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Razones de su
incorporación, 2.2. Definición y diferencia con la prescripción, 2.3. Plazos y cómputo, 2.4. Formas de declaración, 2.5.
Efectos sobre los procedimientos en trámite, 2.6. Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusión.
1. Introducción
El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en concurrencia con otros
hechos genera efectos jurídicos de trascendental importancia[1]. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administración pública – administrado).
Recientemente, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que
modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N°
29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se optó por
incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes líneas, pero no en todos sus aspectos, sino
solo en lo relativo a las razones de su incorporación, su definición y diferencia sustancial con la
prescripción, sus plazos, formas de declaración, sus efectos sobre los procedimientos
sancionadores en trámite y una especial referencia a la imposibilidad de su aplicación en el
procedimiento recursivo.
Conforme se indicó ut supra antes de la modificación a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o perención no se encontraba
[1]
regulada en el ordenamiento administrativo general. Este vacío ocasionaba que gran parte de las
entidades, salvo aquellas cuya regulación especial sí la contemplaba, legítimamente podían
resolver sus procedimientos sancionadores en meses o años luego de haberlos iniciado, toda vez
que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía en la eventual pérdida de la
potestad sancionadora para determinar la comisión de infracciones e imponer sanciones, es decir,
que con el trascurso del tiempo opere la prescripción: una institución jurídica que, tal como
veremos más adelante, incide sobre otro ámbito del derecho administrativo sancionador y cuyos
plazos son relativamente más extensos.
Bajo esa óptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las
entidades que conducen procedimientos sancionadores “se tomaban su tiempo”. Dicha pasividad
generaba gran incertidumbre en los administrados que habían sido pasibles del inicio de un
procedimiento administrativo sancionador, en razón a que no tenían certeza del tiempo máximo
de su duración. Ello indudablemente transgredía principios medulares como el debido
procedimiento administrativo y la seguridad jurídica.
[2]
sancionador en trámite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad
para que a través de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al indicado.
De otro lado, cabe señalar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la
prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo
sancionador aquellas operan en ámbitos distintos de este: la primera incide sobre el
procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duración del mismo) y la
segunda afecta a la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad
administrativa para determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción
respectiva[6].
La diferencia anotada puede advertirse nítidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la
prescripción en su artículo 233 dispone que:
Como toda institución jurídica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un
plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificación
de la imputación de cargos (acuerdo de iniciación) y el plazo final, con la notificación del acto
administrativo que pone fin al procedimiento sancionador (impone sanción o declara su archivo).
Para fines didácticos y considerando la regulación vigente se puede distinguir dos plazos, a saber:
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en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03) meses adicionales, siempre que se emita
la resolución de ampliación, debidamente motivada, antes del vencimiento de los
nueve (09) meses.
Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos
sancionadores particulares. Dicho término puede ser mayor al plazo general, en razón
a sus características propias, o inclusive menor al mismo. Por ende, válidamente
pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) años o seis (6) meses como
el tiempo máximo para la conducción de procedimientos sancionadores.
De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automáticamente,
con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido,
una vez transcurrido el plazo aplicable (general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y
notificado la decisión final, corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin
pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello así, la resolución que la dispone tiene carácter
meramente declarativo y no constitutivo, entendiéndose caducado el procedimiento cuando se
cumplió el plazo y no al momento de emisión de aquella resolución o cuando esta sea notificada.
Es preciso traer a colación que la prescripción regulada el artículo 233 de la LPAG -antes de la
publicación del Decreto Legislativo- generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias
en cuanto a su aplicación, por cuanto de su tenor se interpretaba que sólo era viable declararla
cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que “[c]onforme a su
propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripción, del mismo modo
como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripción
ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administración resolverla sin abrir prueba,
sin formar incidente o pedir otro acto de instrucción que la mera constatación de los plazos
vencidos”[7]. De otro lado, quienes no asumían una postura concreta precisaban que“[l]a norma
no establece si la prescripción puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema controvertido.
Razones de interés general podrían justificar ambas posiciones [declaración de oficio o a
instancia de parte]”[8].
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Ante dicha contingencia, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanjó el asunto admitiendo que en aras de respeto al
debido procedimiento y considerando que la prescripción generaba el decaimiento de la
competencia de la autoridad administrativa resulta viable su declaración de oficio[9]. Este criterio
fue el recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponiéndose ahora en el nuevo artículo
233, que la prescripción de la potestad sancionadora puede ser declarada de oficio o a petición
del administrado.
Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas
en torno a la prescripción, respecto de la caducidad, se creyó conveniente disponer expresamente
y desde el inicio que la misma pueda ser declarada de oficio por el órgano competente (autoridad
resolutora) o a instancia del administrado. En ese sentido, se habilita legalmente no sólo a la
autoridad administrativa para declararla, sino también al administrado para solicitar que el órgano
competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese haber operado no lo haya
declarado. Ahora bien, el órgano competente solo podrá rechazar dicha petición cuando considere
que el plazo aplicable aún no se consumó en su integridad.
A decir del profesor Monroy Gálvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una norma
procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas separadamente: la primera
es cómo van a ser afectados los procedimientos que han concluido; la segunda es qué va ocurrir
como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qué debe ocurrir con los procedimientos
en trámite.
En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la
nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solución al segundo caso: los nuevos
procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las incertidumbres, se originan en relación al
tercer supuesto.
Las teorías más conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicación de la norma
procedimental a los procedimientos en trámite son dos: la de la aplicación inmediata, y la de la
ultractividad de la norma derogada. Ambas posturas implican en la práctica tomar la siguiente
decisión: aplicar el procedimiento en trámite la nueva norma o mantener en su desarrollo el uso
de la derogada. Según la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente apenas sea
declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trámite. Según la segunda, se debe aplicar
la ley antigua hasta el término del procedimiento.
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Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales sólo se pueden dar cuando existan dos
normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en vigencia.
La última regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los
procedimientos en trámite solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitándose el
decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo de conducción, a la fecha
de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedían los nueve (09) meses. Asimismo,
promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inició un procedimiento
sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenían certeza sobre el tiempo máximo
de duración del mismo, y los administrados a quienes se les inició un procedimiento a partir del
22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha información.
[6]
2.6. Caducidad y recursos administrativos
El numeral 1 ultimo párrafo del artículo 237-A de la LPAG, establece que “la caducidad no
aplica al procedimiento recursivo”, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el
ámbito donde puede ser declarada de oficio o alegada por el administrado se restringe al
procedimiento administrativo sancionador en “primera instancia”.
Tal regulación es compatible con el tenor del artículo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el
cual dispone que:
(…) frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho
o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los
recursos administrativos (…) INICIÁNDOSE EL CORRESPONDIENTE
PROCEDIMIENTO RECURSIVO”. Como se aprecia, este dispositivo reconoce cierta
autonomía al procedimiento recursivo iniciado por la interposición de los recursos
administrativos, por cuanto su finalidad no constituye perseguir la presunta comisión de
una infracción administrativa e imponer la sanción respectiva, sino revisar que la sanción
ya impuesta (en el procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el ordenamiento
jurídico.
Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia española que señala lo siguiente: “no cabe
entender aplicable este instituto [la caducidad] a la vía administrativa de recurso, es decir, en
los casos en que la administración ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante la
imposición de la medida coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla
como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al
expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo”[12].
No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: ¿Si el administrado no puede alegar caducidad del
procedimiento sancionador en la vía recursiva cómo podría neutralizar la pasividad de la
administración en dicha instancia”? La respuesta la encontramos en el numeral 188.6 del artículo
188 de la LPAG, sobre el silencio administrativo, el cual establece que “[e]n los procedimientos
sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos
al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del
silencio negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes
instancias resolutivas”. Esta disposición, no solo protege al administrador de la eventual
pasividad en la resolución de los recursos, sino que también impide la aplicación del doble
silencio administrativo negativo en el ámbito específico de los procedimientos sancionadores.
[7]
En síntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo, recursivo o recursal
por las siguientes razones: la primera, porque dicho procedimiento es autónomo, con regulación
y finalidad propias; y la segunda, su inicio no es de oficio sino a solicitud[13] del administrado.
3. Conclusión
Sin lugar a dudas con dicha institución se garantizará la vigencia de principios como el “debido
procedimiento”, que comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la “seguridad
jurídica”, que a decir de nuestro máximo intérprete constitucional supone la predictibilidad de
las conductas de los poderes públicos frente a los supuestos de hecho determinados por el derecho,
además constituye una garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico consolidando la
interdicción de la arbitrariedad[14].
[1] Cfr. VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Prescripción extintiva y caducidad. Cuarta edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A.,
2002, p. 17.
[2] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edición. Madrid: Editorial Tecnos,
2012, p. 550.
[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en consecuencia, vigente desde el día
siguiente.
[4] Cfr. Apartado “I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento sancionador (artículo 237-A) de la
Exposición de Motivos (no publicada) del Decreto Legislativo N° 1272.
[5] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte general.
Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo. Segunda edición. Pamplona: Editorial Arazandi S.A.,
2010, p.771.
[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el D.
Leg. N° 1272. En: Actualidad Jurídica, N° 278, Gaceta jurídica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.
[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Undécima
edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2015, p.802
[8] GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General.Segunda edición. Lima:
Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.
[8]
[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teoría General del Proceso. Tercera edición. Lima: Librería Comunitas E.R.L.,
2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del autor se refieren al derecho procesal, resultan válidos trasladarlos al
procedimiento administrativo.
[11] Además de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad diferenciados, por
ejemplo, una antigua que establezca un plazo de tres (03) años y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09)
meses prorrogables.
[12] Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 15 de diciembre de 2004, recaída en el Expediente N°
8106/2044
[13] Petición administrativa que activa la facultad revisora de la administración pública de sus propias decisiones.
[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 0016-2002-
AI/TC.
[9]