4.2.

Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate
cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii
persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere stabileşte o dublă obligaţie, respectiv:
• obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului public o conduită complexă,
profesională, cu conotaţii juridico-etice;
• o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi impune funcţionarului public o conduită
adecvată faţă de cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la orice faptă prejudiciabilă
pentru particulari care, în acelaşi timp ar constitui o pată asupra corpului funcţionarilor publici.
b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din
funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).
Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza conform căreia, una dintre obligaţiile
principale care-i incumbă funcţionarului public este disciplina.
Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu funcţionarul public răspunde, după caz,
disciplinar, contravenţional, civil sau penal, conform Statutului.
c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44
alin. 2).
Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţă de şefii ierarhici constituie un
principiu specific modului de organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se află situat într-
o anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi dispoziţii cu caracter obligatoriu de la superiorii
ierarhici. În cazul în care nu le execută întocmai şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare.
Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat îndeplinirea dispoziţiilor primite de
la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris,
funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia în care este vădit ilegală, situaţie în care este obligat să
o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic faţă de cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).
Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 „Funcţionarii publici de
conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea
îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii
serviciilor publice oferite cetăţenilor.”
d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum şi
confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în
exercitarea funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaţii informaţiile de interes
public care, dimpotrivă, trebuie furnizate în condiţiile prevăzute de lege.
e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru
alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, funcţionarii publici sunt
obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, care,
se actualizează anual potrivit legii.2
f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările
repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis:
• să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii;
• să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).

5. Răspunderea funcţionarilor publici

În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte
normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă”3, inclusiv regimul
conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor.

1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, Tome
I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104
2
Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată şi
completată prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.279
din 24 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 133
3
 Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă normele de drept, altfel spus, săvârşeşte o
abatere, va fi angajată răspunderea sa juridică.
„Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e faptul că ele pot interveni în timpul
exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care
nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului
public.”4
Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a funcţionarilor publici îmbracă forme
diversificate, ca o consecinţă firească a varietăţii reglementărilor aplicabile în administraţia publică.
Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor publici poate fi redusă la două forme
principale, respectiv:
• răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea disciplinară, contravenţională şi
penală;
• răspunderea reparatorie, în care include răspunderea patrimonială5.
În altă opinie6, sunt identificate următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici:
a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de
serviciu (de funcţie publică);
b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarii publici a unor fapte antisociale
calificate de lege ca fiind contravenţii;
c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi pe Legea nr.
554/2004 – legea contenciosului administrativ;
d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze:
• pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionează;
• pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit;
• pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe
persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit o infracţiune.
În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme ale răspunderii juridice prin art. 64 al
Legii nr. 188/1999, conform căruia: „Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de
serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.”
Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una din formele răspunderii funcţionarilor
publici se cer a fi reunite următoarele condiţii:
a) săvârşirea unei fapte ilicite;
b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma culpei, fie pe cea a intenţiei;
c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi fapta ilicită pe care doctrina îl
consideră a fi prezumat7.
Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor publici urmăreşte două finalităţi,
respectiv:
• să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe cale de consecinţă, să revină la starea de
legalitate perturbată prin săvârşirea faptei ilicite;
• să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în scopul de a-l conştientiza, astfel încât să
o regrete şi pe viitor să nu o mai săvârşească.
Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu, în acelaşi timp, represiv,
sancţionator şi preventiv-educativ.

5.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice

4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck, Bucureşti,
2001, p. 614
5
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 133-146
6
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437
7
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa” S.R.L.
Bucureşti, 1998, p. 398
4
pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară
şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici
stabileşte: „Normele de conduită profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii pentru
funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice”8, iar art. 24 alin. (1) statuează: „Încălcarea prezentului cod de conduită atrage răspunderea
disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii.”
Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate concluziona că abaterea disciplinară este o faptă
ilicită săvârşită de un funcţionar public care poate consta în încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu sau
a normelor de conduită profesională.
Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare următoarele unsprezece fapte9:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi
interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative din domeniul funcţiei publice şi a
funcţionarilor publici.
În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că legiuitorul a înţeles să stabilească cu
certitudine faptele funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustivă.10
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constată că unele dintre ele
vizează îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se referă la conduita, comportamentul
funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi în
afara acesteia, în relaţia cu cetăţenii şi societatea civilă (lit. g, j, k).
Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod limitativ un număr de 11 abateri
disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se complică şi devine mult mai confuză, odată cu intrarea în vigoare a
Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.11
Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe alineate, sunt introduse o multitudine de
obligaţii şi interdicţii ale căror încălcări au drept consecinţă antrenarea răspunderii disciplinare, conform art. 24
din Legea nr. 7/2004.
În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar public vulnerabil, timorat, servil şi
dependent de factorul politic.
Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive prevăzute de lege, cu un pronunţat
caracter educativ, având ca finalitate apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate al
funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.”12
Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un număr de cinci
sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie de gravitate, astfel13:
a) mustrare scrisă;

8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi intră în
vigoare la 15 zile de la publicare
9
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
10
A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia
a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A.
Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată, pp. 119-120
11
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004
12
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120
13
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea
nr.161/2003
5
 b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la
un an;
e) destituirea din funcţia publică.
Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr de 6 sancţiuni disciplinare, din care
două cu caracter moral (avertismentul şi mustrarea), modificările ulterioare consacră o singură sancţiune cu
caracter moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul sancţiunilor disciplinare prin eliminarea
avertismentului.
În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare.14
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sancţiunii disciplinare, trebuie să fie luate
în considerare următoarele aspecte:
• cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
• împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară;
• gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
• comportarea generală a funcţionarului public respectiv;
• caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al sancţiunii (sancţiunilor) aplicate.
Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizării
comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii
abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi
după audierea funcţionarului public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public să fie consemnată în scris,
sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie
privitoare la abaterea disciplinară care i se impută, se vor consemna într-un proces-verbal.
Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care are
competenţa legală de numire în funcţia publică, după caz:
a) la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză, în mod direct, în
cazul sancţiunii disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scrisă);
b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e
din lege).
Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii nr.188/1999 în temeiul cărora primele
două sancţiuni disciplinare (avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către conducătorul
compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala reglementare stabileşte competenţa exclusivă a
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în această materie.
Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică după caz de primul-ministru, ministru
ori, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.
În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act administrativ individual emis de persoana
competentă.
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de
disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii şi instituţiilor publice15 sub sancţiunea nulităţii absolute,
actul administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară trebuie să cuprindă următoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină;
c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public în timpul
cercetării disciplinare prealabile;
d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară;
e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi
contestat.

14
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003
privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul
autorităţii sau instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757
din 29 octombrie 2003
15
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
6
 Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice sancţiunea disciplinară nu poate aplica o
sancţiune mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios
administrativ, solicitând anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în
termenul general de 30 de zile de la comunicare.
Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea
disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are
legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autorităţile sau
instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea
textului citat rezultă în mod implicit faptul că, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în
contenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dacă îl
consideră ca fiind ilegal.16
În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă conferită prin lege şi hotărâre
guvernamentală Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalităţii. Mai concret, cele
două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „un control de tutelă” asupra „actelor
prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici,
constatate ca urmare a activităţii proprii de control.”17
Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă clarificări cu privire la această chestiune.
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 70 din Legea nr.
188/1999, după cum urmează:
a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare prevăzută de art. 65 alin. (3) lit. a)
(mustrare scrisă);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare
prevăzute de art. 65 alin.(3) lit. b) – d);
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din
funcţia publică).
La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ
emis de persoana competentă.18
În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină care, în funcţie de
numărul funcţionarilor publici, pot fi organizate pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai
multe.19
Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice, având competenţa să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile
şi instituţiile publice respective.”20
Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari şi se constituie prin act
administrativ emis de persoana competentă.
Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice respectiv, de către organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi.
Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi membri supleanţi.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani şi poate fi reînnoit o singură
21
dată. Comisiile de disciplină au un secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de
constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au următoarele atribuţii principale:
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată;

16
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată
17
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată
18
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
19
Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
20
L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121
21
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
7
 c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în condiţiile prevăzute
de art. 66 din Statut, în cazul în care această măsură a fost contestată la conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice;
d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au fost sesizate, pe care le înaintează
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data luării
la cunoştinţă, dar nu mai târziu de două luni, de către:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărei faptă
este sesizată;
c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public.
Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare, audiază în mod obligatoriu
funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată, administrează alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un
raport pe baza votului majorităţii membrilor săi.
În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate propune:
a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de
către funcţionarul public;
b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare.
Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la data primirii
raportului comisiei de disciplină şi se comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucrătoare
de la data emiterii lui.

5.2. Răspunderea contravenţională

A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este răspunderea contravenţională, care se
angajează în cazul în care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,
conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol social al
abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul local
al instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general”.22
Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin
hotărâre de Guvern sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.23
Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea contravenţiei să aibă loc „în timpul şi în legătură cu
sarcinile de serviciu”, rezultă că avem în vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei, respectiv un
funcţionar public şi nu orice subiect de drept.
Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă24, constituie
contravenţie la regimul actelor de stare civilă următoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autorităţile
administraţiei publice competente, de către ofiţerul de stare civilă, a menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de
admitere a schimbării numelui, neînscrierea menţiunilor pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui de-al
doilea exemplar al registrelor de stare civilă la consiliul judeţean sau, după caz, la Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data când toate filele au fost completate.”
În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofiţerul de stare civilă sau
funcţionarii publici care exercită, prin delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civilă.
Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac printr-un proces-verbal
încheiat cu respectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie.

22
I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140
23
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
modificările şi completările ulterioare
24
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
8
 Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se
poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în
care este numit funcţionarul public sancţionat.25
Plângerea suspendă executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
180/2002 „Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15
zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.”
Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea
fondului se face de către o instanţă de drept comun (judecătoria), în timp ce calea de atac (recursul) se
soluţionează de către instanţa specializată de contencios administrativ.

5.3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are
următorul conţinut: „Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe
persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor publici a fost relevat în literatura de
specialitate. Astfel, într-o opinie se remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi original Statutul
funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii ce instituiau
răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu
atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile,
indiferent de persoana păgubită.”26
În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea patrimonială.27
După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea materială (patrimonială) a salariaţilor care se
limitează la suportarea reparaţiei pentru paguba produsă, răspunderea civilă este mai severă, presupunând atât
suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul (câştigul) nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans).
Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă specifică de răspundere a acestei
categorii de subiecte de drept pentru antrenarea căreia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale (delictul civil -
fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi paguba produsă, culpă), precum şi o serie de condiţii
specifice, după cum urmează:
• autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de răspundere) trebuie să aibă calitatea de
funcţionar public aflat în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică;
• fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în exerciţiul sau în legătură cu exercitarea
îndatoririlor de serviciu.28
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau instituţiei publice pentru situaţiile
prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt reglementate de art.73 din
lege, astfel:
• repararea pagubei se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin emiterea
unui act administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare);
• actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen de 30 de zile de la constatarea
pagubei şi comunicat funcţionarului public sub semnătură sau, prin scrisoare recomandată;
• dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a constata producerea pagubei şi a emite
actul administrativ de imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei;
• actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.

25
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
26
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 142
27
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72
din 5 februarie 2003, art. 269-275
28
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.
Rogoveanu, op. citată, pp. 124-125
9
 Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de situaţii procedura administrativă
prealabilă nu trebuie îndeplinită29, iar acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la comunicarea
actului, în condiţiile Legii contenciosului administrativ;
• repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către funcţionarul public vinovat, a unui
angajament de plată.
Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia trebuie semnat angajamentul de plată
este acelaşi cu cel prevăzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea
pagubei.
Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicată, remarcăm faptul
că este consacrat dreptul la acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei publice, în calitate de comitent,
împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de
garanţie, consfinţită de art. 1000 alin. (3) din Codul civil.
Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate cauza paguba plătită de comitent
(autoritatea sau instituţia publică) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România, republicată şi art.
16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau
prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: „Cererile în justiţie, prevăzute de
prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat
actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor,
solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că, răspunderea pentru actele şi faptele
de putere vătămătoare pentru terţi, revine în primul rând autorităţii publice şi numai în subsidiar, funcţionarului
public vinovat.
Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică unor
terţi se va face de la funcţionarul public vinovat numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.

5.4. Răspunderea penală

Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici, o reprezintă răspunderea penală.
Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu
atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor penale.
În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele
reguli:
a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura
celor prevăzute la art.50. lit.h30, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune
suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine;
b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa
cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţie publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a
funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau
instituţiei publice (art.74 alin.5 din Statut);
c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din
funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută
anterior perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
29
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită
30
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,
contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică
înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie,
care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a
intervenit reabilitarea.
10
 Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarul public
respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, în sensul că fapta
funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

11
 PARTEA II

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A ACTIVITĂŢII

EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.

De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudenţa şi legislaţia au folosit
diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraţiei publice.
Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu distingea, mai întâi, între actele
„puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea executivă” în raporturile cu
cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale statului”31. Apoi, autorul citat considera că
actele puterii executive în raporturile sale cu cetăţenii se împart în trei categorii, distingând: actele administrative
de autoritate, actele administrative de gestiune şi actele jurisdicţionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ
competent, prin care se creează o situaţie juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public,
în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.
Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de un organ competent, ce „tinde să
creeze unui organism administrativ, o situaţie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de normele dreptului
privat”.
Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare de
voinţă exprimată de funcţionarii publici determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de adevăr legal, o
situaţie juridică sau anumite fapte32.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de gestiune, era larg răspândită în literatura
juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept
administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului
al XX-lea33.
Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări europene, au fost preocupaţi de elaborarea
unei definiţii „unice şi certe” a actului administrativ, având însă puncte de vedere diferite. În acest sens, André
de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material şi funcţional. Teoria
actului administrativ de autoritate şi, respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului. Autorul arată însă că
se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele
unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice.34
Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte ale
administraţiei de stat, acte de administraţie etc.)35, dar, dintre toate s-au remarcat două formulări care au avut
rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de specialitate, respectiv cele de act de drept
administrativ şi de act administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de profesorul Tudor Drăganu, mentorul
Şcolii de drept constituţional şi administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate regimul juridic al
elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de
stat.36 Autorul a urmărit a releva, chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui regim juridic propriu şi
diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile
emise/adoptate de organele administraţiei de stat.

31
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura
„E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290
32
Ibidem, p. 294
33
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17
34
Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218
35
Romulus Ionescu, op. citată, p. 216
36
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58
12
 Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti, consideră că
denumirea de „acte administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice ale organelor
administraţiei de stat37.
Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor două şcoli de drept administrativ, în
literatura de specialitate fiind enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind „actele juridice
unilaterale, emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice, în calitatea lor de subiecte special investite
cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.38
În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezintă „manifestări unilaterale şi
exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a
produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.39
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul administrativ reprezintă o manifestare de
voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al
instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative”40.
Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan apreciază că pot fi utilizate ambele
denumiri, în funcţie de contextul de idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului. „După părerea noastră,
se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activităţii în sensul că evocăm
actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic
aplicabil”41.
În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a
activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da
naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puteri publice, sub controlul principal de
legalitate al instanţelor judecătoreşti”.42
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport constituţional şi legal decât pentru
denumirea de act administrativ.
Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia României, republicată, precum şi de alte
acte normative, dintre care enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.
Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că actul administrativ poate fi definit
ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă care emană de la o autoritate publică, de regulă din sfera puterii
executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică şi care, la
nevoie poate fi pusă în executare în mod direct, prin forţa de constrângere a statului.

2. Trăsăturile actului administrativ

2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel ansamblu de însuşiri care determină
includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de
acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.43
Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul,
denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”44.

37
Romulus Ionescu, op. citată, p. 218
38
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18
39
Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287
40
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 84
41
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23
42
Ibidem, p. 24
43
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18
44
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
13
 Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept administrativ atribuie conotaţii diferite
noţiunii de administraţie publică, în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi de sistem de organe (autorităţi
publice).
Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele trăsături constante, dintre care
amintim următoarele: sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în realizarea puterii publice, pe
baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate în
materie.
Astfel, profesorul Tudor Drăganu45 consideră că actul de drept administrativ se particularizează printr-
un număr de şase trăsături, şi anume:
a) emană de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestării de voinţă;
c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci trăsături ale actului administrativ, după
cum urmează:
a) formă principală de activitate a administraţiei de stat;
b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală;
c) este emis în realizarea puterii de stat;
d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat;
e) are o formă specifică46.
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie Iovănaş, pe care le formulează altfel47:
a) este act juridic;
b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat;
c) este obligatoriu;
d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă48, patru trăsături, în concret fiind vorba despre
următoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilaterală de voinţă;
c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice;
d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu49 considera că există şapte trăsături
ale actului administrativ prin care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract,
hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:
a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;
b) manifestare de voinţă unilaterală;
c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a
celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
Profesorul Valentin I. Prisăcaru50 consideră că actul administrativ de autoritate, se particularizează prin
următoarele trăsături:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraţiei publice,
instituţii publice şi regii autonome);

45
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51 – 57
46
Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235
47
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219
48
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114
49
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292
50
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 1993, pp. 198, 199
14
 b) cuprinde o dispoziţie, un ordin;
c) poate avea caracter normativ sau individual;
d) este emis pentru executarea unei legi existente;
e) produce efecte numai pentru viitor;
f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunoştinţa celor interesaţi;
g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică.
Profesorul Antonie Iorgovan51 apreciază că anumite trăsături reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul
obligatoriu şi caracterul executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele administrative reprezintă
manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice; sunt emise în realizarea administraţiei
publice.
În acest context, autorul consideră că actul administrativ are următoarele trăsături:
a) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice;
b) este o voinţă juridică unilaterală;
c) este emis numai în realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ (Legea nr.
554/2004).
Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate, în ceea ce ne priveşte,
considerăm că actul administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă;
b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea autorităţilor administraţiei
publice;
c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice;
d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituţie şi pe Legea
contenciosului administrativ52.

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă

Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate, această trăsătură are menirea de a
determina includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă parte, de a
diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridice
săvârşite de administraţia publică.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a administraţiei publice în
scopul de a produce în mod direct efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în
a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei53. Pentru aceste considerente se
apreciază că, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea
semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri sau a unui sentiment.54
Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele administrative o constituie
unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau
emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează, sau cu privire la care dă
naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră
şi actele administrative, împreună cu legile şi hotărârile judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din
actele administrative se particularizează prin faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de
organizare şi executare în concret a legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive.
După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară din oficiu sau, la
cererea persoanelor interesate.
În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual,
unilateralitatea manifestării de voinţă ne apare cât se poate de evident. Această teză doctrinară îşi găseşte astăzi

51
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 25
52
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288-
292
53
Ibidem, p. 223
54
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30
15
şi un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică55, conform căruia:
„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele menţionate la art. 8 au
valoare de recomandare.”
Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi cel de executare al unor acte
administrative pun sub semnul întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi anume:
a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii sau a unei plăţi de către subiectul
pasiv al raportului de drept administrativ;
b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe autorităţi publice sau cu participarea
mai multor persoane;
c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale.
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedată,
însoţită sau succedată de efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de celălalt subiect al
raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent.
De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar 56; autorizaţiile de
construire sau demolare se eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţie57, după caz, de primar sau preşedintele consiliului judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata
anticipată a taxei legale.
Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a
beneficiarilor unor acte administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter bilateral? Răspunsul dat în
literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât prestaţia, precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce
rezultă direct din lege şi nu ca urmare a unui acord de voinţă intervenit între cele două subiecte ale raportului de
drept administrativ.
b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă colegială şi sunt investite cu atribuţii
de realizare a puterii publice, care se realizează prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul
unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare şi în final aprobarea (cu
majoritatea prevăzută de lege) persoanelor care compun organul colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste situaţii, deoarece voinţa fiecărei
persoane componentă a organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în mecanismul decizional al
autorităţii publice în cauză.
De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în situaţia în care a fost adoptat în comun de
două sau mai multe autorităţi administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract
intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât contractul presupune nu numai existenţa unui
acord de voinţă ci, şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între
părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul actelor administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile
nu sunt opozabile între organele emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept cărora li se adresează şi faţă de
care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă.
Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitară a
dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de fostul Departament
pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne58.
Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia actelor de stare civilă, ce trebuie
aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul adoptării sau emiterii sale cu
parcurgerea unor formalităţi procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul
aprobarea etc.

55
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
56
Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006
57
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
58
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
16
 Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea persoanei fizice sau juridice
îndreptăţite59; persoanele fizice de cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot fi
autorizate, la cerere, să procure arme letale60 etc.
În cazul actelor administrative emise la cerere61, solicitanţii au deplina libertate de a se folosi de
beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are doar valoarea unei
condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind vorba despre un consimţământ al
părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În consecinţă, şi în astfel de situaţii manifestarea de voinţă are
caracter unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul
că actul administrativ poate fi revocat numai prin voinţa organului emitent.
De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte semnificaţia juridică a
renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte
cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a efectelor
juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la această întrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a
fost următorul: „Renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor
actului administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de
voinţă a organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este «încorporată» în structura
actului”62. Se apreciază că, din momentul în care dorinţa beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului
emitent, acesta are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare.
În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de
exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în ceea ce priveşte
existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv rezultatul manifestării de voinţă a organului
de stat care l-a emis în mod unilateral. Pentru a putea determina încetarea efectelor juridice ale actului
administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare
dispuse de o autoritate competentă, acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ63.
În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul
armelor şi muniţiilor conform cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de
către organul competent care a acordat acest drept, atunci când titularul dreptului se află în una dintre
următoarele situaţii: a) renunţă să mai deţină armele înscrise în permisul de armă.”
În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare
adoptării/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectele
juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării unilaterale de voinţă a organului emitent.

2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se
realizează activitatea administraţiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaţie juridică, prin intermediul
cărora autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa conferită de lege.
Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod elocvent din aprecierile profesorului
Antonie Iorgovan, conform căruia: „Actul administrativ este, însă, forma cea mai importantă, aceasta datorită
unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce - şi unor aspecte de natură cantitativă -
ponderea pe care o ocupă.”64
De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre
formele concrete în activitatea diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei publice, nu ni se mai par a fi astăzi
de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi autonomiei locale.

59
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
60
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
61
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62
62
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 33
63
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133
64
Ibidem, p. 28
17
 Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează activitatea autorităţile administraţiei
publice constatăm că emit o gamă variată de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de
dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele administrative.
În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră că: „Prin această caracteristică, se
scoate în evidenţă faptul că actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia,
dar este forma juridică cea mai importantă.”65
În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit căreia:
„acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de
organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele
juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi
operaţiunile direct productive.”66

2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei

publice
Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă, cu
semnificaţie juridică, prin care se realizează administraţia publică.
De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile ce compun sistemul administraţiei
publice.
Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei României din 199167 a extins sfera
autorităţilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar „autorităţile administrative”.
În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat „Dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică” statuează:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”
Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu susţine: „Referitor la actele vizate de
alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative emise de către autorităţile
executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autorităţile publice, fără deosebire de
natura lor juridică”68.
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau al
conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care exercită atribuţii ce ţin
de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autorităţilor administrative, cărora, însă, le
este specific.
În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin această trăsătură, identificăm actul
administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ
tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi despre actul administrativ emis prin delegaţie, adică
de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de
autoritate dat în scopul realizării unor servicii publice.”69
Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 prin autoritate publică se înţelege: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor
publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

65
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85
66
Romulus Ionescu, op. citată, p. 222
67
Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată
68
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României revizuită,
comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107
69
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 89
18
 Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că autorul unui act administrativ este, de
regulă, o autoritate din cadrul administraţiei publice precum şi orice autoritate publică, astfel cum este definită de
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii

publice
În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul administrativ de autoritate de celelalte
acte juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice70.
Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice ca
subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere publică.
„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului administraţiei
publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun
exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere
publică.”71
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public. Pentru a-şi realiza această menire,
administraţia publică este înzestrată de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care îi conferă o poziţie de
superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazează pe egalitatea juridică a părţilor,
raporturile stabilite între autorităţile administraţiei publice şi particulari se caracterizează prin poziţia de
inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie supraordonată în raport cu cei administraţi, activitatea
acesteia exercitându-se în regim de putere publică.
Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate publică, în scopul
de a apăra interesul public uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauză de
utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor; competenţa de a interzice sau suspenda spectacolele,
reprezentaţiile sau alte manisfetări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la
ordinea şi liniştea publică etc.).
Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din oficiu ale actelor administrative.

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriu
Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M.
Preda, etc.), fie ca o consecinţă a faptului că actul administrativ se emite în regim de putere publică (a se vedea
Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte şi anume: obligativitatea faţă de
organul emitent, faţă de subiectele de drept care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, făcându-se distincţie între actele
normative şi cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare (până în momentul
revocării, anulării sau abrogării)72.
Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile actelor cu caracter normativ
adoptate în materie, de respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care actul se adresează chiar
organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl
execute.
Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou act administrativ cu caracter
normativ într-o anumită materie, el nu va mai fi obligat să-şi respecte propria reglementare normativă, mai mult
chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea, tacită sau expresă, după caz, a vechiului
act normativ73.

70
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p.290;
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
71
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33
72
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 31
73
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3)
19
 Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaţia de a-l executa, având în
vedere principiul legalităţii care guvernează regimul juridic al actului administrativ.
b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor, indiferent
dacă sunt sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu caracter normativ, cât şi cele cu
caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit autorităţii
emitente atunci când aceasta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Spre exemplu,
ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul cărora se reglementează execuţia bugetului de stat
sunt obligatorii atât pentru autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale finanţelor publice,
administraţiile financiare etc.), precum şi pentru agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept
nesubordonate, dar care au obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele administrative ierarhic superioare
organului emitent. Însă această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie de anumite situaţii
concrete şi de caracterul normativ sau individual al actului.
Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită organul superior asupra activităţii
desfăşurate de autoritatea ierarhic inferioară, primul trebuie să respecte actele administrative ale subordonatului.
Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic superior va ţine cont de reglementările emise în
materie de organul controlat (obligaţia de conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act este
ilegal, organul ierarhic superior în temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea
actului în cauză.
Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un act cu caracter normativ nu este
obligat să respecte actele normative adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic inferioară, mai mult chiar
le poate modifica, revoca sau abroga.
În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă faptul că, de regulă, ele nu sunt
obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în care emiterea sau
adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, situaţie în care organul ierarhic superior nu
va putea anula actul sau să adopte/emită un nou act individual.
Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică diferită, determinată de mai mulţi
factori şi anume: poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ, competenţa organului
emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului şi caracterul novator al
actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge două categorii de acte
juridice74 şi anume:
a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel îndreptăţit se
adresează unei autorităţi statale pentru a obţine un titlu executor, susceptibil de realizare prin forţa
de constrângere a statului;
b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de constrângere a statului, atunci când cel
obligat refuză executarea, întrucât constituie ele însele titluri executorii.
Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie având caracter executoriu din oficiu,
ceea ce înseamnă că pot fi puse în executare în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de constrângere a statului.
Motivaţia care determină caracterul executoriu al actelor administrative o regăsim în următoarele argumente:
a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii publice;
b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate.
Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se
identifică cu cel obligatoriu75. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar în caz de nevoie executarea se
realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnifică faptul că
executarea, inclusiv prin intermediul forţei coercitive a statului, se realizează în mod direct, din oficiu.
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din momentul adoptării lor legale.
Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale,
bugetele locale se aprobă de către consiliile locale care au şi competenţa de a stabili anumite impozite şi taxe
74
Romulus Ionescu, op. citată, p. 264
75
Ioan Santai, op. citată, pag. 55
20
locale, conform art. 27 lit.b din lege76. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile locale stabilesc şi termenele până la care
contribuabilii, persoane fizice şi juridice, au obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care
această obligaţie nu se execută de bună voie, pe baza hotărârii adoptate de consiliul local (act administrativ de
autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de Ordonanţa
Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală77.
Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative care nu dobândesc în mod direct
caracter executoriu şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (act
administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Plângerea suspendă executarea, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat78.
Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se întâlnesc în situaţiile în care actele
administrative dau naştere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a căror existenţă juridică
este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele judecătoreşti (în cazul unor litigii).

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat

de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim
actul administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice
altor categorii de organe.”79
Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu de
reguli de fond şi formă pe care se fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea acestor acte.80
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 şi art. 52 din Constituţia
României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arată în mod constant
în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum şi legea organică sus-menţionată instituie principiul
conform căruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele specializate de
contencios administrativ.
Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din următoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice se supun
controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ, acte care constituie
excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ şi actele
administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum şi de conducătorii
diferitelor instanţe judecătoreşti81.

3. Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în funcţie de mai multe criterii, cel mai
frecvent fiind utilizate următoarele: întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situaţia juridică generată,
autoritatea publică de la care emană (autorul acului), procedura de elaborare, etc.82

76
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006
77
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G. nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi completările ulterioare
78
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare
79
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 35
80
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
81
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
82
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 37-
39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 90-91
21
 3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc
După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se grupează în două
categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual.

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin faptul că ele cuprind reguli
generale, abstracte, impersonale şi de aplicabilitate repetată.
În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca fiind:”actul emis sau adoptat de o autoritate
publică, cu aplicabilitate generală.”83
Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de principiu, obligatorii şi impersonale,
se aplică tuturor situaţiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficienţa acestora nu încetează
printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii
de drept ce cad sub incidenţa normei în cauză.
Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice
echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.
Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc. actele
normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de voinţă care produc efecte juridice cu
privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).
Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul printr-o singură executare, nefiind
de aplicabilitate repetată.
La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai multe categorii, după cum urmează84:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate pentru subiectul de drept căruia i
se adresează.
Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici85: „Numirea în funcţiile publice pentru care se organizează concurs în condiţiile art. 51
alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul autorităţilor şi instituţiilor publice din
administraţia publică centrală şi locală.”
Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul administrativ de numire se stabilesc atât
drepturile salariale precum şi obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care urmează să o ocupe persoana
beneficiară a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în funcţie se stabilesc faţă de un subiect
de drept determinat (câştigătorul concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete, specifice funcţiei
publice respective.
b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal
În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv faţă de o
activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul actului şi căruia îi conferă un complex de drepturi şi obligaţii, în
condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (şcolare, universitare), deciziile de
pensionare, permisul pentru port armă, permisul de conducere etc.
c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă
Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesul-verbal prin care se constată
săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia este reglementată de
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie „legea-cadru”.
În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale prin care se instituie măsuri
asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind
83
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
84
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296
85
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
22
Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonanţă, „Măsurile asiguratorii se dispun prin
decizie emisă de organul fiscal competent”, care trebuie motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal
respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicţionale
Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise (pronunţate) de un organ de
jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie pentru că, prin ele,
se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public şi un
particular (persoană fizică sau juridică).”86
În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca fiind necesară
şi oportună elucidarea chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt sau nu de actualitate, în
contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituţia României,
republicată, statuează „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”
În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă, consfinţeşte activitatea administrativ-
jurisdicţională, în condiţiile legii speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena Simina Tănăsescu relevă
că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de
încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.”87.
Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin următoarele caracteristici:
• sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice sau, de structuri administrative
create în cadrul sau pe lângă acestea;
• obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe baza sesizării persoanei interesate;
• emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face după o procedură bazată pe
principiul contradictorialităţii;
• emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie motivată în toate cazurile;
• se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, constituind o excepţie de la
principiul revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu puterea de lucru judecat de
care se bucură hotărârile judecătoreşti;
• împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate numai căile de atac prevăzute de
legea specială.

3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei categorii, respectiv: onerative,
prohibitive şi permisive, care la rândul lor pot avea, după caz, caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă subiecţii de drept cărora li se adresează la
o anumită conduită sau prestaţie.
Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din Normele metodologice de aplicare a
Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora: „Orice persoană
impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni
fără drept de deducere datorită obiectului de activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din evidenţa de plătitor
de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”.88
Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de urmat pentru contribuabilii care nu
mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe valoarea adăugată.
b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite acţiuni.
În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicţie, cu caracter
contravenţional sau se consacră constrângerea administrativă în cele mai diverse forme.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se interzice amplasarea reclamelor pe: a)
clădirile ce adăpostesc sedii ale autorităţilor publice;”.89
86
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134
87
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi sens, a
se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295
88
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003
privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
651 din 20 iulie 2004
89
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi privat de
interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004
23
 c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă subiecţilor de drept facultatea (libertatea)
de a-şi alege conduita de urmat.
Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu obligă şi nici nu interzic o anumită
acţiune, ci lasă subiecţilor de drept libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De regulă, în cazul
actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfăşura anumite acţiuni se exercită de
către titular pe baza unor verificări prealabile care au în vedere legalitatea acţiunii.
Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004:
„Când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră necesară consultarea unor experţi,
poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele asupra cărora aceştia trebuie să se pronunţe”.
În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive de statut personal90.
Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv autorizaţii impuse de lege şi „autorizaţii
libere”.
Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei de a le elibera, dacă sunt întrunite
condiţiile cerute de lege în vederea eliberării lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu completările şi modificările
ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza
documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene –
s.n.) ...”91.
Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au o dublă obligaţie, respectiv de a
verifica dacă solicitantul a depus documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a elibera autorizaţia de
construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va notifica acest lucru solicitantului, cu
indicaţia de a depune documentele necesare.
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă administraţiei libertatea de a aprecia
dacă eliberează sau nu autorizaţia solicitată.
Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea activităţii de transport persoane sau
bunuri în regim de taxi, materie reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în
regim de închiriere.92
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii taxi permanente şi sezoniere pentru
perioada acordată, se va stabili prin hotărâre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.
Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei publice locale facultatea de a stabili
un anumit număr de autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale unităţii administrativ-teritoriale.

3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de acte administrative respectiv, acte
constitutive şi acte declarative (recognitive) de drepturi şi obligaţii.
Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii juridice cu caracter de noutate, dau
naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi şi obligaţii sunt diferitele
tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau meserii), actele de sancţionare etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin ele se constată o situaţie preexistentă
emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicţionale, actele
de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc.
Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative, particularizate prin faptul că stabilesc
drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din momentul
în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă, actele constitutive cărora le este caracteristic faptul

90
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 119
91
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997, modificată şi
completată prin Legea nr. 453/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
92
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
24
că produc ele însele efecte juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară, menţionată în
conţinutul lor, dar numai pentru viitor.

3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate avându-se în vedere
natura organului emitent, competenţa acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă care concură la
adoptarea actului.
3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului public de la care emană, actele
administrative pot fi emise/adoptate, după caz:
3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt: Preşedintele României (decrete); Guvern
(hotărâri şi ordonanţe); primul-ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi judeţene (hotărâri);
preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi (ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor şi
curţilor de apel, în măsura în care exercită atribuţii specifice administraţiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale administraţiei publice produc efecte pe
întreg teritoriul ţării, în vreme ce actele administraţiei locale generează efecte numai în unitatea administrativ-
teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz.
3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele administrative pot fi acte de administraţie
generală (care emană de la organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (care emană de la
organele cu competenţă specială), acestea din urmă trebuind să fie conforme cu cele dintâi.
3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele administrative pot fi
acte simple (când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă, provenind de la o singură autoritate publică
şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe manifestări de voinţă, provenind de la mai multe autorităţi
publice).
Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi de cea ierarhic superioară, în timp
ce actele complexe pot fi revocate doar prin acţiunea comună a organelor care au contribuit la constituirea
actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic.
În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative se împart în acte interne care
produc efecte în interiorul organului şi acte externe care produc efecte în afara organului emitent.

3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare

În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinându-se cont de gradul de complexitate
al procedurii administrative, iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară, etc. 93.
3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi elaborate după o procedură simplă sau
după o procedură complexă. Actele elaborate după o procedură simplă nu presupun îndeplinirea unor formalităţi
procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate după o procedură complexă, care trebuie să
îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite, pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice.
Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ, dezbaterea publică a proiectului,
aprobarea, confirmarea etc.
3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte emise din oficiu (acestea fiind, de
regulă, revocabile) şi acte emise la cerere (acestea fiind, în general, irevocabile).
3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte administrative care se aduc la cunoştinţă
prin comunicare (cele individuale) şi acte publicate (cele normative).
3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative emise în formă scrisă şi acte emise
fără îndeplinirea acestei condiţii (sau acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei scrise cerute de lege
intervine nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie de alte criterii.
După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare contravenţională);
c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de autorizaţii).

93
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122
25
 În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenţei construcţiei
contra unei taxe numite „redevenţă”);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituţiilor
administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită tinerilor cu vârsta cuprinsă
între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe proprietate personală94);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe cale administrativă).
După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după cum urmează:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională);
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
În literatura franceză de specialitate,95 actele administrative sunt clasificate în:
1. acte normative şi acte individuale;
2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare (de situaţii existente) şi acte
abrogative;
3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari, acte care impun obligaţii, acte care
conferă un statut personal (drepturi şi obligaţii);
4. acte exprese şi acte tacite.
În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile
administraţiei publice determină şi multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate după diferite
criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un ansamblu de reguli de fond şi de formă,
care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de
valabilitate ale acestora”.96
Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii regimului juridic, autorii de drept
administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consideră că
atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor administrative, trebuie avute în vedere reguli ce
guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea acestora.
Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se supun unui regim juridic distinct,
specific lor, şi anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituţie şi de Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor
administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor în vigoare, punerea în executare şi încetarea
efectelor juridice.97

4.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al întregii
activităţi desfăşurate de administraţia publică.
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 şi
art.126 ale legii fundamentale, republicată.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În România, respectarea Constituţiei,
a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51.
Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi anume:
a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice, situând în vârful piramidei
Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte juridice (legi, ordonanţe şi
hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele constituţionale, altfel spus să se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toţi subiecţii de
drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii în reglementarea

94
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea
unei locuinţe proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 34
din 22 ianuarie 2003
95
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
96
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 40
97
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
26
relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia României, republicată, conform căruia:
„Nimeni nu este mai presus de lege.”
În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se manifestă în alegerea,
organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul legalităţii fiind consacrat în
mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul fundamental al regimului juridic care le
guvernează, literatura de specialitate conturând în timp două mari teze.
După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerată o condiţie de
valabilitate a actelor administrative, distinctă de oportunitate.
După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea este considerată a fi corolarul
condiţiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o dimensiune) a legalităţii.98
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii de la Cluj, „prin oportunitate
înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi
spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea
scopului legii”.99
Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind „conformitatea acestora cu legea
fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative
care au o forţă juridică superioară”.100
În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora:
„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea
publică competentă să le adopte.
(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin
Constituţie şi prin celelalte legi.
(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de Guvern se emit în
limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.101
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a menţiona în
preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul respectiv102.
În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr. 24/2000, republicată,
stipulează: „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele
cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni Constituţiei şi reglementărilor din
actele normative de nivel superior.”103
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele administrative se bucură de
prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub toate aspectele, atât de fond,
cât şi de formă.
Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase şi variate, de multe ori ele
fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de legalitate şi condiţiile specifice de
legalitate, pe considerente de oportunitate.104
Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de legalitate următoarele cerinţe:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt
superioare organului administrativ emitent;

98
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 41
99
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24
100
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 92
101
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
102
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată
103
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
104
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50
27
 d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le include pe
următoarele:
a) momentul în care este adoptat actul administrativ;
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum şi a duratei pe
care o reclamă aplicarea ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că actele administrative trebuie să
îndeplinească următoarele condiţii de valabilitate:
a) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale;
b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică superioară;
c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege;
d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată de mai mulţi factori precum:
momentul adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se aplică actul, mijloacele
materiale şi spirituale pe care le angajează aplicarea actului şi durata de timp pe care o
reclamă aplicarea lui, conformitatea actului cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură şi
conformiatea actului cu scopul legii.105
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai sus, va atrage aplicarea sancţiunilor
specifice dreptului administrativ. Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului
administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni cu privire la actul
administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia.
Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi
valoare şi prin urmare, nu toate determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora,
neîndeplinirea unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative)
actului administrativ.

4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, aşadar
produc efecte juridice, cu o anumită forţă juridică.
În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei juridice a actelor administrative ca acte
de autoritate, implicit a obligaţiei executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate106, o prezumţie relativă
(„juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează teoria regimului juridic administrativ. Conform
acesteia, se consideră că atâta timp cât actul administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu
respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de aceea ideea respectării lui apare
desprinsă din ideea respectării legii.107
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi anume: de autenticitate şi de veridicitate.
Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul administrativ a fost emis/adoptat de
către autoritatea administraţiei publice pe care înscrisul constatator al actului o indică prin forma sa exterioară
(antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative prevede că pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se
semnează de reprezentantul legal al emitentului, se datează şi se numerotează”.
Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul administrativ exprimă adevărul.
Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului administrativ, subiectele cărora li se
adresează fiind obligate, după caz, să-l execute sau să-l respecte.
În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de executare (în general, o obligaţie
pozitivă, „de a face”), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului, şi
obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie negativă, de „a nu face”), care priveşte alte
subiecte de drept decât cele obligate la executare.

105
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35
106
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253
107
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 53
28
 Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este identică cu a altor acte unilaterale
emise de organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii.108
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac parte şi actele administrative, este
într-adevăr, superioară forţei juridice a celorlalte acte juridice (exceptând legea şi restul actelor juridice specifice
organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană (organe de stat, organizaţii neguvernamentale).
Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept comercial, de
dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diverse acte
administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice.
În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul emitent în
sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv109. Spre exemplu, de la
nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de urgenţă, acestea din urmă putând fi adoptate de
Guvern „numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva
urgenţa în cuprinsul acestora”110) şi hotărâri ale plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au
aceeaşi forţă juridică. Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi apoi deciziile
primului-ministru. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa actelor administrative ce emană de la alte organe ale
administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre exemplu, hotărârile adoptate de consiliul
judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise de preşedintele consiliului judeţean).

4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea acestuia de a se constitui ca o dovadă în
legătură cu cele cuprinse în conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al părţilor (cu
excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii)111, pentru actele administrative se cere, de
regulă, forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele, şi pentru a se constitui, când este
cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor autentice. Această
forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a revocării, anulării sau
abrogării actului administrativ de către autorităţile competente.

4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o importanţă deosebită din punct de
vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de consecinţe juridice, precum existenţa sau inexistenţa
obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină era consacrat principiul
conform căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial, în mijloacele mass-media, afişare, etc.),
iar cele cu caracter individual de la data comunicării112.
Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă firească a principiului instituit de art. 78
din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat modificările de
rigoare.

108
Romulus Ionescu, op. citată, p. 260
109
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 64
110
Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită
111
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma în
domeniul proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005
112
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130
29
 Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative113, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1) Legile şi ordonanţele
emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează
pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei
de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul
lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare
la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată
ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor
acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”
Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor
administrative:
a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu condiţia de a fi depuse în
prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului, competentă a fi sesizată potrivit legii
fundamentale;;
b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile după
publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul
acestora;
c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi cele ale
organelor administraţiei publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la o dată ulterioară prevăzută expres în textul
acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului114:
„Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost adus
la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data
comunicării către persoanele interesate”
Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea Constituţiei
României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a
realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea fundamentală în această materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale administraţiei locale, art.
81 din Legea nr. 24/2000, republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin
afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli:
a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin obligatorii şi produc
efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la comunicare (art. 50 şi
art. 109).
Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se poate face în termen
de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică regulile privind
intrarea în vigoare a hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel cum rezultă din art.
71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale.
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în sarcina autorilor
actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a fiecărui act. Textul
menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a
actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile

113
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
114
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare
30
asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este
cazul.”
Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor,
fiind acte active, şi nu acte retroactive.
De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi unele excepţii, situaţii în care actul
retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele
administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese
ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii o constituie
actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor drepturi şi obligaţii care au
luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau adoptării actului administrativ (spre
exemplu: din categoria actelor de stare civilă, cele de naştere şi de deces, actele de aprobare sau de confirmarea
altor acte, actele emise în temeiul unor hotărâri judecătoreşti etc.).

4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice, se caracterizează,
sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio ex officio”).115
În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de
bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de constrângere a statului
direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului administrativ), fără a mai fi necesară învestirea
actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu executoriu,
putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de
către un organ de stat (de regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice civile.
Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală:
„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în temeiul unui titlu executoriu emis
potrivit prevederilor prezentului cod de organul fiscal competent în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul fiscal
debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu.
(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă prin expirarea
termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”116.
În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce constituie el
însuşi titlul de creanţă, se va putea efectua executarea silită a creanţelor fiscale.
Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în termen de 15 zile de la comunicarea
somaţiei nu se stinge debitul se continuă măsurile de executare silită. Somaţia va fi însoţită de 1 exemplar al
titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală.
În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor:
„Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin
care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate”.
Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenţa anumitor
excepţii, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele administrative care nu
generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi „proteguite
prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti”.117

4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă,
se realizează de către autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de către o instanţă
judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc efecte juridice atâta vreme
cât nu intervine o cauză de încetare a acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea,
prescripţia, executarea, etc.

115
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 65
116
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură fiscală,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003
117
Romulus Ionescu, op. citată, p. 266
31
 În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să
conducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterală
de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici o relevanţă cu privire la încetarea efectelor
acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere,
etc.), pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau
de către organul ierarhic superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării.
Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului obligatoriu al actelor administrative,
desfiinţându-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adică sunt desfiinţate drepturile şi obligaţiile
administrative generate de actul respectiv.
Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin două modalităţi, şi
anume:
• producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă acest efect;
• intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare celui dintâi şi vizează suprimarea
efectelor juridice ale actului anterior.
a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material – juridic
Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod excepţional încetarea efectelor juridice ale
actelor administrative, numai atunci când legea le atribuie aceste efecte.
În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin această modalitate este foarte rar
întâlnită, întrucât aceste acte sunt de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte de executare. Un
astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare. Acestea se particularizează prin faptul că
produc efecte juridice numai până la data în care încetează evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după
caz, până la expirarea termenului de aplicare prevăzut în conţinutul lor.
În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia acreditează teza doctrinară, art. 53 alin.(2)
din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată,
stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi perioada de aplicare sau data încetării aplicării
sale”.
Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de aplicabilitate
repetată), încetarea efectelor juridice se produce, în mod obişnuit, prin executare sau, prin producerea anumitor
fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului de valabilitate). Aşa spre exemplu,
conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea
creanţelor fiscale poate avea loc prin plată, compensare sau restituire.
De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice
contraveniente are drept consecinţă încetarea executării sancţiunii contravenţionale. În cazul persoanei juridice
titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot conduce la încetarea unor efecte
juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor produse de actele administrative îşi găsesc explicaţia în
caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea actelor
prin încetarea existenţei subiectului de drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ îl constituie
ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paşaport, permis de conducere, carte de
identitate, etc.).
Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte normative, efectele produse de actele
administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data
aplicării”.
În final relevăm că executarea unui act administrativ este modalitatea care determină, cel mai frecvent
încetarea efectelor produse de actele administrative.
b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act juridic
Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic superior
acestuia sau de la o instanţă judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv sau temporar
efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de încetare.
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe modalităţi, după
cum urmează:

32
 a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească, de organul ierarhic superior sau de
parchete, în cazurile expres prevăzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior în baza raporturilor de
subordonare sau de către emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa judecătorească, organul ierarhic superior sau
de emitentul actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul ierarhic superior sau de organul
emitent; abrogarea poate fi expresă sau tacită.118

5. Condiţiile de valabilitate
În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele administrative trebuie
să îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o serie de condiţii
specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiţiile de valabilitate ale actului administrativ119.
Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea
proiectelor de acte normative spre adoptare.120

5.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor deciziilor,
în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi legalitatea.
Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor principii ştiinţifice ce stau la baza
pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate
pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe
procedee de tehnică legislativă adecvate concretizate, după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau
referate de aprobare121.
Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume:
a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative de nivel
superior şi în corelaţie cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele internaţionale la care
România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei (actului administrativ)122;
b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante între ele, astfel încât să nu se
contrazică unele pe altele, ceea ce semnifică concordanţa internă a actului.
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la
condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat
practic să mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie să
se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect
intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care
să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd
dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de decizie şi numai
de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor sau,
după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.123
În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele normative ale autorităţilor administraţiei
publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin
Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.”

118
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109
119
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34
120
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
121
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată
122
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată
123
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
33
 5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative
Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă „obligaţia ca aceste
acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul enumeră următoarele condiţii de
valabilitate124: actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent în limitele competenţei sale; actul
administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu
conţinutul legii; actul să fie conform cu scopul legii.

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele

competenţei sale legale
Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în mod unitar în doctrina de specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie
juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”125.
Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin unei autorităţi
a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor.”126.
Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită competenţă,
determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie să
fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin
care a fost stabilită.
În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe două căi, şi anume:
a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite sau
adopta, după caz127;
b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin coroborarea reglementării organice cu cele
speciale, care au caracter complementar sau derogator128.
Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a administraţiei
publice şi nu o facultate.
În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o manieră strictă, fiind necesară
aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod
valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente şi în limite prevăzute de lege.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături şi anume129:
a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este înzestrată cu
o anumită competenţă, strict determinată de lege.
În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite în mod
nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea prevede
expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcţionari sau
demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de competenţă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă persoană (demnitar sau funcţionar
public) când titularul competenţei se află în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini atribuţiile130. Suplinirea se
caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la persoana titulară a competenţei la cea care o
înlocuieşte temporar. Suplinirea poate fi de drept, când operează în temeiul unor dispoziţii legale exprese, în
mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie:
„Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale,

124
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 107-147
125
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 34
126
Tudor Drăganu, op. citată, p. 108
127
De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi
ordonanţe”, fără să facă vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
128
De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal, din
Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări speciale
ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a locuinţei, Legea
nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
129
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 297-298
130
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 123
34
demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern”.
Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care, potrivit legii, revin unui demnitar
sau funcţionar public, către un alt demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic, legea permiţând acest
lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor
atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii (suplinirii)131.
Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, primarul poate delega atribuţiile de stare civilă şi de autoritate tutelară
secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de specialitate cu
competenţe în domeniu.
b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege autorităţilor
administraţiei publice trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter facultativ pentru
autoritatea publică132.
Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă în materie,
actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent poate să adopte un act cu
un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale133.
c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod continuu, fără
întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să emită/adopte un act administrativ
ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de lege134.
În doctrina de specialitate135, se consideră că competenţa îmbracă mai multe forme, după cum urmează:
1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor sociale pe care le poate reglementa
sau în care poate acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar sau funcţionar public.
Competenţa materială poate fi generală sau specială.
2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale exercitării atribuţiilor (competenţei
materiale) de către o autoritate a administraţiei publice.
La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:
• naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de competenţă exercitându-şi atribuţiile
pe întreg teritoriul ţării;
• locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală).
3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept administrativ, în condiţiile şi
cazurile reglementate în mod expres de lege.
4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul cărora se exercită atribuţiile conferite
de lege unei autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiţii de valabilitate, trebuie să
avem în vedere toate formele competenţei.
În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice
competentă şi în limitele competenţei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce în
mod valabil efecte juridice.
Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei legale, sub aspect material,
teritorial etc., va fi lovit de nulitate.

5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de

lege
În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită formă pentru a
produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de principiul
consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul

131
Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul
administrativ român, în „Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24
132
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001,
p.210
133
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
134
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298
135
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70
35
civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/2005136, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora
contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să
îmbrace forma scrisă şi a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.
În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele administrative trebuie să
îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte mecanismul
de adoptare a acestora.
Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o garanţie a
respectării legalităţii137.
Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres de tot mai
multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici138 prevede: „Actul
administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii,
numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică,
drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii”.
În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum sunt:
a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la cunoştinţă publică sau de a
comunica actele administrative139;
b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor administrative adoptate (emise) de autorităţile
administraţiei publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în vederea exercitării
controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ să-şi cunoască cu exactitate
drepturile şi obligaţiile;
d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc.
Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma scrisă,
legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică.
Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă, în condiţiile
prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează regimul juridic al
contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă
(art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul formalităţilor ce se cer a fi
îndeplinite pentru ca actul să producă legal efecte juridice140. Instituirea formalităţilor procedurale necesare
adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efectuării acestora cu toate precauţiunile
prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă şi scop, atât intereselor generale, precum şi
celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea administraţiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe
de o parte şi instituirea unor modalităţi de control cu privire la legalitatea actelor, pe de altă parte.
Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în literatura de specialitate, după mai multe
criterii.
Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale 141. Formele
procedurale esenţiale asigură legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor având drept
consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale neesenţiale stimulează operativitatea activităţii
administraţiei, nerespectarea lor neafectând valabilitatea actelor administrative.
După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost clasificate în forme simple (forma
scrisă şi forma orală) şi forme complexe.
În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale se împart în
trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare.

136
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
137
Tudor Drăganu, op. citată, p. 121
138
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
139
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
140
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 42
141
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 138-142
36
 Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului penal, în dreptul administrativ nu
există încă un Cod de procedură administrativă care să stabilească în mod unitar regulile ce ar trebui urmate de
către autorităţile administraţiei publice.
În acest context, procedura administrativă este reglementată de o multitudine de acte normative
specifice unor domenii de activitate.

5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii
presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formează structura logico-juridică a normei legale,
respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în celelalte acte normative cu forţă juridică superioară
pe care urmează să le aplice142.
a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei publicecare urmează să
emită/adopte un act administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite condiţiile de fapt
cerute de ipoteza normei legale.
În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar, în absenţa
acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice alege o
altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale
de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.
b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de ipoteza
normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă dispoziţie decât cea
care trebuia aplicată raportului social respectiv143.
Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea
dispoziţiei prevăzută de norma legală.
c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că autorul actului administrativ a stabilit
o altă sancţiune sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală.
În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi fiecare dintre elementele sale
structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma legală.

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin reglementarea
respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul caz,
legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din primele articole scopul urmărit. Un exemplu,
în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează
principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de
descentralizare administrativă şi financiară în România”144.
Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a produce în mod
valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine
scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ.
Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele pentru
atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate 145. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu
scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci şi al unor
elemente care au în vedere oportunitatea sa.

142
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316
143
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
144
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările
şi completările ulterioare
145
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 316-317
37
 6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe cu sesizarea necesităţii adoptării
lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului în
mai multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea actului.
Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii
autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu cei ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.
În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel, într-un
prim sens, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele administraţiei
publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege.
Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează
forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă146. În această accepţiune, precizăm că procedura administrativă
nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un act normativ care să stabilească în mod unitar şi
sistematizat regulile procedurii administrative, aceasta fiind reglementată de o multitudine de acte normative.
Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin justificat, că procedura
administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:
• în activitatea executivă nu există un Cod de procedură administrativă, spre deosebire de procedura
instanţelor judecătoreşti care este codificată;
• procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de procedura judiciară, fiind constituită
dintr-un ansamblu de proceduri foarte diversificate;
• procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de procedura
judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile aflate în
litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute de lege;
• cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotărârile
judecătoreşti care nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de
soluţionarea litigiului.
Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează procedura administrativă, după
cum urmează:
• principiul legalităţii şi oportunităţii;
• principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă competenţa legală;
• principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
• principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ;
• principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
• principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse;
• principiul exercitării controlului activităţii executive şi al celerităţii rezolvării problemelor
cetăţenilor;
• principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
• principiul răspunderii administrative;
• principiul subsidiarităţii.147
Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului administrativ, în cele ce urmează vom analiza
formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului administrativ.

6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ

Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul public şi privat, autorităţile
administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a adoptării/emiterii actelor administrative,
realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare şi prelucrare a datelor şi informaţiilor,
menite a fundamenta respectivele acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor „formalităţi”
sau „acte pregătitoare”148 şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu ar fi posibilă

146
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 61
147
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de Formare
Continuă pentru Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.
148
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 79
38
adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ. Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc
prin ele însele efecte juridice.
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale prealabile: sesizarea,
propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin intermediul căreia o autoritate a
administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea unui act
administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la orice altă persoană fizică sau juridică
(dreptul de petiţionare fiind garantat de lege, autorităţile publice având obligaţia de a rezolva petiţiile cetăţenilor
şi ale organizaţiilor legal constituite)149.
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă orice sesizare ci,
este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul de iniţiativă. Acest drept
conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de elaborare şi apoi de adoptare a unui act
administrativ. Datorită conţinutului specific al dreptului de iniţiativă nu se poate afirma că există acte
administrative emise din iniţiativa unor organizaţii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea
acestora150. În concluzie, relevăm că sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă
aparţine numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă, propuneri, acorduri
prealabile sau sunt însoţite de avize151.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în
vederea adoptării/emiterii unui act administrativ în sensul recomandării făcute de autorul
propunerii152.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi
statul de funcţii ale aparatului propriu de specialitate al primarului153.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a unei propuneri
astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ acţionează la propunerea
alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din Legea finanţele publice locale nr.
273/2006, conform cărora: Pe parcursul exerciţiului bugetar autorităţile deliberative pot aproba rectificarea
bugetelor prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare
a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de
credite ...”.154
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile deliberative ale
administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au competenţa de a aproba, prin hotărâre,
rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv a primarilor,
primarului general al capitalei şi a preşedinţilor consiliilor judeţene).
Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:
a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se
eliberează la solicitarea organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind modul de reglementare a unei situaţii
concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca viitorul act administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o
cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie temeinic fundamentate,
avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea
comunitară.

149
Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
150
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 83-84
151
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 80
152
Tudor Drăganu, op. citată, p. 129
153
Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările
şi completările ulterioare
154
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006
39
 Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare însoţite de o expunere de motive, o
notă de fundamentare sau un referat de aprobare155.
Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele de specialitate din cadrul
autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia 156.
În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală prealabilă
adoptării actului administrativ.
d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită altui organ
administrativ într-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa şi a decide în deplină
cunoştinţă de cauză157.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o solicită unui alt
organ administrativ, pentru a lua o decizie legală şi oportună.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin chiar de organul
emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe (când emană de la un alt organ
decât cel competent să emită actul).
Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al avizului. Acesta poate
proveni158 de la organe inferioare, egale sau superioare159 ierarhic autorităţii competente să emită actul
administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată, avizele pot fi160:
facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ, şi anume aceea de
a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta” opinia exprimată în aviz.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul
administrativ este liberă să le solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a cerut, nu are
obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are
nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui. De regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege.
Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul administrativ este
obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ
conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă
a legii şi nu pentru nerespectarea avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonanţa
Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002:
„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile prevăzute la art.3 alin. (1) este
obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor comisiei, în termen de cel
mult 60 de zile de la data solicitării.
(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul local ori
judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa acestuia.

155
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
156
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30
aprilie 2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004,
proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de cetăţeni, redactarea
proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
157
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
158
Ibidem, p. 127
159
În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002,
p.56 şi Mircea Preda, op. citată, p. 185
160
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
40
 (3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea avizului comisiei de
atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ, la
sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.” 161
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului are doar obligaţia
legală de a solicita avizul consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ, fiind prevăzute de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul
administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor avize. În consecinţă, actul
administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea avizului conform este nelegal. Avizele conforme
sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind calificate ca atare.
Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de lege, prin care
aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o altă autoritate a
administraţiei publice162.
Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul
administrativ condiţionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determină nevalabilitatea actului
administrativ.
Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se
referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului şi nu
aceea care şi-a dat acordul163.
Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul conform, trebuie observat că deşi au
unele elemente comune (ambele sunt emise anterior şi la solicitarea autorităţii administrative competente să
adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate. Astfel, în timp ce avizul conform nu
produce efecte juridice, în cazul acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă
a două sau mai multe autorităţi164. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul
prealabil al unui alt organ, precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt
considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare
a reunirii unui număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la autorităţi administrative
diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formând o unitate juridică.
f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot fi întâlnite în etapa pregătitoare
emiterii actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale, sau
comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele,
cercetările, rapoartele, referatele, dările de seamă, procesele - verbale, dezbaterea publică,
îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale etc165.

6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ

În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai frecvent citate în
literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului administrativ, motivarea
şi redactarea.
a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă, raportat la numărul
total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca dezbaterea şi deliberarea unui
proiect de act administrativ în cadrul autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să fie prevăzut sau nu
de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod expres cvorumul necesar şi
anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă166.

161
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
162
Tudor Drăganu, op. citată, p. 127
163
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302
164
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103
165
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86
166
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă
este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.”
41
 Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl reglementează sunt stabilite prin lege şi-
n consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Aceste dispoziţii constituie o
condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă
colegială şi, implicit, determină valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate procedurală care are în
vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului administrativ, pentru ca
actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă, absolută sau
calificată.
Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului administrativ se realizează cu votul favorabil
al majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă167.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al majorităţii
membrilor care formează organul colegial168.
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a două treimi sau
trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul colegial169.
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ;
primul are în vedere numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o autoritate administrativă
colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte numărul minim de voturi favorabile pentru
ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe când majoritatea
necesară are în vedere procesul votării actului administrativ.
c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia se expun considerentele de fapt şi
de drept, care justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea unui act administrativ.
Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern actului
administrativ170.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării actelor administrative normative,
sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare171.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale. Actele
administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate172 în virtutea procedurii specifice după
care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea actului.
În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele173:
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc.
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de drept ce a
determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete.

167
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu votul
majorităţii membrilor prezenţi…”.
168
Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se adoptă
cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: a)
hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile
prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea la programe de
dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră etc.”
169
Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu
votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”
170
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98
171
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului
nr.555/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001
172
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 242
173
Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicată
42
 Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală174, „Actul administrativ fiscal se
emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde următoarele elemente:
a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul
actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia
proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când un act, pentru care obligaţia
motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind
ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci când actul
este motivat, dar considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi
emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al conţinutului sau
scopului său175.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui înscris (document)
care să reflecte într-un mod cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată de autoritatea
administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 – republicată, stabilesc regulile
generale de tehnică legislativă ce trebuiesc avute în vedere de către autorităţile abilitate de lege să iniţieze şi să
adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductivă, partea
dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului176);
b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie redactate într-un
limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter
individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate cazurile, iar actele administrative cu
caracter individual pot îmbrăca şi forma nescrisă, dar numai în cazurile expres prevăzute de lege.

6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ

Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul constituirii actului
juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului administrativ şi a efectelor sale. În
doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ:
aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ superior al
administraţiei publice determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja emis de un organ
ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce efecte
juridice conform legii177.
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la Cluj aprobările
îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările improprii178.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor ierarhic
inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. În acest caz, rolul
hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de valabilitate şi nu de existenţă, actul
administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor acte prin care un
organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de

174
Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941
din 29 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
175
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135
176
Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicată
177
Tudor Drăganu, op. citată, p. 137
178
Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97
43
competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări, elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea,
aceasta reprezentând un element de existenţă a actului administrativ complex179.
Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate unor organe
ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de permise, certificate, înscrisuri etc.
Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu
desăvârşesc un alt act juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti,
aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi „condiţii procedurale
posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de
acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară
lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”180
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o propunere a
organului ierarhic inferior.
Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/1991181 acordarea cetăţeniei române se face de
către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este abordată de doctrină
în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare aprobativă182.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice încunoştinţează
subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. Această manifestare de voinţă
nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un
astfel de exemplu îl constituie răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea
prefectului formulată conform art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior de
acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. În această accepţiune,
confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la valabilitatea acestuia din
urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un organ administrativ ierarhic superior
în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Această formă de confirmare nu
produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul instituţiei de învăţământ superior
confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de
asistent.
c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate atât de Constituţie precum şi
o serie de acte normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-
ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare183. Tot astfel, hotărârile
consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale184.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia diferită a
semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice cu
componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi contrasemnarea
reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului administrativ.

179
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic
de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în
limitele competenţei sale legale, op. citată, p. 243
180
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 61
181
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000
182
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 103
183
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată
184
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale
44
 Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul administrativ a fost aprobat cu
majoritatea prevăzută de lege, care constituie condiţie esenţială de valabilitate a actului.
b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi publice unipersonale, semnarea şi
contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea actului administrativ,
absenţa lor având drept consecinţă nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în procedura administrativă.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi ratificarea
improprie185.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de o
altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice, urmărindu-se prin ratificare
descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre
organele în cauză, fără să fie afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care acesta urmăreşte
să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în
cadrul competenţei organului superior.
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului de a ratifica
tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care emitentul actului
încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la existenţa şi conţinutul
actului.
Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi prin publicare.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la cunoştinţa
persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afişare la
domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză, etc. Comunicarea este utilizată, de regulă,
în cazul actelor administrative individuale, care obligă la o anumită prestaţie, al actelor administrativ-
jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-contravenţional.
Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar şi în cazul unor
persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii186.
Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora
care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu caracter militar187.
Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor
fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare188.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative,
prevăzută de Constituţia României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern
se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei 189. Sunt exceptate de la
obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu
caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională190.
Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este imposibil să se comunice aceste acte către
toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale.
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de principiul de drept potrivit căruia
nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă subiecţilor de drept
posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice.

185
Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105
186
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului –
verbal, în copie, se va face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea
vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate
187
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată
188
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
189
Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată
190
Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005
45
 6.5. Procedura aprobării tacite
Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă românească şi în scopul de a
asigura celeritatea în activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobării tacite191.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării tacite constituie „modalitatea
alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice” şi urmăreşte
următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite de
lege pentru emiterea autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile
întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizarea cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei;
e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă, aproape exhaustivă.
Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de reînnoire a autorizaţiilor, precum şi
procedurile de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau, după caz, a
îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile
administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul
armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al autorizaţiilor din domeniul siguranţei
naţionale192.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin hotărâre, la
propunerea motivată a unei autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice interesate, actul normativ citat instituie în
sarcina autorităţilor administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de autorizaţii, obligaţia de a afişa la
sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de completare a
acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii şi modul în care
acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi, dacă este cazul, indicarea
autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte
din documentaţia ce trebuie depusă193, precum: adresa, numărul de telefon, fax, programul cu
publicul.
Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia utilizată, având
următoarea redactare:
„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următorul înţeles:
a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se
permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii;
noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni
administrative prealabile sau ulterioare autorizării;
b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea
administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizaţii.
(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente în termenul prevăzut de lege
pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu aprobarea tacită.”
Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune câteva observaţii.

191
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003
192
A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări şi
completări, prin Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
827 din 22 noiembrie 2003
193
Ibidem, art. 4 alin. (1)
46
 În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este riguros ştiinţifică, fiind de natură să
producă incertitudine şi confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi cea de formalitate procedurală
(operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.),
astfel cum sunt definite în doctrină. Mai fericită ni se părea formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a
asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a include”194.
În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi atotcuprinzătoare definiţia autorizaţiei
nu se referă în mod explicit la executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie reglementată prin Legea
nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
republicată195.
În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite operează numai în cazul în care,
autoritatea administraţiei publice competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în termenul legal
solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau reaua-credinţă manifestată prin
„tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative nu echivalează cu aprobarea tacită, dacă
îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv:
• să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege;
• să fie motivat.
Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin. (1) ale
Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza cărora se desprind următoarele reguli:
a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei publice competente, la cererea
persoanei interesate;
b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de legea specială. Cu titlu
exemplificativ, relevăm că:
• pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia necesară este prevăzută de art. 7 din
Legea nr. 50/ 1991, republicată cu modificările şi completările ulterioare;
• pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale care desfăşoară activităţi
economice în mod independent, la cerere se anexează documentele prevăzute de art. 5 alin. (2)
din H.G. nr. 1766/2004196, etc.
c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dacă legea specială nu prevede
un alt termen;
d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea administraţiei publice
are obligaţia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei, după caz:
• cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea
autorizaţiei, dacă acest termen este mai mare de 15 zile;
• cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei,
dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularităţii constatate.
În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei se prelungeşte în mod
corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă.
e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea administraţiei publice
nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei
autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin.(1) din Ordonanţă.
În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau exercita
profesia de drept în temeiul legii chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate (autorizaţia).
Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, beneficiarul procedurii de
aprobare tacită poate opta, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă, la una din următoarele
variante:
a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente solicitând eliberarea autorizaţiei;
b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ competente.
a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii administrative existenţa cazului de
aprobare tacită solicitându-i-se „eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,

194
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309
195
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
196
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru
aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a
asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent
47
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii”197. Formularea legiuitorului ni se pare a fi cel puţin
discutabilă, în fapt şi în drept fiind vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste
exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea procedurii de aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte
neechivoc din text.
Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau refuză să elibereze autorizaţia,
solicitantul se poate adresa instanţei de contencios administrativ.
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea de-a doua variantă şi se adresează
direct instanţei de contencios administrativ, procedura administrativă menţionată nu este obligatorie.
Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele de contencios administrativ în astfel
de situaţii, prezintă atât asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul comun”, instituit prin Legea nr.554/2004
– legea contenciosului administrativ198.
Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice având ca
obiect constatarea aprobării tacite şi de obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la instanţa de contencios
administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare purtând numărul
şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă de
acesta.
3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca în apărarea sa, după caz:
• existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege;
• notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului remedierea
neregularităţii constatată la documentaţia depusă în vederea emiterii autorizaţiei.
4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la înregistrare, cu citarea părţilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru.
Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de contencios administrativ va pronunţa una
dintre soluţiile prevăzute de art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:
a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după caz, a
notificării transmise conform art. 6 alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va respinge cererea
reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.
b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Ordonanţă pentru aprobarea
tacită „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze documentul oficial prin
care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o
profesie”199.
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la
pronunţare şi sunt irevocabile”.
Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
potrivit căreia hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul procedurii aprobării
tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în primul grad de jurisdicţie este irevocabilă.
În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă unele discuţii cu privire la
constituţionalitatea şi legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează accesul liber la justiţie al persoanei. În
acest context, atât doctrina cât şi legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea justiţiei se desfăşoară cu
respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor,
motivarea hotărârilor, posibilitatea de exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva
unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca
fiind neconstituţionale.
Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea nelegalităţii dispoziţiilor în discuţie, avându-
se în vedere cel puţin două argumente şi anume:

197
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
486/2003
198
Ibidem, art.9, 10 şi 11
199
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
48
 a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii contrare, respectiv a Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de
Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 nu a abrogat în mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care exclud
posibilitatea executării unei căi de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt
deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.
Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să infirme acest punct de vedere.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu emite autorizaţia sau nu o emite în
termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul
autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe
economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unei despăgubiri pentru daunele cauzate prin
întârziere.
Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare200.
Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că soluţionarea cererii de chemare în
judecată este de competenţa instanţei de contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită aplicarea amenzii judiciare
prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele
vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă şi suportate
de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit dreptului comun,
împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.
În sfârşit, alături de alţi autori201 vom realiza o succintă analiză asupra art. 16 din Ordonanţa de urgenţă
care, conţine norme de excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul administrativ, de natură a crea
incertitudini şi o practică administrativă neunitară.
Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea documentului oficial prin care se
permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea
administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei,
nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal
pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate,
precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30
de zile.”
În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi comentarii.
Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului („... după obţinerea documentului
oficial prin care se permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au în vedere o dată ulterioară
celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite.
Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea termenului de notificare, după caz:
• data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea administrativă, în fapt actul administrativ
de autoritate, denumit în concret „autorizaţie”;
• termenul stabilit prin hotărâre judecătorească.
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor condiţii importante”, ne conduce la
concluzia că actul administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea condiţiilor de legalitate
consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii, regula este anularea sau, după caz, revocarea actului
administrativ, articolul 16 al ordonanţei de urgenţă instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel puţin
discutabilă.

200
Ibidem art. 12
201
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313
49
 În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea sau revocarea actului
administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea noţiunii de
revocare şi nu a celei de anulare202.
În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula documentul”, în fapt şi în drept fiind vorba
despre anularea (în opinia noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului constatator al actului
administrativ.
Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2) al aceluiaşi articol, în următoarea
redactare: „Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei
activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de
prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere
interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în
care deficienţele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”.
Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.
În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi găseşte suportul constituţional în
art. 52 din Constituţia României, republicată, conform căruia este recunoscut persoanei vătămate într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un act administrativ, posibilitatea de a obţine
recunoaşterea dreptului, anularea actului şi repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege organică.
Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi dispusă, după
caz, de organul ierarhic superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa judecătorească şi de autorităţile
Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare şi urmărire penală şi ale organelor de
administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor).
În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă presupune unele
clarificări sub aspect doctrinar cu privire la constituţionalitatea sa, organul competent să dispună anularea actului
administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului administrativ.
În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două situaţii în care autoritatea
administraţiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv:
• neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public şi care nu pot fi
remediate;
• faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea administraţiei publice deficienţele
identificate şi notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacită.

7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de organizare a executării
şi de executare în concret a legilor şi altor acte normative subordonate legii. În îndeplinirea atribuţiilor sale,
autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât şi actele altor autorităţi publice, organizaţii
neguvernamentale, persoane fizice şi persoane juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul
muncii), sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.).

7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de drept
administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienţii, etc.).
Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului revine organului administrativ, cu
toate că el apare titular al unor drepturi. De exemplu, în caz de neplată la termen a impozitelor şi taxelor datorate
bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate să declanşeze procedura executării
silite203.

202
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121
203
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-şi
plăteşte de bună voie obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea
acestora, vor proceda la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod.”
50
 7.3. Formele execuţiei administrative
În opinia profesorului Ioan Santai204, executarea sarcinilor de către administraţia publică se poate face în
afara răspunderii juridice sau în cadrul acesteia.
În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara răspunderii juridice, măsura executării
nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de exemplu,
în cazul întocmirii listelor de alegători205, a întocmirii actelor de identitate etc.)
Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act administrativ intervine în cadrul răspunderii
juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenţionale206, executarea măsurii
confiscării administrative207 etc.).

7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia publică sunt metoda convingerii şi
metoda constrângerii208.
Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de recunoaştere a ei ca
fiind adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a subiectului de drept conformă cu
prevederile legale209.
Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele administraţiei
pentru a-şi asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au fost enunţate unele reguli 210
şi anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau colectiv, raportat la subiecţii
cărora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia publică cu privire la necesitatea şi
oportunitatea hotărârii viitoare;
c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi, prin intermediul mijloacelor mass-
media etc.
Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative poate fi utilizată în afara
răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a
amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator211).
Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduită pe care nu o
împărtăşeşte. Constrângerea juridică se manifestă prin obligarea unui subiect de drept să execute un act
administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului. Administraţia publică dispune de o forţă de
constrângere proprie, utilizată atât pentru executarea actelor sale, cât şi a actelor adoptate de alte autorităţi
publice sau organisme neguvernamentale.
În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază în utilizarea metodei constrângerii,
după cum urmează212:
a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de convingere folosite nu au
determinat rezultatele scontate;
b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă avertizarea sau somarea prealabilă a
subiectului în cauză şi numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii;
c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de lege, cu
procedura şi metodele legale.
Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea forţată a unor
bunuri), cât şi în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale).

204
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
205
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
206
Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
207
Art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
208
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 341
209
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
210
J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp. 276,
297-300, 304
211
Art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
212
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 109
51
 7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative
Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative (când executarea are loc din
convingere sau prin constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative (când, la fel, executarea
se face pe baza convingerii sau prin constrângerea subiectului).
În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme procedurale mult simplificate,
uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în cazul impozitului privind
imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).
Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării prin constrângere, întâlnim forme
procedurale cum sunt, de exemplu, somaţia în caz de neplată a impozitelor.213.
În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii administrative, legea prevede, de regulă,
formalităţi simplificate214.
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii, formalităţile sunt mai numeroase şi mai
complexe, ca de exemplu în cazul executării silite a amenzii contravenţionale215.

8. Căile administrative de atac

8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea deopotrivă a interesului public şi a celui
privat.
Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin formele sale concrete de activitate,
respectiv prin actele administrative, operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-juridice, care se realizează
din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică, există situaţii în care actele şi acţiunile organelor
administrative dau naştere la nemulţumiri, lezând drepturi subiective şi interese legitime. În aceste cazuri,
persoanele nemulţumite au dreptul să formuleze reclamaţii prin intermediul cărora se urmăreşte eliminarea
carenţelor din activitatea administraţiei, pe de o parte, şi satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate
ale celor administraţi (particularilor), pe de altă parte.
Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie216, de Ordonanţa Guvernului nr.
27/2002 privind reglementarea activităţilor de soluţionare a petiţiilor217 şi de alte acte normative. De asemenea,
potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţia României, republicată, orice
persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanţei judecătoreşti competente, în scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi
anulării actului administrativ, eventual, reparării pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe, prin petiţie se înţelege cererea,
reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o
organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor
publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale,
213
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin
comunicarea somaţiei.”
214
Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la Casa de
Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă
de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului constatator sau se
trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în termenul prevăzut la alin (1).”
215
Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării amenzii,
organele prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor
generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor
subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul,
procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin
care s-a soluţionat plângerea.”
216
Art. 51 din Constituţie României, republicată
217
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi aprobată
prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 296 din
30 aprilie 2002
52
societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome denumite în continuare
autorităţi şi instituţii publice”218.
În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor publice au fost definite astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează unei autorităţi administrative în
scopul luării unei măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes
personal.
b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi administrative, în scopul determinării
autorităţii respective în luarea unor măsuri menite a satisface interese generale.
c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se urmăreşte determinarea unei autorităţi a
administraţiei publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care petentul pretinde că i-
au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte apărarea unui drept sau interes general
lezat, prin determinarea autorităţii administrative competente în luarea unor măsuri care să
restabilească legalitatea încălcată.
Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice considerate a fi abuzive, persoanele
interesate pot exercita calea administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al sesizării, atât la organul
emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural care creează subiecţilor de drept
posibilitatea de a corecta încălcarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma unor vătămări cauzate
de către autorităţile administraţiei publice219. În mod generic, calea administrativă de atac poartă denumirea de
recurs. În dreptul administrativ însă, termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau penal.
Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, conform căruia
„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea dacă recursul
administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text constituţional consfinţeşte existenţa
recursului administrativ care se exercită gratuit.
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor
care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-
jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative
drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ,
recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii
administrative necontencioase”.220
Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, în raport de
autoritatea administrativă a cărei activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept ce le promovează, poartă
diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare221 (denumiri generice), plângere222 (în materie contravenţională),
întâmpinare223 (în materie electorală), cerere de revizuire224 (în materie fiscală), contestaţie225 (în materia
invenţiilor, achiziţiilor publice, concesiunii), etc.

8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate226, s-au întrebuinţat două criterii pentru clasificarea căilor administrative de
atac.

218
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002
219
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 113-114
220
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, pp.
34-35
221
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
222
Art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
223
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
224
Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
225
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările
ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi
completările ulterioare
226
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 114
53
 Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de atac, distingem recursul ierarhic şi
recursul neierarhic. Când recursul este adresat autorităţii publice ierarhic superioare celei de la care emană actul
sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit şi recurs graţios în situaţiile în care
este introdus la autoritatea administrativă de la care emană actul sau măsura atacată.
După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem recursul jurisdicţional şi recursul
nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional
sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea prevede o procedură jurisdicţională, finalizată prin
adoptarea unui act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva
unei măsuri administrative care se finalizează prin adoptarea unui act administrativ.

8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac pot fi, după caz, persoane fizice sau
juridice, autorităţi publice, precum şi organisme şi organizaţii neguvernamentale legal constituite.
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de atac exercitate de către persoanele
fizice în faţa autorităţilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale
cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la petiţie tuturor cetăţenilor, precum şi
organizaţiilor legal constituite, în cazul celor din urmă, petiţiile putând fi formulate exclusiv în numele
colectivelor pe care le reprezintă.
Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare
faţă de emitentul actului sau a unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în raporturile de subordonare
ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic superioară are dreptul de control asupra activităţii
desfăşurate de organul inferior ierarhic, ale cărei acte nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită pentru exercitarea căii
administrative de atac; el trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
propriu ori al unui terţ227, sau a încălcării unor drepturi ori interese generale.
Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi atacat orice act administrativ (cu
caracter normativ sau individual), sau orice măsură administrativă.
Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai altor
subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă care a adoptat actul sau măsura
administrativă, cât şi la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care prin norma legală se
indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale exercitării ei, calea de atac poate fi
promovată simultan sau succesiv la două sau mai multe organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele elemente:
a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act administrativ, operaţiune tehnico-
materială sau fapt material juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative;
c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autorităţi administrative sau, poate fi
sesizată succesiv aceeaşi autoritate;
e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege (de
exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale228);
f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în afara cazului în care legea îl declară în
mod expres definitiv sau irevocabil.

8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu excepţia contractelor care pot fi
atacate numai în faţa instanţelor judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al Ordonanţei Guvernului nr.
27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus atât de către cetăţeni, precum şi de către
227
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva omisiunilor,
înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători, chiar dacă privesc alte persoane.
228
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contravenţiilor
54
organizaţiile legal constituite, prin intermediul reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor
administrative le revine obligaţia să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes general
sau personal ce le-au fost puse în atenţie.
Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor, sau în scris, prin petiţii.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei autorităţi administrative în ceea ce
priveşte înregistrarea, evidenţa şi păstrarea documentelor229. Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice
sunt direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a
petiţiilor ce le sunt adresate, de legalitatea soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop,
prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituită obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie
publică un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a
primi, înregistra şi expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de lege.
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului căruia i-a fost adresată, este totuşi
obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu230, în maximum 5 zile organului competent,
fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.
În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le consemneze în formă scrisă,
deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă petentului.
Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30 de zile 231. Pentru situaţiile
deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor administrative care au
primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile232. În mod cu totul excepţional, pentru
cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen, se poate aproba prelungirea acestuia.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii de specialitate, iar problemele de
importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a conducerii autorităţii
respective. În toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă petiţia. Dacă sesizările şi
reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare
acestora.
În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici recursul graţios şi nici cel ierarhic
nu suspendă executarea actului administrativ, având în vedere caracterul executoriu al acestuia.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, există şi
recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 67/2004233,
întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori din listele electorale
permanente se fac în scris şi se depun la primar, acesta fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de
la înregistrarea întâmpinării.

9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce efecte juridice, cu alte cuvinte
pentru a naşte, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regulă, din
momentul adoptării actului administrativ.
În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte juridice de drept administrativ,
raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului, având la bază
subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept.
În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da naştere şi unor raporturi juridice
de altă natură: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi consecinţe în plan economic, social
şi cultural etc.

229
Art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
230
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002
231
Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare
232
Art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
233
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
55
 Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte şi anume:
a) momentul producerii efectelor juridice;
b) întinderea efectelor juridice;
c) încetarea efectelor juridice.

9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

În literatura de specialitate se considera că momentul de la care actele administrative produc efecte
juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale234. Cu alte cuvinte,
este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care are două consecinţe principale: producerea de
efecte juridice şi punerea în executare a actului administrativ.
Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi respectiv de la data comunicării actelor
administrative individuale, subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestora şi pe cale de
consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.
Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte cel puţin două obligaţii chiar din
momentul adoptării/emiterii lui, respectiv:
a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, după caz;
b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ decât în condiţiile prevăzute de
lege235.
Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15 alin. (2), art. 78 şi art. 114 alin. (4)
ale legii fundamentale care, în forma iniţială, aveau următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la data publicării sau la
data prevăzută în textul ei.”
Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în
vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament ...”.
Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula neretroactivităţii legii. Legea intra în
vigoare, de regulă, la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin excepţie, la o dată
ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. În cazul
ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv depunerea lor spre
aprobare la Parlament.
Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a
legii şi, în mod implicit, unor acte administrative.
Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin. (5) din Constituţia României,
republicată, care au următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai
favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data
publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”
Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în
procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României
(...)”.
Comparând cele două variante ale textelor constituţionale desprindem următoarele reguli novatoarea
reglementate prin Constituţia republicată:
a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe lângă legea penală a fost inclusă şi
legea contravenţională mai favorabilă;
b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a
(termenul se calculează în zile calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată ulterioară
specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din vechea reglementare);

234
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130; Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, p. 318 ş.a.
235
Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249
56
 c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, cu condiţia prealabilă de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizată, dezbaterea
urmând procedura legislativă de urgenţă.
Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii, în doctrina
de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor administrative236.
Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi completările Legii nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative237, care constituie dreptul comun în
materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o singură regulă cu privire la data intrării în
vigoare a diferitelor acte normative.
Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea nr.24/2000 republicată, desprindem
următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ:
a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată ulterioară prevăzută în
textul acestora.
Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial
al României şi expiră la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1);
b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor
nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2);
c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise de autorităţile administrative
centrale autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele
administraţiei publice centrale intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat cu art.
10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, emitentul
actului trebuie să stipuleze în textul actului data intrării în vigoare, obligatoriu ulterioară celei în care s-a
publicat.
d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ adoptate/emise
de autorităţile administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă doar la modalitatea
aducerii lor la cunoştinţă publică.
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în vigoare, actele normative adoptate de
autorităţile administraţie publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin
afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
În consecinţă, distingem următoarele reguli:
a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în vigoare de la data aducerii lor la
cunoştinţă publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri poate fi făcută în termen de 5 zile de
la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de preşedinţii consiliilor judeţene devin
executorii la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001),
menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a administraţiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la data aducerii la cunoştinţă publică
(art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului).
În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a actelor
administrative cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, apreciem că se menţine regula
consacrată conform căreia acestea produc efecte de la data comunicării lor prin orice modalitate consacrată.
Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice active, nu acte
retroactive.
De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele administrative care produc efecte
retroactive, fie datorită caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter
236
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40
237
Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, nr. 777 din 25 august 2004
57
jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii
exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor administrative
declarative sau recognitive. Aceste acte constată (recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere
ca urmare a unor fapte juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au avut loc
respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilă- naştere şi deces, somaţiile de plată, actele
administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.).
Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează, producând efecte şi după data ieşirii lor
din vigoare. Astfel, în cazul în care un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă,
contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii
ei238.

9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizată sub trei aspecte şi anume:
întinderea în spaţiu, întinderea asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice ale actelor
administrative.
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competenţa teritorială a organului
emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice centrale (Preşedintele
României, Guvern, miniştri, conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe întreg
teritoriul ţării.
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale (consilii locale,
primari, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale produc efecte în limitele unităţilor
administrativ-teritoriale în care au fost alese sau numite, după caz.
Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru determinarea competenţei
teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice
(pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii faptei (în materie contravenţională 239),
locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe imobile), etc.
De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale actelor administrative adoptate de o
autoritate administrativă se impun şi altor organe ale administraţiei publice240.
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor
Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de drept cărora li se adresează respectiv,
autorităţi publice şi particulari (persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod deosebit, calitatea acestor
subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de drept administrativ trebuie să fie subiect
calificat şi anume organul emitent al actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având în vedere calitatea specială a
subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare, până la data scoaterii
lor din vigoare.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, precizăm că, de regulă, nu cuprind
dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în momentul

238
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
239
Art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
240
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării sancţiuni
amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al
localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a
contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare)
asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege.
58
adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau de drept care a determinat adoptarea
actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada prevăzută în
conţinutul lor sau, până la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a
justificat apariţia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin faptul că nu sunt de aplicabilitate
repetată, se consumă odată cu producerea faptului respectiv.

9.3. Încetarea efectelor juridice

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă,
se realizează de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanţele judecătoreşti 241. Cu alte cuvinte,
actele administrative normative şi individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de
încetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea, prescripţia, etc.)242
Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un act
administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia 243. Întrucât actul administrativ
este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de act să nu aibă nici o relevanţă
asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă, în cazul în care o persoană renunţă la beneficiul actului
administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice este necesar să fie revocat de organul
emitent sau de organul său ierarhic superior.
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 300/2004
privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod
independent244, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în baza cererii de renunţare sau când una
dintre condiţiile de autorizare prevăzute de art. 5 nu mai este îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie
urmând a fi adresată autorităţii administraţiei publice emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale
aceluiaşi articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că beneficiarul unui drept conferit prin act
administrativ poate doar solicita emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză.
În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu
al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor 245.
Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin două
modalităţi şi anume:
a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie acest efect;
b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează suprimarea efectelor juridice ale
actului anterior.
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic
Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative, trebuie făcută
distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual.
Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu îşi pierd eficienţa prin fapte de
executare. În consecinţă, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform căreia efectele juridice ale
actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenţiei unui fapt material-juridic 246.
Fac excepţie de la această regulă actele administrative temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în
conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului care le-a determinat.
În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, remarcăm faptul că
efectele lor juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un anume
număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice create de aceste acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei

241
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 69
242
Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133
243
În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274
244
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004
245
Tudor Drăganu, op. citată, p. 175
246
Ibidem, p. 176
59
unor fapte materiale de producerea cărora legea leagă acest efect, cum sunt: încetarea existenţei subiectului de
drept, prescripţia, împlinirea termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a
unui act administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept la data decesului acestuia. În cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la
încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi
obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei subiectului pasiv al
raportului de drept administrativ.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte administrative
individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de şase luni de la
săvârşirea faptei247.
Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ individual
îl constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o
perioadă de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge efectele juridice ale acestuia. Spre
exemplu, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator, procesul-verbal de constatarea
contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale.
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic

Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act juridic
care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească,
ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau temporar, efectele actului administrativ precedent.
Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea şi anularea.

9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind operaţiunea juridică ce determină încetarea
temporară (vremelnică) a efectelor actelor administrative248.
În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta
legalitatea acestora, ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită249. Este vorba, aşadar, de întreruperea
vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul administrativ să fie în
vigoarela data suspendării.
În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în următoarea redactare:
„(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de
acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce
suspendarea, precum şi durata ei determinată.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră de
drept în vigoare.
(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate
poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.”
Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că aceste dispoziţii sunt aplicabile şi
în cazul actelor administrative cu caracter individual.
Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea sau
oportunitatea unui act administrativ, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul dintre următoarele motive250:
a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică sau persoană juridică) sau de o
autoritate publică;

247
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
248
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 285
249
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 91
250
Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230
60
 b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de natură să pună sub semnul întrebării
legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele autorităţilor ierarhic superioare, emise
ulterior actului în cauză;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;
e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc.
În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza pe două căi:
prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă, după caz, de următoarele
autorităţi publice:
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul de a emite sau revoca actul, cu atât
mai mult îl va putea şi suspenda;
În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 295/2004 privind regimul
armelor şi muniţiilor251, conform cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune
de către organul competent care a acordat acest drept, în următoarele situaţii:
a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1) lit. d);
b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15 alin. (1) lit. e);
c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea prevede sancţiunea contravenţională
complementară a suspendării dreptului de port şi folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune pentru întreaga perioadă în care
persoana se află în oricare dintre situaţiile prevăzute la alin. (1).”
2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului administrativ. În temeiul dreptului
său de a exercita controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele ilegale ale unei autorităţi
subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda astfel de acte;
3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, instanţa poate să
dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară
urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile
acte administrative şi cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele
administrative ale organelor administraţiei de stat252.
B. Suspendarea de drept presupune existenţa unor prevederi exprese ale legii,
în baza cărora actul administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de contencios
administrativ a unui act al consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului, considerat ilegal 253. Un alt
exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea contravenientului formulată împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării
actului în cauză254.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor administrative în cauză sau, după
caz, specifică instanţelor judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii:
a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare a constatării
caracterului său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare255;
b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesară şi în această
situaţie intervenţia unui act administrativ;
c) de drept256, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, când împrejurările de
fapt, care au determinat ca executarea actului să fie inoportună, au dispărut;
d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului administrativ fusese hotărâtă de
instanţa judecătorească, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ
251
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
252
Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1974, p. 311
253
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului
254
Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
255
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295
256
Ibidem, p. 296
61
 9.3.2.2. Revocarea actelor administrative
Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul său
superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ257. Când revocarea este dispusă de autoritatea emitentă a
actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil acestei
categorii de acte juridice258 determinat de specificul activităţii autorităţilor administrative, de organizare şi
executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod constant de doctrină, îşi găseşte astăzi
atât un suport constituţional, în art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un suport legal, reieşit din art. 7
alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din art. 26 alin. (2) al Legii privind
prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii
acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate259, cauzele care determină revocarea, pot
fi analizate sub două aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei distingem:
• revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului administrativ;
• revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de adoptarea/emiterea actului, indiferent de
faptul că vizează nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
• cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale revocării să fie ex tunc, pentru trecut,
ca şi când actul nici nu ar fi existat;
• cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi natură (ex tunc);
• cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice în viitor (ex nunc), având drept
consecinţă încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din momentul revocării.
În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea actului administrativ constituie un
principiu specific regimului juridic care guvernează acest tip de act juridic.
În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sancţiune îndreptată împotriva
beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu îl constituie revocarea dreptului de port şi folosire a unei arme
letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea publică, siguranţa naţională, viaţa şi
integritatea corporală a persoanelor260.
Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator. Spre pildă, în ipoteza aceluiaşi drept
de port şi folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai are calitatea de magistrat,
demnitar etc.261.
Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea constituie un caz particular al nulităţii262.
Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi suspendare există mai multe deosebiri, dintre
care cităm următoarele:
• revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul juridic al actelor administrative, spre
deosebire de suspendarea care intervine doar în situaţii de excepţie;
• revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu certitudine nelegalitatea sau
neoportunitatea actului administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci când există
incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului în cauză;
• revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor produse de actul administrativ, în
timp ce suspendarea determină întreruperea temporară (vremelnică) a efectelor produse de
actul în cauză.

257
Tudor Drăganu, op. citată, p. 183
258
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie consacrat
expres în viitorul Cod de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp. 81-82)
259
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113
260
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor
şi muniţiilor
261
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
262
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 80
62
 Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de modificare a
actelor263.
Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care, având dreptul de a-şi desfiinţa
propriul act, poate şi să modifice (reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act.
În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară emitentului
actului, problema este privită nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative normative pot fi modificate de
către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi acte normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică
superioară, le pot modifica pe cele ale autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele administrative
individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea
supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar
echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens, se consideră că modificarea de către
organul superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care este de competenţa
exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul
emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări obligatorii
pentru organul subordonat, în sensul modificării actului considerat ilegal sau inoportun264.
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de procedură ca şi adoptarea sau emiterea
actului în cauză, principiu ce este valabil şi pentru reformare.

9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii265

Dacă în cazul actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter absolut, toate actele
administrative de acest gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale, acest principiu încetează
a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute de lege ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor
generate de actele administrative respective. Principale excepţii de la principiul revocabilităţii citate de doctrină
sunt următoarele266:
a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispun de stabilitatea lucrului
judecat, necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor (soluţionarea anumitor conflicte
juridice) precum şi de procedura specială după care se adoptă, riguros reglementată de lege şi, pe de altă parte,
de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile, precizăm că în toate
situaţiile normele juridice care reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o cale administrativă de
atac, fie una judecătorească, ori ambele) stabilind, în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest
context, apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, care
stipulează că „Jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite”.
În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a descongestiona activitatea instanţelor
judecătoreşti, astfel încât se justifică intervenţia lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie soluţionat pe
această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru particulari. În acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de
încurajare a particularilor pentru a recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a fi
interpretat în mod neunitar de doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în
administraţie şi justiţie. În acest context, considerăm, că, de lege ferenda, se impune o reglementare expresă în
această materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la jurisdicţiile administrative, precum şi
condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice de altă natură (de drept civil,
dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul că generează raporturi
juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în competenţa de
verificare a emitentului respectivului act administrativ.

263
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 139
264
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 262
265
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie Iovănaş are
în vedere cinci categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizează opt
categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp. 83-91)
266
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330; Ioan
Santai, op. citată, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.
63
 Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor sau pe baza unei hotărâri
judecătoreşti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001, legea administraţiei publice locale,
primarul are competenţa să numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul de
specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac prin act administrativ individual emis în
conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor
publici şi potrivit dispoziţiilor Codului muncii267, în cazul personalului contractual.
Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi
autoritatea publică (în cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din
Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire constituie
temeiul încheierii contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul,
în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere raporturi de muncă. Din momentul semnării
contractului individual de muncă, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun
prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind irevocabil.
De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform căreia actele administrative cu
caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (în sensul larg al termenului), pot fi revocate până în
momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind irevocabile268.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt
irevocabile, stabilirea acestora rezultând în mod expres sau implicit din normele de drept,
astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra actului.
În această categorie, literatura de specialitate menţionează:
• actele administrative care conferă drepturi patrimoniale importante;
• actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civilă, diplomele de absolvire a
unei instituţii de învăţământ, actele de identitate etc.)
Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce persoana interesată poate cere oricând
emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a prestat activitatea respectivă
şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege269.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul executării
lor, revocarea lor neputând restabili situaţia anterioară.
Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele materiale, patrimoniale produse şi
de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost realizat material. Din
categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care dau naştere la drepturi subiective ce nu sunt protejate
special (spre exemplu, autorizaţiile de construire şi de demolare a unor imobile). Prin urmare, în această
categorie se încadrează numai actele administrative ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni
determinate.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia irevocabilitatea unui act administrativ nu mai
poate fi invocată, chiar dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de la principiul revocabilităţii actelor
administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin
manopere frauduloase sau dolosive270.

9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative

În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele administrative se realizează prin
abrogare.
În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a celor cu caracter normativ, punerea
de acord a noilor reglementări cu cele în vigoare, altfel spus, integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei
reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea unor noi norme administrative, se urmăreşte fie

267
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din
5 februarie 2003
268
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87
269
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 256
270
Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145
64
acoperirea unui „vid legislativ” în materia respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai
corespund stării de drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ de
«ramurile uscate» ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementări juridice care
încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme
juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare”271.
Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea legislaţiei, context în care se
apreciază că abrogarea are următoarele funcţii:
a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare;
b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie;
c) înlătură discrepanţele şi necorelările;
d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de cerinţe de
aplicare, ca urmare a schimbărilor petrecute în societate272.
Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în articolul final, abrogarea vechii
reglementări sau tacită, denumită şi implicită, situaţie care rezultă din contextul noii reglementări.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi totală, situaţie în care are drept
consecinţă încetarea efectelor juridice ale întregului act administrativ la care se referă, sau parţială când vizează
doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitentă, de o autoritate ierarhic
superioară sau de Parlament, prin lege, în cazul ordonanţelor.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative conform cărora:
„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de
nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi totală sau parţială.
(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act
normativ, nu numai la textele rămase în vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin
abrogarea unui act administrativ anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile
din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament”.

9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaţia în doctrină.
Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este considerată a fi o sancţiune care
intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii.
Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul legalităţii. În
practică însă, pot exista situaţii în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest principiu,
consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a funcţionarului public vinovat.
În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de gestiune - s.n.)
trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii
administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori
violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de
legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie
înlăturate. Prin urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât
nulitatea actului”273.
În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din dreptul
civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale.

271
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 168
272
I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137
273
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1937, p. 424
65
 Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în
raportul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări
nulitatea există fără text.”274
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii consacrată
în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite de un viciu profund ce poate fi
constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar într-un interval
de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes direct şi personal275.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii actului administrativ, trebuie să avem în
vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar să cercetăm
următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului,
cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul
administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese, respectiv:
• interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel naţional, reprezentate prin Stat;
• interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau stabilimente
publice;
• interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară inexistenţa actului,
alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru
funcţionarul care a făcut actul”.276
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea Anghene.
Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ,
viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel încât nu
produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii.
Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de valabilitate,
astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele
respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească. În concepţia autorului citat, o
caracteristică esenţială a actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare277.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută sau relativă
constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt constatate
sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate
obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l
lipsi de efecte juridice278.
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul administrativ
încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la
procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi nulitatea relativă. El mai adaugă că, în
linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea
actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru
toate categoriile actelor juridice279.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului juridic, nulităţile
se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin care se apără interesul
general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale)
determină nulitatea relativă. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele
274
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice
„Vremea”, 1947, p. 107
275
Paul Negulescu, op. citată, p. 426
276
Ibidem, p. 426
277
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
278
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
279
Romulus Ionescu, op. citată, p. 276
66
esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare
la formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act
administrativ adoptat, în mod valabil, de un organ colegial280.
Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa fie amplu
cercetată în literatura juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se cu cele ale
specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea următoarelor problematici281:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la dreptul
administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ
au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în
funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate282.
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate autorul283 consideră că orice teorie
privind nulitatea actelor administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act
nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în mod legal efecte juridice, actele
administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte
fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea relativă.
Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă,
stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de vicii de o mai
mică importanţă.
Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative, după criteriul
importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi doctrina a consacrat
condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că primele ar avea o importanţă mai
mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea
unor condiţii de formă ori de procedură considerate a fi „de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a
actului afectat. Această afirmaţie doctrinară este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale.
Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se stipulează că
procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr de menţiuni,
inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, elemente care nu erau prevăzute de vechea
reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă atrag nulitatea actului: „Lipsa
menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului,
iar în cazul persoanei juridice, a denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a
semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.
În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne conduce la următoarele concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancţionează, după caz, cu
nulitatea absolută sau nulitatea relativă;
b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-verbal, la
solicitarea părţii interesate (contravenientul);
c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a procesului-verbal, la
solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei judecătoreşti, din oficiu.
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în dreptul administrativ este
consfinţită şi de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 are următoarea
redactare:
„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin
soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterii consiliului local.
280
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 156
281
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
282
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
283
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75
67
 (2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea
se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană
interesată.”
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte o „nulitate absolută”, care poate fi
invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a nulităţii, respectiv
nulitatea relativă.
B. Noţiune. Clasificare.
Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate, fiind în acelaşi timp
consacrată de Constituţie şi de alte acte normative.
Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din
Constituţia republicată, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte acte normative, etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se defineşte ca fiind „operaţiunea juridică
ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci,
încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”284.
Într-o altă opinie285, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora
pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare,
de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii”.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care lipseşte actul juridic
de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.286”
Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de
vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale.
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ precum şi pe cele cu caracter
individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează nelegalitatea
sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau
netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza nelegalitatea actului administrativ, în
sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi
netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la situaţia de fapt reglementată prin actul
administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru viitor (ex
nunc).
După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată de instituţia anulării actelor
administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt
valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a nulităţii relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor norme legale de
importanţă deosebită sau, care ocrotesc interesul general.
Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de o importanţă
mai mică sau, care ocrotesc un interes particular287.
Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul administrativ ilegal, regăsim atât
asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul nulităţii absolute şi a celei
relative.
Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm că se menţine distincţia din dreptul
civil conform căreia nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru
valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă care intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de
mai mică importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea actului.

284
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70
285
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 145
286
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa
de Editură „Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
287
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op. citată,
pp. 117-119
68
 În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă, care în mod
firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al efectelor juridice,
nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel288:
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au fost încălcate,
organul competent va putea să dispună anularea actului;
b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin confirmare, în dreptul
administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de nulităţi sau numai nulităţile relative, potrivit legii.
În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face de către o instanţă judecătorească,
inclusiv de cele de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge două situaţii, după cum
urmează:
a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată;
b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată sau din oficiu, de instanţa
judecătorească competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001).
Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum şi alte legi speciale
prevăd termenele în care poate fi introdusă acţiunea în anulare.
În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute şi relative, nulităţile actelor
administrative au fost clasificate şi după alte criterii şi anume289:
a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese (prevăzute de lege), sau virtuale
(neprevăzute de lege, dar care decurg din normele juridice).
b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale, atunci când desfiinţează actul în
integralitatea sa, sau parţiale, dacă îl desfiinţează numai în parte.
c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi nulităţi constatate de autorităţi publice
(administrative sau judiciare).
d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de fond (vizează conţinutul actului
juridic), sau de formă (derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de drept).
C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatată de organele competente care
pot fi, după caz:
a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul raporturilor de subordonare
administrativă.
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
„Ministerul Administraţiei Publice şi Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect,
dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor exprese ale art.21 şi art. 52,
coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi cu
dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a altor legi speciale (Legea nr.
18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă în funcţie de autoritatea
competentă să dispună anularea.
Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic superior este obligat să respecte doar acele
reguli procedurale specifice propriei activităţi.
Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este diferită, după cum este vorba de
instanţele de contencios administrativ sau de instanţele de drept comun.
Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului
procesual penal.

D. Efectele nulităţii
De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare sting efectele actelor anulate,
considerându-se că acestea din urmă nici nu ar fi existat290. În cazul în care actul administrativ a fost anulat pe
temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar
din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte cuvinte, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului
anulat.

288
I. Iovănaş, op. cit., p. 63
289
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 151
290
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 257
69
 Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele materiale, care prin însăşi existenţa lor
pot da naştere unor efecte juridice deosebite291.
Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice produse înainte de
anulare rămân valabile, anularea actului producând efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc).

9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie
Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în evidenţă încă din perioada interbelică
de autorii de drept administrativ francezi şi români292, iar practica judecătorească din aceste ţări a consacrat
categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un suport constituţional pe care îl regăsim în
dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din legea fundamentală.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României, republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale,
Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage
inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se
semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile
care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia, unora sau tuturor elementelor sale
esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput293.
Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o persoană cu inteligenţă mijlocie,
cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu294.
Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce caracterizează actele administrative, ele sunt
executorii de drept, producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul actelor administrative
inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât orice persoană o
poate sesiza. Neoperând această prezumţie, pe cale de consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de
caracterul obligatoriu şi executoriu.
Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la controlul
judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii acestor acte, ele pot contesta existenţa
lor. De altfel, excepţia de ilegalitate se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a instanţelor de contencios
administrativ.
B. Efectele inexistenţei
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele295:
1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al acestuia. În
consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată;
2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de drept interesat şi
oricând, neoperând prescripţia;
3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă judecătorească 296,
independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia;
4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând;
5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive sau irevocabile,
problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise297, nu
şi pe cele inexistente;
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se
desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici pentru viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui act normativ
inexistent şi nici să execute un act individual inexistent.
9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ conduce la
nevalabilitatea acestuia din urmă.

291
Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
292
Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431
293
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
294
Ibidem, p. 64
295
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 150-151
296
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
297
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
70
 Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenţei, doctrina franceză relevă că
actul administrativ inexistent poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi
revocat numai înăuntrul termenului de recurs.298

298
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114
71
 Capitolul XII
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale
Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4) organizarea statului „potrivit principiului
separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în mod expres separaţia celor trei puteri statale
şi în acelaşi timp faptul că acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea
de interacţiune şi control reciproc dintre acestea.
Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra activităţii administraţiei publice, prof.
Ioan Alexandru apreciază că: „De-a lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată
diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul atins în capacitatea de auto-conducere
a societăţii”299. Autorul citat relevă că sorgintea termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-rolle”,
care semnifică documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior, semnificaţia a fost extinsă, având sensul de
activitate de verificare a unor rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale.
Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de legea fundamentală,
precum şi de o serie de acte normative.
Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe
ale administraţiei publice, care sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora.
În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar asupra
Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi aprobarea noţiunii de
cenzură.
Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea administraţiei publice sub controlul
de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti.
În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text, competenţa Guvernului de a exercita
controlul administrativ asupra autorităţilor din sistemul administraţiei publice. În legătură cu această formă de
control, prof. Antonie Iorgovan făcea următoarea remarcă: „Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, dar nu toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt cel puţin
trei situaţii:
a) organe subordonate (direct sau indirect);
b) organe de stat centrale autonome;
c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale”300.
Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza raporturilor de subordonare, iar cele din
categoria a doua sunt controlate de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din Constituţie. Asupra
organelor locale ale administraţiei prin care se exercită autonomia locală în unităţile administrativ - teritoriale,
Guvernul exercită un control de tutelă administrativă, drept ce rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin.
(1) şi art. 123 din Constituţie.
Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei forme de control ce pot fi exercitate
asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, în concret fiind vorba despre controlul
parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai bune a administraţiei publice este
garantată, printre altele, şi de exercitarea unui control permanent, căruia îi atribuie cel puţin două funcţii, după
cum urmează:
• funcţia de prevenire şi îndrumare;
• funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea periclita funcţionarea sistemului
administrativ301.

299
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2001, p.508
300
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445
301
Ioan Alexandru, op. cit., p. 509
72
 În principiu, orice formă de control care se exercită asupra autorităţilor din sistemul administraţiei
publice vizează modul în care acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în concret, legalitatea şi/sau
oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse.

2. Noţiune
Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control evocă o activitate de verificare a
conformităţii unei activităţi concrete, (pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei
publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept”302.
Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată implică şi controlul modului în care se
realizează, prof. Ioan Santai apreciază că verificarea trebuie să vizeze un dublu aspect, respectiv legalitatea
„conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv realizată cu normele juridice”, precum şi
oportunitatea.

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice

Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru clasificarea formelor de control ce se exercită
asupra activităţii administraţiei publice303, următoarele criterii:
a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control, după care distingem trei forme,
respectiv: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă de cea controlată, după care
distingem:
• controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri organizatorice demnitari sau funcţionari
publici din administraţia publică asupra propriilor structuri sau funcţionari;
• controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara sistemului administrativ.
c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
• controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în cadrul unui litigiu după o procedură
jurisdicţională;
• controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în absenţa oricărui litigiu, după o procedură
nejurisdicţională.
d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme, respectiv:
• controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legislaţiei;
• controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea măsurilor administrative;
• controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu
resursele utilizate;
• controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru
fiecare activitate raportat la standardele proiectate.
e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem două forme, şi anume:
• un control general, care priveşte întreaga activitate a administraţiei publice (actele
administrative, faptele material-juridice, operaţiunile administrative şi actele politice);
• un control specializat (de specialitate), care vizează numai anumite aspecte (segmente) din
activitatea complexă a administraţiei publice.

302
Verginia Vedinaş, op. cit., p 130
303
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 131-
134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349
73
 Capitolul XIII

CONTROLUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune, trăsături, funcţii

După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o formă distinctă de control ce se exercită
asupra activităţii administraţiei publice, este „controlul înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu
legea, asupra propriei activităţi”304.
În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a verificării de stat
înfăptuită de autorităţile publice executive în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţii specifice
propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii
dintre acţiunea înfăptuită şi normele care o reglementează, precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a
legalităţii încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată de autorii
controlaţi”305.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia publică constituie cel mai complex şi
diversificat sistem de autorităţi statale, care asigură o gamă largă şi variată de servicii publice. Pentru realizarea
acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc. Această realitate are implicaţii
directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă.
Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea de verificare
(supraveghere) exercitată de autorităţi administrative, compartimente funcţionale (structuri organizatorice),
demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi, structuri organizatorice sau funcţii publice din cadrul
aceluiaşi sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de a identifica eventualele disfuncţii, cauzele care le-au
generat şi eventual, persoanele vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare pentru
eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea vinovaţilor.
Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens larg) sau, este consecinţa firească a
unui raport de subordonare.
Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi desfăşoară activitatea pe baza unui
Regulament de organizare şi funcţionare a statului de funcţiuni şi a organigramei, documente aprobate, potrivit
legii prin act administrativ, de conducătorul autorităţii, organul colegial sau organul ierarhic superior.
Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea, încadrarea cu personal, precum şi raporturile
de subordonare, colaborare, etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi în mod implicit, dreptul de a exercita
controlul administrativ intern.
Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate, oportunitatea, eficienţa şi eficacitatea
activităţii desfăşurate de autoritatea administrativă supusă controlului.
În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui număr de doi subiecţi, respectiv
subiectul activ (reprezentat de organul de control) şi subiectul pasiv (organul, structura organizatorică,
demnitarul sau funcţionarul public controlat).
Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ poate fi exercitat cu caracter permanent,
la anumite intervale de timp sau inopinat, din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul administrativ poate fi anterior,
concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului.
În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ rezidă şi din funcţiile sale, şi anume:
a) funcţia de observare (constatare) prin intermediul căreia se
monitorizează activitatea supusă controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit
formei de control;

304
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 350
305
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 180
74
 b) funcţia preventivă, care vizează evitarea apariţiei unor carenţe în
activitatea controlată. Această funcţie se realizează prin dialogul permanent care trebuie să
existe între cei doi subiecţi ai controlului administrativ;
c) funcţia corectivă, care are în vedere eliminarea cauzelor care au
generat disfuncţii sau erori în activitatea controlată;
d) funcţie sancţionatorie, în temeiul căreia poate fi antrenată răspunderea
juridică a subiectului pasiv al controlului, sub diferite forme, evident în funcţie de gravitatea
abaterilor306.
Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale şi anume: controlul administrativ
intern şi controlul administrativ extern.

2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către conducătorul autorităţii
administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere (directori, şefi servicii, şefi birouri, etc.), ori de
structuri organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul autorităţii respective.
Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de conducere exercită controlul în virtutea
raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întreaga activitate a
subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autorităţi a administraţiei publice exercită un
control specializat, care vizează un anumit segment al activităţii.
De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizare.
În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi dezavantajele controlului administrativ
intern307. Avantajul rezidă în faptul că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte pe deplin activitatea
controlată şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii şi
eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat că independenţa subiectului activ al controlului
este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficială, tolerantă.
Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern general şi controlul intern specializat.

2.1. Controlul intern general

În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din raporturile de subordonare ierarhică, are
un caracter permanent şi constituie atributul conducătorului autorităţii (instituţiei) publice şi a funcţionarului
public care exercită o funcţie de conducere faţă de personalul subordonat. „Prin caracterul său continuu, prin
atribuţiile conferite şi prin eficienţa lui, el este considerat mai mult decât un simplu control, reprezentând în
realitate o adevărată supraveghere administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare”308.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999309 privind controlul intern şi controlul
financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei publice trebuie să asigure
elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice,
procedurilor şi criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern”.
Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca fiind: „ansamblul formelor de control
exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele
acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi
eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”.
Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele310:
• realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în
concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi
eficienţă;
• protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
• respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;

306
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 182
307
Ibidem, pp. 245-246
308
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 186
309
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
310
A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999
75
 • dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare
a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi proceduri de
informare publică adecvată prin rapoarte periodice.
Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină311 se pot desprinde următoarele particularităţi
ale controlului intern general:
a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a administraţiei publice.
Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea) poate fi reprezentat de conducătorul
autorităţii ori funcţionarul ierarhic superior.
Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură organizatorică din cadrul autorităţii
respective ori de unu sau mai mulţi funcţionari publici.
b) Obiectul controlului intern general îl poate constitui, după caz:
• legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte administrative, fapte material-
juridice, operaţiuni tehnico-materiale);
• eficienţa şi/sau eficacitate activităţii;
• relaţiile cu publicul.
c) Scopul urmărit de controlul intern este complex şi poate fi, după caz:
• restabilirea legalităţii;
• asigurarea oportunităţii;
• optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu publicul;
• eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc.
d) Procedura
În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul administrativ intern se desfăşoară conform
Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare şi a unui act administrativ emis de conducătorul fiecărei
autorităţi administrative.
Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele reguli:
• sub aspectul momentului, controlul administrativ intern general se poate declanşa anterior,
concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului, din oficiu sau la cerere;
• are caracter permanent, de continuitate;
• este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de control vizează atât înscrisurile
(documentele) precum şi comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu publicul, colaborarea cu
colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace de probă, inclusiv audierea unor persoane;
• se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de constatare, etc.), în care se înserează
constatările reieşite din control, neajunsurile, erorile şi măsurile necesare pentru îmbunătăţirea
activităţii.
e) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată, organizarea compartimentului şi
funcţionarul public, după cum urmează:
• în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune restabilirea legalităţii încălcate,
respectiv:
− anularea, modificare ori suspendarea unui act administrativ;
− eliberarea unor înscrisuri;
− soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor;
− creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea resurselor umane, materiale,
financiare, etc.
• în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată (departament, direcţie, serviciu,
birou, etc.) se poate dispune sau, după caz, propune reorganizarea acesteia, prin
redistribuirea atribuţiilor;
• în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul controlat, se poate dispune sau
propune, dacă este cazul, aplicarea uneia dintre sancţiunile prevăzute de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau de Codul muncii.

2.2. Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul că vizează numai anumite segmente
(sectoare) din activitatea unei autorităţi administrative şi se exercită în baza unor reglementări speciale sau a
reglementărilor de ordine interioară.

311
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 186-187
76
 Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) sau persoane specializate
în activitatea respectivă.
De regulă, exercitarea controlului intern specializat se concretizează prin emiterea unei vize de
conformitate, sub aspectul legalităţii, oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative sau operaţiunilor
administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat.
În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv312.
Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlului intern şi controlul
financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control financiar preventiv înţelegem: „activitatea
prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”.
Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv revine conducătorului autorităţii
administraţiei publice, prin act administrative, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1), (5)
şi (6) din ordonanţă.
Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de persoane din cadrul compartimentelor de
specialitate, desemnate în acest sens de conducătorul autorităţii publice313. Viza de control financiar preventiv
propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal.
Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează organizarea unei forme specifice de
control administrativ intern specializat, face trimitere şi la o altă formă a acestei categorii de control. Astfel, art.
14 alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunilor de către
compartimentul de specialitate juridică, proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv
propriu cu viza şefului compartimentului juridic”. Aşadar, viza de control financiar preventiv este precedată de
viza compartimentului juridic sub aspectul legalităţii actului sau operaţiunii administrative.
Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea sistematică a proiectelor de operaţiuni
care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum şi cel al încadrării în limitele
creditelor bugetare stabilite potrivit legii.

3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari
publici din afara autorităţii care face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant în doctrină, controlul
administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic, tutelei administrative şi a controlului administrativ
extern specializat314.

3.1. Controlul ierarhic

Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare asupra celor situate pe
un nivel ierarhic inferior, în baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut în mod expres de lege sau nu, în
cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de subordonare.
Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu
modificările şi completările ulterioare, prevede: Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune
Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume:
• consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului, reprezentantul său numit în judeţe
şi în municipiul Bucureşti;
• delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât legalitatea precum şi netemeinicia
actului administrativ;
• consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a anula actele administrative ilegale sau
netemeinice ale organului ierarhic inferior.

312
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188;
313
a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;
314
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa Petrescu, op.
citată, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-194
77
 Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale putem identifica următoarele
particularităţi ale controlului administrativ extern:
a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior în calitate de subiect activ şi
organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul controlului.
b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea, temeinicia precum şi oportunitatea
actelor şi măsurilor administrative. De asemenea, apreciem că eficacitatea activităţii desfăşurate
de subiectul pasiv al controlului, constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel,
eficacitatea, înţeleasă ca nivel de realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un
obiectiv însemnat al controlului ierarhic.
c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi eficientizarea activităţii organului controlat.
d) Procedura acestei forme de control nu este reglementată în mod unitar, reieşind din
raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim următoarele:
• se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
• sub aspectul momentului în care se exercită, controlul administrativ extern poate interveni
anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului;
• poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente ale acesteia;
• se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal de control, notă de constatare
etc. care trebuie prezentat spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative
controlate, etc.
e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt următoarele:
• anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală ori parţială a actelor administrative
ilegale sau inoportune;
• sancţionarea conducătorului autorităţii administrative controlate;
• reorganizarea activităţii autorităţii administrative controlate.

3.2. Tutela administrativă

Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit această formă a controlului
administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent în doctrina de specialitate.
Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă evocă în dreptul public controlul
exercitat de organele centrale de stat, de regulă, Guvern şi Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanţii
locali ai centrului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome”315.
Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că: „Tutela administrativă reprezintă
controlul exercitat de către anumite organe ale administraţiei publice centrale asupra autorităţilor administrative
descentralizate, în cazurile prevăzute de lege”316.
Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei administrative” este aceea de a asigura realizarea
omogenă a administraţiei publice, în condiţiile şi cu respectarea principiilor descentralizării şi autonomiei locale.
În acest context, se susţine că organul administrativ abilitat de lege cu exercitarea „tutelei administrative” are
prerogative mai restrânse decât în cazul controlului administrativ ierarhic 317. Este vorba despre faptul că, organul
de tutelă administrativă nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat de organul aflat sub tutelă.
Această competenţă revine exclusiv judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela administrativă.
Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport constituţional în dispoziţiile art. 123
alin. (5), conform cărora: „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept”.
Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă mai explicită de art. 26 alin. (1) din
Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, care are următoarea redactare: „În exercitarea
atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori
judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră
nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept”.

315
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 447
316
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352;
317
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp. 520-
521;
78
 „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului
judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10
zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu
motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia.”
În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este intitulat „Tutela administrativă”,
alineatul 1 având următorul conţinut: „Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art.11 din prezenta lege, în
faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le
consideră nelegale.”
Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru tutela administrativă românească, Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată318, şi ulterior, Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004319 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare
procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la:
a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia
publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control;
b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul
funcţiei publice şi al funcţionarilor publice.
(4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul constituţionalităţii. Rămâne ca
doctrina şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale să elucideze această chestiune.

3.3. Controlul administrativ extern specializat

După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control vizează doar anumite segmente ale
complexei activităţi desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, spre exemplu: finanţe publice, protecţia
muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, protecţia mediului, etc.
În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul care efectuează activitatea de control s-au
distins două categorii, respectiv: controlul exercitat de diferite inspecţii şi inspectorate de stat (denumite şi
„poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite pentru control320.
În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către unele autorităţi ale administraţiei
publice, organe de specialitate ale administraţiei publice, demnitari sau funcţionari publici cu atribuţii de control.
Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele:
• verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii administrative supuse controlului,
potrivit specializării (competenţei) organului de control;
• verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice, fapte material juridice şi operaţiuni
tehnico-materiale);
• verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative, în cazurile expres prevăzute de
lege.
Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice de care dispun controlorii şi
sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în care constată unele încălcări ale legislaţiei sunt reglementate prin
lege specială. De regulă, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a da îndrumări
obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni
contravenţionale sau, chiar de a dispune suspendarea unor acte ori măsuri administrative ilegale.
Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau notă de constatare, care se prezintă
spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative a cărei activitate a fost verificată.
În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni administrative, acesta trebuie să menţioneze şi
calea de atac, precum şi autoritatea competentă să o soluţioneze.
Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante pentru controlul extern specializat.
1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se exercită de către Ministerul
Administraţiei şi Internelor, prefecţi, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarului general al municipiului
318
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
319
A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004
320
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp.
191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-353
79
Bucureşti asupra activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în calitate de ofiţeri de stare civilă şi de aparatul
propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul consiliilor locale.
În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi completările ulterioare prevede:
„(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, în condiţiile legii, autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene în domeniul stării civile.
(2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti organizează
îndrumarea şi controlul activităţii de stare civilă desfăşurate de autorităţile administraţiei publice locale şi iau
măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de stare civilă”321.
Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unită a dispoziţiilor Legii nr. 119/1996
cu privire la actele de stare civilă, emisă în comun de fostul Departament pentru Administraţie Publică Locală şi
Ministerul de Interne322: „Preşedintele consiliului judeţean şi primarul general al municipiului Bucureşti, prin
serviciile de stare civilă, au următoarele atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe an, activitatea de
stare civilă, pe teritoriul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza graficului întocmit împreună cu
inspectoratul judeţean de poliţie. Controlul se efectuează asupra tuturor înregistrărilor, începând de la ultima
verificare şi cuprinde, în mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civilă, înşiruirea menţiunilor şi
efectuarea comunicărilor. Constatările rezultate în urma controlului şi măsurile necesare pentru îndreptarea unor
erori se consemnează într-un proces-verbal, într-un registru special de procese-verbale de control pe linie de
stare civilă (anexa nr. 7).”
2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat îmbracă două forme; astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv, şi anume:
a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizează la toate entităţile publice şi
asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului
public;
b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizează la ordonatorii principali de
credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului
oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor
comunitare, precum şi alte entităţi cu risc ridicat prin controlori delegaţi ai Ministerului
Finanţelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre.
Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice este abilitat de lege să numească
pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetelor
menţionate unul sau mai mulţi controlori delegaţi.
Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului Finanţelor Publice, dar îşi desfăşoară
activitatea la sediul instituţiilor publice la care au fost numiţi. Operaţiunile care, potrivit legii, fac obiectul
controlului financiar preventiv delegat se supun aprobării ordonatorului de credite numai însoţite de viza de
control financiar preventiv delegat323.
Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21 alin. (1) şi (2) din ordonanţă vizează
numai legalitatea proiectelor de operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse aprobării ordonatorului principal de
credite, nu şi oportunitatea acestora.
3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită de Inspecţia Muncii.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/1999324 privind înfiinţarea şi organizarea
Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale în
subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe şi în municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are
în subordonare inspectorate teritoriale de muncă.
Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl constituie „controlul aplicării
prevederilor legale referitoare la relaţiile de muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă, la protecţia salariaţilor
care lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la asigurările sociale.”
Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au următoarele drepturi:

321
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu
modificările şi completările ulterioare
322
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997
323
vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999
324
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002
80
• să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă, în sediul persoanei juridice şi orice
alt loc de muncă organizat de aceasta;
• să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi informaţiile necesare pentru realizarea
controlului;
• să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un timp limitat;
• să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci când constată o
stare de pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională. (art. 19)

81
 CAPITOLUL XIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi istoric

1.1. Consideraţii preliminare

Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale –legislativă,
executivă şi judecătorească – presupune deopotrivă atât o colaborare precum şi un control reciproc al acestora.
În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se realizează prin controlul reciproc al
puterilor şi care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea
de către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest
control reciproc al puterilor într-o ţară organizată în mod efectiv şi real pe baza sistemului reprezentativ,
constituie una din măsurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat şi
revoluţiunile”325.
Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a principiului separaţiei puterilor în stat, o
modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de autorităţile unei alte puteri
statale, respectiv ale puterii executive.
Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform căreia: „Instituţia contenciosului
administrativ, ca şi cele mai multe din instituţiile juridice ale societăţii actuale, se sprijină pe două principii
fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor legalmente dobândite şi pe principiul
obligativităţii Statului de a asigura executarea hotărârilor judecătoreşti”.326
După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi
executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu
precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai diverse sectoare ale vieţii economico-sociale,
administraţia să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice.
„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept
scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe altă parte, să apere drepturile
şi interesele administraţilor”.327
În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ „ca fiind constituit
din totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiile publice şi în care sunt puse în cauză reguli,
principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”.328
Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună perioadă de timp
(perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă.
După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituţia contenciosului administrativ în
drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ329 care, a marcat „un
important pas înainte în construcţia acestei importante instituţii a statului de drept”.330
Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Legii fundamentale,
conform căruia:

325
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay, Bucureşti,
1936, p. 21
326
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8
327
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547
328
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33
329
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990
330
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1992, p.82
82
 „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
soluţionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea
actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite
în procesele penale.”
În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia României din 1991 a modificat, în mod
implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit într-un element determinant
în edificarea şi consolidarea statului de drept postrevoluţionar.
Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României au impus o nouă lege a
contenciosului administrativ.
Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României, republicată, în următoarea redactare:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Răspunderea statului este
stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau
gravă neglijenţă.”
În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege a contenciosului administrativ nr.
554/2004331, care a abrogat vechea reglementare.

1.2. Noţiunea de contencios administrativ

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională în dreptul nostru administrativ.
Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez „contentieux” care, la rândul său se
trage din latinescul „contentiosus” (certăreţ), adjectivul substantivului „contentio” cu semnificaţie de conflict,
dispută ori confruntare.332
Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G. Rarincescu aprecia că din punct de vedere
al litigiilor care formează obiectul judecăţii, funcţia judecătorească a statului are două componente, respectiv:
a) Contenciosul de drept comun „care este alcătuit din totalitatea litigiilor de
competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natură civilo-comercială şi penală”;
b) Contenciosul administrativ „compus din totalitatea litigiilor de natură
administrativă, de competenţa, după cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale
speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.”333
În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două accepţiuni ale noţiunii de contencios
administrativ, şi anume: un sens formal-organic, având în vedere natura organelor care îl exercită şi un sens
material-funcţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste organe.
Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte contenciosul administrativ „ca fiind constituit din
totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau a justiţiei administrative.”334
Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind nesatisfăcătoare pe temeiul că nu toate
statele aveau organizată jurisdicţie administrativă. Pentru acest considerent, autorul aprecia că este necesar să se
recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de natură a identifica din gama diversificată a litigiilor, pe cele care
constituie o categorie distinctă, particularizată, în caracterele lor comune şi specifice care urmau să fie date în
competenţa de soluţionare a tribunalelor administrative.
În acest context, autorul a considerat utilă definirea contenciosului administrativ în sens material, având
în vedere persoanele între care are loc litigiul, precum şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea acestuia.

331
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
332
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6
333
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureşti,
1937, pag. 31
334
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32
83
 Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind „totalitatea litigiilor născute între
particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt
puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că
această definire este edificatoare, de natură a face distincţia între contenciosul administrativ, pe de o parte şi
contenciosul judiciar de drept comun, pe de altă parte.
Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului administrativ a fost repusă în drepturile sale
fireşti atât de legiuitor precum şi de doctrină.
Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a reglementat instituţia contenciosului
administrativ335, în temeiul art.17 din lege fiind înfiinţate instanţe specializate de contencios administrativ.
Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare pentru definirea instituţiei
Contenciosului administrativ.
Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios administrativ poate fi abordată în dublu sens.
În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia
publică şi cei administraţi.”336 Cu alte cuvinte, în această accepţiune contenciosul administrativ priveşte toate
litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi, pe de altă parte, indiferent de natura
juridică a litigiului care poate fi de drept comun sau de drept public.
În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios administrativ se referă numai la acele
litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei
pe care le-o conferă legea.”337
La rândul său, această abordare are atât un sens material precum şi un sens formal-organic.
Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura litigiilor juridice care fac
obiectul acestuia şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ
(public) sau cel de drept comun.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura organelor de
jurisdicţie competente să soluţioneze litigiile juridice.
Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ, aceea de a soluţiona,
cu putere de adevăr legal un conflict juridic, părţile în litigiu, organele care înfăptuiesc justiţie şi obiectul cauzei,
prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ astfel: „Activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr
legal, de către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel
puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau
emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege.”338
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în doctrină, alături de alţi autori 339
considerăm că în definirea noţiunii de contencios administrativ trebuie să avem în vedere deopotrivă dispoziţiile
legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a contenciosului administrativ.
Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl constituie art.52, art.123, alin.5 şi art.126,
alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei cereri,
este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei”, alineatul 2 stipulând faptul că prin lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele exercitării acestui
drept.
Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi competenţa instanţelor de contencios
administrativ în soluţionarea acestor litigii, aşa cum ar fi fost firesc340.

335
Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990
336
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 1992, pag. 78
337
Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79
338
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7
339
A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc.
340
A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 365
84
 Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din Constituţie care stabileşte că: „Prefectul poate
ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului,
în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”
Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează: „Controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor
care privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu caracter militar...”
În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României, republicată, a fost adoptată Legea nr.
544/2004 legea organică a contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare defineşte
noţiunea de contencios administrativ.
Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ „activitatea de soluţionare, de către instanţele
de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare
la un drept sau la un interes legitim.”341

1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ

Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11
februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de schimbările care
au avut loc în evoluţia societăţii româneşti.
În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a contenciosului administrativ pe anumite
perioade de timp, astfel cum este reliefată de doctrină.342
1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară sistemul francez al tribunalelor
administrative, fiind înfiinţat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuţii, şi
unele atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era un adevărat tribunal, ci o
instituţie intermediară între administraţia consultativă şi tribunalele administrative.343
Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau împotriva hotărârilor
miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor şi regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de
executare ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu încălcarea legilor şi în contra hotărârilor
comisiilor de lucrări publice, precum şi în toate cazurile de natură contencioasă ce i se vor atribui printr-o
anumită lege.
2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea
contenciosului administrativ instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea reglementări
exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în art.131 desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile
acestuia urmând a fi repartizate printr-o lege ordinară. În aplicarea acestei prevederi constituţionale a fost
adoptată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de
drept comun. Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea deplină
de a judeca, iar în procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competenţă redusă, limitată la
aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva
administraţiei publice, fără a se prevedea şi anularea actului. Pe măsura amplificării şi diversificării activităţilor
administrative, coroborată cu conştientizarea celor administraţi de drepturile pe care le aveau şi de obligaţiile
corelative ale autorităţilor administrative de a le repara, au apărut tot mai dese solicitări în sensul înfiinţării
contenciosului administrativ, care să asigure o protecţie mai eficientă a celor administraţi faţă de eventualele
abuzuri ale adm in istraţiei.
3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905.
Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului de contencios existent,
particularizându-se prin două trăsături esenţiale, şi anume:
a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele administrative ilegale;

341
A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004
342
A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ; R.N.
Petrescu, op. citată, pag.369-375
343
A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558
85
 b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei de drept comun, exclusiv Secţiei a III-a
a Înaltei Curţi de Casaţie;
c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul ilegal al administraţiei.
În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie era competentă să judece numai
recursurile îndreptate în contra unor anumite acte administrative specificate de lege.”
Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i se mai recunosc atribuţiile de
contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou în soluţionarea instanţelor de drept comun, fără a li se
mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Această competenţă nu va dura decât doi ani
pentru că prin Legea din 17 februarie 1912, Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie, cauzele de
contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a III-a.
Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanţei de contencios
competenţa de anulare a actului administrativ. Instanţa putea doar să declare actul administrativ ca fiind ilegal şi
să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să desfiinţeze sau să modifice actul în cauză.
4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului administrativ este marcată de adoptarea
Constituţiei din 1923 şi apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.
Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie
semnată sau contrasemnată de un ministru, de a pretinde despăgubiri.
O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziţiile art.107, care avea
următoarea redactare:
„(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios administrativ nu se pot înfiinţa.
(2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii speciale.”
Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituţie constituţională, fără însă a se crea
instanţe specializate.
Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora puterea judecătorească putea judeca
atât litigiile privind actele de autoritate precum şi cele de gestiune pe care le putea anula în cazul în care erau
ilegale.
În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23
decembrie 1925, cu care putem considera că a început o nouă perioadă în evoluţia contenciosului administrativ
până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act
administrativ făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a autorităţilor administrative
de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti
competente, respectiv curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea domiciliu reclamantul. Contenciosul
administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia să
invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel ce
se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de
excepţie şi putea pretinde despăgubiri.
Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de contencios al
Legii din 23 dec. 1925, conform cărora:
„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are această caracteristică fundamentală, că
se prezintă ca o instituţiune adăogată, peste contenciosul existent de competenţa tribunalelor de drept comun, pe
care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La acestea se mai adaugă şi faptul că sistemul nostru de
organizaţiune juridică cunoaşte şi existenţa unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu o competenţă redusă şi
limitată la anumite categorii de litigii.”
În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului administrativ român îmbrăca trei forme şi
anume:
1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept comun;
2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii din 23 decembrie 1925;
3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.344
După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului administrativ român
mai trebuie menţionate Curţile administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă specială, care
cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe
344
C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-102
86
linia celei din 1923 a menţinut contenciosul administrativ în competenţa instanţelor judecătoreşti, păstrând şi
anumite jurisdicţii administrative. Prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost
abrogată Legea din 3 ianuarie 1930 şi s-a înfiinţat Curtea Superioară Administrativă şi 10 curţi administrative –
instanţe jurisdicţionale administrative pentru administraţia locală.
5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie 1948 care a
abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit Decretului menţionat şi
articolului 120 din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti aveau competenţa de a verifica pe cale de
acţiune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o
exercite.345 Plângerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal în faţa instanţelor judecătoreşti de către persoanele
interesate, era prevăzută într-un număr restrâns de acte normative. În afară de această cale de atacare de către
partea interesată a actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă şi anume aceea a invocării
excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competenţa instanţelor judecătoreşti,
sau a altor organe de jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a constituit o temă larg dezbătută în literatura noastră de
specialitate, prof. Ion G. Vântu cercetând pentru prima dată după 1948, problema dreptului instanţelor
judecătoreşti de a verifica, pe calea excepţiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a
considerat că „excepţia de ilegalitate este instituţia juridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză, în
faţa organelor jurisdicţionale, fie prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa unui act
administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii normative superioare.”346
Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al organelor administraţiei de stat de a
adopta sau emite acte administrative după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi
controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu privire la legalitatea activităţii
desfăşurată de aceste organe de stat.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că s-a înregistrat o nouă etapă în
evoluţia contenciosului administrativ în ţara noastră, perioadă ce durează până la 8 decembrie 1990, data intrării
în vigoare a Legii nr. 29/1990.
Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea contenciosului administrativ pe baza Legii nr.
1/1967. Potrivit acesteia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, putea cere tribunalului
competent, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri
corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul
prevăzut de lege se considerau acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un contencios de plină jurisdicţie, articolul 19
prevăzând în acest sens că tribunalul, judecând cererea putea, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul
administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul
putea hotărî şi asupra despăgubirilor. Partea negativă a acestei legi consta în aceea că, de regulă, cererile celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau
aceste conflicte erau aleşi de către consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale căror comitete executive
(organe ale administraţiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vătămaţi în drepturile lor, prin
acte administrative ilegale, renunţau, de regulă, la introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti în temeiul
acestei legi, acţiunile de acest gen fiind întâlnite foarte rar în jurisprudenţa acelei perioade.
6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului administrativ a fost marcată de
adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la data de 8 decembrie
1990.
Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale,
recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-
i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanţei judecătoreşti competente,
pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

345
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc
potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8
346
I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în administraţia de
stat, în Analele Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm.
87
 Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi a excepţiei de nelegalitate asupra
tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraţie, excepţiile fiind prevăzute în mod expres.
Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe specializate abilitate să judece litigiile de
contencios administrativ, respectiv secţii de contencios administrativ în cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi
Curţii Supreme de Justiţie.
Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României ca urmare a referendumului din 8
decembrie 1991, instituţia contenciosului administrativ a dobândit şi un suport constituţional.
În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări implicite legii organice a
contenciosului administrativ, printre altele, supunând controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de
contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autorităţile publice, nu doar de cele
administrative.
Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului administrativ reglementat prin Legea
nr. 29/1990 i-au fost următoarele trăsături:347
a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul putea să solicite anularea actului (totală
sau parţială), recunoaşterea dreptului pretins şi obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau
orice alt înscris.
b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.
Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un control judecătoresc direct exercitat
asupra activităţii executive a autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare, deopotrivă asupra actului
administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat).
c) Calitatea părţilor.
Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau juridică care se considera vătămată într-un
drept subiectiv recunoscut de lege printr-un act administrativ.
Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din 1991 o putea avea orice autoritate
publică emitentă a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege.
d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu acţiune instanţei de contencios
administrativ, reclamantul avea obligaţia să se adreseze autorităţii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic
superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat nelegal.
S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graţios (atunci când se adresa
autorităţii care a emis actul), sau ierarhic (în situaţia în care era adresat organului ierarhic superior celui emitent
al actului administrativ).
e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se particularizează prin
dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul, date în competenţa de judecată a secţiilor de contencios
administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii Supreme de Justiţie.
Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul.
f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi personal împotriva funcţionarului public
care a elaborat actul sau care se făcea vinovat de refuzul nejustificat al soluţionării unei cereri, dar numai în
cauzele în care se solicitau şi despăgubiri.
g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de întârziere nejustificată,
pe conducătorul autorităţii publice care nu trimitea documentele solicitate, în termenul stabilit de instanţă.
7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 – legea contenciosului
administrativ, care a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a.

1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ

Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu considera că este
necesar să se pornească de la elementele componente ale actului jurisdicţional (hotărârea judecătorească).
În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care cuprinde două părţi: o constatare prin
care judecătorul tranşează o chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă măsurile necesare decurgând
din constatarea făcută.”348
347
A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171
348
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 34
88
 Utilizând cele două elemente componente ale actului jurisdicţional drept criterii pentru a identifica
diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel:
a) din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv;
b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de plină
jurisdicţie.349
Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv este
determinată de natura conflictului juridic dedus judecăţii şi rezolvat prin actul jurisdicţional.
În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv, prin acţiune
solicitându-se instanţei competente:
a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de legalitate, aşa cum rezultă din legi şi
regulamente;
b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act sau de o deciziune a
Administraţiei.
În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această violaţiune a dreptului obiectiv
săvârşită printr-un act al Administraţiunii, fără ca să se preocupe propriu-zis de situaţiunea juridică a
reclamantului.”350
Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv: „atunci când acţiunea intentată pune în
cauză existenţa şi întinderea unor drepturi subiective al căror titular este reclamantul.”
În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv „trebuie să
cercetăm cu atenţiune, ceea ce formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al constatării judecătorului.
Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ?
Avem un contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, când actul administraţiunei vatămă
asemenea drepturi şi judecătorul constată existenţa şi întinderea lor în persoana reclamantului ? Avem un
contencios subiectiv.”351
Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel contencios în cadrul căruia „judecătorul prin
deciziunea sa nu face altceva decât să pronunţe anularea actului administrativ ilegal atunci când bineînţeles îl
consideră ca atare”352, care, de regulă, este şi un contencios obiectiv.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul administrativ ilegal a produs şi daune,
acestea nu pot fi cerute şi recunoscute în instanţa de anulare, ci numai pe calea dreptului comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că „puterile judecătorului sunt mai
largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte
măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reîntregiri, despăgubiri şi chiar eventual
reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai depline.”353
Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiză al doctrinei de drept
administrativ postrevoluţionare.354
Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ îl constituie calea procesuală
conferită de lege reclamantului, după care distingem calea acţiunii directe şi calea acţiunii indirecte, prin
invocarea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ „orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ pe calea unei acţiuni directe.
Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios administrativ competente, după caz,
anularea totală sau parţială a actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei.
349
Ibidem
350
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 35
351
Ibidem
352
Ibidem
353
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 37
354
A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-
Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul
administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999
89
 Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, prin
acţiune indirectă, invocându-se excepţia de nelegalitate a actului administrativ. În astfel de situaţii, dacă instanţa
va constata că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere
motivată instanţa competentă de contencios administrativ, suspendând cauza pe rol, astfel cum prevăd
dispoziţiile art.4 din Legea nr. 554/2004.
Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează litigiul, distingem contenciosul de
anulare şi contenciosul de plină jurisdicţie.
Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa de contencios administrativ poate
dispune prin hotărâre numai anularea actului administrativ nelegal. Instanţa de contencios administrativ nu este
competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor, problema reparării daunelor fiind de competenţa instanţei
de drept comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o competenţă amplificată a instanţei de
contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (în totalitate sau numai în parte), poate obliga
autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice înscris şi de asemenea se poate pronunţa cu privire la
despăgubiri.355
După natura încălcării produse distingem două forme şi anume: contenciosul obiectiv care are în vedere
apărarea dreptului obiectiv, a legalităţii în general şi contenciosul subiectiv – care asigură protejarea drepturilor
subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni abuzive ale autorităţilor publice.
În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, distingem două forme, astfel:
a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului
administrativ;
b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea contenciosului administrativ,
spre pildă: în domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.356
Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în
mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.357
Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-teritoriale
restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată (act
administrativ) a primarilor.
Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de
persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul
emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr.
10/2001.

2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ

2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ

Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a fost relevat în mod constant în
doctrina de specialitate, după intrarea în vigoare a Constituţiei României la 8 decembrie 1991.358
După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituţional al contenciosului
administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziţii cu caracter novator.
Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod expres în
art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul conform căruia „orice persoană se
poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.”
Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este întreptăţit să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.” Aşadar, textul

355
A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367
356
I. Santai, op. citată, pag. 286-287
357
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005
358
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu, op.
citată, pag. 375
90
citat constituie temeiul constituţional al răspunderii autorităţilor publice în cazul în care acestea lezează
drepturile subiective şi interesele legitime ale cetăţenilor.
Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit. k faptul că instituţia contenciosului
administrativ se reglementează prin lege organică, reliefând şi în acest fel importanţa acestuia.
Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeţean, consiliului local şi primarilor, în cazul în
care le consideră ilegale.
În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt dispoziţiile art.126 intitulat „Instanţele
judecătoreşti”, conform cărora:
„(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile
persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu privire la
legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele exceptate controlului, pe de altă
parte.

2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004
Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii contenciosului administrativ nr.554/2004
ne permite să constatăm o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare.
Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze din temelii sistemul nostru de
contencios administrativ”, afirmaţie ce aparţine eminentului profesor Tudor Drăganu, care a formulat şi unele
observaţii şi propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu realizat şi publicat înainte de adoptarea
actualei reglementări.359
În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementarea anterioară
şi nu numai, care, considerăm că vor avea implicaţii deosebite în practica administrativă şi jurisprudenţă.
a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune în acord prevederile legii
organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia României, republicată.
Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci şi interesele legitime care, ar putea fi
lezate prin eventualele abuzuri ale autorităţilor publice.
Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de revizuirea Constituţiei, o serie de acte
normative stipulând în mod expres protecţia intereselor legitime ale persoanei.
Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform cărora „interesul legitim poate
fi atât privat, cât şi public”, aspect asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce, în timp, clarificările
necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor.
b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi expresii” în înţelesul legii
contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regăseam în reglementarea anterioară.
În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru confirmă adagiul: „omnis definitia
periculosa est”, unele definiţii fiind criticabile prin faptul că fie nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului
general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului”.360 Mai mult chiar,
definiţia referitoare la „persoana vătămată” din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu dispoziţiile art.1 din
lege, consecinţele acestei inadvertenţe fiind de natură a crea confuzie şi o practică neunitară.
Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin „acte administrative”
legiuitorul înţelege şi „contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
• punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
• executarea lucrărilor de interes public;
• prestarea serviciilor publice;
• achiziţiile publice.”

359
Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului
administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57
360
T.Drăganu, op. citată, p.60
91
 c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este consacrată în mod expres instituţia „tutelei
administrative” în subtitlul art.3, instituţie abordată în mod constant în doctrina de specialitate.
În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutelă, ne rezumăm în a
releva următoarele:
• conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale,
dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia postrevoluţionară;
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţelor de contencios
administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind
funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege.
d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor
administrative pe calea „excepţiei de nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4.
În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure soluţionarea cu celeritate a unor
astfel de cauze.
e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin instanţele de
contencios administrativ a fost mult restrânsă.
Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi atacate în contencios administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură juridică.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei
de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 şi 21.”
Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în acord a dispoziţiilor din legea organică
cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituţia României, republicată, iar, pe de altă parte şi pe cale de
consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate controlului judecătoresc prin instanţele de
contencios administrativ.
Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relevă: „În sens strict,
sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele două categorii de acte administrative prevăzute de art.126
alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în alin.(1) lit.a şi b al art.5 la care ne referim, pentru că
alin.(2) al art.5 nu reglementează propriu-zis o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un fine
de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.”361
În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al art.5 din Lege precizăm că ele nu sunt
exceptate ci, dimpotrivă, pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ dar, numai în anumite condiţii şi
fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi art. 21 din Lege.
d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ, ne rezumăm
la următoarele observaţii:
1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea procedurii prealabile, problema constituind
subiect de dezbatere doctrinară mai ales după revizuirea Constituţiei.
Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României, republicată: „Jurisdicţiile speciale
administrative sunt facultative şi gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei de drept
administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă prevăzută de art.5 din vechea reglementare a
contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie.
Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform căruia: „Înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocare, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate
adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.”

361
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata,
Bucureşti, 2004, p.306
92
 2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prealabilă, noua
reglementare stabileşte:
• un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care reprezintă regula, conform art.7 alin.(1)
din lege;
• „un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice”, astfel cum prevăd
dispoziţiile art.7 alin. (7) din Lege, care, în opinia noastră constituie excepţia.
1) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ individual,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege, în
termen de 6 luni de la:
• data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului,
considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
• data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
• data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor
administrative.
Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile
corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”.
În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a
fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând”.
2) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene procedurale, astfel:
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii prealabile este termen de prescripţie,
potrivit art.7 alin.(7) din Lege;
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ este un
termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen de decădere, astfel cum prevăd
dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.
Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridică a termenului de 30 de zile
înăuntrul căruia trebuia introdusă plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi jurisprudenţa să clarifice această
problemă.
e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să asigure celeritatea în soluţionarea
cauzelor şi în redactarea hotărârilor362.
f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor publice,
astfel:
• conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea publică nu trimite, în termenul stabilit de
instanţa, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să
plătească statului, cu titlu de amendă juridică, 10% din salariul minim brut pe economie,
pentru fiecare zi de întârziere nejustificată”;
• conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică nu
pune în executare măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de
aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter novator aduse de Legea nr.554/2004,
am relevat doar câteva care, considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare abordări doctrinare şi în acelaşi
timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi jurisprudenţă.
2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii”, profesorul Antonie
Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă, şi această «fază» a contenciosului administrativ ca fiind un moment al
evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”.
Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii nr.554/2004 şi a altor acte normative
care reglementează materia contenciosului administrativ, vom exprima în continuare câteva puncte de vedere.

362
Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004
93
 1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în vedere dispoziţiile art.1 din lege, potrivit
cărora calitatea de reclamant în contenciosul administrativ o poate avea orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi atât privat, cât şi public.
În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ
prin care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice
persoană sub pretextul vătămării unui interes public.
Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte.
Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică evocă prerogativele, adică drepturile
speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă şi apără interesul
general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui particular”.363
Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai organele administraţiei publice exercită
prerogativele de putere publică, după caz, în numele statului sau al colectivităţilor locale, fiind abilitate să
stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în detrimentul interesului privat.
În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect constituţional. Relevantă în acest sens,
este opinia profesorului Tudor Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act
administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor
art.52 alin.(1) din Constituţie, corelat cu art.21 alin. (1)”364.
Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prevede că „orice persoană se poate adresa
justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă
indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul public.
În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului organic, de natură a crea confuzie şi reale
probleme practicii administrative şi jurisprudenţei.
Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1 şi cele ale art.2 lit. a din Lege.
Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul administrativ oricărei persoane care
consideră că i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi atât
privat precum şi public.
Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a înţelege prin
„persoană vătămată – orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi
subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte administrative ...”.
În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de contencios administrativ într-o cauză în care
reclamantul solicită anularea unui act administrativ invocând lezarea interesului public, iar pârâtul, prin
întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a din Lege?
În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1 din Legea nr.554/2004 şi cele ale altor
acte normative în vigoare.
Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice365 aprobată prin Legea nr.
212/2002 cu modificările şi completările ulterioare stipulează: „orice persoană fizică sau juridică care are un
interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi care suferă, riscă să sufere sau a suferit un
prejudiciu, ca o consecinţă directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza căile de
atac prevăzute de prezenta ordonanţa de urgenţă”.
Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte, ne rezumăm la a releva faptul că
O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se poate leza un interes
legitim privat, pe care îl şi prefigurează.
Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi în concordanţă cu dispoziţiile
constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare.
2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ în vederea
anulării unui act administrativ al autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes public, Legea tinde să
instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ”366. Această problemă a constituit obiectul
unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelică, fiind respinsă.

363
Antonie Iorgovan, op. citată, pag.
364
Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58
365
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001
366
Tudor Drăganu, op. citată, p. 58
94
 În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia că: „dreptul modern
este refractar noţiunii de acţiune populară, care să poată fi intentată de oricine”. 367 Opinia citată avea o dublă
motivaţie şi anume:
• astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de rea-credinţă posibilitatea de a şicana
administraţia şi de a periclita activitatea administraţiei publice;
• „acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor de contencios administrativ.
Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de profesorul Tudor Drăganu încă din faza
Proiectului de Lege, printre altele şi pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută în nici o legislaţie vest-
europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune populară de tipul celei preconizate de proiectul
în discuţie (devenit Lege s.n.) este cu atât mai riscantă într-un sistem de drept cum este cel al României, în care
litigiile de contencios administrativ sunt soluţionate de instanţe care aparţin puterii judecătoreşti, dat fiind că
acestea, prin însăşi raţiunea existenţei lor, trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care
să le ferească de riscul de a interveni în sfera de competenţă a puterii executive şi a celei legiuitoare.”368
Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ
trebuie amendate sub acest aspect.
3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie constituţionalitatea dispoziţiilor art.3 alin. (2)
din Lege, potrivit cărora: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică,
în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată”.
Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici dreptul de a
exercita tutela administrativă asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, într-un anumit
domeniu, cel al funcţiei publice.
Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, 369
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu
personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru.
În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a consolida prevederile
în materie consfinţite în art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt sau nu
constituţionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituţia României, republicată? În ceea ce ne priveşte,
răspunsul este negativ.

2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ conform

Constituţiei şi Legii nr. 544/2004
Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite să identificăm mai
multe condiţii ce se cer a fi întrunite pentru a se putea promova acţiunea în contenciosul administrativ, după cum
urmează:
1) Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică, atipică sau
asimilată;
2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică;
3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes
legitim;
4) Condiţia referitoare la calitatea reclamantului;
5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/şi a recursului
administrativ ierarhic;
6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele prevăzute de lege.
2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată
Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată, cu cele ale art. 1 alin.
1 din Legea nr. 544/2004 rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ, cu alte cuvinte o manifestare
unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică în scopul de a produce efecte juridice.

367
C.G. Rarincescu, op. citată, p.35
368
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
369
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
95
 Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul muncii, drept comercial etc.) nu vor
putea face obiectul controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi
speciale.
Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte noţiunea de act administrativ clarificând
astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a contenciosului administrativ, actul
administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.”
În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios –
administrativ şi persoana a cărei cerere nu a fost soluţionată în termenul legal, precum şi cea căreia i-a fost lezat
un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul nejustificat al autorităţii publice.
Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în termenul legal o cerere şi refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere cu actul administrativ, datorită efectelor juridice pe care le produc cele două
fapte juridice.
Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind „faptul de a nu răspunde
solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.”370
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică „exprimarea
explicită cu exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere în înţelegând „exercitarea
dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.”371
Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe calea acţiunii directe, legalitatea actului
administrativ propriu – zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care poate îmbrăca forma contractului
administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a
soluţiona o cerere, după caz, adică actul administrativ atipic.
În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată de art. 21 alin. 4 din Constituţia
României, republicată, conform căruia „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, legea
permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale.
Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe
contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.”372
Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, în următoarea redactare:
„(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ
competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ –
jurisdicţionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea
administrativ–jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ–jurisdicţional competent.
Termenul prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea
administrativ–jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ–
jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul
prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.”
Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot deduce următoarele:
a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios
administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare;
370
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004
371
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
372
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004
96
 b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ – jurisdicţionale de atac, fie legea prevede astfel de
căi, pe care însă, reclamantul nu înţelege să le exercite.
Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează ipotezele în care există căi administrativ–
jurisdicţionale de atac pe care reclamantul înţelege să le exercite, putându-se distinge două situaţii, astfel:
a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita calea administrativ–jurisdicţională de atac,
dar renunţă la ea imediat după ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicţional (alin. 3);
b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de atac în timpul soluţionării litigiului de
către organul administrativ învestit cu competenţă administrativ–jurisdicţională (alin. 4).
În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a notifica organul administrativ –
jurisdicţional competent, iar în ipoteza alin. 4 – organul administrativ-jurisdicţional va emite o decizie prin care
atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.
Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschisă calea acţiunii în contencios
administrativ, în termenul prevăzut la alin. 2373
În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de natură a crea o
practică neunitară pentru situaţiile reglementate la alin. 3 şi 4.
În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în art. 9 al legii intitulat „Acţiunile
împotriva ordonanţelor Guvernului”, consacrând teza conform căreia „ordonanţele sunt şi rămân acte normative
de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care prin voinţa legiuitorului constituant produc efecte
juridice la fel ca şi legile (delegarea legislativă).”374
Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate”.
În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia îndeplineşte
condiţiile prevăzute de lege375 va sesiza Curtea Constituţională prin încheiere motivată şi în acelaşi timp va
dispune suspendarea soluţionării cauzei pe fond.
După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004
instanţa de contencios administrativ se poate găsi într-una din următoarele ipoteze:
a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea părţilor, dacă ordonanţa sau o
dispoziţie din ordonanţă a fost declarată neconstituţională;
b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în care ordonanţa a fost declarată
constituţională.
În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea de introducere a acţiunii în
contenciosul administrativ separat, după ce Curtea Constituţională a cenzurat deja actul administrativ în cauză
declarându-l ca fiind neconstituţional. Textul menţionat are următoarea redactare:
„4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în
altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin.
(1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în
Monitorul Oficial al României, Partea I.”

2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică

În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act administrativ care lezează un drept recunoscut
de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcăm faptul că actuala reglementare a adus clarificările
necesare.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică ca fiind „orice organ de
stat sau al unităţilor administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui

373
Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză şi
explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr, Consideraţii asupra
proiectului legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79
374
A. Iorgovan, op. citată, pag. 325
375
A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea nr.
47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of. al Rom.,
P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004
97
interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.”
În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate publică” legiuitorul organic s-a bazat
atât pe dispoziţiile legii fundamentale, precum şi pe deciziile Curţii Constituţionale în materie.376
Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că legiuitorul a avut în vedere atât
autorităţile din sfera puterii executive, precum şi structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii
judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi adoptă/emit acte administrative.
În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicată. Este vorba despre
persoane juridice de tip privat, precum asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul Ordonanţei Guvernului
nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii377, prin hotărâre de Guvern sau prin lege, după caz, statutul de
utilitate publică.

2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un

interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin activitatea abuzivă a unei autorităţi
publice.
Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a contenciosului administrativ cu cele ale art.
21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată.
Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului administrativ a format obiectul de analiză al
doctrinei, a fost reglementată în mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot astfel, interpretată în
jurisprudenţă.378
Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între un drept şi un interes, definea dreptul
subiectiv ca fiind „acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere
recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie379.
În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i confere individului protecţie, inclusiv
prin promovarea unei acţiuni în justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două condiţii, după cum urmează:
a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaţia de a satisface exigenţa emisă,
obligaţie instituită şi impusă prin ordinea juridică;
b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de ordinea juridică în vederea unor
interese particulare, susceptibile de a fi individualizate în persoana unui anume titular”380.
Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori practica Curţii de Casaţie s-a dovedit
a avea o viziune „foarte largă despre cuprinsul cuvântului drept”.
În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu interpretarea până acolo încât să se
declare că prin cuvântul drept putem chiar înţelege şi interesele directe şi personale. Dreptul poate să fie luat în
accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridiceşte, dar nu se poate spune că în sistemul român,
chiar simplele interese directe şi personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei acţiuni de contencios
administrativ”381. În opinia noastră această interpretare este de actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei.
Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele puncte de vedere cu privire la
dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în Constituţie se foloseşte
exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţilor de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar
376
A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003
377
Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi
completările ulterioare
378
Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen,
Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, pag.
102-105, A. Iorgovan, op. citată, V. Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187
379
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 226
380
Ibidem, pag. 226
381
Ibidem, pag. 228
98
fi fost suficient doar termenul „interese”? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că legea
fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe
drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind
contrare legalităţii şi statului de drept”382
Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României, republicată şi Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 ocrotesc două categorii de valori, respectiv drepturile subiective şi interesele legitime.
Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul legitim poate fi atât
privat, cât şi public.
Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public constă în
„posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită
colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”383. Ne apare astfel, în mod evident,
diferenţierea stabilită de legiuitor între interesul legitim privat, care priveşte realizarea unui drept subiectiv viitor,
previzibil şi prefigurat, pe de o parte, şi interesul legitim public care vizează realizarea unui drept fundamental
(cu alte cuvinte constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz, apărarea unui interes public, pe de
altă parte.
Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la persoana
vătămată, apreciem că:
a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice persoană fizică sau juridică de drept
privat ori grup de persoane fizice;
b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de organismele sociale astfel cum sunt definite în
art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum şi de autorităţile publice.

2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului

În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în contenciosul administrativ, Legea nr.
554/2004 aduce o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiză atât în
contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv.
Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de sezină”.
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explicaţii”, autorul subliniază: „Art. 1
se deosebeşte, nu numai prin conţinutul reglementării în sine, dar şi prin filozofia pe care se fundamentează
reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din
1925”.384
Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente,
pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost
cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice persoană, cu alte cuvinte persoana fizică
şi/sau persoana juridică pot avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, dacă se consideră lezate
într-un drept subiectiv personal sau interes legitim personal.
În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios administrativ o poate avea o terţă
persoană faţă de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea emitentă şi beneficiarul
efectelor actului administrativ.
Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în alin. 2 al art. 1, conform cărora:
„(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său într-
un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

382
M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21
383
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004
384
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata,
Bucureşti, 2004, pag. 264
99
 Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune „în relaţie şi pe terţa persoană
cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ”385. În acest fel, terţul poate intenta acţiune în
contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care emană actul administrativ, cât şi împotriva
acestuia.
În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, instituţia Avocatul
Poporului, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 3 al art. 1.
Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă ipoteză, astfel:
a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă sprijin cetăţeanului, la sesizarea acestuia.
În aceste situaţii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în această calitate”.
b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune urmăreşte apărarea ordinii de drept
care vizează drepturile fundamentale ale cetăţeanului.
În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5 ale art. 1, calitatea de reclamant în
litigiile de contencios administrativ a fost conferită Ministerului Public, realizându-se în acest fel punerea în
valoare a dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „În activitatea
judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi
drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. În situaţiile în care, potrivit competenţei legale, Ministerul Public constată
încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual,
sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei
juridice. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un act administrativ cu caracter normativ
a fost emis / adoptat cu exces de putere, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul
autorităţii publice emitente.
În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de asemenea, dispoziţii cu caracter de noutate
care atribuie autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanţei de
contencios administrativ competente anularea acestuia.
Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act administrativ care a intrat în circuitul
civil şi a produs efecte juridice. Textul menţionat are următoarea redactare: „(6) Autoritatea publică emitentă a
unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu
mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii,
instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ
nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de contencios administrativ, atât pentru
acţiunea administrativă, precum şi pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta.
În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse
de prefect, de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană juridică de drept public,
atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost lezat un interes legitim public.
În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin „persoană vătămată”: „orice persoană fizică
sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private
vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele
sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.”
Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele:
a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte cuvinte atât persoana fizică precum şi
persoana juridică;
b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a avea calitatea de reclamant, persoana
fizică trebuie să aibă capacitate de folosinţă, capacitate de exerciţiu şi capacitate procesuală;
c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public precum şi de drept privat, apreciem că
pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Decretul nr.31/1954
şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii.

2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile

385
A. Iorgovan, op. citată, pag. 267
100
 Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea instituirii acestei proceduri „rezidă în faptul
de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ şi cu
cheltuieli mai mici de către cei interesaţi 386, pe de-o parte, cât şi aceea de a descongestiona activitatea instanţelor
judecătoreşti, pe de altă parte.
Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de dispută
doctrinară sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro şi contra. Prin
Decizia nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de Justiţie a stabilit că: „în cazul neîndeplinirii de
către reclamant a procedurii reclamaţiei administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă,
deoarece procedura prealabilă este o condiţie specială de exercitare a dreptului la acţiune reglementată prin
Legea nr. 29/1990”.387
Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii fundamentale. Textul care a generat dezbaterile
doctrinare îl regăsim în art.21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare:
„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.
Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a susţinut teza conform căreia procedura
prealabilă prevăzută de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai
este obligatorie.
În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că sintagma „jurisdicţii speciale
administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor
care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se finalizează prin emiterea /adoptarea
unui act administrativ jurisdicţional. Or, aşa fiind, se susţine în opinia la care facem referire: „Nu intră în această
categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea
unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ.”
Problema a fost elucidată de actuala reglementare a contenciosului administrativ, în art. 7 intitulat
„Procedura prealabilă”.
Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului
ierarhic superior, dacă acesta există.”
Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde următoarele reguli privind procedura
administrativă prealabilă:
d) poate îmbrăca două forme, şi anume:
- recursul graţios, situaţie în care plângerea se adresează autorităţii emitente a actului
administrativ;
- recursul administrativ ierarhic, situaţie în care plângerea se adresează organului ierarhic
superior celui care a emis actul administrativ;
e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecinţă, acţiunea în contenciosul
administrativ este inadmisibilă, dacă procedura administrativă prealabilă nu a fost efectuată;
f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea administrativă de atac, respectiv recursul
graţios sau recursul ierarhic. Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de Preşedintele României,
Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul ierarhic nu este posibil, neexistând raporturi de
subordonare;
g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac administrative;
h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de atac administrativă (procedura
prealabilă) este de 30 de zile şi începe să curgă de la data comunicării actului administrativ tipic (manifestare
unilaterală de voinţă)388;
i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezultă indubitabil că
procedura prealabilă nu se aplică în cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluţiona o
cerere) sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri - tăcerea administraţiei;
j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive temeinice” plângerea prealabilă poate fi
introdusă şi după termenul de 30 de zile prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

386
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Buc,
2000, p. 258
387
A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36
388
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188
101
Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6 luni, ca fiind termen de prescripţie. Având în
vedere faptul că legiuitorul nu defineşte înţelesul sintagmei „motive temeinice”, dispoziţia este de natură a crea
confuzie şi o practică neunitară.
Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că legiuitorul a urmărit soluţionarea în
procedură necontencioasă a conflictului iscat între autoritatea publică şi persoana care se consideră lezată de
aceasta, prin activitatea sa abuzivă.
Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedură administrativă prealabilă
se poate uza şi în situaţia în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar reclamantul
nu a optat pentru exercitarea acesteia.
În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este îndreptăţită să introducă plângere
prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de
existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. 7”.
Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. 2 din
lege privind conferirea calităţii de reclamant unui terţ.
În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative
are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile
Capitolului XIV din Codul de procedură civilă.
În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu caracter derogator faţă de regula
obligativităţii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul
acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, a celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în
care controlul judecătoresc asupra actului administrativ se exercită prin invocarea excepţiei de nelegalitate.
În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou, inconsecvenţa legiuitorului nostru care,
reglementează în mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în două legi organice, respectiv
Legea contenciosului administrativ şi Legea privind prefectul şi instituţia prefectului.389
Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi
completările ulterioare prevede: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării
sau, după caz, a revocării acestuia”.
Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabileşte caracterul facultativ al
procedurii administrative prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o altă dispoziţie (art. 26 din
Legea nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră caracterul obligatoriu al acesteia.
Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care le aduce noua reglementare,
considerăm necesară punerea în acord a dispoziţiilor în cauză.
În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii prealabile în cazul acţiunilor promovate
de prefect, soluţie care ar conduce la degrevarea instanţelor de contencios administrativ.
Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie introdusă de prefect în termen de „cel
puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ”, conform art. 26 din Legea nr.340/2004
cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal

De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuţii cu privire la termenele stabilite
de legile contenciosului administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales, cu privire la natura lor juridică.

389
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006
102
 Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine posibilitatea unor interpretări contradictorii,
neunitare în doctrină şi jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor.
Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de introducere a acţiunii”, conform căruia:
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
c) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
d) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul
prevăzut la alin. (2);
e) data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative;
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste
termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.”
Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele reguli:
1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce acţiunea în contenciosul administrativ,
şi anume:
• un termen de 6 luni, care reprezintă regula;
• un termen de un an, care reprezintă excepţia, reclamantul urmând să facă dovada
„motivelor temeinice” care l-au împiedicat să introducă acţiunea în termenul de 6 luni.
Evident, că revine instanţei de contencios administrativ competenţa de a admite sau de a
respinge acţiunea pentru tardivitate, în funcţie de probatoriul administrat în cauză.
2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate împotriva actului administrativ tipic,
actului administrativ atipic (refuzul nejustificat şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri), precum şi a
actului administrativ asimilat (contractul administrativ)390
3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în cazul acţiunilor îndreptate împotriva
actului administrativ tipic, manifestare unilaterală de voinţă;
4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi respectiv termenul de un an.
Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile acţiunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data
când s-a cunoscut existenţa actului nelegal „fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).”
Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existenţa actului, iar,
pentru motive temeinice acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de zile de la data emiterii actului
administrativ considerat a fi nelegal.
Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de instanţa de contencios administrativ, care
poate admite sau, dimpotrivă poate respinge acţiunea.
În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi în cel al actelor administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale, alineatul 4 al
articolului la care ne referim stabileşte că „pot fi atacate oricând”.
Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră caracterul imprescriptibil al acestui gen de
acţiuni, dispoziţii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniţiatorul
proiectului actualei reglementări organice a contenciosului administrativ intuieşte acest lucru spunând: „Este
pentru prima dată în legislaţia română când se consacră o asemenea soluţie, este, suntem siguri, o depăşire a
paradigmei clasice, şi discuţiile nu vor înceta să apară. Soluţia însă, este, înainte de toate, determinată de
filozofia Constituţiei cu privire la excepţia de neconstituţionalitate care este imprescriptibilă.”391
În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit în alineatul 5 al art. 11
natura juridică a termenelor în care poate fi introdusă acţiunea în contenciosului administrativ, şi anume:
termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este termen de decădere.

2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul

administrativ
Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din Legea fundamentală şi de art. 5 din
Legea nr. 554/2004.
390
A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
391
Idem, pag. 324
103
 Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României, republicată: „Controlul judecătoresc
al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia
celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.”
Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică prin activitatea
abuzivă a acesteia, de a se adresa instanţei judecătoreşti competente stabileşte în alin. 2: „Condiţiile şi limitele
exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest context constituţional, art. 5 din legea organică
a contenciosului administrativ intitulat „Actele nesupuse controlului şi limitele controlului” instituie excepţiile,
sfera finelor de neprimire precum şi condiţiile în care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite
acte administrative.
Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are următoarea redactare:
(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”.
Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului administrativ a preluat, aproape identic,
textul art. 126 alin. 6 din Constituţia României, republicată, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate
de la controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.
În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin lege organică, se poate stabili ca
anumite acte administrative să fie cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe judecătoreşti decât cele de
contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte excepţii, ci stabileşte sfera finelor de neprimire
pentru instanţele de contencios administrativ.
Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea atribuită „finelor de neprimire” în doctrină,
prof. A. Iorgovan aprecia: „faţă de noile reglementări constituţionale va trebui să admitem că este vorba de
sensul larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două categorii de situaţii: excepţiile absolute, cele două
ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b, şi excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”, reglementată de alin. 2
al art. 5 la care ne referim. Convenim că pentru ca situaţiile prevăzute la alin. 1 să folosim expresia „excepţii de
la contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia „fine de neprimire în instanţele de contencios
administrativ”.392
În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem că legiuitorul organic s-a ferit
să aducă precizările necesare lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei elucidarea problemei.
Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de comandament cu caracter militar”, credem că
doctrina şi jurisprudenţa au adus clarificările necesare.
Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament militar se particularizează prin
următoarele trăsături:
a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de comandament militar, prin comandament militar
înţelegându-se o grupare de trupe puse sub comanda unui şef determinat (ex. Şeful Statului, ministrul,
comandamentele militare superioare etc.);
b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în legătură directă cu serviciul şi îndatoririle
militare;
c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică disciplinei militare.
Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară nu a fost consecventă, în ultimul timp
a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelică acestei categorii de acte.
În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curţii Supreme de Justiţie, conform
căreia „Prin acte de comandament militar se înţeleg acele acte care sunt emise de autorităţile militare
competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare, a cadrelor militare din aceste
unităţi.”
Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor administrative şi condiţiile în care
acestea pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ.
Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:
a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a stării de urgenţă;
b) apărare şi securitate naţională;
392
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306
104
 c) restabilirea ordinii publice;
d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, pot fi atacate în
instanţele de contencios administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu exces de putere;
e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând
autorităţilor publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor,
prevăzute de Constituţie sau de lege”.393
Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrâns sfera actelor
administrative exceptate controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.

2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ

2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios

administrativ

Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b şi d
şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de procedură civilă394, rezultă că legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a
stabili competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ, şi anume:
a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă, distingând trei nivele: local (comune, oraşe,
municipii), judeţean şi central;
b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale
acestora.
Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în contenciosul administrativ, dublul grad de
jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul.
Astfel, în fond, litigiile care privesc:
a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele
care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, or până la 5
miliarde lei, se soluţionează de tribunalele administrativ – fiscale;
b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care
privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde
lei, se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin
legea specială nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ – fiscale se judecă de secţiile de
contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de
contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă legea specială nu prevede altfel.
Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă, reclamantul putându-se adresa cu
acţiune opţional, fie instanţei de la domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.

2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa competentă numai după îndeplinirea
procedurii administrative prealabile, cu excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea
specială.
Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezină prevăzute de art. 1 din lege.
Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie să cuprindă elementele prevăzute în
art. 82 din Codul de procedură civilă, respectiv: instanţa, numele, prenumele şi domiciliul sau reşedinţa părţilor
(denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia), obiectul cererii şi semnătura.
Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului administrativ atacat ori răspunsul autorităţii
publice prin care se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un
răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii înregistrată la autoritatea publică, precum şi orice înscris
care să probeze îndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Lege.
Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului administrativ pot fi îndreptate şi
împotriva persoanei fizice, funcţionar public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau încheiat actul
ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.

393
A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
394
Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005
105
 În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, în
solidar cu autoritatea publică respectivă.
La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune citarea părţilor pentru a se asigura
respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea, instanţa va putea solicita
autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de urgenţă, actul atacat însoţit de întreaga documentaţie
pe care s-a fundamentat actul în cauză, precum şi orice alte înscrisuri considerate a fi utile pentru soluţionarea
cauzei.
În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a tardivităţii în soluţionarea cererii.
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă toate documentele cerute,
conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă
judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, conform art. 13
alin. 4 din Lege.
În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva comentarii, astfel:
a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod considerabil faţă de vechea reglementare;
b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere nejustificată” cu siguranţă practica
instanţelor judecătoreşti va fi neunitară;
c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii publici din administraţie, alte categorii
de funcţionari publici, în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de această sancţionare.
Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere în şedinţă publică, în completul prevăzut
de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 17 alin. 1 din Lege.
Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul administrativ se percep taxele de
timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru 395, pentru cauzele neevaluabile în
bani.
De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la
valoare.

2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond

Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă că pentru a i se recunoaşte lezarea
dreptului său ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de chemare în judecată adresată
instanţei competente, după caz:
a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui act administrativ;
b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice alt înscris;
c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale
cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri.
Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul, două sau toate cele trei „petite”.
În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege, acţiunea în contenciosul administrativ
poate avea ca obiect şi „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate
de aplicarea şi executarea contractului administrativ”.
În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în judecată, reclamantul poate solicita
instanţei suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate formula odată cu
acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în cazuri bine justificate şi pentru
prevenirea unei pagube iminente”, reclamantul poate solicita instanţei competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, concomitent cu introducerea plângerii
administrative prealabile.
În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.
După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) şi administrarea probatoriului,
instanţa de contencios administrativ, judecând cauza în fond, poate pronunţa soluţiile prevăzute de art. 18 din
lege.
Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate:
a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l modifice corespunzător;
b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze orice înscris (certificat,
adeverinţă, aviz etc.).

395
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi
completările ulterioare
106
 În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi legalitatea actelor procedurale sau a
operaţiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.396
De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va putea hotărî şi asupra despăgubirilor
pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un contract administrativ, conform alin. 4 al
art. 18, instanţa de contencios administrativ poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere;
e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale.
În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la alin. 4 lit. b) şi c), instanţa poate
stabili penalităţi pentru fiecare zi de întârziere.
Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios administrativ „vor fi redactate şi
motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea soluţionării cauzei.
Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a manifestat însă aceeaşi exigenţă instituită în
art. 13 alin. 4 din lege pentru conducătorul autorităţii publice care nu trimite, în termenul stabilit documentele
solicitate, neprevăzând nici o sancţiune pentru nerespectarea termenului de redactare şi motivare a hotărârilor
judecătoreşti.

2.5.4 Calea de atac

Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la
pronunţare ori de la comunicare.397
Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa una dintre următoarele două soluţii:
a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă, soluţie care reprezintă regula. Astfel,
când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială stabilite
prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la instanţa competentă.
În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se
judeca fondul pricinii, cu precizarea că de această soluţie se poate uza o singură dată.
b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă excepţia. Conform textului legal
menţionat, ori de câte ori instanţa de recurs constată că nu există motive de casare cu trimitere, va dispune
casarea sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond.
Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat în premieră „judecarea recursului în
situaţii deosebite, instituind o procedură mai mult ipotetică, aproape imposibil de realizat” 398 asupra căreia
doctrina şi jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.

2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios

administrativ

Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ

este reglementată în Capitolul III al Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş, conform căruia instanţa de
executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ”.
Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul având următoarea redactare:
„Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii”.
Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în cazul hotărârilor definitive şi
irevocabile prin care au fost respinse acţiunile formulate şi nici în cazul hotărârilor judecătoreşti care nu au
caracter definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă instanţă).
Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, ori să elibereze orice înscris (adeverinţă, certificat etc.), executarea hotărârii
definitive şi irevocabile trebuie să se facă în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen,
în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

396
A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
397
A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004
398
A. Iorgovan, op. citată, pag. 359
107
 În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica conducătorului autorităţii publice sau,
după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere.
În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile
pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea amenzii menţionate constituie infracţiuni şi
se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la
100.000.000 (10.000 lei RON)399
Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au
anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai pentru viitor.
Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, la cererea instanţei de executare ori a
reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.400

2.6. Excepţia de nelegalitate

Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o altă noutate pe care o aduce Legea nr.
554/2004, deşi instituţia este tradiţională în doctrina dreptului administrativ.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că „înaintea instanţelor de drept comun, când
se propune un act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie excepţiunea de ilegalitate, conform
art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art. 385 alin. 9 C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să
aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture, dacă este ilegal”.401
Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia că „excepţia de ilegalitate
constituie un mijloc de apărare, pe care particularul poate să o invoce, fie în cazul când este urmărit de
Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie când se găseşte în
proces cu Administraţiunea şi aceasta se întemeiază pe un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a se face în
cauză şi a cărei legalitate o contestă particularul.”402
Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. Tudor Drăganu, defineşte excepţia de
nelegalitate ca fiind „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri
decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act
ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei.”403
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest
caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin
încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa
căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată,
astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile controlului judecătoresc al legalităţii
actelor administrative prin invocarea excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:
a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în orice fază procesuală;
b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat pe rolul instanţelor (cauze civile,
comerciale, penale, dreptul muncii etc.);
c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de oricare parte;
d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care depinde
soluţionarea litigiului pe fond;
e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ, revine instanţei de
contencios administrativ, la sesizarea, prin încheiere motivată, a instanţei pe rolul căreia se află
soluţionarea litigiului;
f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului
administrativ unilateral, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate, are
obligaţia de a soluţiona cauza fără a lua în considerare respectivul act administrativ;
g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice numai faţă de părţile din proces şi în
consecinţă, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai în
considerentele şi în dispozitivul hotărârii judecătoreşti.404

399
A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004
400
A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004
401
P. Negulescu, op. citată, pag. 285
402
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 177
403
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260
108
 Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este reglementat în alineatele 2 şi 3 ale art. 4 din
lege, care au următoarea redactare:
„(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu
citarea părţilor;
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la
pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.”
Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a menţinut principiul dublului grad de
jurisdicţie (fondul şi recursul), specific contenciosului administrativ.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect material, precum şi teritorial,
competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate revine instanţelor, abilitate de legea contenciosului
administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului administrativ.
În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut soluţionarea „excepţiei de nelegalitate în
procedură de urgenţă”, iar a recursului în termen de 3 zile de la înregistrare, exprimându-ne mari rezerve cu
privire la respectarea acestuia.

Capitolul XV

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

1. Preliminarii
În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este guvernată de o diversitate de norme de
conduită, obligatorii pentru toţi membrii societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în condiţii normale a
activităţii umane.
Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de autorităţile publice,
sunt respectate, de regulă, din convingere de către subiecţii de drept cărora li se adresează. Fiind adoptate de
autorităţile publice competente în exercitarea prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept
prevăd atât răspunderea, precum şi sancţiunile aplicabile subiecţilor de drept care le încalcă.
Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea socială a persoanei
vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică, morală, politică etc.
Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că
intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune
sau inacţiune.405
Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică constituie în mod tradiţional o instituţie
fundamentală a dreptului.
În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor juridice,
respectiv dreptul privat şi dreptul public, doctrina a consacrat două forme ale răspunderii juridice şi anume:
404
A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 – 434; I.
Santai, op. citată, pag.90
405
I. Santai, op citată, pag. 383
109
 a) răspunderea juridică în dreptul privat;
b) răspunderea juridică în dreptul public.
Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt cuprinse normele care reglementează
răspunderea juridică distingem: răspunderea civilă, răspunderea penală, răspunderea administrativă etc.406
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de câte ori sunt
încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere
administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea
culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de altă parte,
sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.
În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi răspunderea penală care au
o existenţă milenară, fiind consacrate în anumite forme încă din antichitate, răspunderea administrativă este mult
mai tânără, fiind consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789.407
În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este reglementat pentru prima
dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege
particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau vătămate prin hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a
altor agenţi administrativi emise cu exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau
adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni, legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova
recurs contencios împotriva unor acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri, prefecţi sau alţi
agenţi administrativi.
Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi timp instituia o responsabilitate
specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică, articolul 19 având următorul
conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile.
Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi
prealabilă despăgubire.”
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta protecţia
particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, astfel:
a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât pentru cauză
de utilitate publică şi numai după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie (art.17);
b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi delictele
comise de miniştri afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1);
c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra daunelor civile provocate de administraţie,
precum şi responsabilitatea Statului şi a funcţionarilor publici, articolul 99 având următoarea
redactare:
„(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune semnată sau contrasemnată de un ministru
care violează un text expres al Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în conformitate cu dreptul
comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat.
(2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea
Statului, în urma votului unui din Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare, la răspundere civilă
pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat.
(3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcţionarul care a contrasemnat,
decât în cazul când acesta a atras atenţia Ministrului, în scris.”
Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană morală de drept public, cu orice
persoană care, trebuie să repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se îndrepta apoi cu
acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este consfinţită astfel atât răspunderea patrimonială a Statului,
precum şi cea a funcţionarului public.
În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor, organele Statului, exercitând
prerogativele de putere publică, pot produce pagube variate particularilor şi în consecinţă:
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un prejudiciu din cauza activităţii de putere
publică a Statului are drept la despăgubire menită să repare paguba încercată.”408
În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat la altul: „Astfel, în unele ţări,
responsabilitatea există numai faţă de Stat, în altele numai faţă de funcţionarul care a făcut actul prejudiciabil; în
fine, în altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a funcţionarului.”409
406
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi
adăugită, Ed. All, Bucureşti, 1996, pag.415
407
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc.
408
P. Negulescu, op. citată, pag. 259
409
Ibidem
110
Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constată că s-
au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi anume:
a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;
b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;
c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul solidarităţii şi egalităţii sociale.
Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de responsabilitate, prof. Paul Negulescu
tratează răspunderea Statului „aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa sarcinilor publice şi pe acela al
solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”
Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar şi atunci
când administraţia vizează soluţionarea intereselor colective, generale. În caz contrar, înseamnă că autorităţile
administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună individul în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri
ai colectivităţii, situaţie care contravine legilor şi a obligaţiilor publice.
„Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra sa, asupra tuturor, paguba suferită
de unii dintr-ânşii din cauza unui act de putere publică, făcut în interes general.”410
În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat răspunderea administrativ-
patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici.
Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate postrevoluţionară a relevat în mod constant că,
răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe trei construcţii teoretice
juridice şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a
serviciilor publice.411

2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative

Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi formele
acesteia. Aceste principii au fost îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în care regăsim mai multe
dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72
al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109, 123 şi 126.
Achiesând la o opinie exprimată în doctrină,412, considerăm că dispoziţiile legii fundamentale prin care
este consacrată răspunderea administrativă se pot grupa în mai multe categorii, după cum urmează:
a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român.
Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi articol consacrând în mod expres
faptul că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi
judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.”
În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.11 din Constituţia României, republicată,
statuează: „Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.”
b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevăzute în art.44 şi 136.
Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului,
ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar. Constituţia instituie reglementări cu privire la
naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice,
precum şi limitele exercitării dreptului de proprietate privată.
c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, pe care le regăsim în
Titlul III intitulat „Autorităţile publice.”
Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi respectiv „Punerea sub acuzare” consfinţesc
răspunderea Preşedintelui României, iar art. 109 stabileşte principiile răspunderii politice Guvernului, precum şi
pe cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având următoarea redactare: „Cazurile de răspundere şi pedepsele
aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.”
Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că Statutul funcţionarilor publici (lit.j),
contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul
general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi organice.
Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul administraţiei publice, precum şi
formele răspunderii politice şi juridice ale fiecărei autorităţi administrative au fost tratate în capitolele ...
d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului administrativ
regăsim în Capitolul VI din Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6, texte pe
care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări.
Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia României,
republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin

410
P. Negulescu, op. citată, pag. 273
411
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625
412
V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628
111
art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin eorile judiciare.
Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat
funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate,413 acest text stabileşte două principii cu caracter de
noutate şi anume:
a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare, indiferent de
natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului doar pentru erorile
judiciare săvârşite în procesele penale;
b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu gravă neglijenţă,
ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.
În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, Titlul
IV al legii reglementând răspunderea judecătorilor şi procurorilor.414
Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu suport legal.
Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în:
• Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu
modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
• Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările
ulterioare etc.
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor autorităţi ale
administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea administrativă sub cele trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi
răspunderea administrativ-patrimonială.

3. Noţiune
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată atunci când sunt
încălcate normele dreptului administrativ.415
La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este declanşată atunci
când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă
comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.
Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni416, după cum urmează:
a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ;
b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă ilicită care
constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-
contravenţionale.
Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului administrativ, este firesc
faptul că şi sfera abaterilor administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor administrative îmbracă o paletă
foarte largă şi diversificată.
Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă de sancţiuni, printre
care cităm:
a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala de şedinţă, excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă
pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali;
b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni, suspendarea
dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţie publică pe o
perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică etc. prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici;
c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc.
Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-
contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul din subcapitolele lucrării de
faţă.

413
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag.107-108
414
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005
415
I. Santai, op. citată, pag. 385
416
Ibidem
112
 În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor printr-un act
administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori, prejudicierea particularilor cauzate
prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-patrimonială a statului, funcţionarului public sau
magistratului.

4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative

Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi implicit , a
valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică.
Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de anumite criterii de
clasificare consacrate în literatura de specialitate.417
Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a săvârşit o faptă
ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ.
Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii administrative,
după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii
materiale şi morale.418
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ disciplinară are drept
consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional (contravenţie)
va antrena răspunderea administrativ contravenţională, iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale
şi morale va antrena răspunderea administrativ patrimonială.
Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative distingem:
a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în cadrul căreia sunt incluse răspunderea
administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională;
b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia face parte răspunderea administrativ-
patrimonială.
Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o anumită formă a
răspunderii juridice care, revine după caz: autorităţilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor şi
funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui ilicit administrativ, prin încălcarea
obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare, denumită răspundere administrativă.
Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre subiectul activ şi subiectul pasiv al faptei
ilicite şi implicit ai răspunderii.
Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte făptuitorul, devine
în procesul de tragere la răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte consecinţele prevăzute de lege, în
cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativ-disciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv
administrativ-patrimoniale.
Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative asupra căruia se răsfrâng urmările faptei
ilicite, este în acelaşi timp subiect pasiv al acesteia.

5. Răspunderea administrativ-disciplinară
Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară este o formă de răspundere specifică a
dreptului administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă.
Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea nr. 188/1999 – privind Statutul
funcţionarilor publici, conform căruia „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele ilicite care constituie abateri
disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici.
Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55, 57, 68 şi 69 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene,
viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.
În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de reţinut următoarele
particularităţi:
a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită de răspunderea
disciplinară din dreptul muncii.
Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în „raportul de funcţie de autoritate
publică”, stabilite, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi funcţionarul, respectiv
demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un raport de drept administrativ şi nu despre
417
A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V. Vedinaş, op.
citată, pag. 586-587
418
A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
113
un raport de muncă, al cărui izvor îl constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi
angajator.419
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ disciplinară, poate
fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit la instanţa de contencios
administrativ.420
Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc competenţa instanţelor de contencios
administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect contestarea unei sancţiuni aplicate funcţionarilor publici,
sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă natura administrativ disciplinară a răspunderii antrenată în speţă.
Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată în unele capitole anterioare ale lucrării
de faţă, ne rezumăm aici doar la observaţiile formulate.

6. Răspunderea administrativ-patrimonială

6.1. Preliminarii
Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa cum am arătat la începutul acestui
capitol, are deopotrivă suport constituţional şi legal.
Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că „Persoana vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare
în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului şi repararea pagubei.
Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol instituie principiul potrivit căruia:
„Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.”
Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu în materia
analizată, şi anume:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spre deosebire de Constituţia
din 1991 csre rezuma răspunderea patrimonială a Statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în
procesele penale;
b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte ori, prin
activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari.
Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.1, Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a cenzura legalitatea actelor
administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate particularilor prin actele administrative nelegale.
Menţinând principiul introdus de vechea reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004
prevede: „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi
morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”
Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelică, literatura de
specialitate contemporană a statuat că fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o are Statul şi autorităţile
publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor
construcţii teoretice, şi anume: teoria relei funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria
echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice.
Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe necesitatea
funcţionării legale a acestora. În consecinţă, orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept consecinţă
activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru prejudiciile cauzate.
Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice, bazată pe culpă.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorităţilor administrative,
actele şi faptele acesteia pe de o parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte. Teoria se fundamentează pe ideea că
şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea cu respectarea riguroasă a legii, există riscul de a
provoca particularilor anumite pagube. În acest context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective
bazată pe culpă, cu o răspundere obiectivă a administraţiei.
Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi pe acela al solidarităţii care
există între membrii societăţii. Principiul de solidaritate socială impune ca societatea să preia asupra sa, asupra
tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din cauza unui act de putere publică, care a avut în vedere
satisfacerea interesului general.
Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept public stabilite între autorităţile
administraţiei publice, care sunt înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi particulari care, atunci când sunt
vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor.

419
A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
420
Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali
114
 6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-patrimoniale
Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru cosntituant în mai multe
texte, printre care cităm art.1 alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi art.126
alin.6.
Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor asupra Statului,
art.44 alin.1 având următorul conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra Statului, sunt
garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege.”
În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României, republicată, instituie
principiul răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori judiciare.
Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea Statului pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar
pentru cele săvârşite în procesele penale, art.52 alin.3 având următorul conţinut: „Statul răspunde patrimonial
pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu
înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori într-un interes legitim,
de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri,
posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea
actului şi repararea cauzei.421
Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că legea fundamentală
consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, indiferent de natura
procesului;
b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz, printr-un act
administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa acestora.
În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din Constituţia României, republicată,
au fost adoptate Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ.
Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare
sunt reglementate de art.96 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor.
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel de eroare judiciară;
b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare este antrenată în
mod diferit, astfel:
1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin erori
judiciare săvârşite în procesele penale;
2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite în alte procese decât cele
penale, nu se va putea exercita numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiţii:
• existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a stabilit răspunderea penală sau
disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului;
• fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea judiciară.
d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului,
reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri irevocabile, statul se poate îndrepta
cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a
săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului.
e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune împotriva statului pentru stabilirea
răspunderii patrimoniale ca urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an.
Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004.422
Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretin s sau a interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.”
Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în competenţa
tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

421
Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată
422
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
115
 Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea actelor
administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă din art.11 al Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că reclamantul îşi poate
exercita dreptul la acţiune, după caz:
a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;
b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau personal
contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul nejustificat;
c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei fizice (funcţionar
public sau personal contractual).423
Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele menţionate.
Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii solidare dintre
autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul în care acţiunea se admite,
persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a
primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea administrativ-patrimonială
a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru funcţionarea
necorespunzătoare a diferitelor servicii publice.
Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice de alimentare cu apă şi de canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.424
Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecinţă penalizarea
operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori
corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile art.33 alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă .
În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia consfinţesc următoarele principii ale
răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau
prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a persoanei
(funcţionar public sau personal contractual) vinovate de încălcarea legii;
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor publici
pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.425

6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale în funcţie de două
principale criterii:
a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României, republicată şi
de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din doctrină, jurisprudenţă, precum şi din
unele reglementări speciale implicite.
Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a identificat:
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:
• răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare;
• răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau funcţionarea
necorespunzătoare a serviciului public;
b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca:
• răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele materiale
şi/sau morale cauzate prin cate administrative ori prin nesoluţionarea în termenul legal a
unor cereri;

423
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628
424
Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată cu
completări şi modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002
425
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
116
 • răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarului
public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unor cereri.426

6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că jurisprudenţa franceză şi română admiteau
responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest sens, autorul sublinia:
„Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de jurisprudenţa franceză şi română faţă de
Stat, lucrând ca putere publică, cere ca acel care se plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un prejudiţiu,
o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public, lucrând în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie
materială sau patrimonială, dar poate să fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o culpă
din partea administraţiunei. Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză la efect între faptul culpabil al
unui organ sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.”427
În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului nu există în următoarele situaţii:
a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal competenţa;
b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;
c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.
Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea. Astfel, doctrina contemporană
consideră că răspunderea administrativ-patrimonială a statului poate fi antrenată dacă se întrunesc în mod
cumulatic următoarele patru condiţii:
a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal.
Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum este definită în art. 2
lit.c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi cel
asimilat.
În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului nu poate fi antrenată numai dacă actul
administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat ilegal de autorităţile competente.
Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor Drăganu exprimându-se în sensul că:
„organul administrativ care, în exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu răspunde de
prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”428
b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu.
În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită acest lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu.
Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică, şi îşi găseşte
motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să poată fi tras la
răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar ca rezultatul ilicit să fie
consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.”429
d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii este o răspundere subiectivă.
Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt citate în mod constant în doctrină, ne
permitem să învederăm o condiţie specială, stabilită în mod expres în art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004
privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la magistraţi.
Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească
răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul
judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în procesele de o altă natură decât cea penală.430

426
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632
427
Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270
428
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului judecătoresc
potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21
429
Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313
430
Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor
117
 Capitolul XVI

CONTRAVENŢIA

1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi
completările ulterioare.431
Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din Ordonanţă, potrivit căruia: „Legea
contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite de legea penală”.
Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 în următoarea redactare:
„Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean şi a Consiliului general al Municipiului Bucureşti”.
Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea reglementare-cadru în materie, Legea nr.
32/1968 definea în art. 1 contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă pericol social mai redus
decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor
arătate în legea de faţă”.
Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala reglementare a eliminat precizarea
potrivit căreia contravenţia are un grad de pericol social mai redus decât infracţiunea.
Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o trimitere la pericolul social mai redus al
faptei contravenţionale din reglementarea anterioară, avea scopul de a situa contravenţia pe o treaptă
intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o reminiscenţă a clasificării tripartite a infracţiunilor
în crime, delicte şi contravenţii.432
În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru
definirea şi delimitarea celor trei categorii de fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv
pentru care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta.
Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite calificate de legiuitor ca fiind
contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.433
Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia este o faptă antisocială prin natura sa,
şi în consecinţă, prezintă un anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericită eliminarea din text a acestei
precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de natură să departajeze faptele antisociale în
contravenţii şi infracţiuni.
Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături:
a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie;
b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului sau,
după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

a) Faptă săvârşită cu vinovăţie

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, la fel cu
reglementarea – cadru din 1968, consacră ca o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o faptă săvârşită cu
vinovăţie, dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea contravenţională este o răspundere bazată pe
culpă.434

431
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin Legea nr.
180/2002 , cu modificările şi completările ulterioare
432
V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor, revista
“Dreptul”, nr. 3/1999, pag. 139
433
V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
434
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
118
 Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională este necesar ca subiectul activ al
contravenţiei (contravenientul) să fie vinovat de săvârşirea acesteia.
Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 din
Codul penal, conform cărora: „Vinovăţia există când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu intenţie
sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale intenţiei, respectiv:
• intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea
lui prin săvârşirea acelei fapte;
• intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi deşi nu-l urmăreşte,
acceptă posibilitatea producerii lui.
Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează:
• făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind, fără temei că el nu se va
produce (culpa cu previziune);
• făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă (culpa fără
previziune).
Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia reprezintă atitudinea făptuitorului
(contravenientului) faţă de fapta comisă şi rezultatul acesteia.
Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o inacţiune sau o faptă cu caracter mixt
(comisiv-omisivă).

b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă ori hotărâre a Guvernului
sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie contravenţie trebuie descrisă în textul
actului normativ în mod concret, neechivoc, denumită ca atare (contravenţie), iar săvârşirea ei să atragă aplicarea
sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr. 2/2001.
Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie contravenţie, numai dacă este catalogată
astfel printr-un act normativ, în oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite, având un pericol social propriu,
apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile contravenţionale stabilite.
De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art. 3 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit
cărora: „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se
vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...”
Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită legalitatea contravenţiei 435 relevă categoriile
de acte normative prin care se poate reglementa materia contravenţiilor, precum şi autorii acestora.
Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem două categorii de autorităţi, respectiv:
centrale şi locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale).
La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi Guvern.
Parlamentul este prima autoritate publică competentă să reglementeze materia contravenţiilor, astfel
cum rezultă din art. 1 alin. 1 şi art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni, primul act normativ prin care se pot
reglementa contravenţiile, este legea.
Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central, competentă să reglementeze
contravenţii, atât prin ordonanţe (simple ori de urgenţă), precum şi prin hotărâri.
La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal) competenţa de reglementare în domeniul
contravenţiilor a fost dată de legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, prin hotărâre. În
concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale
ale sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor şi comunelor.
Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege autorităţilor publice, distingem două categorii de
autorităţi, şi anume:
a) autorităţi publice cu competenţă materială generală.
Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care, potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001
„pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate”;

435
A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599
119
 b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată.
În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale administraţiei publice judeţene şi locale,
care pot să stabilească şi să sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt
stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi,
ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului”, astfel cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă.
Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene
adoptate cu încălcarea normelor de competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate absolută.
Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativă competentă, la cererea oricărei
persoane interesate.
Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel de situaţii sunt aplicabile dispoziţiile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi
asupra persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, vom aborda două aspecte, respectiv
momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în vigoare a actelor normative prin care se
stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, după caz:
a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula, cu precizarea că în cazul
hotărârilor consiliilor locale şi judeţene, punerea în aplicare se va face şi cu respectarea condiţiilor
prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001;
b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează numai „în
cazuri urgente”
Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului, apreciem că „în cazuri urgente”, termenul de
intrare în vigoare se poate situa între 10 zile şi 30 de zile şi trebuie stipulat în mod expres în conţinutul
actului normativ respectiv.
Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie contravenţională, sediul materiei îl regăsim în
art. 12 al Ordonanţei, care are următoarea redactare:
„ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar
dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.
(2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care
noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform
dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia”.
Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie principiul retroactivităţii legii mai
favorabile în materie contravenţională. Acest principiu are un suport constituţional statuat de art. 15 alin. 2 din
Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale
sau contravenţionale mai favorabile”.
În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în
cazul în care aceasta era mai favorabilă, principiu care se găseşte în acord cu doctrina în materie.436
Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, ordonanţa extinde regula
răspunderii contravenţionale, atât pentru persoane fizice, precum şi pentru persoanele juridice.
Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor, Legea nr. 32/1968 abrogată prin
O.G. nr. 2/2001 consacra regula potrivit căreia persoana fizică răspundea contravenţional, iar persoana juridică
numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau
prin decret prezindenţial.
Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia contravenţiilor consfinţeşte faptul că,
subiecte ale răspunderii contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele fizice, precum şi persoanele juridice.

436
I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13
120
 3. Elementele constitutive ale contravenţiei
În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele constitutive ale contravenţiei sunt:
obiectul, latura obiectivă, subiectul şi latura subiectivă.437
Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca cele patru elemente să fie întrunite în mod
cumulativ. Pe cale de consecinţă, rezultă că absenţa unuia sau unora dintre elementele menţionate determină
inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii contravenţionale.

3.1. Obiectul contravenţiei

Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de relaţii sociale apărat prin actul normativ
care o reglementează.
Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de activitate, printre care cităm: salubritatea,
activitatea în pieţe (curăţenia şi igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi zonelor verzi, a spaţiilor de joacă
pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe etc.438

3.2. Latura obiectivă

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau fapta comisiv-omisivă, prin care se
realizează ilicitul administrativ.439 Evident, este necesar ca aceste fapte să fie prevăzute în mod expres în actul
normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii.
În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de:
a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de fapte, acte sau gesturi obscene, proferarea
de injurii, expresii jignitoare sau vulgare, ameninţări cu acte de violenţă împotriva persoanelor sau bunurilor
acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau să provoace indignarea cetăţenilor ori să lezeze
demnitatea şi onoarea acestora sau a instituţiilor publice.440
b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi: „neţinerea evidenţei de către magazinele
autorizate a cumpărătorilor de arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate de organele de poliţie, în care
vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate ale cumpărătorului,
numărul cazierului judiciar, numărul certificatului de sănătate neuropsihic, cu denumirea policlinicii teritoriale,
precum şi caracteristicile armei vândute”.441
c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a unui bolnav mintal periculos, de către
persoanele care au îndatorirea de a-l îngriji sau de a-l păzi, precum şi neanunţarea organelor sanitare sau ale
poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.442
Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură materială, situaţii în care provoacă prejudicii
materiale sau, dimpotrivă, de natură imaterială.
Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este obligatorie existenţa unui raport de cauzalitate
între fapta săvârşită şi efectele acesteia.

3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale

Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza subiecţilor activi şi pasivi ai faptei
ilicite şi, în mod corelativ, ai răspunderii juridice.
Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al faptei contravenţionale
(contravenientul), persoana fizică sau juridică, devine subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale.

437
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint
438
A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
439
I. Santai, op. citată, pag. 392
440
A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor
norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, în temeiul art. II din Legea nr. 2/2000, Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu modificările şi completările ulterioare.
441
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.
442
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.
121
 În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale este autoritatea publică asupra căreia se
răsfrâng consecinţele faptei contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit competenţa de a trage la
răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea contravenţională.
Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii contravenţionale pot fi, deopotrivă,
atât persoana fizică cât şi persoana juridică.
În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii contravenţionale, facem următoarele precizări:
a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în străinătate), cetăţenia străină sau apatrid, cu
condiţia capacităţii depline de exerciţiu;
b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional;
c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit vârsta de 14 ani, minimul şi maximul
amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduc la jumătate;
d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii;
e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile contravenţionale prevăzute de O.G. nr. 2/2001,
astfel cum statuează art. 44 alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului unităţii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri disciplinare, în cazul în care se constată că acesta
este întemeiat;
f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va
aplica separat, pentru fiecare persoană în parte.
Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al răspunderii contravenţionale, apreciem că
sancţiunea se va aplica reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte conducătorului, concluzie care rezultă
din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă.
Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se va putea îndrepta împotriva persoanei
vinovate, în condiţiile prevăzute de Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, după caz.

3.4. Latura subiectivă

Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă de fapta comisă şi de consecinţele
acesteia.
„Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care constă în poziţia autorului faptei faţă de
fapta săvârşită şi consecinţele acesteia”443
Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca forma intenţiei sau pe cea a culpei,
contravenţia săvârşită cu intenţie reliefând un grad de pericol social mai mare decât cea comisă din culpă.
Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere de către agentul constatator al
contravenţiei în aplicarea sancţiunii contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulând în acest sens:
„Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite”.

4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat atunci
când este săvârşită în următoarele condiţii:
a) în legitimă apărare;
b) în stare de necesitate;
c) prin constrângere fizică sau morală;
d) cazul fortuit;
e) iresponsabilitate;
f) beţia involuntară completă;
g) eroarea de fapt;
h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit al faptei contravenţionale, stabilind
în mod expres, cauzele obiective şi subiective care au drept consecinţă exonerarea de răspunderea
contravenţională.

443
V. Vedinaş, op. citată, pag. 597
122
 Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei a fost conferită de
lege exclusiv instanţelor judecătoreşti.
Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată, deşi fapta comisă constituie contravenţie,
ca urmare a prescripţiei, ordonanţa reglementând două tipuri de prescripţie, şi anume: prescripţia aplicării
sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării sancţiunii contravenţionale.
Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie
în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să curgă din momentul săvârşirii faptei, în
cazul contravenţiilor care se consumă printr-un singur fapt.
În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care încălcarea obligaţiei legale se derulează în
timp, prin săvârşirea unor fapte succesive, termenul de prescripţie începe să curgă de la data constatării faptei,
conform art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că, în cazul contravenţiilor continue, sancţiunea amenzii
contravenţionale poate fi aplicată ori de câte ori se constată săvârşirea repetată a faptei ilicite.
În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de
urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni de la săvârşirea
faptei ori, după caz, a constatării faptei. În astfel de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă sancţiunea nu a fost
aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.
Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art. 14 alin. 1 din Ordonanţă stabileşte:
„Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul – verbal de constatare a contravenţiei
nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii”.
În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai prevede în art. 13 alin. 4 că „Prin legi
speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor
de construcţii, potrivit căruia: „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art.26 se
prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.”444

5. Sancţiunile contravenţionale
Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite să identificăm două criterii după care
pot fi grupate sancţiunile contravenţionale.445
Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge, două categorii de sancţiuni
contravenţionale, respectiv:
a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-cadru;
b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale.
Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor, reglementarea-cadru consfinţeşte:
a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda contravenţională şi prestarea unei
activităţi în folosul comunităţii;
b) sancţiuni contravenţionale complementare:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi;
3. închiderea unităţii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activităţii agentului economic;
6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi pentru activităţii de comerţ exterior,
temporar sau definitiv;
7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii pentru agenţii constatatori ai
contravenţiei, după cum urmează:

444
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu
modificările şi completările ulterioare.
445
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001
123
 a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei contravenţionale
săvârşite;
b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei;
c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi
una sau mai multe sancţiuni complementare;
d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau
persoană juridică, spre deosebire de sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii care se poate aplica
numai persoanelor fizice;
e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii poate fi stabilită numai
prin lege sau ordonanţe ale Guvernului, în toate cazurile alternativ cu amenda şi se aplică numai de către instanţa
de judecată, condiţionat de existenţa consimţământului exprimat de contravenient.

6. Sancţiunile contravenţionale principale

6.1. Avertismentul
Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară sancţiune contravenţională principală
prevăzută de legea-cadru.446
Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune contravenţională principală care constă în
atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea făcută de agentul constatator contravenientului, de a respecta în viitor dispoziţiile legale.
În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, avertismentul se poate aplica numai în
cazurile în care fapta săvârşită de contravenient prezintă o gravitate redusă, apreciere care cade în competenţa
agentului constatator.
Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă menţine regula instituită de vechea
reglementare, potrivit căreia, sancţiunea cu avertisment se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de
stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.
Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se particularizează prin următoarele
trăsături:
• este o sancţiune contravenţională principală;
• se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral;
• odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are obligaţia de a recomanda
contravenientului să respecte în viitor dispoziţiile legale;
• fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate redusă, aceasta fiind o condiţie
determinantă pentru aplicarea sancţiunii cu avertisment;
• se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie de gravitatea faptei comise, chiar dacă
legea specială nu prevede această sancţiune.

6.2. Amenda contravenţională

6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.

Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care constă în obligarea contravenientului la
plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8 alin. 1 din Ordonanţă stipulând că are
un caracter administrativ, statuând astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal.
Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat, avându-se în vedere forţa juridică a
actului normativ prin care se reglementează materia.
Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale amenzilor care se pot stabili prin lege,
ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum urmează:

446
A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001.
124
 a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON;
b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi:
 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi ordonanţe;
 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului
 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale Consiliului
General al Municipiului Bucureşti;
 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.447
Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din amenzile aplicate în conformitate cu legislaţia
în vigoare se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de către autorităţile
administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit la bugetele
locale.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC
S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice
abilitate să administreze veniturile bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2 din Ordonanţă.
O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin
poştă organului din care acesta face parte.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr.
2/2001 având următoarea redactare:
„(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul instrumentelor de plată electronică în
cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin prezentarea extrasului de cont al plătitorului
sau a dovezii de plată emise de Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând data şi ora efectuării plăţii;
b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a extrasului de cont sau de pe dovada
emisă de Ghişeul virtual de plăţi către agentul constatator sau organul din care acesta face parte.”
Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe măsura implementării acestor
servicii.448
În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda contravenţională (administrativă) şi
amenda penală există deosebiri evidente, dintre care amintim următoarele:
a) amenda contravenţională are o natură administrativă (executivă) şi se aplică pentru săvârşirea unor
fapte ilicite prin care s-au încălcat normele dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penală care se
aplică în situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele dreptului penal;
b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de agenţi constatatori (ex. primari, ofiţeri şi
subofiţeri din cadrul M.A.I., persoane împuternicite de miniştri, prefecţi, primari etc.), spre deosebire de amenda
penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti;
c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor fizice, precum şi persoanelor juridice,
deosebit de amenda penală care se aplică exclusiv persoanelor fizice;
d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională nu are drept consecinţe decăderi sau
interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie antecedent care să influenţeze o eventuală sancţiune
viitoare.449

6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea mai severă sancţiune contravenţională
principală prevăzută de legea-cadru.

447
A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
448
A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în M.Of. al
României, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006
449
A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606
125
 În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul conform căruia această sancţiune
contravenţională poate fi stabilită numai prin lege.
Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor
prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale. 450 Din analiza actului normativ
menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea prestării unei activităţi în folosul
comunităţii:
a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se
sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii;
b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda contravenţională;
c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă există consimţământul
contravenientului;
d) se aplică exclusiv persoanelor fizice;
e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea
locurilor de agrement, a parcurilor şi drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de
activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi
al altor aşezăminte social – culturale;
f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută astfel:
• după programul de muncă ori, după caz, după programul şcolar al contravenientului;
• durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de ore, cu maximum 3 ore pe zi
lucrătoare şi 6 – 8 ore în zilele nelucrătoare.451

6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea
amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, agentul constatator are la
dispoziţie două alternative, astfel:
a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda contravenţională
procedând în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi
completările ulterioare;
b) dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că amenda este neîndestulătoare,
agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care îl înaintează, în
cel mult 48 de ore instanţei competente.
Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului
constatator.
Completul de judecată este format dintr-un singur judecător, participarea procurorului fiind obligatorie.
Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică fiind obligatorie în cazul în care
contravenientul este minor, situaţie în care instanţa va dispune citarea părinţilor sau a reprezentantului legal al
minorului.452

6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către instanţa de
judecată prin emiterea unui mandat de executare.

450
Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M. Of. al
României, aprobată prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 747
din 26 oct. 2002, cu modificările şi completările ulterioare
451
A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002
452
A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002
126
 Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică primarului
unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul contravenientul, precum şi
contravenientului.
Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor presta activităţi în folosul comunităţii, se
stabilesc prin hotărâre adoptată de consiliul local, iar punerea în aplicare a mandatului de executare este dată de
legiuitor în competenţa primarului.453
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi
executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii
contravenţionale.
Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de primar, unitatea de poliţie sau de
conducătorul unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul
comunităţii.454

7. Sancţiunile contravenţionale complementare

Aşa cum s-a mai arătat în doctrină455, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor Legea nr.
32/1968 nu stabilea sancţiuni contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute într-o serie de
reglementări speciale.
Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stabileşte atât
sancţiunile contravenţionale principale, precum şi sancţiunile contravenţionale complementare, pe cele din urmă
doar enunţându-le.
În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse deopotrivă de legea specială şi de
doctrină. Pentru exemplificare, vom trata în cele ce urmează unele sancţiuni contravenţionale complementare,
respectiv:
a) confiscarea;
b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.

7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii

În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968, doctrina în materie aborda sancţiunea
confiscării sub o triplă semnificaţie, şi anume:
a) sancţiune contravenţională complementară;
b) sancţiune administrativ-disciplinară;
c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).456
Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul că, art. 3 lit. a din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în cadrul sancţiunilor contravenţionale complementare.
Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv:
a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor;
b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor;
c) bunuri rezultate din contravenţii.
Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim detaliate în diferite reglementări
speciale.
Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor
silvice457:

453
A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002
454
A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002
455
A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520
456
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403
457
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000
127
 „(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a săvârşirii faptei contravenţionale,
dacă nu sunt restituite persoanei fizice sau juridice prejudiciate.
(2) Bunurile supuse confiscării se reţin.”
Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport constituţional, art. 44 alin. 9 din Constituţia
României, republicată, având următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori
contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.
Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune concluzia potrivit căreia, confiscarea ca
sancţiune contravenţională complementară nu poate fi aplicată doar în temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesară o
reglementare specială.

7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi
După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea este definită ca fiind operaţiunea
juridică prin care încetează, în mod temporar efectele juridice ale unui act administrativ.
Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu privire la legalitatea sau oportunitatea
actului administrativ în cauză (de regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor activităţi comerciale etc.) şi poate fi
provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.
Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are în vedere atât actul administrativ (ex.
autorizaţie), precum şi formalităţile procedurale pregătitoare (avizul şi acordul).
Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie, formulăm următoarele puncte de vedere:
a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi dispusă de către emitentul actului, de
organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată;
b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care reglementează o anumită contravenţie, în
cea de-a doua ipoteză fiind aplicabile regulile generale care guvernează instituţia suspendării actului
administrativ;
c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor pentru exercitarea unor activităţi
liberale;
d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul are obligaţia de a elimina carenţele
menţionate de agentul constatator al contravenţiei.
În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de exercitare a unei activităţi este o
sancţiune mai severă. Ea poate fi dispusă pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleaşi autorităţi
publice competente să dispună suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii autorizaţiei.
În opinia noastră, această sancţiune contravenţională complementară se dispune în toate cazurile
împreună cu amenda, ca sancţiune contravenţională principală.
În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor
de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată, conform căruia:
„(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi pct. 22 se dispune şi măsura
suspendării activităţii localului public, pe o perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.”
Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii localului public ori retragerea autorizaţiei
de funcţionare a acestuia se dispune de către organul care a eliberat autorizaţia, la propunerea organului
constatator, căruia i se comunică în scris măsura luată, în termen de 5 zile de la data sesizării.

7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001 este specifică în
activitatea de executare, respectiv de desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o regăsim reglementată şi în
Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările
ulterioare.
Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:
„(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art.26 alin. (1) lit.a) şi b) se dispune
oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile

128
autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie şi cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-
un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în
legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia
necesară.”
Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001, respectiv în art.28 alin.1
din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice, este evident faptul că s-a avut în vedere aceeaşi sancţiune
contravenţională complementară, precedată în mod obligatoriu de sancţiunea amenzii.
Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3 din Legea nr.
50/1991, pe temeiul că textul menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva măsurii complementare de
desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1 din Constituţie.”
Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constatat că potrivit art.35 alin.(2),
teza întâi din aceeaşi lege: „împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face
plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia” şi pe cale de consecinţă a respins
excepţia de neconstituţionalitate.458

8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu
modificările şi completările ulterioare, stabileşte o serie de reguli privind: constatarea contravenţiei, aplicarea
sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie, redactarea actului administrativ de sancţionare, căile de
atac la îndemâna contravenientului etc., reguli aplicabile ori de câte ori legea specială nu dispune altfel.

8.1. Constatarea contravenţiei

Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei contravenţii este reglementată în art. 15 – 20 din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod
generic agenţi constatatori.”
Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum urmează:
a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi se aplică sancţiunea
contravenţională este denumit proces-verbal;
b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale se
stabileşte în mod obligatoriu prin actul normativ care reglementează în concret fapta contravenţională, generic
persoanele stabilite prin lege fiind denumite „agenţi constatatori”.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă în mod obligatoriu datele prevăzute în
art. 16 al Ordonanţei, respectiv: „(1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod
obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul
constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca
ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor
pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea
societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie;
posibilitatea achitării in termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, daca
acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune
plângerea.”
În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele fără cetăţenie sau cetăţenii români cu
domiciliul în străinătate, în procesul-verbal se vor mai înscrie: seria şi numărul paşaportului ori ale altui
document de trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul emitent.
Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient minor, va cuprinde şi numele, prenumele
şi domiciliul părinţilor sau ale reprezentanţilor legali ai acestuia.

458
Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.
129
 O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al contravenţiei dispoziţiilor art. 17 din
Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa menţiunilor privind numele contravenientului sau, în cazul persoanei juridice
lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”
În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia agentului constatator ca în momentul
încheierii procesului-verbal să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni, pe care să le
consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte
documente prevăzute de lege. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate
apela la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.459
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul constatator şi de contravenient. În cazul
în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate semna, agentul constatator va face menţiuni despre
acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin datele personale şi semnătură.460
Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o poate avea un alt agent constatator,
restricţie impusă de legiuitor în ideea de a se asigura o cât mai mare obiectivitate în aprecierea faptei
contravenţionale.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin. 1 din Ordonanţă.

8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în competenţa agentului-constatator.
În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia, stipulând: „Dacă, potrivit actului de
stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice sancţiunea, procesul-verbal de
constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea
se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal”.
O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice, art. 10 din Legea nr. 31/2000 stabilind:
„(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează:
a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului ocolului silvic în a cărui rază teritorială
s-a săvârşit contravenţia, la propunerea organului constatator;
b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei s-au făcut de către şeful ocolului silvic,
sancţiunea amenzii se aplică de conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de
pericol social al faptei. De asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator trebuie să ţină
cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul
urmărit şi de consecinţele faptei, de circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date
înscrise în procesul-verbal.461
Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana
abilitată să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând
menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.462 În cazul în care nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana
vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.
Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să dispună şi confiscarea bunurilor prevăzute
de lege conform art. 24 alin. 1 din Ordonanţă.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi dacă este
cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care face parte agentul constatator, în
termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii.

459
A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001
460
A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001
461
A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
462
A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001
130
 În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la
despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată
se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile abilitate de lege, în termen de 15
zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.463
Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată face prin poştă (cu aviz de primire), sau
prin afişare la domiciliul persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. În cea de-a doua ipoteză, se va
întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un martor.

8.3. Căile de atac

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale, se
poate formula plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a contravenţiei se depune la organul din care
face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze depunătorului dovadă de primire
şi să înainteze, de îndată, plângerea împreună cu dosarul cauzei judecătoriei competente.
Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesul-verbal.464
Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va putea depăşi 30 de
zile de la înregistrare, cu citarea:
a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângere;
b) organului din care face parte agentul constatator;
c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;
d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.
În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi
societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va hotărî cu privire la sancţiune, despăgubiri
şi asupra măsurii confiscării.
Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a soluţionat plângerea: „Poate fi atacată cu
recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios-administrativ a tribunalului. Motivarea
recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă
executarea hotărârii.”465
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele concluzii:
a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul;
b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea
în fond a plângerii este dată în competenţa instanţei de drept comun, în timp ce recursul este soluţionat de
instanţa specializată de contencios administrativ;
c) motivarea recursului nu este obligatorie;
d) recursul este suspensiv de executare.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă că:
a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se
soluţionează cu precădere;
b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei,
recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în fond, precum şi orice alte cereri
incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut de art. 31, precum şi
hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă
formalitate”.

463
A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
464
A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
465
A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001
131
 A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care contravenientul este prezent la constatarea
contravenţiei şi sancţiunea se aplică de către agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare
a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.
Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment,
comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.466
B. Amenda contravenţională se pune în executare de către următoarele autorităţi publice:
1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac
împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, în termenul prevăzut de lege;
2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a
sancţiunii contravenţionale neatacat în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin
care s-a soluţionat plângerea.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor
bugetare.
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Codului de procedură
fiscală.467
C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a dispus-o, în condiţiile legii.
În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu excepţia celor a
căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui îndreptăţit.
Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui îndreptăţit o
despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 41
din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

466
A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001
467
A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001
132
133