Habiendo dejado definido cómo funciona el IMSS en su carácter de OPD, consideramos conveniente también abordar un tema poco explorado que, por desgracia, la mayor de las veces escapa de la comprensión de la generalidad de las personas: el carácter del IMSS como persona moral oficial (PMO). De conformidad a lo establecido por el arúculo 25 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la Repí:blica en Materia Federal, son personas morales: la nación, los estados y los municipios, así como las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley – como es el caso del IMSS –. Como toda persona moral o jurídica, regida por su legislación y su marco estatutario, las características propias y más relevantes de dicha institución son las que a continuación se establecen y explican brevemente: a) Nombre o denominación, que en el caso concreto por ley es: “Instituto Mexicano del Seguro Social”; b) Domicilio, que es el lugar en donde tiene el principal asiento su administración, y que además por disposición expresa del artículo 2º de la LSS original de 1943, se halla ubicado en el Distrito Federal; lo anterior, sin perjuicio de que al través de la figura jurídico- administrativa de la desconcenfración, establezca luego otros domicilios legales – verbigracia el de las delegaciones del sistema o unidades administrativas –, en cuyo evento estos serán también su domicilio para cuestiones de índole jurídico que tengan qué ver con tal circunscripción territorial; c) Personalidad jurídica, que se deriva siempre de la norma legal que creó al organismo, dotándole de este atributo que resulta ser, como ya vimos, la LSS original que data desde 1943, y reiterada tal personalidad por las legislaciones de 1973 y 1997, esta última ya reformada y vigente; d) Patrimonio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que lo crea, conformándolo el conjunto de bienes y derechos con que cuenta para el cumplimiento de su objeto principal – administrando sola mente las aportaciones de seguridad social previstas en la ley, cuya propiedad es a final de cuentas de los asegurados y derechohabientes –, amén de otras rentas y dividendos que pudiese obtener con arreglo a derecho, estando constituido su patrimonio de conformidad al artículo 253 de la actual Lss, considerado como bienes de dominio público, imprescriptibles e inalienables. e) Órganos de administración y representación legal de derecho público y privado, que en el caso concreto será por disposición legal expresa del artículo 263 de la actual LSS, el Consejo Técnico como órgano superior de gobierno – al que se hará puntual referencia en otro capítulo –, o bien, en la esfera de su competencia, los órganos a nivel central, direcciones regionales, delegacionales o titulares de la unidades administrativas del mismo – que también serán analizados con posterioridad –, atendiendo al efecto a su Reglamento Interior en vigor. En general, la estructura interna del IMSS está conformada acorde a sus facultades competenciales y a las necesidades de la división del trabajo por sectores de responsabilidad institucional, en los términos del Título Cuarto, Capítulo I, de la LSS vigente; f) Régimen jurídico al que está sujeto, que en este caso, al estar constituido por su propia leymarco que lo creara, debe ser observable sin perjuicio de acatar el régimen jurídico positivo vigente, normas que regulan y estructuran su existencia, objeto y actividad natural como persona moral oficial; en la inteligencia de que, en su carácter de empleador, tiene las mismas obligaciones que cualquier patrón al tenor de lo dispuesto por el Apartado “A” del artículo 123 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo con sus empleados de base – no con los de confianza, regidos por un Estatuto diferente –, porque el artículo 256, en directa relación con el 286I de la LSS reformada, así lo establecen de manera expresa. Luego entonces, tiene idénticas obligaciones civiles a cualquier otra persona con arreglo a lo que previenen los artículos 1918, 1927, 1935 y correlativos del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en Materia Federal; así como en base al artículo 4º del Código Federal de Procedimientos Civiles, tendrá dicha institución dentro del procedimiento judicial – en cualquiera forma en que intervenga –, la misma situación que otra parte cualquiera, lo que nos da una idea clara de la igualdad en que se halla en relación a otras personas, sean físicas o morales. En concreto, tras el análisis de sus características que le son propias, se concluye que el IMSS es una institución polifacética que debe ser vista y analizada desde diversas perspectivas a fin de entender su multiplicidad. Es de tal modo compleja su naturaleza y su actividad cotidiana, que resulta ser un ente fascinante desde el punto de vista jurídico, puesto que no sólo es un organismo descentralizado prestador de un servicio público y, por ende, una entidad aseguradora nacional; sino que también reviste entonces el carácter de persona moral oficial, la que interviene cotidianamente en actos jurídicos contractuales de naturaleza privada, aspecto que además materializa la posibilidad de ser patrón de sus empleados – e institución aseguradora de los mismos, por razones de simple congruencia legal, aunque sus trabajadores sean a la par servidores públicos –. Así mismo, como veremos luego en el capítulo siguiente, al reformarse en 1944 el artículo 135 de la LSS original, el IMSS se convirtió también en un organismo fiscal autónomo, en virtud de lo cual dicha institución tiene tres facetas distintas y por ende se mueve en tres planos, a saber: A) Es un organismo descentralizado encargado de proporcionar el servicio público de seguridad social, como entidad aseguradora nacional de los trabajadores del Apartado “A” del artículo 123 Constitucional. Este es, por razón natural, el perfil de la institución que aprecian los asegurados, su núcleo familiar derechohabiente, los pensionados yío sus beneficiarios. B) Como vimos en párrafos precedentes, es también una persona moral oficial sujeta a obligaciones y derechos de índole privado como cualquier otra persona jurídica, dado que en razón de su cotidiana operación celebra contratos de naturaleza privada tales como: compraventas, arrendamientos, comodatos, contratos de obras, actos financieros en la inversión de sus recursos, etc.; además que tiene otras obligaciones legales propia de las personas jurídicas – como por ejemplo asumiendo como empleador la responsabilidad civil de sus operarios, de conformidad a lo que estatuyen los artículos 1918, 1927, 1935 y demás relativos del Código Civil de observancia federal –, teniendo en cualquier caso la misma situación que otra parte cualquiera en un procedimiento judicial atento a los dispuesto por el artículo 4º del Enjuiciamiento Civil Federal. Este perfil institucional lo ven esencialmente dos tipos de sujetos: sus contratantes o proveedores por un lado; y por el otro, sus trabajadores – o excepcionalmente los recipientarios de sus servicios –, dado que el IMSS asume el carácter de patrón y sujeto obligado de sus empleados, al hallarse regidas sus relaciones por la Ley Federal del Trabajo al tenor de lo dispuesto por el artículo 256 de su legislación actual y, por lo tanto, como cualquier trabajador ordinario subordinado deben estar inscritos todos ellos en el régimen obligatorio que contempla el artículo 12, fracción I, de la LSS. Así las cosas, se da en la especie una dualidad de facetas muy interesante y compleja, pues al ser el IMSS patrón de sus trabajadores y a la par ente asegurador de ellos pese a ser éstos en realidad servidores públicos – también controlados y sancionados por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de conformidad a sus artículos 303 y 303A de la Lss –, por simples razones de congruencia y por mera comodidad operativa no se hallan regidos en lo general por el derecho burocrático ni son afiliables al ISSSTE aunque de hecho y por derecho no escapen sus funciones naturales que ejercen de los controles y las responsabilidades propias de los servidores públicos. Y, C) A raíz de la reforma legal de 1944 – a la que haremos puntual alusión en el capítulo siguiente –, sumó una característica de trascendente significación jurídica: la de convertirse en organismo fiscal autónomo, operando jurídicamente como una autoridad fiscal que forma parte del fisco federal, teniendo entonces competencia tributaria dada la serie de atribuciones que la Lss le otorga, lo que abarca desde la mera supervisión del cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social, hasta el acto mismo de poder agotar con arreglo al Código Fiscal de la Federación – atento a lo ordenado por los artículos 287 y 291 de la LSS –, el procedimiento administrativo de ejecución de cobro forzoso de las aportaciones de seguridad social y sus consecuencias legales, al cargo de los sujetos obligados a la tributación. Éste perfil de la institución es el que resienten y aprecian en mayor medida los patronos o sujetos obligados, y si alguien dudaba de él o de su eficacia jurídica, a partir del 21 de diciembre de 2001 se reforzó convirtiéndose en un ente fiscal temible. En pocas palabras: el IMSS se mueve y actúa siempre en un triple plano, lo que muy pocas veces se advierte incluso por las personas involucradas en su operación cotidiana. Todo ello nos obliga a profundizar en el análisis de las implicaciones g consecuencias que se derivan del accionar de este ente fascinante – lo que en ocasiones presenta serias dificultades para distinguirlas, acotarlas, delimitarlas o comprenderlas, de la simple lectura poco analítica que se hace del artículo 251 de la LSS –. Porque dicho precepto, en su texto, comprende tanto a las facultades y atribuciones de la institución en su carácter de OPD (prestatario de un servicio público que originariamente le corresponde al Estado), como PMO (sujeto de derechos y obligaciones de índole privado, incluida aquí su función de empleador), así como en su carácter de OFA (con todo el abanico de facultades de autoridad de que dispone gque abarcan 360 grados, a lo que haremos puntual referencia en el capítulo siguiente). Así las cosas, para fines propedéuticos es factible afirmar que: 1) Cuando la institución aseguradora nacional proporciona las prestaciones en dinero – pensiones, subsidios y ayudas económicas –, o en especie – asistencia médica, hospitalaria, quirúrgica, farmacéutica, prestaciones sociales y de guardería –, servicios todos ellos que se establecen en la propia LSS, está el IMSS ejerciendo las atribuciones que le fueron conferidas por dicho ordenamiento como organismo descentralizado prestador de un servicio público nacional de seguridad social. 2) Cuando celebra actos de índole de derecho privado, tales como al adquirir insumos, al efectuar compraventas, al celebrar arrendamientos para instalar en tales inmuebles unidades hospitalarias, guarderías o centros de prestaciones sociales, al pactar contratos de comodato para los mismos fines, y otros actos análogos de derecho privado; o bien al fungir como patrón de sus trabajadores y estar legalmente obligado por la legislación civil para afrontar la responsabilidad civil objetiva que le atañe por la actividad de sus empleados en ejercicio del trabajo contratado y quienes pudieren causar algún daño a terceras personas, estamos apreciando el funcionamiento de tal institución como persona moral oficial, sujeta de obligaciones y derechos de índole privado, que puede ser incluso demandado por incumplimientos contractuales o responsabilidad civil, como cualquier otra persona, ante los tribunales del fuero federal o del fuero común dependiendo del asunto en particular. Y, 3) Cuando el Instituto actúa como organismo fiscal autónomo, lo hace investido con la característica de autoridad revisora y liquidadora de índole fiscal, al través de una serie de actividades cuya competencia deriva de su propio marco legal, tales como: vigilar el cabal y oportuno cumplimiento por parte de los patrones y demás sujetos obligados para con las disposiciones en materia de seguro social; determinar sobre la existencia de hechos o actos que generen obligaciones al cargo de los sujetos obligados que constituyan créditos a su favor; establecer quién tiene el carácter de obligado en la tributación precisando las bases para la liquidación; emitir el crédito respectivo haciendo su gestión de cobro y percepción; aplicar el procedimiento administrativo de ejecución en base a las reglas qu.e al efecto dispone el Código Fiscal de la Federación, si ello fuere necesario, así como otras actividades análogas o consecuenciales. Aquí el INSTE actúa con el carácter de autoridad fiscal autónoma, debiendo forzosamente ceñir su actividad al marco de legalidad Constitucional, sin que su actuar conculque el artículo 17 Constitucional – que prohíbe a las personas hacerse justicia por sí mismas –, dado que se insiste, en estos caso no obra como persona moral oficial, sino que lo hace en su carácter de autoridad fiscal autónoma por ley dotado de plenas facultades competenciales para ello. Por todas esas razones, insistimos en establecer y demostrar ahora que el derecho de la seguridad social es una especie de “híbrido jurídico”, conformado, nutrido y permeado inevitablemente por instituciones y figuras típicas de otras disciplinas jurídicas, a saber:
• Del derecho administrativo, al ser el IMSS un ente descentralizado prestador de un
servicio público nacional, regulado en su existencia, conformación y operación cotidiana, por disposiciones legales de naturaleza eminentemente administrativa que enmarcan su actividad cotidiana. • Del derecho laboral, cuya marcada influencia se aprecia no sólo al determinar el legislador federal en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS que a falta de norma expresa le sería legalmente supletoria en primer término la Ley Federal del Trabajo, sino que al ser los trabajadores el grupo de asegurados más importante del régimen obligatorio es obvio que algunos ramos de seguros – como el de riesgos de trabajo o el de guarderías –, están esencial y permanentemente vinculados con el derecho obrero. • Del derecho burocrático, sobre todo cuando se aborda esta disciplina en el tema específico del ISSSTE y del ISSFAM, cuyo manto protector ya dijimos ampara a los servidores públicos federales y a los militares, respectivamente, sin perder de vista tampoco que todas estas legislaciones son – al igual que la del INFONAVIT –, reglamentarias del articulo 123 Constitucional, precepto que establece las condiciones generales del trabajo en nuestra patria. • Del derecho tributario, atendiendo a que las contribuciones con las que se sostiene el servicio son consideradas por el legislador federal como de índole fiscal, pues una de las diversas especies de tributos que existen son las denominadas por ley “aportaciones de seguridad social”, teniendo el IMSS y el INFONAVIT los atributos singulares de entes fiscales autónomos, con funciones competenciales de autoridad tributaria; por ende está regido en su operación cotidiana el IMSS, por disposiciones de tal naturaleza contributiva, al ser norma supletoria de su actividad cotidiana el Código Fiscal de la Federación acorde a lo estatuido en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS; ello con independencia a las referencias expresas que en su texto legal hace a dicho Código – como en el caso concreto de la responsabilidad solidaria para el pago de aportes o bien la manera de agotarse el procedimiento administrativo de ejecución –, en que se remite a las disposiciones fiscales atinentes. • Del derecho económico, porque a raíz de la radical transformación de su sistema pensionario existen criterios y objetivos económicos de preponderante interés nacional que deben ser atendidos preferentemente, tales como el fomento de la actividad productiva nacional, la generación de empleo, la construcción de vivienda, el desarrollo de infraestructura y el desarrollo regional – todos ellos previstos por el artículo 43 de la Ley de lo Sistemas de Ahorro para el Retiro –, acordes todos al Plan Nacional d Desarrollo vigente; y, • Del derecho financiero, al ser las Administradoras de Fondos para e • Retiro (AFORE’s), y sus Sociedades de Inversión Especializadas (SIEFORE’s) sui géneris intermediarias financieras encargadas profesional y específica mente del manejo e inversión de los recursos económicos acumulados e las cuentas individuales SAR de los trabajadores asegurados, al igual que d su manejo especulativo al través de su inversión en instrumentos bursátiles en la Bolsa Mexicana de Valores; como tales entes realizan actividades financieras específicas, entonces este derecho que las regula cobra significativa importancia en el derecho contemporáneo de la seguridad social máxime si añadimos que el IMSS forma parte como socio de una AFORE – l denominada “AFORE XXI" –, y por ende debe acatar como persona mora todas las disposiciones financieras que sobre el particular dicta la CONSAR. Hasta aquí el listado de los derechos que conforman éste complejo híbrido jurídico del que hemos venido dando cuenta. No sobra añadir que la forzada inserción de otras disciplinas jurídica en el derecho de la seguridad social, se dio de suyo a partir de que el Congreso de la Unión, mediante Decreto publicado en el DOF de 24 de febrero de 1992, adicionara la LSS de 1973 creando el Sistema de Ahorro para el Retiro SAR – concretamente el seguro de retiro, del régimen obligatorio –, reiterado ahora en el nuevo sistema privatizado de pensiones de la ley actual dando así cabida plena al derecho económico, pues al crearse dicho segur de retiro la actividad del IMSS se integró permanente e inevitablemente a programa gubernamental instrumentado por el Gobierno federal, con una política económica del Estado tendiente a incrementar el ahorro in terno del país, tan urgente de ser constituido y elevado. En tanto que la del derecho financiero se dio a partir del 1º de julio d 1997, al entrar en vigor la nueva LSS y comenzar a operar a plenitud la Le de los Sistemas de Ahorro para el Retiro del 26 de mayo de 1996, marco jurídico vinculado a prioritarios objetivos nacionales mediante la creación de las Administradoras de Fondos para el Retiro y sus Sociedades d Inversión, entidades intermediarias financieras que inciden en el sistema financiero del país. En razón de todo ello, la seguridad social ha quedad ligada ineluctablemente a los derechos económico y financiero, pues a este nivel se manejará el nuevo SAR. Quizá por eso es que resulta tan complejo entender esta disciplina, n sólo para los académicos y estudiosos de este singular derecho social, sin desde la óptica del ciudadano común y corriente, quienes no entienden l triple función del IMSS y, por si ello no fuese suficiente, el estudio y la comprensión de esta materia se ha venido tornando cada vez más complicado en razón a la prolija cuanto novedosa normatividad del marco jurídico de derecho público en que se desenvuelve ahora, debido en mucho a las múltiples Reglas que cotidianamente expide al efecto la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en lo que al sistema pensionario se refiere, cuestión a la que volveremos más adelante en esta misma obra. Con ello consideramos cumplido el objetivo de analizar al IMSS como OPD, y a la par, referirnos a su actividad como PMO. Si acaso las ideas expuestas resultan útiles para entender mejor la complicada labor que efectúa a diario el instrumento básico de la seguridad social en México, habremos logrado nuestro propósito de escudriñar y definir la compleja función de dicha institución que, para mal de todos los mexicanos, la mayor de las veces escapa de la cabal comprensión de los profesionistas inmersos en estas tareas en forma rutinaria, llegando al colmo de que no sólo los de afuera no le entienden, sino tampoco los de adentro del propio IMSS, desde funcionarios hasta afanadores, pasando por los empleados sindicalizados y los que no los son. Todo ello nos debe poner a reflexionar en serio sobre si la ausencia de cumplimiento de los objetivos de la seguridad social es más bien debido a la ignorancia que propios y extraños muestran sobre el particular – gobernantes, legisladores federales y administradores de justicia incluidos –, que a la simple falta de una adecuada planeación nacional en esta disciplina, hermosa pero muy compleja, que los abogados abandonamos ideológica y prácticamente desde hace décadas.
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