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Direito Constitucional

e Administrativo
Guilherme Aparecido da Rocha

Curitiba
2016

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Ficha Catalográfica elaborada pela Fael. Bibliotecária – Cassiana Souza CRB9/1501

R672d Rocha, Guilherme Aparecido da


Direito constitucional e administrativo / Guilherme Aparecido
da Rocha. – Curitiba: Fael, 2016.
152 p.: il.
ISBN 978-85-60531-34-9

1. Direito constitucional 2. Direito administrativo I.


Título
CDD 340

Direitos desta edição reservados à Fael.


É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.

fael

Direção de Produção Fernando Santos de Moraes Sarmento


Coordenação Editorial Raquel Andrade Lorenz
Revisão FabriCO
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Capa Katia Cristina Santos Mendes
Imagem Capa Shutterstock
Diagramação FabriCO

Revisão de Diagramação Katia Cristina Santos Mendes

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Sumário
Carta ao Aluno  |  5

1. Direito Constitucional: a relevância e a estrutura


da Constituição Federal de 1988  |  7

2. Controle de Constitucionalidade  |  21

3. Direitos e garantias fundamentais  |  35

4. Organização do Estado brasileiro  |  49

5. Organização dos Poderes da República  |  61

6. Direito Administrativo: estrutura da


Administração Pública  |  77

7. Princípios do Direito Administrativo  |  91

8. Atos e Poderes Administrativos  |  105

9. Peculiaridades da atividade administrativa:


licitações e contratos  |  123

10. Peculiaridades da atividade administrativa: bens públicos,


desapropriação e processos administrativos  |  137

Conclusão | 147

Referências | 149

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Carta ao Aluno

Prezado aluno, o profissional ligado ao setor público tem


uma gama enorme de responsabilidades. O trabalho desenvolvido
na área pública deve ser minuciosamente alinhado à Constituição
Federal e à legislação em vigor no País. Por isso é fundamental um
conhecimento amplo sobre as regras que regem o Estado brasileiro.
O primeiro passo para o bom desempenho profissional é
conhecer o Direito Constitucional, disciplina jurídica que estuda
a Constituição Federal de 1988, documento jurídico mais impor-
tante do País. Conhecer a Constituição o tornará não apenas um
profissional mais qualificado, mas também um cidadão mais cons-
ciente dos seus direitos e deveres.
O estudo do Direito Constitucional permite, primeiramente,
compreender a razão de existência da Constituição Federal bem
como definir com exatidão algumas das suas principais característi-
cas. Esse conhecimento contribui ao entendimento de muitas situ-
ações profissionais cotidianas.
Durante o processo de conhecimento da Constituição Federal,
o estudante identificará os direitos e as garantias fundamentais, bem
como a forma de organização do Estado brasileiro e dos Poderes da
República. Você sabe apontar quais as formas de Estado e de Governo
que o Brasil adota? E qual o sistema de Governo? Todos estes assuntos
serão objeto de estudo nesta disciplina.

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Direito Constitucional e Administrativo

Após adquirir suficiente base teórica em Direito Constitucional, o aluno


passará ao estudo de outra relevante disciplina jurídica: o Direito Adminis-
trativo. Trata-se do ramo do Direito voltado à regulação das atividades da
Administração Pública de um modo geral, englobando todas as suas formas e
instrumentos de atuação.
No momento em que o estudante for conhecer a estrutura da Adminis-
tração Pública, avançará no conhecimento que obteve por ocasião do estudo
da organização do Estado, em Direito Constitucional. A estrutura da Admi-
nistração Pública pormenoriza aquele conhecimento.
Em Direito Administrativo serão abordados os princípios que orientam
a disciplina, e que contribuem ao exercício profissional habitualmente. Todos
os princípios administrativos devem permear a atividade do profissional que
labora com gestão pública.
Os atos e os poderes administrativos também serão objeto de atenção
especial dada à relevância que apresentam no contexto da Administração
Pública brasileira.
Por fim, o aluno estudará peculiaridades da Administração Pública,
como as licitações, os contratos administrativos, os bens públicos, as desa-
propriações e os processos administrativos, assuntos que sempre relevantes ao
profissional de gestão pública. Nosso objetivo é propiciar o desenvolvimento
das seguintes competências:
22 Utilizar a Constituição Federal de 1988 como base para o trabalho
e para o exercício da cidadania;
22 Reconhecer os direitos previstos na Constituição Federal e que
devem ser respeitados pelo Estado e pela sociedade em geral;
22 Identificar quais as competências e os limites de cada ente federa-
tivo brasileiro;
22 Identificar e diferenciar os Poderes da República (Executivo, Legis-
lativo e Judiciário);
22 Reconhecer a importância da Administração Pública e conhecer a
sua estrutura;
22 Identificar quais são os poderes administrativos e quais os seus limites;
22 Identificar as características da atividade administrativa.

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1
Direito Constitucional: a
relevância e a estrutura
da Constituição
Federal de 1988

Neste capítulo você identificará a importância do Direito


Constitucional e da Constituição Federal de 1988. Você estudará
quantas constituições o Brasil já teve ao longo da sua história.
Na sequência, passará ao estudo dos elementos de teoria da Cons-
tituição, oportunidade em que analisará os diferentes conceitos de
Constituição dados por estudiosos a partir de diferentes pontos de vista.
Você também classificará a Constituição: quanto à origem;
quanto ao modo de elaboração; quanto à dogmática; quanto ao
conteúdo; quanto à forma; quanto à possibilidade de alteração e
quanto à extensão.
Ao final do capítulo você conhecerá a organização da Consti-
tuição Federal de 1988, reconhecendo a diferença entre as partes que
integram: o preâmbulo, o corpo constitucional e o ato das disposições
constitucionais transitórias.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Identificar a importância do Direito Constitucional e da Constitui-
ção Federal de 1988;
22 Analisar os diferentes conceitos de Constituição;
22 Classificar a Constituição Federal de 1988.

1.1 A Relevância do Direito Constitucional


e da Constituição Federal de 1988
O Direito Constitucional é um dos principais – senão o principal – ramo
do Direito. Seu objetivo é o estudo da Constituição Federal, documento da
mais valiosa importância para o Estado.
A Constituição, assim como o Direito Constitucional, surgiu em razão
da necessidade de limitação do poder dos governantes, bem como de regula-
ção dos direitos das pessoas, que ocupam posição central na atuação do Poder
Público (LENZA, 2009).

Importante
A Constituição Federal, portanto, é o documento de natureza jurí-
dica mais importante do País. Ela é organizada num único texto, que
concentra os assuntos mais importantes do País, como os princípios
e os direitos fundamentais, a estrutura federativa do Estado (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios), a organização dos Poderes
(Legislativo, Executivo e Judiciário), a ordem social, a ordem econô-
mica, entre diversos outros assuntos.

Segundo Martins (2005, p. 1),


a Constituição é a Lei Maior de um país. Todas as outras leis depen-
dem dela. Nos países em que há uma Constituição democrática, seus
cidadãos sabem perfeitamente quais são seus direitos e que eles nas-
cem da Constituição, e que tudo dela depende.

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

Figura 1 - A Constituição Federal está disponível

Fonte: Shutterstock (2015).


gratuitamente no site da Presidência da República (www.
planalto.gov.br). É um pequeno livro, com a relevância
do tamanho do Brasil.

Contando com a atual, o Brasil já teve 8 (oito)


diferentes Constituições. São as seguintes:
Quadro 1 - Relação histórica das Constituições brasileiras.

Ano Título
1824 Constituição Política do Império do Brazil¹
1891 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil
1934 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil
1937 Constituição dos Estados Unidos do Brasil
1946 Constituição dos Estados Unidos do Brasil
1967 Constituição da República Federativa do Brasil de 1967
1969 Constituição da República Federativa do Brasil de 1967²
1988 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
¹ Brazil era grafado com “z” à época.
² Formalmente, a Constituição de 1969 foi apenas uma Emenda à Constituição de 1967, por
isso a manutenção do nome da anterior. Na prática, porém, ela modificou completamente
a estrutura da anterior, o que faz com ela seja considerada uma Constituição autônoma.

Fonte: elaborada pelo autor, a partir de dados obtidos no site da Presidência da


República (http://www.planalto.gov.br).

Você Sabia
O Brasil só adquiriu a denominação atual – República Federativa do
Brasil – em 1967. Antes, o País se chamou Estados Unidos do Brasil
por um longo período, o que decorre da influência do modelo fede-
rativo dos Estados Unidos da América.

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Direito Constitucional e Administrativo

1.2 Elementos de Teoria da Constituição


O estudo do Direito Constitucional pressupõe o conhecimento de alguns
elementos teóricos básicos, como o conceito e a classificação da Constituição.
Esse conhecimento é importante não apenas para uma compreensão adequada
da disciplina, mas também porque permite ao aluno analisar criticamente a
relevância da Constituição Federal no contexto político e social da atualidade.
Ao longo do tempo, vários conceitos de Constituição foram desenvolvidos
a partir de diferentes pontos de vista. Alguns têm maior, e outros têm menor
relevância. Você conhecerá os principais deles, podendo refletir criticamente
sobre a atualidade de cada um em relação à Constituição Federal de 1988.

1.3 Conceito de Constituição


O conceito de Constituição pode ser estudado a partir da construção
teórica apresentada por diferentes autores. Cada um analisa a Constituição
a partir do seu ponto de vista, ressaltando características que ele julga mais
importantes.
Nesse contexto, o conceito de Constituição pode ser dado em sentido:
a) sociológico;
b) político ;
c) jurídico ;
d) material e formal (LENZA, 2009).
O conceito de Constituição em sentido sociológico é a “somatória dos
fatores reais de poder dentro de uma sociedade”. Sempre que a Constituição
não refletir o conjunto de forças políticas, econômicas e religiosas que condi-
cionam o ordenamento jurídico, será considerada uma mera “folha de papel”
(LENZA, 2009, p. 25). Como é possível constatar, há elementos da socie-
dade para conceituar a Constituição, e é preciso identificar se a Constituição
reflete o domínio do poder na realidade social.
O conceito de Constituição em sentido político refere-se à decisão polí-
tica do titular do poder constituinte. Assim, deve-se distinguir entre Cons-
tituição e lei constitucional, considerando Constituição somente o que se

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

referir diretamente à decisão política fundamental, sendo que tudo o mais que
constar do texto constitucional deve ser considerado mera lei constitucional,
ou seja, disposições cujo conteúdo não reflete nenhum traço da decisão polí-
tica fundamental (LENZA, 2009). É possível buscar elementos na sociedade
para conceituar a Constituição, assim como analisá-la sob o prisma político,
como uma decisão de quem detém o poder para elaborá-la, considerando que
o status constitucional cabe apenas às decisões políticas mais relevantes.
Em sentido jurídico, o conceito de Constituição pode ser alocado no
mundo do dever-ser, o que permite a obtenção de dois sentidos para o termo:
a) sentido lógico-jurídico;
b) sentido jurídico-positivo.
Assim, Constituição em sentido lógico-jurídico significa a norma hipo-
tética fundamental, que funciona como fundamento lógico transcendental de
validada da Constituição escrita, ou seja, jurídico-positiva (LENZA, 2009). A
última, por sua vez, é a Constituição positivada, que serve de fundamento para
todas as demais normas do ordenamento jurídico. A Constituição Federal de
1988, portanto, é a aquela obtida em sentido jurídico-positivo, tendo sido ela-
borada a partir dos fundamentos da Constituição em sentido lógico-jurídico.
O conceito de Constituição ainda pode ser dado do ponto de vista mate-
rial, bem como do ponto de vista formal (LENZA, 2009). No primeiro caso,
toda norma integrante do ordenamento jurídico pode ser considerada cons-
titucional, desde que tenha conteúdo dessa natureza. É o caso de normas
relacionadas à estrutura dos Poderes do Estado, por exemplo. No último caso,
somente podem ser consideradas constitucionais as normas expressamente
concentradas num texto único, independentemente do seu conteúdo.
A conceituação da Constituição em material ou formal revela, simulta-
neamente, uma classificação que você conhecerá no tópico a seguir.

1.4 Classificação da Constituição


Basicamente, são 7 (sete) as classificações da Constituição. Tais classifica-
ções podem ser aplicadas a qualquer texto constitucional. Por isso, enquanto
estivemos apresentando-as, sempre analisaremos qual delas se aplica à Cons-
tituição Federal de 1988 (LENZA, 2009,).

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Direito Constitucional e Administrativo

Portanto, podemos classificar a Constituição (LENZA, 2009):


a) quanto à origem;
b) quanto ao modo de elaboração;
c) quanto à dogmática;
d) quanto ao conteúdo;
e) quanto à forma;
f ) quanto à possibilidade de alteração;
g) quanto à extensão.
Quanto à origem, a Cons- Figura 2 - Relação histórica das
tituição pode ser classificada em Constituições brasileiras.

Fonte: Shutterstock (2015).


(LENZA, 2009):
a) outorgada;
b) promulgada.
Constituição outorgada é
aquela que foi imposta à socie-
dade pelo detentor do Poder,
que não é o legítimo represen-
tante do povo. Se um agente ou
grupo revolucionário destitui um representante eleito e assume o seu posto,
substituindo a Constituição anterior, esta nova Carta será imposta à socie-
dade, ou seja, será outorgada (LENZA, 2009).
Constituição promulgada, ao contrário, é a que foi elaborada por repre-
sentantes legítimos do povo. A Constituição Federal de 1988 é promulgada,
porque foi elaborada pelos representantes do povo brasileiro, reunidos em
Assembleia Nacional Constituinte (LENZA, 2009).
Quanto ao modo de elaboração, a Constituição pode ser classificada em
(LENZA, 2009,):
a) dogmática;
b) histórica.

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

Constituição dogmática é a que foi elaborada com base em dogmas jurídi-


cos e políticos vigentes à época da sua produção. A Constituição Federal de 1988,
por exemplo, foi elaborada a partir dos dogmas vigentes à época (LENZA, 2009).
Já a Constituição histórica é aquela produzida com o decurso do tempo,
refletindo longos períodos da história da sociedade. A noção de Constituição
histórica se aproxima da Constituição costumeira, que é aquela que guarda a
presença marcante dos costumes de um determinado Estado (LENZA, 2009,).
Quanto à dogmática, a Constituição pode ser classificada em
(LENZA, 2009):
a) ortodoxa;
b) eclética.
Antes de diferenciar constituição ortodoxa de eclética, é importante
salientar a natureza dessa classificação, que está diretamente relacionada com
o enquadramento feito na anterior – classificação quanto ao modo de ela-
boração. A partir do momento em que você identificou que a Constituição
Federal de 1988 é dogmática, agora precisa saber qual, ou quais os dogmas
eleitos pela Assembleia Nacional Constituinte (LENZA, 2009).
Assim, constituição ortodoxa é aquela elaborada a partir de apenas uma
ideologia (LENZA, 2009).
Já a constituição eclética é aquela produzida a partir da conciliação de
diferentes ideologias. É o caso da Constituição Federal de 1988, que prega o
pluralismo como princípio fundamental, ou seja, que determina a convivência
harmônica e o direito de manifestação de opiniões diferentes (LENZA, 2009
Quanto ao conteúdo, a Constituição pode ser classificada em
(LENZA, 2009):
a) material;
b) formal.
Constituição material é a que não está necessariamente concentrada
num texto único. Assim, consideram-se constitucionais as normas que
tenham conteúdo dessa natureza independente de estarem previstas em dife-
rentes atos normativos (LENZA, 2009).

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Direito Constitucional e Administrativo

Já a constituição formal é que concentra suas normas num texto único.


É o caso da Constituição Federal de 1988. Para a constituição formal, não
importa o conteúdo da norma, mas sim o fato dela ser inserida no texto
constitucional. É por isso que o Brasil tem normas que não tem conteúdo
constitucional, embora formalmente tenham essa natureza pelo simples
fato de estarem expressamente previstas no texto da Constituição (LENZA,
2009). Por exemplo: o § 2º do art. 242 da Constituição Federal prevê que
“o Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido
na órbita federal”. Note que se trata de uma norma sem relevância consti-
tucional. Ela poderia estar prevista em qualquer lei, mas o fato de constar
expressamente na Constituição a torna de natureza superior.
Quanto à forma, a Constituição pode ser classificada em (LENZA, 2009):
a) escrita;
b) costumeira.
Escrita é a constituição materializada num documento único, organi-
zado num determinado momento. É o caso da Constituição Federal de 1988
(LENZA, 2009).
A constituição costumeira, também conhecida como não-escrita, é a que
resulta de um processo histórico de formação. Nas sociedades que a utilizam
há forte presença dos costumes e das decisões judiciais, que formam a juris-
prudência (LENZA, 2009).
Quanto à possibilidade de alteração, a Constituição pode ser classificada
em (LENZA, 2009):
a) rígida;
b) flexível;
c) semi-rígida.
Constituição rígida é a que demanda um processo legislativo dificultoso
para sua alteração. Nesse caso, é muito mais difícil alterar a Constituição do
que aprovar uma lei. A Constituição Federal de 1988 é rígida, o que se con-
clui a partir da conjugação de vários elementos que diferenciam o processo

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

legislativo destinado à sua alteração daquele necessário à criação ou alteração


da legislação infraconstitucional (LENZA, 2009).

Infraconstitucional: que está situado,


hierarquicamente, abaixo da Constituição

Dentre os elementos que permitem a classificação da Constituição Fede-
ral de 1988 como rígida, podemos destacar:
a) o quórum diferenciado (de 3/5) para aprovação (art. 60, § 2º da
CF/88);
b) a iniciativa restrita para apresentação do projeto (art. 60, I, II e III
da CF/88);
c) a impossibilidade de reapresentação de projeto de emenda na
mesma sessão legislativa em que ele já tenha sido rejeitado (art. 60,
§ 5º da CF/88);
d) a impossibilidade de apresentação de projeto de emenda tendente
a alterar algumas matérias constitucionais (art. 60, § 4º da CF/88).
Existem alguns assuntos que não podem ser alterados na Constituição
Federal de 1988. Eles estão previstos no § 4º do artigo 60, que prevê:
Art. 60. [...]
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente
a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.

Estas são as chamadas “cláusulas pétreas”, título atribuído em razão


da petrificação das matérias ali previstas, ou seja, da impossibilidade de
serem modificadas.

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Direito Constitucional e Administrativo

Saiba mais
A redução da maioridade penal é uma discussão que opõe espe-
cialistas. Entre os que defendem a impossibilidade de redução, o
principal argumento utilizado em oposição à modificação do texto é
que haveria violação de uma cláusula pétrea. Eles consideram que a
inimputabilidade do menor de 18 anos é um direito individual que
não pode ser alterado por força do art. 60, § 4º, IV da Constituição
Federal de 1988.
Para saber mais, veja o artigo “A impossibilidade da redução da maio-
ridade penal no Brasil”, de Luís Fernando de Andrade. Disponível
em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_arti-
gos_leitura&artigo_id=12825>.

Constituição flexível, ao contrário, é a que não exige, para alteração do


texto constitucional, um processo legislativo mais dificultoso que o de criação
ou alteração da legislação infraconstitucional (LENZA, 2009). Do mesmo
modo que se altera uma lei ordinária, se pode alterar a Constituição. Isso, no
entanto, a coloca no mesmo patamar hierárquico da legislação em geral, o
que gera problemas relacionados à segurança jurídica (LENZA, 2009).
Constituição semi-rígida, ou semi-flexível, é a que, como regra, pode ser
alterada pelo mesmo processo legislativo necessário à criação ou à alteração
da legislação infraconstitucional (LENZA, 2009). Excepcionalmente, porém,
demanda um processo legislativo mais dificultoso à alteração de determina-
dos assuntos (LENZA, 2009).
Quanto à extensão, a Constituição pode ser classificada em (LENZA, 2009):
a) sintética;
b) analítica.
Constituição sintética é a que possui um texto resumido, com poucos
dispositivos, os quais normatizam princípios e normas absolutamente funda-
mentais ao Estado (SILVA, 2007). É o caso, por exemplo, da Constituição
dos Estados Unidos da América.

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

Já a constituição analítica é que possui um texto amplo, com a disciplina


normativa de vários assuntos considerados relevantes pelo Constituinte (LENZA,
2009). É o caso da Constituição Federal de 1988, que possui 250 artigos em seu
corpo. Especificamente no caso da Constituição brasileira, é possível afirmar que
há um excesso normativo, típico do legislador brasileiro (LENZA, 2009).
Portanto, a Constituição Federal de 1988 pode ser classificada da
seguinte maneira:
Quadro 2 – Constituição Federal de 1988 e sua classificação
Classificação Constituição Federal de 1988
Quanto à origem Promulgada
Quanto ao modo de elaboração Dogmática
Quanto à dogmática Eclética
Quanto ao conteúdo Formal*
Quanto à forma Escrita
Quanto à possibilidade de alteração Rígida
Quanto à extensão Analítica
* Segundo Pedro Lenza, há um sistema misto quando analisado o § 3º do art. 5º da Cons-
tituição Federal, que trata da recepção dos tratados de direitos humanos.

Fonte: Lenza, 2009.

1.5 Organização da Constituição


Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 está organizada em 3 (três) partes:
a) o preâmbulo;
b) o corpo constitucional (art. 1º ao art. 250);
c) o ato das disposições constitucionais transitórias – ADCT (art. 1º
ao 100 do ADCT).
Na sequência você estudará as principais características de cada um deles.

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Direito Constitucional e Administrativo

1.5.1 Preâmbulo
O preâmbulo da Constituição não tem caráter normativo. Ele tem a
característica de uma carta de intenções, uma carta política endereçada ao
povo brasileiro pelo Constituinte originário.

Você Sabia
Constituinte originário é quem cria a primeira e principal versão da
Constituição. No Brasil, para a Constituição Federal de 1988, a
Assembleia Nacional Constituinte exerceu a atribuição de Cons-
tituinte originária. Ela entregou ao povo brasileiro, em outubro de
1988, o texto da atual Constituição.

Por ocasião da promulgação do texto constitucional de 1988, este foi o


preâmbulo apresentado pela Assembleia Nacional Constituinte:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, desti-
nado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liber-
dade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a jus-
tiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem
interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, pro-
mulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 1988)

Embora haja a consignação, no preâmbulo constitucional, de que a Cons-


tituição Federal foi promulgada sob a proteção de Deus, é importante ressaltar
que o Brasil é um País laico, que não tem, tampouco impõe religião oficial.
Embora as disposições do preâmbulo não sejam normativas, elas têm o
caráter de orientar a interpretação da Constituição. Todas as disposições men-
cionadas no preâmbulo revelam regras e princípios previstos no texto consti-
tucional. Todos devem, portanto, ser colocados em prática pelo Poder Público.

1.5.2 Corpo constitucional


O corpo constitucional é a principal parte da Constituição Federal
de 1988. Ele concentra os artigos que revelam o que há de mais impor-

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Direito Constitucional: a relevância e a estrutura da Constituição Federal de 1988

tante a ser observado pelo Estado brasileiro. São 250 artigos que apresen-
tam direitos, deveres, princípios e regras aplicáveis ao Poder Público e aos
cidadãos em geral.
Os 250 artigos da Constituição Federal estão organizados em 9 (nove)
Títulos, quais sejam:
a) Princípios Fundamentais (art. 1º a 4º) ;
b) Direitos e Garantias Fundamentais (art. 5º a 17);
c) Organização do Estado (art. 18 a 43);
d) Organização Dos Poderes (art. 44 a 135);
e) Defesa do Estado e Das Instituições Democráticas (art. 136 a 144);
f ) Tributação e Orçamento (art. 145 a 169);
g) Ordem Econômica e Financeira (art. 170 a 192);
h) Ordem Social (art. 193 a 232);
i) Disposições Constitucionais Gerais (art. 233 a 250).
Os artigos do corpo constitucional formam a principal parte da Consti-
tuição Federal, qual seja a sua parte normativa. No entanto, ela não se encerra
com estes dispositivos, tendo também artigos destinados à regulação das situ-
ações de transição.

1.5.3 Ato das disposições constitucionais


transitórias – ADCT
O ato das disposições constitucionais transitórias – ADCT – é a parte
da Constituição Federal destinada a regular os períodos de transição entre a
antiga e a atual Constituição. Com a substituição de uma Constituição ocorre
uma mudança muito grande na ordem jurídica interna. Por isso, as modifica-
ções têm de ser graduais e não abruptas (LENZA, 2009).
O ADCT está localizado logo após o corpo da Constituição Federal, ou
seja, após o seu 250º artigo. Ele conta com 100 artigos, o que revela a com-
plexidade de assuntos cuja transição teve de ser regulada pelo Constituinte.

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Direito Constitucional e Administrativo

Importante
A escolha da República como forma e do presidencialismo como sis-
tema de governo foi feita pelo povo brasileiro em 7 de setembro de
1993, por força de um dispositivo inserido no Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (art. 2º).

Além de servir à regulação do período de transição entre a Constituição


antiga e a atual, é importante salientar que o ADCT também pode ser utili-
zado quando o texto constitucional é modificado (LENZA, 2009).

Resumindo
Neste capítulo você identificou que o Direito Constitucional é o ramo
mais importante do Direito, cujo estudo recai sobre a Constituição Federal de
1988, o documento jurídico de maior importância do País.
Estudou que a Constituição pode ser conceituada do ponto de vista
sociológico, político, jurídico, material ou formal.
Também classificou a Constituição, oportunidade em que identificou
que a Constituição Federal de 1988 é promulgada, dogmática, eclética, for-
mal, escrita, rígida e analítica.
Por fim, aprendeu que a Constituição Federal de 1988 está dividida em
três partes (preâmbulo, corpo constitucional e ADCT), sendo que as dispo-
sições mais importantes estão concentradas nos 250 artigos que compõem o
corpo constitucional.

– 20 –

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2
Controle de
Constitucionalidade

Neste capítulo você analisará os mecanismos de controle


de constitucionalidade do ordenamento jurídico brasileiro. Primei-
ramente identificará a sua relevância e a definição, aprendendo em
quais momentos ele pode se manifestar, bem como em quais aspec-
tos pode incidir.
Na sequência, passará ao estudo do controle preventivo de
constitucionalidade, compreendendo em qual momento ele se
manifesta e quem tem competência para exercê-lo.
Você também estudará as formas por meio das quais o con-
trole repressivo de constitucionalidade se manifesta, oportunidade
em que identificará que ele pode ser exercido de forma difusa ou
concentrada, relacionando os diferentes mecanismos e as diferentes
ações judiciais que podem ser utilizadas.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Analisar o controle de constitucionalidade;
22 Identificar as formas de violação da Constituição Federal pelas leis;
22 Relacionar os mecanismos de controle de constitucionalidade.

2.1 Relevância e definição do


controle de constitucionalidade
O controle de constitucionalidade é um mecanismo fundamental à esta-
bilidade da Constituição Federal de 1988 e, consequentemente, do Estado
brasileiro. Por meio dele é possível impedir o ingresso de normas incompa-
tíveis com a Constituição ao ordenamento jurídico, bem como eliminar as
normas que porventura já estejam em vigência e causem qualquer tipo de
violação ao texto constitucional (LENZA, 2009).
A existência de mecanismos de controle de constitucionalidade decorre
da rigidez da Constituição Federal de 1988, que é classificada como rígida no
que tange à possibilidade de modificação do seu texto. Segundo Hack (2012,
p. 36), “rígidas são as Constituições que exigem, para serem alteradas, um pro-
cesso legislativo mais solene e difícil que aquele exigido para as demais normas”.
Em tese, nenhuma lei ou ato normativo pode ser contrário à Consti-
tuição Federal de 1988. Na prática, porém, a violação ocorre. Mas ela não
pode permanecer, o que justifica a existência dos mecanismos de controle de
constitucionalidade, que se manifestam em dois momentos (LENZA, 2009):
a) controle preventivo: durante o processo de produção da lei ou do
ato normativo;
b) controle repressivo: após a publicação da lei ou do ato normativo.
Toda lei, portanto, deve ser produzida em estrita compatibilidade com
a Constituição Federal, sob pena de inconstitucionalidade e, consequente-
mente, de ser eliminada do ordenamento jurídico (LENZA, 2009).
A estrita compatibilidade do ato normativo com a Constituição tem de
ser verificada no aspecto (LENZA, 2009):

– 22 –

Direito_consti_adm_book.indb 22 23/02/2016 14:43:03


Controle de Constitucionalidade

a) formal;
b) material.
O aspecto formal diz respeito ao processo legislativo, ou seja, ao processo
de produção da lei, que deve obedecer todas as regras ditadas pelo texto constitu-
cional (LENZA, 2009). Por exemplo: a Constituição determina que a aprovação
das leis complementares somente possa ocorrer mediante quórum de maioria
absoluta (art. 69 da CF/88). Neste caso, se uma lei complementar for aprovada
por quórum de maioria simples, será inconstitucional do ponto de vista formal.

Você Sabia
Quórum é a quantidade de pessoas necessárias à obtenção de deter-
minada finalidade, num local especificado. Numa Casa Legislativa, é
a quantidade de parlamentares necessários a uma sessão, à aprovação
de um projeto etc (LENZA, 2009).

Dependendo do projeto que está em votação, a Constituição exige dife-


rentes quóruns à sua aprovação (arts 60 e 69 da CF/88).
Quórum de maioria simples é o que resulta do número inteiro ime-
diatamente superior à metade dos presentes. Por exemplo: se 400 Deputados
estiverem presentes numa sessão do Congresso, será necessário (no mínimo)
o voto de 201 deles à aprovação de uma lei ordinária (LENZA, 2009).
Quórum de maioria absoluta, por sua vez, é o que resulta do número
inteiro imediatamente superior ao total de membros (LENZA, 2009). Por
exemplo: se a Câmara dos Deputados tem 513 membros, a maioria absoluta
corresponde a 257. Para aprovar uma lei complementar, essa será a quanti-
dade de votos, independente do número de presentes.
Portanto, para o quórum de maioria simples importa apenas o número
de parlamentares presentes à sessão (LENZA, 2009). Já para o quórum de
maioria absoluta importa o número total de membros, independente do
número de presentes no dia da sessão (LENZA, 2009).
Já o aspecto material diz respeito à compatibilidade do conteúdo do ato
normativo com o conteúdo da Constituição Federal. Nesse caso, o que se
verifica é a essência da norma (LENZA, 2009). Por exemplo: se uma lei disci-

– 23 –

Direito_consti_adm_book.indb 23 23/02/2016 14:43:03


Direito Constitucional e Administrativo

plinar que somente os homens poderão trabalhar como médicos no País, será
inconstitucional, pois contrariará o direito à igualdade de gênero, previsto no
artigo 5º da Constituição.
A violação à Constituição, seja formal ou material, tem a mesma gra-
vidade. Em qualquer caso ela determina a eliminação do ato normativo do
ordenamento jurídico (LENZA, 2009).
A partir de agora você estudará as formas por meio das quais o controle
de constitucionalidade é realizado, iniciando pelo preventivo.

2.2 Controle preventivo de constitucionalidade


O controle preventivo de constitucionalidade é realizado durante o pro-
cesso de elaboração da norma infraconstitucional.
A primeira análise de compatibilidade do projeto de lei com a Consti-
tuição Federal deve ser feita pelo seu autor. O vereador, deputado, senador,
prefeito, governador ou presidente tem o dever de não apresentar nenhum
projeto que seja contrário à Constituição.
Apresentado o projeto e iniciado o seu trâmite legislativo, as Comis-
sões das Casas Legislativas (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas,
Câmara dos Deputados e Senado Federal), especialmente a Comissão de
Constituição, tem de analisar se ele é compatível com a Constituição. Caso
não seja, deve ser emitido parecer apontando a inconstitucionalidade, com a
finalidade de gerar o arquivamento do projeto.
Após o trâmite do projeto perante as Comissões das Casas Legislativas,
ele segue ao plenário, onde são discutidos e votados. Durante a discussão, os
parlamentares tem o dever de salientar eventuais vícios de inconstituciona-
lidade que identifiquem, promovendo amplo debate sobre a questão. Após
a discussão, o parlamentar que identifica a inconstitucionalidade deve votar
contra a aprovação do projeto (LENZA, 2009).
Não obstante as questões anteriores, se um projeto de lei inconstitucional
for aprovado, ele será remetido ao Chefe do Poder Executivo (o Presidente da
República, em âmbito federal; o Governador, em âmbito estadual e distrital; e o
Prefeito, em âmbito municipal) para sanção ou veto (LENZA, 2009). A sanção

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Controle de Constitucionalidade

indica a concordância com o projeto, enquanto o veto significa a discordância.


O veto a um projeto pode ser dado por duas razões (art. 66, § 1º da CF/88):
a) inconstitucionalidade;
b) contrariedade ao interesse público.
A inconstitucionalidade, portanto, é uma das razões que podem ser uti-
lizadas pelo Chefe do Poder Executivo para vetar um projeto que tenha sido
aprovado pelo Poder Legislativo (LENZA, 2009).

Importante
O veto pode ser total quando abranger a integralidade do Projeto,
mas também pode ser parcial, quando alcançar apenas parte dele.
Em qualquer caso, ele deverá ser apreciado pelo Poder Legislativo,
que pode mantê-lo ou rejeitá-lo (art. 57, IV da CF/88).

No entanto, se após todas essas etapas o projeto não for derrubado, nem
mesmo por meio do veto do Chefe do Poder Executivo, ele será convertido
em lei, mesmo com o vício de constitucionalidade. Nesse caso somente será
possível eliminá-lo por meio do controle repressivo de constitucionalidade,
que pode ser realizado (LENZA, 2009):
a) pela via difusa;
b) pela via concentrada.
A partir de agora você passará a estudar as duas formas de controle
repressivo de constitucionalidade.

2.3 Controle repressivo de


constitucionalidade pela via difusa
Publicada a lei ou o ato normativo inconstitucional, o controle repres-
sivo de constitucionalidade é a via necessária para eliminá-lo do ordenamento
jurídico, ou, ao menos, evitar que ele seja aplicável à pessoa que sofrer ou
estiver na iminência de sofrer qualquer prejuízo.

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Direito Constitucional e Administrativo

Importante
A expressão “lei ou ato normativo” engloba, além de todas as espécies
legislativas previstas no artigo 59 da Constituição Federal (emenda à
Constituição, lei ordinária, lei complementar, lei delegada, medida
provisória, decreto legislativo e resolução), “todos os atos revesti-
dos de indiscutível conteúdo normativo” (MORAES, 2011, p. 732)
que, de algum modo, atentem em face da Constituição.

Para eliminar uma lei ou ato normativo do ordenamento jurídico, vários


requisitos são necessários. Na verdade, apenas as pessoas constitucionalmente
autorizadas podem manejar ações com essa finalidade específica, o que ocorre
mediante a via concentrada do controle de constitucionalidade, que você
estudará no tópico a seguir.
Mas além das ações que tem por objetivo (principal) eliminar uma lei ou
um ato normativo do ordenamento jurídico, há outras maneiras de proteção
contra a inconstitucionalidade que estão disponíveis a qualquer pessoa que
sofra ou que esteja na iminência de sofrer algum prejuízo. Tais maneiras podem
ser utilizadas mediante o controle de constitucionalidade pela via difusa.
Pela via difusa, uma pessoa leva um conflito ao Poder Judiciário e utiliza
a declaração de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo como ins-
trumento à obtenção do direito que pretende. Por exemplo: se a União criar
um tributo inconstitucional, o contribuinte que for cobrado pode ingressar
com uma ação judicial para anular a cobrança. Nesse caso, o argumento, ou
seja, o instrumento que ela utilizará será a declaração de inconstitucionali-
dade da lei que o instituiu.
A alegação de inconstitucionalidade também pode ser utilizada como
defesa pela pessoa contra quem foi ajuizada uma ação judicial (LENZA, 2009).
Como se vê, portanto, para que qualquer pessoa possa discutir a consti-
tucionalidade de um ato normativo, precisa de um conflito real como plano
de fundo. Não pode simplesmente ir ao Poder Judiciário para discutir, em
tese, se um ato normativo é compatível com a Constituição Federal. Essa
possibilidade só é conferida a determinadas pessoas por meio do controle
concentrado de constitucionalidade.

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Controle de Constitucionalidade

Figura 1: Sede do Supremo Tribunal Em qualquer caso, o efeito


Fonte: Shutterstock (2015).

Federal, em Brasília. da declaração de inconstitucio-


nalidade perante o controle
difuso é apenas entre as partes
(inter pars, em terminologia
jurídica). Ou seja, a lei incons-
titucional continuará inte-
grando o ordenamento jurídico
e devendo ser observada por
todas as outras pessoas. Como
regra, ela só não será aplicada para os que ingressarem com uma ação judicial e
obtiverem a declaração de inconstitucionalidade (LENZA, 2009).
Mas há uma exceção que permite que uma declaração de inconstituciona-
lidade (obtida por meio do controle difuso de constitucionalidade) tenha seus
efeitos estendidos a todo o território nacional. Ao declarar uma inconstitucio-
nalidade pela via difusa, o Supremo Tribunal Federal, que é o guardião máximo
da Constituição Federal brasileira, comunica o Senado Federal, que pode sus-
pender a eficácia da norma (art. 52, X da Constituição Federal de 1988).

Importante
O Supremo Tribunal Federal é o órgão de cúpula do Poder Judici-
ário brasileiro. Com sede em Brasília, ele é composto por 11 (onze)
Ministros, escolhidos pelo Presidente da República.

Se o Senado Federal publicar Resolução suspendendo a eficácia de uma


norma que tenha sido declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal
por meio do controle difuso de constitucionalidade, seu efeito passa a ser geral,
ou seja, para todos - erga omnes, em terminologia jurídica (LENZA, 2009).
Importante salientar, no entanto, que a publicação de Resolução pelo
Senado Federal é uma faculdade, e não uma obrigação. Além disso, essa
resolução somente pode ser publicada após uma declaração de inconstitu-
cionalidade do Supremo Tribunal Federal. Qualquer declaração proveniente
de outro Tribunal ou juiz singular não autoriza o Senado Federal a publicar
resolução suspendo a eficácia de uma lei.

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Direito Constitucional e Administrativo

2.4 Controle repressivo de


constitucionalidade pela via concentrada
O controle repressivo de constitucionalidade pela via concentrada é feito
para a discussão, em tese, da compatibilidade de um ato normativo em relação
à Constituição Federal. Nesse caso, o processo é instaurado sem que exista um
conflito como plano de fundo (sobre a discussão de um tributo, por exemplo),
servindo apenas à discussão da lei ou do ato normativo em relação aos aspectos
formais e materiais fixados na Constituição Federal (LENZA, 2009).
O controle concentrado de constitucionalidade pode ser feito mediante
as seguintes ações (art. 102, I, “a” e § 1º):
a) ação direta de inconstitucionalidade;
b) ação declaratória de constitucionalidade;
c) ação de descumprimento de preceito fundamental.
No Brasil, o guardião máximo da Constituição Federal é o Supremo Tribu-
nal Federal - STF. Portanto, para discussão em tese sobre a constitucionalidade
de leis ou atos normativos, deve-se ajuizar ação diretamente perante o STF.

2.4.1 Ação direta de inconstitucionalidade


A ação direta de inconstitucionalidade pode ser desmembrada em três
subespécies (LENZA, 2009, p. 190):
a) ADI genérica, ou propriamente dita;
b) ADI por omissão;
c) ADI interventiva.
A ADI propriamente dita (ou genérica) é a mais comum. Ela é o principal
instrumento processual para o controle de constitucionalidade das leis ou
atos normativos brasileiros.
O objetivo da ADI genérica é eliminar do ordenamento jurídico a lei ou o
ato normativo que seja incompatível com a Constituição Federal de 1988,
seja do ponto de vista formal (relacionado ao processo legislativo) ou material
(relacionado ao conteúdo constitucional).

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Controle de Constitucionalidade

A ADI é uma ação excepcional, que somente pode ser ajuizada pelos legitima-
dos previstos no art. 103 da Constituição Federal de 1988. São os seguintes:
a) o Presidente da República;
b) a Mesa do Senado Federal;
c) a Mesa da Câmara dos Deputados;
d) a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Dis-
trito Federal;
e) o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
f ) o Procurador-Geral da República;
g) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
h) partido político com representação no Congresso Nacional;
i) confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Excetuados os legitimados acima, ninguém pode propor uma ação direta
de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (LENZA, 2009).
E quais são as leis ou atos normativos que podem ter sua constituciona-
lidade questionada (por meio de ADI) perante o Supremo Tribunal Federal?
Apenas os federais ou estaduais (art. 102, I, “a” da CF/88). As leis e demais atos
normativos municipais, portanto, não podem ser questionadas diretamente
perante o STF. No caso dos Municípios, a ação de inconstitucionalidade deve
ser ajuizada perante o Tribunal de Justiça do respectivo Estado, e o parâmetro de
constitucionalidade direto deve ser a Constituição Estadual (LENZA, 2009).
Julgada inconstitucional determinada lei ou ato normativo, os efeitos da
decisão do STF são retroativos, como regra (LENZA, 2009).
Excepcionalmente, porém, admite-se que uma declaração de inconsti-
tucionalidade somente produza efeitos a partir da decisão do STF (juridica-
mente, se diz que o efeito é ex nunc), ou a partir de uma data específica, o que
pode ser necessário em decorrência das peculiaridades de cada caso (art. 27 da
Lei n.º 9.868/99). Mas para fugir da regra, ou seja, para não atribuir eficácia
retroativa à decisão, o STF precisa da manifestação favorável de 2/3 (dois
terços) dos seus membros, conforme prevê o artigo 27 da Lei n.º 9.868/99.

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Direito Constitucional e Administrativo

Mas não é apenas a exis- Figura 2: durante a intervenção, a União buscará


tência de uma lei ou de um ato reorganizar o Estado em crise, para posterior-
normativo que pode contra- mente restabelecer a normalidade.

Fonte: Shutterstock (2015).


riar a Constituição Federal. A
ausência de uma norma tam-
bém pode ferir o texto consti-
tucional. Nesse caso, pode ser
ajuizada a ADI por omissão,
cujo objetivo é obter uma solu-
ção para a omissão que contra-
ria a Constituição Federal.
Julgada procedente uma ADI por omissão, o Supremo Tribunal Federal
não pode impor ao Congresso Nacional que elabore a lei necessária à supres-
são da omissão inconstitucional, em virtude do princípio da separação dos
poderes (LENZA, 2009). Mas ele pode adotar providências temporárias des-
tinadas à regulação do problema enquanto o Congresso Nacional não edita
a legislação necessária. Por exemplo: embora ainda não exista uma lei federal
que discipline a greve dos servidores públicos federais (omissão inconstitu-
cional), o STF já decidiu que na ausência de norma específica devem ser
aplicadas as normas legais relativas à greve da iniciativa privada.
Já a ADI interventiva instrumentaliza uma forma peculiar de controle
de constitucionalidade. Ela está relacionada à intervenção federal, que é uma
medida adotada pela União em casos extremos, que pode implicar até mesmo
no afastamento das principais autoridades do Estado (LENZA, 2009).
Um dos motivos que podem ensejar a intervenção federal é a violação
aos seguintes princípios constitucionais (art. 34, VII da CRFB/88):
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta;
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos esta-
duais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção
e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

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Controle de Constitucionalidade

Caso algum Estado da federação brasileira viole qualquer um desses princí-


pios, pode sofrer a intervenção da União, cujo objetivo será restabelecer a norma-
lidade no território estadual (LENZA, 2009). Antes da adoção das medidas de
intervenção, porém, será necessário o julgamento pela procedência de uma ação
direta de inconstitucionalidade interventiva (LENZA, 2009). O único legitimado
à propositura dessa ação é o Procurador-Geral da República (art. 36, III da CF/88).
Julgada procedente a ADI interventiva, o Supremo Tribunal Federal
envia uma requisição (à) ao Presidente da República, que deve adotar as
medidas cabíveis.

2.4.2 Ação declaratória de constitucionalidade


A ação declaratória de constitucionalidade – ADC – tem por objetivo
resolver uma situação de instabilidade jurídica decorrente da dúvida sobre
a compatibilidade de uma lei ou de um ato normativo com a Constituição
Federal (LENZA, 2009).
Diferente da ação direta de inconstitucionalidade, que é ajuizada com
o objetivo de excluir uma lei ou um ato normativo do ordenamento jurí-
dico, a ação declaratória de constitucionalidade não tem a mesma finalidade
(LENZA, 2009). Por meio da ADC objetiva-se obter do Poder Judiciário
uma declaração de compatibilidade com a Constituição Federal.
No entanto, o julgamento pela improcedência da ação declaratória de
constitucionalidade gera o mesmo resultado de uma ação direta de inconsti-
tucionalidade julgada procedente (LENZA, 2009). É por isso que a doutrina
classifica a ADI e a ADC como ações de sinais trocados, à medida que a pro-
cedência de uma (da ADI) correspondente à improcedência da outra (ADC),
e vice-versa (LENZA, 2009).
É natural que após o primeiro contato com a ADC, você cogite acerca da
sua desnecessidade, afinal seu objetivo é semelhante ao da ADI. No entanto,
ela tem se mostrado um instrumento útil. Existem situações nas quais uma
lei é cumprida, mas muito questionada, gerando decisões judiciais que con-
cluem pela sua constitucionalidade, e outras que concluem em sentido oposto
(LENZA, 2009). Muitas vezes, o Tribunal de um Estado julga de uma forma,
enquanto o Tribunal de outro Estado julga de forma diferente. Toda essa situ-

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Direito Constitucional e Administrativo

ação gera insegurança jurídica e precisa de uma solução, que pode ser dada
pelo STF quando uma ADC é ajuizada (LENZA, 2009).
Ao ajuizar uma ADC, é possível que se pleiteie a concessão de uma
medida liminar, que uma vez deferida pode suspender todos os processos em
trâmite pelo País nos quais se discuta o mesmo assunto que é objeto da ação
declaratória (LENZA, 2009). Suspensos os processos, o STF tem o prazo
máximo de 180 dias para proferir sentença, sob pena de perda de eficácia da
liminar (art. 21, parágrafo único da Lei n.º 9.868/99).
Os legitimados da ADC são os mesmos da ADI. No entanto, as leis ou
atos normativos que podem ser objeto de uma ação declaratória de constitu-
cionalidade não são os mesmos. Por expressa previsão constitucional (art. 102,
I, “a”), apenas leis ou atos normativos federais podem ser objeto de ADC.
Portanto, além das leis ou atos normativos municipais (que também não
podem ser objeto de ADI perante o STF), também não podem ser objeto de
ADC as leis ou atos normativos estaduais.

2.4.3 Ação de descumprimento de preceito fundamental


A arguição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF – está
diretamente relacionada à noção de Constituição material, que é aquela que
prioriza o conteúdo das normas, em detrimento do seu puro processo legis-
lativo (LENZA, 2009).
Podem ser objeto as normas materialmente constitucionais, ou seja, aque-
las que tenham conteúdo efetivamente relevante à ordem constitucional, como
direitos e garantias fundamentais, forma republicana, federativa e democrática
do Estado, entre outros. Para Luiz A. D. Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior,
entre as normas que revelam preceitos fundamentais temos: “a) as que identi-
ficam a forma e a estrutura de Estado; b) o sistema de governo; c) a divisão e o
funcionamento dos poderes; d) os princípios fundamentais; e) os direitos fun-
damentais; f) a ordem econômica; g) a ordem social” (ARAUJO, 2005, p. 57).
A ação de descumprimento de preceito fundamental pode ser utilizada
para duas finalidades (LENZA, 2009):
a) prevenir lesão a preceito fundamental;
b) reparar lesão a preceito fundamental.

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Controle de Constitucionalidade

Trata-se de uma ação, portanto, que tem cunho preventivo ou repressivo.


A ADPF tem uma peculiaridade em relação a ADI e a ADC. Estas
somente podem ser ajuizadas em face de leis ou atos normativos. Já a ADPF
também pode ser ajuizada em face de ato do Poder Público (LENZA, 2009).
Outro aspecto relevante da ADPF que também a distingue da ADI e da
ADC é que ela pode ser ajuizada em face de leis ou atos normativos federais,
estaduais e municipais. Nesse ponto, porém, questiona-se a constitucionali-
dade da Lei n.º 9.882/99, que regulamentou a ADPF e inovou em relação à
previsão constitucional – que não continha a abrangência municipal.

Importante
O dispositivo da Lei n.º 9.882/99 que prevê a competência do STF
para julgamento da ADPF em relação aos atos normativos municipais
teve sua constitucionalidade questionada por meio da ADI n.º 2231-
8/2000, que ainda se encontra pendente de julgamento.

Não obstante, o STF tem decidido que os Prefeitos Municipais não tem
legitimidade à propositura da ADPF. Somente podem ajuizá-la os legitima-
dos à ADI e à ADC, previstos no art. 103 da Constituição Federal de 1988.
Os legitimados à propositura da ADPF são os mesmos da ADI e da ADC.
Estão previstos em rol taxativo no artigo 102 da Constituição Federal de 1988.

Rol taxativo: a relação de itens que não admite interpretação exten-


siva. A lista apresentada pela Constituição e pela lei é restritiva,
limitando a interpretação apenas ao que constou expressamente.

Em relação à legitimidade para a propositura da ADPF, há outra peculiari-
dade que merece ser ressaltada. Embora apenas os legitimados constitucionais pos-
sam ajuizá-la, qualquer pessoa que for vítima de lesão a um preceito fundamental
pode apresentar uma representação junto ao Procurador-Geral da República, soli-
citando que ele – enquanto legitimado – ajuíze a ADPF. Nesse caso, no entanto, a
decisão de ajuizamento é discricionária do Procurador-Geral da República.

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Direito Constitucional e Administrativo

Discricionário: o que é facultado; o que revela uma opção e não uma obrigação.

Por fim, de se mencionar que o ajuizamento da ADPF só é cabível
quando não houver outro meio apto a sanar a lesividade.

Saiba Mais
Por meio da ADPF n.º 54, o Supremo Tribunal Federal concluiu pela
constitucionalidade da interrupção da gravidez (aborto) nos casos de
anencefalia do feto. No caso, o preceito fundamental que foi objeto
da ação é o direito à vida em sentido amplo, incluindo a dignidade
da pessoa humana.
A íntegra da decisão pode ser obtida no link: <http://www.stf.jus.
br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=54&class
e=ADPF&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>.

Resumindo
Neste capítulo você estudou o controle de constitucionalidade, sistema
que serve para evitar o ingresso de normas contrárias à Constituição Federal ao
ordenamento jurídico, ou para excluí-las quando já tiverem sido publicadas.
Estudou que o controle de constitucionalidade se manifesta preventiva-
mente, perante o Poder Legislativo, durante o processo de produção das leis e
atos normativos, bem como perante o Poder Executivo, cujo chefe (Presidente,
Governador ou Prefeito) tem o dever de vetar a norma inconstitucional.
Você também aprendeu que o controle de constitucionalidade pode ser
realizado pela via difusa, quando qualquer pessoa utiliza a inconstitucionali-
dade de uma lei como forma de obter êxito num conflito judicial; ou pela via
concentrada, que serve à discussão em tese da compatibilidade de leis e atos
normativos com a Constituição Federal de 1988.
Por fim, você aprendeu quais são as diferentes ações judicias que podem
ser utilizadas ao controle de constitucionalidade, como a Ação Direta de
Inconstitucionalidade – ADI, a Ação Declaratória de Constitucionalidade –
ADC, e a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF.

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3
Direitos e garantias
fundamentais

Neste capítulo, você estudará os direitos e as garantias fun-


damentais. Primeiramente, conhecerá a teoria das dimensões dos
direitos humanos, oportunidade em que compreenderá aspectos
relacionados ao seu surgimento.
Os direitos não surgiram de um momento para o outro, nem
foram concedidos à sociedade por mera liberalidade dos governan-
tes. Eles nasceram paulatinamente, num processo histórico que faz
com que os Estados os assegurem em suas legislações, bem como
viabilizem métodos efetivos à sua concretização.
Você identificará os direitos assegurados na Constituição Fede-
ral de 1988. Aprenderá a distinguí-los das garantias e entenderá
quais são as características dos direitos fundamentais.

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Direito Constitucional e Administrativo

Ainda estudará os direitos sociais (grupo no qual incluem-se os direitos


trabalhistas), bem como os relacionados à nacionalidade. Por fim, identificará
os direitos políticos.

Objetivos de aprendizagem
22 Identificar e diferenciar os direitos e as garantias fundamentais;
22 Avaliar os direitos sociais e sua efetivação;
22 Classificar as hipóteses de nacionalidade;
22 Identificar os direitos políticos.

3.1 O surgimento dos direitos: teoria


das dimensões dos direitos humanos
Os direitos não surgiram de um dia para o outro, nem foram concedi-
dos à sociedade pelos governantes por mera liberalidade. Eles precisaram ser
alcançados, ao alto custo de inúmeras vidas, dedicadas à luta pela melhoria
das condições durante os séculos (LENZA, p. 2009).
Segundo Norberto Bobbio, um juris-filósofo italiano, a conquista dos
direitos pela sociedade pode ser esquematizada em gerações. Para ele, estaría-
mos na quarta geração de direitos.
Alguns autores criticam a utilização do termo “gerações”, argumentando
que a expressão indica a substituição de uma por outra. Por isso, tais críticos
sugerem o uso de dimensões de direitos, defendendo que é mais adequada
ao acúmulo de direitos que ocorre ao longo da história (LENZA, 2009).
Feito o esclarecimento sobre o uso do termo dimensão ao invés de gera-
ção, podemos avançar à apresentação de cada uma delas.
A primeira dimensão de direitos revela a conquista das liberdades nega-
tivas à sociedade (BOBBIO, 2004, p. 83). Nessa etapa, a sociedade afasta a
forte intervenção do Estado, pleiteando liberdade para poder agir segundo os
próprios interesses.
Conquistada a liberdade, no entanto, algumas distorções foram ine-
vitáveis. Com ampla autonomia, a exploração dos menos favorecidos pelos

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Direitos e garantias fundamentais

detentores de melhores condições econômicas foi inevitável. Aludida explo-


ração, aliada a ausência de apoio do Estado em relação à prestação de servi-
ços básicos à sociedade (não obstante o pagamento dos tributos), motivou a
luta pelos direitos sociais. A população então cobrou do Estado a oferta de
serviços em troca dos tributos pagos, como: educação, saúde, previdência
social, cultura, etc. Além disso, pleiteou a regulação das relações particulares,
de modo a evitar abusos, como a exploração de classes. “Esta foi à segunda
dimensão de direitos” (BOBBIO, 2004, p. 86).
Após a conquista dos direitos de primeira e segunda dimensão, não ces-
saram as necessidades da sociedade. Na verdade, elas cresceram consideravel-
mente com as grandes guerras mundiais, que revelaram grandes problemas,
como a necessidade de proteção da humanidade. As atrocidades do nazismo
mostraram que o mundo precisava de mecanismos que evitassem o cometi-
mento de barbáries semelhantes àquelas.
A terceira dimensão de direitos debruça atenções em relação à proteção
da humanidade como um todo. Ela abarca a proteção ao meio ambiente,
como condição fundamental à sadia qualidade de vida das presentes e futuras
gerações. A discussão tem uma inquestionável relevância, que se mostra na
pauta das principais preocupações da sociedade atual, que já sofre com as
consequências da degradação ambiental (LENZA, 2009).
A quarta dimensão, por seu turno, visa à tutela dos direitos relaciona-
dos ao patrimônio genético humano, uma preocupação atual e que carece
de legislações atualizadas, que impeçam a livre utilização das características
genéticas de cada pessoa (LENZA, 2009).
Os direitos conquistados ao longo de cada dimensão agregam-se. Não há
exclusão nem substituição de uns pelos outros, à medida que as necessidades
da sociedade aumentam constantemente (LENZA, 2009).

3.2 Os direitos na Constituição Federal de 1988


A Constituição é a principal fonte de direitos de um Estado. No caso
do Brasil, encontramos um extenso rol assegurado ao longo de todo o
texto constitucional. Nesse contexto, é relevante ressaltar que a Constitui-
ção Federal de 1988 superou um longo período de concentração de poder,

– 37 –

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Direito Constitucional e Administrativo

etapa da história brasileira na qual os direitos humanos estavam longe de


revelar uma preocupação do Estado.
Não obstante, espalhados por todo o texto, os direitos estão previstos em
maior número no artigo 5º da Constituição Federal de 1988. Por ser extenso,
selecionamos apenas alguns do mencionado dispositivo, e apresentamos sua
significação esquematizada:
Quadro 1: relação de alguns direitos fundamentais, acompanhado das
respectivas explicações.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-
-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres são iguais
em direitos e obrigações, nos Igualdade de gênero.
termos desta Constituição;
II - ninguém será obrigado a Princípio da legalidade: determina
fazer ou deixar de fazer alguma que as obrigações somente possam ser
coisa senão em virtude de lei; impostas às pessoas por força de lei.
Degradante é o tratamento humilhante.
III - ninguém será submetido Desumano é o tratamento que causa
a tortura, nem a tratamento sofrimento mental ou físico, de modo a
desumano ou degradante; abranger o degradante. Tortura é o tra-
tamento desumano ainda mais grave.
O direito à expressão do pensamento é
IV - é livre a manifestação do pensa- fundamental num Estado verdadeira-
mento, sendo vedado o anonimato; mente democrático, mas ele está acom-
panhado da proibição de anonimato.
O direito de resposta é uma consequência
V - é assegurado o direito de res- do direito de manifestação do pensamento.
posta, proporcional ao agravo, Quem tiver qualquer direito violado pode
além da indenização por dano responder à manifestação do pensamento
material, moral ou à imagem; de outrem, sem prejuízo de ser ressarcido
por prejuízos que prove ter suportado.

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Direitos e garantias fundamentais

A liberdade religiosa é um dos principais


VI - é inviolável a liberdade de cons-
direitos que o Estado deve assegurar às
ciência e de crença, sendo assegurado
pessoas. O Brasil é um País que protege
o livre exercício dos cultos religiosos
essa liberdade, diferente de outros, que
e garantida, na forma da lei, a proteção
impõem crenças e perseguem os que
aos locais de culto e a suas liturgias;
professem sua fé de maneira diversa.
VII - é assegurada, nos termos
da lei, a prestação de assistên- Esse direito é um desdobra-
cia religiosa nas entidades civis e mento da liberdade religiosa.
militares de internação coletiva;
VIII - ninguém será privado de Esse direito também é um desdobra-
direitos por motivo de crença mento da liberdade religiosa, que per-
religiosa ou de convicção filosó- mite o descumprimento de determinada
fica ou política, salvo se as invocar obrigação legal, quando esta contrariar
para eximir-se de obrigação legal a crença religiosa ou convicção política ou
todos imposta e recusar-se a cumprir filosófica. Nesse caso, porém, a pessoa
prestação alternativa, fixada em lei; deverá cumprir obrigação alternativa.
IX - é livre a expressão da atividade Está proibida a censura. A expres-
intelectual, artística, científica e são das diferentes formas de pensa-
de comunicação, independente- mento deixou de estar condicionada
mente de censura ou licença; à análises prévias do Estado.
X - são invioláveis a intimidade, a
O direito à indenização, em caso de
vida privada, a honra e a imagem
prejuízo causado por outrem, está cons-
das pessoas, assegurado o direito a
titucionalmente previsto. Ele abrange
indenização pelo dano material ou
os danos materiais e os morais.
moral decorrente de sua violação.
Fonte: elaborado pelo autor, a partir do art. 5º da Constituição Federal de 1988.

Você acabou de identificar o conteúdo de 10 (dez) incisos do artigo 5º


da Constituição Federal. O rol completo, no entanto, conta com 78 (setenta
e oito) incisos, que deixaremos de citar individualmente em decorrência da
extensão. Veja abaixo alguns dos principais direitos que constam nesse rol:
a) inviolabilidade de domicílio;

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Direito Constitucional e Administrativo

b) inviolabilidade das correspondências;


c) liberdade profissional (de escolher e exercer uma profissão);
d) direito à informação;
e) liberdade de locomoção (de ir, vir e permanecer);
f ) liberdade de reunião;
g) direito de propriedade;
h) direito de herança;

Glossário
Herança: conjunto patrimonial (de ativos e passivos) de uma pessoa
falecida.

i) direitos dos consumidores;


j) vedação ao racismo;
k) vedação à pena de morte (salvo em guerra declarada), perpétua, de
banimento, cruéis e de trabalhos forçados;

Glossário
Banimento: pena que impõe a saída do território de um País.

l) presunção de inocência.
Novamente, ressaltamos que esta relação não exaure todos os direitos
previstos no artigo 5º da Constituição. Discorrendo acerca deles, HACK
menciona que “o art. 5º é bastante abrangente quanto à sua aplicabilidade, já
que os direitos nele previstos são aplicáveis não só para os brasileiros, como
também para os estrangeiros que estejam no País” (2011, p. 81).
Na verdade, os direitos fundamentais estão espalhados por todo o texto
constitucional. Um deles é o que garante o direito à inimputabilidade penal
dos menores de 18 anos (art. 228). Em relação a este dispositivo, na verdade,

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Direito_consti_adm_book.indb 40 23/02/2016 14:43:06


Direitos e garantias fundamentais

há divergência sobre a possibilidade da sua alteração, assunto que têm ocu-


pado a pauta de muitas discussões no Congresso Nacional.

Saiba mais
Recomendamos a leitura de todo o artigo 5º da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. O conhecimento do dis-
positivo é importante, não apenas do ponto de vista profissional,
mas por ser um puro exercício de cidadania, uma vez que forma
pessoas conscientes dos seus direitos e deveres, e permite que
você auxilie pessoas vitimadas pela violação de direitos previstos
na Constituição.

A Constituição Federal de 1988 criou um gênero chamado de direitos


fundamentais e organizou os direitos em várias espécies, quais sejam:
a) direitos e deveres individuais e coletivos, dentre os quais se incluem
os que você acabou de estudar;
b) direitos sociais;
c) direitos relacionados à nacionalidade;
d) direitos políticos.
Os direitos sociais, de nacionalidade e os políticos serão estudados em
tópicos autônomos, mas antes você aprenderá a diferença entre direitos e
garantias, e também estudará as características dos direitos.

3.3 Distinção entre direitos e garantias


Além de um extenso rol de direitos, a Constituição Federal de 1988
também prevê várias garantias. Mas você sabe qual a diferença entre os direi-
tos e as garantias fundamentais? Segundo Luiz A. D. Araújo e Vidal Serrado
N. J., devemos analisar o conteúdo de cada dispositivo constitucional para
constatar se estamos diante de um direito ou de uma garantia (2005).
O direito revela uma declaração do constituinte, enquanto que a garan-
tia traz um cunho assecuratório, ou seja, de proteção do direito (2005). Por

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Direito Constitucional e Administrativo

exemplo: a liberdade é um direito previsto no artigo 5º da Constituição Fede-


ral. Já o habeas corpus é uma garantia, que serve à proteção desse direito. É
por isso que se alguém for indevidamente privado da sua liberdade, poderá
impetrar um habeas corpus para assegurar a sua autonomia.
Feita essa necessária distinção, você passará ao estudo das características
dos direitos.

3.4 Características dos direitos


Os direitos apresentam peculiaridades comuns, cada uma reveladora de
traços específicos. Segundo a doutrina de Luiz A. D. Araújo e Vidal Serrado
N. J., as características dos direitos fundamentais são (2005):
a) historicidade;
b) universalidade;
c) limitabilidade;
d) concorrência;
e) irrenunciabilidade.
A historicidade demonstra a evolução dos direitos, que surgiram e se
aperfeiçoaram com o decorrer do tempo.
A universalidade revela que os direitos não são apenas de algumas pes-
soas ou grupos sociais, mas de todos.
A limitabilidade informa que os direitos não são absolutos
(ARAÚJO;NUNES JÚNIOR, 2005). Por exemplo: o direito de manifes-
tação do pensamento não pode ser ilimitado ao ponto de causar prejuízo a
outrem. Quando isso acontece, o responsável pelo prejuízo assume o dever de
indenizar a parte contrária.
A concorrência é a característica que evidencia a possibilidade de exercí-
cio simultâneo dos direitos (ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2005). Quando
uma manifestação popular ocorre, por exemplo, tem-se o direito de reunião,
assim como o de manifestação do pensamento e de vedação à censura con-
juntamente exercidos.

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Direitos e garantias fundamentais

Já a irrenunciabilidade é a característica que impede que o titular de


um direito renuncie à sua aplicação (ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2005).
Essa característica impossibilita, por exemplo, que um médico deixe de salvar
a vida de uma pessoa que assim o peça, haja vista a irrenunciabilidade do
direito à vida.

3.5 Direitos sociais


Os direitos sociais são os que devem ser prestados à sociedade em geral,
embora possam ser individualmente usufruídos pelas pessoas. Segundo Ale-
xandre de Moraes, eles
[...] são direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como
verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um
Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condi-
ções de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igual-
dade social [...] (2011, p. 193).

Eles estão previstos no artigo 6º da Constituição Federal de 1988:


Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o tra-
balho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desam-
parados, na forma desta Constituição.

Em 2015, a redação do artigo foi atualizada, por meio da Emenda n.º


90, inserindo o transporte no rol de direitos sociais.
Considerando a relação de direitos constante do artigo 6º da Constituição
Federal, como você avalia a concretização de cada um deles perante a sociedade?
O Estado oferece todos esses direitos? Qual a qualidade de cada um deles?
Embora o rol seja amplo, o grande desafio do Estado brasileiro é efetivá-
-los, ou seja, transformar a mera previsão abstrata em realidade para os brasi-
leiros. A efetivação desses direitos é feita a partir da administração das receitas
públicas, cuja maior parcela é obtida por meio dos tributos que todos pagam.
Mas os direitos sociais não se resumem ao constante do artigo 6º. Os
direitos trabalhistas também estão incluídos nesse grupo. Dentre eles, desta-
camos (art. 7º da CF/88):
a) o direito ao salário mínimo (art. 7º, IV da CF/88);

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Direito Constitucional e Administrativo

b) fundo de garantia por tempo de serviço – FGTS (art. 7º, III da CF/88);
c) 13º salário (art. 7º, VIII da CF/88);
d) duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44
semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jor-
nada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho (art. 7º,
XIII da CF/88);
e) remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em
50% à do normal (art. 7º, XVI da CF/88);
f ) aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo
de trinta dias (art. 7º, XXI da CF/88);
g) aposentadoria (art. 7º, XXIV da CF/88).
Além destes, outros estão previstos no artigo 7º da Constituição Federal
de 1988.

Saiba mais
Recomendamos a leitura do artigo 7º da Constituição da República
de 1988. Ele contém um extenso rol de direitos de índole traba-
lhista, cujo conhecimento é muito importante, especialmente do
ponto de vista profissional.

Por fim, os direitos sindicais Figura 1: trabalhadores em movimento


e de associação profissional em grevista (amparados pela Constituição
Federal de 1988), buscando melhores
geral, assim como o direito de condições de trabalho.
greve também compõem o rol dos
direitos sociais que o Estado bra-
sileiro tem o dever de assegurar.
Fonte: Shutterstock (2015).

3.6 Nacionalidade
A nacionalidade se inclui no
rol de direitos assegurados pelo
Estado brasileiro. O reconheci-

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Direitos e garantias fundamentais

mento revela uma condição básica à vida digna, negada a milhares de pessoas
ao longo mundo. Aliás, você sabe qual o nome atribuído a uma pessoa sem
nacionalidade? Heimatlo, ou apátrida, é a pessoa sem pátria, ou seja, sem a
nacionalidade reconhecida por nenhum Estado (LENZA, 2009).
A Constituição Federal de 1988 considera brasileiros:
a) os natos; e
b) os naturalizados.
A par dessa classificação, é necessário identificar quem pode ser conside-
rado brasileiro nato ou naturalizado.
Brasileiros natos são (art. 12, I da CRFB/88):
a) os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais
estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço de seu país;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira,
desde que qualquer deles esteja a serviço da República Federativa
do Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro de pai ou de mãe brasileiros, desde que
sejam registrados em repartição brasileira competente ou venham
a residir na República Federativa do Brasil e optem, em qualquer
tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade brasi-
leira.
Já brasileiros naturalizados são (art. 12, II da CRFB/88):
a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exi-
gida aos originários de países de língua portuguesa apenas residên-
cia por um ano ininterrupto e idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na República
Federativa do Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem
condenação penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.
Existem diferenças entre os brasileiros natos e os naturalizados. A Cons-
tituição Federal de 1988 prevê, por exemplo, que somente brasileiros natos
poderão ocupar os seguintes cargos:
a) Presidente e Vice-Presidente da República;

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Direito Constitucional e Administrativo

b) Presidente da Câmara dos Deputados;


c) Presidente do Senado Federal;
d) Ministro do Supremo Tribunal Federal;
e) da carreira diplomática;
f ) oficial das Forças Armadas;
g) Ministro de Estado da Defesa.
Há, por fim, a figura do português equiparado, que decorre da boa relação
entre Brasil e Portugal. Segundo expressa previsão constitucional, aos portugue-
ses que tenham residência permanente no Brasil são atribuídos os direitos ine-
rentes aos brasileiros. O mesmo ocorre em Portugal, em relação aos brasileiros.

Importante
O português equiparado tem os mesmos direitos do brasileiro nato
ou do naturalizado? A equiparação é em relação ao brasileiro natura-
lizado. Portanto, ele não pode ocupar os cargos mencionados acima.

3.7 Direitos políticos


Os direitos políticos são extremamente importantes num Estado repu-
blicano e democrático. Eles garantem o exercício da soberania popular, viabi-
lizando a participação de todos na escolha dos representantes do povo, bem
como possibilitando a alternância do poder.
Eles estão relacionados ao direito de escolher legitimamente os seus
representantes, assim como o de se candidatar, cujo objetivo é representar a
sociedade perante o Poder Legislativo ou o Poder Executivo.
No Brasil, o alistamento eleitoral e o voto são obrigatórios para os maio-
res de 18 anos de idade. Em contrapartida, são facultativos para (art. 14, §
1º, II da CRFB/88):
a) os analfabetos;
b) os maiores de 70 anos;
c) os maiores de 16 e menores de dezoito anos.

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Direitos e garantias fundamentais

A Constituição também deli- Figura 2: preenchidos os requisitos


mita os requisitos necessários para fixados na Constituição, a pessoa pode se
que uma pessoa possa se candida- candidatar e concorrer ao cargo eletivo a
que pretende.
tar a um cargo eletivo. Veja quais
são (art. 14, § 3º):
a) a nacionalidade brasileira;

Fonte: Shutterstock (2015).


b) o pleno exercício dos
direitos políticos;
c) o alistamento eleitoral;
d) o domicílio eleitoral na
circunscrição;
e) a filiação partidária.
Além desses requisitos, é necessário observar a idade mínima para cargo,
conforme abaixo:
Quadro 2: relação de cargos eletivos e respectivas idades mínimas exigidas pela
Constituição Federal.

Cargo Idade mínima


Presidente e Vice-Presidente da República e Senador 35 anos
Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal 30 anos
Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distri-
21 anos
tal, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz
Vereador 18 anos
Fonte: elaborado pelo autor, com base no art. 14 da Constituição Federal de 1988.

As pessoas analfabetas não podem ser eleitas. Mas uma vez alfabetizadas,
independente do nível de escolaridade, elas podem se candidatar e, se eleitas,
ocupar qualquer cargo eletivo do País.
Por fim, além de prever os direitos relacionados ao voto e à elegibilidade,
a Constituição Federal também disciplina as regras relacionadas aos partidos
políticos. É por meio deles que as eleições brasileiras são organizadas.

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Direito Constitucional e Administrativo

No Brasil, não há um limite de partidos, diferente de outros países


(como os Estados Unidos da América, por exemplo), uma vez que vige no
Brasil a regra do pluripartidarismo.

Importante
Os Estados Unidos da América possuem apenas 2 (dois) partidos
políticos: o republicano e o democrata. No Brasil, são 35 (trinta e
cinco) partidos políticos registrados (em 2015), segundo o Tribunal
Superior Eleitoral.

Resumindo
Neste capítulo você estudou os direitos e garantias fundamentais. Após
conhecer a história do seu surgimento, identificou cada uma das quatro
dimensões dos direitos.
Estudou como os direitos estão previstos na Constituição Federal de
1988, e aprendeu a distinção entre direitos e garantias. Você também conhe-
ceu as características: a historicidade, a universalidade, a limitabilidade, a
concorrência e a irrenunciabilidade.
Você compreendeu e avaliou os direitos sociais, constatando que a sua
efetivação é um grande desafio para o Estado brasileiro.
Após conhecer aspectos constitucionais da nacionalidade, você classi-
ficou as suas hipóteses, identificando que os brasileiros podem ser natos ou
naturalizados, além da figura do português equiparado, que é prevista pela
Constituição.
Por fim, você identificou os direitos políticos, que permitem às pessoas
votarem, bem como se candidatarem a cargos eletivos. Quanto aos partidos
políticos, aprendeu que no Brasil vige o princípio do pluripartidarismo.

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4
Organização do
Estado brasileiro

Neste capítulo você estudará a organização do Estado bra-


sileiro. Primeiramente você comparará as formas de Estado, de
Governo e os sistemas de Governo, identificando qual deles o Brasil
adota. Nesse momento, também conhecerá quais são os entes fede-
rativos brasileiros.
Na sequência, passará ao estudo da organização político-admi-
nistrativa do Brasil, reconhecendo a forma de manifestação da auto-
nomia de cada um deles, bem como identificando as competências
legislativas e materiais previstos na Constituição Federal de 1988.
Você ainda definirá a intervenção, identificando as hipóteses
que autorizam a sua decretação e estudarão as formas de defesa do
Estado e das instituições democráticas, como o Estado de Defesa
e o de Sítio, mecanismos destinados à gestão de situações de crise.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Analisar a organização político-administrativa do Estado brasileiro;
22 Comparar as formas de Estado e de federação;
22 Listar os entes federativos brasileiros, bem como as respectivas
competências de cada um;
22 Definir intervenção;
22 Relacionar as formas de defesa do Estado e das instituições democráticas.

4.1 Formas de Estado e de federação


O Estado brasileiro está organizado sob a forma federativa e tem um governo
republicano. Essas não são, no entanto, as únicas formas de organização de um
Estado. É nesse contexto que você precisa distinguir entre (LENZA, 2009):
a) forma de Estado;
b) forma de Governo;
c) sistema de Governo.
A forma de Estado está relacionada à estrutura de poder do Estado, que
pode ser, basicamente, unitário ou federativo (LENZA, 2009). O Estado é
unitário quando toda a fonte de poder emana de um órgão central, e fede-
rativo quando há uma divisão de poder entre várias esferas. O Brasil adota a
federação como forma de Estado, atribuindo competências, ou seja, parcelas
de poder (arts. 1º, 18, 23, 24 da CF/88):
a) à União;
b) aos Estados;
c) ao Distrito Federal;
d) aos Municípios.
A forma de governo se relaciona com o exercício político e à responsabi-
lidade do Estado, que pode ser gerido a partir da monarquia ou da república
(LENZA, 2009). Na monarquia, além da irresponsabilidade do monarca, a
vitaliciedade e hereditariedade são suas marcas características. Já a república
se caracteriza pela responsabilidade do governante, pela temporariedade do
mandato que exerce e pela elegibilidade, que é exercida pelo povo (LENZA,
2009). O Brasil adota a república como forma de governo (art. 1º da CF/88).

– 50 –

Direito_consti_adm_book.indb 50 23/02/2016 14:43:11


Organização do Estado brasileiro

Você sabia
Em 7 de setembro de 1993, o Brasil realizou um plebiscito para deci-
dir se adotaria a república ou a monarquia como forma de governo;
bem como se utilizaria o parlamentarismo ou o presidencialismo,
como sistema de governo. Ele se realizou com base no art. 2º do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

O sistema de governo está diretamente relacionado aos Poderes Executivo


e Legislativo, bem como à relação que os caracteriza: de interdependência ou de
independência (LENZA, 2009). No parlamentarismo constata-se uma inter-
dependência dos Poderes que distingue entre os chefes de Estado e de Governo
- 1º Ministro (LENZA, 2009). Já no presidencialismo há uma independência
maior entre os Poderes Legislativo e Executivo, além da concentração das che-
fias de Estado e de Governo numa única pessoa - o Presidente (LENZA, 2009).

Importante
A chefia de Estado revela a atribuição de representação externa do
País perante a comunidade internacional. Já a chefia de Governo tem
como atribuição a organização das políticas públicas internas do Estado.

A Constituição Federal de 1988


dedicou o seu Título III para disci- Figura 1 - No presidencialismo, as
plinar a organização do Estado. Nele, funções de chefia de Governo e chefia
podemos encontrar 7 capítulos, que de Estado ficam concentradas numa
versam sobre os seguintes temas: única pessoa: o Presidente.
Fonte: Shutterstock, 2015.

a) organização político-admi-
nistrativa;
b) União;
c) Estados;
d) Municípios;
e) Distrito Federal e Territórios;
f ) Intervenção;
g) Administração Pública.

– 51 –

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Direito Constitucional e Administrativo

Saiba mais
Os Territórios Federais são áreas organizadas e administradas pela
União, que é a única legitimada a instituí-los. No Brasil, os Estados
do Amapá, Roraima e Rondônia, por exemplo, já foram Territórios
Federais antes de se ostentarem a condição atual.
Para aprofundar os estudos, sugerimos a leitura do artigo “Os Territó-
rios Federais e a sua Evolução no Brasil”, de Jadson Luíz Rebelo Porto,
disponível em: <http://www.revistapresenca.unir.br/artigos_presenca
/15jadsonluisrebeloporto_osterritoriosfederaiseasuaevolucao.pdf>.

4.2 Organização político-administrativa do Brasil


A organização político-administrativa do Brasil é feita na forma dos arti-
gos 18 e 19 da Constituição Federal de 1988. Ela compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Todos são entes federativos autônomos, sendo que, dentre eles, apenas a
União possui dupla personalidade, à medida que “assume um papel interno
e outro internacionalmente” (LENZA, 2009, p. 299). Isso ocorre porque a
União, além de ente autônomo em âmbito interno (assim como os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios), ela detém a prerrogativa de representação
da República Federativa do Brasil em âmbito externo.
A autonomia dos entes federativos costuma ser desmembrada nas capa-
cidades de se:
a) auto-organizar;
b) autolegislar;
c) autogovernar;
d) autoadministrar.
A auto-organização da União é feita na própria Constituição Federal de
1988. A dos Estados é feita por meio das Constituições Estaduais, enquanto
que a do Distrito Federal e dos Municípios é feita pelas respectivas Leis
Orgânicas (LENZA, 2009).

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Organização do Estado brasileiro

A auto-legislação é a faculdade atribuída a todos os entes federativos de


criarem as próprias leis, o que é feito por intermédio do Poder Legislativo,
presente em todas as esferas (LENZA, 2009):
a) Congresso Nacional – União;
b) Assembleias Legislativas – Estados;
c) Câmaras Municipais – Municípios;
d) Câmara Legislativa – Distrito Federal.
O auto-governo é feito em simetria ao modelo federal de divisão dos
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), lembrando que os Municípios
não contam com estrutura própria do Poder Judiciário, mas apenas dos Pode-
res Executivo e Legislativo (LENZA, 2009).

Você sabia
O fórum que existe na maioria dos Municípios brasileiros é um desmem-
bramento do Poder Judiciário Estadual. Se o Município for maior, além
do fórum estadual, também contará com um fórum da Justiça Federal.

Simetria é aquilo que corresponde a um modelo pré-estabe-


lecido. No caso, o modelo de governo dos Estados e Muni-
cípios deve obedecer ao modelo federal pré-estabelecido.

A autoadministração é a competência para a gerência dos entes federa-
tivos, por meio da organização dos recursos pessoais e materiais. É por meio
dela que são efetivadas as políticas públicas obrigatórias (por força de dispo-
sições constitucionais e legais), bem como as que podem ser concretizadas
por critérios de conveniência e oportunidade do administrador (Presidente,
Governador ou Prefeito).
Como fruto da autonomia que cada ente federativo possui, eles são
dotados competências materiais (ou administrativas) e legislativas. As com-
petências, aliás, constituem exercício de uma parte do poder (HACK, 2011).
Você as estudará a partir de agora.

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Direito Constitucional e Administrativo

4.3 Competências constitucionais


dos entes federativos
As competências são as atribuições dadas pela Constituição Federal a
cada um dos entes federativos, em decorrência da sua autonomia. Segundo
Alexandre de Moraes (2011), a repartição das competências é um pressuposto
da autonomia dos entes federativos. Elas se dividem em:
a) competências legislativas;
b) competências materiais, ou administrativas.
As competências legislativas são as que permitem a produção das leis
sobre determinados assuntos.
Já as competências materiais, ou administrativas, são as que implicam na
concretização de determinados atos, ou seja, na implantação e manutenção
de políticas públicas.
Na sequência, você as estudará separadamente.

4.3.1 Competências legislativas


Competência legislativa é a que permite ao ente federativo a produção
das leis sobre determinados assuntos. Existem dois tipos de competências
legislativas (LENZA, 2009):
a) privativas;
b) concorrentes.
Competência legislativa privativa é que foi atribuída pela Constituição
Federal a apenas um ente federativo (LENZA, 2009). Por exemplo: com-
pete privativamente a União legislar sobre direito civil, direito do trabalho,
trânsito, transporte, questões relacionadas à nacionalidade e à naturalização,
seguridade social, atividades nucleares, entre outros (art. 22, caput e incisos
I, XI, XIII, XXIII e XXVI).
Já a competência legislativa concorrente é a que foi atribuída à União para
legislar sobre normas gerais, e aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
para suplementá-las no que é pertinente (LENZA, 2009). Por exemplo: direito

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Organização do Estado brasileiro

tributário, direito financeiro, direito urbanístico, proteção ao patrimônio histó-


rico, responsabilidade por dano ao meio ambiente ou ao consumidor, proteção
à infância e à juventude, entre outros (art. 24, caput e incisos I, VII, VIII e XV).
No âmbito da competência legislativa concorrente, a União edita normas
gerais que são suplementadas pelos Estados. Mas o que ocorre se a União não
editar essas normas gerais? Nesse caso, os Estados podem exercer a competên-
cia legislativa plena, ou seja, podem legislar inclusive sobre normas gerais. No
entanto, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspenderá a eficácia
da lei estadual naquilo que lhe seja contrário (art. 24, §§ 1º, 2º, 3º e 4º da CF/88).
Em relação às competências legislativas, a Constituição atribuiu com-
petências privativas à União e aos Municípios, tendo deixado aos Estados a
competência remanescente, ou seja, a que não estiver expressamente desti-
nada a outros entes federativos (arts. 22, 24 e 30 da Constituição Federal).

4.3.2 Competências materiais


As competências materiais implicam deveres de ação, de efetivação de
políticas públicas por parte dos entes federativos. Essas competências podem
ser divididas em dois grupos:
a) competências privativas;
b) competências comuns.
Privativas são as competências atribuídas a apenas um ente federativo.
Por exemplo: compete à União emitir moeda, declarar a guerra e celebrar
a paz, manter relações com Estados estrangeiros e participar das organiza-
ções internacionais, autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material
bélico, entre outras (art. 21 da Constituição Federal).
Já as competências comuns são aquelas outorgadas a todos os entes fede-
rativos. Elas estão previstas no artigo 23 da Constituição Federal:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições demo-
cráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;

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Direito Constitucional e Administrativo

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histó-


rico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notá-
veis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de
arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência,
à tecnologia, à pesquisa e à inovação;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos
Figura 2 - A manutenção da saúde é e minerais em seus territórios;
um dever compartilhado por todos os
XII - estabelecer e implantar política de
entes federativos. Todos devem aplicar educação para a segurança do trânsito.
receitas para efetivação deste direito
Parágrafo único. Leis complementares
fundamental. fixarão normas para a cooperação entre a
União e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional. (BRASIL, 1988).

Todos os itens mencionados


no artigo 23 da Constituição, por-
Fonte: Shutterstock, 2015.

tanto, devem ser postos em prática


em todos os âmbitos federativos.
A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios compar-
tilham o dever de adotar políticas
públicas voltadas à efetivação dos
incisos previstos no mencionado
dispositivo constitucional.

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Organização do Estado brasileiro

4.4 Intervenção
A intervenção é uma medida constitucional para gestão de graves crises
institucionais. É excepcional, devendo ser utilizada apenas em casos extre-
mos, haja vista os efeitos traumáticos que opera (LENZA, 2009).
Por meio da intervenção, a autoridade interventora adota condutas des-
tinadas ao restabelecimento da situação de normalidade no ente federativo
que sofrerá a intervenção (LENZA, 2009).
A intervenção pode ser (LENZA, 2009):
a) federal, quando a União intervir nos Estados ou no Distrito Federal;
b) estadual, quando os Estados intervirem em algum dos seus Municípios.

Importante
Não há previsão constitucional para a intervenção da União nos
Municípios, salvo se vigente algum Território Nacional (não há
nenhum, no momento), caso em que poderá ocorrer a intervenção
se caracterizada uma situação que a faça incidir.

As razões que motivam a intervenção federal estão previstas no artigo 34


da Constituição Federal de 1988. Ela pode ocorrer para:
a) manter a integridade nacional;
b) repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação
em outra;
c) pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
d) garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da
Federação;
e) reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
i) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois
anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
ii) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas
nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
f ) prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

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Direito Constitucional e Administrativo

c) assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:


i) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
ii) direitos da pessoa humana;
iii) autonomia municipal;
iv) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
v) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impos-
tos estaduais, compreendida a proveniente de transferências,
na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e
serviços públicos de saúde. (BRASIL, 1988).

Além dos casos de intervenção federal, a Constituição Federal prevê que


os Estados podem intervir nos Municípios quando (art. 35):
a) deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos con-
secutivos, a dívida fundada;
b) não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
c) não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde;
d) o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegu-
rar a observância de princípios indicados na Constituição Esta-
dual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão
judicial. (BRASIL, 1988).

Em qualquer caso (de intervenção federal ou estadual), o rol de hipó-


teses que a autorizam é taxativo (LENZA, 2009).
Também em qualquer caso, a intervenção pode ocorrer de várias manei-
ras, de acordo com o estágio da crise institucional e da gravidade das ocor-
rências que a ensejam (LENZA, 2009). Se a publicação de um decreto (pelo
Presidente da República) suspendendo a execução do ato normativo que gera
a crise bastar ao restabelecimento da normalidade, esta será a medida adotada
(art. 36, § 3º da CF/88).
No entanto, se for necessário, haverá publicação de decreto interven-
tivo que afastará autoridades dos cargos (como o Governador do Estado, por
exemplo), nomeará interventor, fixará o prazo da intervenção etc. (art. 36, §
1º da CF/88). Após o restabelecimento da normalidade cessarão os efeitos
da intervenção.

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Organização do Estado brasileiro

4.5 Defesa do Estado e das


instituições democráticas
O estudo acerca da defesa do Estado e das instituições democráticas
passa, obrigatoriamente, por dois institutos (LENZA, 2009):
a) o Estado de Defesa;
b) o Estado de Sítio.
Assim como a intervenção, o Estado de Defesa e o Estado de Sítio
são mecanismos de gestão de crises. Eles devem ser utilizados apenas de
modo excepcional, notadamente em razão das limitações que impõem.
Tanto o Estado de Defesa com o Estado de Sítio tem por objetivo fazer
cessar crises que atentem em face da ordem democrática ou constitucional
(LENZA, 2009).
O Estado de Defesa pode ser decretado quando for necessário preser-
var ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem
pública ou a paz social (art. 136 da Constituição Federal):
a) ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional;
b) atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
A decretação do Estado de Defesa é de competência do Presidente da
República. O decreto que determina o Estado de Defesa também deve deter-
minar o seu prazo de duração, especificar as áreas abrangidas e indicar as
medidas coercitivas a vigorarem.
Já o Estado de Sítio pode ser decretado nos casos de (art. 137 da Cons-
tituição Federal):
a) comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos
que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado
de defesa;
b) declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada
estrangeira.
A competência à decretação do Estado de Sítio é do Presidente da Repú-
blica, que pode fazê-lo após autorização do Congresso Nacional.

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Direito Constitucional e Administrativo

Saiba mais
As medidas restritivas adotadas no Estado de Defesa estão previstas
no art. 136 da Constituição Federal, ao passo que as adotadas no
Estado de Sítio estão previstas no art. 139 da Constituição. Recomen-
damos a leitura dos dispositivos.

Tanto no Estado de Defesa como no Estado de Sítio, a Mesa do Con-


gresso Nacional designará Comissão, que será composta por 5 (cinco) mem-
bros que acompanharão e fiscalizarão a execução das medidas a eles referentes
(art. 140 da CRFB/88).
Findo o Estado de Defesa, bem como o Estado de Sítio, o Presidente da
República deve encaminhar relatório ao Congresso Nacional, descrevendo e
justificando as providências adotadas, assim como indicando a relação nomi-
nal dos atingidos e das respectivas restrições aplicadas (art. 141 da CRFB/88).

Resumindo
Neste capítulo você estudou a organização do Estado brasileiro. Apren-
deu que o Brasil adota a federação como forma de Estado (ao invés do sistema
unitário), a República como forma de governo (ao invés da monarquia), e o
presidencialismo como sistema de governo (ao invés do parlamentarismo).
Listou os entes federativos, que são quatro: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, todos autônomos, com competência de auto-organiza-
ção, autoadministração, autolegislação e autogoverno.
Aprendeu que as competências dos entes federativos estão previstas na
Constituição e são legislativas e materiais (ou administrativas). As competên-
cias legislativas permitem a elaboração das leis, ao passo que as competências
materiais (ou administrativas) determinam a adoção de políticas públicas.
Definiu intervenção, oportunidade em que aprendeu que ela pode ser federal
e estadual, mas que em qualquer caso é uma medida absolutamente excepcional.
Por fim, você estudou o Estado de Defesa e o Estado de Sítio, mecanis-
mos constitucionais excepcionais que servem ao restabelecimento da norma-
lidade em situações de graves crises.

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5
Organização dos
Poderes da República

No Brasil, o sistema de divisão dos poderes segue a teoria de


Montesquieu, que rompe com a ideia de concentração do poder
característica do Estado Absolutista. Essa teoria propõe a existência
de três poderes com funções distintas para a administração, a pro-
dução das leis e a resolução dos conflitos.
Neste capítulo, você estudará a organização dos Poderes da
República. Identificará a estrutura e as competências do Executivo,
Legislativo e Judiciário.
Aprenderá que o Poder Executivo possui uma estrutura seme-
lhante em todas as esferas federativas (federal, estadual, distrital e
municipal), e que possui o protagonismo no Estado brasileiro, o
que ocorre em virtude da história do País.
Quanto ao Poder Legislativo, são duas as suas funções típicas.
Aliás, você sabe quais são elas? Assim como o Executivo, ele está
presente em todas as esferas federativas.

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Direito Constitucional e Administrativo

No que tange ao Poder Judiciário, você estudará a sua função típica e


aprenderá que os Municípios não contam com estrutura judiciária própria e
apenas abrigam estruturas estaduais e federais.
Por fim, você compreenderá a competência e a estrutura do Ministério
Público, um órgão que não está vinculado a nenhum dos Poderes da República.

Objetivos de aprendizagem
22 Identificar os Poderes da República e a sua distribuição nos entes
federativos;
22 Analisar a estrutura e as competências dos Poderes da República;
22 Analisar a competência e a estrutura do Ministério Público.

5.1 A repartição dos poderes


A teoria da tripartição dos poderes de Montesquieu rompe com a ideia
de concentração do poder (típica do absolutismo), propondo que haja uma
divisão de funções que permita, em última análise, o controle de uma autori-
dade sobre a outra (ARAUJO, 2005).
O Estado brasileiro adota o sistema de tripartição do Poder, organi-
zando-o por meio das estruturas do (ARAUJO, 2005):
a) Poder Executivo - que tem como atribuição a administração do Estado;
b) Poder Legislativo - que tem como atribuição a produção das leis;
c) Poder Judiciário - a quem compete a resolução dos conflitos de
interesses que lhe sejam submetidos.
O poder, na verdade, é único e pertence ao povo. Esse mandamento,
aliás, está previsto no parágrafo único do primeiro artigo da Constituição
Federal de 1988. “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. É por
isso que alguns doutrinadores, como Luiz A. D. Araújo e Vidal S. N. Júnior,
questionam o uso do termo poder, mencionando que seria mais adequado
utilizar a expressão função executiva, função legislativa etc (2005, p. 299).

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Organização dos Poderes da República

No entanto, por conveniência didática, utilizaremos neste material as


expressões mais difundidas, que se valem da fórmula geral (Poder Execu-
tivo, Poder Legislativo etc.), a qual também foi expressamente adotada pela
Constituição Federal.

5.2 Poder Executivo


A principal competência do Poder Executivo, chamada de função típica,
é a administração, ou seja, a gerência da res pública (ARAUJO, 2005). Com-
pete a ele gerir as receitas públicas mediante a concretização dos serviços
públicos e a manutenção da estrutura administrativa.

Glossário
Res pública: coisa pública. Engloba o dinheiro e os bens públicos que
pertencem à coletividade.

O Poder Executivo é estruturado de acordo com a forma federativa do


Estado brasileiro.
Em âmbito federal, ele é exercido pelo Presidente da República, que
conta com o auxílio de um Vice-Presidente e dos Ministros de Estado. Os
ministros são auxiliares diretos da Presidência, que recebem a atribuição de
gerenciar determinadas áreas, como saúde, educação, previdência social etc
(MORAES, 2011). Em âmbito estadual, o Poder Executivo é exercido pelos
Governadores de Estado, que contam com o auxílio de um Vice-Governador
e dos Secretários Estaduais. Os secretários exercem a função que os ministros
desempenham em âmbito federal. Eles são organizados em Secretarias.
Em âmbito municipal, o Poder Executivo é exercido pelos Prefeitos
Municipais, e contam como o apoio dos Vice-Prefeitos e dos Secretários
Municipais (MORAES, 2011). Estes desempenham as atividades que os
Secretários Estaduais exercem em âmbito estadual, e que os ministros desem-
penham em âmbito federal.
No âmbito distrital, o Poder Executivo é exercido pelo Governador do Dis-
trito Federal, e auxiliado por um Vice-Governador e pelos Secretários Distritais
que têm as mesmas atribuições dos Secretários Estaduais (MORAES, 2011).

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Direito Constitucional e Administrativo

O Poder Executivo brasileiro possui um elevado grau de poder, centrali-


zando as principais decisões do País e se valendo, inclusive, de competências
que, em essência, seriam do Poder Legislativo (MORAES, 2011). Por exem-
plo: a Constituição prevê que em determinados assuntos (que disponham
sobre a criação de cargos na administração direta ou aumento da sua remu-
neração – art. 61, §1º, II, “a” da CF/88) compete apenas ao Presidente da
República iniciar o processo legislativo, ou seja, elaborar o projeto de lei. Em
essência, no entanto, essa tarefa deveria ser exclusiva do Poder Legislativo.
Este é apenas uma demonstração para ressaltar o protagonismo do Poder Exe-
cutivo no Brasil, o que resulta no nosso processo histórico.
De se ressaltar que todos os representantes do Poder Executivo brasileiro
são eleitos pelo sistema majoritário. Isso significa que será considerado eleito
o candidato que obtenha o maior número de votos ao final do processo elei-
toral (ARAUJO, 2005).

5.3 Poder Legislativo


O Poder Legislativo tem como principais competências a elaboração das
leis e a fiscalização do Executivo (MORAES, 2011). Diferente dos demais
poderes, que têm apenas uma função típica, o Legislativo tem duas. Antes
de analisá-las isoladamente, precisamos conhecer este poder brasileiro. A
sua estrutura segue a forma de Estado adotada pela Constituição Federal de
1988: a federativa. Portanto, cada ente federativo conta com uma estrutura
própria do Poder Legislativo, o que lhes confere autonomia para produzirem
suas próprias leis (MORAES, 2011).
Em âmbito federal, o
Figura 1: a sede do Congresso Nacional
Poder Legislativo é bicameral,
fica em Brasília.
ou seja, conta com duas Casas
Fonte: Shutterstock (2015).

Legislativas (art. 44 da CF/88):


a) a Câmara dos Depu-
tados;
b) o Senado Federal.
Juntas, a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal
formam o Congresso Nacional.

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Organização dos Poderes da República

Você sabia
A sede do Congresso Nacional foi projetada pelo arquiteto Oscar Nie-
meyer. A cúpula para baixo indica a sede do Senado Federal, enquanto
que a cúpula para cima indica a sede da Câmara dos Deputados.

A Câmara dos Deputados é integrada por 513 (quinhentos e treze) Depu-


tados Federais, que representam o povo brasileiro e são eleitos proporcional-
mente à população de cada Estado do País (MORAES, 2011). Por exemplo:
o Estado de São Paulo, que é o mais populoso, tem o número máximo de
Deputados: 70; já Roraima tem o número mínimo de Deputados: 8.

Saiba mais
Quer saber quantos Deputados Federais cada Estado brasileiro elege?
Acesse o site da Câmara dos Deputados e consulte a relação completa.
Disponível no link: <http://www2.camara.leg.br/a-camara/conheca/
quantos-sao-e-de-que-forma-e-definido-o-numero-de-deputados>.

Os Deputados federais são eleitos pelo sistema proporcional de votos, e


não pelo sistema majoritário, como os Chefes do Poder Executivo (Presidente da
República, Governadores dos Estados e do Distrito Federal e Prefeitos Munici-
pais) - (ARAUJO, 2005). No sistema proporcional privilegia-se a votação obtida
pelo partido político, e não apenas a votação isolada de cada candidato. A partir
da votação total do partido é que são realizadas operações para a distribuição
das vagas entre os candidatos que tenham sido mais votados em cada um deles.
Já o Senado Federal é integrado por 81 (oitenta e um) senadores da
República, que representam os Estados da federação e o Distrito Federal.
Cada Estado, bem como o Distrito Federal, tem um número fixo de 3 (três)
senadores (MORAES, 2011).
Os Senadores da República, diferente dos Deputados Federais, são elei-
tos pelo sistema majoritário, e não pelo sistema proporcional (ARAUJO,
2005). Outra diferença é que o mandato eletivo dos Senadores não é de 4
(quatro) anos, como o mandato dos demais ocupantes de cargos eletivos
(Presidente da República, Governadores dos Estados e do Distrito Federal,

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Direito Constitucional e Administrativo

Prefeitos Municipais, Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados


Distritais e Vereadores), mas sim de 8 (oito) anos (art. 46 da CF/88).
Em âmbito federal, portanto, um projeto de lei é discutido e votado
em uma Casa Legislativa, e depois segue à outra, onde também é discutido e
votado. Se aprovado em ambas, segue à Presidência da República para sanção
ou veto (MORAES, 2011).

Importante
Quando a Presidência da República concorda com determinado projeto
de lei aprovado pelo Congresso Nacional, ela o sanciona. No entanto,
se ela discordar, deve vetá-lo. O veto pode ser aplicado por duas razões:
inconstitucionalidade do projeto ou contrariedade ao interesse público.

Diferente do âmbito federal, o Poder Legislativo estadual é unicameral,


ou seja, conta com apenas uma Casa, chamada de Assembleia Legislativa. A
sede de cada Assembleia é a capital do respectivo Estado (art. 27 da CF/88).
Os integrantes da Assembleia Estadual são os Deputados Estaduais. A
quantidade deles é variável, de acordo com o número de Deputados Fede-
rais que cada Estado tem na Câmara dos Deputados (art. 27 da CF/88). A
fórmula é a seguinte: o número de Deputados Estaduais deve corresponder
ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, se for
atingido o número de 36, este deve ser acrescido de tantos quantos forem os
Deputados Federais acima de 12 (art. 27 da CF/88). Parece complicado, mas
alguns exemplos ajudam a esclarecer. Veja (art. 27 da CF/88):
c) Roraima tem 8 Deputados Federais na Câmara dos Deputados.
O triplo de 8 é 24. Portanto, o número de Deputados Estaduais
na Assembleia Legislativa de Roraima deve ser 24. Como não foi
atingida a quantidade de 36, não há que se cogitar, neste caso, de
qualquer outra operação matemática.
d) São Paulo tem 70 Deputados Federais na Câmara dos Deputados.
Nesse caso, se aplicarmos o triplo passaremos de 36. Então, deve-
mos parar neste número (36) e aplicar o restante da regra consti-
tucional, que determina o acréscimo de tantos quanto forem os

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Organização dos Poderes da República

Deputados Federais acima de 12. Se São Paulo tem 70 Deputados


Federais, devemos subtrair 12 de 70, o que resultará 58 – este é o
número acima de 12. Por fim, devemos somar 36 + 58, cujo resul-
tado será 94. A Assembleia Legislativa de São Paulo, portanto, deve
ter, como de fato tem, 94 Deputados Estaduais.
Os Deputados Estaduais, assim como os Deputados Federais são eleitos
pelo sistema proporcional de votos, ou seja, aquele que privilegia a votação
obtida pelo partido político (MORAES, 2011).
Em âmbito municipal, o Poder Legislativo também é unicameral, ou seja,
exercido por apenas uma Casa, que é a Câmara Municipal (art. 29 da CF/88).

Você sabia
É comum designar o Poder Legislativo Municipal como “Câmara
dos Vereadores”, mas a Constituição Federal de 1988 não utiliza
esse título. Isso porque a Câmara é do Município, da população, e
não dos Vereadores. Estes apenas representam a sociedade local,
mas não são os titulares do poder.

A Câmara Municipal é integrada pelos Vereadores, em quantidades que


não podem extrapolar os limites máximos fixados pela Constituição Federal.
Por força de seu art. 29, os limites máximos no número de Vereadores são
proporcionais à população local, conforme tabela abaixo:
Quadro 1: Quantidades máximas de vereadores, calculadas proporcionalmente
em relação à população dos Municípios.

Número máximo
Quantidade de habitantes no Município
de Vereadores
Até 15.000 9
Mais de 15.000 até 30.000 11
Mais de 30.000 até 50.000 13
Mais de 50.000 até 80.000 15
Mais de 80.000 até 120.000 17

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Direito Constitucional e Administrativo

Número máximo
Quantidade de habitantes no Município
de Vereadores
Mais de 120.000 até 160.000 19
Mais de 160.000 até 300.000 21
Mais de 300.000 até 450.000 23
Mais de 450.000 até 600.000 25
Mais de 600.000 até 750.000 27
Mais de 750.000 até 900.000 29
Mais de 900.000 até 1.050.000 31
Mais de 1.050.000 até 1.200.000 33
Mais de 1.200.000 até 1.350.000 35
Mais de 1.350.000 até 1.500.000 37
Mais de 1.500.000 até 1.800.000 39
Mais de 1.800.000 até 2.400.000 41
Mais de 2.400.000 até 3.000.000 43
Mais de 3.000.000 até 4.000.000 45
Mais de 4.000.000 até 5.000.000 47
Mais de 5.000.000 até 6.000.000 49
Mais de 6.000.000 até 7.000.000 51
Mais de 7.000.000 até 8.000.000 53
Mais de 8.000.000 55
Fonte: elaborada pelo autor, a partir das disposições do art. 29, III da Constituição
Federal de 1988.
Os Vereadores também são eleitos pelo sistema proporcional de votos, e
não pelo sistema majoritário (MORAES, 2011).
O Distrito Federal, por derradeiro, também possui um Poder Legislativo
unicameral, exercido pela Câmara Legislativa, um misto de Câmara Munici-
pal com Assembleia Legislativa (art. 32 da CF/88).
A Câmara Legislativa do Distrito Federal é integrada por Deputados
Distritais. A quantidade de integrantes é determinada a partir da aplicação

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Organização dos Poderes da República

da mesma regra utilizada para a quantificação dos Deputados Estaduais nas


Assembleias (art. 32 da CF/88).
Os Deputados Distritais, assim como os Deputados Federais, os Depu-
tados Estaduais e os Vereadores são eleitos pelo sistema proporcional de votos,
e não pelo sistema majoritário (MORAES, 2011).
Agora que você já conhece a estrutura do Poder Legislativo no Brasil,
precisa analisar as funções que ele exerce, o que fará separadamente por con-
veniência didática.

5.3.1 A função de legislar


A produção das leis é de competência do Poder Legislativo, responsa-
bilidade que é distribuída entre a União, os Estados e os Municípios pela
Constituição Federal de 1988.
No âmbito do Poder Legislativo, são produzidas as seguintes espécies
legislativas (art. 59 da CF/88):
a) leis ordinárias;
b) leis complementares;
c) resoluções;
d) decretos legislativos.
Cada uma dessas espécies tem uma finalidade específica. As leis ordi-
nárias são as mais comuns, utilizadas para a criação das regras em geral
(MORAES, 2011). As leis complementares são empregadas apenas nos casos
em que a Constituição as exige expressamente (MORAES, 2011).
Basicamente, as diferenças entre as leis ordinárias e as complementares
estão (MORAES, 2011):
a) na matéria que disciplinam; e
b) no quórum de aprovação, que é mais simples para as leis ordinárias
e mais complexo para as complementares.
As resoluções, como regra, são atos normativos que servem à regulação
de atos internos das Casas Legislativas (criação de cargos, por exemplo). Já os

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Direito Constitucional e Administrativo

decretos legislativos servem para legitimar assuntos com repercussão externa


(outorga de premiações, fixação de salários etc.). Em âmbito federal, porém,
a Constituição dá contornos relativamente diferentes a cada uma destas espé-
cies legislativas (MORAES, 2011).
Além das citadas, não podemos deixar de mencionar (art. 59 da CF/88):
a) as emendas à Constituição;
b) as leis delegadas; e
c) as medidas provisórias.
As emendas à Constituição são as alterações que podem ser promovi-
das no texto constitucional, desde que respeitadas às limitações nele previstas
(MORAES, 2011). Os direitos fundamentais, por exemplo, não podem ser
suprimidos (art. 60, § 4º da CF/88).

Saiba mais
Quer saber quantos Deputados Federais cada Estado brasileiro O
parágrafo 4º do art. 60 da Constituição Federal prevê alguns temas
que não podem ser modificados por emenda constitucional: são as
chamadas cláusulas pétreas. Esse título decorre da petrificação de
algumas matérias, ou seja, da impossibilidade da sua modificação.
Veja o que prevê o dispositivo em referência: “§ 4º Não será objeto
de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma
federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.”

As leis delegadas representam uma figura em desuso, haja vista a utili-


zação massiva das medidas provisórias. Por meio dela, o Presidente da Repú-
blica pode delegar ao Congresso Nacional para legislar sobre determinado
assunto (MORAES, 2011).
As medidas provisórias não são leis (em sentido estrito), mas têm força
de lei. São produzidas pelo Presidente da República (e não pelo Poder Legis-
lativo) e, posteriormente, enviadas ao Congresso Nacional, que pode, ou não,
convertê-las em lei (MORAES, 2011). Embora a medida provisória seja em
caráter excepcional, por só poder ser editada em caso de relevância e urgência,
os Presidentes brasileiros a têm utilizado em demasia.

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Organização dos Poderes da República

5.3.2 A função de fiscalizar


Diferente do exercício de legislar, que é realizada por meio da própria
estrutura do Poder Legislativo, a função de fiscalizar é exercida com o auxílio
dos Tribunais de Contas (MORAES, 2011):
a) da União, em relação ao Poder Executivo federal;
b) dos Estados, em relação ao Poder Executivo estadual e municipal.
A Constituição Federal de 1988 vedou a criação de Tribunais de Contas Muni-
cipais, embora tenha assegurado que os já existentes, à época da sua promulga-
ção, poderiam prosseguir normalmente suas atividades (MORAES, 2011). Por
isso, as Câmaras Municipais, que fiscalizam os atos do Prefeito do Município,
contam com o auxílio dos Tribunais de Contas dos respectivos Estados.
Segundo Alexandre de Moraes, o Tribunal de Contas “é órgão auxiliar
e de orientação do Poder Legislativo, embora a ele não subordinado, prati-
cando atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscali-
zação” (2011, p. 427).
Qualquer cidadão pode denunciar eventuais irregularidades da Admi-
nistração Pública perante o Poder Legislativo, que tem o dever de fiscalizá-las.
Se preferir, o cidadão também pode encaminhar a denúncia diretamente ao
Tribunal de Contas, que também tem o compromisso de apurá-la e, poste-
riormente, comunicá-la ao Poder Legislativo, por ocasião da análise das con-
tas do Prefeito, Governador ou Presidente (art. 74, § 2º da CF/88).
Para cada exercício financeiro, ou seja, para cada ano civil, o Tribunal de
Contas emite um parecer endereçado ao Poder Legislativo, recomendando a
aprovação ou a rejeição das contas do Chefe do Poder Executivo. Note que o
Tribunal de Contas não julga o Poder Executivo, mas apenas recomenda que
o Poder Legislativo o faça. Isso porque compete apenas ao Poder Legislativo o
julgamento (MORAES, 2011). Lembre-se, nesse sentido, que o Tribunal de
Contas é apenas um órgão auxiliar do Poder Legislativo.
A partir do parecer recebido do Tribunal de Contas, o Poder Legislativo
deve submetê-lo a votação em plenário. Se as contas do Chefe do Executivo
forem rejeitadas, o Ministério Público será notificado a adotar providências
complementares, sem prejuízo da inelegibilidade do Presidente, Governador
ou Prefeito (MORAES, 2011).

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Direito Constitucional e Administrativo

Importante ressaltar que também compete ao Tribunal de Contas ana-


lisar as operações contábeis, financeiras e administrativas do próprio Poder
Legislativo. Nesse caso, a Constituição atribuiu a ele a competência para
julgá-las diretamente, e não apenas para emitir parecer (MORAES, 2011).
Em outras palavras: o Tribunal de Contas possui competência para rejeitar ou
aprovar, anualmente, as contas do Poder Legislativo.
A rejeição das contas do Poder Legislativo gera para o Presidente da
Casa Legislativa (Câmara dos Deputados, Senador Federal, Assembleia Legis-
lativa, Câmara Legislativa ou Câmara Municipal) as mesmas consequências
da rejeição das contas do Poder Executivo, ou seja, o Ministério Público será
notificado para adotar providências complementares, sem prejuízo da sua
inelegibilidade para as próximas eleições (MORAES, 2011).

5.4 Poder Judiciário


Os conflitos são inevitáveis na vida em sociedade. Eles decorrem da inte-
ração entre as pessoas, o que demanda a existência de mecanismos de controle
e pacificação social. Ao Poder Judiciário compete então “a função de dirimir
os litígios que lhe são apresentados pela aplicação da lei ao caso concreto”
(HACK, 2011, p. 150).
A estrutura do Poder Judiciário está dividida em âmbito federal e esta-
dual. Não há, portanto, Poder Judiciário no âmbito dos Municípios.

Você sabia
A estrutura judiciária dos Municípios é mantida pelos Estados (no
caso dos fóruns estaduais) ou pela União (no caso dos fóruns da
Justiça Federal, Justiça Trabalhista, Tribunais Superiores etc.).

O Poder Judiciário está estruturado, basicamente, em dois grupos


(MORAES, 2011):
a) Justiça Comum, formada pela Justiça Federal e pela Justiça Estadual;
b) Justiça Especializada, formada pela Justiça Trabalhista e Justiça Eleitoral.
A Justiça Estadual é formada pelos juízes (de direito) singulares, que
atuam em primeira instância, e pelos Tribunais de Justiça, em segunda instân-
cia (MORAES, 2011). Cada Estado possui o seu próprio Tribunal de Justiça.

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Organização dos Poderes da República

A Justiça Federal é composta pelos juízes (federais) singulares, em pri-


meira instância, e pelos Tribunais Regionais Federais, em segunda instân-
cia (MORAES, 2011). Atualmente, o Brasil conta com 5 (cinco) Tribunais
Regionais Federais.
As justiças especializadas também são compostas por juízes singulares
em primeira instância (juízes trabalhistas e juízes eleitorais), e por Tribunais
Regionais em segunda instância (Tribunais Regionais do Trabalho e Tribunais
Regionais Eleitorais) - (MORAES, 2011).
O Superior Tribunal de Justiça – STJ – é uma instância especial. É com-
posto por 33 (trinta e três) ministros, com sede em Brasília, e competência
para julgar questões relacionadas à aplicação da legislação federal (art. 104 da
CF/88). Tanto processos da Justiça Estadual, como da Justiça Federal, podem
ser objeto de recurso perante o STJ. No entanto, não cabe recurso ao STJ das
decisões proferidas pelas Justiças Especializadas.
As Justiças Especializadas contam com Tribunais Superiores, que têm
competência para a última palavra nas respectivas áreas de atuação. É o caso
do Tribunal Superior Eleitoral – TSE – e do Tribunal Superior do Trabalho –
TST, ambos com sede em Brasília (MORAES, 2011).
A cúpula do Poder Judiciário brasileiro é exercida pelo Supremo Tribu-
nal Federal, que é composto por 11 (onze) ministros e tem sede em Brasília
(art. 101 da CF/88). O STF possui competência para proferir a última pala-
vra em matéria de aplicação da Constituição Federal de 1988.
Qualquer processo, tanto da Justiça Comum (estadual ou federal) quanto
da Justiça Especializada pode Figura 2: sede do Supremo Tribunal Federal,
ser objeto de recurso ao STF,
instância máxima do Poder Judiciário brasileiro.
sempre que presente alguma
violação à Constituição Federal
de 1988 (art. 101 da CF/88).

5.5 Ministério
Público
O Ministério Público não
integra a estrutura de nenhum
Poder da República. Ele é con- Fonte: Shutterstock (2015).

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Direito Constitucional e Administrativo

siderado, pela Constituição Federal de 1988, uma função essencial à justiça


(MORAES, 2011).
O ingresso na carreira do Ministério Público é feito mediante concurso
público de provas e títulos (art. 127 da CF/88). Os concursos são organizados
de acordo com a divisão organizacional do órgão.
Compete ao Ministério Público, dentre outras atribuições, promover a
ação penal pública, ou seja, processar quem pratique crimes como homicí-
dios, estupros, estelionatos, diferentes formas de corrupção, roubos, contra-
bandos, tráfico de drogas etc (art. 129 da CF/88).
Também é de competência do Ministério Público a promoção da ação
civil pública para proteger o patrimônio público e social, o meio ambiente e
outros interesses difusos e coletivos (art. 129 da CF/88).
A estrutura do Ministério Público é dividida em (MORAES, 2011):
a) Ministério Público da União, que abrange:
i) o Ministério Público Federal;
ii) o Ministério Público do Trabalho;
iii) o Ministério Público Militar; e
iv) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
b) Ministério Público dos Estados.
O Ministério Público Federal exerce suas atribuições em relação aos
assuntos cuja relevância extrapola o âmbito isolado de cada Estado (MORAES,
2011). Compete a ele o processo em relação aos crimes de tráfico internacio-
nal de drogas, moeda falsa etc.
Já em âmbito estadual, o Ministério Público dos Estados tem mérito
para atuar em relação ao seu âmbito regional (MORAES, 2011). Com-
pete a ele o processo em relação aos crimes de tráfico (interno) de drogas,
homicídios, furtos, roubos etc. O Ministério Público também atua na
proteção dos interesses de grupos vulneráveis, como idosos, crianças e
adolescentes, pessoas incapazes etc (MORAES, 2011). Os processos de
adoção, por exemplo, tramitam sempre sob os cuidados do Promotor de
Justiça, que tem o dever de zelar pelo respeito das regras contidas no Esta-
tuto da Criança e do Adolescente.

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Organização dos Poderes da República

Resumindo
Neste capítulo, você estudou a organização dos Poderes da República.
Aprendeu que, embora o poder seja único e pertença ao povo, a Consti-
tuição o organizou em três esferas: Poder Executivo; Poder Legislativo e
Poder Judiciário.
Você aprendeu que o Poder Executivo tem a gestão da res pública como
atividade típica, e que ele é exercido pelo Presidente da República (em âmbito
federal), pelos Governadores dos Estados e do Distrito Federal (em âmbito
estadual e distrital, respectivamente) e pelos Prefeitos Municipais (em âmbito
municipal).
Compreendeu que o Poder Legislativo tem como funções típicas a pro-
dução das leis e a fiscalização do Poder Executivo, e que ele é exercido pelo
Congresso Nacional (em âmbito federal), pelas Assembleias Legislativas (em
âmbito estadual), pelas Câmaras Municipais (em âmbito municipal) e pela
Câmara Legislativa (em âmbito distrital).
Aprendeu também que o Poder Judiciário tem como função típica a
aplicação do Direito à resolução dos conflitos que lhe são submetidos, e que
ele é exercido pelos Tribunais e juízes singulares. Você viu que a estrutura
do Poder Judiciário está presente em âmbito federal e estadual, mas não em
âmbito municipal.
Por fim, estudou que o Ministério Público não integra nenhum Poder
da República, tendo sido considerado uma função essencial à Justiça pela
Constituição Federal de 1988.

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6
Direito Administrativo:
estrutura da
Administração Pública

Neste capítulo você iniciará o estudo do Direito Admi-


nistrativo, ramo do direito público que dedica suas atenções à
forma pela qual a Administração Pública atua, tanto para a exe-
cução das suas atividades internas quanto para a prestação dos
serviços públicos.
Você identificará o conceito e analisará a estrutura brasileira,
que é composta de entidades, órgãos, cargos, funções e agentes.
Ainda conhecerá as características da Administração Pública
Direta e da Indireta, identificando as entidades que a integram e
reconhecendo as principais características de cada uma.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Definir Direito Administrativo;
22 Esquematizar a estrutura da Administração Pública;
22 Identificar as entidades integrantes da Administração Pública
Direta e Indireta.

6.1 Conceito de Direito Administrativo


O Direito Administrativo é o ramo do direito público que contém a dis-
ciplina normativa voltada à regulação completa do modo pelo qual a Admi-
nistração Pública gere a res pública.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo é
o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agen-
tes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administra-
ção Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução dos seus fins, de natureza
pública (2011, p. 47).

Para Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo é o “conjunto har-


mônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins deseja-
dos pelo Estado” (2009, p. 40).
Como você pode constatar, em ambos os conceitos é possível identificar
elementos comuns. O Direito Administrativo serve à regulação e à organiza-
ção dos recursos administrativos, sempre com a finalidade de concretizar o
bem comum.

6.2 Estrutura da Administração


Pública brasileira
Segunda HACK, “a Administração Pública é o nome genérico que se dá
aos órgãos e entes que têm como objetivo desempenhar a função adminis-
trativa do Estado, realizando atividades e políticas que concretizem os seus
objetivos” (2011, p. 49).

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

A Administração Pública atua por meio de uma complexa estrutura,


compatível com a importância das atividades que ela tem de realizar, seja
em âmbito interno, nas atividades burocráticas que desempenha, bem como
externo em relação aos serviços que presta à sociedade.
A organização da Administração Pública é feita por meio de (MEIREL-
LES, 2009):
a) entidades;
b) órgãos;
c) cargos;
d) funções;
e) agentes.
Na sequência, você estudará cada um deles, o que fará separadamente
por conveniência didática.

6.2.1 Entidades da Administração Pública


As entidades são as pessoas jurídicas que compõem a Administração,
as quais podem ter personalidade de direito público ou de direito privado
(MEIRELLES, 2009).

Você sabia

A personalidade – de direito público ou de direito privado – dis-


tingue a pessoa jurídica em relação aos seus direitos e deveres. As
pessoas jurídicas de direito privado, como as empresas em geral,
têm maior liberdade, diferente das de direito público, que têm uma
atuação limitada às determinações legais (necessidade de realizar
licitações, concursos públicos ou processos seletivos etc.). No
entanto, por atuarem na proteção do interesse público, as pessoas
jurídicas de direito público têm prerrogativas que não estão disponí-
veis para as de direito privado (como contratos com cláusulas exor-
bitantes, por exemplo).

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Direito_consti_adm_book.indb 79 23/02/2016 14:43:18


Direito Constitucional e Administrativo

As entidades podem ser agrupadas, de acordo com as suas características,


em 5 (cinco) grupos (MEIRELLES, 2009):
a) estatais;
b) autárquicas;
c) fundacionais;
d) empresariais;
e) paraestatais.
As entidades estatais são as que compõem a própria estrutura do Estado:
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Todas são pessoas
jurídicas de direito público, dotadas de poderes políticos e administrativos.
Elas formam a Administração Pública Direta (MEIRELLES, 2009).
As entidades autárquicas são pessoas jurídicas de direito público (assim
como as entidades estatais), mas não possuem poder político. Na verdade são
criadas pelas entidades estatais para viabilizarem a descentralização de algum
serviço público (MEIRELLES, 2009). Você estudará este assunto com mais
detalhes ainda neste capítulo, mas em tópico autônomo.
As entidades fundacionais também são criadas pelas entidades estatais
e podem ter personalidade jurídica de direito público ou de direito pri-
vado. Essa será uma decisão tomada no momento da criação da fundação
(MEIRELLES, 2009). Você também as estudará com mais detalhes em
tópico autônomo.
As entidades empresariais são pessoas jurídicas de direito privado, cria-
das pelas entidades estatais. Elas podem ser geradas sob a forma de empresas
públicas ou de sociedades de economia mista (MEIRELLES, 2009).
Por fim, as entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito pri-
vado, que contam com o apoio da Administração Pública e as autoriza a
prestar determinados serviços ou a realizar atividades de interesse público,
mediante subvenções e outras formas de incentivo. Essas entidades não
prestam atividades exclusivas do Estado, mas desempenham funções de
interesse público em áreas como cultura, educação e assistência social, por
exemplo (MEIRELLES, 2009).

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

6.2.2 Órgãos
Os órgãos, diferente das entidades, não possuem personalidade jurídica.
Essa é, aliás, a principal característica que carregam. Eles simplesmente inte-
gram a estrutura de alguma pessoa jurídica, como centros incumbidos de
determinadas atribuições (MEIRELLES, 2009).
Existem vários tipos de órgãos na Administração Pública brasileira,
o que faz com que eles sejam classificados de acordo com as semelhanças
que apresentam. Basicamente, são três as classificações dos órgãos admi-
nistrativos (MEIRELLES, 2009):
a) quanto à posição que ocupam na estrutura administrativa;
b) quanto à atuação funcional;
c) quanto à estrutura.
Quanto à posição que ocupam na estrutura administrativa, os órgãos
podem ser (MEIRELLES, 2009):
a) independentes;
b) autônomos;
c) superiores;
d) subalternos.
Órgãos independentes são aqueles previstos diretamente na Constituição
Federal. Eles representam os Poderes do Estado, como (MEIRELLES, 2009):
a) no âmbito Legislativo: a Câmara dos Deputados, o Senado Fede-
ral, as Assembleias Legislativas, as Câmaras Municipais e a Câmara
Legislativa do Distrito Federal;
b) no âmbito Executivo: a Presidência da República, as Governadorias
dos Estados e do Distrito Federal e as Prefeituras Municipais;
c) no âmbito Judiciário: os Tribunais e juízos singulares.
Órgãos autônomos são os que se situam abaixo dos independentes, na
cúpula da Administração Pública brasileira. Eles se subordinam aos órgãos
independentes, mas possuem autonomia técnica, administrativa e financeira.
São os Ministérios (em âmbito federal) e as Secretarias (em âmbito estadual e
municipal), por exemplo (MEIRELLES, 2009).

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Direito Constitucional e Administrativo

Figura 1: a distribuição de medicamentos, na maior Os órgãos superiores


parte do País, é feita por meio de órgãos públicos - estão situados abaixo dos
Secretarias Municipais de Saúde. autônomos, lhe sendo
subordinados, portanto.
Eles não possuem auto-
nomia administrativa,
nem financeira, embora
Fonte: Shutterstock (2015).

tenham poder de direção,


controle e decisão. São os
gabinetes, departamentos
etc (MEIRELLES, 2009).
Os órgãos subal-
ternos ocupam a base da
estrutura, tendo diminuto
poder de decisão. Suas principais atribuições estão relacionadas ao cumprimento
de procedimentos e atividades determinadas por órgãos que lhes são hierarqui-
camente superiores. São as portarias, os protocolos etc (MEIRELLES, 2009).
Quanto à atuação funcional, os órgãos se classificam em (MEIREL-
LES, 2009):
a) unipessoais;
b) pluripessoais.
Unipessoais são os órgãos que têm a sua atuação e decisão feita a partir
da manifestação da vontade de um agente apenas. É o caso da Presidência da
República (decisões tomadas pelo Presidente) e das Prefeituras Municipais
(decisões tomadas pelos Prefeitos), por exemplo (MEIRELLES, 2009).
Pluripessoais, por sua vez, são os órgãos que têm a sua atuação e decisão feita
a partir de manifestações conjuntas e majoritárias. É o caso das Casas Legislativas
(Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas etc.) - (MEIRELLES, 2009).
Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em (MEIREL-
LES, 2009):
a) simples;
b) compostos.

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

Órgãos simples são os que se constituem por apenas um centro de com-


petência, ou seja, são aquelas cuja estrutura não comporta outros órgãos
no seu interior. Por exemplo: protocolo, sessão administrativa, entre outros
(MEIRELLES, 2009).
Já os órgãos compostos são os que contam com outros órgãos no interior
da sua estrutura. É o caso das Secretarias (estaduais ou municipais), que não
obstante sejam órgãos, contêm outros órgãos no seu interior, como diretorias
de ensino, escolas etc (MEIRELLES, 2009).
Como não possuem personalidade jurídica, os órgãos não podem estar
em juízo, ou seja, não possuem capacidade processual. Essa regra, no entanto,
comporta duas exceções.
A primeira exceção admite que órgãos autônomos e independentes
sejam autores ou réus em ações judiciais que versem sobre as suas prerroga-
tivas institucionais ou funcionais (MEIRELLES, 2009). Por exemplo: uma
Câmara Municipal pode ir a juízo contra um ato da União que lhe impede
de obter uma Certidão Negativa de Débito Tributário - CND. Isso porque a
CND é um documento obrigatório que as Câmaras Municipais devem entre-
gar anualmente aos respectivos Tribunais de Contas. Neste caso, portanto, a
Câmara defenderá a instituição em si, que deve prestar contas dos seus gas-
tos ao órgão responsável pela sua fiscalização. Diferentemente, não se admite
que a Câmara Municipal seja ré de uma ação cujo objetivo seja obter uma
indenização do Município. Nesse caso, a ação deverá ser ajuizada contra o
Município, e não contra a Câmara Municipal. Lembre-se que a Câmara é
um órgão e que quem possui personalidade jurídica é apenas a entidade – no
caso, o Município respectivo.
A segunda exceção diz respeito aos órgãos destinados à proteção e à
defesa do consumidor. Ela foi prevista expressamente pelo Código de Defesa
do Consumidor - CDC. Veja:
Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados con-
correntemente:
[...]
III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta,
ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à
defesa dos interesses e direitos protegidos por este código. (grifo nosso)

– 83 –

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Direito Constitucional e Administrativo

Em apertada síntese, o parágrafo único do artigo 81 do CDC (mencio-


nado pelo dispositivo citado) prevê que a defesa dos interesses e direitos dos
consumidores e das vítimas poderá ser feita de forma coletiva.
Notadamente em relação aos órgãos que atuam na defesa dos interesses
e direitos dos consumidores, o CDC previu que eles podem atuar em proces-
sos de natureza penal, como assistentes do Ministério Público. Além disso,
autorizou que proponham ação penal subsidiária caso a denúncia não seja
oferecida no prazo legal (art. 80 do CDC).
As exceções, portanto, não se presumem. É fundamental que exista uma
previsão legal que autorize o órgão a estar em juízo, seja como autor ou como
réu.

Você sabia
Cometido o crime, compete ao Ministério Público processar o res-
pectivo autor, objetivando a sua condenação. Esse processo criminal
tem início com a denúncia, que nada mais é que a petição assinada
pelo Promotor de Justiça ou Procurador da República que apresenta
os fatos praticados, a materialidade apurada e os indícios de autoria
delitiva. No entanto, há um prazo para que o Ministério Público
apresente a denúncia. Se não o fizer, o interessado pode propor a
ação penal subsidiária, que carrega esse nome porque ela “substitui”
a denúncia do Ministério Público. Em relação aos crimes previstos
no CDC, permite-se, portanto, que órgãos – mesmo sem possuir
personalidade jurídica – proponham ação penal.

6.2.3 Cargos
Os cargos são os espaços públicos que devem ser ocupados pelos agentes
administrativos (MEIRELLES, 2009).
Na área da educação, por exemplo, existem cargos de professor, supervi-
sor, diretor, psicólogo, pedagogo etc. Cada um deles deverá ser ocupado por
um agente administrativo, que é um servidor público.

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

6.2.4 Funções
As funções são as atribuições, ou seja, as tarefas inerentes a uma determi-
nada atividade. Todo cargo está acompanhado de uma lista de funções. Sem
isso, aliás, desaparece a sua razão de ser (MEIRELLES, 2009).
Importante ressaltar, contudo, que embora todo cargo dependa da exis-
tência de uma lista de funções, nem toda função depende da existência de um
cargo (MEIRELLES, 2009). Em outras palavras: embora não haja cargo sem
função, pode haver função sem cargo. Mas como assim? Em alguns casos,
uma função deve ser exercida na administração pública, mas ela não se mos-
tra tão complexa ao ponto de demandar a existência de um cargo específico
para desempenhá-la. Nessas situações, a função deverá ser exercida por algum
servidor público, que acumulará essa tarefa com as demais que ele já possui (e
que são inerentes ao seu cargo). Para o trabalho extra (decorrente do exercício
da função), ele deve ser remunerado.

6.2.5 Agentes
Os agentes são as pessoas que trabalham na Administração Pública, exer-
cendo as funções determinadas em lei (MEIRELLES, 2009).
Nem todas as pessoas que exercem funções de natureza pública ocupam
um cargo público. Na verdade, você verá que o ocupante de cargo público é ape-
nas uma espécie de agente administrativo, dentre outras (MEIRELLES, 2009).
A expressão “agente administrativo”, portanto, é um gênero que comporta 3
(três) espécies, segundo a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello (2010):
a) os agentes políticos;
b) os servidores públicos;
c) os particulares colaborando com o Poder Público.
Os agentes políticos são os representantes do povo, como os Prefeitos,
Governadores, Deputados, Vereadores etc. (MELLO, 2010).
Os servidores públicos são as pessoas que ocupam os cargos públicos,
que podem ser de provimento:
a) efetivo;
b) comissionado.

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Direito Constitucional e Administrativo

Os cargos de provimento efetivo são os que devem ser preenchidos a


partir da realização de concursos públicos. Esta é, aliás, a regra para trabalhar
na Administração Pública brasileira (MELLO, 2010).
Já os cargos de provimento comissionado são os que dependem de mera
nomeação, e só podem ser destinados à direção, chefia ou assessoramento
(MELLO, 2010).
Por derradeiro, os particulares que colaboram com o Poder Público
incluem as pessoas que, sem se revestir da condição de servidores públicos,
contribuem com a Administração por livre vontade ou por determinação
legal. Por exemplo: mesários eleitorais, jurados do Tribunal do Júri, entre
outros (MELLO, 2010).

6.3 Administração Pública Direta


A Administração Pública Direta é composta pelas entidades estatais,
ou seja, pelos entes federativos: a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios (art. 1º da CF/88).
Diante da complexidade das atividades que têm de ser desempenhadas
pela Administração Pública, seja em âmbito interno ou em relação à prestação
dos serviços públicos à sociedade, não é possível prestá-los de maneira direta
e centralizada. É por isso que a Constituição permitiu aos entes federativos a
criação ou a realização de parcerias com outras entidades, as quais integram a
Administração Pública Indireta (MEIRELLES, 2009).

6.4 Administração Pública Indireta


A Administração Pública Indireta é integrada por um conjunto de entida-
des, que atuam na execução de diversas atividades. Elas são (MEIRELLES, 2009):
a) as autarquias;
b) as fundações;
c) as empresas públicas;
d) as sociedades de economia mista.
Na sequência, você estudará as principais características de cada uma delas.

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

6.4.1 Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei,
para desempenharem as atividades que lhe sejam expressamente determina-
das. Qualquer ente federativo pode formar quantas autarquias quiser. O con-
ceito de autarquia, segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles, é o seguinte:
A autarquia é forma de descentralização administrativa, através da per-
sonificação de um serviço retirado da Administração centralizada. Por
essa razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico, e não
atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo.
Para estas a solução correta é a outorga às empresas governamentais
criadas para esse fim, ou sua delegação a empresas privadas, mediante
concessão ou permissão. (MEIRELLES, 2009, p. 347) (grifos do autor).
Em outras palavras, autarquia é a ferramenta que a Administração Pública
tem à disposição para descentralizar os serviços que ela não possua condições de
prestar de forma direta, centralizada (MEIRELLES, 2009). Por exemplo: ques-
tões previdenciárias, que demandam enorme quantidade de recursos pessoais
e materiais poderiam ser prestadas diretamente pelo Ministério da Previdência
Social, o que seria insustentável. Por isso, a União se vale do Instituto Nacional
do Seguro Social – INSS, uma autarquia que tira todas essas questões do âmbito
ministerial, o que organiza o serviço e melhora a qualidade perante a sociedade.
São exemplos de autarquias:
a) Instituto Nacional do Seguro Social – INSS;
b) Banco Central do Brasil – BACEN;
c) Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA;
d) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis
– IBAMA;
e) Comissão de Valores Mobiliários – CVM.

Importante
As agências reguladoras (como ANVISA, ANATEL, ANA etc.)
também são autarquias. Cada uma foi criada com finalidades específi-
cas, mas todas voltadas à normatização e fiscalização de determinados
setores, como vigilância sanitária, telecomunicações, águas, etc.

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Direito Constitucional e Administrativo

6.4.2 Fundações
As fundações que integram a Administração Pública são apenas as que são
instituídas pelo Poder Público, e não as que porventura sejam criadas por parti-
culares. Elas “prestam-se, principalmente, à realização de atividades não lucrati-
vas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cul-
tura, pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal” (MEIRELLES, 2009).
Para ser criada uma fundação, é fundamental que exista uma lei que a
autorize. Diferente da autarquia, portanto, que é criada diretamente pela lei, ou
seja, que adquire personalidade jurídica com a publicação da lei que a instituiu,
a fundação somente recebe autorização legal para ser criada. Após isso, a Admi-
nistração Pública deve providenciar os atos de registro (MEIRELLES, 2009).
A criação de uma fundação pode ser feita com personalidade de direito
público ou de direito privado, a critério do ente federativo que a instituirá.
São exemplos de fundações públicas:
a) Fundação Nacional do Índio – FUNAI;
b) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;
c) Fundação Oswaldo Cruz - FioCruz

6.4.3 Empresas Públicas


As empresas públicas podem ser criadas por qualquer ente federativo para
a exploração da atividade econômica, nos casos autorizados pela Constituição,
quais sejam: quando necessária aos imperativos da segurança nacional; ou para
relevante interesse coletivo (art. 173 da CF/88). Elas têm personalidade jurídica
de direito privado e patrimônio totalmente público (MEIRELLES, 2009).
É necessário que haja prévia autorização em lei para que a empresa pública
possa ser posteriormente criada. Elas podem adotar qualquer forma empresa-
rial (sociedade anônima, sociedade limitada etc.) - (MEIRELLES, 2009).
São exemplos de empresas públicas:
a) Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT;
b) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA;
c) Caixa Econômica Federa – Caixa.

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Direito Administrativo: estrutura da Administração Pública

6.4.4 Sociedades de economia mista


As sociedades de economia mista, assim como as empresas públicas,
podem ser criadas por qualquer ente federativo para a exploração da atividade
econômica, nos casos autorizados pela Constituição, quais sejam: quando
necessária aos imperativos da segurança nacional; ou para relevante interesse
coletivo (art. 173 da CF/88) - (MEIRELLES, 2009).
Elas também têm personalidade jurídica de direito privado, mas o
patrimônio não é totalmente público. A maior parte será sempre público
(ao menos no que tange às ações que dão direito ao voto), mas se admite a
participação de particulares. Esta é, aliás, a grande diferença entre as empresas
públicas e as sociedades de economia mista: a formação do seu patrimônio –
apenas público, no caso das empresas públicas; ou público e privado (misto,
portanto), em sociedades de economia mista (MEIRELLES, 2009).
Esta modalidade sempre adota a forma de sociedade anônima – S.A, e
assim como a empresa pública, somente pode ser criada após autorização legal
(MEIRELLES, 2009).
São exemplos de sociedades de economia mista:
a) Banco do Brasil – BB;
b) Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobrás.

6.5 Entidades paraestatais


As entidades paraestatais não integram a Administração Pública. Elas
estão situadas em paralelo, ou seja, Figura 2: As atividades na área da
ao lado do Estado para o exercí- educação são incentivadas pelo Poder
cio de atividades relevantes (MEI- Público, para que sejam prestadas por
RELLES, 2009). meio de paraestatais.
As entidades paraestatais divi-
dem-se em (MEIRELLES, 2009):
a) serviços sociais autôno-
mos; e
b) organizações sociais.
Os serviços sociais autôno-
mos são
Fonte: Shutterstock (2015).

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Direito Constitucional e Administrativo

todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado,


para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamen-
tárias ou por contribuições parafiscais (MEIRELLES, 2009, p. 385).
São exemplos: SESI, SESC, SENAI etc.
Já as organizações sociais são
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas ativida-
des cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica,
ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio
ambiente, à cultura e à saúde (MEIRELLES, 2009, p. 386).
A qualificação de uma entidade, como organização social, é feita pelo
Poder Público, desde que preenchidos os requisitos legais.

Saiba mais
A Lei n.º 9.637/98 prevê quais os requisitos necessários à obten-
ção da qualificação de organização social. Após esta caracterização,
a entidade pode, por exemplo, receber subvenções e outras formas
de auxílio do Poder Público.

Resumindo
Neste capítulo, você iniciou os estudos sobre o Direito Administra-
tivo, relevante disciplina jurídica que recai sobre os contornos normativos da
Administração Pública brasileira.
Você aprendeu que a Administração Pública é organizada por meio
de uma complexa estrutura, que contém as entidades, os órgãos, os cargos,
as funções e os agentes. Aprendeu que as entidades são pessoas jurídicas de
direito público ou de direito privado, dependendo das características que
apresentem. Em contrapartida, você viu que os órgãos são entes sem perso-
nalidade jurídica.
Você também diferenciou a Administração Pública Direta, composta
pelos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), da
Indireta, composta pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Por fim, estudou que o Brasil contribui às entidades paraestatais, que
desenvolvem atividades de interesse público e, por isso, recebem subvenções
e outras formas de apoio do Estado.

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7
Princípios do Direito
Administrativo

Neste capítulo abordaremos os princípios que regem o


Direito Administrativo. O primeiro passo nessa jornada será conhe-
cer a definição de princípio, uma noção importante para o estudo
de toda e qualquer disciplina jurídica.
Na sequência, iniciaremos o estudo individualizado dos princí-
pios do Direito Administrativo, começando pelos explícitos, que são
aqueles previstos expressamente na Constituição Federal de 1988.
Após conhecê-los, estudaremos os implícitos, que decorrem da
interpretação da Constituição Federal ou da legislação infraconsti-
tucional. Dentre eles, você entenderá os princípios da supremacia do
interesse público sobre o privado, bem como da indisponibilidade
do interesse público que formam o regime jurídico administrativo.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Definir princípio;
22 Explicar os princípios constitucionais explícitos do Direito Admi-
nistrativo;
22 Explicar os princípios constitucionais implícitos do Direito Admi-
nistrativo.

7.1 Definição de princípio


Os princípios orientam os estudos de todas as disciplinas jurídicas. Mais
do que isso, norteiam a construção e a interpretação de todas elas. São as bases
por sobre as quais o Direito é elaborado. Sem eles, a estrutura jurídica seria
instável e, consequentemente, não concederia segurança às relações sociais.
A definição de princípio, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, é
a seguinte:
Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, ver-
dadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre
diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério
para a sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir
a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a
tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios
que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo
unitário que há por nome sistema jurídico positivo (2010, p. 95).
Os princípios, portanto, são as vigas de apoio que sustentam a construção
das regras jurídicas. Devem ser constantemente utilizados durante o processo
de aplicação das leis e concretização das atividades administrativas, bem como
na interpretação após a ocorrência de conflitos de interesses (MELO, 2010).
Vários são os princípios que regem o Direito Administrativo, tema que
você passará a estudar.

7.2 Princípios regentes do


Direito Administrativo
Os princípios que regem o Direito Administrativo estão previstos expres-
samente na Constituição Federal, ou decorrem da interpretação do seu texto.

– 92 –

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Princípios do Direito Administrativo

No primeiro caso, são chamados de princípios constitucionais explícitos. No


segundo, de princípios constitucionais implícitos. Por conveniência didática, você
primeiramente estudará os princípios explícitos e, posteriormente, os implícitos.

7.2.1 Princípios constitucionais explícitos


São 5 (cinco) os princípios constitucionais explícitos, conforme prevê o
artigo 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade, impessoalidade, mora-
lidade, publicidade e eficiência. A partir de agora, você estudará cada um
deles, seguindo a ordem do artigo 37.

7.2.1.1 Princípio da legalidade


O princípio da legalidade impõe a regra de atuação da Administração
Pública, que somente deve fazer aquilo que a lei lhe autorizar ou determinar
(MEIRELLES, 2009). Por exemplo: se a lei designar que o dinheiro do Fundo
de Assistência à Saúde pode ser utilizado somente à aquisição de medicamen-
tos, o Prefeito do Município não pode utilizá-lo para reformar uma praça.
A importância dada ao princípio da legalidade pela Constituição Federal
de 1988 foi ampla ao ponto de permitir que qualquer cidadão possa ajuizar
ação, chamada de ação popular, para anular ato contrário à lei que seja lesivo
ao patrimônio público (ou de alguma entidade da qual o Estado participe),
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural (art. 5º, LXXIII, CF/88).

7.2.1.2 Princípio da impessoalidade


A atividade desempenhada pela Administração Pública é incompatível
com favoritismos e preferências. Todos devem receber o mesmo tratamento.
Ao administrar o dinheiro e o patrimônio público, os agentes públicos têm o
dever de não privilegiar nenhuma pessoa. Por isso, se diz que a conduta deve
ser impessoal (MEIRELLES, 2009).
Praticado ato administrativo com mero interesse particular, divorciado do
princípio da impessoalidade, ele será nulo, e o responsável pela sua prática respon-
derá por abuso de poder. Por exemplo: é inadmissível que um processo adminis-
trativo tramite mais rápido que os demais, em razão do grau de parentesco entre
o autor e alguma autoridade da repartição pública (MEIRELLES, 2009).

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Direito Constitucional e Administrativo

Não fere o princípio da impessoalidade, no entanto, tratamentos


diferenciados que têm previsão legal, como a prioridade de tramitação de
processos de pessoas idosas ou deficientes. Nesse caso, não constata-se um
favoritismo contrário ao interesse público, mas apenas uma proteção aos
interesses de pessoas que compõem grupos que realmente precisam de trata-
mentos diferenciados.

7.2.1.3 Princípio da moralidade


Não basta que o exercício das atividades desempenhadas pela Admi-
nistração Pública seja legal, ou seja, amparado pela lei. Além disso, ele
também deve ser, sempre, compatível com a moralidade administrativa
(MEIRELLES, 2009).
O princípio da moralidade exige que os agentes públicos desempenhem
suas atividades com honestidade e ética. Sem essa característica fundamental,
o ato administrativo é passível de anulação, que pode ser requerida por qual-
quer cidadão. Para isso, a Constituição Federal de 1988 previu a figura da
ação popular, que serve não apenas à anulação de atos ilegais, mas também
para a mesma providência em relação aos atos imorais (MEIRELLES, 2009).

7.2.1.4 Princípio da publicidade


A publicidade é um requisito de validade dos atos administrativos. Estes
adquirem eficácia a partir do momento em que são tornados públicos (MEI-
RELLES, 2009).
A publicidade é a ampla divulgação das atividades realizadas pela Admi-
nistração Pública. Ela torna o ato de conhecimento geral, permitindo que
todos possam fiscalizá-lo (MEIRELLES, 2009).
A publicidade, portanto, é a regra que pauta a conduta da Administra-
ção Pública. Mas existem exceções. A Constituição Federal de 1988 autoriza
o sigilo quando houver necessidade de proteção da intimidade das partes
interessadas (art. 5º, LX), e quando imprescindível à segurança da sociedade
e do Estado (art. 5º, XXXIII, regulamentado pelas Leis 8.159 /91 e 11.111
/2005 e pelo Decreto 4.533 /2002). Nesse sentido, o Código de Ética do Ser-
vidor Público Federal prevê que “salvo os casos de segurança nacional, inves-
tigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública,
a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos

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Princípios do Direito Administrativo

da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de


eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra
o bem comum, imputável a quem a negar” (Item VI do Anexo ao Decreto
n.º 1.171/94).

7.2.1.5 Princípio da eficiência


Originalmente, o artigo 37 da Constituição Federal de 1988 continha
apenas 4 (quatro) princípios explícitos. Mas em 1998, por meio da Emenda
Constitucional n.º 19, ele foi alterado e passou a albergar, de forma expressa,
o princípio da eficiência.
A proposta de modificação da Carta Magna não tinha apenas o objetivo
de alterar seu texto, mas sim de modificar o sistema de atuação da Adminis-
tração Pública (MEIRELLES, 2009).
O que o princípio da eficiência impõe é que a Administração Pública
trabalhe do mesmo modo que a iniciativa privada, ou seja, que vise a maior
produção possível, no menor intervalo de tempo e com o menor custo que
possa aplicar (MEIRELLES, 2009).

Saiba mais
O princípio da eficiência cobra da Administração Pública brasileira
uma mudança de hábitos. Para saber mais sobre ele, leia o artigo “O
Princípio da Eficiência no Direito Administrativo”, de Antônio C.
Cintra do Amaral. Disponível em: <http://direitopublico.com.br/
pdf_14/DIALOGO-JURIDICO-14-JUNHO-AGOSTO-2002-
ANTONIO-CARLOS-CINTRA-AMARAL.pdf>.

7.2.2 Princípios constitucionais implícitos


Além dos princípios constitucionais explícitos, previstos expressamente
no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o Direito Administrativo bra-
sileiro é regido por vários outros, previstos implicitamente no texto constitu-
cional. São princípios extraídos, portanto, a partir da interpretação da Carta
Magna (MELLO, 2010).

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Direito Constitucional e Administrativo

Carta Magna é uma expressão sinônima


de Constituição Federal..

Alguns princípios constitucionalmente implícitos estão previstos
expressamente na legislação infraconstitucional. Outros mantêm a condição
de implícitos, tanto em relação ao texto constitucional como da legislação em
geral (MELLO, 2010).
A quantidade de princípios constitucionais implícitos não pode ser pre-
cisa, pois é variável de acordo com o autor que se utilize como referência ao
estudo do Direito Administrativo. Neste material, você estudará os principais.

7.2.2.1 Princípio da supremacia do interesse público


O princípio da supremacia do interesse público ressalta a relevância da
atividade desempenhada pela Administração Pública. Ao gerir o patrimônio
e o dinheiro da população, ela deve visar ao bem comum, e, para isso, pode
impor comportamentos aos particulares, haja vista a predominância do inte-
resse público sobre o privado (MELLO, 2010).
É com base nesse princípio que o Poder Público pode, por exemplo,
desapropriar imóveis de propriedade privada, interditar estabelecimentos
comerciais que violem normas de vigilância sanitária, multar motoristas que
cometam infrações de trânsito, entre outros (MELLO, 2010).

7.2.2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público


Junto com o princípio da supremacia do interesse público, o da indisponibi-
lidade forma o regime jurídico administrativo. Este impõe limitações à Adminis-
tração Pública, bem como lhe fornece poderes para desempenhar suas atividades
em prol do interesse público. Isso significa, também, que os demais princípios que
orientam o Direito Administrativo decorrem destes dois (HACK, 2013, p. 33).
O princípio da indisponibilidade do interesse público ressalta que, no
exercício da atividade administrativa, os agentes públicos não podem dispor
do patrimônio e do dinheiro público como se administrassem bens particu-
lares. Os agentes públicos, durante o desempenho das atividades administra-

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Princípios do Direito Administrativo

tivas, devem estar atentos às leis e à moralidade, não lhes sendo lícito agir de
maneira diferente (HACK, 2013).

7.2.2.3 Princípio da motivação


Todas as decisões tomadas pela Administração Pública devem ser fun-
damentadas. O princípio da motivação, impõe, nesse sentido, que o agente
público exponha as razões de fato e de direito que amparam a decisão tomada,
sob pena de nulidade (MEIRELLES, 2009).
Mas não apenas as decisões devem ser motivadas, todos os atos admi-
nistrativos devem expor as razões que autorizam (ou que determinam) a sua
prática. Não importa se o ato administrativo é vinculado (ou seja, praticado
sob o estrito mandamento legal), ou discricionário (ou seja, praticado com
certa margem de liberdade), ele deve estar motivado (MEIRELLES, 2009).
Há, no entanto, uma exceção ao princípio da motivação: a admissão e a
exoneração dos cargos de provimento em comissão. Esta característica, aliás, res-
salta a provisoriedade destes cargos, haja vista que seus ocupantes podem ser
exonerados a qualquer momento, sem prévia justificativa (MEIRELLES, 2009).

7.2.2.4 Princípio da tutela


O princípio da tutela determina que os entes federativos (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios) controlem os atos praticados pelas entidades que
foram instituídas por eles (DI PIETRO, 2011). Por exemplo: se o Município
criou uma autarquia, deve controlar os atos por ela praticados, de modo a veri-
ficar se respeitam os demais princípios que regem do Direito Administrativo.

7.2.2.5 Princípio da autotutela


O princípio da autotutela está relacionado com o da tutela, mas com ele
não se confunde. Enquanto o princípio da tutela enseja o controle da Admi-
nistração Pública Direta sobre os atos praticados pelas entidades por ela insti-
tuídas, o princípio da autotutela tem um objeto menor, restrito ao âmbito de
cada entidade da Administração Pública (DI PIETRO, 2011).
É dever de cada entidade da Administração Pública (autarquia, funda-
ção, empresa pública etc.) corrigir atos que ela,porventura, tenha praticado

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Direito Constitucional e Administrativo

com algum defeito. Quando a entidade constata a falha, deve procurar cor-
rigi-la de ofício, e não aguardar a determinação de outra autoridade, não
obstante isso possa acontecer (DI PIETRO, 2011).
Por exemplo: se no âmbito de uma autarquia municipal for constatado que
determinado ato praticado era nulo, ela própria deve declarar essa nulidade e
refazê-lo. Se não agir desse modo, o Município (que criou a autarquia) também
pode determinar a nulidade, com base no princípio da tutela. Mas se o Município
também não o fizer, o ato pode ser anulado por determinação do Poder Judiciário.

7.2.2.6 Princípio da finalidade


O princípio da finalidade determina que todos os atos praticados pela
Administração Pública visem ao interesse público. Se determinado ato for prati-
cado com interesse exclusivamente privado, deve ser declarado nulo, sem prejuízo
da responsabilização do agente público que o tenha praticado (MELLO, 2010).
O ato administrativo praticado em divórcio do interesse público gera
o abuso de poder, em decorrência do desvio de finalidade (MELLO, 2011).
É importante ressaltar que este princípio não impõe que o ato adminis-
trativo tenha finalidade exclusivamente pública. É natural que em determi-
nadas situações, o interesse público e o privado coexistam (MELLO, 2010).
Por exemplo: quando o Poder Público autoriza um particular a instalar uma
banca de jornal numa praça, além do interesse público protegido (desde que
a autorização tenha respeitado as normas legais), haverá um interesse privado
(do proprietário, em explorara a atividade econômica).

Importante
Em muitos casos, a prática do ato administrativo, com finalidade
exclusivamente privada, configura improbidade administrativa, que
se caracterizaquando há enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou
violação aos princípios que regem a Administração Pública.
A prática de improbidade administrativa pode ensejar o dever de
ressarcimento dos danos, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos, multa, proibição de contratar com o Poder Público
ou proibição de receber incentivos fiscais ou de crédito.

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Princípios do Direito Administrativo

O que não se admite, portanto, é o exclusivo interesse privado, que


ocorre quando, por exemplo, um prefeito determina que servidores públicos
realizem obras numa chácara que ele detém e utiliza para lazer aos finais de
semana (MELLO, 2011).

7.2.2.7 Princípio da razoabilidade


O princípio da razoabilidade impõe a prudência, a parcimônia na prática
dos atos administrativos e nos processos decisórios da Administração Pública.
Rege não apenas a atividade administrativa, mas todo o ordenamento jurí-
dico brasileiro (MEIRELLES, 2009).
O princípio da razoabilidade é chamado de princípio da proibição do
excesso por Hely L. Meirelles (2009), não por acaso. Ele funciona como um
freio à Administração, aferido a partir de critérios objetivos. Por exemplo: se
uma Câmara Municipal possui 10 (dez) funcionários, não é razoável que ela
realize uma licitação para aquisição de 10.000 (dez mil) canetas.

7.2.2.8 Princípio da segurança jurídica


Durante a execução das suas atividades internas ou da prestação dos
serviços públicos, a Administração deve prezar pela segurança jurídica, ou
seja, pela estabilidade das relações entre particulares, e entre estes e a própria
Administração (MELLO, 2011).
Se a Administração Pública alterar as regras de fiscalização sanitária todos
os meses, alterando também (e consequentemente) a aplicação de multas aos
estabelecimentos descumpridores das normas, influenciará negativamente o
mercado, que tende a se retrair ou a majorar o custo dos seus produtos em
virtude dessa instabilidade gerada pelo Poder Público (MELLO, 2011).

7.2.2.9 Princípios do contraditório e da ampla defesa


Os princípios do contraditório e da ampla defesa não se confundem,
embora estejam intimamente relacionados. Eles são estudados conjuntamente,
porque a manifestação de um implica na incidência do outro (MELLO, 2011).
O direito ao contraditório impõe à Administração Pública o dever de
ofertar prazo hábil para que uma pessoa se defenda antes de ter contra si apli-
cada uma penalidade, que pode ser uma advertência, uma multa, a interdição
de um estabelecimento etc (MELLO, 2011).

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Direito Constitucional e Administrativo

No prazo que dispõe para se defender, o interessado pode utilizar os mais


variados meios de defesa, desde que lícitos. Ele possui, portanto, direito à ampla
defesa, não sendo dado à Administração o direito de recusar defesas apresentadas
pelo interessado, quando elas não forem contrárias à legislação (MELLO, 2010).
Os direitos ao contraditório e à ampla defesa estão previstos na Consti-
tuição Federal (art. 5º. LV). São normas fundamentais que devem ser obser-
vadas tanto em âmbito administrativo como judicial.

7.2.2.10 Princípio da presunção de legalidade


O primeiro princípio que você estudou neste capítulo foi o da legalidade.
Por ele, determina-se que a Administração Pública somente possa realizar
aquilo que a legislação expressamente autorize. Nesse contexto, o princípio
da presunção de legalidade é uma consequência do princípio da legalidade.
Como a Administração Pública tem que obedecer a lei em todos os seus atos,
presume-se que todos eles sejam legais (MEIRELLES, 2009).
Há uma presunção, portanto, de que tudo o que a Administração Pública
faz respeita a legislação. Por isso, as ordens emanadas da Administração devem
ser imediatamente cumpridas. Essa presunção, no entanto, não é absoluta, ou
seja, ela cai mediante prova em sentido contrário (MEIRELLES, 2009).

7.2.2.11 Princípio da responsabilidade


A Administração Pública responde pelos danos que ocasionar a terceiros,
sejam eles causados durante a execução das suas atividades de rotina ou na
prestação dos serviços públicos (MELLO, 2010).
A responsabilidade da Administração Pública é objetiva, por força
de determinação constitucional (art. 37, § 6º). Mas o que isso significa?
Demonstra que a Administração terá o dever de indenizar, independente da
existência de dolo ou culpa. Essa situação é diferente da regra de responsabi-
lidade do Código Civil, que exige a comprovação da culpa para que alguém
tenha o dever de indenizar (MELLO, 2010).
Basicamente, são 3 (três) os requisitos da responsabilidade civil, ou seja,
para que alguém seja obrigado a indenizar (MELLO, 2010):
a) culpa;

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Princípios do Direito Administrativo

b) dano; e
c) nexo de causalidade.
A culpa resulta da ação ou omissão dolosa ou culposa. Dolosa é a ação ou
omissão intencional. Culposa é a ação ou omissão que, embora sem intenção,
causa dano a outrem por negligência, imprudência ou imperícia. Negligência
é a ausência de cuidados, como deixar de levar o carro periodicamente ao
mecânico para revisões (CAVALIEIRI FILHO, 2007). Imprudência é o des-
cumprimento de alguma regra, embora o agente acredite que não causará dano
a ninguém, como o motorista que trafega a 80 km/h numa via que limita a
velocidade máxima em 50 km/h (CAVALIEIRI FILHO, 2007). A imperícia é
a ausência de conhecimento técnico, que ocorre quando alguém sem habilita-
ção dirige um veículo, por exemplo (CAVALIEIRI FILHO, 2007).
Além da culpa, para que surja o dever de indenizar, é necessário que ocorra
um dano, ou seja, que alguém suporte um prejuízo ou deixe de obter um lucro.
Num acidente de veículo,a vítima pode sofrer vários prejuízos (MELLO,
2010). Além dos danos ao bem, pode deixar de obter sua renda mensal se for
um taxista, por exemplo. Nesse caso, terá direito de ser indenizada por ambos.
Por fim, nos casos gerais de indenização, é necessário que entre a conduta
culposa e o dano exista uma relação de causa e efeito, ou seja, a ação de um
tem que ser a principal causadora do dano do outro. Essa relação chama-se
nexo de causalidade (MELLO, 2010).
Pelo Código Civil, que adota (como regra) a teoria da responsabilidade
subjetiva, é preciso comprovar a concomitância destes 3 (três) requisitos para
que alguém seja condenado a indenizar outrem (MELLO, 2010). Mas, no
caso da Administração Pública, não são necessários todos os requisitos, mas
apenas 2 (dois):
a) o dano;
b) o nexo de causalidade.
Portanto, para que alguém tenha o direito de obter uma indenização em
decorrência de um ato da Administração Pública, não precisa fazer prova da
culpa. Precisa provar, apenas, que sofreu um dano, e que esse dano decorre de
um ato da Administração (MELLO, 2010).

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Direito Constitucional e Administrativo

É importante salientar, no entanto, que a responsabilidade do Estado é


objetiva (ou seja, independe da prova de culpa) apenas em relação aos atos
comissivos da Administração, ou seja, às suas ações. No caso das omissões do
Estado, o interessado somente obterá uma indenização se provar a culpa da
Administração (MELLO, 2010).

Importante
O Código de Defesa do Consumidor também adotou como regra a
responsabilidade objetiva, diferente do Código Civil. A finalidade é
facilitar a obtenção de indenizações pelo consumidor, que é consi-
derado a parte mais frágil da relação consumerista.

7.2.2.12 Princípio da continuidade


O princípio da continuidade está relacionado aos serviços públicos pres-
tados pelo Estado. As necessidades sociais não se interrompem nem se sus-
pendem. Elas são contínuas e, por isso, os serviços públicos também devem
ser (MELLO, 2010).
É por esse princípio que se veda, até mesmo em caso de greve, a paralisa-
ção completa na prestação dos serviços públicos (MELLO, 2010).
Em caso de greve, exige-se que um mínimo seja mantido de forma inin-
terrupta, sob pena de ilegalidade da paralisação e responsabilização dos servi-
dores envolvidos (MELLO, 2010).

7.2.2.13 Princípio da isonomia


O princípio da isonomia ampara toda a atuação da Administração
Pública, que tem o dever de tratar todas as pessoas da mesma maneira, sem
preferências ou privilégios (MELLO, 2010).
Decorre do princípio da isonomia o dever que o Estado possui de cor-
rigir desigualdades. É com base nisso que pode haver a concessãode bolsas
de estudo a pessoas carentes, por exemplo. Agindo dessa maneira, o Estado
trata de forma diferente quem está em situação de desigualdade, dando a elas
condições de pleno desenvolvimento (MELLO, 2010).

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Princípios do Direito Administrativo

Resumindo
Neste capítulo, você aprendeu que os princípios sustentam toda a cons-
trução e a interpretação do Direito. Em relação ao Direito Administrativo,
você identificou que eles se dividem em dois grupos: os explícitos e os implí-
citos.
Compreendeu quais são princípios explícitos, previstos no art. 37 da
Constituição Federal de 1988: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade,
a publicidade e a eficiência.
Por fim, estudou os princípios constitucionais implícitos: da supremacia
do interesse público; da indisponibilidade do interesse público;da motiva-
ção; da tutela; da autotutela; da finalidade; da razoabilidade; da segurança
jurídica; do contraditório e da ampla defesa; da presunção de legalidade; da
responsabilidade; da continuidade; e da isonomia.

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8
Atos e Poderes
Administrativos

Neste capítulo conheceremos o conceito geral de poder


administrativo, bem como os significados individualizados de
cada poder específico, tendo, assim, a capacidade de diferenciá-los
e entender as suas funções. Apresentaremos como o agende
público deve agir e, para atingir o resultado esperado pelo orde-
namento jurídico, este deve estar investido do competente poder.
Além disso, apresentaremos também o conceito de ato adminis-
trativo, fazendo a devida diferenciação com os demais atos da
área. Tais concepções são comumente confundidas, mas possuem
grande diferença objetiva. Contemplaremos ainda, os requisitos,
atributos, as espécies em que são divididos e, por fim, as formas de
extinção dos atos administrativos.

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Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de Aprendizagem
22 Definir poderes administrativos;
22 Definir atos administrativos;
22 Explicar os atributos dos atos administrativos;
22 Identificar as espécies dos atos administrativos;
22 Explicar a extinção dos atos administrativos.

8.1 Conceito de Poderes Administrativos


Para possibilitar que o Estado desenvolva a atividade concreta e imediata
que lhe é inerente para a consecução dos interesses coletivos, à Administração
Pública foi atribuída a tarefa de fazer prevalecer a força da lei, em detrimento
da vontade particular dos cidadãos, com vistas a privilegiar o interesse público
em relação ao interesse privado (MEIRELLES, 2009).

Glossário:
Consecução: ato ou efeito de conseguir.

Sendo assim, para que o Estado realize suas atividades de forma a satis-
fazer o bem comum, o ordenamento jurídico brasileiro confere à Administra-
ção uma série de poderes, a fim de dar condições para que tais tarefas sejam
realizadas. São os chamados poderes administrativos ou poderes da admi-
nistração. Estes poderes são influenciados por dois fatores: a supremacia do
interesse público e a gestão dos interesses alheios (MEIRELLES, 2009).
Para MORAES (2007), os poderes administrativos “são inerentes ao
exercício da atividade administrativa da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, em observância às suas competências constitucionais, e somente
podem ser exercidos nos limites da lei”. O que o autor quis dizer é que mesmo
sendo conferidos tais poderes à Administração Pública, o exercício nunca
poderá se sobrepor às leis.

– 106 –

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Atos e Poderes Administrativos

Cabe esclarecer que, apesar do termo “poder” dar a impressão de se tra-


tar de uma possibilidade da Administração, na verdade refere-se a um “poder/
dever” do Estado, para que faça prevalecer sempre o benefício da coletividade
(MEIRELLES, 2009).
Portanto, entende-se por poder administrativo o conjunto de prerrogati-
vas de direito público, que a ordem jurídica confere aos agentes administrati-
vos, para permitir que o Estado alcance seus fins. Há manifestação dos pode-
res administrativos em todas as esferas (Executivo, Judiciário e Legislativo).
Os poderes administrativos que você estudará são os seguintes: poder
normativo, poder hierárquico, poder disciplinar e poder de polícia (MEI-
RELLES, 2009).

8.2 Poder Vinculado


O poder vinculado, ou poder regrado, é aquele que está diretamente
estabelecido na lei, não dando margem para exercer qualquer atividade que
ultrapasse os limites legais. É mera execução de determinação legal, sem
qualquer possibilidade de liberdade, ou seja, a lei define e o agente cumpre
(DI PIETRO, 2010).

Com excelência, DI PIETRO (2010, p. 89) preleciona:


O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa”
do Poder Público, mas ao contrário, dá ideia de restrição, pois quando
se diz que determinada atribuição da Administração é vinculada, quer-
-se significar que está sujeita a lei em praticamente todos os aspectos. O
legislador, nessa hipótese, pré-estabelece todos os requisitos do ato, de
tal forma que, estando eles presentes, não cabe à autoridade administra-
tiva senão editá-lo, sem apreciação de aspectos concernentes à oportu-
nidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos foram
previamente valorados pelo legislador. (Grifo do autor)

omo exemplo do exercício do poder vinculado, temos a liberação de


alvará de funcionamento para um estabelecimento comercial. Se o particular
atender todos os requisitos legais, a Administração Pública será obrigada a
conceder a licença. Neste caso, não haverá, portanto, um juízo de valores,
pois a lei estabelece um único comportamento possível que deve ser adotado
em situações concretas (MEIRELLES, 2009, p. 119).

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Direito Constitucional e Administrativo

8.3 Poder Discricionário


As leis não são capazes de regular todas as condutas de um agente adminis-
trativo. Por isso, elas conferem ao administrador, em alguns casos, a prerrogativa
de avaliar a conveniência e a oportunidade dos atos que ele irá praticar. Nesta
perspectiva é que se situa o poder discricionário, que consiste na liberdade que
pode ser exercida nos limites fixados em lei (MEIRELLES, 2009).
Uma clara definição de discricionariedade é adotada por Celso Antônio
Bandeira de Mello:

Discricionariedade é a margem de “liberdade” que remanesça ao


administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabili-
dade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante
cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais
adequada à satisfação da finalidade legal, quando, por força da fuidez
das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela
não se possa extrair objetivamente uma solução unívoca para a situa-
ção vertente. (MELLO, 2010, p.973)

Figura 1: existe limite à prática do ato Cabe aqui destacar que esta
administrativo discricionário, que não margem de liberdade citada pelo
admite que o interesse particular prevaleça autor é limitada e demarcada, visto
sobre o público. que se assim não o fosse, perderia o
cunho jurídico.
Suponha-se que determinada
Fonte: Shutterstock (2015).

lei estabelece às pessoas que se


portarem indecorosamente serão
expulsas do cinema, a fim de pro-
teger a “moralidade pública”. Surge
então a primeira dúvida: o que se
entende por moralidade pública?
Por certo, o seu conceito social irá
variar, por exemplo, ao longo do tempo, ou ainda de acordo com o território.
Ainda que se estabeleça o tempo e o espaço, sua conceituação não seria pre-
cisa e traria novas indagações (MEIRELLES, 2009).
Diante deste exemplo, percebe-se que em nenhum momento está sendo
contestada ou afastada a importância da finalidade legal, porém, afirma-se que

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Atos e Poderes Administrativos

por força da frágil possibilidade de delimitação de conceitos, irredutíveis a uma


objetividade completa, torna-se necessária certa discrição para o administrador,
a fim de cumprir a determinação imposta pela lei (MEIRELLES, 2009).

Saiba mais
Durante a execução das atividades administrativas, os agentes públicos
devem estar atentos aos princípios que regem a Administração Pública,
às normas constitucionais e a legislação em geral. Se praticar ato que
extrapole essas limitações, este será arbitrário, o que gera sua nulidade,
sem prejuízo de eventual responsabilização civil, penal e administrativa.

Em todo caso, a atuação do agente administrativo que pratica um ato


discricionário deve ser atenta aos limites fixados pela lei. Conferir liberdade
não significa eliminar limites e parâmetros de conduta. Sempre que o agente
administrativo extrapolar o estabelecido, praticará ato arbitrário, que é nulo e
enseja responsabilidade ao autor (MEIRELLES, 2009).
Por exemplo: o Prefeito do Município pode decidir se aplica determi-
nada quantidade de dinheiro público para a reforma de uma praça ou para o
asfaltamento de uma rua (a conduta é discricionária), mas se ele depositar o
dinheiro numa conta particular, terá praticado um ato arbitrário, que gerará
a sua responsabilização, tanto em âmbito civil como penal.

8.4 Poder Normativo


O poder normativo e o poder de polícia são duas das mais importantes
atribuições da Administração Pública. Usualmente, adota-se o termo poder
regulamentar, porém optou-se por falar do poder normativo, já que aquele
não é suficiente para esgotar toda a competência normativa da Administração
Pública (MEIRELLES, 2009).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 84, inciso IV, prevê que
compete ao Presidente da República, privativamente, expedir decretos e regu-
lamentos com vistas à fiel execução da lei.
Tal preceito constitucional também foi adotado pelas Constituições
Estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais e do Distrito Federal, atribuindo

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Direito Constitucional e Administrativo

competência respectivamente aos Governadores de Estado, Prefeitos Munici-


pais e Governador do Distrito Federal (MEIRELLES, 2009).

Saiba mais
O Distrito Federal não é Estado, nem um Município. Ele é considerado
um ente da Federação, distinto dos demais, por conta de peculiarida-
des estabelecidas pela Constituição Federal. Para saber mais sobre suas
funções, competências e poderes consulte o livro: Direito Constitucio-
nal: conceitos, fundamentos e princípios básicos, de Érico Hack.

Acerca da executoriedade do poder normativo, Diógenes Gasparini


leciona que:
Certos agentes públicos têm competência para editar atos normati-
vos, chamados regulamentos, compatíveis com a lei e visando desen-
volvê-la. Assim, ao praticar esses atos, tais agentes públicos desempe-
nham o poder regulamentar. Essa competência, que em outros países
é outorgada a agentes diversos, é conferida, entre nós, privativamente
ao Presidente da República, nos termos do art. 84, IV, da Constitui-
ção Federal, e, em razão do princípio da simetria que reina entre as
três esferas do governo (União, Estado-Membro-Distrito Federal e
Município), também é reconhecida a favor dos Governadores e dos
Prefeitos. (Grifo do autor) (GASPARINI, 2010, p.171)

Os regulamentos são, portanto, normas expedidas privativamente pelos


Chefes do Poder Executivo, exteriorizadas na forma de decreto, tendo por
finalidade precípua facilitar a execução das leis (GASPARINI, 2010).
Também é necessário que os regulamentos sejam editados de acordo
com técnicas legislativas gerais, podendo se valer de instrumentos como a
vacância (vacatio, em termos jurídicos).

Glossário:
Vacância ou Vacatio: termo que significa o espaço tempo-
ral compreendido entre a publicação e a vigência da lei.

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Atos e Poderes Administrativos

Além do decreto regulamentar, o poder normativo ainda pode ser expres-


sado por meio de resoluções, portarias, deliberações, instruções e regimentos,
editados por autoridades distintas do Chefe do Executivo ou ainda por órgãos
colegiados (DI PIETRO, 2010).
Todos estes atos normativos não podem contrariar dispositivo legal ou
modificar o seu entendimento, tão pouco criar direitos, impor obrigações ou
proibições, sob pena de ofender o princípio da legalidade contido na Cons-
tituição Federal, em seus artigos 5º, II, e 37, Caput. Caso haja alteração da
lei, ocorrerá abuso do Poder Normativo ou abuso de Poder Regulamentar
(MEIRELLES, 2009).
Para facilitar a compreensão do poder normativo, traz-se o seguinte
exemplo: a Lei nº 11.343/06, conhecida como a lei de drogas, define como
crime, em seu artigo 33, os atos de importar, exportar, remeter, preparar,
produzir, fabricar, adquirir, vender, expor à venda, oferecer, ter em depósito,
transportar, trazer consigo, guardar, prescrever, ministrar, entregar a consumo
ou fornecer drogas. Acontece que a lei não especifica as substâncias que são
consideradas como drogas, e que podem ser enquadradas na prática deste
crime. Diante desta necessidade de normatização, a Agência Nacional de
Vigilância Sanitária – Anvisa lançou a Portaria 344/98, definindo quais são
as substâncias que podem ser consideradas como drogas. Observa-se que em
nenhum momento a portaria tem por objetivo modificar o preceito legal ou
impor proibições. O uso do poder normativo deu-se para esclarecer quais
são as substâncias que podem ser enquadradas na prática criminal e, assim,
facilitar a execução da lei (MEIRELLES, 2009).

8.5 Poder Hierárquico


O poder hierárquico pode ser entendido como o poder legalmente
outorgado à Administração Pública para auto-organizar-se, conferindo-lhe
assim a capacidade de coordenar, controlar, fiscalizar, corrigir e ordenar ativi-
dades administrativas em seu âmbito interno (MEIRELLES, 2009).
Tem por finalidade estabelecer uma relação de coordenação e subordi-
nação entre os diversos órgãos integrantes da Administração Pública, estabe-
lecendo, portanto, a hierarquia (DI PIETRO, 2010).

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Direito Constitucional e Administrativo

Para Fábio Bellote Gomes o poder hierárquico:

É o poder necessário à manutenção da coesão hierárquica da Admi-


nistração Pública, podendo ser definido como a soma das atribuições
conferidas pelo ordenamento jurídico aos superiores hierárquicos,
com a possibilidade de distribuição de funções entre seus vários
órgãos internos, podendo, para tanto, promover a ordenação e a revi-
são por seus agentes, estabelecendo vínculo de subordinação entre
eles. (GOMES, 2006, p.33)

Vale destacar que a hierarquia será aplicada sempre dentro da mesma


pessoa jurídica. Por exemplo: o Estado não tem o poder de dar ordens às
Fundações, pois elas não são subordinadas a ele. Além disso, por ser privativa
de um mesmo órgão, não poderá ser exigida pelos diferentes Poderes. Ou seja,
o Poder Judiciário tem legitimidade hierárquica apenas para as suas comarcas
e seus funcionários, não podendo ditar ordens aos Poderes Legislativo ou
Executivo (MEIRELLES, 2009).
Figura 2: o poder hierárquico é o que permite a organização dos cargos e servidores
públicos, mediante o escalonamento de cada um deles, segundo as atribuições que lhe
são características.

Ainda a respeito da hierarquia, cabe assina-


lar que nos Poderes Judiciário e Legislativo ela
Fonte: Shutterstock (2015).

não existe no sentido de relação de subordinação


e coordenação. É estabelecida apenas no tocante
às suas funções institucionais. No Judiciário, há
uma distribuição de competência por instancias,
mas todas funcionam de forma independente
(DI PIETRO, 2010).
O juiz de instância superior (como um
Tribunal, por exemplo) não exerce nenhum tipo de hierarquia sob o juiz
da instância inferior, não podendo substituí-lo, nem dar ordens ou anular
seus atos (MEIRELLES, 2009). Por exceção, existe uma hierarquia parcial
entre o STF e todos os demais órgãos do Poder Judiciário, quando suas
decisões em matéria constitucional são aprovadas somente como súmulas
vinculantes (art. 103-A da Constituição Federal de 1988). Nesse caso, as
suas decisões relacionam as demais instâncias. No Legislativo, há total inde-

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Atos e Poderes Administrativos

pendência funcional entre as Casas do Congresso, existindo apenas uma


distribuição de competências entre Câmara e Senado.

Importante
O Poder Hierárquico não necessita de lei que o regulamente, pois
ele é considerado necessário e permanente, podendo ser estabele-
cido a qualquer momento pelo órgão subordinante.

O poder exercido por uma pessoa jurídica da administração direta


(Município), sobre uma pessoa jurídica da administração indireta (Funda-
ção), não é poder hierárquico, mas sim vinculado, entendido como o controle
que os entes federados exercem sobre suas administrações indiretas, em con-
formidade com a lei, porém sem a incidência da subordinação característica
da hierarquia (MEIRELLES, 2009).
São atribuições decorrentes do poder hierárquico (MEIRELLES, 2009):
22 Ordenação: é a possibilidade de ordenamento dos atos e atividades
da administração, conferida aos órgãos ou agentes administrativos
situados em posição superior, respeitada a hierarquia;
22 Delegação: é a possibilidade conferida aos órgãos ou agentes admi-
nistrativos superiores de transmitir em caráter temporário e revogá-
vel aos que estão em posição inferior, os poderes para a prática de
atos administrativos que seriam de sua competência;
22 Avocação: ao contrário da delegação, a avocação dá a possibilidade ao
órgão ou agente administrativo em posição hierárquica superior de
trazer para si a responsabilidade para a prática de ato conferido ao seu
subordinado, amparado por lei, e de acordo com a discricionariedade;
22 Revisão: é a faculdade conferida ao órgão ou agente administrativo
superior de revisar alguns atos administrativos praticados pelos seus
subordinados;
22 Fiscalização: seguindo a mesma lógica da revisão, na fiscalização é
conferido aos órgãos ou agentes superiores o poder/dever de fiscali-
zar os atos praticados pelos inferiores.

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Direito Constitucional e Administrativo

8.6 Poder Disciplinar


O poder disciplinar é o que legitima a Administração Pública a apu-
rar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas
sujeitas à disciplina administrativa (DI PIETRO, 2010, p. 93). Sua executo-
riedade manifesta-se para a manutenção da organização interna da Adminis-
tração Pública e da sua disciplina.
Nesse sentido, GOMES (2006, p.34) leciona que:
O poder disciplinar possibilita à Administração Pública controlar a
prática dos atos administrativos e, na hipótese de falha no seu cum-
primento, imputável ao agente público responsável pela sua prática,
punir seus agentes, mediante a aplicação de penas disciplinares[...]
Tal poder não se aplica a particulares que não estejam sujeitos à disci-
plina interna da Administração, pois para estes, as medidas punitivas serão
exercidas pelo poder de polícia do Estado (DI PIETRO, 2010).
Vale ressaltar que a Administração não tem a faculdade de punir ou não o ser-
vidor, tendo conhecimento da falta praticada. Nestes casos, deve necessariamente
ser instaurado o procedimento administrativo adequado para sua apuração e, se
for o caso, aplicar a sanção disciplinar cabível, sob pena de incidir na prática de
condescendência criminosa e improbidade administrativa (DI PIETRO, 2010).

Você sabia
Os princípios constitucionais são os principais ordenamentos que
dão base às normas jurídicas. São os preceitos básicos das organiza-
ções constitucionais. Eles desenvolvem diversos papeis no ordena-
mento jurídico, como vincular a prática de atos jurídicos e administra-
tivos, e as ações dos poderes públicos nas três esferas de governo.
Nenhuma autoridade, poder, órgão ou agente público está imune
à sua força normativa vinculante. O mesmo serve para a pessoa pri-
vada. Todos devem se submeter aos seus ordenamentos, de acordo
com o grau de densidade de cada norma constitucional.Resenha Elei-
toral - Revista Eletrônica do TRESC: disponível em http://www.tre-sc.jus.
br/site/resenha-eleitoral/edicoes-impressas/ integra/2012/06/ principios-
-constitucionais-e-atividade-juridico-administrativa-anotacoes-em-torno-
-de-questoes-contemporaneas/indexc8ca.html?no_cache=1&cHash=
a2a68efd3ca6514c09845b50cb394079

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Atos e Poderes Administrativos

Necessário se faz esclarecer que a sanção aplicada em decorrência do


exercício do poder disciplinar não é uma sanção comum, visto que decorre
de um vínculo específico entre a administração pública e o indivíduo que está
sendo penalizado. Este poder consiste de um sistema punitivo interno, e por
isso não deve ser confundido com as punições impostas pela justiça penal, tão
pouco com o poder de polícia (DI PIETRO, 2010).
Para dar legalidade a aplicação de qualquer penalidade decorrente deste
poder, há de ser instaurado o devido processo administrativo, procedimento
que deve assegurar o contraditório e a ampla defesa do agente sancionado,
respeitando os princípios constitucionais contidos no art. 5º, incisos LIV e
LV da nossa Carta Magna.

8.7 Poder de Polícia


O conceito adotado pelo direito brasileiro é o de que o poder de polí-
cia é a atividade do Estado que consiste em limitar, restringir ou condicio-
nar o uso de bens, e o exercício dos direitos individuais em benefício do
interesse público ou do próprio Estado, com vistas à preservação da ordem
pública (DI PIETRO, 2010).
Considerando que a Administração Pública está submetida ao princípio
da legalidade, que a impede de impor proibições ou obrigações senão em
virtude da lei, quando se fala em poder de polícia, o entendimento deve ser
de que o seu exercício esteja previsto em lei.
De forma ampla, o poder de polícia está amparado legalmente pelo art.
78 do Código Tributário Nacional, que prevê:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades eco-
nômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público,
à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.

Ou seja, o poder de polícia não fica restrito a uma área administrativa


específica, tendo assim sua intervenção diversificada, compreendendo desde

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Direito Constitucional e Administrativo

os aspectos clássicos de segurança até a preservação da qualidade do meio


ambiente e o combate ao abuso do poder econômico (DI PIETRO, 2010).
Tal poder reparte-se entre o Legislativo e o Executivo. Ao primeiro com-
pete criar, por meio de leis, a limitações administrativas ao exercício das liber-
dades públicas. Ao segundo, incumbe regulamentar estas leis e controlar a sua
aplicação (DI PIETRO, 2010).
Importante frisar que o poder de polícia exercido pelo Estado incide em
duas áreas de atuação: a administrativa e a judiciária (DI PIETRO, 2010). Mas
destaca-se que, em nenhum momento o poder de polícia exercido pela Admi-
nistração Pública deve ser confundido com o poder atribuído à polícia judiciá-
ria. A polícia administrativa é exercida geralmente de forma preventiva, embora
em alguns momentos ela venha a ser realizada repressivamente, a exemplo da
interdição de um restaurante por não cumprir as obrigações sanitárias (DI PIE-
TRO, 2010). É dividida entre os diversos órgãos e agentes da administração.
Tem por objeto a liberdade e a propriedade. Sua execução é regida por nor-
mas administrativas. Em contrapartida, a polícia judiciária é exercida de forma
repressiva (DI PIETRO, 2010). Sua execução é privativa de um único órgão,
qual seja a Secretaria de Segurança Pública. Seu objeto é a pessoa, à medida em
que busca apurar as infrações penais. E, por fim, é regida por normas penais.
Conforme LAZZARINI (apud DI PIETRO, 2010, p. 118):
A linha de diferenciação está na ocorrência ou não do ilícito penal.
Com efeito, quando atua na área do ilícito puramente administrativo
(preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa. Quando o
ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.

Em síntese, o poder de polícia tem por finalidade a defesa da ordem


pública com vistas a garantir condições essenciais a uma harmoniosa convi-
vência social pacífica e adequada. Mas deve-se ter claro que liberdade é a regra
e a intervenção do poder de polícia é a exceção.

8.8 Conceito de Atos Administrativos


Inicialmente, cabe destacar que o conceito de atos administrativos se
difere de atos da administração, pois todo ato praticado no exercício da fun-
ção administrativa é ato da administração.

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Atos e Poderes Administrativos

É possível definir ato administrativo como o ato jurídico unilateral de


Direito Público praticado por um órgão da Administração, que produz efei-
tos individuais de forma direta. Para Alexandre de Moraes (2007, p. 106),
Ato administrativo é a declaração de vontade, expressa ou tácita, do
Estado ou de quem lhe faça as vezes, que tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir, e declarar direitos, ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria, em fiel observância à lei e
sob regime jurídico de direito público, com produção de efeitos jurídicos
imediatos e sempre sob a possibilidade de controle jurisdicional.

Como se vê, os mesmos elementos que caracterizam ato jurídico, quais


sejam manifestação de vontade, licitude e produção de efeitos imediatos,
estão presentes no ato administrativo (DI PIETRO, 2010).

8.9 Requisitos dos Atos Administrativos


Para que o ato administrativo tenha validade e eficácia, deve, necessaria-
mente, observar os cinco requisitos ou elementos necessários a sua formação.
São eles: competência, forma, objeto, motivo e finalidade (MEIRELLES, 2009).

8.9.1 Competência
A competência diz respeito ao sujeito que executa o ato. Agente público
competente é o que tem, atribuído por lei, o poder/dever para a prática do
ato. Nota-se que se não for observada tal competência do agente público, o
ato estará sujeito à invalidação (MEIRELLES, 2009).
A competência não é exercida por livre vontade do agente público, ou
seja, seu exercício é obrigatório. Também é intransferível, porém pode ser
delegada ou avocada se estiver amparada por lei. É irrenunciável, não podendo
o agente dela se desfazer. É imodificável por vontade do seu agente, não
podendo este torná-la mais ampla ou mais restrita. E é imprescritível, ainda
que não seja exercida por um longo período de tempo (MEIRELLES, 2009).

8.9.2 Forma
É o modo pelo qual o ato revela sua existência. São os procedimentos
especiais previstos em lei, que irão determinar como a vontade da Adminis-
tração irá se manifestar (MEIRELLES, 2009).

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Direito Constitucional e Administrativo

Ressalta-se que a forma, como requisito de validade do ato administra-


tivo, não deve ser confundida com a formalidade que se exige para o ato, ou
seja, com a solenização requerida (MEIRELLES, 2009).
A forma deve ser entendida como um mecanismo capaz de uniformi-
zar a conduta dos agentes públicos no exercício de suas atribuições, bem
como dar efetividade à fiscalização por parte das autoridades competentes
(MEIRELLES, 2009).

8.9.3 Objeto
O objeto é o efeito jurídico que o ato produz (DI PIETRO, 2010). É o
que se objetiva desde o início do processo. Por exemplo: o alvará de constru-
ção, a certidão expedida etc.
Para identificar este requisito, basta verificar o que o ato enuncia, pres-
creve ou dispõe (DI PIETRO, 2010).

8.9.4 Motivo
Motivo é o pressuposto de fato ou de direito que autoriza ou impõe ao
agente público a prática do ato administrativo, ou seja, que dá fundamenta-
ção ao ato. A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso tornam o ato
administrativo sem validade (MEIRELLES, 2009).
Sendo assim, pode-se dizer que ato motivado é aquele em que a parte
dispositiva vem precedida de exposição de razões ou fundamentos justificado-
res da decisão, quanto aos seus efeitos jurídicos (MEIRELLES, 2009).

8.9.5 Finalidade
Finalidade é o resultado que a administração quer alcançar com a prática
do ato. Enquanto o objeto é o efeito jurídico imediato, a finalidade, por sua
vez, é o efeito mediato. Ou seja, este elemento consiste no resultado prático a
ser alcançado (MEIRELLES, 2009).
A finalidade do ato deve sempre ser de interesse público. O ato adminis-
trativo que não seja dotado de um fim público é nulo por desvio de finalidade.

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Atos e Poderes Administrativos

8.10 Atributos dos Atos Administrativos


Atributos dos atos administrativos são as características que permitem
afirmar que ele se submete a um regime jurídico administrativo. São eles: pre-
sunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e a autoexecutoriedade
(DI PIETRO, 2010). Pela presunção de legitimidade, pressupõe-se que os
atos administrativos surgiram em conformidade com a lei, autorizando assim
a sua imediata operatividade.
Pela imperatividade, a administração possui a capacidade de exigir o
cumprimento do ato administrativo, de acordo com o devido preceito legal
(DI PIETRO, 2010).
A exigibilidade é o atributo do ato que impele o destinatário do cumpri-
mento de obrigações que lhe foram impostas, que as realize sem necessidade
de qualquer apoio judicial (DI PIETRO, 2010).
Por fim, a autoexecutoriedade é a qualidade do ato administrativo
que dá ao Poder Público a capacidade de direta e imediatamente executá-lo
(DI PIETRO, 2010).

8.11 Espécies de Atos Administrativos


De acordo com as semelhanças identificadas nos atos administrativos, a
doutrina costuma agrupá-los nas seguintes categorias (MEIRELLES, 2009):
a) atos normativos;
b) atos ordinatórios;
c) atos negociais;
d) atos enunciativos;
e) atos punitivos.

Os atos administrativos normativos são utilizados para impor regras à


sociedade em geral (por meio dos Decretos, que regulamentam as leis, por
exemplo) ou à estrutura interna da Administração Pública (por meio de regu-
lamentos, por exemplo) - (MEIRELLES, 2009).

– 119 –

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Direito Constitucional e Administrativo

Os ordinatórios são os que exteriorizam ordens da Administração


Pública, cujo objetivo é disciplinar o seu funcionamento e a conduta dos
agentes administrativos. Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico,
que você estudou anteriormente. São exemplos: portarias, circulares, instru-
ções, ofícios, despachos etc (MEIRELLES, 2009).
Figura 3: os fiscais dos Municípios podem Os negociais são aque-
aplicar multas sempre que identificarem ter- les nos quais a Administração
renos ou residências mantidos em desacordo Pública manifesta sua vontade
com as regras urbanísticas e paisagísticas. de forma similar a um parti-
cular, quando há celebração
de um contrato (MEIREL-
LES, 2009). Nesses casos,
constata-se uma coincidência
de vontades entre a Adminis-
tração Pública e o particular.
No entanto, é importante não
confundir o ato negocial com
o contrato, pois o primeira
é unilateral, enquanto que
Fonte: Shutterstock (2015). o segundo depende de uma
combinação de vontades (ou
seja, é bilateral). São exemplos de atos negociais: a permissão, a autorização,
a homologação etc.
Os enunciativos são os que se limitam a afirmar uma situação, a
partir do pedido de um interessado (MEIRELLES, 2009). São exemplos:
atestados, certidões etc.
Já os punitivos são os que exteriorizam uma punição aplicada pela Admi-
nistração Pública. Essa pode ser (MEIRELLES, 2009):
a) interna, quando for aplicada no interior da própria Administração
Pública (suspensão a um servidor público, por exemplo);
b) externa, quando for aplicada a um particular (multa por não reali-
zar a capina de um terreno, por exemplo).
O ato punitivo é aplicado internamente com base no poder disciplinar,
e externamente com base no poder de polícia.

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Direito_consti_adm_book.indb 120 23/02/2016 14:43:34


Atos e Poderes Administrativos

8.12 Extinção dos Atos Administrativos


A extinção dos atos administrativos ocorre quando ele completa o seu
ciclo de existência, ou quando alguma coisa impede que isso ocorra, gerando
a sua extinção prematura. Portanto, um ato administrativo pode ser extinto,
independente da sua eficácia (MELLO, 2010, p. 445). O ato eficaz é aquele
que cumpre o fim ao qual foi destinado, produzindo os efeitos que eram
designados. Para Diógenes Gasparini (2003, p. 95), “essa espécie de ato extin-
gue-se pelo cumprimento de seus efeitos, pelo desaparecimento do sujeito
da relação jurídica, pelo desaparecimento do objeto da relação jurídica, pela
retirada do ato e pela renúncia”. (grifos do autor)
O ato administrativo, que depende da ocorrência de um termo ou con-
dição para produzir seus efeitos, é chamado de ineficaz, não obstante seja legal
(MEIRELLES, 2009). Ele é ato perfeito e válido, mas não possui capacidade
para desencadear efeitos por si próprio. A exemplo, temos aqueles que aguardam
homologação de autoridade superior. Sem a referida homologação, não produ-
zirá efeitos. Tais efeitos têm como causas de extinção a recusa e a mera retirada.

Resumindo
Para que o Estado execute suas atribuições e competências de forma a
satisfazer a coletividade, o ordenamento jurídico brasileiro investe à Admi-
nistração uma série de poderes, a fim de dar condições para que esta alcance
os seus objetivos. São os chamados poderes administrativos ou poderes da
administração. Estes poderes são regidos por dois fatores: a supremacia do
interesse público e a gestão dos interesses alheios. Sendo assim, cada poder
que lhe é conferido, irá atender uma necessidade específica do Estado para o
cumprimento de suas funções.
Tais funções são executadas por meio de atos administrativos, que são
igualmente regulados por leis, e que devem se submeter a elas para que pos-
sam ter legitimidade. Estes atos cumprem requisitos para sua executoriedade,
são divididos por espécies, são investidos de atributos e suas regulamentações
abrangem inclusive a sua extinção, inclusive dos efeitos que produziu.
Porém, é importante frisar que esta é só uma parcela do Direito Admi-
nistrativo, devendo o aluno buscar o domínio dos demais conceitos que
abrangem a atuação da administração pública.

– 121 –

Direito_consti_adm_book.indb 121 23/02/2016 14:43:34


Direito_consti_adm_book.indb 122 23/02/2016 14:43:34
9
Peculiaridades da
atividade administrativa:
licitações e contratos

Neste capítulo você estudará as licitações e os contratos admi-


nistrativos, peculiaridades inerentes à Administração Pública. Identi-
ficará a necessidade da licitação, comparando a forma de aquisição de
produtos e serviços do Poder Público e da iniciativa privada.
Após identificar as razões e as finalidades, você listará os princí-
pios que regem os procedimentos licitatórios e reconhecerá quantos
e quais são previstos pela legislação.
Você irá diferenciar, também, casos que permitem a contra-
tação direta pela Administração Pública, os quais são divididos em
três espécies.
Por fim, você distinguirá contrato administrativo e apontará as
suas cláusulas obrigatórias, que precisam estar previstas por força da
Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

Direito_consti_adm_book.indb 123 23/02/2016 14:43:36


Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem:
22 Identificar a necessidade da licitação;
22 Listar os princípios e as modalidades licitatórias;
22 Esquematizar os casos de não realização da licitação;
22 Definir contrato administrativo;
22 Apontar as cláusulas obrigatórias dos contratos administrativos.

9.1  A necessidade de licitar


Quando uma pessoa deseja adquirir um produto ou contratar a presta-
ção de um serviço, pode fazê-lo diretamente com o fornecedor que entender
mais adequado. Não há nenhum requisito que preceda à aquisição. O mesmo
ocorre em relação às empresas, que embora possam realizar cotações para veri-
ficar quem lhe oferecerá o menor preço, também podem obter diretamente
de qualquer fornecedor.
Isso não ocorre quando o adquirente é a Administração Pública, por
ser diferente dos particulares, que administram patrimônio privado, ela gere
patrimônio público, que pertence a todos. Como regra, toda aquisição e alie-
nação de produtos ou serviços feita devem ser precedida de licitação. Nesse
sentido, Hack bem expõe que “a regra na Administração Pública, explicitada
pela Constituição Federal, é que toda contratação realizada com terceiros
(compra e venda de bens, prestação de serviços e contratos em geral) seja
precedida de licitação” (2013, p.111).
Por isso, por consagração do princípio da isonomia e da impessoalidade
(dentre outros), exige-se que a Administração Pública realize um procedi-
mento específico antes de adquirir: a licitação.
A licitação é o meio que confere a todos os fornecedores de determinado
produto ou serviço da oportunidade de venderem à Administração Pública,
impedindo a concessão de privilégios, a partir da vontade dos agentes públi-
cos responsáveis pelos departamentos de aquisição nos Municípios, Estados,
Distrito Federal e União.
No Brasil, compete à União legislar sobre normas gerais de licitações,
e aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios incumbe suplementar a
legislação federal, no que couber (art. 22, XXVII da CF/88).
– 124 –

Direito_consti_adm_book.indb 124 23/02/2016 14:43:36


Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

A norma geral de regência dos procedimentos licitatórios brasileiros


é a Lei n.º 8.666/93. Ela prevê, em seu artigo 3º, quais são as finalidades
da licitação. Veja:
Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio cons-
titucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a admi-
nistração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publi-
cidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento con-
vocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Portanto, assegurar a isonomia, a seleção da melhor proposta à Adminis-


tração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável são as 3 (três)
finalidades das licitações.
Como pode-se constatar, o art. 3º da Lei n.º 8.666/93 também prevê
alguns princípios que regem as licitações.

9.2  Princípios licitatórios


O art. 3º da Lei n.º 8.666/93 enuncia como princípios regentes das
licitações:
a) a legalidade;
b) a impessoalidade;
c) a moralidade;
d) a igualdade;
e) a publicidade;
f ) a probidade administrativa;
g) a vinculação ao instrumento convocatório;
h) o julgamento objetivo.
Além de mencionar expressamente os princípios acima consignados, o art. 3º
faz menção a outros “que lhes sejam correlatos”, qual seja o da ampla concorrência.
O princípio da legalidade determina que todos os atos da Administra-
ção Pública, no bojo do procedimento licitatório, devam estar adequados às

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Direito Constitucional e Administrativo

previsões legais (MEIRELLES, 2009). As regras atinentes à licitação, como


você viu, estão previstas na Lei n.º 8.666/93, bem como em leis estaduais ou
municipais que disciplinem regras suplementares.
A impessoalidade impõe que a Administração Pública não conceda
favoritismos ou privilégios aos licitantes. Se isso ocorrer, haverá nulidade do
procedimento licitatório, sem prejuízo da aplicação de sanções civis, penais e
administrativas ao responsável (MEIRELLES, 2009).
A moralidade é outro limitador da conduta dos agentes públicos, que
devem pautar suas ações pela lei e, também, pela moral. O procedimento
licitatório que se afaste do princípio da moralidade poderá ser anulado por
qualquer cidadão, por meio da ação popular (MEIRELLES, 2009).
A igualdade pressupõe que todos os fornecedores de produtos ou serviços
a serem adquiridos pela Administração possam participar da respectiva licitação.
Os direitos assegurados a um devem ser os mesmos previstos para os demais,
sob pena de nulidade da licitação por violação ao princípio da igualdade, que se
relaciona intimamente com o princípio da impessoalidade (DI PIETRO, 2009).
Todos os atos do procedimento licitatório devem ser públicos, a iniciar
pela publicação do instrumento convocatório, que confere ampla divulgação
da licitação. Quanto maior a publicidade, maior o número de interessados que
serão alcançados e que poderão oferecer seus produtos à Administração Pública.
A probidade administrativa está diretamente relacionada à morali-
dade. O agente público tem o dever de atuar com total respeito e honestidade
ao patrimônio público. Se violar o dever de probidade, obtendo vantagens
indevidas no curso do procedimento licitatório, por exemplo, responderá por
improbidade administrativa (DI PIETRO, 2009).
O princípio da vinculação ao instrumento convocatório revela a
importância do edital de licitação, que é chamado de “lei interna” do proce-
dimento licitatório (DI PIETRO, 2009). Todo o conteúdo do edital vincula a
Administração Pública que o publicou. Ele é tão importante quanto às regras
legais que regem as licitações. No entanto, em hipótese alguma ele pode ser
elaborado em contrariedade à legislação.
O princípio do julgamento objetivo determina que na verificação do
vencedor da licitação não sejam aplicados critérios subjetivos. O instrumento
convocatório deve especificar de forma clara qual o critério – que deve ser

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Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

objetivo – a ser utilizado para declaração do vencedor. Além do menor preço,


pode-se utilizar a melhor técnica. Neste caso, deve haver a previsão objetiva
de critérios que permitam constatá-la, bem como que viabilizem a ampla
fiscalização, inclusive pelos demais licitantes (DI PIETRO, 2009).
O princípio da ampla concorrência é correlato aos princípios da igualdade
e da isonomia. Ele assegura a participação do maior número possível de interes-
sados nos procedimentos licitatórios, o que, ao final, permitirá que a Adminis-
tração Pública obtenha a proposta mais vantajosa (DI PIETRO, 2009).

9.3  Modalidades licitatórias


Licitação é uma expressão genérica, que comporta 6 (seis) espécies. Cada
uma delas é adequada a uma determinada situação, seja em relação ao objeto
a ser licitado ou ao valor do que se pretende licitar.
As modalidades licitatórias são as seguintes (art. 22 da Lei n.º 8.666/93
e Lei n.º 10.520/02):
a) convite;
b) tomada de preços;
c) concorrência;
d) concurso;
e) leilão;
f ) pregão.
Com exceção do pregão, as demais modalidades licitatórias estão disci-
plinadas na própria Lei n.º 8.666/93, que fixa as normas gerais das licitações.
Já o pregão está regulamentado em lei especial, a de n.º 10.520/02. Na sequ-
ência, você estudará cada uma dessas modalidades licitatórias.

9.3.1  Convite
O convite é a mais simples das modalidades licitatórias. Ele pode ser
utilizado para aquisição de obras e serviços de engenharia, bem como para
quaisquer outras compras. Em qualquer caso, exige-se que o valor da licitação
seja pequeno. Esse valor está objetivamente determinado na Lei de Licitações,
que fixa o montante de (art. 23 da Lei n.º 8.666/93):

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Direito_consti_adm_book.indb 127 23/02/2016 14:43:37


Direito Constitucional e Administrativo

a) até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) para obras e servi-


ços de engenharia;
b) até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) para outras compras.
O convite não demanda a publicação de edital, diferente das demais
modalidades licitatórias. Basta a afixação da carta-convite no átrio da reparti-
ção pública, acompanhada da sua remessa, por correio, a pelo menos 3 (três)
empresas que atuem no ramo (do produto ou serviço que se pretende adqui-
rir) – art. 22, § 3º da Lei n.º 8.666/93.

9.3.2  Tomada de Preços


A tomada de preços é uma modalidade licitatória destinada à contrata-
ção de obras ou à aquisição de produtos/serviços de valor mediano. Esse valor
está objetivamente determinado na Lei de Licitações, que fixa o montante de
(art. 23 da Lei n.º 8.666/93):
a) até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais) para
obras e serviços de engenharia;
b) até R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais) para outras compras.
É indispensável a publicação de edital de licitação para esta modalidade lici-
tatória (art. 21 da Lei n.º 8.666/93). No dia determinado para a sessão pública
de abertura dos envelopes, primeiramente, serão analisados os documentos de
habilitação das empresas licitantes e, posteriormente, as propostas apresentadas.
Será atribuída a vitória ao licitante que tenha apresentado o menor
preço, a melhor técnica, ou a combinação de ambos, de acordo com os crité-
rios objetivamente fixados no edital (art. 21 da Lei n.º 8.666/93).

Você sabia
Para participar de uma licitação os interessados devem apresentar 2
(dois) envelopes. Um deles contém apenas documentos, que são
necessários para que a Administração Pública preencha os requisitos
de habilitação (se está em dia com os tributos, se não está em falên-
cia etc.). O outro contém a proposta, com a descrição do que a
empresa pretende entregar à Administração (caso vença a licitação),
e de quanto cobrará pela obra/produto/serviço.

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Direito_consti_adm_book.indb 128 23/02/2016 14:43:37


Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

Importante
Embora a tomada de preços seja obrigatória quando os valores da licita-
ção extrapolarem os montantes de R$ 150.000,00 (para obras ou ser-
viços de engenharia) ou R$ 80.000,00 (para outras compras ou ser-
viços), nada impede que ela seja realizada para licitações de pequeno
valor que, a rigor, poderiam ser realizadas por meio do convite.

9.3.3  Concorrência
A concorrência é a mais complexa das modalidades licitatórias. Ela é
destinada à contratação de obras ou às aquisições de produtos/serviços de
valor elevado. Esse valor está objetivamente determinado na Lei de Licitações,
que fixa o montante (art. 23 da Lei n.º 8.666/93):
a) acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais)
para obras e serviços de engenharia;
b) acima de 800.000,00 (oitocentos mil reais) para outras compras.
Na concorrência também ocorre uma sessão pública para abertura de enve-
lopes, após a publicação do edital (art. 21 da Lei n.º 8.666/93). Assim como
ocorre na tomada de preços, primeiro são abertos os envelopes com os documen-
tos de habilitação, e, posteriormente, os envelopes com as propostas das empresas.

Importante
Embora a concorrência seja obrigatória quando os valores da licita-
ção extrapolarem os montantes de R$ 1.500.000,00 (para obras ou
servi ços de engenharia) ou R$ 800.000,00 (para outras compras
ou serviços), nada impede que ela seja realizada para licitações de
pequeno ou médio valor que, a rigor, poderiam ser realizadas por
meio do convite ou da tomada de preços.

9.3.4  Concurso
Concurso é a modalidade licitatória destinada à aquisição de trabalhos
técnicos ou artísticos, com predominância da atividade intelectual (art. 22, §

– 129 –

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Direito Constitucional e Administrativo

4º da Lei n.º 8.666/93). Ela é utilizada para aquisição da letra de um hino,


desenho para uma bandeira etc.
O concurso exige a publicação de edital, como nas demais modalidades
licitatórios. Nele, a Administração Pública estipulará o prêmio, ou o mon-
tante a ser pago ao vencedor (art. 21 da Lei n.º 8.666/93).
Em regra, o procedimento de licitação sob a modalidade concurso segue
a mesma sistemática das demais modalidades, inclusive em relação aos enve-
lopes de habilitação e proposta. No entanto, há uma simplificação de atos,
especialmente em relação à habilitação (art. 32 da Lei n.º 8.666/93).
É muito importante não confundir essa modalidade licitatória com os
concursos públicos de provas ou de provas e títulos. Para isso, lembre-se que
pessoas não são licitáveis. O concurso de provas ou de provas e títulos visa
preencher cargos públicos e não é, nem se confunde, com a licitação cha-
mada concurso, que tem por objetivo adquirir trabalhos artísticos ou técni-
cos. Trata-se de mera coincidência terminológica.

9.3.5  Leilão
Leilão é a modalidade licitatória utilizada pela Administração Pública
para alienar bens móveis ou semoventes, e não para adquirí-los. Podem ser
objeto de alienação pelo Poder Público (art. 22, § 5º da Lei n.º 8.666/93):
a) os bens lícitos que tenham sido apreendidos ou penhorados;
b) os bens inservíveis.

Semovente: significa aquilo que se move


pela própria vontade. São os animais.

O leilão também exige a publicação de edital, como nas demais moda-
lidades licitatórios (art. 21 da Lei n.º 8.666/93). Antes de ser submetido a
leilão, os bens devem ser previamente avaliados pela Administração Pública,
a quem compete fixar o preço mínimo de arrematação.
No dia determinado à realização do leilão, os interessados devem com-
parecer ao local determinado no edital. Será considerado vencedor a pessoa
que oferecer maior lance, desde que igual ou superior ao da avaliação do bem.

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Direito_consti_adm_book.indb 130 23/02/2016 14:43:37


Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

9.3.6  Pregão
O pregão é disciplinado pela Lei n.º 10.520/02. Trata-se de uma das
modalidades licitatórias mais utilizadas na atualidade. Ele pode ser realizado
de forma presencial ou eletrônica.

Importante
O pregão eletrônico permite que os licitantes participem da licitação
pela internet. Isso aumenta a quantidade de participantes e, consequen-
temente, melhora o preço que a Administração Pública pode obter.

Não há limitação de valor à realização do pregão. No entanto, ele


somente pode ser realizado para aquisição de bens ou serviços comuns. Como
regra, o pregão não é a modalidade licitatória adequada à contratação de
obras e serviços de engenharia (art. 1º da Lei n.º 10.520/02).
O pregão é uma modalidade mais moderna de licitação. Após a publi-
cação do edital, a sessão pública é realizada com fases invertidas, ou seja:
primeiro são abertos os envelopes das propostas e, somente é conhecido o
envelope de habilitação do licitante vencedor (art. 4º da Lei n.º 10.520/02).
Além disso, o pregão conta com uma fase de lances verbais entre os
licitantes que apresentarem as melhores propostas, o que é feito logo após a
abertura dos envelopes (art. 4º da Lei n.º 10.520/02). Com isso, é possível
reduzir o preço do produto ou serviço a ser contratado, de modo a gerar uma
proposta mais vantajosa à Administração.
Em relação ao pregão eletrônico, ou seja, realizado pela internet, as propostas
e os documentos de habilitação não são encaminhados em envelopes, mas envia-
dos eletronicamente em sistema especialmente desenvolvido para essa finalidade
(Decreto n.º 5.450/05). No pregão eletrônico, os lances também são apresenta-
dos pela internet, o que facilita o acesso das empresas interessadas em participar
e aumenta a concorrência, gerando melhores propostas à Administração Pública.
No entanto, é importante não confundir o pregão, que conta com uma
fase de lances verbais, com o leilão. O primeiro é uma modalidade licitató-
ria utilizada pela Administração Pública para adquirir bens ou serviços. Já o
segundo é utilizado para alienar bens.

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Direito_consti_adm_book.indb 131 23/02/2016 14:43:37


Direito Constitucional e Administrativo

9.4  Casos de não realização da licitação


Você aprendeu que, como regra, toda contratação de obra, aquisição de
produtos ou serviços realizada pela Administração Pública deve ser precedida
de licitação. Mas existem exceções, que se dividem em 3 (três) grupos:
a) casos de inexigibilidade de licitação (art. 25 da Lei n.º 8.666/93);
b) casos de licitação dispensada (art. 17 da Lei n.º 8.666/93);
c) casos de licitação dispensável (art. 24 da Lei n.º 8.666/93).
A quantidade de hipóteses decorrentes dessas modalidades é extensa,
razão pela qual apontaremos apenas as principais.

Importante
Todas as hipóteses de não realização da licitação estão previstas na
Lei n.º 8.666/93. O art. 25 leciona sobre os casos de inexigibili-
dade. O art. 24 traz os de licitação dispensável. Já o art. 17 prevê
os casos de licitação dispensada.

A inexigibilidade ocorre quando a Administração Pública pretende


adquirir objeto que é exclusivo de um fornecedor (situação comum em aqui-
sições para as Forças Armadas, por exemplo), ou para contratação de profis-
sional do setor artístico (art. 25 da Lei n.º 8.666/93).
Os casos de licitação dispensada decorrem de situações pontuais, como
a doação de bem imóvel de um órgão público para outro, por exemplo (art.
17, I, “b” da Lei n.º 8.666/93).
Já os casos de licitação dispensável permitem que a Administração opte
por realizar, ou não, a licitação. Dentre as hipóteses mais comuns merece
destaque (art. 24 da Lei n.º 8.666/93):
a) a contratação de obras e serviços de engenharia com valor de até R$
15.000,00 (quinze mil reais);
b) outras compras, que não de engenharia, com valor de até R$
8.000,00 (oito mil reais);
c) os casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
d) os casos de calamidade pública ou de emergência.

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Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

Acima dos valores mencionados nas alíneas “a” e “b”, é obrigatória a


realização de licitação, que pode ser feita mediante convite, tomada de preços,
concorrência ou pregão, de acordo com cada situação.

9.5  Conceito de contrato administrativo


Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro, contratos administrativos
são “os ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas
físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos,
segundo regime jurídico de direito público” (2011, p. 251).
O contrato administrativo está sujeito às mesmas limitações gerais apli-
cáveis aos contratos regidos pelo Código Civil. Além destas, porém, é neces-
sário observar uma séria de outras determinações impostas pela legislação e
pelos princípios que regem o Direito Administrativo.
Todo aquele que celebra um contrato com a Administração Pública pre-
cisa saber que o seu interesse particular não poderá ser sobreposto ao interesse
público, que é protegido pelo Estado. Em razão disso, até mesmo as cláusulas
dos contratos administrativos são parcialmente determinadas em lei (DI PIE-
TRO, 2011). Este, no entanto, é o tema do próximo tópico.

9.6  Cláusulas obrigatórias dos


contratos administrativos
O contrato administrativo também está sujeito ao princípio da legalidade,
que é a regra de atuação da Administração Pública. Por isso, a Lei n.º 8.666/93
fixa algumas cláusulas que lhe são obrigatórias. Veja (art. 55 da Lei n.º 8.666/93):
Quadro 1: Para serem válidos, os contratos administrativos precisam apresentar
algumas cláusulas obrigatórias, nos termos da Lei n.º 8.666/93.

Cláusulas obrigatórias Descrição


O contrato deve detalhar o objeto com todas as suas
1) O objeto e seus ele-
características, descrição que precisa reproduzir o
mentos característicos.
conteúdo do edital, caso tenha sido realizada licitação.

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Direito_consti_adm_book.indb 133 23/02/2016 14:43:37


Direito Constitucional e Administrativo

Cláusulas obrigatórias Descrição


2) O regime de execução ou Deve haver clara menção sobre a forma de entrega
a forma de fornecimento. dos produtos ou prestação dos serviços.

3) O preço e as condições
de pagamento, os critérios,
data-base e periodicidade O preço e o prazo de pagamento não podem
do reajustamento de preços, deixar de ser consignado no contrato, assim
os critérios de atualização como a possibilidade de reajustamento de
monetária entre a data do preços em determinadas situações.
adimplemento das obrigações
e a do efetivo pagamento.

4) Os prazos de início de
etapas de execução, de O prazo de entrega dos serviços, da reali-
conclusão, de entrega, de zação da obra ou da prestação dos servi-
observação e de recebimento ços deve ser objetivamente fixado.
definitivo, conforme o caso.

5) O crédito pelo qual


correrá a despesa, com a
O contrato precisa especificar a dotação orçamen-
indicação da classificação
tária que amparará o pagamento do preço fixado.
funcional programática e
da categoria econômica.

6) As garantias oferecidas Quando necessária garantia à execução


para assegurar sua plena contratual, é fundamental que essa con-
execução, quando exigidas. dição esteja prevista no contrato.

7) Os direitos e as res-
Todos os direitos e deveres das partes, bem como
ponsabilidades das partes,
as respectivas responsabilidades, em caso de des-
as penalidades cabíveis e
cumprimento, devem estar previstas no contrato.
os valores das multas.

O contrato também precisa especificar em


8) Os casos de rescisão. quais casos poderá ocorrer a rescisão.

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Peculiaridades da atividade administrativa: licitações e contratos

Cláusulas obrigatórias Descrição

A Administração Pública pode rescindir o contrato


em várias situações, sempre que o interesse público
9) O reconhecimento dos
assim recomendar. Essa diferença em relação aos
direitos da Administração, em
contratos privados, que privilegia uma parte (a
caso de rescisão administrativa
Administração Pública) em detrimento da outra (o
prevista no art. 77 desta Lei.
particular), deve ser consignada expressamente. São as
cláusulas exorbitantes (MEIRELLES, 2009, p. 216).

10) As condições de impor-


tação, a data e a taxa de Se houver importação de produto, o contrato
câmbio para conversão, deve especificar a data e taxa de câmbio.
quando for o caso.

11) A vinculação ao edital


de licitação ou ao termo O edital de licitação vincula o contrato admi-
que a dispensou ou a inexi- nistrativo. Por isso, essa condição deve ser
giu, ao convite e à proposta expressamente consignada no contrato.
do licitante vencedor.

12) A legislação aplicável à O contrato deve indicar a Lei n.º 8.666/93,


execução do contrato e, espe- sem prejuízo de outras, para a regência de
cialmente, aos casos omissos. eventuais omissões nas suas cláusulas.

13) A obrigação do con-


tratado de manter, durante
toda a execução do contrato, A documentação exigida pela Administra-
em compatibilidade com as ção para habilitação do licitante vencedor
obrigações por ele assumi- necessita ser periodicamente reanalisada, para
das, todas as condições de verificar se ele mantém as condições.
habilitação e qualificação
exigidas na licitação.

Fonte: elaborada pelo autor, a partir do conteúdo do art. 55 da Lei n.º 8.666/93.

– 135 –

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Direito Constitucional e Administrativo

Além destas, nada impede a inserção de outras cláusulas. Em qualquer


caso, no entanto, não pode haver violação das regras legais.

Resumindo
Neste capítulo você estudou as licitações e os contratos administrativos.
Identificou que a licitação é necessária porque a Administração Pública tem
que zelar pelo patrimônio da sociedade, sem criar preferências ou favoritis-
mos. Aprendeu que, diferente do particular, que pode adquirir produtos ou
serviços de quem entender melhor, a Administração precisa licitar.
Você compreendeu os princípios da licitação, que são: a legalidade; a
impessoalidade; a moralidade; a igualdade; a publicidade; a probidade admi-
nistrativa; a vinculação ao instrumento convocatório; o julgamento objetivo;
e a ampla concorrência.
Também esquematizou os casos de não realização da licitação em 3 (três)
grupos: a inexigibilidade, a licitação dispensada e a licitação dispensável.
Você definiu contrato administrativo, oportunidade em que identificou
que ele possui características especiais, permitindo à Administração fazer com
que o interesse público prevaleça sobre o privado.
Por fim, você conheceu as 13 (treze) cláusulas obrigatórias dos contratos
administrativos, que precisam estar presentes em todos eles por força de deter-
minação da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n.º 8.666/93).

– 136 –

Direito_consti_adm_book.indb 136 23/02/2016 14:43:37


10
Peculiaridades
da atividade
administrativa:
bens públicos,
desapropriação
e processos
administrativos
Neste capítulo, você estudará os bens públicos e sua classifi-
cação, de acordo com a legislação em vigor. Aprenderá o conceito de
domínio público e estudará as restrições do Estado sobre a proprie-
dade privada, com ênfase para a desapropriação, que pode ocorrer
por diferentes razões e, para cada uma delas, há um mecanismo
diferente de indenização.
Você compreenderá o processo administrativo, que tramita
independentemente do judicial, conhecendo suas peculiaridades.
Você verá que ele tem apenas duas partes: a Administração Pública
e o interessado.
Ao estudar o processo administrativo, você listará os seus prin-
cípios e entenderá as suas fases. Ao final, poderá identificar as hipó-
teses que autorizam que ele tramite prioritariamente.

Direito_consti_adm_book.indb 137 23/02/2016 14:43:38


Direito Constitucional e Administrativo

Objetivos de aprendizagem
22 Analisar o domínio público;
22 Definir bens públicos;
22 Classificar bens públicos;
22 Explicar a desapropriação como restrição do Estado sobre a pro-
priedade privada;
22 Entender os processos administrativos, com suas peculiaridades,
princípios e fases.

10.1 Domínio Público: conceito e


classificação dos bens públicos
A soberania do Estado é exercida sobre tudo o que se encontra em seu
território. Ele regulamenta o regime de propriedade e as restrições que inci-
dem sobre os bens. No Brasil, há bens de propriedade do Poder Público e
bens particulares. Existem, ainda, os bens que não pertencem a ninguém, ou
seja, que são de utilização geral, como o ar, a água etc.
Segundo Hely Lopes Meirelles, domínio público é “o poder de domina-
ção ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimô-
nio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particula-
res de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente,
mas de fruição geral da coletividade (res nullius)” (2009, p. 522).

Res nullius: coisa sem dono, ou seja, objeto sem proprietário.



Você sabia que o Código Civil, em seu artigo 98, classifica os bens públi-
cos em três grupos? Veja quais são:
a) bens de uso comum do povo;
b) bens de uso especial;
c) bens dominicais.

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Direito_consti_adm_book.indb 138 23/02/2016 14:43:38


Peculiaridades da atividade administrativa: bens públicos, desapropriação e processos administrativos

Os bens de uso comum do povo são aqueles que podem ser utilizados
por qualquer pessoa, em igualdade de condições com os demais, que podem
utilizá-los simultaneamente. São exemplos: praças, ruas, estradas, mares,
entre outros. Nesses casos, o Estado não tem a propriedade do bem, mas é
responsável pela sua administração.

Importante
O fato de um bem público ser de uso comum do povo não significa
que qualquer pessoa, isoladamente ou em conjunto, possa utilizá-lo
como bem entender. Para organizar uma reunião pública para manifes-
tação do pensamento, por exemplo, é necessário que se faça prévia
comunicação aos órgãos responsáveis pela segurança do local, evi-
tando tumultos e conflitos.

Figura 1: Os rios são bens de uso comum Já os bens de uso espe-


do povo. cial são aqueles de proprie-
dade da Administração
Fonte: Shutterstock, 2015.

Pública, que servem à exe-


cução das suas atividades
ou à prestação dos serviços
públicos. São os prédios
que abrigam as Prefeituras,
Câmaras Municipais, Secre-
tarias Estaduais e Munici-
pais, Ministérios, escolas
públicas, hospitais públicos,
entre outros.
O bem público de uso especial demanda a existência de autorização
específica para que qualquer pessoa possa ingressar nele e permanecer lá. Por-
tanto, o fato de um bem ser público não significa que qualquer pessoa pode
adentrar às suas dependências a qualquer momento. Por exemplo: todos têm
o direito à educação, mas para ingressar no prédio onde funciona uma escola,
a pessoa deverá estar regularmente matriculada, ou, no caso dos pais ou res-
ponsáveis pelos alunos, devem receber autorização do servidor público encar-
regado pelo controle da entrada e saída das pessoas.

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Direito_consti_adm_book.indb 139 23/02/2016 14:43:40


Direito Constitucional e Administrativo

Os bens dominicais são aqueles de propriedade da Administração


Pública, mas que não têm uma destinação específica. Nesses casos, se diz que
o bem público não possui afetação, diferente dos bens de uso especial, por
exemplo. Essa afetação, que ocorre quando ele não está relacionado ao exer-
cício de nenhuma atividade pública, faz com que o bem possa ser objeto de
alienação. São exemplos de bens dominicais: veículos sem utilização, terrenos
sem uso, as terras devolutas, entre outros.

Você sabia
“Terras devolutas são as áreas que, integrando o patrimônio das pes-
soas federativas, não são utilizadas para quaisquer finalidades especí-
ficas” (CARVALHO FILHO, 2011, p. 713).

10.2 Restrições do Estado sobre


a propriedade privada
O fato de admitir a propriedade privada e, mais do que isso, de prevê-la
como um direito fundamental, não significa que o particular esteja comple-
tamente livre para agir como quiser em relação aos bens que possui. Não por
acaso, a Constituição Federal previu, logo na sequência do direito de proprie-
dade (art. 5º, XXII), o dever de obediência à função social (art. 5º, XXIII).
Vale destacar que a função social é o conjunto de medidas que o Poder
Público exige do proprietário em relação aos seus bens, que devem ser utiliza-
dos em respeito ao interesse público. Do contrário, o proprietário pode sofrer
a aplicação de sanções que, em último caso, podem chegar até mesmo à perda
da propriedade. Por isso, não se admite, por exemplo, que alguém utilize um
terreno para plantar maconha.
Dentre as várias formas conferidas ao Estado para que intervenha na
propriedade privada, a desapropriação é a mais extrema, pois retira a proprie-
dade do bem imóvel do particular, transferindo-a para o Poder Público.

10.2.1 Desapropriação
A desapropriação é a única modalidade de intervenção do Estado,
na propriedade privada, que gera a supressão do direito à propriedade. As

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Direito_consti_adm_book.indb 140 23/02/2016 14:43:40


Peculiaridades da atividade administrativa: bens públicos, desapropriação e processos administrativos

demais, como o tombamento, por exemplo, geram restrições, mas não impe-
dem o titular do direito de utilizar e de dispor do seu bem imóvel.
Você sabe o que pode gerar a deapropriação? Existem três razões para
isso, confira abaixo:
a) necessidade pública;
b) utilidade pública;
c) interesse social.
A desapropriação por necessidade pública é realizada em situações de
emergência, as quais demandam a transferência de bens da esfera privada para
o Poder Público. Nesses casos, a utilização não pode esperar. Por exemplo:
após uma tragédia natural, a residência de um morador pode ser desapro-
priada pelo Poder Público para servir de base ao apoio às vítimas.
A desapropriação por utilidade pública é a mais comum. Ela não
decorre de nenhuma situação emergencial, mas da conveniência da Admi-
nistração Pública em prol do interesse coletivo. Por exemplo: o Poder
Público pode desapropriar um imóvel para instalar no local um posto de
saúde ou uma escola.
Já a desapropriação por interesse social ocorre por uma razão especial.
Para que ela ocorra, é necessário combinar dois fatores: a necessidade de gru-
pos sociais desfavorecidos e a existência de propriedades improdutivas. Nesses
casos, o Poder Público pode desapropriar o imóvel improdutivo, ou não uti-
lizado, para posteriormente destiná-lo a grupos sociais carentes. Por exemplo:
as terras desapropriadas pelo Poder Público para destiná-las à reforma agrária.

Reforma agrária: conjunto de medidas que tem


por objetivo distribuir de maneira justa as terras bra-
sileiras, de modo a permitir a redução da pobreza
e o desenvolvimento regional e nacional.

Como regra, a desapropriação é feita mediante prévia e justa indenização
em dinheiro (art. 5º, XXIV da CF/88). Mas existem exceções.

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Direito_consti_adm_book.indb 141 23/02/2016 14:43:40


Direito Constitucional e Administrativo

Quando o imóvel for desapropriado por necessidade ou utilidade pública


vige a regra indenizatória. No entanto, quando ocorrer a desapropriação por
interesse social, a indenização será prévia e justa, mas não em dinheiro. Ela
será paga em títulos da dívida agrária, cujo prazo de resgate será de até 20
(vinte) anos, a partir do 2º ano da sua emissão.
Também não será paga em dinheiro a desapropriação decorrente do des-
cumprimento da função social da propriedade. Nesse caso, se o proprietário
adquire imóvel na zona urbana e não o edifica ou o utiliza, o Poder Público
pode adotar uma série de medidas para tentar forçá-lo. Mas se nenhuma bas-
tar, poderá proceder à desapropriação, que será paga com títulos da dívida
pública, resgatáveis em até 10 (dez) anos.
Por fim, existe ainda uma hipótese de desapropriação que não gera
direito à indenização: o confisco. O art. 243 da Constituição Federal prevê
que as propriedades que mantenham culturas ilegais de plantas psicotrópi-
cas devem ser imediatamente expropriadas. Assim, os proprietários não terão
direito a nenhuma indenização, e os imóveis serão destinados ao assenta-
mento de colonos para o cultivo de alimentos e medicamentosos.

10.3 Processo administrativo


Os processos não ocorrem apenas em âmbito judicial. Há inúmeros que
tramitam perante a Administração Pública brasileira.
No âmbito do processo administrativo, existem apenas duas partes, e
não três como no processo judicial (que conta com o autor, o réu e o juiz).
Isso porque no âmbito administrativo o Poder Público é, ao mesmo tempo,
parte interessada e órgão julgador.
Mas, se a Administração Pública funciona simultaneamente como parte
interessada e como órgão julgador, o processo administrativo não estaria macu-
lado por uma causa impeditiva, ou seja, pela parcialidade de quem o decide? Na
verdade não, pois a Administração Pública é regida pelo princípio da legalidade.
Isso significa que as decisões tomadas nos processos administrativos devem res-
peitar as determinações legais, independente de quem se sagre vencedor. Além
disso, é assegurado a todas as pessoas o direito de ajuizar ação judicial após o
término do processo administrativo, caso não concorde com o seu desfecho.

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Peculiaridades da atividade administrativa: bens públicos, desapropriação e processos administrativos

Também é importante ressaltar que o Poder Judiciário brasileiro não


condiciona o ajuizamento de ações ao prévio exaurimento das instâncias
administrativas. Em outras palavras, você não precisa discutir um problema
perante a Administração Pública para somente depois transformá-lo num
processo judicial. É possível “pular” a instância administrativa, caso o interes-
sado opte por isso.
Contudo, há uma exceção em relação à ausência do esgotamento das
instâncias administrativas para o ajuizamento de ações judiciais. Trata-se do
conflito decorrente da justiça desportiva. Nesse caso, é imprescindível o pré-
vio exaurimento da via administrativa, para que somente depois possa ser
proposta uma ação judicial (art. 217, § 1º da CF/88).

Você sabia
A Justiça Desportiva, não obstante o título, não integra a estrutura do
Poder Judiciário. Trata-se de uma instância administrativa, que tem o
Superior Tribunal de Justiça Desportiva – STJD – na cúpula.
Se você quiser aprofundar seus conhecimentos sobre essa área,
leia o artigo “O Controle Jurisdicional das Decisões da Justiça
Desportiva” de Alencar Dorneles Tonello. Disponível em: <http://
www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/tra-
balhos2008_2/alencar_dornelles.pdf>.

Em relação aos processos administrativos, não há um Código específico


e amplo, como o Código de Processo Civil ou o Código de Processo Penal.
Há, no entanto, uma lei federal que rege os processos administrativos da
União, mas que também é aplicada supletivamente aos dos Estados e dos
Municípios. É a Lei n.º 9.784/99.

10.3.1 Princípios
A Lei n.º 9.784/99, que disciplina o processo administrativo federal,
prevê os seguintes princípios regentes: legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência. O conteúdo desses princípios já foi objeto de
estudo nesta disciplina. O que a Lei n.º 9.784/99 faz é reforçar os princípios
constitucionais que regem a Administração Pública.

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Direito_consti_adm_book.indb 143 23/02/2016 14:43:40


Direito Constitucional e Administrativo

No entanto, há outros princípios que também regem o processo admi-


nistrativo, como o da oficialidade, do informalismo, da celeridade e da eco-
nomia processual.
O princípio da oficialidade autoriza que a própria Administração Pública
instaure um processo administrativo. Diferente do Poder Judiciário, que
depende da provocação de uma das partes envolvidas num conflito de inte-
resses, a Administração Pública pode iniciar de ofício o trâmite processual.
O princípio do informalismo visa desburocratizar o processo administra-
tivo, evitando a demora excessiva decorrente de anulações de atos processuais que
venham a ser praticados sem o devido rigor formal. Deve-se prezar, portanto,
pelos objetivos a serem buscados, e não por formalidades excessivas. O processo é
apenas um instrumento à obtenção de direitos, não uma finalidade em si.
Os princípios da celeridade e da economia processual não influenciam
apenas os processos judiciais. O processo administrativo também tem de ser
célere, não podendo demorar ao ponto de gerar uma justiça tardia. Ele tam-
bém deve prezar pelo menor número de atos possíveis, visando economia de
recursos (materiais e pessoais) e de tempo.

10.3.2 Fases do processo administrativo


O processo administrativo pode ser instaurado de ofício, pela pró-
pria Administração Pública, ou a partir do pedido de qualquer interessado.
Como regra, esse pedido precisa ser escrito e indicar os seguintes requisitos
(art. 6º da Lei n.º 9.784/99):
a) órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
b) identificação do interessado ou de quem o represente;
c) domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
d) formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
e) data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Mas quem pode ser considerado um interessado para ingressar num pro-
cesso administrativo? O art. 9º da Lei n.º 9.784/99 esclarece essa dúvida. Veja:
Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos
ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

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Peculiaridades da atividade administrativa: bens públicos, desapropriação e processos administrativos

II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou inte-


resses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direi-
tos e interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a
direitos ou interesses difusos.
Se não houver determinação legal expressa, os atos processuais devem
ser praticados no prazo de 5 (cinco) dias. Esse é o prazo-regra para o processo
administrativo. No entanto, em casos excepcionais, admite-se que ele seja
prorrogado até o dobro.
Instaurado o processo administrativo, a sua principal etapa é a instrução.
Nela são produzidas as provas, que servem para que o interessado demonstre
que tem razão em relação à pretensão que apresenta.
Os meios de prova admitidos no processo são os mais amplos, desde que
não sejam proibidos pela legislação. São elementos probatórios mais comuns:
documentos, testemunhas, perícias, inspeções etc.
Após o término da fase instrutória, o administrado poderá se manifestar
sobre as provas produzidas no prazo máximo de 10 (dez) dias. Essa manifes-
tação deverá ser feita por escrito.
Produzidas todas as provas necessárias, o processo administrativo será deci-
dido. O prazo para a decisão é de 30 (trinta) dias, admitida prorrogação por igual
período, desde que motivada Figura 2: Os processos administrativos são
(art. 49 da Lei n.º 9.784/99). instaurados pela própria Administração Pública
Proferida a decisão, é pos- ou a partir do pedido de qualquer interessado.
sível a interposição de recurso,
que pode versar sobre razões
Fonte: Shutterstock, 2015.

de legalidade ou de mérito
(art. 56 da Lei n.º 9.784/99).
Esse recurso deverá ser endere-
çado à autoridade que tomou
a decisão, podendo reconsi-
derá-la no prazo de 5 (cinco)
dias. Se não houver reconside-
ração, o recurso será remetido
à autoridade superior (à que
proferiu a decisão).

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Direito Constitucional e Administrativo

10.3.3 Prioridade de tramitação


A Lei n.º 9.784/99 assegura prioridade de tramitação, em qualquer
órgão ou instância, aos processos administrativos que tenham como parte ou
interessado (art. 69-A):
a) pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos;
b) pessoa portadora de deficiência, física ou mental;
c) pessoa portadora de tuberculose ativa, esclerose múltipla, neoplasia
maligna, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardio-
patia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante,
nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença
de Paget (osteíte deformante), contaminação por radiação, sín-
drome de imunodeficiência adquirida, ou outra doença grave, com
base em conclusão da medicina especializada, mesmo que a doença
tenha sido contraída após o início do processo.
Para usufruir do benefício, basta mencionar a condição da pessoa em
qualquer petição do processo. A partir daí, ele receberá um adesivo de priori-
dade na capa. A prioridade deve ser assegurada tanto às pessoas já enquadra-
das em alguma hipótese legal antes do início do processo, como àquelas que
se enquadrem durante o seu trâmite.

Resumindo
Neste capítulo, você estudou os bens públicos. Iniciou analisando e defi-
nindo o domínio público, que é exercido pelo Estado sobre tudo o que está
em seu território, em razão da soberania.
Ao classificar os bens públicos, você aprendeu que eles podem ser: de uso
comum do povo; de uso especial; ou dominicais.
Mesmo que o Estado assegure o direito de propriedade, você viu que este
direito é limitado pela função social, e também pode ser objeto de desapropria-
ção nos casos de necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Sem
prejuízo, o Estado também pode utilizar a desapropriação para retirar do par-
ticular a propriedade do imóvel que não cumpre sua função social, bem como
do imóvel utilizado para o cultivo de plantas com características entorpecentes.
Em relação ao processo administrativo, você aprendeu as suas caracte-
rísticas. Identificou que ele é regido pelos mesmos princípios que regem o
Direito Administrativo como um todo. Por fim, constatou que os idosos,
deficientes e portadores de algumas doenças têm prioridade de tramitação
quando figurarem como partes nos processos administrativos.

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Conclusão

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Direito Constitucional e Administrativo

Nesta disciplina, você estudou duas das disciplinas jurídicas mais importan-
tes: o Direito Constitucional, que é a base para a compreensão de todo o sistema
normativo brasileiro; e o Direito Administrativo, que concentra o conjunto de
princípios e regras que são utilizados pelo Poder Público à administração do Estado.
Você aprendeu que a Constituição Federal de 1988 é o documento de
natureza jurídica mais importante do País, que ela pode ser conceituada sobre
diferentes pontos de vista, e que também recebe várias classificações, oportuni-
dade em que identificou que a atual Constituição do Brasil é rígida, promul-
gada, dogmática, eclética, formal, escrita e analítica.
Todas as leis e demais atos normativos elaborados no Brasil precisam ser
compatíveis com a Carta Magna, exigindo um esforço dos legisladores que,
quando não realizado, demanda a atuação do Poder Judiciário para excluir a
norma inconstitucional do sistema jurídico.
A Constituição Federal também prevê um extenso rol de direitos e garan-
tias fundamentais, além das regras de organização político-administrativa do
Brasil e da divisão dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No que tange ao Direito Administrativo, você estudou o seu conceito
e conheceu a sua estrutura, que é composta por: entidades; órgãos; cargos;
funções; e agentes. Também compreendeu os princípios que regem esta impor-
tante disciplina, tendo identificado que alguns estão explicitamente previstos
na Constituição, enquanto outros estão consagrados implicitamente.
A Administração Pública possui poderes que permitem que ela faça com
que o interesse público prevaleça sobre o privado, os quais são utilizados à
prática de todos os atos administrativos. Você os estudou, assim como os atos
administrativos, que têm como requisitos: a competência; a forma; a finali-
dade; o motivo; e o objeto.
Aprendeu, também, que a Administração Pública contrata a realização de
obras, bem como a aquisição de produtos e serviços por meio das licitações,
que se dividem em seis modalidades: convite; tomada de preços; concorrência;
concurso; leilão; e pregão.
Por fim, você estudou o conceito e a classificação dos bens públicos, assim
como a desapropriação e o processo administrativo, que demandam a obedi-
ência de regras semelhantes às do processo judicial.
O conhecimento que você adquiriu pode ser utilizado para um amplo
exercício da cidadania e para o desempenho das suas funções profissionais.
Todo o conteúdo estudado, agora, precisa ser refletido no dia a dia labora-
tivo, para que ele seja desempenhado de acordo com a Constituição Federal de
1988, que tem como objetivo o bem-estar de toda a sociedade brasileira.

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Referências

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