REGIME DE COLABORAÇÃO E POLÍTICAS DE INDUÇÃO FEDERAL

Simone Alves Cassini

Universidade Federal do Espírito Santo (UFES)
scassini@hotmail.com

Resumo
Com a indefinição do regime de colaboração, destacadamente evidenciada pelas
emendas apresentadas ao Novo Plano Nacional de Educação (Projeto de Lei
nº.8.035/2010), a estratégia da União para a compensação da falta desse instituto,
imprescindível à execução dos serviços educacionais, vem ocorrendo por meio da
coordenação federativa, pela via das ¨formas de colaboração¨, que se revelam como
políticas de indução federal. Tomando como pressuposto analítico a federação
brasileira, este artigo propõe discutir como as ações indutivas da União vêm tomando
forma no contexto das políticas educacionais. Nossa análise nos permitirá interpretar
como a falta do instituto jurídico-político Constitucional chamado de regime de
colaboração legitima as políticas de indução federal.

Introdução

A motivação para elaboração deste artigo partiu da pesquisa de mestrado intitulada

¨Federação e Educação no Brasil: a atuação do Poder Legislativo Nacional para
regulamentação do Regime de Colaboração¨, encerrada em 2011 pelo Programa de
Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Espírito Santo (PPGE/UFES).
A partir da análise das ações do Legislativo, concluímos que as políticas federais no
âmbito municipal, que são justificadas equivocadamente como a consolidação do
regime de colaboração, se consolidam por meio da coordenação federativa, pela via das
formas de colaboração, no processo de indução federal. Além disso, encontramos em
tramitação no Congresso Nacional o projeto de lei que objetiva instituir o novo Plano
Nacional de Educação (PL nº.8.035/2010) que, por ocasião da Conferência Nacional de
Educação (CONAE 2010) e pelas emendas apresentadas PL, reflete o anseio da
comunidade educacional pela regulamentação do regime de colaboração. 1

Objetivando explicitar o que é esse instituto e o que diferencia das demais ações
indutivas do governo federal, estruturamos o texto em três eixos: iniciaremos com a
análise Constitucional do regime de colaboração destacando-o como instituto inerente
ao princípio federativo, que integra o aspecto jurídico-político da estrutura do Estado.
Na sequência, diferenciaremos o regime de colaboração de coordenação federativa e de
formas de colaboração, enfatizando suas características e aplicações jurídicas e
administrativas. Enfim, destacaremos as estratégias de compensação da falta do regime
de colaboração que são consolidadas nas políticas de indução federativa. Nossa análise
permite compreender como o processo de indução federal incide e se consolida nas
unidades subnacionais da estrutura federativa brasileira.

O Regime de colaboração na Constituição de 1988

Desde que foi promulgada a Constituição de 1988 (CF/88), dentre as mudanças

ocorridas, principalmente nas instituições políticas brasileira, está o aumento do poder
político e tributário das unidades subnacionais, de forma a consolidar a democracia por
meio da distribuição do poder de decisão sobre as políticas locais, processo que
impulsionou a descentralização/municipalização, induzidas pelo governo federal,
transformando os governos locais em principais provedores dos serviços de saúde e
educação (SOUZA, 2004).

Os serviços de educação e saúde estão incluídos, na Constituição, no rol das

competências comuns e concorrentes, o que faz com que a responsabilidade na
prestação desses serviços aos cidadãos seja de todos os entes federados, e não somente
da esfera local. No entanto, para operacionalização dessas competências, a Constituição
de 1988 prescreveu a possibilidade de se estabelecer uma norma comum acerca das

1
O Projeto de Lei apresenta-se no Congresso Nacional com mais de 2 mil emendas. A Comissão Especial
que, analisa o Plano constatou que, das 400 emendas prioritárias, 10% trata do regime de colaboração que
quase na totalidade, estabelecem prazo para regulamentação do regime de colaboração. Com o
controverso argumento de que o PNE não é diploma legal para tratar do assunto e não apresenta força
legal para criar obrigações aos Poderes da República, a Comissão rejeitou essas emendas.
relações federativas no que tange à atuação intergovernamental na execução das
competências comuns, de forma a estabelecer o chamado “regime de
colaboração/cooperação”, como instrumento para consolidação da atuação conjunta na
execução de serviços comuns, in verbs

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios:
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista
o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Ocorre que, passados mais de 20 anos da promulgação da Constituição, não

presenciamos qualquer regulamentação do regime de colaboração, com isso, a estrutura
de Estado, como prevista na Magna Carta (federalismo cooperativo), baseada na
consolidação de distribuição dos mecanismos de decisão e pela cooperação mútua, se
estagnou como imprecisa, resumindo o texto Constitucional em políticas de distribuição
e execução de serviços, impulsionadas por ações indutoras do governo federal, as quais
criaram de perdas e ganhos como forma de induzir governos locais.

Ao analisarmos as políticas de indução como uma estratégia que visa encobrir a falta do
regime de colaboração, estamos delimitando nossa análise ao aspecto jurídico-político
do Estado. Apesar da delimitação analítica ao aspecto jurídico-político (distribuição de
competências – poder) do federalismo brasileiro, o aspecto fiscal (distribuição de
competências tributárias - receitas), também faz parte do alicerce do federalismo,
estando estes infimamente relacionados, integrando a problemática atual (e histórica) da
relação intergovernamental, inclusive, instrumento de indução das políticas federais.

Porém, apesar de estar relacionado à questão federativa, o federalismo fiscal não é

matéria abarcada pelo regime de colaboração. Isso porque esse instituto está previsto
Constitucionalmente apenas no rol das competências materiais comuns, que são
administrativas, o que nos leva a concluir que se trata de instrumento necessário à
execução de serviços próprios da administração pública e, por isso, matéria com
especificidades próprias, apesar da estreita relação entre financiamento e execução de
serviços.

O regime de colaboração é um instituto necessário à estrutura federativa da educação

porque tem como objetivo materializar a gestão associada do serviço público (SILVA,
2010), ou seja, é um instituto necessário à execução conjunta das competências comuns
previstas no art. 23 da CF/88. Está relacionado ao princípio federativo, o que torna
arriscado compreendê-lo por meio de um conceito isolado, sem antes compreender
como esse instituto está prescrito na Constituição, ou seja, como foi inserido na
estrutura do Estado. A ideia principal é que a previsão Constitucional do regime de
colaboração se justifica pela forma em que a Constituição distribuiu as competências e,
também, como estabeleceu a forma de execução dos serviços públicos.

Para melhor compreendermos esse instituto, primeiramente é preciso elucidar a

distribuição de competências como definida pela Constituição. Como o arranjo
Constitucional se constitui pelo modelo de federalismo cooperativo, a Constituição
optou pela ênfase na distribuição das competências concorrentes e comuns entre os três
níveis de governo, o que tornam necessários os institutos da coordenação e cooperação,
que apesar de se relacionarem, possuem características muito diferenciadas, não
podendo ser confundidos.

Diferenciando cooperação de coordenação, Bervoci (2004) preceitua que a coordenação

federativa é o procedimento que busca um resultado comum, apesar da maneira
separada e independente de atuação, que é materializado nas competências
concorrentes, previstas no art. 24 da Constituição Federal de1988. A cooperação se
difere da coordenação com relação à tomada de decisão. No caso da cooperação, a
tomada de decisão é concretizada de forma conjunta, assim como o exercício das
competências, dessa forma, a União e os entes federados não podem atuar isoladamente.
Apesar de coordenação e colaboração serem conceitualmente distintos, esses institutos
estão inter-relacionados na medida em que, para se chegar à cooperação é necessária a
atividades de coordenação (eis que a educação é tanto matéria de competência
concorrente quanto comum), por isso, no desenho Constitucional da competência
"educação", os dois institutos se fazem presentes, e muitas vezes, se confundem.

Resumindo, a educação está prescrita na Constituição Federal de 1988 tanto nas

competências comuns quanto nas concorrentes2.

2
Em matéria educacional, consideramos competência suplementar sinônima de concorrente. A
Constituição prevê, ainda, a educação entre as competências privativas da União regulamentar as
diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV). Por se tratar de uma norma geral, por regra, esta
já é considerada competência da União, sendo desnecessário esse dispositivo na Constituição.
Além de a distribuição de competências justificar a necessidade de regulamentação do
regime de colaboração, há também o sistema de execução de serviços adotado pela
Constituição. Isso porque, além das competências, o federalismo brasileiro agrega o
sistema de execução de serviços, orientando o estabelecimento de regras gerais sobre a
forma que os serviços serão executados (se por funcionário próprio ou de outro ente
federado), conforme o sistema adotado. Assim, existem três tipos de sistemas: imediato,
mediato e sistema misto (SILVA, 2010).3

O sistema adotado pela Constituição Federal de 1988 é o da execução imediata, ou seja,

cada ente federado mantém seu corpo de servidores executando serviços das respectivas
administrações (art. 37 e 39 da CF/88)4, por isso a necessidade de a Constituição prevê a
fixação de normas de cooperação entre as entidades, tendo em vista o equilíbrio e bem-
estar em âmbito nacional, como forma de efetivar a gestão associada de serviços
públicos.

Mas como executar uma competência comum se a constituição estabelece que a

execução de serviços públicos de cada ente federado seja feita por seus servidores? No
próximo título elucidaremos como esta questão é complexa, mas ao mesmo tempo
solucionável, já que existem mecanismos de atuação conjunta prevista na própria
Constituição.

3
Sistema imediato é aquele em que a União e demais entes executam os serviços de sua competência com
administração própria (como nos Estados Unidos, Venezuela e México), já o sistema mediato é aquele
pelo qual os serviços, em cada unidade subnacional, são executados por funcionários desta, mantendo a
União pequeno corpo de servidores incumbidos da vigilância e fiscalização desses serviços (como na
Alemanha, ex-URSS e Índia). O sistema misto combina os dois anteriores, permitindo que certos serviços
federais sejam executados por funcionários estaduais e vice-versa, como na Suíça e na Áustria (SILVA,
2010).
4
Os artigos 37 e 39 regulamentam a administração pública, principalmente questões relacionadas a cargo,
emprego e função pública, prevendo, dentre outras questões, a investidura no cargo por meio de concurso
público, o direito de greve, a contratação temporária, plano de carreira, remuneração. Exemplifica a forma
de execução imediata porque o caput dos artigos estabelece as atribuições de cada ente federado com
relação ao seu servidor (ou funcionário público) no âmbito das competências de cada um deles.
Institutos regime de colaboração, coordenação federativa e formas colaboração na
Constituição Federal.

Materializar a gestão associada dos serviços públicos é algo complexo em qualquer

federação, ainda mais na federação brasileira, marcada historicamente por
características predatórias e pela proeminência dos interesses das elites locais sobre os
interesses nacionais. Dessa forma, parece importante indicar os equívocos conceituais,
jurídicos e administrativos existentes na utilização dos termos "regime colaboração,
formas de colaboração e coordenação federativa", cada vez mais comuns em
documentos oficiais. Incluímos como exemplo o Plano Nacional de Educação (PNE)
que estabeleceu como uma de sua metas “aperfeiçoar" o regime de colaboração (item
1.3.2, meta 19), enquanto o documento final da CONAE apresentou como meta para o
novo PNE a definição de tal instituto.

O que ocorre é a constante utilização da expressão “regime de colaboração" associada a

episódios de coordenação e/ou formas de colaboração e ações indutivas da União, se
fazendo necessário um estudo de como o instituto da coordenação e as formas de
colaboração vem se materializando no jogo da organização dos sistemas de ensino, pela
via da indução federal, confundida constantemente com regime de colaboração.

Essa constante confusão deriva, entre outros fatores, da construção, no plano político,
da atual concepção de regime de colaboração para a educação, partindo de motivações
ligadas à Reforma Gerencial do Estado na década de 1990.5

A atuação do Legislativo, a partir desse período6, nos levou a concluir que a concepção
de regime de colaboração esteve pautada pela divisão de tarefas entre os entes
federados. Essa divisão de incumbências é traduzida pela Emenda Constitucional (EC)
14/96 como definição da atuação prioritária nas etapas da escolarização básica,
influenciada pela passagem do modelo administrativo burocrático para o gerencial que,

5
A reforma iniciada no ano de 1995 objetivou a redução do aparelho do Estado, com uma política
“liberalizante, desestatizante e flexibilizador” (GABARDO, 2009, p. 96), inserindo, na estrutura
federativa, metas globais como da descentralização (princípio da subsidiariedade), aumento da efetividade
do governo (princípio da eficiência) e limites da atuação estatal (inserção do terceiro setor).
6
Isso porque, apesar de previsto na Constituição de 1988, o regime de colaboração só começou a ser
objeto do legislativo em 1996, com o Projeto de Lei nº 1946/96, apresentado pelo deputado federal
Maurício Requião (PMDB/PR). O projeto apresenta formas de colaboração entre os sistemas de ensino,
pautado na definição da atuação de cada ente. O projeto foi arquivado, porém o deputado inseriu a
definição da atuação prioritária na Emenda Constitucional 14/96.
sobretudo, objetivou uma mudança cultural no entendimento sobre prestação dos
serviços sociais (GABARDO, 2009), a partir dos princípios da eficiência e
subsidiariedade.

Como efeito, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do

Magistério - FUNDEF (EC nº 14/96)7 é constantemente confundido como normatização
ou, ao menos, o primeiro passo para a normatização da colaboração entre os entes
federados, ao estabelecer a área de atuação prioritária de cada ente e instituir
mecanismos de redistribuição de receitas com ações de coordenação. Entretanto, a
política de fundos estabelecida desde 1996 no Brasil se constitui na definição de formas
de colaboração e não na regulamentação ou no estabelecimento de qualquer patamar de
regime de colaboração, e se estabelece com indução federal ao induzir a
municipalização por um sistema de relação intergovernamental baseado em perdas e
ganhos, ou segundo Souza (2001, p.35), recompensas e sanções.

A questão do desenho institucional tem recebido atenção crescente no que se

refere ao seu papel nas políticas públicas. Dependendo de suas
características, o desenho institucional pode ser decisivo no incentivo ou no
constrangimento à descentralização. A municipalização da provisão dos
serviços universais de saúde e educação fundamental, já inequívoca ou em
processo acelerado de ampliação, parece comprovar esse argumento. Ambas
as políticas foram concebidas como um sistema complexo de relações
intergovernamentais baseado em recompensas e sanções.

O regime de colaboração não é concebido constitucionalmente como uma política

indutiva do Estado, além disso, se trata de um instrumento necessário à gestão associada
da competência material comum, inserida nos aspectos jurídico-político da Constituição
(não fiscal). Dessa forma, a política de fundos, estabelecida sob a justificativa do regime
de colaboração, não resolveu o problema da gestão associada dos serviços educacionais
visando ao desenvolvimento da educação nacional.

Outra questão que faz com que o regime de colaboração seja confundido com formas de
colaboração é a possibilidade de pactuação de convênios de cooperação prevista no art.
241 da CF/88 (inserida pela EC 19/98), a qual estabelece que

7
Alterado pela a EC nº 53/2006 (FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica), estendeu
o benefício (a política de fundos) à educação básica, mantendo os mecanismos de captura (captação) e
distribuição de receitas, só que sem a focalização anterior no ensino fundamental. A EC 53/2006 alterou o
parágrafo único do artigo 23, colocando no plural o termo "lei complementar", com o objetivo de facilitar
a regulamentação de normas de cooperação para cada competência comum prevista no art. 23.
 A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por
meio de Lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Trata-se de artigo instituído para facilitar a entrada de uma norma objetivando

instrumentalizar a colaboração, posteriormente regulamentado pela Lei 11.107/05 (Lei
de Consócios Públicos), que organizou um formato padronizado de associação,
estabelecendo instrumentos de auxílio à implementação do federalismo cooperativo
(PIRES E NOGUEIRA, 2008), que não pode ser confundido com regime de
colaboração8.

Assim, os consórcios e convênios são institutos que instrumentalizam a cooperação. A

clássica conceituação desses instrumentos é pautada segundo aspectos subjetivos
(SILVA, 2010), em que consórcio designa acordo entre entes de mesma espécie (estado
com estado, município com município), enquanto o convênio designa acordos entre
entidades de espécies diferentes (União com estados e/ou municípios e, estados com
municípios).

A Lei Ordinária 11.107/2005 trouxe uma nova concepção concernente a convênios e

consórcios. Considerando os aspectos legais, os consórcios são aparelhos constitutivos
de pessoa jurídica e os convênios instrumentos dos consórcios (espécie do gênero), que
não constitui pessoa jurídica. São aparelhos que objetivam desenvolver formas de
colaboração, ou "minipactos" (ARAÚJO, 2010) que, na educação, surgem como forma
de suprir a falta do regime de colaboração.

Ocorre que, a lógica da colaboração coexiste com a lógica da competição, nos moldes
do federalismo americano, propiciando um modelo cooperativo-competitivo, como
respaldo para compartilhamento de vantagens obtidas nos jogos de forças das
autonomias concorrentes (PIRES & NOGUEIRA 2008), que se complica e se agrava
com a indefinição da estrutura cooperativa. Assim, a possibilidade de pactuação entre
os entes, formalizada pela lei dos consórcios, é uma forma de "instrumentalizar a
consecução de objetivos comuns e a articulação intergovernamental" (PIRES &

8
Segundo o parágrafo único do art. 23 da CF/88, esses instrumentos só poderiam ser regulamentados por
Leis Complementares, que requer quórum qualificado. Pela redação do art. 241, é possível instituí-los por
meio de Lei Ordinária.
NOGUEIRA, 2008, p. 44), que por não se caracterizar como obrigatória, as unidades
subnacionais são induzidas pela União a pactuar às políticas por ela instituídas.

Esse tipo de pactuação, que são formas de colaboração9, esbarra em um empecilho: a

autonomia dos entes federados, ou seja, as incertezas dessa "pactuação" devido à
conveniência e oportunidade dos entes federados (princípio da discricionariedade10).
Assim, é evidente que a dificuldade que incorre esse tipo de colaboração (típica de
modelo de consórcios), está relacionada à obrigatoriedade de sua "adesão", que gira em
torno das regras de distribuição de competências, o que pode refletir no risco de ferir a
autonomia dos entes federados.

Bercovici (2004) nos afirma que a Constituição é a fonte da cooperação em que

predomina o princípio da separação e independência das unidades subnacionais no
exercício das competências, mas que, porém, o art. 23 é uma exceção a esse princípio
por prever uma forma de cooperação compulsória (após regulamentação), que não pode
retirar nem restringir qualquer ente da titularidade das competências comuns.

A cooperação pode ser obrigatória ou facultativa. A cooperação obrigatória é

exigida diretamente pela Constituição: determinada competência só pode ser
exercida de forma conjunta (casos previstos no artigo 23 da Constituição de
1988). Já na cooperação facultativa, a Constituição prevê uma distribuição
alternativa de competências entre a União e os entes federados, permitindo ou
estimulando que atuem em conjunto. Neste caso, a Constituição estabelece os
critérios da cooperação: uma vez que se decide atuar em cooperação, esta só
pode ocorrer nos termos previstos no texto constitucional. Há ainda a
cooperação voluntária, ou livre, baseada em acordo entre as partes, que
podem, inclusive, decidir atuar de forma distinta ao disposto na Constituição.
(BERCOVICI, 2004, p.61)

Ou seja, a cooperação como desenhada pela Carta Maior é compulsória, mas enquanto o
regime de colaboração não for regulamentado por lei complementar, caberá à União
apenas instituir políticas de indução para impor formas de colaboração na execução de
políticas educacionais de cunho nacional.

9
Diferenciamos regime de colaboração de formas de colaboração, no sentido de que o regime de
colaboração abrange os aspectos mais gerais de uma política pública (por exemplo, o SUS). É o que
objetiva o parágrafo único do art. 23 da CF/88. Formas de colaboração seriam aspectos mais específicos
da política (por exemplo, as formas de colaboração entre estados e municípios na ofertado transporte
escolar), é o que objetiva o art. 211 § 4º da CF/88, ao prescrever "Na organização de seus sistemas de
ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo
a assegurar a universalização do ensino obrigatório"
10
Discricionariedade é faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto,segundo
critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas
perante o Direito. (DI PIETRO, 2004, p. 211)
Apresenta-se, nessa problemática, o jogo de forças das autonomias concorrentes, em
que as políticas educacionais se tornam cada vez mais individualizadas, acarretando
diferenças na qualidade da educação entre os estados e, até mesmo, entre municípios de
um mesmo estado. A saída que União vem encontrando para amenizar os problemas
intergovernamentais decorrentes dessa problemática é a indução federal.

Políticas de indução federal.

As políticas de indução têm origem no processo de descentralização político-

administrativa brasileira, que se consolidou com a promulgação da Constituição Federal
de 1988, porém, se resumiu em delegação de responsabilidades administrativas para as
esferas subnacionais (e não na transferência da capacidade de decisão quanto ao
provimento dos serviços), conduzida por políticas de indução federal, que
transformaram os governos locais em principais provedores dos serviços sociais.

A experiência brasileira mostra que a indução de políticas e recursos federais

é fator fundamental para que os governos locais assumam o papel de
provedores de serviços sociais e universais. (SOUZA, 2004, p. 37)

Assumindo, os municípios, papel de provedores dos serviços sociais universais,

limitado pela reduzida autonomia de decisão administrativa e financeira, a indução
federal passa a ser impulsionada como necessidade de colaboração no processo de
gestão de políticas minimizadoras dos problemas gerados pelas diferenças existentes na
prestação desse serviço público.

Sabemos que o quadro da situação da educação nacional encontra-se bastante mapeado

(Cury, 2011), revelando-se pouco animador quanto ao acesso, qualidade, permanência
e, ainda, quanto à situação docente, que ultrapassa a falta de valorização profissional
revelada em remuneração insuficiente, planos de carreira insignificantes e com
formações insatisfatórias, tornando a profissão docente pouco atrativa. Sendo assim,
torna-se evidente que a intervenção federal pela via da coordenação federativa,
instituída, na sua maioria, para forma de amenizar as dificuldades dos municípios em
ultrapassarem as dificuldades de gestão, legitimando-se como necessária e urgente, já
que no jogo das relações intergovernamentais, em que as formas de colaboração não
podem ser compelidas pela União, a indução federal pela via do sistema de recompensas
e perdas, passa ser a saída para a instituição de políticas federais e interventivas nos
governos locais.

Recentemente, vimos o debate sobre a elaboração do Plano Nacional de educação

proclamar a necessidade da regulamentação do regime de colaboração, enunciada pela
portaria do Conselho Nacional de Educação CNE/CP nº. 10/2009, afirmando que um
dos principais obstáculos para o não atingimento das metas do Plano Nacional de
Educação é a ausência de normatização do sistema nacional de educação e do regime de
colaboração. O CNE, por meio do parecer CEB/CNE nº. 09/2011, reafirma a
necessidade de regulamentação do Regime de Colaboração, propondo uma resolução
para sua regulamentação, resumindo-o a um problema relacionado ao ¨método de
gestão¨.11

A proclamada necessidade de regulamentação do regime de colaboração denuncia o

fracasso da ação indutora da União, que vem instituindo formas de colaboração pela via
da coordenação federativa, na sua maioria corretivas, não satisfazendo as necessidades
da prestação do serviço público educacional pelo compromisso mútuo, de forma
articulada, para superar políticas fragmentadas e perversas, baseadas em resultados de
avaliações aplicadas em escala nacional.

Consultando o site do FNDE, percebemos que o MEC (Ministério da Educação) dispõe

de um elevado número de programas que objetivam atender às demandas da educação,
em que Silva (2010, p. 7) afirma

Neles, o caráter emergencial e gerencial se destaca, indicando que as ações

promovidas pela União estão longe de atender às demandas educacionais
locais, uma vez que, ao pontuar transferências orçamentárias aos municípios
e, em determinados casos, diretamente às escolas, trata gestores e educadores
de forma clientelista e fracionária, induzindo-os, na maioria dos casos a
assumir tarefas que não correspondem ao seu ofício, qual seja, o de elevar os
padrões de acesso aos alunos, sobretudo da escola pública a atender às
camadas mais desprovidas de instrumentos sociais que propiciem uma
melhor qualidade de vida.

11
Apesar de o CNE argumentar que o documento atende ao disposto no parágrafo único do art. 23,
instituindo o regime de colaboração por meio de arranjos de desenvolvimento da educação (ADE),
entendemos que o documento não é capaz de regulamentar o regime de colaboração e, no máximo estaria
repetindo as ações de coordenação da União na instituição de formas de colaboração por meio dos
conhecidos consórcios públicos.
Dentre os programas do governo podemos citar o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Programa Nacional de
Biblioteca Escolar (PNBE), Caminho da Escola e Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar (Pnate), Formação pela Escola, Livro Didático, Proinfância. Plano
de Ações Articuladas (PAR), entre outros, tendo como destaque os de ações corretivas.

Trazemos como exemplo de programa que integra a política de indução corretiva da

União, o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), que prevê o repasse de verbas da
União para os municípios que aderirem ao programa, mas é limitado às escolas que
obtiveram os mais baixos índices do IDEB. O sistema indutivo é o de ganhos, já que ao
aderir ao programa, a escola recebe repasse de verbas do governo e sua característica
corretiva se revela na definição das escolas que são inseridas no programa.

Conclusão

O regime de colaboração é um instituto relacionado ao princípio federativo, prescrito no

aspecto jurídico-político do federalismo brasileiro (parágrafo único do art. 23 e art.
211). Uma forma de gestão associada do serviço público (SILVA, 2010), fazendo-se
instituto necessário à execução conjunta das competências comuns previstas no art. 23
da CF/88.

Esse instituto é constantemente confundido com formas de colaboração (art. 211 §4º da
CF/88) e ainda, com coordenação federativa (instituto relativo ao art. 24 da CF/88), e
isso se justifica pela sua indefinição no campo educacional.

Essa indefinição complica a relação intergovernamental dos entes federados, segundo o

modelo cooperativo-competitivo da federação, constituído historicamente pelo jogo das
forças das autonomias concorrentes das unidades subnacionais. Essa problemática,
somada à indefinição do instrumento necessário à gestão associada dos serviços
públicos legitimam as políticas indutoras da União, que se apresentam como necessárias
à correção das disparidades na educação quanto ao acesso, permanência, qualidade e
valorização profissional e à articulação nacional, constantemente taxadas como
instituição do regime de colaboração.
Assim, enquanto não forem regulamentadas as normas de cooperação por meio de Lei
Complementar, as políticas educacionais permanecerão estancadas no jogo defensivo e
não cooperativo dos entes federados.
Referências

ABRUCIO, L. F. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas

de aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA, R. P. e SANTANA, W. (org.) Educação e
federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília:
UNESCO, 2010.

ARAÚJO, G. C. Constituição, federação e propostas para o novo Plano Nacional de Educação:

análise das propostas de organização nacional da educação brasileira a partir do regime de
colaboração. Educação e Sociedade vol. 31, n. 112, p.749-768, jul/set. 2010.

BOBBIO, N. Estado, governo e sociedade: por uma teoria geral da política (11ª ed.).
Rio de Janeiro: Paz e Terra. 2004.

BERCOVICI, G. Dilemas do Estado Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do

Advogado. 2004.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Senado Federal, 1988.

__________. Emenda Constitucional nº 14, de 12/09/96. Modifica os arts. 34, 208, 211
e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições
constitucionais Transitórias. 1996. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/ emc. Acesso: 13 mai 08.

__________. Emenda Constitucional nº 53, de 19/12/06. Dá nova redação aos arts. 7º,
23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. 2006. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Emc/emc. Acesso: 10 dez 2010.

__________. Lei nº 9.394, de 20/12/96. Estabelece as diretrizes e bases da educação

nacional. 1996. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1996.htm .
Acesso: 10 dez 2010.

__________. Lei nº 11.107/2005 de 06/04/05. Dispõe sobre normas gerais de

contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm . Acesso:
10 dez 2010.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2004.

GABARDO, E. Interesse público e subsidiariedade: o Estado e a sociedade civil para

além do bem e do mal. Belo Horizonte: Fórum. 2009.

KRELL, A. J. Leis de normas gerais, regulamentação do Poder Executivo e cooperação

intergovernamental em tempos de Reforma Federativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

PIRES, M. C. S. NOGUEIRA, J. A. S. C. O federalismo brasileiro e a lógica

cooperativa-competitiva. In: PIRES, M. C. S. BARBOSA, M. E.B. (coord). Consórcios
públicos: instrumento do federalismo cooperativo. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 31-
57

SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo (33ª ed.). São Paulo: Malheiros
Editores. 2010.