El IMSS como persona moral oficial

a) Características de la persona moral oficial

Habiendo dejado definido cómo funciona el IMSS en su carácter de OPD, consideramos
conveniente también abordar un tema poco explorado que, por desgracia, la mayor de las
veces escapa de la comprensión de la generalidad de las personas: el carácter del IMSS
como persona moral oficial (PMO).
De conformidad a lo establecido por el arúculo 25 del Código Civil para el Distrito Federal
en materia común y para toda la Repí:blica en Materia Federal, son personas morales: la
nación, los estados y los municipios, así como las demás corporaciones de carácter público
reconocidas por la ley – como es el caso del IMSS –. Como toda persona moral o jurídica,
regida por su legislación y su marco estatutario, las características propias y más relevantes
de dicha institución son las que a continuación se establecen y explican brevemente:
a) Nombre o denominación, que en el caso concreto por ley es: “Instituto Mexicano del
Seguro Social”;
b) Domicilio, que es el lugar en donde tiene el principal asiento su administración, y que
además por disposición expresa del artículo 2º de la LSS original de 1943, se halla ubicado
en el Distrito Federal; lo anterior, sin perjuicio de que al través de la figura jurídico-
administrativa de la desconcenfración, establezca luego otros domicilios legales –
verbigracia el de las delegaciones del sistema o unidades administrativas –, en cuyo evento
estos serán también su domicilio para cuestiones de índole jurídico que tengan qué ver con
tal circunscripción territorial;
c) Personalidad jurídica, que se deriva siempre de la norma legal que creó al organismo,
dotándole de este atributo que resulta ser, como ya vimos, la LSS original que data desde
1943, y reiterada tal personalidad por las legislaciones de 1973 y 1997, esta última ya
reformada y vigente;
d) Patrimonio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que lo crea,
conformándolo el conjunto de bienes y derechos con que cuenta para el cumplimiento de
su objeto principal – administrando sola mente las aportaciones de seguridad social
previstas en la ley, cuya propiedad es a final de cuentas de los asegurados y
derechohabientes –, amén de otras rentas y dividendos que pudiese obtener con arreglo a
derecho, estando constituido su patrimonio de conformidad al artículo 253 de la actual Lss,
considerado como bienes de dominio público, imprescriptibles e inalienables.
e) Órganos de administración y representación legal de derecho público y privado, que en
el caso concreto será por disposición legal expresa del artículo 263 de la actual LSS, el
Consejo Técnico como órgano superior de gobierno – al que se hará puntual referencia en
otro capítulo –, o bien, en la esfera de su competencia, los órganos a nivel central,
direcciones regionales, delegacionales o titulares de la unidades administrativas del mismo
– que también serán analizados con posterioridad –, atendiendo al efecto a su Reglamento
Interior en vigor. En general, la estructura interna del IMSS está conformada acorde a sus
facultades competenciales y a las necesidades de la división del trabajo por sectores de
responsabilidad institucional, en los términos del Título Cuarto, Capítulo I, de la LSS vigente;
f) Régimen jurídico al que está sujeto, que en este caso, al estar constituido por su propia
leymarco que lo creara, debe ser observable sin perjuicio de acatar el régimen jurídico
positivo vigente, normas que regulan y estructuran su existencia, objeto y actividad natural
como persona moral oficial; en la inteligencia de que, en su carácter de empleador, tiene
las mismas obligaciones que cualquier patrón al tenor de lo dispuesto por el Apartado “A”
del artículo 123 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo con sus empleados de base –
no con los de confianza, regidos por un Estatuto diferente –, porque el artículo 256, en
directa relación con el 286I de la LSS reformada, así lo establecen de manera expresa.
Luego entonces, tiene idénticas obligaciones civiles a cualquier otra persona con arreglo a
lo que previenen los artículos 1918, 1927, 1935 y correlativos del Código Civil para el Distrito
Federal en materia común y para toda la República en Materia Federal; así como en base
al artículo 4º del Código Federal de Procedimientos Civiles, tendrá dicha institución dentro
del procedimiento judicial – en cualquiera forma en que intervenga –, la misma situación
que otra parte cualquiera, lo que nos da una idea clara de la igualdad en que se halla en
relación a otras personas, sean físicas o morales.
En concreto, tras el análisis de sus características que le son propias, se concluye que el
IMSS es una institución polifacética que debe ser vista y analizada desde diversas
perspectivas a fin de entender su multiplicidad.
Es de tal modo compleja su naturaleza y su actividad cotidiana, que resulta ser un ente
fascinante desde el punto de vista jurídico, puesto que no sólo es un organismo
descentralizado prestador de un servicio público y, por ende, una entidad aseguradora
nacional; sino que también reviste entonces el carácter de persona moral oficial, la que
interviene cotidianamente en actos jurídicos contractuales de naturaleza privada, aspecto
que además materializa la posibilidad de ser patrón de sus empleados – e institución
aseguradora de los mismos, por razones de simple congruencia legal, aunque sus
trabajadores sean a la par servidores públicos –. Así mismo, como veremos luego en el
capítulo siguiente, al reformarse en 1944 el artículo 135 de la LSS original, el IMSS se
convirtió también en un organismo fiscal autónomo, en virtud de lo cual dicha institución
tiene tres facetas distintas y por ende se mueve en tres planos, a saber:
A) Es un organismo descentralizado encargado de proporcionar el servicio público de
seguridad social, como entidad aseguradora nacional de los trabajadores del Apartado “A”
del artículo 123 Constitucional.
Este es, por razón natural, el perfil de la institución que aprecian los asegurados, su núcleo
familiar derechohabiente, los pensionados yío sus beneficiarios.
B) Como vimos en párrafos precedentes, es también una persona moral oficial sujeta a
obligaciones y derechos de índole privado como cualquier otra persona jurídica, dado que
en razón de su cotidiana operación celebra contratos de naturaleza privada tales como:
compraventas, arrendamientos, comodatos, contratos de obras, actos financieros en la
inversión de sus recursos, etc.; además que tiene otras obligaciones legales propia de las
personas jurídicas – como por ejemplo asumiendo como empleador la responsabilidad civil
de sus operarios, de conformidad a lo que estatuyen los artículos 1918, 1927, 1935 y demás
relativos del Código Civil de observancia federal –, teniendo en cualquier caso la misma
situación que otra parte cualquiera en un procedimiento judicial atento a los dispuesto por
el artículo 4º del Enjuiciamiento Civil Federal.
Este perfil institucional lo ven esencialmente dos tipos de sujetos: sus contratantes o
proveedores por un lado; y por el otro, sus trabajadores – o excepcionalmente los
recipientarios de sus servicios –, dado que el IMSS asume el carácter de patrón y sujeto
obligado de sus empleados, al hallarse regidas sus relaciones por la Ley Federal del Trabajo
al tenor de lo dispuesto por el artículo 256 de su legislación actual y, por lo tanto, como
cualquier trabajador ordinario subordinado deben estar inscritos todos ellos en el régimen
obligatorio que contempla el artículo 12, fracción I, de la LSS.
Así las cosas, se da en la especie una dualidad de facetas muy interesante y compleja,
pues al ser el IMSS patrón de sus trabajadores y a la par ente asegurador de ellos pese a
ser éstos en realidad servidores públicos – también controlados y sancionados por la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, de conformidad a sus artículos 303 y 303A
de la Lss –, por simples razones de congruencia y por mera comodidad operativa no se
hallan regidos en lo general por el derecho burocrático ni son afiliables al ISSSTE aunque
de hecho y por derecho no escapen sus funciones naturales que ejercen de los controles y
las responsabilidades propias de los servidores públicos. Y,
C) A raíz de la reforma legal de 1944 – a la que haremos puntual alusión en el capítulo
siguiente –, sumó una característica de trascendente significación jurídica: la de convertirse
en organismo fiscal autónomo, operando jurídicamente como una autoridad fiscal que forma
parte del fisco federal, teniendo entonces competencia tributaria dada la serie de
atribuciones que la Lss le otorga, lo que abarca desde la mera supervisión del cumplimiento
de obligaciones en materia de seguridad social, hasta el acto mismo de poder agotar con
arreglo al Código Fiscal de la Federación – atento a lo ordenado por los artículos 287 y 291
de la LSS –, el procedimiento administrativo de ejecución de cobro forzoso de las
aportaciones de seguridad social y sus consecuencias legales, al cargo de los sujetos
obligados a la tributación.
Éste perfil de la institución es el que resienten y aprecian en mayor medida los patronos o
sujetos obligados, y si alguien dudaba de él o de su eficacia jurídica, a partir del 21 de
diciembre de 2001 se reforzó convirtiéndose en un ente fiscal temible.
En pocas palabras: el IMSS se mueve y actúa siempre en un triple plano, lo que muy pocas
veces se advierte incluso por las personas involucradas en su operación cotidiana.
Todo ello nos obliga a profundizar en el análisis de las implicaciones g consecuencias que
se derivan del accionar de este ente fascinante – lo que en ocasiones presenta serias
dificultades para distinguirlas, acotarlas, delimitarlas o comprenderlas, de la simple lectura
poco analítica que se hace del artículo 251 de la LSS –. Porque dicho precepto, en su texto,
comprende tanto a las facultades y atribuciones de la institución en su carácter de OPD
(prestatario de un servicio público que originariamente le corresponde al Estado), como
PMO (sujeto de derechos y obligaciones de índole privado, incluida aquí su función de
empleador), así como en su carácter de OFA (con todo el abanico de facultades de
autoridad de que dispone gque abarcan 360 grados, a lo que haremos puntual referencia
en el capítulo siguiente).
Así las cosas, para fines propedéuticos es factible afirmar que:
1) Cuando la institución aseguradora nacional proporciona las prestaciones en dinero –
pensiones, subsidios y ayudas económicas –, o en especie – asistencia médica, hospitalaria,
quirúrgica, farmacéutica, prestaciones sociales y de guardería –, servicios todos ellos que
se establecen en la propia LSS, está el IMSS ejerciendo las atribuciones que le fueron
conferidas por dicho ordenamiento como organismo descentralizado prestador de un
servicio público nacional de seguridad social.
2) Cuando celebra actos de índole de derecho privado, tales como al adquirir insumos, al
efectuar compraventas, al celebrar arrendamientos para instalar en tales inmuebles
unidades hospitalarias, guarderías o centros de prestaciones sociales, al pactar contratos
de comodato para los mismos fines, y otros actos análogos de derecho privado; o bien al
fungir como patrón de sus trabajadores y estar legalmente obligado por la legislación civil
para afrontar la responsabilidad civil objetiva que le atañe por la actividad de sus empleados
en ejercicio del trabajo contratado y quienes pudieren causar algún daño a terceras
personas, estamos apreciando el funcionamiento de tal institución como persona moral
oficial, sujeta de obligaciones y derechos de índole privado, que puede ser incluso
demandado por incumplimientos contractuales o responsabilidad civil, como cualquier otra
persona, ante los tribunales del fuero federal o del fuero común dependiendo del asunto en
particular. Y,
3) Cuando el Instituto actúa como organismo fiscal autónomo, lo hace investido con la
característica de autoridad revisora y liquidadora de índole fiscal, al través de una serie de
actividades cuya competencia deriva de su propio marco legal, tales como: vigilar el cabal
y oportuno cumplimiento por parte de los patrones y demás sujetos obligados para con las
disposiciones en materia de seguro social; determinar sobre la existencia de hechos o actos
que generen obligaciones al cargo de los sujetos obligados que constituyan créditos a su
favor; establecer quién tiene el carácter de obligado en la tributación precisando las bases
para la liquidación; emitir el crédito respectivo haciendo su gestión de cobro y percepción;
aplicar el procedimiento administrativo de ejecución en base a las reglas qu.e al efecto
dispone el Código Fiscal de la Federación, si ello fuere necesario, así como otras
actividades análogas o consecuenciales. Aquí el INSTE actúa con el carácter de autoridad
fiscal autónoma, debiendo forzosamente ceñir su actividad al marco de legalidad
Constitucional, sin que su actuar conculque el artículo 17 Constitucional – que prohíbe a las
personas hacerse justicia por sí mismas –, dado que se insiste, en estos caso no obra como
persona moral oficial, sino que lo hace en su carácter de autoridad fiscal autónoma por ley
dotado de plenas facultades competenciales para ello.
Por todas esas razones, insistimos en establecer y demostrar ahora que el derecho de la
seguridad social es una especie de “híbrido jurídico”, conformado, nutrido y permeado
inevitablemente por instituciones y figuras típicas de otras disciplinas jurídicas, a saber:

• Del derecho administrativo, al ser el IMSS un ente descentralizado prestador de un

servicio público nacional, regulado en su existencia, conformación y operación cotidiana,
por disposiciones legales de naturaleza eminentemente administrativa que enmarcan su
actividad cotidiana.
• Del derecho laboral, cuya marcada influencia se aprecia no sólo al determinar el
legislador federal en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS que a falta de norma
expresa le sería legalmente supletoria en primer término la Ley Federal del Trabajo, sino
que al ser los trabajadores el grupo de asegurados más importante del régimen obligatorio
es obvio que algunos ramos de seguros – como el de riesgos de trabajo o el de guarderías
–, están esencial y permanentemente vinculados con el derecho obrero.
• Del derecho burocrático, sobre todo cuando se aborda esta disciplina en el tema
específico del ISSSTE y del ISSFAM, cuyo manto protector ya dijimos ampara a los
servidores públicos federales y a los militares, respectivamente, sin perder de vista tampoco
que todas estas legislaciones son – al igual que la del INFONAVIT –, reglamentarias del
articulo 123 Constitucional, precepto que establece las condiciones generales del trabajo
en nuestra patria.
• Del derecho tributario, atendiendo a que las contribuciones con las que se sostiene
el servicio son consideradas por el legislador federal como de índole fiscal, pues una de las
diversas especies de tributos que existen son las denominadas por ley “aportaciones de
seguridad social”, teniendo el IMSS y el INFONAVIT los atributos singulares de entes
fiscales autónomos, con funciones competenciales de autoridad tributaria; por ende está
regido en su operación cotidiana el IMSS, por disposiciones de tal naturaleza contributiva,
al ser norma supletoria de su actividad cotidiana el Código Fiscal de la Federación acorde
a lo estatuido en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS; ello con independencia a las
referencias expresas que en su texto legal hace a dicho Código – como en el caso concreto
de la responsabilidad solidaria para el pago de aportes o bien la manera de agotarse el
procedimiento administrativo de ejecución –, en que se remite a las disposiciones fiscales
atinentes.
• Del derecho económico, porque a raíz de la radical transformación de su sistema
pensionario existen criterios y objetivos económicos de preponderante interés nacional que
deben ser atendidos preferentemente, tales como el fomento de la actividad productiva
nacional, la generación de empleo, la construcción de vivienda, el desarrollo de
infraestructura y el desarrollo regional – todos ellos previstos por el artículo 43 de la Ley de
lo Sistemas de Ahorro para el Retiro –, acordes todos al Plan Nacional d Desarrollo vigente;
y,
• Del derecho financiero, al ser las Administradoras de Fondos para e
• Retiro (AFORE’s), y sus Sociedades de Inversión Especializadas (SIEFORE’s) sui
géneris intermediarias financieras encargadas profesional y específica mente del manejo e
inversión de los recursos económicos acumulados e las cuentas individuales SAR de los
trabajadores asegurados, al igual que d su manejo especulativo al través de su inversión
en instrumentos bursátiles en la Bolsa Mexicana de Valores; como tales entes realizan
actividades financieras específicas, entonces este derecho que las regula cobra significativa
importancia en el derecho contemporáneo de la seguridad social máxime si añadimos que
el IMSS forma parte como socio de una AFORE – l denominada “AFORE XXI" –, y por ende
debe acatar como persona mora todas las disposiciones financieras que sobre el particular
dicta la CONSAR.
Hasta aquí el listado de los derechos que conforman éste complejo híbrido jurídico del que
hemos venido dando cuenta.
No sobra añadir que la forzada inserción de otras disciplinas jurídica en el derecho de la
seguridad social, se dio de suyo a partir de que el Congreso de la Unión, mediante Decreto
publicado en el DOF de 24 de febrero de 1992, adicionara la LSS de 1973 creando el
Sistema de Ahorro para el Retiro SAR – concretamente el seguro de retiro, del régimen
obligatorio –, reiterado ahora en el nuevo sistema privatizado de pensiones de la ley actual
dando así cabida plena al derecho económico, pues al crearse dicho segur de retiro la
actividad del IMSS se integró permanente e inevitablemente a programa gubernamental
instrumentado por el Gobierno federal, con una política económica del Estado tendiente a
incrementar el ahorro in terno del país, tan urgente de ser constituido y elevado.
En tanto que la del derecho financiero se dio a partir del 1º de julio d 1997, al entrar en vigor
la nueva LSS y comenzar a operar a plenitud la Le de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
del 26 de mayo de 1996, marco jurídico vinculado a prioritarios objetivos nacionales
mediante la creación de las Administradoras de Fondos para el Retiro y sus Sociedades d
Inversión, entidades intermediarias financieras que inciden en el sistema financiero del país.
En razón de todo ello, la seguridad social ha quedad ligada ineluctablemente a los derechos
económico y financiero, pues a este nivel se manejará el nuevo SAR.
Quizá por eso es que resulta tan complejo entender esta disciplina, n sólo para los
académicos y estudiosos de este singular derecho social, sin desde la óptica del ciudadano
común y corriente, quienes no entienden l triple función del IMSS y, por si ello no fuese
suficiente, el estudio y la comprensión de esta materia se ha venido tornando cada vez más
complicado en razón a la prolija cuanto novedosa normatividad del marco jurídico de
derecho público en que se desenvuelve ahora, debido en mucho a las múltiples Reglas que
cotidianamente expide al efecto la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el
Retiro en lo que al sistema pensionario se refiere, cuestión a la que volveremos más
adelante en esta misma obra.
Con ello consideramos cumplido el objetivo de analizar al IMSS como OPD, y a la par,
referirnos a su actividad como PMO.
Si acaso las ideas expuestas resultan útiles para entender mejor la complicada labor que
efectúa a diario el instrumento básico de la seguridad social en México, habremos logrado
nuestro propósito de escudriñar y definir la compleja función de dicha institución que, para
mal de todos los mexicanos, la mayor de las veces escapa de la cabal comprensión de los
profesionistas inmersos en estas tareas en forma rutinaria, llegando al colmo de que no sólo
los de afuera no le entienden, sino tampoco los de adentro del propio IMSS, desde
funcionarios hasta afanadores, pasando por los empleados sindicalizados y los que no los
son.
Todo ello nos debe poner a reflexionar en serio sobre si la ausencia de cumplimiento de los
objetivos de la seguridad social es más bien debido a la ignorancia que propios y extraños
muestran sobre el particular – gobernantes, legisladores federales y administradores de
justicia incluidos –, que a la simple falta de una adecuada planeación nacional en esta
disciplina, hermosa pero muy compleja, que los abogados abandonamos ideológica y
prácticamente desde hace décadas.