Ejercicio pleno de la Autonomía Municipal en la Provincia de Buenos Aires ¿Se

puede propender a la descentralización Político-Institucional de las

Municipalidades Bonaerenses por medio de Actos Legislativos Emanados de los
propios Municipios?

Alejandro Bottini Bulit

Introducción

La reforma constitucional del año 1994 señaló, en el orden de la estructuración

territorial del poder, un incuestionable sendero de reafirmación y profundización de su
descentralización política.

Resulta indudable, en la actualidad, la afirmación de la convivencia en nuestro país de

cuatro órdenes institucionales de gobierno1: federal, provincial, municipal y autonómico
de la Ciudad de Buenos Aires. De esta forma “[...] dentro de cada provincia, los
municipios invisten un tercer poder, que es el poder municipal, también autónomo”2.

Sin embargo, y pese a que es un deber expreso de las provincias asegurar la autonomía
de sus municipios, no todas actuaron en consecuencia. Tal es el caso de la Provincia de
Buenos Aires, que pareció directamente ignorar el claro mandato dado por el Artículo
123 de la Constitución reformada, siendo una de las que no profundizó los mecanismos
de traspaso de poder político desde el Estado provincial a los municipios y a la sociedad
y tampoco incorporó, de manera expresa, el concepto de "autonomía" municipal.

El objeto del presente trabajo es determinar si, con la estructuración jurídica actual del
régimen municipal bonaerense, es factible iniciar y ahondar procesos de
descentralización política y profundización de la participación ciudadana desde los
mismos municipios, mediante la sanción de normas locales (ordenanzas) que
estructuren legalmente dichos procesos.

Para encarar esta cuestión deberemos abordar, indefectiblemente, el estudio de la

naturaleza jurídica del municipio y arriesgar alguna definición con respecto a la
concordancia de lo estipulado en la Constitución provincial bonaerense con relación a lo
receptado en el Artículo 123 de la Constitución nacional.

2. Descentralización Política y Municipio

La descentralización política “constituye un verdadero desplazamiento de poder de un

ente a otro que permite a éste último decidir, resolver y actuar con mayor libertad en
políticas públicas, pues el primero se ha desprendido de la competencia transferida y
de su potestad decisoria”3.

1
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma.
p. 145 y otras.
2
Bidart Campos, Germán J. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. EDIAR. p. 438.
3
Losa, Néstor Osvaldo. Derecho municipal, público provincial y contravencional. Ediciones Jurídicas
Cuyo. 1999. p. 70 y otras.
En relación a los municipios, se ha sostenido claramente que “tienen naturaleza
Estatal” y son “la base de la descentralización política”4.

De esta manera el municipio, “entendido como el conjunto de relaciones

sociales, económicas, culturales y de prestación de servicios elementales, que se
establecen en el seno de una colectividad humana determinada y asentada en un
espacio limitado del territorio”5, constituye en sí mismo una descentralización
política reflejada en importantes ámbitos y aspectos y que deriva de la propia
ordenación del sistema federal argentino.

El diseño institucional de la República reconoce una doble descentralización político-

institucional, económica y financiera en las provincias y en los municipios. Esta
aseveración no debe perder de vista que la autonomía provincial es plena, de primer
grado y originaria, mientras que la autonomía de los municipios de provincia es más
acotada y de segundo grado pues, si bien también deriva directamente de la
Constitución nacional donde tiene expreso reconocimiento, depende del alcance y
caracterización con que la conciba el derecho público de cada provincia6.

En el plano político, esta consolidación de su status institucional y su consiguiente

aumento de la capacidad de decisión y poder, no hacen más que reconocer el rol de
liderazgo que, poco a poco, los estados locales adquieren en su comunidad. El
municipio, al ser la cara más directa e inmediata de lo público, de lo estatal, es
receptor y canalizador de las nuevas demandas sociales y, en general, responde a las
mismas con mayor flexibilidad y comprensión, convirtiéndose en articulador y
coordinador de redes de gestión tanto públicas como privadas.

La función del municipio “no es meramente administrativa, de ejecución, sino

gubernativa; organizando los servicios públicos municipales; planificando la
realización de obras públicas; dictando normas generales, de carácter legislativo, que
se imponen obligatoriamente a todos los habitantes de su territorio; ejerciendo la
policía municipal y decidiendo problemas políticos de orden social y económico
financieros”7. Entonces podemos afirmar que la autonomía municipal es el resultado del
reconocimiento que la Constitución efectúa de la existencia de asuntos eminentemente
locales y que, por esto mismo, naturalmente pertenecen al Estado municipal8.

3. Naturaleza del Municipio en Nuestro Ordenamiento Normativo

La autonomía que conservan las Provincias, el poder originario no delegado al Estado

Federal (cfr. Artículo 121), reflejados en la potestad de dictar su propia Constitución y
darse sus propias instituciones locales (cfr. Artículo 5 y 123 de la Constitución
nacional), tiene como condición esencial la conformación institucional de las mismas
bajo el sistema representativo y republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución nacional, asegurando su administración de
justicia, su régimen municipal y la educación primaria.

4
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires. Depalma.
p. 140.
5
Perdigó, Joan en Manual de Gestión Municipal Democrática. IEAL. Madrid-Barcelona. 1987. p. 77.
6
Cfr. Casás, José Osvaldo en Derecho Tributario Municipal. Ad-Hoc. 2001. p. 14.
7
Vanossi, Jorge R. y otros. El Municipio. Ciudad Argentina. 1996. Vanossi. p. 29.
8
Cfr. Parejo, Alfonso L. Garantía institucional y autonomías locales. IEAL. 1981. Madrid. p. 145.
En cuanto al tipo de régimen municipal que deben garantizar, el nuevo Artículo 123 de
la Constitución nacional parece saldar una vieja discusión, tanto doctrinaria como
jurisprudencial, al imponer el deber a las provincias de asegurar la autonomía
municipal. Con la nueva redacción resulta claro que los municipios en toda la Nación
deben ser autónomos, aunque las provincias se hayan reservado la potestad de reglar el
alcance y contenido de dicha autonomía en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero, conforme a lo señalado en la segunda parte
del artículo mencionado. Volveremos sobre esta cuestión a efectos de indicar lo que
para nosotros significa "reglar el alcance y contenido", adelantando en principio que
dicha expresión nunca debe ser interpretada como una licuación de los caracteres que le
son propios, pues esto importaría una violación al principio de razonabilidad consagrado
constitucionalmente en nuestro ordenamiento normativo.

3.1 El gobierno municipal en la Constitución federal argentina. El histórico debate

autonomía - autarquía: El Artículo 5 de nuestra Carta Magna nos enfrenta a la
imposición a los Estados miembros de una obligación-facultad consistente en asegurar
el régimen municipal. La doctrina municipalista argentina ha sostenido, aún antes de la
reforma constitucional de 1994, que dicha expresión debe ser tenida como equivalente a
gobierno municipal, en atención a la suma de antecedentes histórico-legales que avalan
la citada idea. En esta postura, el municipio constituiría "el segundo grado de
descentralización política en relación del Estado federal central"9, entendiéndose la
expresión “régimen municipal” como el establecimiento de un gobierno local
autónomo.

El debate en cuanto a la naturaleza del municipio como ente autárquico o autónomo,

que parece ahora saldado por el nuevo texto del Artículo 123, contaba con cultores en
cada una de las posiciones y es de larga data. No sólo la interpretación doctrinal, sino
también la opinión de nuestro más Alto Tribunal, sufrieron importantes cambios a lo
largo del tiempo. Realizaremos un breve repaso sobre la cuestión, pero antes:

¿Qué es Autonomía? ¿Qué es Autarquía?10 Definimos autonomía como la posibilidad

de un ente de otorgarse su propia ley. Según sostiene Linares Quintana "en sentido
jurídico", la autonomía denota siempre un Poder Legislativo. El Poder Legislativo de las
entidades autónomas debe desenvolverse dentro de los límites que el poder soberano ha
fijado a la autonomía, por lo que la entidad autónoma no puede establecer leyes o
normas en oposición con las establecidas por el ente soberano11. La autonomía significa
potestad de organizarse, darse sus propias normas dentro de su competencia y
administrarse, es decir facultad de un ente de darse un gobierno propio, de darse sus
propias instituciones. En el campo municipal, la autonomía significa:

9
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica del
Derecho Municipal. Depalma. 1991. p. 25.
10
La definición de los conceptos de “autonomía” y “autarquía” efectuada se realiza al sólo efecto de
precisar el alcance dado a los mismos en el presente trabajo. Tratándose de definiciones muy importantes
en el marco del Derecho Público en general y del Derecho Administrativo en particular, preferimos evitar
la realización de un exhaustivo estudio de las diferentes aproximaciones a sus definiciones y optamos por
subrayar los elementos que, a nuestro criterio, resultan más útiles para la comprensión de la temática
planteada.
11
Linares Quintana, Segundo V. Gobierno y administración de la República Argentina. Bs. As., 1959, t. I,
p. 42.
 1) el reconocimiento del poder normativo de los municipios;
2) la potestad de libre decisión en el ejercicio de sus competencias; y
3) la reserva de un ámbito de competencias sustantivas no susceptibles de
limitación por el legislador12.

Marienhoff define como entidad autárquica a “toda persona pública estatal que, con
actitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos”13
especificando que pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los
mismos, cumpliendo fines propios del Estado. Su competencia o capacidad jurídica es
esencialmente la de “administrarse” en el marco, con el alcance dado por la ley que le
dio origen. Sostiene el excelso tratadista que “autonomía” (al igual que “soberanía”)
importa un concepto político, mientras que “autarquía” traduce un concepto
administrativo. La “autonomía” denota siempre un poder de legislación, que ha de
ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano, mientras que la “autarquía” es la
atribución para administrarse, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta,
reafirmando en otro tramo que “la autonomía es comprensiva, por definición, de la
autarquía como el género y la especie. Integran aquella los elementos de ésta, más la
diferencia. Toda institución autonómica es autárquica, pero a la inversa la autonomía
es sólo una autonomía parcial y limitada a determinadas materias”. En la temática que
nos convoca, se ubica claramente entre los publicistas que sostienen el carácter
autárquico de los municipios, definiéndolos como “entes autárquicos territoriales” 14.

Si como se sostiene la autarquía importa la facultad de un ente de administrarse a sí

mismo, facultad derivada de la ley que le concede la autarquía "debemos convenir que
el municipio no puede nunca ser calificado de autárquico, dado que la legislación no lo
crea, sino simplemente se limita a reconocerlo en su existencia real previa y
anterior."15

3.2 Caso Rivademar: punto de inflexión en la postura de la Corte Suprema de

Justicia de la Nación con respecto a la naturaleza jurídica de los municipios. Con
algunos matices en cuanto al progresivo reconocimiento de su carácter de “gobierno de
la cosa local”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostenía que los municipios no
eran “más que meras delegaciones de los mismos poderes provinciales circunscriptas a
fines y limites administrativos”; es decir, los consideró entidades autárquicas.

Un desarrollo histórico de los fallos más relevantes dictados por el Supremo Tribunal
permite esbozar un agrupamiento medianamente armónico en virtud de una regla
común16:

a) Un primer grupo de fallos con una postura denominada tradicional, remarca la

caracterización de los municipios como meras delegaciones de los poderes
provinciales, circunscriptas a fines administrativos, que operan como límites que no

12
Alarcón García, Gloria. Autonomía municipal, autonomía financiera. Civitas. Madrid. 1995. p. 33.
13
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. 1990. Cuarta edición
actualizada. Bs. As. 1990. Tomo I. p. 384 y sigs.
14
Op. cit., pp. 387 y sigs.
15
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica
del Derecho Municipal. Depalma. 1991. p. 11.
16
Se sigue parcialmente lo planteado por Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias Tributarias
de los Municipios”, “Derecho Tributario Municipal”. Ad-Hoc. p. 93 y sigs.
 se pueden superar, que la constitución ha previsto como entidades del régimen
provincial y sujetas a su propia legislación. (Fallos: 114:282; 123:313; 308:403).
b) Un segundo grupo señala que las municipalidades son organismos de carácter
esencial (Fallos: 154:25), que tienen una serie de materias que conciernen
únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte
directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, investidos de la capacidad
de fijar las normas necesarias (Fallos: 156:323).
c) En tercer lugar, una serie de fallos opinan que la Constitución Nacional no ha
prefijado el sistema económico administrativo al cual deben sujetar las provincias su
organización comunal, por ser ello del resorte propio de los gobiernos locales, con la
sola reserva del Artículo 5. Concretamente las disposiciones constitucionales
relativas al régimen municipal que las provincias deben asegurar se reduce a ordenar
su establecimiento, más sin prefijar el sistema económico-financiero al que deberá
sujetarse la organización comunal. (Fallos: 199:42317; 249:99; 259:166).

Con posterioridad a estos fallos, en la causa “Rivademar, Ángela Digna Balbina

Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo
de plena jurisdicción” (Fallos: 312:326)18 del año 1989, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación da un vuelco en su jurisprudencia tradicional al sostener, en el considerando
octavo del pronunciamiento en cuestión, la teoría de la autonomía municipal en
contraposición a la que históricamente había sustentado19. La noción del carácter
autónomo del régimen municipal argentino dado por el Alto Tribunal se fundamenta en
los siguientes puntos:

a) El origen constitucional de los municipios frente al meramente legal de las

entidades autárquicas.
b) La existencia de una base sociológica constituida por la población de la
coma, ausente en los entes autárquicos.
c) La imposibilidad de la supresión o desaparición de los municipios, dado que
la Constitución asegura su existencia.
d) El carácter de legislación local de las ordenanzas municipales, frente al de
resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las
entidades autárquicas.
e) El carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario
de los municipios establecido por el Artículo 33 del Código Civil, frente al
carácter posible o contingente de las entidades autárquicas.
f) El alcance de las resoluciones municipales, que comprende a todos los
habitantes de su territorio y no sólo a las personas vinculadas, como en las
entidades autárquicas.
g) La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, lo que
hace incongruente que una entidad autárquica pueda crear otra de igual tipo

17
En este Fallo la Corte sostuvo que “el alcance y límites de las facultades municipales surgen de la
constitución y las leyes provinciales cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí, no
incumbe decidir a la nación en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantías establecidos por
la carta fundamental de la república, las leyes de la nación o los tratados con las naciones extranjeras”.
18
Este pronunciamiento suscitó el profundo estudio de Alberto B. Bianchi: “La Corte Suprema ha
extendido carta de autonomía a las municipalidades”, publicado en LL, t. 1989-C, pp. 47 y sigs.
19
Tal vuelco jurisprudencial es expresamente reconocido por la Corte en la primera parte del
considerando 8° al señalar que “un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja, en el momento
actual, revisar esa doctrina (la referida a la autarquía municipal) que se ha mantenido casi
invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte”.
 h) La elección popular de sus autoridades.

Para algún sector de la doctrina, esta nueva posición sólo importó un cambio aparente20,
pues en el año 1991, en la causa “Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia
de Santa Fe” (Fallos: 314:495), la Corte, con una nueva composición, retomó una de
sus líneas jurisprudenciales tradicionales en la materia, que resultó coincidente
asimismo con los argumentos planteados por la Procuradora Fiscal en el extenso y
fundado dictamen de Rivademar, argumentando que “en lo relativo al alcance y límites
de las facultades municipales, ha señalado esta Corte que éstas surgen de la
Constitución y las leyes provinciales, cuya correlación, interdependencia y
conformidad entre sí, no incumbe decidir a la Nación, en tanto ellas no violen los
principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional, las leyes de
la Nación o los tratados con las potencias extranjeras […] La Constitución Nacional se
limita a ordenar el establecimientos del régimen municipal, como requisito esencial
para la efectividad de la autonomía de las provincias (Artículo 5), pero en manera
alguna les ha prefijado un sistema económico – financiero al cual deban ajustar la
organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades
propias locales […]”21.

En la actualidad, es indiscutible que para nuestro más Alto Tribunal el régimen

municipal, con su característica de autónomo, es una institución de grado
constitucional federal de conformidad con los Artículos 5 y 123 de la Constitución
nacional.

3.3 Caracteres de la autonomía. Siguiendo a Zuccherino, debemos interrogarnos "si la

autonomía proclamada y propuesta exhibe una tipología unívoca o si, al contrario,
presenta especies diversas dentro de su género común"22. Esta cuestión desemboca
directamente en determinar si sólo son autónomos los municipios de carta o
convención, es decir aquéllos que cuentan con poder constituyente de tercer grado o
poder constituyente municipal. Según el autor citado, es posible entonces sostener la
existencia de dos categorías de autonomía, a saber:

a) La autonomía absoluta: se la puede descomponer en cuatro grandes facetas, esto

es: autonomía institucional, autonomía política, autonomía económico-financiera y
autonomía administrativo-funcional.

1) La autonomía institucional: es aquélla que se expresa por la posesión por la parte

de la institución municipal de la facultad de ejercicio del poder constituyente de
tercer grado o municipal, del cual deriva su derecho a dictarse su propia carta
orgánica. Aquí se presenta la figura de los tradicionalmente llamados municipios
de convención.
2) La autonomía política: supone el derecho del municipio a organizar y desarrollar
su propia vida pública.

20
Naveira de Casanova, Gustavo J. en “Competencias Tributarias de los Municipios”, “Derecho
Tributario Municipal”. Ad-Hoc. p. 93 y sigs.
21
Se debe destacar que en el mencionado fallo el voto en disidencia de los Doctores Fayt, Belluscio y
Petracchi, sostuvo y profundizó el concepto de municipios autónomos esbozado en Rivademar.
22
Zuccherino, Ricardo Miguel. Tratado de Derecho Estadual y Municipal. Tomo III. Teoría y Práctica
del Derecho Municipal. Depalma. 1991. p. 99.
 3) La autonomía económico-financiera: impone la facultad del instituto municipal
de obtener su autosuficiencia en el plano de sus recursos y su manejo propio en
punto a erogaciones.
4) La autonomía administrativo-funcional: significa el poder de la institución
municipal de producir sus organigramas organizativos propios y de manejar, por
sí y ante sí, sus incumbencias con relación a la materia municipalista.

b) La autonomía relativa o restringida: es la exhibida por aquellos municipios que

sólo tienen tres de las facetas analizadas, a saber: política, económico-financiera y
administrativo-funcional. Quiere decir que enfrentamos a entidades municipales que
carecen de autonomía institucional, o sea, que presentándose como municipios
autónomos, no son municipios de convención.

Volviendo al interrogante planteado sobre si la autonomía proclamada para los

municipios por la Constitución nacional exhibe una tipología unívoca o no, podemos
afirmar que la reserva que las provincias efectúan en cuanto a la potestad de reglar el
alcance y contenido de la autonomía municipal en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero (conforme a la segunda parte del Artículo 123
de la Constitución nacional), parece indicarnos una orientación hacia la multiplicidad
tipológica. Aclarando la cuestión, y complementando lo afirmando en la primera parte
del punto 3, consideramos que cuando los constituyentes se refieren a reglar el alcance
y contenido de la autonomía, señalan que las Provincias se reservan la potestad de
definir el tipo de autonomía a reconocer a sus municipios, que podrá ser absoluta o
relativa, y las materias de competencia exclusiva por parte de los mismos.

En resumen, “las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro

régimen municipal que no sea el autonómico”23, pudiendo afirmar que “si las
provincias no aseguran el régimen municipal autonómico pueden llegar a ser
intervenidas federalmente en virtud de los Artículos 5, 6 y 123 de la ley suprema”24
pero incorporando la especial salvedad del reconocer la existencia de diferentes tipos de
autonomía, en virtud del concepto "reglar el alcance y contenido" que figura en la
última parte del Artículo 123 de la Constitución nacional.

4. El Caso de la Provincia de Buenos Aires

En este contexto, y en el punto objeto del presente trabajo, deberíamos analizar la forma
en que el constituyente de la Provincia de Buenos Aires ejerció este mandato-atribución
en la materia municipal, a efectos de delimitar la distribución de competencias entre
provincia y municipio en el ámbito institucional y político. Un simple análisis de la
Constitución bonaerense revela que el articulado referente al régimen municipal
prácticamente no sufrió modificaciones después de la reforma, pese a que el proceso
constituyente provincial culminó un tiempo después que el nacional, por lo que no
incorporó el concepto de autonomía en forma expresa.

Cabría preguntarse, entonces, si la normativa provincial en la materia permite, en su

actual redacción, una interpretación constitucional, es decir armónica con lo
23
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. p. 134 y sigs.
24
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. p. 138.
preceptuado en el ordenamiento federal, y a estos efectos conviene reseñar los
principales lineamientos en cuestión.

4.1 El régimen municipal según la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y

la Ley Orgánica de las Municipalidades (Ley de facto 6769/58). El Artículo 190 de
la Constitución provincial dispone: "La administración de los intereses y servicios
locales en la capital y cada uno de los partidos que formen la provincia, estará a cargo
de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un
departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de
veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por
mitad y serán elegidos en el mismo acto en que se elijan los senadores y diputados, en
la forma en que determine la ley".

El Artículo 1º de la Ley Orgánica de las Municipalidades, congruente con esta cuestión,

establece que: "La administración local de los partidos que forman la provincia estará
a cargo de una municipalidad compuesta de un departamento ejecutivo, desempeñado
por un ciudadano con el título de intendente, y un departamento deliberativo,
desempeñado por ciudadanos con el título de concejal".

El Artículo 192 de la Constitución provincial enumera las atribuciones inherentes al

régimen municipal; las limitaciones a las atribuciones municipales están dadas por el
Artículo 193 de la Constitución provincial.

La Ley Orgánica de las Municipalidades regula la competencia, atribuciones y deberes

del departamento deliberativo. El Artículo 24 señala que "la sanción de las ordenanzas
y disposiciones del Municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante",
expresando el Artículo 25 que las ordenanzas deberán responder a los conceptos de
ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección,
fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia
constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales. El Artículo
26 es una manifestación del poder de policía municipal.

De la normativa bonaerense resulta difícil inferir, en principio, el reconocimiento

de potestades autonómicas amplias a los municipios.

4.2 Interpretación que, sobre el régimen municipal bonaerense, efectúa la Suprema

Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires después de la reforma
constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha
sostenido, en uno de los votos que formaron la mayoría en el fallo I1305 del 17 de junio
de 1997, que el "régimen municipal en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires
no ha sufrido modificaciones. Consecuentemente y conforme a lo que establece el
Artículo 5 y 123 de la Constitución nacional, el régimen municipal depende de lo que
establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que
dicten las legislaturas provinciales. Las destinatarias originales de todos los poderes y
competencias eran las provincias. Los municipios en consecuencia son fracciones
internas, urbanas dentro de las provincias a quien éstas reconocen autonomía, pero esa
autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial. No es
concebible un municipio sino como referencia a una provincia... Los poderes de los
municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una
autonomía relativa o de segundo grado..."25. Como puede observarse, la postura de la
mayoría del Alto Tribunal bonaerense es similar a la seguida por la Procuración General
de la Nación en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el ya reseñado
caso Rivademar. Asimismo, se afirma que los municipios bonaerenses son municipios
de delegación, "donde la atribución de dictar su carta orgánica compete a la
legislatura provincial (cfr. Artículo 191, Constitución provincial)".

En distinto sentido, el voto minoritario de la decisión comentada señala que la reforma a

la Carta suprema nacional en el año 1994 especificó que el contenido del régimen de los
municipios provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa
remisión al Artículo 5 que efectúa el nuevo Artículo 123 de la Constitución nacional. El
precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal corresponde
que sea regulado por la Constitución que dicta cada Provincia, con arreglo al sistema y a
los principios de la Constitución nacional (Artículo 4º)26.

De esta manera, podemos concluir que, para el más Alto Tribunal bonaerense, el
régimen municipal en la provincia es autónomo por así reconocerlo la normativa local,
asimilándolo a lo que Zuccherino denomina autonomía relativa o sin poder
constituyente de tercer grado.

Esta postura difiere de lo sostenido por doctrina municipalista conteste que afirma que
municipio autónomo es sinónimo de municipio de convención, es decir, municipio
con potestad de dictar su estatuto, carta o constitución y "si alguna provincia no cumple
con el mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención federal... al
existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los tribunales provinciales como
federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios”27. “La Convención
Nacional, al incluir en el texto de las reformas la norma del Artículo 123, actuó
conforme a sus atribuciones y facultades, por lo que debe entenderse sin hesitación que,
siendo la constitución de la Provincia de Buenos Aires, cuyo texto ha sido refrendado
por su respectiva Convención, debió inexcusablemente incluir las normas pertinentes al
régimen municipal, conforme lo dispuesto en el ya mencionado Artículo 123 de la
Constitución Nacional”28. De apoyarnos en esta línea argumental, cuya solidez
doctrinal suscribimos, es claro que el campo de acciones posibles a encarar en la
materia municipal bonaerense se circunscribiría exclusivamente a la modificación
de la constitución provincial o a la reforma de la Ley Orgánica de las
Municipalidades.

5. Conclusiones

25
Voto del Doctor Pisano en la causa I. 1305, "Municipalidad de La Plata. Inconstitucionalidad del dec.
ley 9111. Tercero: C.E.A.M. S.E.". En la misma el mencionado municipio solicitó la declaración de
inconstitucionalidad del Decreto Ley 9111 de creación del C.E.A.M.S.E. por regular la mencionada
norma materias propias de los municipios violentando, por lo tanto, el mencionado régimen.
26
Conforme el voto minoritario del Dr. Negri en la causa citada.
27
Hernández, Antonio María (h). Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires.
Depalma. p. 140.
28
Declaración del 4/10/94 de la Asociación Argentina de Estudios Municipales, citada por Di Capua,
Sebastián en Responsabilidad de los funcionarios municipales. Ábaco. 2002. p. 27.
El constituyente bonaerense perdió, en el año 1994, la posibilidad histórica de adecuar
el régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires a principios básicos del gobierno
de lo local generalizadamente aceptados como son la autonomía, la descentralización y
la participación ciudadana.

El entramado normativo en la materia subsiste casi sin modificaciones desde la época en

que en la Provincia los municipios eran considerados poco más que meras
descentralizaciones administrativas.

Este “olvido” dejó incluso a la carta magna provincial rezagada con respecto a lo
sancionado por el constituyente nacional en la materia municipal.

La actual interpretación jurisprudencial realizada por la Suprema Corte de Justicia de la

Provincia de Buenos Aires, con una clara percepción de la gravedad institucional que
acarrearía desconocer lo estipulado en el Artículo 123 de la Constitución nacional,
resalta el carácter de autónomos de los municipios bonaerenses, pero con el limitante de
admitirla con carácter de restringido.

En el presente contexto político, social e institucional no se vislumbra la posibilidad de

una reforma constitucional o infraconstitucional en la materia en cuestión en el ámbito
bonaerense, por lo que el planteo, sólido y a nuestro entender jurídicamente correcto, de
que sólo existe autonomía cuando la misma incluye la autonomía institucional, llevaría
indefectiblemente a una posición que podría llegar, incluso, a la discusión sobre la
intervención federal en la Provincia.

Sin necesidad de llegar a tal extremo, y respondiendo la pregunta que encabeza este
escrito, consideramos que, con las herramientas normativas actuales, los Municipios
bonaerenses podrían intentar, respondiendo a palpables demandas sociales y a los
efectos de mejorar la calidad institucional de la democracia, crear y profundizar
mecanismos de descentralización política y participación ciudadana en el ámbito
local. Estos institutos deberían crearse mediante la actividad legislativa de sus
Departamentos Deliberativos con la sanción de Ordenanzas Municipales que, sin
violentar la normativa bonaerense, fuercen su interpretación en el indiscutible
sentido dado por la Constitución federal a la naturaleza del estado y del gobierno
de lo local.

Si las autoridades municipales tuvieran la voluntad política, los municipios bonaerenses

podrían intentar llenar de contenido el concepto de autonomía mediante la propia
actividad normativa de su órgano legislativo, actividad que consideramos que, con la
actual estructura constitucional, no les está vedada.

En este camino, proponemos que los municipios dicten ordenanzas que:

• Otorguen mayores competencias a sus delegaciones municipales.

• Creen consejos consultivos de vecinos en cada delegación.
• Sancionen la elección popular de los delegados a efectos de preparar el camino
para una futura organización municipal en comunas, rompiendo de esta forma
con la retrógrada organización territorial de municipio-partido imperante en la
Provincia de Buenos Aires.
 • Generen mecanismos de consulta a los vecinos en cada barrio a efectos de
obtener las prioridades en cuanto a la asignación del gasto, con el fin de
reflejarlo en los presupuestos municipales para la localidad.
• Propongan la creación de algún tipo de corresponsabilidad de las delegaciones
municipales en la obtención de recursos por medio de la creación de
mecanismos de distribución de los mismos que tomen en cuenta el compromiso
de las delegaciones con la recaudación.
• Incorporen mecanismos de remoción de delegados municipales y de consulta a
los vecinos.

Esta enumeración sirve exclusivamente a modo de ejemplo.

Ya dijimos que de la normativa bonaerense resulta difícil inferir, en principio,

potestades autonómicas amplias. Pero también dijimos que su interpretación debe,
necesariamente, ser armónica y congruente con la Constitución Nacional y la
jurisprudencia y doctrina mayoritaria.

¿Qué pasaría si aplicamos el Artículo 25 de la LOM, que plantea que las ordenanzas
municipales emanadas del Concejo Deliberante deberán responder, entre otras
cuestiones, a las "demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional
que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales" e integramos este punto
con la potestad de crear delegaciones con que cuenta el cuerpo deliberativo en la actual
Ley Orgánica de las Municipalidades (Artículo 29 inc. 6), con la facultad del ejecutivo
de contar, por ejemplo, con comisiones de vecinos como auxiliares (Artículo 178 inc. 3)
y con la competencia de ambos departamentos para crear organismos descentralizados
(Artículo 204 y sigs)?

Tal vez, sería factible imaginar un método de transferencia progresiva de funciones e

incluso facultades y competencias, del municipio a las delegaciones municipales,
por medio del dictado de ordenanzas municipales. Ésta sería una manera de iniciar
un proceso de descentralización, no sólo administrativa, sino también política y
económica, que sustentándose en la normativa infraconstitucional existente, se
potencie con el espíritu autonómico que emana de la Constitución nacional.