Mapas y Factores de Riesgo Electoral MOE Elecciones en Colombia 2018 PDF

Mapas y factores de riesgo electoral
Elecciones nacionales
Colombia
2018
Consulte y descargue todos los datos
del Mapa de Riesgo Electoral en:
Mapas
y factores
de riesgo electoral
Elecciones nacionales
GRUPO TÉCNICO
Colombia
MAPAS DE RIESGO ELECTORAL
2018
Un equipo de analistas independientes, universidades, centros de pensamiento y organizaciones
sociales, convocados por la Misión de Observación Electoral, elaboró esta publicación gracias al
apoyo de organismos de cooperación internacional. El compromiso de todos fue sólo uno: hacer
análisis y recomendaciones que contribuyan a identificar los posibles riesgos del certamen electoral
y las acciones institucionales necesarias para prevenirlos de manera que las elecciones ganen cada
vez más en credibilidad, transparencia y legitimidad.
Con el apoyo de:

Mapa y factores de riesgo electoral
Elecciones nacionales Colombia 2018
Realización
Grupo Técnico de Mapas de Riesgo Electoral- MOE
Alejandra Barrios Cabrera Rodrigo Losada

Directora Nacional Universidad Sergio Arboleda
Misión de Observación Electoral - MOE Frey Alejandro Muñoz Castillo
Camilo Vargas Betancourt Coordinación de Administración Pública – MOE
Coordinador Gabriel Felipe Angarita Serrano
Observatorio Político-Electoral de la Democracia - MOE Investigador de Administración Pública – MOE
Germán Robayo Cabrera Andrés Felipe Gómez
Sub Coordinador Coordinador MOE internacional
Observatorio Político-Electoral de la Democracia – MOE
Luis Fernando Trejos
Diego Alejandro Rubiano Director del Instituto de Desarrollo Político Institucional
Investigador - IDEPI
Observatorio Político-Electoral de la Democracia – MOE Universidad del Norte
Viviana Andrea Sarmiento Peña Armando José Mercado
Investigadora Director del programa de Ciencia Política
Observatorio Político-Electoral de la Democracia – MOE Universidad Tecnológica del Bolívar
Yann Basset Jharry Martínez
Director del Observatorio de la Representación Política – Plataforma de Seguimiento Político en Antioquia – SEPA
ORP
Universidad del Rosario Jeannette Alexandra D’Alleman
Pastoral Social Caritas Arauca
Daniel Felipe López
Investigador del ORP Anderson Giovanny Oviedo Rodríguez
Universidad del Rosario Pastoral Social Caritas Arauca
Felipe Botero Jaramillo Cristhian Camilo Martínez
Profesor asociado y Director de Posgrados Universidad del Tolima
Departamento de Ciencia Política Alejandro Sánchez
Universidad de los Andes Programa de Ciencia Política
Juan Manuel Palacios Pontificia Universidad Javeriana de Cali
Investigador Diana Yadira Almonacid Rojas
Universidad de los Andes Pastoral Social Regional del Suroriente Colombiano
Fabio Lozano
Profesor universitario
Miembro fundador de CODHES
ISBN: 978-958-59994-2-8
Andrea Torres Perdomo Primera edición, febrero, 2018
Asesora de documentación
Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP
Laura Rincón Gamba
Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial -LINAE Corrección de estilo
Universidad Externado de Colombia Fernando Antonio Murcia Sánchez
Carlos Augusto Sánchez Castañeda Diseño y diagramación:
Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial -LINAE Leonardo Cuellar
Universidad Externado de Colombia Director Creativo
Bibiana Ortega Ilustraciones:
Investigadora Paula Camila Cruz Fajardo
Universidad Sergio Arboleda Impresión:
Luz Adriana Peña Peña Arte Litográfico Ltda.
Profesional de incidencia política Bogotá, Colombia
Misión de Observación Electoral – MOE Febrero, 2018
Los análisis y opiniones aquí expresados no reflejan necesariamente las opiniones de quienes
apoyan esta publicación.
Tabla de contenido
11 Índice de mapas
13 Miembros del Grupo Técnico de Mapas de Riesgo Electoral
17 Presentación
Alejandra Barrios Cabrera
Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral MOE
28 Análisis de los factores de riesgo para las elecciones

nacionales de 2018
Camilo Vargas Betancourt
Coordinador, Observatorio Político-Electoral de la Democracia
Misión de Observación Electoral – MOE
51 I. Riesgo por factores indicativos de fraude

electoral
56 Mapa consolidado de riesgo por factores indicativos
de fraude electoral 2018
68 Riesgos por niveles y variaciones atípicas de la

participación electoral: elecciones nacionales
2002, 2006, 2010 y 2014
Yann Basset y Daniel Felipe López
Observatorio de la Representación Política, Universidad del Rosario
90 Factores de riesgo por anomalías en votos nulos y tarjetas

no marcadas: elecciones nacionales 2006, 2010 y 2014
Felipe Botero y Juan Manuel Palacios 7
Universidad de los Andes
108 Limitaciones a la competencia: el dominio electoral como

factor de riesgo, elecciones Senado y Cámara
2006, 2010 y 2014
Viviana Andrea Sarmiento Peña
Investigadora, Observatorio Político Electoral de la Democracia
■ tabla de contenido
127 II. Riesgo por factores de violencia

130 Mapa consolidado de riesgo por factores de violencia 2018
German Robayo
Sub Coordinador, Observatorio Político-Electoral de la Democracia-
Misión de Observación Electoral - MOE
139 Riesgo por presencia y acciones unilaterales de grupos

armados al margen de la ley para las elecciones 2018
Coordinador
Germán Robayo Cabrera
Sub Coordinador
Observatorio Político-Electoral de la Democracia
168 El desplazamiento como riesgo: desplazadores elegidos,

desplazados sin elección
Fabio Lozano
CODHES
182 Mapa de riesgo por violaciones a la libertad de prensa.

Elecciones 2018
Fundación para la Libertad de Prensa - FLIP
186 Violencia política
Diego Alejandro Rubiano Plazas
Investigador, Observatorio Político-Electoral de la Democracia
215 III. Análisis de contexto del riesgo electoral:

elecciones nacionales 2018
217 El censo electoral versus el censo poblacional:
riesgos asociados a la trashumancia histórica y el déficit
de cedulación en la población
Sub Coordinador, Observatorio Político-Electoral de la Democracia - MOE
232 La falta de acceso a puestos de votación como riesgo para

8
la participación democrática

252 Ausentismo y accesibilidad espacial electoral:

propuesta para una medición municipal e intramunicipal
en Colombia
Laura Rincón Gamba y Carlos Augusto Sánchez Castañeda

Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial – LINAE
Universidad Externado de Colombia
mapas y factores de riesgo electoral: elecciones nacionales 2018 ■
265 Cultivos ilícitos y minería ilegal: las economías ilegales

como riesgo para la transparencia electoral
Sub Coordinador
Investigador
280 Estado de la participación política de la mujer en las

primeras elecciones del posconflicto: los obstáculos como
riesgos a la participación y la representación
Bibiana Ortega
Universidad Sergio Arboleda
Adriana Peña Peña
297 Riesgos electorales asociados a la participación política

del partido FARC
Rodrigo Losada, Ph.D.
304 En busca de la relación entre corrupción electoral

y administrativa. Comportamiento de los delitos
contra los Mecanismos de Participación Democrática
y contra la Administración Pública 2005 – 2015
Frey Alejandro Muñoz Castillo y Gabriel Felipe
Angarita Serrano
Coordinación de Administración Pública,
319 Finanzas públicas y democracia local. Riesgo electoral

desde la óptica del contrato fiscal municipal
Andrés Felipe Gómez
Misión de Observación Electoral
333 IV. Análisis regional del riesgo electoral:

elecciones nacionales 2018 9
335 Riesgo electoral asociado a la presencia de actores

armados y rentas ilegales en el Caribe colombiano
“Entre la herencia paramilitar y la marginalidad
insurgente”
Instituto de Desarrollo Político e Institucional – IDEPI
Universidad del Norte
■ tabla de contenido
349 ¿Posconflicto electoral? Nuevos y viejos riesgos electorales

en zonas de transición: el caso de los Montes de María
Armando José Mercado Vega
Universidad Tecnológica de Bolívar
365 Mapa de riesgo electoral Antioquia 2018: retos para la

profundización de la democracia
Jharry Martínez
Plataforma de Seguimiento Político en Antioquia – SEPA
377 Riesgos electorales para las elecciones del 2018 en el

departamento de Arauca: desafíos de una democracia
incompleta en un conflicto inacabado
Jeannette Alexandra D’Alleman y Anderson Giovanny
Oviedo Rodríguez
Observación y Solidaridad con Arauca - OBSAR
Pastoral Social Arauca
386 Riesgos electorales Tolima 2018: del origen del conflicto

al inicio de la paz
Cristhian Camilo Martínez
Universidad del Tolima
394 Riesgo electoral en el Valle del Cauca para elecciones

2018: la reconfiguración de los apoyos legales e ilegales
de la política
Alejandro Sánchez
Pontificia Universidad Javeriana de Cali
402 Mapa de riesgos electorales para el año 2018 en el

Suroriente Colombiano. Tiempos para la reflexión.
Diana Yadira Almonacid
Pastoral Social Regional Suroriente Colombiano
10
Índice de mapas
22 Mapa # 1. Territorios huérfanos – vacíos dejados por las

FARC y no llenados por el Estado
28 Mapa # 2. Riesgo por coincidencia de factores indicativos
de fraude electoral y de violencia para las elecciones 2018
48 Mapa # 3. 170 municipios del posconflicto – 16 Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET
52 Mapa # 4. Mapa consolidado de riesgo por factores
indicativos de fraude electoral para las elecciones
a Cámara de Representantes 2018
54 Mapa # 5. Mapa consolidado de riesgo por factores
a Senado de la República 2018
78 Mapa # 6. Riesgo por nivel atípico de participación
en elecciones a la Cámara de Representantes 2018
en elecciones al Senado de la República 2018
en elecciones a Presidencia 2018
84 Mapa # 9. Riesgo por variaciones atípicas de la
participación electoral en elecciones a la Cámara de
Representantes 2018
participación electoral en elecciones al Senado de la
República 2018
participación electoral en elecciones a Presidencia 2018
100 Mapa # 12. Riesgo por atipicidad en votos nulos para
elecciones a Cámara de Representantes 2018
102 Mapa # 13. Riesgo por atipicidad en votos nulos para 11
elecciones a Senado de la República 2018
104 Mapa # 14. Riesgo por atipicidad en tarjetones no marcados
para elecciones a Cámara de Representantes 2018
106 Mapa # 15. Riesgo por atipicidad en tarjetones no marcados
para elecciones a Senado de la República 2018
122 Mapa # 16. Riesgo por dominio electoral para elecciones
124 Mapa # 17. Riesgo por dominio electoral para elecciones
■ índice de mapas
128 Mapa # 18. Riesgo consolidado por factores de violencia

para elecciones nacionales 2018
158 Mapa # 19. Riesgo por presencia de Grupos Armados
Organizados – GAO para elecciones 2018
160 Mapa # 20. Riesgo por acciones unilaterales de Grupos
Armados Organizados – GAO para elecciones 2018
162 Mapa # 21. Riesgo por presencia del ELN para elecciones 2018
164 Mapa # 22. Riesgo por acciones unilaterales del ELN
para Elecciones 2018
166 Mapa # 23. Estado actual de municipios que tuvieron
riesgo por presencia de FARC hasta 2016
178 Mapa # 24. Riesgo por desplazamiento para las elecciones 2018
180 Mapa # 25. Riesgo por desplazamiento masivo para las
elecciones 2018
184 Mapa # 26. Riesgo por violaciones a la libertad de prensa
para las elecciones de 2018
208 Mapa # 27. Riesgo electoral por violencia política 2018
210 Mapa # 28. Municipios con víctimas de violencia según
tipo de violencia
212 Mapa # 29. Municipios con víctimas de violencia según
tipo de hecho
228 Mapa # 30. Riesgo por nivel atípico de censo electoral
frente a censo poblacional 2016
230 Mapa # 31. Riesgo por presunto déficit de cedulación
250 Mapa # 32. Riesgo por posible dificultad de acceso a
puestos de votación
276 Mapa # 33. Riesgo por densidad de cultivos ilícitos 2016
278 Mapa # 34. Riesgo por densidad de minería ilegal 2015
347 Mapa # 35. Mapas de riesgo por fraude y violencia para
la región Caribe
364 Mapa # 36. Mapas de riesgo por fraude y violencia para la
región de Montes de María
375 Mapa # 37. Mapas de riesgo por fraude y violencia en Antioquia
384 Mapa # 38. Mapas de riesgo por fraude y violencia en Arauca
393 Mapa # 39. Mapas de riesgo por fraude y violencia en Tolima
401 Mapa # 40. Mapas de riesgo por fraude y violencia en el
12
Valle del Cauca
413 Mapa # 41. Mapas de riesgo por fraude y violencia en el
suroriente colombiano
Miembros del Grupo Técnico
de Mapas de Riesgo Electoral

Profesional en Finanzas y Relaciones Internacionales de la Univer-
sidad Externado de Colombia. Especialista en Régimen Contractual
Internacional de la Universidad de los Andes. Directora Nacional
de la Misión de Observación Electoral desde su fundación en 2006.
Alejandro Sánchez López de Mesa

Politólogo con maestría en Estudios Políticos. Trabaja como profe-
sor en el programa de Ciencia Política de la Pontificia Universidad
Javeriana de Cali. Trabaja sistemas de partidos en el nivel subnacio-
nal. Desde 2011 ha trabajado en la caracterización de las organiza-
ciones políticas y sus prácticas en el nivel subregional.
Anderson Giovanny Oviedo Rodríguez

Estudiante de IX semestre de Derecho de la Universidad Cooperati-
va de Colombia. Vinculado con la Pastoral Social – Caritas Arauca
como consultor del Observatorio de Realidades Sociales (OBSAR).
13
Andrea Torres Perdomo
Periodista y asesora de documentación de la Fundación para la Li-
bertad de Prensa – FLIP.

Politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana con maestría en Polí-
ticas Públicas de la Central European University. Actualmente es coor-
dinador de MOE internacional en la Misión de Observación Electoral.
■ miembros del grupo técnico de mapas de riesgo electoral
Armando José Mercado Vega gación “Derecho Público” de la Universidad

Politólogo, con estudios de Maestría en Con- del Tolima. Coordinador departamental de
flicto Social y Construcción de Paz de la la MOE Tolima.
Universidad de Cartagena. Director del Pro-
grama de Ciencia Política y Relaciones Inter- Daniel Felipe López
nacionales de la Universidad Tecnológica de Politólogo de la Universidad del Rosario e
Bolívar. Investigador del Grupo Regional de investigador del Observatorio de la Repre-
Memoria Histórica de la misma universidad. sentación Política de la misma universidad.
Bibiana Ortega Diana Yadira Almonacid

PhD (c) en Ciencia Política de la Universi- Trabajadora Social de la Universidad Co-
dad de los Andes. Actualmente es Profesora legio Mayor de Cundinamarca, Magister
Asociada de la Escuela de Política y Relacio- en Política y Planificación Social de la Uni-
nes Internacionales de la Universidad Ser- versidad Nacional de Cuyo en Argentina.
gio Arboleda. Asistente regional del área de Derechos
Humanos en la Pastoral Social Regional del
Camilo Vargas Betancourt Suroriente Colombiano.
Politólogo e internacionalista de la Univer-
sidad del Rosario. Máster en Sociología de Diego Alejandro Rubiano Plazas
lo político y de la acción pública del Insti- Politólogo de la Universidad del Rosario
tuto de Estudios Políticos (Sciences Po) de con estudios en la facultad de Jurispruden-
Bordeaux. Actualmente es coordinador del cia de la misma universidad. Actualmente
Observatorio Político-Electoral de la De- es investigador del Observatorio Político-
mocracia de la MOE. Electoral de la Democracia de la MOE.
Carlos Augusto Sánchez Castañeda Fabio Lozano

Historiador de la Universidad Externado Ph.D. en Estudios sobre América Lati-
de Colombia y estudiante de último semes- na y Máster en Desarrollo Rural. Profe-
tre de Ingeniería Catastral y Geodesia de sor universitario, socio fundador de la
la Universidad Distrital Francisco José de Consultoría para los Derechos Huma-
14
Caldas. Asistente del Laboratorio Interdis- nos y el Desplazamiento - CODHES y
ciplinar de Análisis Espacial -LINAE de la miembro de la Red para la Construc-
Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de ción de Territorios de Sumak Kawsay.
la Universidad Externado de Colombia.
Felipe Botero
Cristhian Camilo Martínez Ph. D. en Ciencia Política de la Universidad
Politólogo de la Universidad del Tolima, inde Arizona y M.A. en Ciencias Sociales de
vestigador, integrante del grupo de investi- la Universidad de Chicago. Actualmente es
profesor asociado y Director de Posgrados Jharry Martínez Restrepo

del Departamento de Ciencia Política de la Sociólogo egresado de la Universidad de
Universidad de los Andes Antioquia, actualmente es estudiante de
maestría en Ciencia Política de la misma
Frey Alejandro Muñoz Castillo universidad y analista de sistemas políticos
Abogado de la Universidad Colegio Mayor y elecciones de la Corporación Viva la Ciu-
de Cundinamarca y Administrador Público dadanía.
de la Escuela Superior de Administración
Pública – ESAP. Especialista en derecho ad- Jorge A. Restrepo
ministrativo de la Universidad Nacional de Doctor en economía de Royal Holloway-
Colombia. Actualmente es coordinador del Universidad de Londres, con estudios de
componente de Administración Pública de posgrado en la Universidad de Cambridge
la Misión de Observación Electoral – MOE. y de pregrado en la Pontificia Universidad
Javeriana. Es Director de CERAC, Profe-
Gabriel Felipe Angarita Serrano sor Asociado de Economía en la Pontificia
Politólogo con maestría en Ciencia Política Universidad Javeriana y analista de RCN-La
de la Universidad de los Andes. Actualmen- Radio. Su trabajo académico se centra en
te es investigador del componente de Admi- el estudio de la seguridad, el análisis de los
nistración Pública de la MOE. conflictos armados y la violencia, y su im-
pacto sobre el desarrollo.
Politólogo de la Universidad de los An- Juan Federico Pino
des, con énfasis en política colombiana y Politólogo de la Pontificia Universidad Ja-
relaciones internacionales. Especialista en veriana, magíster en Ciencia Política de la
Estadística Aplicada de la Fundación Uni- Universidad de los Andes y estudiante de
versitaria Los Libertadores. Actualmente es doctorado en Ciencia Política de la misma
Sub Coordinador del Observatorio Político- universidad.
Electoral de la Democracia de la MOE.
Juan Manuel de Jesús Palacios Luna
Jeannette Alexandra D´Alleman Estudiante de doctorado en Ciencia Política 15
Administradora de Empresas, Especialista Universidad de los Andes. Magister en eco-
en Gerencia Social de la Escuela de Admi- nomía Universidad EAFIT.
nistración Pública – ESAP. Vinculada al
Secretariado Nacional de Pastoral Social a Laura Rincón Gamba
través del programa Fortalesciendo a la So- Geógrafa de la Universidad Nacional de Co-
ciedad Civil para la Gobernanza en el de- lombia y magister en Economía Social de la
partamento de Arauca. Universidad Nacional de General Sarmiento,
■ miembros del grupo técnico de mapas de riesgo electoral
Argentina. Docente e investigadora en el Pro- Rodrigo Losada

grama de Geografía y en el Laboratorio Inter- Profesor e investigador de la Escuela de
disciplinar de Análisis Espacial -LINAE de la Política y Relaciones Internacionales de
Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Sergio Arboleda. Ph.D. en
la Universidad Externado de Colombia. Ciencia Política por la Universidad Geor-
getown (EE.UU.). Actualmente, se interesa
Luis Fernando Trejos Rosero por investigar las transformaciones que es-
Doctor en Estudios Americanos con men- tán experimentando los partidos políticos.
ción en Estudios Internacionales (IDEA/
USACH). Profesor e investigador del De- Viviana Andrea Sarmiento Peña
partamento de Ciencia Política y Relaciones Politóloga de la Universidad de Los Andes.
Internacionales de la Universidad del Norte, Candidata a grado de maestría en Politics
Barranquilla (Colombia). Director del Ins- and Communication del London School of
tituto de Desarrollo Político e Institucional Economics and Political Science (LSE). Ha
– IDEPI, coordinador académico de la Maes- trabajado como investigadora electoral y de
tría en Relaciones Internacionales y miem- violencia política en el Observatorio Políti-
bro de los Grupos de Investigación “Agenda co-electoral de la democracia de la MOE.
Internacional” y “Conflictos y postconflictos
en el Caribe” de la misma universidad. Yann Basset
Doctor en Ciencia Política de la Universi-
Luz Adriana Peña Peña dad de Paris III – Sorbona Nueva. Profesor
Comunicadora social y periodista con de la Facultad de Ciencia Política, Gobierno
énfasis organizacional de la Universidad y de Relaciones Internacionales de la Uni-
Central. Actualmente es profesional de in- versidad del Rosario. Director del Observa-
cidencia política de la MOE. torio de la Representación Política.
16
Presentación

Directora Nacional de la Misión de Observación Electoral MOE
La Misión de Observación electoral –MOE- nació en el 2006, y des-

de su creación quizás una de sus más grandes expectativas fue la de
hacer la primera observación electoral en el marco del pos conflic-
to. Los Mapas de Riesgo Electoral (MRE) de esta primera elección,
imaginábamos hace más de una década, se moverían entre el color
amarillo del riesgo medio y en menor medida en el naranja de alto.
El rojo estaría prácticamente desaparecido.
Sin embargo, la realidad nos llegó vestida de otra manera. La
democracia del posconflicto, así como de los procesos electorales
sobre los que ésta se sustenta, no tiene la esperada baja intensidad
en la paleta de colores. Esto significa que uno de los grandes retos
que se nos impuso para la elaboración de esta publicación fue el
de desarrollar nuevos marcos cartesianos que nos puedan brindar
distintos puntos de referencia y de interpretación a los utilizados
en los últimos 50 años para entender nuestros múltiples conflictos.
Llegamos al primer proceso electoral del posconflicto con
cambios importantes en nuestro sistema político; con algunas
oportunidades perdidas o aplazadas para el mejoramiento de la 17
calidad de nuestra democracia vía reformas políticas y electorales;

y con unos territorios, regiones y corredores que están poniendo a
prueba nuestra capacidad de comprensión de los conflictos del pos
conflicto.
Nuevas reglas de juego enmarcan y gobiernan este proceso
electoral. Después de 16 años de relección presidencial se regresa
a la no reelección estableciéndose nuevamente el periodo único de
■ presentación
4 años. Esta modificación del ciclo de al- electoral. Si bien meses después de inicia-
ternancia en el gobierno, la crisis de repre- das las campañas de recolección de firmas
sentación de los partidos, y obviamente los la autoridad electoral tomó la decisión de
resultados del Proceso de Paz, pusieron la solicitar los informes financieros de esta
carrera por la presidencia en una situación actividad (una vez las firmas fueran entre-
inédita. 49 comités de grupos significativos gadas), la imposibilidad de auditar en línea
de ciudadanos (GSC) se inscribieron para los ingresos y gastos debilita las acciones de
la recolección de firmas con el fin de habili- vigilancia y verificación de todos los acto-
tarse para presentar candidato a la primera res involucrados en el proceso electoral.
magistratura del país. De otra parte, es preciso recordar que
De los 49 comités, solamente 11 hi- en el mes de agosto de 2017 se promulgó
cieron el proceso de recolección de firmas la ley 1864, que reformó el Código Penal
y finalmente 8 cumplieron con el requisito e incluyó como delitos los que antes eran
de tener al menos 386.148 firmas valida- solamente faltas administrativas cuya vi-
das. 16 millones de firmas se presentaron gilancia está a cargo de Consejo Nacional
a revisión de la Registraduría Nacional del Electoral (CNE). Acciones tales como la
Estado Civil. 16 millones de firmas fueron violación de topes, o hechos como el origen
recogidas sin tener que respetar ningún ilegal de los recursos para las campañas son
tipo de regulación en materia financiera, hoy sujetos de multas que van hasta 1.200
sin topes de financiación, sin restricción salarios mínimos legales mensuales vigen-
al origen de los recursos, sin obligación tes, así como de penas privativas de la li-
alguna de rendir cuentas a lo largo de los bertad de hasta 9 años. La mala noticia es
8 meses en que pudieron hacer campaña que, de acuerdo a algunas interpretaciones,
anticipada. estas sanciones no serían extensivas a la re-
Es decir, los graves riesgos de infil- colección de firmas.
tración de recursos ilícitos e ilegales en Además de la eliminación de la reelec-
las campañas de recolección de firmas no ción presidencial, es importante destacar
fueron considerados como un riesgo por la como otra medida positiva la adopción
autoridad electoral. Lo anterior tuvo como del ESTATUTO DE LA OPOSICION, un
consecuencia que no se adoptaran, con la compromiso que el Congreso de la Repú-
18
debida anticipación, medidas preventivas blica tenía pendiente con la Constitución
de seguimiento y control. Esta decisión, que de 1991. Este estatuto adopta una serie de
se tomó a pesar de contar con antecedentes medidas que tienen como objeto brindar
de campañas presidenciales financiadas mayores y mejores garantías a las organi-
con recursos provenientes del narcotráfico, zaciones políticas que se declaren en oposi-
del exterior o de fuentes no reportadas, no ción, tales como participación en las mesas
ayuda a los procesos de fiscalización, miti- directivas, acceso a los medios de comuni-
gación o eliminación de riesgos en materia cación y a información y documentación
oficial, así como una partida adicional para Se incluyeron dos nuevas curules, una en
la financiación del partido, entre otras. Senado y la otra en Cámara para la fórmula
De otra parte, es necesario considerar Presidencial y Vicepresidencial que ocupe el
el impacto que tendrá el ingreso de nuevos segundo lugar en votación en las próximas
actores a la competencia electoral, así como justas presidenciales. Con esta decisión el
la modificación de la conformación del esquema Gobierno-Oposición toma forma.
Congreso de la República. En cuanto a los Finalmente, en cumplimiento de la reincor-
nuevos actores, indiscutiblemente la gran poración política de la FARC, se adiciona-
expectativa en materia electoral es el par- ron por dos periodos hasta 10 curules, la
tido político resultante del Proceso de Paz, mitad de ellas en Cámara de Representantes
la “FUERZA ALTERNATIVA REVOLU- y la otra mitad en Senado.2 Así las cosas, se
CIONARIA DEL COMUN – FARC”, que pasa de un Congreso de 268 miembros en
inscribió como candidato a la presidencia a 2014 a uno que puede oscilar entre 270 y
Rodrigo Londoño (conocido también como 280 congresistas (ver cuadro 1), dependien-
Timochenko), una lista de 23 candidatos al do de los resultados electorales de la FARC
Senado de la República y solamente 5 listas el próximo 11 de marzo.
a la Cámara de Representante correspon- Si bien en los actuales comicios se es-
dientes a de los departamentos de Valle del trenarán nuevas reglas, como las señaladas
Cauca, Atlántico, Santander, Antioquia y anteriormente, estas no alcanzan a ser lo
Bogotá, con un total de 50 candidatos a esta suficientemente contundentes como para
corporación. afectar de manera sensible las conductas
Las Reformas constitucionales de y acciones que generan riesgos electora-
“Equilibrio de Poderes” (AL 02/15) y “Re- les. Fue imposible a lo largo del 2017 poder
incorporación Política de la FARC” (AL consensuar la reforma política que requiere
03/17) modificaron la composición del este país que busca salir de la violencia y
Congreso. Se eliminó una de las dos curu- derrotar la corrupción.
les que tenía la Circunscripción Especial
de Colombianos en el Exterior y se desti-
nó a la comunidad raizal de San Andrés.1
19
1 Sin embargo, al no estar reglamentada esta nue-

va curul, no será incluida en la Cámara de Re-
presentantes de 2018, por lo que sencillamente
se eliminaría una de las curules internacionales
para este año, según el proyecto de decreto con 2 Las 5 curules en Senado y en Cámara garanti-
el que el Ministerio del Interior determina el zadas para las FARC solo son adicionales a los
número de curules a otorgar, disponible para escaños existentes en el Congreso si el partido
consulta acá: https://www.mininterior.gov.co/ FARC no las gana mediante la votación obtenida
sites/default/files/proyecto_de_decreto_nume- en las elecciones. Por eso se habla de un número
ro_de_curules_camara_2017.12.6.pdf variable de curules para 2018.
■ presentación
Cuadro 1. Conformación del Congreso de la República de Colombia 2018-2022

Total de
Cámara de Representantes Senado de la República congresistas
a elegir
Circunscripción Curules Circunscripción Curules
Departamental (32 deptos.) 161 Nacional 100
Circunscripciones especiales 4*
Afrodescendiente 2
Indígena 1 Indígena 2
Colombianos en el exterior 1
Raizales (1)*
Curul para el segundo 269 - 279
Curul para el segundo lugar en
1 lugar en elección 1
elección vice-presidencial
presidencial
Mínimo de 5 curules para el Mínimo de 5 curules para el
partido Fuerza Alternativa partido Fuerza Alternativa
-5- -5-
Revolucionaria del Común Revolucionaria del Común
(FARC) (FARC)
Total Representantes 166 - 171 Total Senadores 103 - 108
*Constitucionalmente debería haber 5 curules especiales, contando la curul raizal creada en 2015. Sin
embargo, como se explicó previamente, al no estar reglamentada esta curul no funcionará en 2018.
Fuente: Misión de Observación Electoral - MOE
El pasado 29 de noviembre de 2017, con cias electorales locales que representan y

68 votos a favor y 2 en contra, el Senado de la defienden intereses particulares por reales
República hundió la reforma política, la que partidos de afiliados, democráticos, com-
a pesar de haber sido concebida para robus- petitivos y transparentes en su confor-
tecer los partidos, acabar con las malas prác- mación y representación. Finalmente, es
ticas políticas y fortalecer el sistema electoral, importante adoptar medidas que corrijan
terminó completamente desfigurada a lo lar- los desbalances de la actual representación
go del debate legislativo, habida cuenta de la regional, acercando el ciudadano a sus ele-
adopción de medidas que retrocedían frente gidos por medio de acciones de control po-
a los avances logrados en reformas anteriores. lítico eficientes, pero sobre todo posibles.
Es así como fue imposible avanzar ha- De otra parte, las 16 Circunscripciones
cia una reforma política y electoral que hi- Transitorias Especiales para la Paz sufrie-
20 ciera modificaciones de fondo. Los cambios ron una suerte parecida a la de la reforma
a la arquitectura institucional que gobierna política, pero su muerte en el Senado fue
y organiza los procesos electorales deben más tortuosa. La forma como se dio el de-
estar encaminados hacia la conformación bate, la manera en que se modificaron los
de una autoridad electoral independiente y contenidos con el objetivo de debilitar la
autónoma, con jueces especializados en lo representatividad de quienes fueran elegi-
electoral prestos a brindar justicia de mados por dichas circunscripciones, la falta
nera eficaz, independiente y oportuna. En de generosidad y empatía de la clase polí-
lo relacionado con los partidos políticos, tica con los habitantes de las regiones más
es necesario sustituir las actuales franqui- golpeadas por el conflicto, fue todo lo que
quedó de presente a lo largo del debate, es- comprensión e interpretación bajo la luz de
pecialmente, en la Cámara de Representan- las nuevas realidades locales. En el Mapa
tes, a pesar de que fue en el Senado donde No 1 se pueden observar los territorios
se hundió el proyecto en el último debate. huérfanos que comprenden los munici-
Los 167 municipios que conforman pios donde tenían presencia las FARC. En
las 16 circunscripciones representan cer- muchos de esos territorios se están desa-
ca del 34% del territorio nacional, aunque rrollando los 16 Programas de Desarrollo
solamente contiene el 7% del censo elec- con Enfoque Territorial (PDET), al tiem-
toral. Esta desproporción entre población po que se suponía que tendrían su propia
y territorio, sumada a la riqueza de unas representación en el Congreso mediante
tierras donde se afincan las diversas econo- las Circunscripciones de Paz, antes de
mías ilegales que cruzan este país, permi- que fueran hundidas. Sin embargo hay 85
te dimensionar el tamaño del abandono y municipios, de color gris en el mapa, don-
olvido estatal, el cual tuvo su máxima ex- de hicieron presencia armada las FARC y
presión y puesta en escena a lo largo de los que actualmente no tienen algún programa
debates que se dieron en el Congreso sobre particular del Gobierno en materia de im-
la creación de estas circunscripciones. plementación del Acuerdo de paz. Es decir,
En el 20% de los 167 municipios hay son los 85 municipios más huérfanos.
presencia de consejos comunitarios afrodes- Sin embargo, hay una característica
cendientes, en el 61%, de resguardos indíge- que los hermana, que los identifica a todos:
nas, y en todos, sin excepción, la presencia son territorios que están en disputa por di-
de diferentes y sucesivos actores armados ferentes grupos armados ilegales, bandas
que en las últimas décadas han hecho de la criminales organizadas y desorganizadas,
violencia un estado cotidiano, de manera de narcotráfico y/o del ELN en expansión,
particular ensañada contra los líderes socia- así como disidencias de las FARC, además
les y comunales de dichos territorios. Exac- de grupos pos desmovilización del parami-
tamente, una tercera parte de la violencia litarismo o reencauchados grupos parami-
contra líderes sociales en el país tiene lugar litares, todos ellos compartiendo un mismo
en esas regiones, así como el 40% de la vio- interés, controlar las economías ilegales y
lencia contra las juntas de acción comunal. dominar los territorio que el estado no
21
A la MOE no le cabe ninguna duda que si las pudo copar con la Constitución del 91 una
Circunscripciones Transitorias Especiales vez las FARC se desmovilizaron.
para la Paz estuvieran vigentes, los factores El mapa que se presenta a continuación
de violencia que señala el análisis de riesgos no le es ajeno a quienes hacen seguimiento a
que se presenta en esta publicación se hubie- los temas de conflicto, violencia y orden pú-
ran incrementado de manera sustantiva. blico. Sólo que a diferencia de años anterio-
Finalmente, los conflictos del pos con- res estos corredores y territorios están todos
flicto son todo un reto en materia de su y a la vez en disputa por su tutela y control.
■ presentación
Mapa # 1.
Territorios huérfanos – vacíos dejados por las FARC
y no llenados por el Estado
Uribia
La Guajira
Maicao
Santa Marta Dibulla Klbania
San Kgg
¯
Ktlántico Kracataca San Juan del 9esar
Fundación Valledupar La Paz
María La :aja Magdalena
San Onofre El Guamo
:ecerril
Tolú Viejo 9órdoba 9esar
9urumaní
:olívar Teorama
9órdoba Sucre El 9armen
Tibú
Kcandí Necoclí Morales
Valencia Sardinata
Unguía Turbo Montecristo
9áceres Norte de Santander
Simití
9higorodó Tierralta
Tarazá
Riosucio San Pablo
Ituango Knorí Toledo Saravena
Mutatá
Dabeiba Remedios Yondó
Fortul Krauquita Krauca
:ojayá Santander
Urrao
Kntioquia Tame Krauca 9ravo Norte
Medio Ktrato Sácama
Pisba
Quibdó El 9armen de Ktrato
Klto :audó :oyacá Nunchía
9hocó
Mistrató 9aldas Pajarito
:ajo :audó Tadó Yopal
Pueblo Rico 9undinamarca
Nóvita 9asanare
Istmina Vichada
Sipí 9ajamarca :ogotá DO9O
El Litoral del San Juan Rovira 9umaribo
Icononzo Meta
Tolima Puerto Gaitán
Dagua Tuluá
Valle del 9auca 9haparral Lejanías
:uenaventura
Rioblanco Ktaco Mesetas Puerto Lleras :arranco Minas Inírida
López Neiva Uribe Puerto Rico Mapiripán
Silvia Mapiripana
Timbiquí PaezHuila Vistahermosa
Mosquera El Tambo Puerto 9olombia
Guapi 9auca Inzá Garzón San José del Guaviare Guainía
Santa :árbara La Macarena
El 9harco Puracé Puerto Rico Guaviare El Retorno
Roberto Payán Magüi
Piamonte Florencia El Paujil 9alamar
Tumaco:arbacoas
Nariño Mocoa Milán San Vicente del 9aguán Miraflores
Puerto Guzmán La Montañita
9umbal
Orito Vaupés
Ipiales Puerto Ksís 9artagena del 9hairá
Valle del Guamuez Putumayo Solano Pacoa
9aquetá
Leguízamo
22
La 9horrera
Kmazonas
Municipios con presencia estatal a través de PDET óF(ü municipiosj

Municipios que tenían presencia FKR9 y no tiene PDET ó1 municipiosj
F0(O7ñ(O7ññ
KmsO
ü ü Füü Düü ñüü Hüü
Matriz de factores a observar: electoral y las organizaciones de la sociedad

elecciones 2018 civil los de formación para la democracia.
No obstante lo anterior, para cada
Con el objetivo de mantener la trazabilidad proceso electoral la MOE elabora una MA-
y comparabilidad con los Mapas de Riesgo TRIZ DE RIESGOS ELECTORALES, que
Electoral de las dos últimas elecciones a Con- es específica al proceso a observar. En di-
greso y Presidencia, realizados en el 2010 y cha Matriz se incorporan los factores, con
2014 respectivamente, esta publicación man- sus respectivas variables, que deben ser
tiene la misma metodología. Las variables monitoreadas para tener una perspectiva
indicativas de fraude electoral y de violencia integral de las elecciones, lo que brinda la
política son el eje del libro, y su agregación capacidad de reaccionar rápidamente con
nos señala los municipios donde las autori- alertas tempranas sobre aspectos que im-
dades deberían concentrar sus esfuerzos de pactan en algún sentido las elecciones o
vigilancia y control, y la institucionalidad que pueden afectarlo negativamente.
Cuadro 2. Matriz de riesgos electorales – Elecciones nacionales 2018
23
Fuente Misión de Observación Electoral – MOE
La matriz elaborada para los procesos ta el Grupo Técnico de Mapas de Riesgo

electorales que se avecinan, expuesta en el Electoral son determinados a partir de los
cuadro 2, comprende 33 variables distri- factores de atipicidades electorales y de
buidas en 7 factores de riesgo. Los riesgos violencia política. Sin embargo, no deseo
electorales que tradicionalmente presen- dejar de llamar la atención sobre algunas
■ presentación
variables nuevas a las que hay que hacerles campaña en procesos que involucran car-
seguimiento, conocerlas, aprender a leer- gos de elección popular, son apuestas muy
las y a interpretarlas, pues han emergido arriesgadas en un entorno de violencia
con mucha fuerza a partir de las nuevas como el que aún se vive algunas regiones
agendas que han aparecido de manera con- del país. De acuerdo con el MAPA CON-
comitante con el Proceso de Paz y la imple- SOLIDADO DE RIESGO POR FACTO-
mentación del Acuerdo. RES DE VIOLENCIA, 306 municipios, es
En primer lugar, llamo la atención decir 1 de cada 4 municipios del país, está
sobre las diferentes variables relacionadas con algún nivel de riesgo por este factor.
con la comunicación, de manera particular De este universo de municipios, cincuen-
la de las redes sociales. La combinación de ta (50) se encuentran en riesgo extremo,
noticias falsas con el manejo de la infor- lo que significa que estos municipios, ubi-
mación enmarcada en la manipulación de cados especialmente en los departamentos
su contenido -la pos verdad- irrumpió con de Antioquia, Norte de Santander y Chocó,
muchísima fuerza en la campaña del Ple- no tienen las más mínimas condiciones de
biscito para la refrendación del Acuerdo de seguridad para ninguno de sus habitantes,
Paz. El resultado de tan peligrosa combi- y de manera particular para los líderes so-
nación fue el incremento de los niveles de ciales, comunales y políticos.
intolerancia y de polarización en el debate Frente a la violencia política, social y
público. comunal, la MOE registró un total de 232
El odio, la rabia, la estigmatización víctimas de violencia a lo largo del 20173
del contrario político como estrategia de distribuidos de la siguiente manera:
Tabla 1. Número de víctimas de violencia política, social y comunal enero-noviembre 2017

Tipo de hecho % por tipo de
Total víctimas
Tipo de Violencia Amenaza Secuestro Atentado Asesinato violencia
Política 59 2 13 15 89 38%
Social 41 - 20 41 102 44%
Comunal 6 1 6 28 41 18%
Total víctimas 106 3 39 84 232 100%
% por tipo de hecho 46% 1% 17% 36% 100%
24 Fuente: Observatorio de violencia política y social de la MOE
Teniendo en cuenta los anteriores da- en un país que sigue transitando por las
tos, hacer una campaña política que de rutas de la eliminación del contrario. Es el
manera intencional centre su estrategia de equivalente a incentivar la pirotecnia al in-
comunicación en provocar y fomentar el terior de un polvorín.
odio, la rabia y la intolerancia no es sola-
mente irresponsable, sino también inmoral 3 Con datos parciales al 30 de noviembre.
En segundo lugar, es urgente seguir do los fusiles el ruido de la corrupción vaya

profundizando en la relación entre corrup- subiendo en sus decibeles. Uno de los secre-
ción pública-privada, las economías ilegales tos mejor guardados en este país es el real
y la financiación de las campañas políticas. costo de las campañas electorales. La tabla 2
La guerra y la violencia han sido y siguen muestra el costo de las campañas de 2014 a la
siendo funcionales a los políticos corruptos circunscripción nacional de Senado, según
y su forma de gobernar. No es extraño es- los reportes hechos por las propias campa-
perar que a medida que se vayan silencian- ñas al aplicativo Cuentas Claras del CNE.
Tabla 2. Costo de campañas y alcance de la financiación estatal – elecciones Senado 2014

Reposición Valor
Partidos Senado Ingresos de %
$4.726 por voto del voto
(Circunscripción campaña Votación Pierde Financiación
(Res. 398 2014- para el
nacional) (reportado) estatal
CNE) partido
1 Partido de la U $15.225.900.848 2.261.635 $10.688.487.010 -$4.537.413.838 70,2% $6.732
2 Centro Democrático $16.891.232.687 2.102.496 $9.936.396.096 -$6.954.836.591 58,8% $8.034
3 Partido Conservador $15.872.113.963 1.968.567 $9.303.447.642 -$6.568.666.321 58,6% $8.063
4 Partido Liberal $16.212.000.195 1.765.002 $8.341.399.452 -$7.870.600.743 51,5% $9.185
5 Cambio Radical $9.834.398.448 1.004.128 $4.745.508.928 -$5.088.889.520 48,3% $9.794
6 Alianza Verde $6.038.909.956 564.406 $2.667.382.756 -$3.371.527.200 44,2% $10.700
7 Polo Democrático $3.510.983.470 537.941 $2.542.309.166 -$968.674.304 72,4% $6.527
8 Opción Ciudadana $4.901.925.506 533.913 $2.523.272.838 -$2.378.652.668 51,5% $9.181
9 MIRA $10.448.103.923 325.287 $1.537.306.362 -$8.910.797.561 14,7% $32.120
Total $98.935.568.996 11.063.375 $52.285.510.250 -$46.650.058.746 52,8% $8.943
Fuente: Cálculos de la MOE con datos de Registraduría Nacional y de Cuentas Claras procesados por
Transparencia por Colombia.
En Colombia, las campañas al Congre- hechos públicos en lo últimos meses bajo lo

so de la República se hacen a pérdida. Si se nombres del CARTEL DE LA TOGA; el
comparan los ingresos reportados por cada DESFALCO A CÓRDOBA, EL CARTEL
campaña a Senado del 2014 con la reposi- DE LA HEMOFILIA o REFICAR.
ción de votos, nos encontramos con que De acuerdo al MAPA CONSOLIDADO
todas campañas políticas listadas concur- DE RIESGOS INDICATIVOS DE FRAU-
saron a pérdida. No solo eso, si desagregá- DE ELECTORAL el comportamiento de las
25
ramos los gastos de campaña por candidato elecciones a Cámara de Representantes no
en cada una de las listas observaríamos una es igual que las de Senado de la República.
relación directa, en la mayoría de casos, Mientras que para los primeros los muni-
entre la cantidad de recursos invertidos en cipios en riesgo son 355, de los cuales 45 se
una campaña y la posibilidad de quedar encuentran en riesgo extremo; para Senado
electo. ¿Dónde está entonces el negocio? nos encontramos con un número mayor de
Quizás la ruta explicativa de esta contra- municipios, 374, de los cuales un poco menos
dicción se encuentre en los casos que se han del 10% se encuentran en riesgo extremo.
■ presentación
Las formas en que se adquiere poder que a sus asistentes de investigación, Daniel
político en los procesos electorales son pis- F. López, Juan Manuel Palacios y Juan Fe-
tas que permiten, en algunos casos, seguir derico Pino, muchas gracias por haber re-
las tramas de la corrupción. Es por esto que novado el compromiso de darle forma a las
el conocimiento sobre las casas políticas, las variables que permiten determinar para los
fuentes de financiación de las campañas o comicios que se avecinan los RIESGOS IN-
los negocios que rodean a determinados to- DICATIVOS DE FRAUDE ELECTORAL.
madores de decisiones, es información rele- A Fabio Lozano de CODHES, por
vante para las autoridades responsables de la aportar la información, los datos y análisis
vigilancia y control del patrimonio público y referente al desplazamiento forzado, com-
obviamente, debería serlo para las autorida- pletando así la información requerida para
des electorales, que a fin de cuentas son las la elaboración del MAPA CONSOLIDADO
responsables de garantizar que la competen- POR RIESGOS DE VIOLENCIA.
cia por el poder se dé en igualdad de condi- A diferencia de libros anteriores, en
ciones y de manera trasparente. esta ocasión incluimos no una parte sino
dos de contexto. La Tercera Parte del libro
Agradecimientos hace referencia a los riesgos y temas que
desde el orden nacional impactan o son im-
La elaboración de cada libro que compila los pactados por las elecciones. Laura Rincón y
MAPAS DE RIESGO ELECTORAL es un Carlos Augusto Sánchez nos presentan un
reto, pero este lo fue de manera particular. análisis muy juicioso sobre el estado actual
Los dos últimos años han sido remolinos del acceso de los ciudadanos a los puestos
de acontecimientos, uno tras de otro, que de votación. De otra parte, me complace
obligan una y otra vez a afinar la capacidad volver a darle la bienvenida a la pluma del
interpretativa de los acontecimientos. profesor Rodrigo Losada quien nos presen-
Deseo agradecer de manera particu- ta un paper sobre los riesgos asociados a la
lar a Camilo Vargas, a German Robayo y participación política de la FARC.
a Diego Alejandro Rubiano. Para que esta Los temas relacionados con la demo-
publicación fuera posible, convirtieron los cracia local y la corrupción no podían estar
días festivos de diciembre en días norma- ausentes. Frey Alejandro Muñoz y Gabriel
26
les. No pararon de trabajar, de escribir, de Angarita presentan un trabajo sobre la re-
pedir información, de leer. Es gracias a la lación entre fraude electoral y corrupción,
disciplina, tesón y compromiso de cada mientras que por su parte Andrés F. Gómez
uno de ellos que estos mapas, que son a la nos invita a mirar la relación entre las fi-
vez nuestra brújula de observación, toman nanzas públicas y la democracia local.
vida y nos marcarán la ruta. Obviamente, el tema de participación
A cada uno de los profesores investiga- y representación de la mujer no podía es-
dores, Yann Basset y Felipe Botero al igual tar ausente, Adriana Peña y Bibiana Ortega
nos invitan a conocer el estado de la parti- por invitarnos a ver con sus ojos los riesgos
cipación de la mujer en las primeras elec- que se asoman en las diferentes esquinas
ciones del pos conflicto. del país. Sus trabajos componen la Cuarta
Y si estamos mirando estas elecciones Parte de este libro.
en clave de pos conflicto, las plumas de las Finalizo agradeciendo a la Embajada
regiones tenían que hacer presencia desde de Suecia, a USAID, a la OPEN SOCIETY
diferentes aproximaciones regionales y te- FOUNDATIONS y a WESTMINISTER
máticas. Sea entonces esta la oportunidad FOUNDATION FOR DEMOCRACY por se-
para agradecer y reconocer los capítulos guir creyendo en la pertinencia de este esfuer-
que nos llegaron desde diversas partes del zo y en la capacidad de cambio que tenemos
país por investigadores miembros de di- los hombres y mujeres que hemos tomado la
ferentes plataformas de la MOE. Extiendo decisión de trabajar por la democracia de este
nuestro más sincero reconocimiento a Luis país desde diferentes escenarios.
Fernando Trejos, a Armando Mercado, a Aquí están los riesgos, ya los conoce-
Jharry Martínez, a Jeannette D’Alleman y mos. Nuevamente nuestro tiempo ha llega-
Anderson Oviedo, a Cristhian Martínez, do. Salgamos a observar.
a Alejandro Sánchez y a Diana Almonacid
27
■ análisis de los factores de riesgo para las elecciones nacionales de 2018
Mapa # 2
Riesgo por coincidencia de factores indicativos
de fraude electoral y de violencia para las elecciones 2018
La Guajira
Santa Marta
San (úú
¯
Soledad
(tlántico
)artagena Magdalena
San Onofre Zambrano )esar

Tolú Viejo )órdoba
)órdoba Lorica )onvención
6olívar
Puerto Escondido 6arranco de Loba El )armen
Sucre Teorama Tibú
Necoclí Tiquisio Río Viejo El Tarra
6uenavista
Turbo Montelíbano Norte de Santander
Santa Rosa del Sur
(partadó Tierralta )áceres
El 6agre
)higorodó Tarazá
San Pablo
Ituango Segovia 6arrancabermeja
)armen del Darién Dabeiba Valdivia Remedios 6etulia )ubará Saravena
Murindó 6uriticá Fortul (rauquita (rauca
Frontino Santander
Puerto 6errío
)hocó Urrao (nzá La Salina Puerto Rondón
San )arlos
Medio (trato (ntioquia Sácama
Sonsón 6oyacá
(lto 6audó Lloró
)aldas Tunja
)undinamarca )asanare
6ajo 6audó Pueblo Rico
Medio 6audó San José del Palmar Sesquilé
Pereira Murillo Vianí Vichada
Sipí 6ogotá DN)N
Ibagué
El Litoral del San Juan 6ogotá DN)N Villavicencio )umaribo
Tolima
(cacías Puerto López Puerto Gaitán
Valle del )auca Ortega
)oyaima El )astillo
)ali Meta
)orinto Mesetas Mapiripán
6uenos (ires Uribe
Huila Vistahermosa Puerto Rico
La Tola )aucaSilvia Paez Guainía
Olaya Herrera (rgelia Paicol Puerto )oncordia San José del Guaviare
Santa 6árbara El )harco Patía El Doncello
Puerto Rico Guaviare El Retorno
Roberto Payán Magüi El Rosario (lmaguer
El Paujil )alamar Papunaua
6arbacoas Samaniego
San Vicente del )aguán Miraflores
Ricaurte Nariño Piamonte Milán La Montañita
Puerto Guzmán
)artagena del )hairá Vaupés
Puerto (sís
Valle del Guamuez
San Miguel Putumayo )aquetá
28
Nivel de riesgo
(mazonas
úúIZHúü
úúI01úü
úúI 0úü
Total: 166 municipios
.41N3H1N3HH
KmsN
ñ ñ .ññ yññ Hññ Zññ
• Riesgo extremo por coinci- • Riesgo alto por coincidencia • Riesgo medio por coinciden-
dencia de factores indicativos de de factores indicativos de fraude cia de factores indicativos de
fraude electoral y de violencia electoral y de violencia fraude electoral y de violencia
Antioquia 11 Antioquia 10 Antioquia 14
Anzá Apartadó Betania
Briceño Armenia Campamento
Cáceres Bello Cañasgordas
Ituango Buriticá Carepa
Murindó Dabeiba Chigorodó
Remedios El Bagre Copacabana
San Andrés de Cuerquía Entrerrios Frontino
Segovia Puerto Berrío Necoclí
Tarazá San Carlos Sabanalarga
Turbo Zaragoza San Rafael
Valdivia Arauca 1 Sonsón
Arauca 3 Puerto Rondón Uramita
Arauquita Atlántico 1 Urrao
Fortul Soledad Vegachí
Saravena Bolívar 3 Bolívar 4
Bogotá D.C. 1 San Pablo Barranco de Loba
Bogotá D.C. Santa Rosa del Sur Córdoba
Bolívar 2 Zambrano Río Viejo
Arenal Boyacá 2 Tiquisio
Cartagena Cubará Casanare 1
Caquetá 1 Tunja Sácama
Cartagena del Chairá Caquetá 6 Cauca 4
Cauca 2 El Doncello Almaguer
Corinto El Paujil Argelia
Popayán La Montañita Patía
Chocó 6 Milán Villa Rica
Alto Baudó Puerto Rico Cesar 1
Bajo Baudó San Vicente del Caguán González
Carmen del Darién Casanare 1 Chocó 1
El Litoral del San Juan La Salina Medio Atrato
Lloró Cauca 7 Cundinamarca 2
Medio Baudó Buenos Aires Sesquilé
Córdoba 4 Guachené Vianí
Buenavista Paez Meta 3
Cotorra Piamonte El Castillo
San Andrés Sotavento Puerto Tejada Puerto Gaitán
Tierralta San Sebastián Puerto Rico
Guaviare 3 Silvia Nariño 3
El Retorno Chocó 2 Olaya Herrera
Miraflores San José del Palmar Providencia
San José del Guaviare Sipí Roberto Payán
Magdalena 1 Córdoba 5 Norte de Santander 1
Santa Marta Lorica Labateca
Meta 3 Montelíbano Putumayo 1
Mapiripán Moñitos Valle del Guamuez
Uribe Puerto Escondido Quindío 1
Vistahermosa Puerto Libertador La Tebaida
Nariño 5 Guaviare 1 Risaralda 1
Barbacoas Calamar Dosquebradas
Magüi Huila 1 Santander 1
Mallama Paicol Betulia
Ricaurte Meta 5 Sucre 2
Santacruz Acacías Colosó
Norte de Santander 7 Mesetas Guaranda
Convención Puerto Concordia Tolima 2
El Carmen Puerto López Murillo
El Tarra Villavicencio Villahermosa
Hacarí Nariño 9 Vaupés 1
La Playa Albán Papunaua
Teorama El Charco Total 43
Tibú El Rosario
Risaralda 1 La Llanada
Pueblo Rico La Tola
Santander 2 Linares
Barrancabermeja Policarpa
Bucaramanga Samaniego
Sucre 1 Santa Bárbara
Coveñas Norte de Santander 2
Tolima 1 Puerto Santander
Ibagué San Calixto
Valle del Cauca
Cali
2 Putumayo
Puerto Asís
3 29
El Cairo Puerto Guzmán
Total 56 San Miguel
Risaralda 1
Pereira
Sucre 2
San Onofre
Tolú Viejo
Tolima 3
Coyaima
Ortega
San Antonio
Valle del Cauca 1
El Dovio
Vichada 1
Cumaribo
Total 67
Análisis de los factores de riesgo
para las elecciones nacionales de 2018

Coordinador
No es exagerado decir que hace 100 años Colombia no había teni-

do las condiciones suficientes para decir que la democracia puede
funcionar en paz. Como lo señala Rodrigo Uprimny (2010), poco
se ha estudiado el periodo de estabilidad que siguió a la reforma
constitucional de 1910, ni siquiera comparable al contexto en el que
tuvo que funcionar nuestra democracia después de la progresista
reforma constitucional de 1991. Esa estabilidad de hace un siglo fue
opacada años más tarde por el escalamiento de “la época de La Vio-
lencia”, la exclusión política del Frente Nacional, y el re-escalamien-
to bélico durante el llamado periodo de “El Conflicto Armado”, que
es como hemos denominado a nuestra compleja guerra desde los
años 60 hasta, por lo menos, el 2017. Este año, la histórica desmo-
vilización de la guerrilla de las FARC podría señalar el inicio del fin
de décadas de violencia que han impedido el libre funcionamiento
de la democracia.
Sin embargo, el histórico Acuerdo de Paz con las FARC en sí
mismo no implica el inicio de la paz. Precisamente, las elecciones
30 de 2018 son una de las mayores pruebas que enfrenta el país para
determinar si efectivamente vamos en camino al ‘posconflicto’, o
si por el contrario nos dirigimos hacia nuevas dinámicas de la vio-
lencia. Incluso, hoy podemos ver con más claridad la magnitud de
otras amenazas que antes no eran tan evidentes por la presencia
de las FARC. Amenazas que van más allá de la violencia y que to-
can los cimientos de nuestra democracia. Mientras que las últimas
tres décadas hemos advertido la injerencia del dinero y las armas
del narcotráfico y los grupos armados ile- Para 2018 se han identificado 355 mu-
gales en las elecciones, hoy el debate sobre nicipios en riesgo de fraude para la votación
el problema de la relación entre ilegalidad y a la Cámara (el 32% del país) y 379 en igual
política lo domina la amenaza de la corrup- condición para la elección al Senado (el
ción. No porque el saqueo de los recursos 34% de Colombia). A pesar de una impor-
públicos haya iniciado ahora, sino porque tante reducción frente a años pasados, si-
emprender el camino hacia la paz nos per- gue habiendo 306 municipios en riesgo por
mite ahora apreciar mejor otros obstáculos factores de violencia que pueden afectar las
que se interponen, como ese. elecciones (el 27% de los municipios co-
Así, la MOE presenta los Mapas y Fac- lombianos). Por último, en 166 poblaciones
tores de Riesgo Electoral para las elecciones colombianas (el 15% del país) coinciden el
de 2018, tal y como lo ha venido haciendo riesgo de fraude y de violencia, lo que lleva
en la antesala de todas las elecciones de al- a la MOE a hacer un llamado especial sobre
cance nacional desde el año 2007. estas poblaciones, señaladas en el mapa 1.
Tabla 1. Número de municipios en riesgo de fraude, de violencia y, por coincidencia,

de fraude y violencia para las elecciones de 2018
Nivel de Riesgo Total de municipios
Tipo de riesgo
Medio Alto Extremo en riesgo
Riesgo por factores indicativos de fraude electoral
185 125 45 355
a Cámara de Representantes
Riesgo por factores indicativos de fraude electoral
228 117 34 379
a Senado de la República
Riesgo por factores de violencia 139 117 50 306
Coincidencia de factores indicativos de fraude y
43 67 56 166
de violencia
Fuente: MOE
El presente capítulo inicia con la ex- las instituciones estatales sufrieron niveles
posición de la metodología para calcular el preocupantes de debilidad e incapacidad
riesgo electoral. En seguida, se muestran los a la vez que las agrupaciones guerrilleras y
resultados generales de los mapas de riesgo paramilitares obtuvieron un poder insólito.
para 2018. Por último, se hace énfasis en la En este contexto, desde organizaciones de la 31
situación de los municipios priorizados para sociedad civil nació, en 2006, la Misión de
la implementación del acuerdo de paz. Observación Electoral, con el fin de respon-
der desde la ciudadanía a las críticas ame-
1. Metodología para el análisis de nazas que se cernían sobre la democracia y
riesgos electorales contrarrestar las vulnerabilidades del Esta-
do para responder a ellas.
Hacia el año 2000 Colombia vivió el apogeo Desde entonces, la MOE ha liderado
del Conflicto Armado. En este momento, la elaboración de mapas de riesgo como un
insumo para identificar, prevenir, mitigar y tener los grupos armados ilegales sobre las
reaccionar ante los problemas que pueden elecciones, de sobra probado por los frau-
afectar la normalidad de las elecciones. des masivos cometidos por los paramilita-
En la actualidad hay distintas enti- res hace apenas algo más de una década, así
dades del Estado que realizan sus propios como por los grandes sabotajes electorales
mapas de riesgo, como la Policía Nacional, de las guerrillas. Sin embargo, la extensión
la Defensoría del Pueblo y la Registraduría geográfica, así como en el tiempo, del des-
Nacional. Sin embargo, la vigencia de los plazamiento forzado y los ataques en contra
análisis de la MOE radica en la contem- de políticos, líderes sociales y periodistas
plación de una amplia batería de variables, demuestra que la relación entre violencia y
basadas en información producida y ana- política va mucho más allá de la guerra.
lizada por investigadores de prestigiosas En segundo lugar, a través del análi-
instituciones sociales y académicas. En sis estadístico de los resultados electora-
este sentido, los mapas de riesgo electoral les el Grupo Técnico de Mapas de Riesgo
de la MOE no son redundantes frente a la Electoral diseñó las variables pasivas, en-
información oficial, por el contrario, son tendidas como anomalías acaecidas en los
un complemento y una fuente de contras- certámenes electorales del pasado que por
te, cuya pertinencia se evidencia en el uso su atipicidad estadística y su recurrencia en
que las mismas instituciones, así como la el tiempo permiten sostener que hay una
academia, los medios de comunicación y la probabilidad considerable de que en un
ciudadanía, hacen de estos resultados. municipio se cometa fraude electoral. Así,
Los Mapas de Riesgo Electoral de la una afluencia exagerada de votantes puede
MOE están compuestos por dos partes deberse a formas de constreñimiento (pre-
esenciales: las variables activas y las varia- siones y amenazas sobre los electores) o de
bles pasivas. corrupción a los sufragantes (como la fa-
En primer lugar, desde 2007, el Gru- mosa compra de votos), que provocan que
po Técnico de Mapas de Riesgo Electoral en ciertos puestos de votación aparezca una
determinó la existencia de unas variables copiosa afluencia de ciudadanos, que no
activas de riesgo, correspondiente a las di- irían a votar en esa magnitud en condicio-
ferentes dinámicas de violencia que vive nes normales. De igual modo, cantidades
32
la sociedad colombiana, que no están so- extrañamente altas de votos anulados pue-
lamente en función del proceso electoral, den señalar lugares donde las fragilidades
pero que inevitablemente lo afectan. El dia- del sistema de voto y escrutinio son apro-
grama 1 señala cuáles son esas variables. Es vechadas por criminales que tergiversan la
importante señalar que no se trata solo de intención de los votantes mediante la ma-
factores asociados al Conflicto Armado. Es nipulación de tarjetones y formularios. Los
cierto que la historia reciente de Colombia métodos del fraude electoral son múltiples,
ha mostrado el efecto directo que pueden y por ello las variables pasivas tienen una
gama amplia de indicadores que buscan múltiples ámbitos en los que pueden suce-
detectar las trampas a las elecciones en los der dentro del proceso electoral.
Diagrama 1. Estructura de los Mapas de Riesgo Electoral 2018.

Variables activas Variables pasivas
(hechos de violencia) (atipicidades electorales)
• Presencia de grupos armados ilegales • Nivel de participación electoral

• Acciones unilaterales de grupos armados ilegales • Variación de la participación electoral
• Desplazamiento forzado • Nivel de votos nulos
• Violaciones a la libertad de prensa • Nivel de tarjetones no marcados
• Víctimas de violencia política • Dominio electoral
Riesgo por factores de violencia Riesgo por factores indicativos de fraude electoral
Riesgo por coincidencia de factores indicativos

de fraude electoral y de violencia
Fuente: MOE
Como lo señala el diagrama 1, el con- La presente obra parte de una defini-

junto de las variables pasivas se integra en ción tradicional de riesgo, entendiéndolo
el mapa de riesgo por factores indicativos de como la relación entre amenazas al siste-
fraude electoral; a estas variables se dedi- ma electoral y vulnerabilidades del mismo.
ca la primera parte de este libro. De igual Las amenazas son los actores que por sus
modo, el conjunto de las variables activas se intereses, o los factores que por su natura-
consolida en el mapa de riesgo por factores leza, confluyen para alterar la normalidad
de violencia; y a este grupo está dedicada la y transparencia del sistema electoral. Esto
segunda parte. Al observar cuáles son los comprende a actores violentos y corruptos
municipios que aparecen en ambos mapas que trastornan los procedimientos elec-
y cuál es su nivel de riesgo, se construye el torales, hasta factores naturales, como el
mapa de riesgo por coincidencia de factores huracán Mathew, que golpeó el norte de la
indicativos de fraude y de violencia, publi- costa Caribe el día de la votación del Ple-
cado al inicio de este capítulo. biscito del 2 de octubre de 2016, afectando
A través de esta metodología, el Mapa la votación. Las vulnerabilidades son, a su 33
de Riesgo Electoral ofrece información vez, la capacidad que tienen los actores y las
empírica y veraz para detectar territorios instituciones que hacen parte del sistema
donde es probable que se perturbe la nor- electoral para resistir a esas amenazas. Por
malidad de la democracia. Para interpretar ejemplo, la capacidad de la ciudadanía y las
apropiadamente los resultados del mapa de autoridades para enfrentar las amenazas de
riesgo, es importante tener claro el signifi- los violentos, para detectar y evitar el frau-
cado de este último concepto. de y la corrupción, o para superar eventua-
lidades que trastornen la normalidad del Electoral acerca de cómo defender nuestra
certamen. Cuando las amenazas afectan democracia, es importante comprender qué
puntos débiles del sistema electoral, el ries- está en juego realmente en unas elecciones.
go se materializa en una afectación. Esto debería iluminar de dónde surgen sus
Así, el objetivo del Mapa de Riesgo principales amenazas y cómo atender sus
Electoral es aportar insumos para detec- mayores vulnerabilidades.
tar oportunamente dónde se están presen- Un enfoque útil para entender la lógica
tando amenazas y vulnerabilidades que del sistema electoral y sus vicios es el mode-
puedan ser atendidas antes o durante las lo del ciclo del poder público, el cual explica
próximas elecciones. Pero, así como el día de manera sencilla cómo funciona la de-
de las elecciones es la culminación de un mocracia. Como se expone en el diagrama
proceso de preparación mucho más exten- 2, idealmente, en la base de una democracia
so, tanto en materia de logística como de está el pueblo o la ciudadanía, que a través
campañas electorales y proceso de decisión del poder de su voto elige entre los candi-
ciudadana, el riesgo no se circunscribe solo datos que aspiran a las elecciones y le da
al día electoral. El fraude en la votación o legitimidad a algunos de ellos al elegirlos
durante el escrutinio es el riesgo central, como representantes; de esta manera estos
pero las causas y consecuencias que tiene acceden al ejercicio del poder público como
para la democracia deben entenderse des- servidores públicos, los cuales, desde la ad-
de una escala más amplia, para poder di- ministración pública, hacen uso de los re-
mensionar tanto el espectro de actores y cursos públicos para retribuir al pueblo que
ámbitos involucrados en el riesgo electoral, los eligió con los bienes y servicios públicos
como la magnitud de las medidas requeri- que éste necesita. Se trata de un ‘ciclo’ por-
das para prevenirlo. que la ciudadanía renueva constantemente
a sus representantes en las elecciones según
2. El riesgo electoral en el ciclo del su criterio, teniendo en cuenta cómo éstos
poder público le retribuyen sus intereses y necesidades.
Diagrama 2. El ciclo del poder público en la

Las elecciones son la etapa más visible y democracia – en teoría.
Que acceden al ejercicio del
34 palpable de una democracia, pero no son poder público como
su centro ni su objetivo. La votación es un Candidatos/ Servidores de la

Representantes Administración
elemento procedimental dentro de un obje- pública
tivo más amplio que es el manejo del poder Teoría

público, es decir, de la toma de decisiones
Que retribuyen
que interesan e impactan a la mayoría de los Elige con bienes
y legitima a y servicios
miembros de una sociedad. públicos a
El pueblo
Por este motivo, para entender qué nos “La ciudadanía”
dicen los resultados del Mapa de Riesgo Fuente: elaboración del autor.
Sin embargo, en la práctica de toda de- permanentemente sobre la política e intere-

mocracia lo que tiende a suceder es que el sarse por participar de manera autónoma y
poder de la financiación del sector privado deliberativa en la toma de decisiones colec-
es determinante para movilizar el voto de la tivas (eso es un ideal en permanente cons-
ciudadanía y promover campañas electora- trucción). Desde un punto de vista realista,
les, de tal modo que el sector privado es un los votantes no se motivan autónomamente
gran elector de candidatos, que acceden a la para manifestar su voluntad por medio del
administración pública y desde allí retribu- voto, más bien los electores tienden a jugar
yen a sus financiadores del sector privado a un papel pasivo y a ser movilizados (ya sea
través del direccionamiento del gasto público por incentivos simbólicos o económicos)
(por medio de contratos, nombramientos, por líderes interesados en adquirir su voto
el direccionamiento de políticas públicas). (Schumpeter, 2008, pp. 269-273).
Se trata de un ciclo porque, debido a que las El problema, para una democracia, es
normas de una democracia dictan la rea- hasta qué punto esos líderes actúan dentro
lización periódica de elecciones, el sector de los límites del Estado de derecho (o sea
privado tiene que competir constantemente sin violar la ley), el cual, al igual que el pro-
mediante la financiación de campañas elec- cedimiento electoral, es un principio fun-
torales por acceder al direccionamiento del damental de una democracia. Los actores
gasto público para su beneficio. interesados en obtener el voto de la ciuda-
danía y ganar las elecciones pueden cons-
Diagrama 3. El ciclo del poder público en la
democracia – en la práctica. tituirse fácilmente en una amenaza para la
Que acceden al ejercicio del democracia, si, por ejemplo, deciden que
poder público como
hacer fraude electoral es más económico
Candidatos/
Representantes
Servidores de la
Administración
para acceder a los recursos del Estado en
pública
el ciclo del poder público que respetar las
Realidad reglas establecidas para las elecciones. El
Que retribuyen
Financia
campañas para
con el gasto
público
diseño institucional de una democracia
elegir a (políticas
públicas, debería ofrecer los incentivos y castigos su-
contratos y
El sector privado nombramientos)
a
ficientes para lograr que los actores lleven
Moviliza el a cabo un acatamiento estratégico de las
voto de la 35
ciudadanía normas electorales (Przeworski, 1995, pp.
El pueblo
“La ciudadanía” 14-20), es decir, que les parezca más costo-
Fuente: elaboración del autor. so hacer trampa (por la posibilidad de ser
descubiertos o por el peso del castigo) que
Este modelo es común a toda democra- respetar las reglas de juego. Pero un diseño
cia si se acepta que ejercer la ciudadanía no institucional vulnerable incentiva a atacar
tiende a ser una preocupación cotidiana de la transparencia de las elecciones con el ob-
las personas, como para informarse crítica y jetivo de acceder al manejo de los recursos
públicos. Como la disponibilidad de recur- A todo lo anterior se suman problemas

sos es uno de los elementos que da poder más estructurales de la sociedad colom-
dentro del ciclo del poder público, a través biana como la ausencia o la debilidad de
de las elecciones se puede constituir un ci- instituciones y servicios estatales en buena
clo de la corrupción. parte del territorio nacional, la prolifera-
Pues bien, el problema, para Colombia, ción de economías ilegales, especialmente
es la alta vulnerabilidad de sus institucio- el narcotráfico, la precariedad socio-eco-
nes políticas y electorales. Las autoridades nómica de gran parte de la población, es-
electorales están mal diseñadas, particu- pecialmente en los sectores con debilidad
larmente el Consejo Nacional Electoral es estatal e ilegalidad, y como consecuencia
incapaz de controlar la financiación de las de ello la tendencia constante al surgimien-
campañas electorales y de pronunciarse de to de organizaciones criminales advocadas
fondo sobre las calidades de los candidatos a la violencia y al saqueo de lo público.
. Los partidos políticos son irresponsables Es desde esta perspectiva amplia que
al momento de avalar candidatos porque las se deben interpretar los resultados del
leyes son muy laxas en los castigos por res- Mapa de Riesgo Electoral. El diagrama 4
paldar políticos criminales. Parte del sector expone cómo los actores que hacen parte
privado nunca se hace responsable por las de cada etapa del ciclo del poder público
acciones ilegales de los políticos a los que pueden tanto constituir amenazas para la
financia, y otra parte es ajeno a la política y transparencia del sistema electoral, como
no ayuda a financiar campañas. Por último, vulnerabilidades, por el limitado alcance
parte de la ciudadanía tiene arraigadas de sus capacidades. Recuérdese que el ries-
culturas perversas como la venta del voto, go electoral es la confluencia de factores de
y otra buena parte es apática y engrosa las amenaza que atacan los puntos débiles (vul-
cifras del abstencionismo electoral. nerabilidades) del sistema democrático.
Diagrama 4. El riesgo electoral en los actores y etapas del ciclo del poder público
Etapa electoral Etapa pública-administrativa
Actores involucrados Actores involucrados
Candidatos, autoridades, partidos, ciudadanía Funcionarios públicos, contratistas
Amenazas Amenazas
Múltiples formas de fraude electoral Intervención en política de funcionarios públicos
Infiltración de entidades públicas (registradurías, escrutinios)
36 Vulnerabilidades
Desvío de recursos públicos a campañas electorales
Arquitectura institucional débil Elecciones Estado
Compromiso de las autoridades Vulnerabilidades
Aval a candidatos criminales Control disciplinario a funcionarios
Cultura de venta del voto Sociedad Control fiscal a los recursos públicos
Cultura abstencionista Control social al Estado
Etapa privada
Actores involucrados
Sector privado, sector social, organizaciones ilegales
Amenazas
Financiación ilegal de campañas
Violencia contra candidatos, líderes, periodistas, ciudadanos
Sabotaje violento al proceso electoral
Vulnerabilidades
Condiciones de seguridad
Ética en el sector privado
Fuente: elaboración del autor.

Así, debe tenerse en cuenta que en tor- dudas, las garantías para la democracia han
no a las elecciones funcionan otros campos mejorado en la última década como resul-
de la vida pública, al igual que distintos tado de que el país se recupera del apogeo
ámbitos de la vida privada, en donde múl- del Conflicto Armado, nuestra guerra civil
tiples amenazas a la transparencia de las contemporánea, que llegó a su cénit hacia el
elecciones se enfrentan a distintos tipos año 2000. Sin embargo, esto no es motivo de
vulnerabilidades que confluyen en el riesgo celebración.
de que se viole el derecho fundamental a la Todavía en el 15% del país convergen
participación política de los colombianos la violencia y los indicios de fraude en las
en condiciones de libertad y justicia. elecciones. Más aún, si se observa el com-
Con esta perspectiva en mente, a con- portamiento histórico del riesgo electoral
tinuación se presentan los resultados gene- (expuesto en la gráfica 1), se puede evi-
rales del Mapa de Riesgo para las elecciones denciar que el riesgo extremo no cambia
nacionales de 2018. considerablemente. Incluso, en 2018 hay
6 municipios más en riesgo extremo que
3. Resultados del Mapa de Riesgo en 2014. Sin embargo, la gráfica 1 muestra
Electoral 2018 reducciones importantes en los niveles de
riesgo medio y alto, y los mapas evidencian
Colombia es un país de regiones. Es inne- la concentración regional del riesgo.
gable la diversidad y la inequidad de con- Esto quiere decir que se siente el efecto
diciones que presenta el país, lo que obliga del desescalamiento del conflicto a nivel na-
a interpretar los resultados del Mapa de cional. Hoy tenemos un riesgo menos disper-
Riesgo Electoral con un enfoque territorial, so que en el pasado pero persisten regiones
pues los mismos indicadores significan co- que funcionan como epicentros del riesgo
sas diferentes dependiendo del contexto so- electoral y que no han cambiado demasiado
cial, geográfico y político en donde se mire. en los últimos años. Por consiguiente, 2018
Estos son los principales hallazgos que se ofrece condiciones propicias para optimizar
derivan de la medición de riesgo para 2018. los esfuerzos de las autoridades y la ciudada-
nía en la lucha contra el fraude electoral y la
3.1. En 166 municipios del país violencia contra la democracia.
37
coinciden el riesgo de fraude y de Al inicio de este capítulo se encuentra el
violencia listado detallado de los municipios en ries-
El riesgo electoral a nivel nacional vive su go. La tabla 2 agrega los resultados por de-
nivel más bajo desde que la MOE realiza las partamento, organizados de mayor a menor
mediciones del Mapa de Riesgo. Sin lugar a según el número de municipios en riesgo.
Gráfica 1. Número de municipios en riesgo y nivel de riesgo consolidado por coincidencia de factores
indicativos de fraude electoral y de violencia 2007-2018
250
429 200 241 260 204 166
200 204
150 155 156
100
89 83 89
70 73 66 69 67
50 61 54 56 59 56
50
43
0
Elecciones Elecciones Elecciones Elecciones Elecciones Elecciones
locales nacionales locales nacionales locales nacionales
2007 2010 2011 2014 2015 2018
Medio Alto Extremo
Fuente: MOE
Tabla 2. Número de municipios en riesgo por coincidencia de factores indicativos de fraude electoral
y de violencia 2007-2018 por departamento.
Nivel de riesgo Total de Porcentaje del
No. de
# Departamento municipios en departamento en
municipios Medio Alto Extremo
riesgo riesgo
1 Antioquia 125 14 10 11 35 28%
2 Nariño 64 3 9 5 17 27%
3 Cauca 42 4 7 2 13 31%
4 Meta 29 3 5 3 11 38%
5 Norte de Santander 40 1 2 7 10 25%
6 Chocó 30 1 2 6 9 30%
7 Córdoba 30 - 5 4 9 30%
8 Bolívar 46 4 3 2 9 20%
9 Caquetá 16 - 6 1 7 44%
10 Tolima 47 2 3 1 6 13%
11 Sucre 26 2 2 1 5 19%
12 Guaviare 4 - 1 3 4 100%
13 Arauca 7 - 1 3 4 57%
14 Putumayo 13 1 3 - 4 31%
15 Risaralda 14 1 1 1 3 21%
38 16 Valle del Cauca 42 - 1 2 3 7%
17 Santander 87 1 - 2 3 3%
18 Casanare 19 1 1 - 2 11%
19 Cundinamarca 116 2 - - 2 2%
20 Boyacá 123 - 2 - 2 2%
21 Vichada 4 - 1 - 1 25%
22 Vaupés 6 1 - - 1 17%
23 Quindío 12 1 - - 1 8%
24 Atlántico 23 - 1 - 1 4%
25 Cesar 25 1 - - 1 4%
(…/…)
(…/…)
No. de
# Departamento municipios en departamento en
municipios Medio Alto Extremo
riesgo riesgo
26 Magdalena 30 - - 1 1 3%
27 Huila 37 - 1 - 1 3%
28 Bogotá D.C. - - - 1 1 -
29 Amazonas 11 - - - 0 0%
30 San Andrés 2 - - - 0 0%
31 Caldas 27 - - - 0 0%
32 Guainía 9 - - - 0 0%
33 La Guajira 15 - - - 0 0%
Total nacional 1122 43 67 56 166 15%
Fuente: MOE
Los datos de la tabla 2 respaldan el departamentales. A continuación se ahon-

hecho de que el riesgo electoral se ha con- da en estos dos tipos de territorios en riesgo
centrado regionalmente. Ahora bien, la electoral.
lógica de esta concentración concierne di-
rectamente al contexto del pos-acuerdo. 3.2. Regiones del riesgo electoral 1:
Los departamentos con mayor número los conflictos del posconflicto
de municipios en riesgo son también los El mapa de riesgo por coincidencia de fac-
que tienen el mayor número de Zonas tores indicativos de fraude electoral y de
Veredales Transitorias de Normalización violencia en 2018 se diferencia de años an-
(ZVTN)1. Los siete primeros departamen- teriores en que ya no muestra de manera
tos de la tabla 2 concentran el 63% de los tan clara los grandes corredores de la gue-
municipios con riesgo en el país, y dentro rra en Colombia. Antiguamente era normal
de su territorio está el 62% de los lugares encontrar en riesgo toda la región Caribe,
donde se desmovilizaron las FARC (16 de gran parte de la frontera con Venezuela, el
las 26 ZVTN instaladas).
corredor que comunica al Catatumbo con
De igual modo, si se observa el mapa
el Urabá, el andén Pacífico y en general la
publicado al inicio del capítulo, se puede
Amazonía.
apreciar que además de regiones donde se
Hoy, aunque el riesgo persiste en esas 39
ha vivido el Conflicto Armado, se destaca
macro-regiones, se presenta de manera más
una presencia más puntual del riesgo en las
puntual. Se podrían listar las siguientes
grandes ciudades, sobre todo en capitales
regiones geográficas específicas como epi-
centros del riesgo electoral para 2018:
1 Las ZVTN son la figura con la que se conoce
los 26 sitios del país donde se concentraron los
miembros de las FARC para llevar a cabo el pro- • El Catatumbo en Norte de Santander
ceso de dejación de armas y reincorporación a
la vida civil. Hoy son conocidos como Espacios
• El sur de Bolívar y la sub-región del
Transitorios de Capacitación y Reincorporación. Nordeste antioqueño.
• El nudo de Paramillo, en la frontera Tabla 3. Municipios con ZVTN en riesgo por

coincidencia de factores indicativos de fraude
entre Córdoba y Antioquia, y regiones electoral y de violencia 2018
aledañas como en Bajo Cauca antio- Nivel de
queño al oriente y el Urabá antioqueño Municipio Departamento riesgo
electoral
y chocoano al occidente.
1 Ituango Extremo
• Las cuencas del Baudó y el San Juan en Antioquia
2 Remedios Extremo
el sur de Chocó. 3 Arauquita Arauca Extremo
• La costa Pacífica de Nariño. 4 Tierralta Córdoba Extremo
• La Orinoquía y la Amazonía en tres zonas: San José del
5 Guaviare Extremo
Guaviare
la margen sur del río Meta; el territorio en- 6 Vistahermosa Meta Extremo
tre las cuencas del río Guaviare y del río Norte de
7 Tibú Extremo
Caguán (lo cual cubre a todo el departa- Santander
8 Dabeiba Antioquia Alto
mento del Guaviare); y el bajo Putumayo.
9 La Montañita Alto
San Vicente Caquetá
10 Alto
Todos estos territorios han vivido dé- del Caguán
cadas de conflicto armado protagonizado 11 Buenos Aires Cauca Alto
12 Mesetas Meta Alto
por distintos actores, y en el mismo senti-
13 Policarpa Nariño Alto
do, en estos lugares la presencia del Esta- 14 Puerto Asís Putumayo Alto
do tiene grandes falencias. Por ejemplo, Fuente: MOE
todos estos territorios están cobijados en
las zonas donde la MOE alerta por riesgos 3.3. Regiones del riesgo electoral 2:
que son barreras infraestructurales a la de- desafíos electorales en las capitales
mocracia, como la falta de cedulación2 y la del riesgo
dificultad de acceso a puestos de votación.3 En segundo lugar, llama la atención la pre-
Particularmente, la MOE llama la sencia de ciudades capitales de departa-
atención sobre 14 municipios específica- mento o similares en altos niveles de riesgo.
mente, donde las FARC se desmoviliza- Como muestra la tabla 4, la capital de 10 de
ron y que están en riesgo electoral para las los 32 departamentos colombianos está en
próximas elecciones tanto por la posibili- niveles de riesgo alto o extremo, así como
dad de fraude como de violencia. Además, el Distrito Capital. Se incluye en esta carac-
40
están todos en riesgo alto y extremo, como terización a la ciudad de Barrancabermeja,
se detalla en la tabla 3. por las razones expuestas más adelante.
Aunque se encuentra en Santander,
2 Ver el capítulo “El censo electoral versus el cen-
so poblacional: riesgos asociados a la trashu-
cuya capital es Bucaramanga, Barrancaber-
mancia histórica y el déficit de cedulación en la meja es la capital de facto de la sub-región
población” en este libro.
del Magdalena Medio, en la que convergen
3 Ver el capítulo “La falta de acceso a puestos de adicionalmente los departamentos de Ce-
votación como riesgo para la participación de-
mocrática” en este libro.
sar, Bolívar y Antioquia. En este sentido,
Barrancabermeja cumple condiciones si- de electores4, que equivalen al 30% del cen-
milares a las de una capital: es una ciudad so electoral nacional. Así que las alertas de
poblada y de elevados ingresos, más que la MOE sobre las capitales del riesgo son re-
todo gracias a la actividad petrolera de la levantes. Estas ciudades son enormes reser-
refinería; es la mayor ciudad del Magdalena vorios de votantes donde la densidad de la
Medio y es un epicentro económico y polí- población puede dificultar el control estatal
tico de la región. Por este motivo preocupa sobre la legalidad de las campañas y de las
que esté en riesgo extremo junto con las ca- prácticas el día electoral. Especialmente se
pitales mencionadas en la tabla 4. deben tomar precauciones en barrios con
condiciones socioeconómicas precarias,
Tabla 4. C
iudades capitales con riesgo por donde proliferan organizaciones delictivas
coincidencia de factores indicativos de fraude
electoral y de violencia 2018. locales que pueden involucrarse en las elec-
Nivel de ciones mediante el uso de la violencia o la
Capital Departamento riesgo financiación ilegal.
electoral
1 Barrancabermeja* Santander Extremo
2 Bogotá D.C. Bogotá D.C. Extremo 3.4. El desequilibrio de los extremos:
3 Bucaramanga Santander Extremo Tumaco y La Guajira
4 Cali Valle del Cauca Extremo Dos casos en los extremos del país brillan
5 Cartagena Bolívar Extremo
6 Ibagué Tolima Extremo por su ausencia en el mapa de riesgo por
7 Popayán Cauca Extremo coincidencia de factores de fraude y de vio-
San José del lencia. Se trata de La Guajira y Tumaco. Sin
8 Guaviare Extremo
Guaviare
embargo, esto no quiere necesariamente
9 Santa Marta Magdalena Extremo
10 Pereira Risaralda Alto que haya un parte de tranquilidad para estas
11 Tunja Boyacá Alto zonas del país, como se explica a continua-
12 Villavicencio Meta Alto ción.
*Barrancabermeja no es capital de departamen- Al extremo norte, La Guajira está en
to, pero se incluye en la tabla por compartir
características similares a las demás ciudades. blanco porque a pesar de que Uribia está
Fuente: MOE en riesgo extremo de fraude tanto a la Cá-
mara como al Senado, no registra riesgo de
En el caso de estas grandes ciudades violencia. Con menores niveles de riesgo
41
no se ve una lógica regional del riesgo (sus de fraude, la misma situación sucede con
municipios aledaños casi no están en ries- el aledaño municipio de Manaure, o con
go). Esto muestra que se trata de amenazas el sur del departamento. La violencia solo
a las elecciones en el ámbito urbano. aparece en centros urbanos de La Guajira
Es importante notar que las 12 ciudades
con riesgo electoral alto y extremo suman 4 Con datos del censo electoral publicado oficial-
un censo electoral de 10 millones y medio mente para 2016, en la votación del Plebiscito.
como Riohacha y Maicao. Sin lugar a dudas Puede que la atención estatal de los últimos
es bueno que no haya registros de amena- años redunde en la ausencia de riesgo de
zas violentas en la mayor parte del depar- fraude en el municipio, pero el hecho de
tamento (que se ha caracterizado por la que sí haya este tipo de riesgo en todo el
violencia en el pasado). Pero esto no debe territorio aledaño es preocupante, porque
bajar las alertas. muestra que la corrupción electoral de las
El departamento tiene el preocupante campañas tumaqueñas puede irse hacia las
antecedente de las elecciones atípicas de poblaciones vecinas, con menos presencia
2016, en las que se elegía nuevamente go- de control estatal y donde los enormes fac-
bernador, y donde el ganador fue captura- tores de violencia que amenazan a Tumaco
do menos de cuatro meses después de las también están presentes.
elecciones por delitos electorales, en una
elección llena de denuncias por irregula- 3.5. La violencia trasciende al fin
ridades de las dos principales campañas. del conflicto
El problema de la movilización masiva de El Centro de Recursos para el Análisis de
votantes, especialmente indígenas, es un Conflictos – CERAC, que provee la totali-
riesgo de corrupción e incluso de constre- dad de los datos de presencia de grupos ar-
ñimiento de electores a gran escala, que mados ilegales para el Mapa de Riesgo 2018,
debe mantener la atención de autoridades ha observado a lo largo de los últimos años
y medios de comunicación. el efecto real en materia de reducción de la
Al extremo suroccidental del país, violencia que han tenido los procesos de paz
por otro lado, llama la atención el vacío de con las FARC y con el ELN, cuando ha habi-
Tumaco, más cuando prácticamente todos do cese al fuego.5
sus municipios aledaños sí tienen elevados Esta realidad incide sobre los indica-
niveles de riesgo tanto de violencia como dores de violencia del Mapa de Riesgo Elec-
de fraude. Tumaco está en riesgo extremo toral. Como bien lo señala Germán Robayo
por factores de violencia, pero gracias a la en el análisis del mapa consolidado de vio-
intervención que el Estado hace desde hace lencia6, desde los inicios de las mediciones
años en el municipio, y a la especial vigi- de la MOE hemos descendido de 666 mu-
lancia que se le presta, presenta votaciones nicipios en riesgo por violencia en 2007 a
42
305 en 2018, una reducción de más del 50%,
normales y no registra riesgo de fraude.
haciendo de 2018 las elecciones con la me-
Incluso, es de resaltar que el municipio no
tenga problemas de acceso a puestos de vo-
tación, en contraste con otras poblaciones 5 Los informes periódicos del Monitor del Cese
de la región. Nuevamente esto no es motivo el Fuego, tanto con las FARC como con el ELN,
pueden encontrarse en la siguiente dirección:
de tranquilidad. http://blog.cerac.org.co/
Tumaco debe entenderse en el contexto 6 Ver capítulo “Mapa consolidado de riesgo por
de la costa nariñense, de la cual es capital. factores de violencia 2018” en este libro.
nor cifra histórica de riesgo de violencia en medidas para cada Mapa de Riesgo Electo-
la historia de la MOE. ral entre las elecciones locales de 2011 y las
Sin embargo, al observar de manera nacionales de 2018. Se toman también los
desagregada los datos, el panorama no es datos elaborados para el Mapa de Riesgo
tan alentador. La gráfica 2 muestra el com- del Plebiscito de 2016.
portamiento de las variables de violencia
Gráfica 2. Número de municipios en riesgo por variables de violencia 2011-20187

600 565
500
412
400 397
300 272
251 253
225
200 203 164
101 116
100 77 67 52 63
27 66
25 24
0
Elecciones Elecciones Elecciones Plebiscito Elecciones
locales nacionales locales 2016 nacionales
2011 2014 2015 2018
Riesgo por presencia de grupos armados ilegales
Riesgo por desplazamiento
Riesgo por violaciones a la libertad de prensa
Riesgo por hechos de violencia política
Fuente: MOE
A medida que se reduce el conflicto menos desplazados no es una buena no-

y baja la presencia de grupos armados ile- ticia. Al contrario, es alarmante que hoy
gales, el desplazamiento forzado también en día siga habiendo nuevos desplazados
desciende. Sin embargo, como bien lo se- cada año. Para las elecciones de 2018 hay
ñala en su capítulo Fabio Lozano, desde 412 municipios (el 37% del país) en riesgo
CODHES8, el hecho de que cada año haya por desplazamiento, pues los datos oficia-
les de la Unidad de Víctimas sostienen que
7 En la gráfica 2 no se muestra la variable de accio- en este número de municipios se expulsó 43
nes unilaterales de grupos armados ilegales, por ser personas de manera forzada durante todo
redundante con la de presencia de grupos armados
el 2017, lo que pone en riesgo su derecho a
ilegales en materia del número de municipios en
riesgo. Para el año de 2016 no se hizo cálculo de des- la participación.
plazamiento forzado, aunque se alertó particular- Adicionalmente, frente a las otras va-
mente sobre 19 municipios con eventos registrados
de desplazamiento masivo (eventos excepcionales
riables de violencia hay una correlación
en los que simultáneamente se expulsa a más de 15
personas o más de 3 familias de su territorio).
desplazadores elegidos, desplazados sin elección”
8 Ver el capítulo “El desplazamiento como riesgo: en este libro,
preocupante. Como se ve en la gráfica 2, rritorial mediante el análisis y las experien-

la caída en la presencia de grupos armados cias de observación en los territorios. Así, el
ilegales de los últimos años coincide con un lector encontrará una cuarta sección de este
aumento considerable y comparable tanto libro dedicada a análisis regionales.
en la violencia contra líderes políticos y so- Esta sección tiene su origen en que
ciales (medida por la MOE) como en la vio- inicialmente la MOE preparó un mapa de
lencia contra la libertad de prensa (medida riesgo especial para las Circunscripciones
por la FLIP). Estas dos variables son calcu- Especiales Transitorias de Paz (CTEP). De
ladas con datos completamente distintos hecho, durante todo el año 2017 la MOE
mediante monitoreos independientes de llevó a cabo un acompañamiento desde el
la MOE y la FLIP. Por eso la correlación análisis de los datos electorales y de vio-
visible en el aumento de estas formas de lencia sobre los 167 municipios donde se
violencia es preocupante. Se trata de for- decidió que se iban a implementar las 16
mas distintas de violencia pero que tienen Circunscripciones de Paz (MOE 2017). El
en común su aumento y el hecho de que no Acuerdo de Paz, al crear las Circunscrip-
pueden ser directamente relacionadas con ciones en el punto 2.3.6, le pide a la Misión
las dinámicas de la guerra. de Observación Electoral hacer un acom-
En la mayoría de los casos, los victima- pañamiento especial a las mismas, por lo
rios de la violencia contra líderes políticos que se acompañó el debate legislativo y ante
y sociales, o contra periodistas, no son los la opinión pública. Por desgracia el final de
grupos armados ilegales. Más aun, el hecho este debate fue la incertidumbre sobre si
de que la desaparición de los segundos se el último día del Procedimiento legislati-
acompañe de la victimización de los prime- vo especial (conocido como fast track) la
ros muestra que con el fin de la guerra en reforma constitucional que creaba las Cir-
Colombia aumentan los desafíos a la segu- cunscripciones había sido aprobada o no.
ridad. Estos datos llevan a emitir una alerta De hecho, al cierre de este libro en enero
a las autoridades encargadas de formular de 2018, a menos de dos meses de las elec-
políticas públicas en materia de seguridad. ciones, seguía la disputa jurídica entre el
Es necesario superar la dialéctica del con- Gobierno, que sostenía que el proyecto fue
flicto y mejorar la capacidad de diagnosti- aprobado, y la presidencia del Senado, que
44
car el porqué de estas formas de violencia sostiene lo contrario.
en el campo de la política. En consecuencia, las ‘regiones del pos-
conflicto’, como se puede llamar a los 16
4. Los municipios del posconflicto territorios priorizados para las Circunscrip-
ciones, ya sufrieron una primera afectación
Finalmente, es importante hacer notar que a la democracia en 2018, en el sentido de
los Mapas y Factores de Riesgo Electoral que no podrán elegir a representantes de
2018 han buscado desarrollar su enfoque te- la sociedad civil para que vigilen desde el
Congreso la implementación de los demás mente en las dinámicas de la guerra.

puntos del Acuerdo, lo cual era el fin último Por este motivo esas regiones reciben
de las Circunscripciones. Sin embargo, es la- una especial atención en este Mapa de Ries-
mentable que el debate legislativo haya caído go. Aunque no se hayan creado las CTEP,
en la mediocridad de lugares comunes e im- en las mismas 16 regiones (solo que en tres
precisos, como que se trataba de más curules municipios más, para un total de 170 po-
especiales para las FARC, o que debían ser blaciones) se vienen implementando desde
curules otorgadas exclusivamente a las víc- la segunda mitad de 2017 los procesos de
timas registradas del conflicto. planeación participativa de los Programas
En realidad, de acuerdo con lo expues- de Desarrollo con Enfoque Territorial –
to en el Acuerdo de Paz, se entiende que las PDET. Los PDET son la metodología a
Circunscripciones de Paz deberían hacer través de la cual se espera implementar la
parte de la integralidad de la implementa- Reforma Rural Integral, que es el primer
ción de los Acuerdos, lo que va más allá de punto del Acuerdo. De este modo, un eje
la política y se relaciona con la reparación transversal de este libro es analizar el riesgo
integral a las víctimas, la reforma rural y la especialmente en esas 16 regiones (publica-
solución al problema de las drogas. En este das en el mapa al final de este capítulo).
sentido, son curules para los territorios que En este sentido, la tabla 5 muestra el
necesitan urgentemente bienes y servicios estado del riesgo electoral en los 16 terri-
estatales, o de lo contrario caerán nueva- torios PDET.
Tabla 5. Número de municipios y proporción de territorios del posconflicto con riesgo de fraude a la
Cámara, al Senado, riesgo de violencia y riesgo por coincidencia de factores indicativos de fraude y
de violencia para 2018
Riesgo electoral
(coincidencia
consolidado
municipios
Número de
de fraude y
Fraude a la
violencia)
Riesgo de
Riesgo de
Riesgo de
Fraude al
violencia
Cámara
Senado
Territorio PDET
Región 1 – Alto Patía y Norte del

24 6 25% 4 17% 9 38% 15 63%
Cauca
Región2 - Arauca 4 3 75% 2 50% 3 75% 4 100%
Región 3 – bajo Cauca y Nordeste 45
13 9 69% 11 85% 9 69% 11 85%
Antioqueño
Región 4 – Catatumbo 8 7 88% 7 88% 4 50% 8 100%
Región 5 – Chocó 17 7 41% 9 53% 13 76% 10 59%
Región 6 – Cuenca del Caguán y
14 5 36% 6 43% 4 29% 12 86%
Piedemonte Caqueteño
Región 7 – Macarena y Guaviare 12 10 83% 10 83% 10 83% 11 92%
Región 8 – Montes de María 15 5 33% 10 67% 8 53% 5 33%
Región 9 – Pacífico Medio 4 - 0% - 0% - 0% 4 100%
Región 10 – Pacífico y frontera
11 8 73% 6 55% 7 64% 11 100%
Nariñense
(…/…)
(…/…)
Riesgo electoral
(coincidencia
consolidado
municipios
Número de
de fraude y
Fraude a la
violencia)
Riesgo de
Riesgo de
Riesgo de
Fraude al
violencia
Cámara
Senado
Territorio PDET
Región 11 – Putumayo 9 4 44% 6 67% 5 56% 6 67%

Región 12 – Sierra Nevada – Perijá 15 1 7% - 0% 4 27% 4 27%
Región 13 – Sur de Bolívar 7 3 43% - 0% 4 57% 5 71%
Región 14 – Sur de Córdoba 5 3 60% 3 60% 1 20% 4 80%
Región 15 – Sur de Tolima 4 - 0% 1 25% - 0% - 0%
Región 16 – Urabá Antioqueño 8 6 75% 7 88% 5 63% 6 75%
Total territorios PDET 170 77 82 86 116
Total nacional 1122 166 355 379 306
% del riesgo en territorios PDET 46% 23% 23% 38%
Fuente: datos MOE y Decreto 893 de 2017.
Los informes previamente publicados can en estas 16 regiones. El 38% del riesgo
por la MOE (2017) ya identificaron que en de violencia de todo el país se presenta allí.
las 16 regiones priorizadas para el poscon- Y al ver los territorios del país donde con-
flicto, a pesar de ser el 34% del área del país, fluyen tanto el riesgo de fraude como el de
vive menos del 10% de la población y se violencia, los territorios PDET ascienden
encuentra solo el 7,6% del censo electoral. hasta concentrar el 46% de todo el proble-
La MOE ha identificado que el 46% de es- ma a nivel nacional. Dentro de cada región
tos municipios podrían tener colombianos se puede llegar a presentar el riesgo hasta
mayores de 18 años pero no cedulados o no en el 100% de sus municipios.
registrados para votar. Además, el 70% de
estas regiones puede presentar dificultades * * *
de acceso a los puestos de votación, y lo que
es más grave, durante todo el 2016 se ha ob- En conclusión, sin lugar a dudas, lo que su-
servado que estos territorios concentran la ceda en los territorios PDET en las próxi-
tercera parte de las víctimas de la violencia mas elecciones será una de las mejores
46 política y social registrada por la MOE en el fuentes de diagnóstico para determinar en
país, pero al despejar los casos graves (aten- qué condiciones la democracia colombia-
tados y asesinatos), las 16 regiones presen- na llega al ‘posconflicto’. Así como esos 170
tan casi el 50% de los casos. municipios, el presente Mapa de Riesgo ad-
A este desafiante contexto se suman vierte sobre la particularidad de cada región
las condiciones específicas del riesgo elec- colombiana donde las amenazas y las vul-
toral. Como se ve en la tabla 5, la quinta nerabilidades del sistema electoral permiten
parte de los municipios en riesgo de fraude recomendar que es necesario tomar accio-
(tanto a la Cámara como al Senado) se ubi- nes de mitigación.
Las advertencias presentadas por este Presidencia de la República. (28 de mayo de

Mapa de Riesgo Electoral 2018 les ofrecen 2017). Decreto 893 de 2017. “Por el cual se
a las autoridades del Estado, los medios de crean los Programas de Desarrollo con En-
comunicación, los partidos políticos, los foque Territorial . PDET”. Disponible en:
candidatos y, especialmente la ciudada- http://es.presidencia.gov.co/normativa/
nía, herramientas para defender la trans- normativa/DECRETO%20893%20DEL%20
parencia y la justicia de las elecciones y la 28%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
democracia. Del uso que se haga de esta y Przeworski, Adam. (1995). Democracia y merca-
las demás herramientas disponibles depen- do. Reformas políticas y económicas en la Eu-
derá la posibilidad de que Colombia viva, ropa del Este y América Latina. Cambridge:
por primera vez en cerca de un siglo, unas Cambridge University Press.
elecciones en paz. Shumpeter, Joseph A. (2008) [1942]. Capitalism,
Socialism ad Democracy. Nueva York: Har-
Bibliografía per Perennial.
Uprimny, Rodrigo. (2010). El centenario de la
Misión de Observación Electoral – MOE. (2017). reforma constitucional de 1910. Disponible
Circunscripciones Transitorias Especiales de en: https://www.elespectador.com/opinion/
Paz para la Cámara de Representantes 2018- el-centenario-de-la-reforma-constitucional-
2022 y 2022-2026.Disponible en: https:// de-1910-columna-193216
moe.org.co/informe-circunscripciones- White, Gilbert Fowler. (1974). Natural Hazards:
transitorias-especiales-de-paz/ Local, National and Global. New York: Oxford.
47
Mapa # 3
170 municipios del posconflicto – 16 Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET
Región ñYNorteYNordesteY9ajo 0auca ONñ municipiosP

Región .Y0hocóY7trato ONQ municipiosP
Región NñYSur de 9olívar O- municipiosP
La Guajira
RegiónNQYSur de 0órdoba Santa MartaKibulla Fonseca
O. municipiosP 7tlántico San Juan del 0esar
Magdalena7racataca
Región N1YUrabá La Paz
Fundación Región NHYMagdalenaY
María La 9aja Valledupar
O( municipiosP 0esar 7gustín 0odazzi GuajiraY0esar ON. munsüP
San Onofre :l Guamo 9ecerril
Tolú Viejo 0órdoba
0onvención Región (YMontes de María
PalmitoMorroa ON. municipiosP
9olívar:l 0armen
0órdoba Sucre
Teorama Tibú Región QY0atatumbo
7candíNecoclíValencia 7renal
Morales Sardinata O( municipiosP
Unguía Turbo 0aucasia Nechí
¯
Tierralta 0áceres Simití
Norte de Santander RegiónHY7v
0higorodó Tarazá OQ municipiosP
Riosucio San Pablo
Ituango
Mutatá Kabeiba 7norí Saravena
0armen del Karién Murindó RemediosYondó Fortul7rauquita
Santander
9ojayá Vigía del Fuerte Tame 7rauca
7ntioquia
Medio 7trato
0hocó 9oyacá
0asanare
0aldas
0ondoto 0undinamarca
IstminaNóvitaRisaralda Vichada
Medio San JuanSipí Quindío
:l Litoral del San Juan 9ogotá Kü0ü
Tolima
Valle del 0auca
0haparral
9uenaventura Rioblanco Meta
Puerto Lleras
López Planadas UribeMesetas Mapiripán
Timbiquí Suárez Toribío VistahermosaPuerto Rico Guainía
Mosquera Guapi:l Tambo 7lgeciras San José del Guaviare
Santa 9árbara :l 0harco0auca :l Paujil La Macarena Guaviare
Huila :l Retorno
Roberto Payán Magüi Patía Puerto Rico
Tumaco9arbacoas Florencia 0alamar
Ricaurte Mocoa Solita San Vicente del 0aguán Miraflores
Nariño Villagarzón Puerto Guzmán
Orito 0artagena del 0hairá Vaupés
Valle del Guamuez Puerto 7sís 0aquetá
PutumayoLeguízamo Solano
Región 2YPacífico ValleY0auca

48 OQ municipiosP 7mazonas
Región NDYPacífico Nariño

ONN municipiosP
Región NYNariñoY0aucaYValle
OHQ municipiosP
RegiónN.YSur del Tolima
OQ municipiosP
Región -YSur de MetaYGuaviare ONH municipiosP
Región 1Y0aquetáY7lgeciras ON- municipiosP

N4-ü2ñ-ü2ññ
Kilometers Región NNY9ajo Putumayo O2 municipiosP
D .D NDD HDD ñDD QDD
170 municipios del posconflicto
Región 1 Nariño-Cauca-Valle Región 4 Catatumbo Región 7 Sur de Meta-Guaviare Región 10 Pacífico Nariño Región 13 Sur de Bolívar
Cauca 17 Norte de Santander 8 Guaviare 4 Nariño 11 Antioquia 1
Argelia Convención Calamar Barbacoas Yondó
Balboa El Carmen El Retorno El Charco Bolívar 6
Buenos Aires El Tarra Miraflores Francisco Pizarro Arenal
Cajibío Hacarí San José del Guaviare La Tola Cantagallo
Caldono San Calixto Meta 8 Magüi Morales
Caloto Sardinata La Macarena Mosquera San Pablo
Corinto Teorama Mapiripán Olaya Herrera Santa Rosa del Sur
El Tambo Tibú Mesetas Ricaurte Simití
Jambaló Total 8 Puerto Concordia Roberto Payán Total 7
Mercaderes Puerto Lleras Santa Bárbara
Miranda Puerto Rico Tumaco
Morales Región 5 Chocó-Atrato Uribe Total 11 Región 14 Sur de Córdoba
Patía Vistahermosa
Piendamó Antioquia 2 Total 12 Córdoba 5
Santander de Quilichao Murindó Montelíbano
Vigía del Fuerte Región 11 Bajo Putumayo Puerto Libertador
Suárez
Toribío Chocó 12 Putumayo 9 San José de Uré
Acandí Región 8 Montes de María Leguízamo Tierralta
Nariño 5
Cumbitara Bojayá Bolívar 7 Mocoa Valencia
El Rosario Carmen del Darién Córdoba Orito Total 5
Leiva Condoto El Carmen de Bolívar Puerto Asís
Los Andes El Litoral del San Juan El Guamo Puerto Caicedo
Policarpa Istmina María La Baja Puerto Guzmán Región 15 Sur del Tolima
Valle del Cauca 2 Medio Atrato San Jacinto San Miguel
Medio San Juan San Juan Nepomuceno Valle del Guamuez Tolima 4
Florida Ataco
Pradera Nóvita Zambrano Villagarzón
Riosucio Sucre 8 Total 9 Chaparral
Total 24 Planadas
Sipí Chalán
Unguía Coloso Rioblanco
Total 14 Los Palmitos Total 4
Región 2 Arauca occidente Región 12 Magdalena-Guajira-
Morroa Cesar
Arauca 4 Ovejas
Arauquita Palmito Cesar 8 Región 16 Urabá
Región 6 Caquetá-Algeciras Agustín Codazzi
Fortul San Onofre Antioquia 8
Saravena Caquetá 16 Tolú Viejo Becerril
Albania La Jagua de Ibirico Apartadó
Tame Total 15 Carepa
Total 4 Belén de Los Andaquies La Paz
Cartagena del Chairá Manaure Chigorodó
Curillo Pueblo Bello Dabeiba
El Doncello Región 9 Pacífico-Valle-Cauca San Diego Mutatá
Región 3 Norte-Nordeste- El Paujil Cauca 3 Valledupar Necoclí
Bajo Cauca Florencia Guapi La Guajira 3 San Pedro de Urabá
Antioquia 13 La Montañita López Dibulla Turbo
Amalfi Milán Timbiquí Fonseca Total 8
Anorí Morelia Valle del Cauca 1 San Juan del Cesar
Briceño Puerto Rico Buenaventura Magdalena 4
Cáceres San José del Fragua Total 4 Aracataca
Caucasia San Vicente del Caguán Ciénaga
El Bagre Solano Fundación
Ituango Solita Santa Marta
Nechí Valparaíso Total 15
Remedios Huila 1
Segovia Algeciras
Tarazá Total 17
Valdivia
Zaragoza
Total 13
49
I.
Riesgo por factores
indicativos de
fraude electoral
■ mapa consolidado de riesgo por factores indicativos de fraude electoral 2018
Mapa # 4
Mapa consolidado de riesgo por factores
Uribia
La Guajira
San 0HH Tubará
¯
:istracción
0tlántico
Repelón Magdalena Urumita
Pivijay
Zapayán
Tenerife
San Jacinto Plato Kesar
Ovejas Kórdoba
Moñitos Guamal
Puerto 7scondidoLorica San 3enito 0badKonvención
Khinú Sucre
San Pelayo 7l Karmen
SahagúnSucre 3olívar Teorama Tibú
Pinillos
Necoclí Kórdoba
Majagual
3uenavista Norte de Santander
Río Viejo
Turbo Montelíbano San MartínSantiago
Khigorodó Tierralta Káceres
7l 3agre
Puerto Libertador Tarazá Kucutilla
Mutatá Ituango
0noríSegovia
Karmen del :arién :abeiba
0malfi Remedios3arrancabermeja
Murindó 0rauquita
9rontino0ntioquia SantanderKepitá 9ortul 0rauca
Yolombó 7nciso
3ojayá Páramo Puerto RondónKravo Norte
Urrao0nza Susacón
Medio 0trato San Karlos 0guada
Sácama
Khocó 0bejorral San Luis La 3elleza
Sonsón 3oyacáPisba
Lloró SamanáPuerto Salgar Tota Paya La Primavera
MistratóKaldas Kaparrapí Kasanare
3ajo 3audó Khameza
Medio 3audóPueblo Rico Kundinamarca
Santa Rosalía
San José del PalmarRisaralda Murillo TenjoJunín Sabanalarga Vichada
Sipí 3ogotá :5K5
Quindío
Kumaribo
Tolima Kabrera 0cacías Puerto Gaitán
Valle del Kauca
Guamal
Vijes Khaparral Meta
Kali 9lorida 0lpujarra
3uenos 0iresToribío Uribe Mesetas Mapiripán
Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana Guainía
Olaya Herrera Huila 0lgeciras Puerto Koncordia
Morichal
Santa 3árbara PatíaKauca
7l Kharco0lmaguer Oporapa La Macarena
Magüi Puerto Rico Guaviare 7l Retorno Pana Pana
La Kruz Papunaua
Nariño 0lbán Santa Rosa 7l Paujil Kalamar
3arbacoas San Vicente del Kaguán La Guadalupe
Kolón Mocoa Kurillo Miraflores
Ricaurte Piamonte Milán La Montañita Mitú
0ldana 9unes
Puerto Guzmán Vaupés
Kaquetá
Puerto 0sísPutumayo
Kartagena del Khairá
Valle del Guamuez Solano
La Victoria
52 Miriti 4 Paraná Taraira

Puerto 0legría
Nivel de riesgo
0mazonas
HHR8IfHQ
HHR82fHQ
HHRUfHQ
8DE5üúE5üúú
Kms5
1 f1 811 211 ú11 U11
• Riesgo extremo consolidado Mutatá

Remedios
Funes
Guaitarilla
Luruaco
Manatí
La Guajira
Distracción
2
por factores indicativos de
fraude electoral - Cámara Salgar Imués Palmar de Varela Urumita
San Andrés de Cuerquía La Cruz Sabanagrande Magdalena 4
Antioquia 9 San Carlos La Florida Suan Concordia
Angostura San Luis La Llanada Bogotá D.C. 1 Guamal
Anzá Tarazá Linares Bogotá D.C. Plato
Concordia Toledo San Bernardo Bolívar 12 San Sebastián de
Guadalupe Zaragoza San Pedro de Cartago Altos del Rosario Buenavista
Murindó Arauca 1 Santa Bárbara Clemencia Meta 5
Nariño Puerto Rondón Norte de Santander 3 Córdoba Castilla la Nueva
San Francisco Atlántico 8 Cucutilla Hatillo de Loba Guamal
San Roque Baranoa El Carmen Pinillos Puerto Concordia
Segovia Candelaria El Tarra Río Viejo Puerto Gaitán
Arauca 2 Polonuevo Putumayo 4 San Cristóbal Puerto Rico
Arauquita Puerto Colombia Colón San Estanislao Nariño 13
Fortul Repelón San Francisco San Jacinto Aldana
Atlántico 4 Sabanalarga Santiago Santa Rosa Barbacoas
Juan de Acosta Santa Lucía Sibundoy Talaigua Nuevo Belén
Piojó Santo Tomás Santander 4 Villanueva Consacá
Tubará Bolívar 2 Cepitá Boyacá 12 Contadero
Usiacurí Soplaviento Jordán Betéitiva El Peñol
Boyacá 2 Zambrano La Belleza Chíquiza El Tambo
Busbanzá Boyacá 5 Palmar Coper Magüi
La Uvita Guacamayas Sucre 11 Corrales Mallama
Caquetá 1 Paya Buenavista Floresta Olaya Herrera
Cartagena del Chairá Pisba El Roble La Victoria Providencia
Chocó 1 Susacón Galeras Paz de Río Sandoná
Bojayá Tibaná Los Palmitos Samacá Sapuyes
Córdoba 7 Caldas 1 Ovejas San Miguel de Sema Norte de Santander 12
Chinú Marulanda Palmito Siachoque Bochalema
Cotorra Caquetá 5 Sampués Tota Convención
La Apartada Curillo San Benito Abad Umbita Hacarí
Pueblo Nuevo El Paujil San Juan de Betulia Caldas 2 Herrán
Purísima La Montañita Sucre Marquetalia Lourdes
Sahagún Milán Tolú Viejo Samaná Mutiscua
San Andrés Sotavento San Vicente del Caguán Valle del Cauca 1 Caquetá 2 Pamplonita
Cundinamarca 1 Cauca 3 Vijes Puerto Rico Puerto Santander
Quetame Buenos Aires Vaupés 1 Solano San Calixto
Guaviare 2 Piamonte Taraira Casanare 4 Santiago
El Retorno San Sebastián Vichada 3 La Salina Teorama
Miraflores Chocó 3 Cumaribo Sabanalarga Tibú
La Guajira 1 Bajo Baudó La Primavera Sácama Putumayo 6
Uribia Medio Baudó Santa Rosalía Chámeza Mocoa
Magdalena 2 Sipí Total 125 Cauca 6 Puerto Asís
Tenerife Córdoba 9 Almaguer Puerto Caicedo
Zapayán
Meta 3
Buenavista
Chimá • Riesgo medio consolidado
Patía
Puerto Tejada
Puerto Guzmán
San Miguel
Mapiripán Ciénaga de Oro por factores indicativos de Santa Rosa Valle del Guamuez
Uribe Lorica fraude electoral - Cámara Toribío Quindío 2
Vistahermosa Momil Amazonas 2 Villa Rica La Tebaida
Nariño 2 Puerto Escondido La Victoria Cesar 1 Salento
Nariño San Bernardo del Viento Puerto Alegría San Martín Risaralda 3
Ricaurte San Pelayo Antioquia 31 Chocó 4 Dosquebradas
Norte de Santander 1 Tuchín Abejorral Carmen del Darién Mistrató
La Playa Cundinamarca 11 Apartadó Lloró Pueblo Rico
Santander 4 Caparrapí Armenia Medio Atrato Santander 9
Cabrera Chía Betania San José del Palmar Aguada
Charta Facatativá Briceño Córdoba 4 Barrancabermeja
Pinchote Gutiérrez Buriticá Montelíbano Bucaramanga
San José de Miranda Madrid Caicedo Moñitos Concepción
Sucre 2 Nimaima Caldas Puerto Libertador Enciso
Coveñas Puerto Salgar Campamento Tierralta Güepsa
La Unión Soacha Cañasgordas Cundinamarca 21 Matanza
Valle del Cauca 1 Sopó Carepa Cabrera Páramo
El Cairo Tibirita Chigorodó Cajicá Vetas
Total 45 Tocancipá Ciudad Bolívar Cáqueza Sucre 8
Guainía 3 Cocorná Cogua Caimito
• Riesgo alto consolidado por
Mapiripana
Morichal
Copacabana
Frontino
El Rosal
Funza
Chalán
Coloso
factores indicativos de fraude Pana Pana Junín Guaranda
electoral - Cámara Guarne
Guaviare 1 Itagüí La Calera Majagual
Amazonas 1 Calamar Liborina Machetá Morroa
Miriti - Paraná Huila 1 Necoclí Mosquera San Pedro
Antioquia 23 Oporapa Rionegro Paime Santiago de Tolú
Amalfi Magdalena
Cerro San Antonio
4 Sabaneta Pandi
Subachoque
Tolima
Alpujarra
6 53
Anorí San Rafael
Argelia Pedraza Santafé de Antioquia Suesca Alvarado
Bello Pivijay Sonsón Tabio Chaparral
Betulia San Zenón Turbo Tenjo Murillo
Cáceres Meta 3 Uramita Topaipí Valle de San Juan
Caramanta Acacías Urrao Ubaté Villahermosa
Dabeiba La Macarena Valdivia Útica Valle del Cauca 2
El Bagre Mesetas Vigía del Fuerte Venecia Cali
Entrerrios Nariño 14 Yolombó Zipaquirá Florida
Girardota Albán Arauca 1 Guainía 1 Vaupés 2
Granada Ancuyá Cravo Norte La Guadalupe Mitú
Guatapé El Charco Atlántico 6 Huila 1 Papunaua
Ituango El Tablón de Gómez Campo de La Cruz Algeciras Total 185
Mapa # 5
Mapa consolidado de riesgo por factores
Uribia
Manaure
Providencia La Guajira
MagdalenaSanta Marta
)istracción
¯
Tubará
PiojóRemolino San Juan del (esar
8l Molino
(artagena Pivijay Fundación
Sabanas de San ngel
María La xaja
Tenerife (esar
San Onofre
Morroa La Jagua de Ibirico
Moñitos (orozalSucre
Lorica
(hinú San xenito bad
San Pelayo
Sahagún xolívar 8l (armen
8l Tarra
Necoclí (órdoba MajagualTiquisio
San Pedro de Urabá xuenavista renalRío Viejo HacaríNorte de Santander
partadó Santa Rosa del Sur
Simití Villa (aroSantander
Puerto Libertador (áceres La 8speranza
ntioquia Tarazá San Pablo
Ituango Pamplona
noríZaragoza Silos
)abeiba malfiRemedios xetulia (ubará Saravena
Murindó VegachíPuerto Parra(epitá Fortul rauquita
briaquí
xojayá Puerto xerrío (hima Panqueba rauca
Vigía del Fuerte Urrao nza San (arlos Landázuri Onzaga
Salgar La Salina
San Luis
8l (armen de trato bejorral rcabucoTascoxoyacá (asanare
lto xaudó Lloró (aldas
SamanáPuerto Salgar Pesca Paya La Primavera
(hocó Pueblo Rico Paime Tunja
Marulanda (hameza Yopal
Medio xaudó Herveo Tausa
San José del Palmar La (alera Macanal
Pereira nzoátegui Junín xarranca de Upía Vichada
Versalles Ibagué (abuyaro
8l Litoral del San Juan xogotá )ü(ü Villavicencio (umaribo
Tolima
Valle del (auca San ntonio OrtegaSuárez cacías Puerto LópezPuerto Gaitán
Vijes (oyaima San (arlos de Guaroa
8l (astillo
(ali lpujarra Fuente de Oro Meta
xuenos ires (orinto Uribe
Mesetas Mapiripán
(aldonoToribío Vistahermosa Puerto Rico
Paez Huila Guainía
Popayán Silvia lgeciras Puerto (oncordiaSan José del Guaviare Puerto (olombia
La Tola rgelia Puracé Morichal
Santa xárbara 8l (harco 8l )oncello La Macarena
Oporapa
Nariño Magüi8l Rosario (auca Puerto Rico Guaviare
Roberto Payán (olón (alamar Papunaua
Santa Rosa 8l Paujil
xarbacoas San Vicente del (aguán
(olón Mocoa (urillo Miraflores
Ricaurte Milán La Montañita (aruru Mitú
Piamonte Solita
Mallama
Funes Puerto Guzmán
Puerres Vaupés
Puerto sís (artagena del (hairá
San Miguel Putumayo (aquetá
Solano
54
Miriti I Paraná Taraira

Puerto legría
Nivel de riesgo mazonas
ééóOO1éz 8l 8ncanto Puerto rica
ééóNN0éz
ééóñ.éz
N30ü2ñ0ü2ññ
Kmsü
F ZF NFF OFF ñFF .FF
• Riesgo extremo consolidado Susacón

Caquetá 4
La Unión
Los Palmitos
Macanal
Maripí
Magdalena
Fundación
4
por factores indicativos de
fraude electoral - Senado Cartagena del Chairá Majagual Panqueba Sabanas de San Ángel
Curillo San Benito Abad Paya Salamina
Antioquia 6 Solano San Onofre Pesca Tenerife
Alejandría Solita Tolima 4 Quípama Meta 9
Cocorná Casanare 1 Coyaima San Eduardo Acacías
Ituango La Salina Herveo San Mateo Cabuyaro
Murindó Cauca 7 Ibagué Tasco El Castillo
San Andrés de Cuerquía Guachené San Antonio Tinjacá Fuente de Oro
San Francisco Paez Vaupés 1 Tunja Granada
Bogotá D.C. 1 Piamonte Mitú Ventaquemada La Macarena
Bogotá D.C. Puerto Tejada Vichada 2 Villa de Leyva Puerto Gaitán
Bolívar 2 San Sebastián Cumaribo Caldas 5 Puerto López
Arenal Silvia La Primavera La Merced Puerto Rico
Cartagena Toribío Total 117 Marquetalia Nariño 20
Boyacá 1 Cesar 1 Marulanda Albán
Guacamayas
Cauca 1
La Jagua de Ibirico
Chocó 1 • Riesgo medio consolidado
Samaná
San José
Arboleda
Barbacoas
Jambaló El Carmen de Atrato por factores indicativos de Caquetá 8 Colón
Córdoba 3 Córdoba 10 fraude electoral - Senado El Doncello Consacá
Buenavista Chinú Amazonas 3 El Paujil Córdoba
La Apartada Ciénaga de Oro El Encanto La Montañita Cuaspud
San Andrés Sotavento Cotorra Miriti - Paraná Milán Cumbitara
Guaviare 1 Lorica Puerto Arica Morelia El Charco
Miraflores Puerto Libertador Antioquia 36 Puerto Rico El Peñol
La Guajira 1 Purísima Abejorral San Vicente del Caguán Funes
Uribia Sahagún Abriaquí Valparaíso Imués
Magdalena 3 San Antero Apartadó Casanare 2 Ospina
Pivijay San Bernardo del Viento Armenia Yopal Policarpa
San Sebastián de San Pelayo Briceño Chámeza Ricaurte
Buenavista Cundinamarca 12 Cáceres Cauca 9 Roberto Payán
San Zenón Agua de Dios Caldas Argelia San Pablo
Meta 3 Apulo Campamento Buenos Aires Sandoná
Mapiripán Cajicá Cañasgordas Caldono Santa Bárbara
Uribe Facatativá Caracolí Corinto Tangua
Vistahermosa Junín Caramanta Popayán Norte de Santander 10
Nariño 3 La Palma Carepa Puracé Cácota
Iles Madrid Dabeiba Santa Rosa Durania
Mallama Paime El Carmen de Viboral Totoró El Carmen
Santacruz Sopó Fredonia Villa Rica La Esperanza
Norte de Santander 3 Tocancipá Granada Cesar 1 Labateca
El Tarra Topaipí Guarne González Pamplona
Hacarí Vergara Hispania Chocó 6 Pamplonita
La Playa Guaviare 1 Necoclí Alto Baudó San Calixto
Santander 1 Calamar Peque Bojayá Santiago
Jordán Huila 2 Puerto Berrío El Litoral del San Juan Silos
Sucre 3 Algeciras Puerto Triunfo Lloró Putumayo 6
Coveñas Paicol Rionegro Medio Baudó Colón
Galeras La Guajira 1 Sabanalarga San José del Palmar Mocoa
San Juan de Betulia Manaure San Carlos Córdoba 4 Puerto Caicedo
Tolima 2 Magdalena 5 San Luis Momil Puerto Guzmán
Alpujarra Remolino San Pedro de Urabá Moñitos San Miguel
Valle de San Juan Santa Bárbara de Pinto San Rafael Pueblo Nuevo Santiago
Total 34 Santa Marta San Roque Tuchín Risaralda 3
Zapayán Santafé de Antioquia Cundinamarca 26 Balboa
• Riesgo alto consolidado por
Zona Bananera
Meta 6
Santo Domingo
Sopetrán
Albán
Arbeláez
Pereira
Pueblo Rico
factores indicativos de fraude Barranca de Upía El Peñón Santander 10
electoral - Senado Tarazá
Cumaral Urrao Fómeque Aguada
Amazonas 1 Mesetas Vegachí Fúquene Betulia
Puerto Alegría Puerto Concordia Zaragoza Gachancipá Charta
Antioquia 16 San Carlos de Guaroa Arauca 1 Gama Chima
Amalfi Villavicencio Saravena Guachetá Chipatá
Angostura Nariño 12 Archipiélago Gutiérrez Guavatá
Anorí Ancuyá 1 La Calera Güepsa
de San Andrés
Anzá Belén Providencia Mosquera Onzaga
Argelia Chachagüí Atlántico 5 Nimaima Puerto Parra
Concordia El Rosario Luruaco Puerto Salgar San Vicente de Chucurí
Entrerrios La Florida Polonuevo Quebradanegra Sucre 7
Envigado La Llanada Sabanagrande San Francisco Coloso
Girardota La Tola Santa Lucía Sesquilé Corozal
Guadalupe Magüi Tubará Soacha El Roble
Nariño Nariño Bolívar 12 Subachoque Guaranda
Remedios Puerres Altos del Rosario Tabio Morroa
Salgar Samaniego
San Bernardo
Barranco de Loba Tausa
Ubaté
Palmito
Sampués
55
Toledo El Guamo
Valdivia Norte de Santander 3 María La Baja Útica Tolima 5
Vigía del Fuerte Herrán Río Viejo Vianí Alvarado
Arauca 2 Mutiscua San Cristóbal Villapinzón Anzoátegui
Arauquita Villa Caro San Fernando Viotá Ortega
Fortul Putumayo 1 San Pablo Zipaquirá Purificación
Atlántico 8 Puerto Asís Santa Rosa Guainía 2 Suárez
Candelaria Santander 8 Santa Rosa del Sur Morichal Valle del Cauca 4
Piojó Barichara Simití Puerto Colombia Cali
Puerto Colombia Cabrera Tiquisio Guaviare 1 El Dovio
Repelón Cepitá Boyacá 20 San José del Guaviare Versalles
Santo Tomás Landázuri Almeida Huila 2 Vijes
Soledad Molagavita Arcabuco Gigante Vaupés 3
Suan Palmar Boavita Oporapa Carurú
Usiacurí Pinchote Campohermoso La Guajira 3 Papunaua
Bolívar 1 San Benito Corrales Distracción Taraira
Hatillo de Loba Sucre 6 Cubará El Molino Total 228
Boyacá 1 Chalán Guayatá San Juan del Cesar
Mapa consolidado de riesgo
por factores indicativos de fraude
electoral 2018

Coordinador
El riesgo electoral es el resultado del encuentro entre las amenazas

que se ciernen sobre el correcto funcionamiento del sistema electo-
ral y las vulnerabilidades, o los puntos débiles, que tiene este sistema,
que le impiden resistir a esas amenazas.
En materia del riesgo de fraude electoral, las amenazas son to-
dos los actores interesados en adulterar los resultados electorales,
ya sea mediante la presión o la manipulación de los ciudadanos, o a
través de la alteración de los tarjetones o de los formularios de con-
teo de votos en los escrutinios. Por su parte, las vulnerabilidades
dependen de la capacidad que tienen las instituciones y los actores
que hacen funcionar nuestra democracia para enfrentarse a esas
amenazas.
A nivel de actores, el votante es el principal protagonista de la
democracia. Lamentablemente, en el caso colombiano, éste sufre
de grandes vulnerabilidades como la cultura de la venta del voto,
que se observa en muchas partes del país y es difícil de enfrentar,
pues requiere un esfuerzo permanente y a largo plazo de pedagogía
56 electoral y construcción de la cultura ciudadana, con el que orga-
nizaciones como la MOE están comprometidas.
Por su parte, a nivel de las instituciones, las vulnerabilidades
dependen de qué tan capaces son las autoridades (especialmente
las electorales) para detener la amenaza del fraude. En nuestro
caso, resulta preocupante evidenciar que la democracia colombia-
na es inmadura para la detección del fraude electoral. De hecho,
la incertidumbre sobre la transparencia de los resultados electo-
rales ha marcado importantes hitos de la solo las muestras más sonadas de la falta de
historia política del país, muchas veces con transparencia que suele rodear a los proce-
consecuencias bastante negativas sobre la sos electorales en nuestro país.
legitimidad y el funcionamiento del siste- En este contexto, desde 2007 la MOE
ma político. produce el Mapa consolidado de riesgo
El ‘chocorazo’ que permitió la elec- por factores indicativos de fraude electoral.
ción presidencial del general Rafael Reyes A partir del procesamiento estadístico y
en 1904; la cuestionada victoria de Misael cartográfico de los resultados electorales
Pastrana sobre Gustavo Rojas Pinilla en la recientes, este mapa sirve como insumo
presidencial del 19 de abril de 1970 (usada para detectar la probabilidad de que en las
como justificación para la fundación de la próximas elecciones se materialicen frau-
guerrilla del M-19); la infiltración de di- des electorales, de tal modo que las autori-
neros del Cartel de Cali en las elecciones dades reciban alertas oportunas y puedan
de 1994 y el posterior Proceso 8.000, con llevar a cabo actos de mitigación que impi-
el que se condenó a altos funcionarios del dan el fraude.
Estado y más de 20 congresistas; el fenó- En el presente capítulo, luego de un
meno de alianzas entre grupos paramili- breve repaso sobre el estado actual de la
tares y políticos de varias regiones del país vulnerabilidad existente en las autorida-
(conocido como la Parapolítica), en el que des colombianas para contener el riesgo de
los primeros se encargaron manipular las fraude electoral, se exponen los resultados
elecciones mediante el uso de la violencia del mapa consolidado de riesgo por factores
para garantizar la elección de los segundos; indicativos de fraude electoral para 2018.
o las evidencias de la infiltración de dine- Este mapa integra, tanto para la elección
ros de la multinacional Odebrecht (famo- a Cámara de Representantes como para la
sa en toda América Latina por escándalos de Senado, las cinco variables de riesgo de
de corrupción) en las dos campañas de la fraude presentadas en los capítulos siguien-
segunda vuelta presidencial de 2014; son tes, señaladas en la tabla 1.
Tabla 1. Variables de riesgo por factores indicativos de fraude electoral

Variable Autor
Riesgo por nivel atípico de participación 57
1
electoral Observatorio de la Representación Política
Riesgo por variaciones atípicas de la Universidad del Rosario
2
participación electoral
Riesgo por atipicidad en el nivel de votos
3
nulos
Riesgo por atipicidad en el nivel de tarjetones
4
no marcados
Riesgo de limitaciones a la competencia
5 Misión de Observación Electoral – MOE
democrática reflejadas en dominio electoral
Fuente: MOE
Se presentan los resultados nacionales normas por parte de los candidatos y las
del riesgo de fraude, así como la desagrega- campañas electorales.
ción de su comportamiento a nivel regional Como lo diagnosticó la Misión Electo-
y se hace una exposición desde la perspec- ral Especial, creada con motivo de la imple-
tiva comparada con el riesgo para las elec- mentación del punto 2.3.4 del Acuerdo de
ciones de 2014 y 2010. Paz, no existe justificación para tener una
autoridad electoral sin autonomía presu-
1. La vulnerabilidad latente: el puestal ni administrativa (el CNE depende
control del fraude electoral en administrativamente de la Registraduría
una democracia con instituciones Nacional), sin una planta de personal con
débiles presencia regional y sin capacidad técnica
para el control efectivo de pilares del pro-
A pesar los mencionados antecedentes, la ceso electoral como la financiación de las
nación colombiana no ha tomado las me- campañas, la consolidación del censo elec-
didas necesarias para contrarrestar la posi- toral y el proceso de escrutinios (Misión
bilidad del fraude. Claro está que, desde la Electoral Especial 2017, págs. 16-47). Así
perspectiva regional de América Latina, hay mismo, Colombia sigue teniendo una auto-
que reconocerle a la Registraduría Nacional ridad electoral de origen partidista1, mien-
que Colombia tiene un buen desempeño tras que la tendencia en América Latina ha
institucional en materia de la logística para sido la elección de autoridades electorales
la organización de las elecciones, la votación políticamente independientes (Romero Ba-
y la transmisión de los resultados. A pesar llivián 2016, págs. 107-109).
de ello, se insiste en utilizar el oneroso mé- Adicionalmente, el CNE ejerce un
todo de votación, conteo y suma de votos en control sobre el cumplimiento de la norma-
papel, a pesar de que la ley 892 de 2004 en su tividad electoral siendo una autoridad ad-
momento impuso un plazo de 5 años para la ministrativa (de la rama ejecutiva), lo que
implementación del voto electrónico, y lue- permite que sus decisiones sean demanda-
go la ley 1475 de 2011 estableció 2014 como das ante la jurisdicción contenciosa admi-
el término máximo para haber instaurado nistrativa (de la rama judicial), o que sea
este mecanismo (MOE 2014), sin que esto esta la competente para pronunciarse en
58
lugar del CNE. Esto se traduce, en la prácti-
se haya hecho hasta la fecha.
ca, en decisiones judiciales extemporáneas
Sin embargo, lo verdaderamente gra-
para los ritmos del proceso electoral. Ejem-
ve es la precariedad institucional de la
plo de ello es la anulación de la elección de
autoridad electoral (el Consejo Nacional
Electoral – CNE), encargada de velar por
el proceso de escrutinio (el conteo de los 1 Los miembros del Consejo Nacional Electoral
son elegidos cada cuatro años por el Congreso
votos y la publicación de los resultados ofi- de la República en pleno a partir de listas de can-
ciales), así como del cumplimiento de las didatos postuladas por los partidos políticos.
la ex gobernadora de La Guajira, Oneida investigador para combatir los delitos

Pinto, por parte de la Sección Quinta del electorales demostró, en el ciclo electoral
Consejo de Estado en junio de 2016, cuan- 2014-2015, buenos resultados en materia de
do había sido electa en octubre de 2015 y investigación criminal para propender por
se había posesionado desde enero de 2016. unas elecciones más transparentes (MOE
Otro ejemplo es la anulación en marzo de s.f.). Prueba de ello es que las elecciones de
2016, por parte del mismo ente judicial, de 2015 hayan sido las primeras de la historia
la elección del ex alcalde de Cúcuta, Dona- en las que se efectuó una captura por de-
maris Ramírez, quien fue electo en octubre litos electorales antes de las elecciones. En
de 2011 y gobernó todo su periodo entre este mismo sentido, da esperanzas para las
2012 y 2015 antes de verse afectado por esa elecciones de 2018 la aprobación por par-
decisión. Estos casos reflejan que Colombia te del Congreso de la ley 1824 de 2017, que
(nuevamente) es un caso atípico en Amé- convierte en delitos electorales actos que
rica Latina al no tener una jurisdicción antes eran meras irregularidades electora-
electoral (Misión Electoral Especial 2017, les bajo el control del CNE (como la finan-
págs. 21-31), es decir, una ‘Corte Electoral’ ciación de campañas con fuentes ilegales o
o ‘Tribunal Electoral’, con jueces dedicados la violación de topes).
de lleno al control del cumplimiento de la En este contexto, el mapa de riesgo por
normatividad electoral y la solución opor- factores indicativos de fraude electoral, ela-
tuna de controversias. borado por el Grupo Técnico de Mapas de
En consecuencia, la autoridad electo- Riesgo Electoral que convoca la MOE desde
ral colombiana es vulnerable frente a las 2007, es una importante herramienta para
amenazas que se ciernen sobre la transpa- generar alertas oportunas acerca de cuáles
rencia del proceso electoral, en particular son los municipios del país donde el aná-
la corrupción electoral. lisis estadístico y cartográfico de los resul-
Claro está que, en la perspectiva de los tados electorales de los comicios recientes
últimos años, es perceptible una respuesta sugieren la posibilidad de una fragilidad
institucional a la debilidad del CNE, ma- del sistema electoral.
nifestada en el fortalecimiento de la Fisca-
lía General de la Nación. A través de la ley 2. El riesgo de fraude se comporta 59
1475 de 2011, el Congreso de la República de manera diferente para la Cámara
ordenó la creación de la ‘Unidad Nacio- y para el Senado
nal de Delitos contra los mecanismos de
participación democrática’ en la Fiscalía, Los mapas publicados al inicio de este ca-
y desde 2014 se conformó el Eje Temático pítulo muestran que 355 municipios para
de Protección a los Mecanismos de Parti- la Cámara de Representantes y 379 para
cipación Ciudadana en la misma entidad. Senado, están en riesgo de fraude para las
Este fortalecimiento institucional del ente elecciones del 11 de marzo de 2018 (el 32%
y 34% del país respectivamente). La tabla 2 tos municipios se encuentran en riesgo por
muestra cuáles son estas variables y cuán- cada una de ellas.
Tabla 2. Número de municipios en riesgo por variable de fraude electoral 2018.

Elección Cámara Senado Presidencia*
Variable Nivel de riesgo Medio Alto Extremo Total Medio Alto Extremo Total Medio Alto Extremo Total
Nivel atípico de
1 283 57 3 343 320 39 0 359 277 44 8 329
participación
Variación atípica de la
2 82 11 2 95 133 30 1 164 157 7 0 164
participación
Atipicidad en votos
3 338 29 4 371 312 32 2 346 - - - -
nulos
Atipicidad en
4 tarjetones no 112 0 0 112 127 0 0 127 - - - -
marcados
5 Dominio electoral 203 23 1 227 181 24 2 207 - - - -
Riesgo consolidado
6 185 125 45 355 228 117 34 379 - - - -
de fraude
*Por la naturaleza de la elección (en la que hay menos candidatos, tarjetones mucho más sencillos
y un proceso de escrutinio más simple) los indicadores de atipicidad en votos nulos y tarjetones no
marcados, así como el dominio electoral, no se miden para la elección presidencial. Por el mismo
motivo, no hay indicador consolidado de fraude a la Presidencia.
Fuente: MOE
A pesar de la similitud de las cifras, 2.1. La participación atípica:

es importante señalar que el riesgo de manipulación del votante o barreras
fraude se comporta de manera diferente a la democracia
para la Cámara y para el Senado. Aunque Desde una perspectiva desagregada, la tabla
afecta a regiones similares (como lo mues- 2 permite ver que las variables de riesgo por
tran los mapas), no impacta a los mismos participación impactan en mayor número
municipios. En 216 poblaciones el riesgo de municipios las elecciones al Senado que
consolidado de fraude aparece para ambas las de Cámara, sin embargo, la intensidad
cámaras legislativas, pero en 163 munici- del riesgo es mayor a la Cámara, pues hay 3
pios el riesgo es solo para el Senado y en municipios en riesgo extremo por su nivel de
60 otros 139 solo para la Cámara, lo que quie- participación y 2 por bruscas variaciones en
re decir que en realidad hay 518 municipios el nivel de votación de una elección a otra,
del país en riesgo. Por ello, es importante mientras que en Senado solo hay un muni-
diferenciar el significado de cada variable y cipio en riesgo extremo. Esto puede sugerir
la elección a la cual afecta. que las atipicidades en la afluencia de votan-
tes al Senado se manifiestan de forma más
extendida a lo largo de regiones más amplias,
mientras que en la Cámara se presentan ca-
sos más puntuales. En cuanto a la elección 2.2. La invalidación del voto: entre el
de Presidencia, esta también presenta niveles fraude y la falta de pedagogía
concentrados de riesgo, y como se aprecia en Por su parte, como se ve en la tabla 2, la ati-
el capítulo que ahonda en estas variables2, su- picidad en la cantidad de votos nulos afecta
cede en regiones distintas a las que se señalan más a la Cámara que al Senado, e incluso
en la elección a Congreso. con mayor intensidad (hay cuatro casos de
Las variables de participación sugieren riesgo extremo). Niveles irregularmente al-
hechos irregulares de manipulación del votos de votos nulos pueden estar relacionados
tante, ya sea de corrupción o coerción del mis- con la alteración del material electoral, es-
mo para motivarlo a que vote masivamente, pecialmente la manipulación de tarjetones
o bien, actos que le impiden al electorado ir a válidos después de la votación, que duran-
votar. Por este motivo, es recomendable que te el conteo son alterados para que queden
autoridades, medios de comunicación y ciu- anulados. En el mismo sentido, el riesgo
dadanía presten especial atención a los mu- por atipicidad en tarjetones no marcados,
nicipios analizados por el Observatorio de la que es similar en Cámara y Senado, puede
Representación Política de la Universidad del indicar que los tarjetones que el ciudadano
Rosario por estas atipicidades en materia de decide devolver en blanco (o sea, sin marca
participación. Particularmente en el caso de alguna), son marcados después del cierre de
los municipios en riesgo por baja participa- la votación de manera fraudulenta a favor
ción, es recomendable observar los estudios de algún candidato. En este sentido, es re-
que ha realizado la MOE sobre las barreras comendable que autoridades electorales, así
actuales, pues el riesgo por elevados niveles como los testigos de los partidos políticos,
de abstención, que tradicionalmente ha sido le presten especial atención a las regiones
asociado con los boicots electorales realiza- señaladas en riesgo por la Universidad de
dos por grupos armados ilegales, en la actua- los Andes.5
lidad puede seguirse materializando debido Sin embargo, nuevamente en este punto
a la insuficiencia de puestos de votación en es importante considerar factores menos in-
zonas rurales3 o a la existencia de población mediatos. Como lo señala la Universidad de
mayor de edad pero sin cédula de ciudadanía los Andes mediante el análisis de variables
para poder ejercer su derecho al voto4. socioeconómicas del Centro de Estudios
61
sobre Desarrollo Económico (CEDE), de la
misma universidad, existe una importante
2 Ver el capítulo “Riesgo por niveles y variaciones
atípicas de la participación electoral: elecciones correlación entre la pobreza y la invalida-
nacionales 2002, 2006, 2010 y 2014”.
3 Ver el capítulo “La falta de acceso a puestos mancia histórica y el déficit de cedulación en la
de votación como riesgo para la participación población”.
democrática”.
5 Ver el capítulo “Factores de riesgo por anoma-
4 Ver el capítulo “El censo electoral versus el lías en votos nulos y tarjetas no marcadas: elec-
censo poblacional: riesgos asociados a la trashu- ciones nacionales 2006, 2010 y 2014”.
ción del voto, que en los mapas es visible Por último, la tabla 2 muestra un com-
en regiones como el norte de La Guajira, el portamiento similar del riesgo por dominio
norte del Cauca y grandes partes del Caribe. electoral en Senado y Cámara, aunque es
Es decir que la vulnerabilidad del electorado levemente mayor en este último. El domi-
para materializar su derecho fundamental nio electoral se refiere a una concentración
a la participación política puede ir en un exagerada de votos en el partido ganador,
espectro de posibilidades desde el riesgo lo que sugiere que puede haber limitaciones
de que su voto sea modificado fraudulenta- a la competencia democrática en esos mu-
mente, hasta que el propio desconocimiento nicipios, que impiden la campaña y el voto
sobre qué se vota y cómo se sufraga le impi- por opciones distintas.
da participar democráticamente.
En todo caso los mapas de riesgo obli- 3. El riesgo de fraude desde la
gan a tener presente la necesidad de un en- perspectiva regional
foque diferenciado según los territorios. A
pesar de la correlación mencionada, hay re- La tabla 3 señala cuántos municipios tie-
giones con baja pobreza que presentan altas nen riesgo consolidado de fraude tanto a la
anomalías electorales, como las ciudades Cámara como al Senado en cada departa-
de la Sabana de Bogotá. En muchos de estos mento del país, detallando el nivel de riesgo.
pujantes municipios se concentra el riesgo La tabla está organizada según los departa-
alto y extremo por anulación excesiva de mentos con más concentración de sus mu-
votos a Cámara y Senado. nicipios en riesgo de fraude a la Cámara.
62
Tabla 3. Número de municipios en riesgo consolidado de fraude 2018 por departamento

Cámara Senado
No. de municipios
Nivel de riesgo Nivel de riesgo
municipios en
departamento
departamento
Porcentaje del
Porcentaje del
municipios
en riesgo
en riesgo
en riesgo
Total de
Total de
Departamento
riesgo
Extremo
Extremo
Medio
Medio
Alto
Alto
1 Sucre 26 8 11 2 21 81% 7 6 3 16 62%
2 Atlántico 23 6 8 4 18 78% 5 8 - 13 57%
3 Putumayo 13 6 4 - 10 77% 6 1 - 7 54%
4 Vichada 4 - 3 - 3 75% - 2 - 2 50%
5 Guaviare 4 - 1 2 3 75% 1 1 1 3 75%
6 Córdoba 30 4 9 7 20 67% 4 10 3 17 57%
7 Arauca 7 1 1 2 4 57% 1 2 - 3 43%
8 Antioquia 125 31 23 9 63 50% 36 16 6 58 46%
9 Caquetá 16 2 5 1 8 50% 8 4 - 12 75%
10 Vaupés 6 2 1 - 3 50% 3 1 - 4 67%
11 Nariño 64 13 14 2 29 45% 20 12 3 35 55%
12 Guainía 9 1 3 - 4 44% 2 - - 2 22%
Norte
13 40 12 3 1 16 40% 10 3 3 16 40%
de Santander
14 Meta 29 5 3 3 11 38% 9 6 3 18 62%
15 Magdalena 30 4 4 2 10 33% 4 5 3 12 40%
16 Bolívar 46 12 2 - 14 30% 12 1 2 15 33%
17 Cundinamarca 116 21 11 1 33 28% 26 12 - 38 33%
18 Amazonas 11 2 1 - 3 27% 3 1 - 4 36%
19 Chocó 30 4 3 1 8 27% 6 1 - 7 23%
20 Cauca 42 6 3 - 9 21% 9 7 1 17 40%
21 Risaralda 14 3 - - 3 21% 3 - - 3 21%
22 Casanare 19 4 - - 4 21% 2 1 - 3 16%
23 La Guajira 15 2 - 1 3 20% 3 1 1 5 33%
24 Santander 87 9 4 4 17 20% 10 8 1 19 22%
25 Quindío 12 2 - - 2 17% - - - - 0%
26 Boyacá 123 12 5 2 19 15% 20 1 1 22 18%
27 Tolima 47 6 - - 6 13% 5 4 2 11 23%
28 Caldas 27 2 1 - 3 11% 5 - - 5 19%
29 Valle del Cauca 42 2 1 1 4 10% 4 - - 4 10%
30 Huila 37 1 1 - 2 5% 2 2 - 4 11%
31 Cesar 25 1 - - 1 4% 1 1 - 2 8%
32 San Andrés 2 - - - - 0% 1 - - 1 50%
33 Bogotá D.C. - 1 - - - - - - 1 - -
Total nacional 1121 185 125 45 355 32% 228 117 34 379 34%
Fuente: MOE
63
En primer lugar, llama la atención que Se destacan los casos de departamen-
hay 10 departamentos con más del 50% de tos donde el riesgo de fraude se concentra
sus municipios en riesgo, tanto a la Cámara mucho más en una corporación que en la
como al Senado (resaltados en negrilla en otra, lo que daría indicios del tipo de cam-
la tabla 3). Se trata de departamentos en su pañas y candidatos (si se trata de los de
mayoría ubicados en la región Caribe y en Cámara o de los de Senado) que podrían
el Sur-oriente del país. estar involucrados en eventuales irregu-
laridades. En primer lugar, en Atlántico, o más de municipios en riesgo, se entiende

aunque más de la mitad de sus municipios que la región en su conjunto merece un mo-
está en riesgo para ambas elecciones, tiene nitoreo especial con respecto a las distintas
22% más de su territorio en riesgo para la formas de fraude electoral.
Cámara de Representantes. Similarmente, Otra de las regiones destacadas en los
Putumayo tiene 23% más municipios en mapas de riesgo de fraude, tanto a Senado
riesgo a la Cámara que al Senado. como a Cámara, es el Suroriente del país,
Inversamente, hay departamentos don- especialmente los municipios ubicados en-
de el riesgo se concentra en el Senado, como tre las cuencas de los ríos Ariari, el Guaviare
Caquetá (con tres cuartas partes del territo- y el Caguán. La mayoría de este territorio
rio en riesgo para Senado y la mitad de los fue un bastión histórico de la guerrilla de
municipios en riesgo para la Cámara), Meta, las FARC hasta su desmovilización, lo que
que tiene 24% más municipios en riesgo a la siempre provocó resultados electorales atípi-
cámara alta, y Cauca, que aunque no tiene cos originados en el sabotaje a las elecciones.
tanta concentración de riesgo, tiene el doble Para el 2018 la región requiere especial aten-
de municipios alertados al Senado. ción, pues la frágil presencia del Estado hace
Vale resaltar los casos de Cundinamar- que las instituciones públicas sean especial-
ca, Boyacá y Santander. Estos departamentos mente débiles allí para ejercer control sobre
no tienen un alto porcentaje de municipios la transparencia del proceso electoral. Hay
en riesgo, pero sí tienen una gran cantidad, que recordar que esta región, además de su
especialmente Cundinamarca, que está por panorama de riesgo de fraude, es una de las
encima de 30. En general se trata de casos de que más sufre la posible la falta de cedula-
municipios dispersos en el territorio, aunque ción y el pobre acceso a puestos de votación,
en el caso cundinamarqués se ve una impor- que se erigen como barreras para que la po-
tante concentración de municipios en altos blación ejerza su derecho a la participación.
niveles de riesgo en las poblaciones aledañas Otras regiones que concentran riesgo
al norte y occidente de Bogotá. de fraude en ambas corporaciones son Arau-
A nivel regional hay señalar la situa- ca, el Catatumbo en Norte de Santander, las
ción de alta concentración de riesgo de sub-regiones periféricas de Antioquia, el
fraude en el Caribe. Especialmente es el pacífico nariñense. Estas dos últimas regio-
64
caso de los departamentos de Sucre y At- nes, en particular, llaman la atención por la
lántico, que tienen alrededor del 80% de su cantidad de pequeños municipios en riesgo.
territorio en riesgo de fraude para la Cá- En el caso de Antioquia, desde el Orien-
mara y cerca del 60% al Senado. También te hay un eje de municipios en riesgo, espe-
se destaca Córdoba con una proporción de cialmente en riesgo alto a la Cámara, que
municipios en riesgo de entre el 60% y el cruza hacia el norte las regiones del Nor-
70%. Si se considera que los departamentos deste y el Bajo Cauca (con alta presencia de
de Bolívar y Magdalena tienen una decena grupos armados, minería ilegal y cultivos
ilícitos), y que sigue al norte hasta la costa Los epicentros del riesgo de fraude pue-
Caribe a través de Córdoba y Sucre (y en el den ubicarse en los municipios señalados
caso del Senado, también se comunica con en la tabla 4. Como se ve, son poblaciones
una zona de riesgo en el sur de Bolívar). ubicadas en las regiones señaladas en los pá-
Dentro de Antioquia, esta franja de riesgo rrafos anteriores. Pero mientras que en estas
gira al occidente por el extremo norte del regiones difieren los municipios en riesgo
departamento y ocupa la región de Urabá, y su nivel de riesgo según si se trata de las
tanto antioqueño como chocoano. elecciones a Cámara o a Senado, en estas 11
En cuanto a Nariño, aunque la zona en poblaciones convergen distintos factores de
riesgo comienza con varios pequeños mu- fraude para ambas corporaciones. Por ello, la
nicipios en la sierra, se manifiesta especial- MOE recomienda prestar especial atención a
mente con poblaciones en riesgo extremo las posibilidades del fraude en estos 11 casos.
en el piedemonte pacífico, que se extienden
en un corredor de riesgo de fraude (tanto 5. El riesgo de fraude desde la
en Cámara como en Senado) hasta el mar, perspectiva histórica
aunque al norte de la costa nariñense. Es
llamativo que, a pesar de sus fuertes proble- Para 2018 desciende el riesgo de fraude a
mas de violencia y conflicto social, e inclu- nivel nacional. Hay 31 municipios menos
so de antecedentes de disturbios electorales en riesgo, tanto en Cámara como en Senado
en 2015, Tumaco no aparece en riesgo. En (lo que equivale a una reducción del 8%).
cambio, el corredor del riesgo transita des- La disminución obedece principalmente al
de Ricaurte y Barbacoas, pasando por Ma- decrecimiento del riesgo alto, que baja 23%
güi, hacia municipios costeros más al norte en la Cámara y 34% en Senado (38 y 60 mu-
como El Charco y Santa Bárbara. nicipios menos respectivamente).
Tanto en 2014 como en 2018 la canti-
Tabla 4. 11 municipios con riesgo extremo de
dad de municipios en riesgo ha sido mayor
fraude tanto al Senado como a la Cámara 2018
Municipio Departamento en Senado que en Cámara; en ambos años
1 Murindó ha habido 24 municipios más en riesgo
Antioquia
2 San Francisco para Senado. Sin embargo, tras el último
3 La Apartada
Córdoba cuatrienio el riesgo extremo en Cáma-
4 San Andrés Sotavento 65
5 Miraflores Guaviare ra aumenta en 25%, con la aparición de 9
6 Uribia La Guajira municipios más, mientras que en Senado se
7 Mapiripán mantiene prácticamente igual.
8 Uribe Meta
9 Vistahermosa
10 La Playa Norte de Santander
11 Coveñas Sucre
Gráfica 1. Número de municipios en riesgo de Santa Marta, el sur de Córdoba, el sur de

y nivel de riesgo consolidado por factores
indicativos de fraude electoral 2010-2018 Bolívar, el bajo Putumayo (que coinciden
300 407 305 386 410 355 379
con zonas de altos niveles de violencia), así
271 272
250
228
como el norte del Meta.
200 200
187 185
177
150 163
Tabla 5. Número de municipios donde el riesgo
100 99
125 117
consolidado de fraude varía entre 2014 y 2018
50
45
Tipo de variación Cámara Senado
37 36 29 33 34
0

4
Cámara Senado Cámara Senado Cámara Senado
Aumento 62 49
2007 2010 2011 2011
Medio
2018 2018
Alto Extremo Se mantiene igual 106 94
Disminución 70 75
Fuente: MOE. Aparece el riesgo 117 161
Desaparece el riesgo 148 192
Finalmente, es importante caracterizar Fuente: MOE.
regionalmente las variaciones del riesgo de
fraude entre 2014 y 2018. La tabla 5 enumera Desde la perspectiva positiva, hay re-
los municipios que ya tenían riesgo en 2014 giones que a pesar de seguir en riesgo, para
pero cuyo nivel aumenta en 2018 (62 casos 2018 tienen niveles más bajos que en el pa-
en Cámara y 49 en Senado). Estos casos se sado, como en la bota Caucana y Caquetá
encuentran más que todo en varios munici- y parte del Catatumbo. En otras zonas in-
pios del Atlántico, en la región entre Sucre cluso el riesgo de fraude desaparece, como
y Córdoba, en la alta Guajira, en Antioquia en algunos casos de Chocó, de la región
(tanto en municipios centrales como Bello y central de Antioquia, y en municipios de
Girardota, como en las regiones periféricas Magdalena y de Huila.
en riesgo, previamente señaladas) y en los La complejidad y diversidad de los fac-
grandes municipios aledaños a Bogotá (Soa- tores indicativos de riesgo electoral exige
cha, Madrid, Facatativá, Chía y Sopó espe- una atención ampliada de las autoridades
cialmente). Estas regiones ya tenían riesgo que participan en el control de las eleccio-
de fraude en las pasadas elecciones, lo cual nes. Desde las autoridades electorales, Re-
significa que son zonas de reiteradas anoma- gistraduría y Consejo Nacional Electoral,
lías en los resultados electorales. Su aumen- pasando por organismos de control e in-
66
to para 2018 significa que estas anomalías se vestigación como Fiscalía y Procuraduría,
incrementaron en 2014, de tal manera que se hasta la Policía Nacional, presente en cada
reitera la necesidad de una vigilancia electo- puesto de votación del país el día de las elec-
ral especial para estas partes del país. ciones, y las fuerzas armadas. También exige
De otro lado, el riesgo aparece en 117 la atención de medios de comunicación y de
municipios en Cámara y 161 en Senado. la ciudadanía en general, que tienen la capa-
Dentro de este numeroso conjunto vale cidad de ser los ojos y oídos de las autorida-
destacar regiones donde se concentra la des cuando asumen el rol de cooperar con
aparición del riesgo, como la Sierra Nevada ellas en la lucha contra el fraude electoral. El
uso creciente de herramientas de denuncia Bibliografía

como la URIEL y Pilas con el Voto dan bue-
nas esperanzas sobre el aumento de la res- Misión Electoral Especial (2017). Propuestas re-
ponsabilidad ciudadana frente al cuidado de forma política y electoral. Bogotá: Torreblanca.
su democracia. La Misión de Observación Misión de Observación Electoral – MOE (s.f.). Cri-
Electoral espera que los insumos aquí pre- minalidad electoral. Elecciones de Autoridades
sentados nutran la capacidad del Estado y la Locales 2015. Disponible en: https://moe.org.
sociedad colombiana para proteger la trans- co/wp-content/uploads/2017/07/Libro_MOE_
parencia de las instituciones democráticas. Criminalidad_Electoral_Elecciones_Autorida-
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Misión de Observación Electoral – MOE (2014).
Implementación del Voto Electrónico en Co-
lombia. Bogotá.
Romero Ballivián, Salvador (2016). Orientaciones,
dilemas y desafíos de las reformas electorales
en América Latina en el inicio del siglo XXI. En
Organización de Estados Americanos – OEA.
Reformas políticas en América Latina: tendencias
y casos. Washington. Secretaría General de la Or-
ganización de Estados Americanos. Págs. 93-133.
67
Riesgos por niveles y variaciones
atípicas de la participación electoral:
elecciones nacionales
2002,2006,2010 y 2014
Yann Basset
Daniel Felipe López
Observatorio de la Representación Política
Universidad del Rosario
Introducción
La participación electoral es una variable importante para la elabo-

ración de los Mapas de Riesgo, bien sea para mostrar territorios con
tendencias de baja o alta participación o para representar zonas con
variaciones anómalas de participación entre dos elecciones conse-
cutivas del mismo tipo. Estos indicadores ilustran dinámicas que
pueden estar alterando el curso ideal de un proceso electoral.
Una baja o alta participación puede revelar constreñimientos
al elector, prácticas clientelistas, o incluso delitos como el trasteo
de votos. Sin embargo, el mismo indicador puede reflejar una cul-
tura política local específica; es decir, municipios que tiendan a vo-
tar disciplinadamente en una elección específica o se abstengan de
hacerlo cuando sienten que en esa elección no van a ser represen-
tados. Por esta razón, desde hace varios años, al análisis del riesgo
por niveles atípicos de participación se le ha añadido el análisis de
las variaciones de la participación electoral, como complemento
68 útil para rastrear posibles anomalías.
La metodología para medir el riesgo por nivel de participación
consiste en comparar la tasa de participación registrada en cada
municipio del país con el promedio nacional de participación elec-
toral. En este sentido, se considera en riesgo medio a municipios
cuya tasa de participación se aleja -hacia lo alto o hacia lo bajo- más
allá de una desviación estándar del promedio nacional. En ries-
go alto se encuentran municipios que están más allá de dos des-
viaciones estándar. Finalmente, se consideran en riesgo extremo
municipios que estén más allá de tres des- modo, esto significa que nuestros indica-
viaciones estándar. dores de riesgo se vuelven más sensibles
Este cálculo se realiza para cada una de a prácticas más banales pero igual de da-
las tres últimas elecciones nacionales.1 De esta ñinas para las elecciones, como el cliente-
forma, en cada uno de estos procesos electo- lismo, la compra de votos, y otros tipos de
rales se computa el riesgo de todos los muni- constreñimientos al elector.
cipios del país y se pondera2 para obtener el
indicador de riesgo por nivel atípico de partici- 1. Riesgo por nivel de participación
pación electoral para las elecciones 2018. electoral en Senado, Cámara de
En el caso del riesgo por variación de la Representantes y Presidente para
participación, se hace lo propio sustituyen- las elecciones de 2018
do la tasa de participación por el coeficiente
de variación de la misma con respecto a la 1.1 Riesgo por participación electoral
última elección del mismo tipo; es decir, se atípica en las elecciones de Senado de
calcula en qué porcentaje varió la participa- 2018
ción de una elección a otra. Así, se consideran En el caso del Senado, el cálculo del ries-
en riesgo los municipios cuyo coeficiente de go por nivel de participación confirma la
variación se aleja del coeficiente de variación tendencia de moderación del riesgo que
promedio nacional en las mismas proporcio- muestran las mediciones de las elecciones
nes de desviación estándar que en el caso del anteriores (Ver Tabla 1).
indicador de riesgo por nivel de participación.
En esta oportunidad, los hallazgos de Tabla 1. Evolución de la participación en elec-
la investigación confirman la tendencia ciones al Senado 2006-2014.
Elecciones
general a la moderación del riesgo elec-
2006 2010 2014
toral que ya observábamos en el año 2014 Promedio
(Basset et al. 2004, págs. 66-68). Las des- nacional de 44,31% 46,93% 48,78%
participación
viaciones estándar tienden a disminuir o a
Desviación
11,49 9,80 10,00
estabilizarse para ambos indicadores en los estándar
tres tipos de elección, lo que significa que el Fuente: Cálculos del Observatorio de la Repre-
comportamiento de la participación electo- sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
rio, con datos de la Registraduría Nacional del 69
ral tiende a converger en todo el país. Estado Civil (RNEC).
Esto se debe en buena medida al fin de
la perturbación ejercida por el conflicto ar- Como se evidencia en las cifras mos-
mado sobre el proceso electoral. De igual tradas, se mantiene la tendencia a la homo-
genización de la tasa de participación sobre
1 Se trata de las elecciones de los años 2006, 2010 y 2014.
el territorio nacional, que comenzó a pre-
2 En este indicador los resultados del año 2014 tie-
nen un peso del 60%, los del 2010 de un 30% y
sentarse hace algunos años (Basset et al.
los del 2006 de un 10%. 2014), aun cuando la desviación estándar
■ riesgos por niveles y variaciones atípicas de la participación electoral
haya aumentado levemente en el año 2014. • Algunos municipios aislados en los de-
La tenue diferencia entre las desviaciones partamentos de Cauca, Tolima, Valle y
estándar del 2010 y del 2014 le da más per- Chocó.
tinencia a la comparación del número de • El norte de La Guajira.
municipios en riesgo de un año al otro.
Tabla 2. Número de municipios en riesgo por
Es así como en el año 2018 se identifi-
participación electoral atípica para las elecciones
caron 359 municipios en riesgo -ver mapa de Senado 2018.
al final de este capítulo-, lo que representa Alta participación
un aumento del 4% con respecto al 2014. Número de
Nivel de riesgo
municipios
Del total, 188 municipios (17%) están en
Riesgo extremo
0
riesgo por participación atípicamente alta y por alta participación
171 (15%) están en riesgo por participación Riesgo alto
26
por alta participación
atípicamente baja.
Riesgo medio
Los municipios en riesgo por baja 162
participación siguen siendo los que tradi- N° de municipios en riesgo
188
cionalmente han sido afectados por la vio- por alta participación
Baja participación
lencia, sin embargo, el riesgo tiende a bajar
Número de
en intensidad en estas zonas. De otro lado, Nivel de riesgo
municipios
la ausencia de municipios con riesgo extre- Riesgo medio
158
por baja participación
mo se debe a la disminución de hechos vio-
Riesgo alto
lentos que hayan interferido directamente 13
con la jornada electoral (El Tiempo, 10 de Riesgo extremo
0
marzo de 2014). El riesgo por baja parti- por baja participación
cipación electoral se concentra principal- N° de municipios en riesgo
171
mente en las siguientes zonas del país: Total municipios en riesgo 359
Fuente: Cálculos del Observatorio de la Repre-
• El suroriente del territorio nacional, en sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
rio con datos de RNEC.
especial el departamento del Caquetá,
el sur del Meta y del Guaviare, así como
Los municipios en riesgo por partici-
algunos municipios de la Amazonía y
70 pación alta evidencian casos interesantes
la Orinoquía.
y preocupantes, teniendo en cuenta el con-
• Algunos municipios de Norte de San-
texto del postconflicto; esta situación puede
tander y del occidente de Arauca.
• El departamento de Antioquia con la
excepción de Medellín y algunos mu- cerrada, pudo haber tenido un efecto negativo
sobre el voto del electorado. Varios senadores
nicipios aledaños a esta ciudad.3 uribistas electos en 2010 no pudieron entrar en
esta lista porque su postulación por el recién
3 El hecho de que el uribismo, la opción preferi- constituido Centro Democrático les hubiera he-
da del departamento, haya presentado una lista cho incurrir en doble militancia.
denotar la existencia de prácticas masivas de Finalmente, vale la pena contrastar el

incitación al sufragio mediante la compra caso de la ciudad de Barranquilla, en riesgo
de votos u otras modalidades que alteran por baja participación. Curiosamente los
la sinceridad del proceso electoral. Así, los municipios aledaños a esta ciudad, como
municipios en riesgo por alta participación Soledad y Puerto Colombia, tienen un ries-
se agrupan en tres zonas geográficas: go medio por participación alta, lo que su-
giere un posible trasteo de votos entre estas
• La costa Caribe: la concentración de entidades territoriales.
municipios en riesgo predomina en los En el caso de las elecciones al Senado,
departamentos de Atlántico y Sucre. Sin el indicador de riesgo por nivel de participa-
embargo, también hay una cantidad con- ción tiende a mostrar realidades distintas a
siderable en los departamentos de Mag- las que veíamos en procesos electorales pasa-
dalena, Bolívar y Córdoba. Es necesario dos. Anteriormente, se destacaba el compor-
destacar la aparición de dos capitales de tamiento abstencionista de los municipios
departamento que no estaban en estu- afectados por la violencia. De esta forma, en
dios anteriores: Cartagena con un riesgo el postconflicto, el indicador de riesgo por
alto y Santa Marta con un riesgo medio. alta participación llama la atención sobre
• El sur del país, principalmente en mu- posibles casos de voto inducido, particular-
nicipios de Nariño y en ciudades como mente en la costa Caribe y en ciudades gran-
San José del Guaviare y Mitú. des. Esto implica cambiar el foco de atención
• El centro del país y algunos municipios desde el mundo rural al mundo urbano.
de Santander. En esta zona aparecen
con riesgo medio ciudades como Bo- 1.2 Riesgo por participación electoral
gotá, Ibagué, Villavicencio y Tunja. atípica en las elecciones de Cámara de
2018
Es importante resaltar la presencia En cuanto a la Cámara, se presenta un pano-
de numerosas capitales departamentales rama muy parecido al del Senado; al ser elec-
ciones simultáneas, las tasas de participación
y ciudades grandes en esta categoría. Este
y las desviaciones estándar para el 2014 fue-
hecho se podría explicar como un mayor
ron prácticamente las mismas (ver tabla 3).
interés por parte de la población urbana 71
–que en general se presume más educada, Tabla 3. Evolución de la participación en
informada y cercana a las dinámicas po- elecciones a la Cámara 2006 – 2014.
líticas nacionales- para participar en los Elecciones
2006 2010 2014
procesos electorales. No obstante, puede
Promedio 44,25% 47,72% 48,78%
también resultar de una cierta economía de Desviación
11,44 9,53 9,94
las prácticas clientelistas, que podrían re- estándar
sultar menos costosas en el ámbito urbano
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
debido a la concentración de población. rio con datos de RNEC.
A pesar de la similitud de los cálculos Tabla 4. Número de municipios en riesgo por

participación electoral atípica para las elecciones
entre Senado y Cámara, ésta última tuvo de Cámara 2018.
menos municipios en riesgo con un total de Alta participación
343 (ver tabla 4), de los cuales 176 fueron Nivel de riesgo
Número de
municipios
por alta participación y 167 fueron por baja Riesgo extremo
1
participación. De esta forma, es necesario por alta participación
Riesgo alto
destacar tres zonas que variaron con res- por alta participación
37
pecto al mapa de riesgo de Senado: Riesgo medio
138
N° de municipios en riesgo
176
• Bogotá: tiene un riesgo medio por baja por alta participación
Baja participación
participación en Cámara y el mismo
Número de
Nivel de riesgo
nivel de riesgo en Senado pero por par- municipios
Riesgo medio
ticipación alta.4 por baja participación
145
• El Catatumbo: la totalidad de esta re- Riesgo alto
20
gión tiene riesgo medio por participa- Riesgo extremo
2
ción baja en Cámara, a comparación de por baja participación
Senado, que solo evidencia este riesgo 167
en un par de municipios. Total municipios en riesgo 343
• La costa Caribe: principalmente el de- Fuente: Cálculos del Observatorio de la Repre-
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
partamento de Atlántico con varios rio con datos de RNEC.
municipios con riesgo alto por partici-
pación alta y un municipio (Usiacurí) 1.3 Riesgo por participación electoral
con riesgo extremo en la misma varia- atípica en las elecciones de Presidente
ble. Además, Pivijay, en Magdalena, de 2018
presenta una situación similar a la de
A diferencia del caso del Congreso, para el
Bogotá.
cual los datos se estabilizaron desde 2010, las
mediciones en la primera vuelta de la elección
presidencial siguen mostrando una dismi-
nución fuerte en la desviación estándar con
72 respecto al año 2010. Por otra parte, la parti-
4 Esto se debe probablemente a que por su tama- cipación en este evento electoral también se
ño, Bogotá puede aspirar a elegir varios sena-
dores, y que ellos suelen ser figuras políticas de redujo considerablemente (ver tabla 5).
mayor importancia que los Representantes. Por En el caso de la elección presidencial,
tanto, para los bogotanos, la contienda más sig-
las zonas con riesgo de participación alta o
nificativa es la de la elección de senadores. A la
inversa, los electores de pequeños departamen- baja varían considerablemente con respec-
tos del oriente del país, como Guainía, Vaupés y to a las elecciones de Senado y Cámara, lo
Vichada no pueden aspirar a elegir siquiera un
senador, y concentran su participación en la Cá-
que evidencia diferentes comportamientos
mara, lo que se nota también en los mapas del electorado según la elección que se esté
realizando. De acuerdo a la configuración hace cuatro años, como se ve en los mapas

general del mapa de riesgo para esta varia- al final de este capítulo.
ble, se puede interpretar que la propensión Por otro lado, de los 164 municipios con
a votar por la presidencial está en función riesgo por participación atípicamente alta,
de la distancia a Bogotá. El centro del país 147 tienen riesgo medio, 16 tienen riesgo alto
se desplaza más a las urnas por esta elección y solo uno tiene riesgo extremo. Salvo por las
que la periferia (la costa Caribe y Pacífica, el ciudades de Ibagué, Villavicencio, Tunja y Bo-
sur, la Amazonía y Orinoquía), que se inte- gotá, el mapa de riesgo por participación alta
resa más por la elección legislativa. a Presidencia es totalmente distinto al de las
elecciones en el Congreso. En la elección pre-
Tabla 5. Evolución de la participación en elec-
sidencial los municipios en riesgo se concen-
ciones a la Presidencia (1a vuelta) 2006 – 2014.
Elecciones tran en los municipios aledaños a las grandes
2006 2010 2014 ciudades de la región Andina, en el occidente
Promedio 43,66% 46,55% 38,91% de Meta y en gran parte de Casanare.
Desviación
11,84 10,99 8,80
estándar
Fuente: Cálculos del Observatorio de la Repre- participación electoral atípica para las elecciones
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa- de Presidente 2018.
Alta participación
Número de
Nivel de riesgo
De los 164 municipios con riesgo de municipios
participación baja (ver tabla 6), 130 tienen Riesgo extremo
1
riesgo medio, 27 tienen riesgo alto y 7 tie- Riesgo alto
16
nen riesgo extremo. La mayoría de estos por alta participación
Riesgo medio
municipios están ubicados en las periferias 147
del país, siendo las costas los lugares de ma- 164
yor variación con respecto a las elecciones Baja participación
del Congreso. Es así como en la costa Pací- Número de
Nivel de riesgo
municipios
fica hay más municipios con riesgo medio o
Riesgo medio
130
alto por baja participación que en las elec- por baja participación
Riesgo alto
ciones legislativas. Así mismo, en la costa 28
Caribe hay una proliferación de municipios Riesgo extremo
7 73
con riesgo medio por baja participación, en N° de municipios en riesgo
164
contraste con las elecciones legislativas, por baja participación
Total municipios en riesgo 329
donde el riesgo es por alta participación.
Adicionalmente, es necesario mencio- sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
nar la zona del oriente del país que concen- rio con datos de RNEC.
tra la mayoría de los municipios con riesgo
alto y extremo por baja participación y si- En suma, en el caso de la elección pre-
gue con la misma tendencia de riesgo que sidencial, los niveles de participación alta
y baja parecen reflejar patrones de cultura 2.1 Riesgo por variación atípica
política localizada, bien sea por la identifi- en la participación electoral en las
cación de los votantes con figuras nacionales elecciones de Congreso de 2018
o por el interés de estos hacia temas locales. A pesar de la presencia de casos bastante atí-
En este sentido, no estarían tan vinculados a picos de la década pasada, que disparaban
prácticas que vician el proceso electoral. la tasa de variación de la participación (ver
Aun así, los niveles de participación tabla 7), el nivel de riesgo ha disminuido
baja siguen señalando el efecto residual del fuertemente en las pasadas elecciones. Esto
conflicto armado. También podrían mos- confirma la tendencia a la convergencia na-
trar, más allá del conflicto, un déficit de
cional de la participación, que indica una
representación de regiones con poca den-
clara mejora de las condiciones en las cuales
sidad de población, que las campañas po-
se realizan las elecciones a nivel territorial.
líticas difícilmente logran involucrar en las
dinámicas electorales. Tabla 7. Evolución de la variación de la partici-
pación en elecciones al Senado 2002 – 2014.
2. Riesgo por variación en la Elecciones
2002/2006 2006/2010 2010/2014
participación electoral Senado, Promedio 32,38% 13,96% 6,69%
Cámara de Representantes Desviación
300,44 18,91 27,48
y Presidente para las elecciones estándar
de 2018 sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
El indicador de riesgo por variación atípica
de la participación señala cuáles municipios En el Senado, el mapa de riesgo por va-
tuvieron variaciones anómalas de la parti- riación de la participación muestra 164 mu-
cipación en dos elecciones consecutivas del nicipios en riesgo. Omitiendo la presencia de
mismo tipo.5 Esta información completa el municipios poco poblados en la Amazonía y
panorama del riesgo por nivel de participa- en la Orinoquía (pues este indicador tiende
ción. a sobreestimar su riesgo), llama la atención
la aparición de municipios golpeados por el
74 5 La tasa de variación es sensible al número de vo- conflicto armado en Arauca, Caquetá, Meta,
tantes del municipio. En municipios poco pobla- parte de Antioquia y Nariño. Sin embargo,
dos, cambios menores en el número de votantes
también aparecen grandes ciudades como
inciden enormemente en la tasa de participación.
En contraste, en municipios muy poblados, se Bogotá, Ibagué, Villavicencio, Santa Marta
necesita de un cambio de gran magnitud en el y Cartagena, en las que hay coincidencia con
comportamiento de los votantes para que impacte
ligeramente en la tasa de participación. Esto debe- el mapa de riesgo por nivel de participación
ría llevarnos a no otorgar demasiada importancia alto en elecciones legislativas.
al riesgo de los corregimientos departamentales de
la Amazonía y Orinoquía, que no fueron incluidos
Esto puede confirmar nuestra sospe-
en el cálculo de la desviación estándar. cha de que el clientelismo se reenfoca sobre
los grandes centros urbanos y explicaría (ver tabla 10). Tal y como sucede en el Se-
que la desviación estándar haya vuelto a nado, los municipios en riesgo se concen-
aumentar con respecto al año 2010, en el tran principalmente en los departamentos
caso del Senado. golpeados por el conflicto armado como
Arauca, Meta, Caquetá y en menor medida
Tabla 8. Número de municipios en riesgo por Antioquia, Chocó y Nariño. Los dos casos
variación atípica de la participación en eleccio-
nes al Senado 2018. de riesgo extremo por variación se ubican
Número de en Arauca y coinciden con municipios de
Nivel de riesgo
municipios riesgo medio por participación baja (la va-
Riesgo medio por variación de
133 riación corresponde a un fuerte aumento
la participación
Riesgo alto por variación de la de la participación en el año 2014).
30
participación
Riesgo extremo por variación de Tabla 10. Número de municipios en riesgo por
1
la participación variación atípica de la participación en eleccio-
Total municipios en riesgo 164 nes a la Cámara 2018.
Fuente: Cálculos del Observatorio de la Repre- Número de
Nivel de riesgo
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa- municipios
rio con datos de RNEC. Riesgo medio por variación de
82
la participación
Riesgo alto por variación de la
En la Cámara de Representantes, la 11
participación
tendencia a la baja del coeficiente de varia- Riesgo extremo por variación de
2
la participación
ción promedio y de la desviación estándar
Total municipios en riesgo 95
es aún más pronunciada. En este caso, el
indicador es más sensible, y destaca muni- sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
cipios que no aparecen en anteriores medi-
ciones ni en el mapa de riesgo por variación
En cambio, en el caso de la Cámara,
de Senado (ver tabla 9).
las grandes ciudades no aparecen en riesgo.
Tabla 9. Evolución de la variación de la partici- Esto se debe a la base electoral más rural de
pación en elecciones a la Cámara 2002 – 2014. la representación a la Cámara comparado
Elecciones
con el Senado. Puede suceder también que
2002/2006 2006/2010 2010/2014
Promedio 30,56% 14,76% 2,66% la hipotética redirección del clientelismo y 75
Desviación
301,04 20,21 14,64
la compra de votos hacia las ciudades que
estándar
mencionamos, en el caso del Senado, no
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa- se dé con tanta fuerza a la Cámara, donde
rio con datos de RNEC. estas prácticas pueden seguir siendo renta-
bles en el ámbito rural dado la menor can-
En este sentido, para las elecciones tidad de votos necesarios para ganar una
a la Cámara hay 95 municipios en riesgo curul.
2.2 Riesgo por variación atípica hay un riesgo menor de constreñimiento o

en la participación electoral en las presión al elector por el carácter nacional
elecciones de Presidente de 2018 de estas elecciones.6
Al contrario de lo que pasa en las legisla- Conforme a lo que observamos en la pri-
tivas, para las presidenciales tanto la tasa mera vuelta de 2014, varios municipios con
de variación de la participación promedio riesgo por variación coinciden con un riesgo
como la desviación estándar volvieron a au- por niveles bajos de participación. Este sería
mentar en el año 2014 (ver tabla 11). Esto el caso de la costa Caribe, específicamen-
se debe a la fuerte caída en la participación te, ciudades capitales como Barranquilla y
que se registró en la primera vuelta de las Cartagena y municipios como Manaure (La
elecciones presidenciales de 2014. Guajira), Turbaco (Bolívar) y Ciénaga (Mag-
Las cifras muestran que la elección presi- dalena), cuya participación, ya de por sí baja
dencial se vuelve más sensible a la coyuntura en las presidenciales, se desplomó en 2014.
y la oferta política que la elección legislativa,
conforme a la naturaleza de estas elecciones, variación atípica de la participación en eleccio-
pues la oferta política de una elección presi- nes a Presidente 2018.
dencial se limita a un puñado de candidatos Número de
Nivel de riesgo
municipios
que suelen cambiar de una elección a otra; en Riesgo medio por variación de
157
cambio, en el caso de las legislativas, la oferta la participación
Riesgo alto por variación de la
siempre comprende centenares de candida- 7
participación
tos, entre los cuales los nuevos compensan los Riesgo extremo por variación de
0
la participación
que no vuelven a presentarse. Total municipios en riesgo 171
Tabla 11. Evolución de la variación de la partici- sentación Política – ORP, Universidad del Rosa-
pación en elecciones a Presidente 2002 – 2014. rio con datos de RNEC.
Elecciones
2002/2006 2006/2010 2010/2014
Promedio 29,48% 11,72% 20,16% Conclusiones
Desviación
120,75 14,30 14,64
estándar
El análisis del riesgo electoral en función de
sentación Política – ORP, Universidad del Rosa- los niveles atípicos de participación y de la va-
76 rio con datos de RNEC. riación atípica de la participación da muestras
de que el mejoramiento de la situación general
De esta manera, se contabilizan 171 del riesgo electoral presentado en el año 2014
municipios en riesgo (ver tabla 12). Esta ci- aún se mantiene y profundiza. Los efectos del
fra refleja un número mucho mayor a los
de las elecciones en la Cámara, pero similar
a las elecciones para Senado. La diferencia 6 Si bien la elección del Senado es formalmente
una elección nacional, la oferta de candidatos
con el Senado radica en que en las presiden- está en buena parte segmentada en función del
ciales el riesgo es menos “intenso”; es decir, departamento, o al menos de la región.
conflicto armado sobre la participación elec- la atención de la academia y de las autorida-

toral pertenecen cada vez más al pasado, lo des para ser verificadas y combatidas.
que es sin duda una muy buena noticia. De esta forma, se podría dar un desplie-
No obstante, esta situación lleva nues- gue de las redes clientelistas sobre los gran-
tros indicadores a registrar con mayor pre- des centros urbanos, especialmente en el
cisión riesgos no vinculados al conflicto, caso del Senado, posiblemente para enfren-
y nuevas tendencias en los mismos. Los tar el costo y riesgo crecientes que implican
efectos que tiene el clientelismo, la compra estas prácticas. Si esto es cierto, constituye
de votos, y otras prácticas de inducción al un cambio importante en las dinámicas de
voto sobre la participación electoral solían estos fenómenos que usualmente se asocia-
ser menos visibles en medio de la coerción ban más al mundo rural. En este sentido, las
masiva ejercida por los actores armados so- autoridades deberán ser especialmente aten-
bre ciertos territorios hace unos años. Hoy, tas a este peligro que es más difícil de detec-
se vuelve mucho más visible. tar y combatir en el ámbito urbano.
Este fenómeno tiene dos consecuencias Para lidiar con estas prácticas también
prácticas: en primer lugar, el riesgo que más valdría la pena relanzar el debate sobre el
preocupación debería generar tiene que ver tema de la residencia electoral en el ámbito
con las elecciones legislativas, y no tanto las urbano, que actualmente, en la práctica, pue-
presidenciales. Para estas últimas, tanto los de ser cambiada sin mayor control median-
niveles de participación como las variacio- te la inscripción de cédulas, favoreciendo el
nes de la misma parecen tener explicaciones control de las redes clientelares. También,
que se remiten a culturas electorales ancla- adquiere especial relevancia la propuesta in-
das en los territorios, o a las particularidades cluida en el debate de la reforma política de
de la oferta política de cada elección. En se- instaurar un sistema de transporte público
gundo lugar, el riesgo por baja participación gratuito en las jornadas electorales.
que solía denotar el interés de la guerrilla
para impedir el buen desarrollo de los pro- Referencias
cesos electorales, ya no parece ser tan rele-
vante como el riesgo por alta participación, Basset, Yann; Franco Cuervo-Beatriz y Vargas Betan-
que podría denotar posibles casos de induc- court, Camilo (2014). Riesgo por niveles atípicos y
77
ción al voto mediante prácticas corruptas. por variaciones atípicas de la participación electo-
Como novedad, en esta oportunidad, ral. En Misión de Observación Electoral – MOE.
tanto el indicador de riesgo por alta parti- Mapas y factores de riesgo electoral: elecciones nacio-
cipación en las elecciones legislativas como nales 2014. Bogotá: Arte Litográfica. Págs. 66-82.
por variación de la misma, lleva a destacar el El Tiempo. (10 de marzo de 2014). La tranquilidad pre-
comportamiento de la costa Caribe y de los dominó en todo el territorio durante las elecciones.
grandes centros urbanos. Esto condujo a for- Recuperado de http://www.eltiempo.com/eleccio-
mular hipótesis sobre las evoluciones recien- nes-2014/congreso/la-tranquilidad-predomin-en-
tes de la corrupción electoral que requieren todo-el-territorio-durante-las-elecciones/13624542
Mapa # 6
Riesgo por nivel atípico de participación
Uribia
Manaure
Maicao
La Guajira
¯
San 5dd Tubará Puebloviejo
Piojó Usiacurí 9l Molino
Remolino
Urumita
9l Piñon Pivijay
9l Guamo Khivolo
Magdalena
Santiago de Tolú Ovejas Plato Kesar
Korozal Kórdoba San Zenón
Puerto 9scondido Lorica
Khinú San 0enito 5bad Konvención
San Pelayo Sahagún Sucre Pinillos
Sucre
Pueblo Nuevo Majagual 5chí Teorama Tibú
Valencia 0olívar Hacarí 9l Tarra
Nechí Gamarra Norte de Santander
Turbo Kórdoba Santiago
Káceres
Khigorodó 9l 0agre
Tarazá Kucutilla
Mutatá Ituango 5norí Segovia
Kharta
Karmen del :arién :abeiba 5malfi Remedios
Yondó Santander
Kubará
Murindó 5ratoca
Frontino 5ntioquia Fortul 5rauquita
Yolombó Yalí Hato Kurití
Urrao 5nzá Puerto 0errío 5rauca
Susacón
Medio 5trato Salgar San Karlos
Sonsón San Luis Togüí
Khocó 0oyacá Pisba
Lloró
Nariño Puerto Salgar Sora Kasanare La Primavera
Kértegui KaldasKundinamarca Khámeza
San José del Palmar Machetá Santa Rosalía
Murillo Sabanalarga
9l Kairo Pulí Gachala Vichada
Kircasia
Tolima 0ogotá :éKé
Valle del Kauca Roncesvalles
Guamal 5cacías Meta
Restrepo Khaparral
Kabrera Kastilla la Nueva
Kali Rioblanco
0araya
Planadas Huila Uribe Mesetas Mapiripán Guainía
Suárez
Vistahermosa Puerto Koncordia Mapiripana
Kauca
9l Tambo 5lgeciras
Morichal
9l :oncello San Felipe
Santa 0árbara 9l Kharco Patía La Macarena
9lías Puerto Rico 9l Retorno
Nariño Guaviare Pana Pana
La Llanada Mercaderes
9l Paujil Papunaua
0arbacoas 0uesaco La Guadalupe
San Vicente del Kaguán Miraflores
Ricaurte Piamonte Milán La Montañita
Potosí Kartagena del Khairá Vaupés
Puerto 5sís
Valle del Guamuez Putumayo Kaquetá Solano
Leguízamo
La Victoria
Miriti D Paraná
Puerto 5legría
La Khorrera
78 5mazonas
Nivel de riesgo
dddddG.dF
dddddGO dF
dddddG.O(dF Puerto Nariño
dddddG.HZdF
dddddGJñdF .3 é1O é1OO
Kmsé
dddddGJdF ñ Zñ .ññ Jññ Oññ Hññ

• Riesgo extremo por alto nivel Sáchica

Sora
Barichara
Cabrera
Bogotá D.C.
Bogotá D.C.
1 Cali
El Cairo
de participación - Cámara
Susacón Cepitá Boyacá 9 Florida
Atlántico 1 Casanare 2 Charta Chitaraque Jamundí
Usiacurí Chámeza Curití Chivor Restrepo
Total 1 Sabanalarga Hato Cubará Vaupés 1
Cesar 2 Jordán Jenesano Papunaua
• Riesgo alto por alto nivel de Gamarra
González
Matanza
Páramo
La Victoria
Maripí
Total 145
participación - Cámara
Atlántico 6
Chocó
Cértegui
1 Pinchote
San José de Miranda
San Miguel de Sema
Togüí • Riesgo alto por bajo nivel de
Baranoa Córdoba 10 Valle de San José Turmequé participación - Cámara
Juan de Acosta Cereté Sucre 12 Caquetá 6 Amazonas 3
Piojó Ciénaga de Oro Buenavista Curillo La Victoria
Polonuevo La Apartada Chalán El Doncello Miriti - Paraná
Sabanalarga Lorica Coloso El Paujil Puerto Alegría
Tubará Moñitos Corozal La Montañita Antioquia 9
Bolívar 1 Puerto Escondido Guaranda Puerto Rico Amalfi
Córdoba San Antero Majagual Solita Anorí
Córdoba 9 San Carlos San Luis de Sincé Cauca 9 Briceño
Chimá San Pelayo San Marcos Argelia Frontino
Chinú Valencia San Pedro Buenos Aires Ituango
Cotorra Cundinamarca 3 Santiago de Tolú El Tambo Mutatá
Momil El Rosal Sincelejo Mercaderes Remedios
Pueblo Nuevo Gutiérrez Sucre Morales Toledo
Purísima Quetame Vichada 2 Patía Valdivia
Sahagún Guainía 1 La Primavera Piamonte Caquetá 4
San Andrés Sotavento La Guadalupe Santa Rosalía Suárez Cartagena del Chairá
Tuchín Guaviare 1 Total 138 Sucre Milán
Guainía 1 El Retorno Chocó 4 San Vicente del Caguán
Pana Pana
Magdalena 1
Huila
Elías
2
• Riesgo medio por bajo nivel Carmen del Darién
Lloró
Solano
Guainía 1
Pedraza Oporapa de participación - Cámara Medio Atrato Morichal
Nariño 6 La Guajira 3 Antioquia 59 San José del Palmar La Guajira 1
Albán El Molino Abejorral Cundinamarca 16 Uribia
El Tablón de Gómez La Jagua del Pilar Amagá Anapoima Meta 1
La Cruz Urumita Angostura Anolaima Uribe
La Florida Magdalena 11 Anzá Bituima Norte de Santander 1
San Bernardo Cerro San Antonio Apartadó Cabrera Hacarí
San Pedro de Cartago Chibolo Argelia El Peñón Total 20
Sucre 13 Concordia Armenia Gachalá
Caimito El Piñón Jerusalén
Coveñas Plato
Bello
Betulia La Calera • Riesgo extremo por bajo
El Roble Puebloviejo Buriticá La Palma nivel de participación - Cámara
Galeras Remolino Cáceres Machetá Antioquia 1
La Unión San Zenón Caicedo Puerto Salgar Segovia
Los Palmitos Santa Bárbara de Pinto Campamento Pulí Guainía 1
Morroa Tenerife Caracolí San Antonio del
Mapiripana
Ovejas Zapayán Caramanta Tequendama
San Cayetano Total 2
Palmito Meta 4 Carepa
Sampués Acacías Soacha
Carolina Venecia
San Benito Abad Castilla la Nueva Chigorodó
San Juan de Betulia El Dorado Guainía 1
Ciudad Bolívar San Felipe
Tolú Viejo Guamal Concordia
Total 37 Nariño 27 Guaviare 1
Dabeiba Miraflores
Aldana Ebéjico Huila 2
• Riesgo medio por alto nivel
Ancuyá
Arboleda
El Bagre
Entrerrios
Algeciras
de participación - Cámara Belén Baraya
Fredonia La Guajira 2
Amazonas 2 Buesaco Girardota
Chachagüí Maicao
La Chorrera Gómez Plata Manaure
Puerto Nariño Colón Granada
Consacá Magdalena 1
Antioquia 1 Guadalupe Pivijay
Guatapé Contadero Heliconia
El Peñol Meta 5
Atlántico 11 Itagüí La Macarena
Candelaria El Tambo Maceo
Funes Mapiripán
Galapa Montebello Mesetas
Luruaco Guaitarilla Murindó
Gualmatán Puerto Concordia
Malambo Nariño Vistahermosa
Palmar de Varela Imués Nechí
La Llanada Nariño 4
Ponedera Puerto Berrío Barbacoas
Puerto Colombia Linares Salgar
Nariño El Charco
Repelón San Andrés de Cuerquía Ricaurte
Sabanagrande Potosí San Carlos
Providencia Santa Bárbara
Santa Lucía San Francisco Norte de Santander 7
Santo Tomás Puerres
Pupiales
San Luis Convención 79
Bolívar 15 San Roque El Tarra
Achí San Lorenzo Santa Bárbara
San Pablo Puerto Santander
Cicuco Santafé de Antioquia Ragonvalia
Clemencia Sandoná Sonsón
Sapuyes San Calixto
El Guamo Tarazá Teorama
Pinillos Yacuanquer Titiribí
Norte de Santander 5 Tibú
San Cristóbal Turbo Putumayo 4
San Estanislao Bochalema Uramita
Cucutilla Leguízamo
San Jacinto Urrao Puerto Asís
Santa Catalina Mutiscua Valparaíso
Pamplonita Puerto Guzmán
Santa Rosa Vegachí Valle del Guamuez
Soplaviento Santiago Venecia
Putumayo 3 Tolima 5
Talaigua Nuevo Yalí Chaparral
Turbaná Colón Yarumal
San Francisco Murillo
Villanueva Yolombó Planadas
Zambrano Sibundoy Yondó
Quindío 1 Rioblanco
Boyacá 6 Zaragoza Roncesvalles
Busbanzá Circasia Arauca 2
Santander 13 Valle del Cauca 6
La Uvita Arauquita Ansermanuevo
Pisba Aratoca Fortul
Mapa # 7
Uribia
La Guajira
¯
Magdalena
Santa Marta Fonseca
San Kdd Tubará
7iénaga San Juan del 7esar
7lemencia Remolino
Villanueva
7artagena Pivijay Fundación
San Juan Nepomuceno El Piñon Sabanas de San Kngel
San Onofre Tenerife 7esar
Ovejas La Jagua de Ibirico
Momil Sucre
7órdoba
Lorica San :enito Kbad
Los 7órdobas 7hinú
El 7armen
Krboletes 7aimito Sucre
El Tarra
Necoclí San Marcos Majagual Tiquisio
Hacarí Norte de Santander
Krenal
Santa Rosa del Sur Kbrego Santiago
Turbo
7áceres Simití Villa 7aro
Puerto Libertador
Tarazá
Mutatá Ituango San Pablo Pamplona Labateca
Knorí Silos Toledo Saravena
9abeiba :etulia
Murindó Remedios Yondó
:uriticá Puerto Parra Fortul Krauquita
Yolombó Yalí
Vigía del Fuerte Puerto :errío Krauca
Urrao Knzá 7haralá El 7ocuy
Kntioquia San 7arlos Landázuri La Salina
7hocó Kbejorral 7asanare Puerto 7arreño
San Luis Villa de Leyva
El 7armen de Ktrato Kndes Nariño
Tunja Tota Labranzagrande La Primavera
7aldas Paime
7hámeza San Luis de Palenque
Medio :audó 7ondoto
La Vega Gachetá Macanal :oyacá
Medio San Juan Filandia La 7alera Junín 7undinamarca Vichada
:olívar Ibagué
:ogotá 9y7y 7abuyaro
Kndalucía Villavicencio Puerto López
Ortega
Valle del 7auca
7oyaima Lejanías
7olombia Granada
Puerto Tejada Tolima Meta
Jambaló Uribe Mapiripán Guainía
Palermo Mapiripana
Timbiquí Morales Paez Vistahermosa Puerto 7oncordia
Popayán Klgeciras San José del Guaviare Puerto 7olombia
La Tola Morichal
El 9oncello San Felipe
7auca La Macarena Guaviare
Huila Puerto Rico
Roberto Payán Magüi :olívar Pana Pana
El Paujil 7alamar Papunaua
Nariño 7olón
Santacruz Valparaíso San Vicente del 7aguán Miraflores
Mallama Nariño Piamonte Milán La Montañita 7aruru Mitú
Guachucal Funes Puerto Guzmán
Puerres Puerto Ksís 7artagena del 7hairá Vaupés
Putumayo 7aquetá Solano
Miriti j Paraná
Puerto Klegría
80
Kmazonas
Nivel de riesgo Puerto Krica

Tarapacá
dddddqO dI
dddddqE OdI
dddddqEH1dI
dddddqEBdI
Total: 359 municipios E2(y6B(y6BB
Kmsy
N HN ENN ONN BNN .NN
• Riesgo alto por alto nivel de San Luis de Palenque

Cesar 3
Putumayo
Puerto Asís
2 Santo Domingo
Támesis
Mallama
Samaniego
participación - Senado
González Santiago Tarazá Norte de Santander 8
Atlántico 2 La Gloria Quindío 1 Titiribí Durania
Candelaria La Jagua de Ibirico Filandia Turbo El Tarra
Santo Tomás Chocó 1 Santander 15 Uramita Hacarí
Bolívar 1 El Carmen de Atrato Barichara Urrao Labateca
Cartagena Córdoba 12 Betulia Valdivia San Calixto
Córdoba 6 Chimá Capitanejo Valparaíso Santiago
Ciénaga de Oro Chinú Cepitá Venecia Toledo
Cotorra La Apartada Charalá Vigía del Fuerte Villa Caro
Lorica Los Córdobas Charta Yalí Putumayo 1
Moñitos Momil Chipatá Yolombó Puerto Guzmán
San Andrés Sotavento Pueblo Nuevo El Guacamayo Yondó Tolima 5
San Antero Puerto Libertador Jordán Zaragoza Coyaima
Cundinamarca 1 Purísima Landázuri Arauca 3 Ortega
Agua de Dios San Bernardo del Viento Molagavita Arauquita Purificación
Nariño 3 San Carlos Pinchote Fortul Rovira
Ancuyá San Pelayo Puerto Parra Saravena Saldaña
La Llanada Tuchín San Vicente de Chucurí Archipiélago Valle del Cauca 5
1
San Pablo Cundinamarca 4 Vetas de San Andrés Andalucía
Sucre 12 Albán Sucre 11 San Andrés Bolívar
Corozal Apulo Caimito Atlántico 1 El Dovio
Coveñas Fómeque Chalán Barranquilla La Unión
El Roble Junín Coloso Boyacá 8 Roldanillo
Galeras Guainía 1 Los Palmitos Ciénega Vaupés 2
Guaranda Pana Pana Ovejas Cucaita Carurú
La Unión Guaviare 1 San Marcos Cuítiva Papunaua
Majagual San José del Guaviare San Onofre El Cocuy Vichada 2
Morroa Huila 2 San Pedro Labranzagrande La Primavera
Palmito Gigante Santiago de Tolú Santana Puerto Carreño
Sampués Palermo Sucre Tota Total 158
San Benito Abad La Guajira 2 Tolú Viejo Villa de Leyva
San Juan de Betulia Caquetá 9
Tolima 1
Fonseca
Hatonuevo
Tolima
Ibagué
1
Cartagena del Chairá • Riesgo alto por bajo nivel de
Alpujarra Magdalena 14 Vaupés 1 Curillo participación - Senado
Total 26 Ciénaga Mitú El Paujil
Amazonas 2
Concordia Total 162 La Montañita
Puerto Alegría
Milán
• Riesgo medio por alto nivel El Piñón
Morelia
Puerto Arica
de participación - Senado
Fundación
Pivijay • Riesgo medio por bajo nivel San Vicente del Caguán
Antioquia
Anzá
5
Amazonas 1 Puebloviejo de participación - Senado Solano

Cáceres
Tarapacá Remolino Valparaíso
Amazonas 1 Necoclí
Antioquia 2 Sabanas de San Ángel Cauca 12
Miriti - Paraná Sopetrán
Alejandría San Sebastián de Bolívar
Antioquia 66 Vegachí
Hispania Buenavista Caldono
Santa Bárbara de Pinto Abejorral Caquetá 3
Atlántico 17 Guachené
Santa Marta Amalfi El Doncello
Juan de Acosta Jambaló
Tenerife Andes Puerto Rico
Luruaco Morales
Zapayán Angelópolis Solita
Malambo Páez
Zona Bananera Anorí Guainía 1
Manatí Piamonte
Meta 4 Apartadó Puerto Colombia
Palmar de Varela Piendamó
Cabuyaro Arboletes Guaviare 1
Piojó Popayán
Cumaral Argelia Calamar
Polonuevo Puerto Tejada
Granada Barbosa Meta 1
Ponedera Timbío
Villavicencio Belmira Uribe
Puerto Colombia Timbiquí
Nariño 32 Betulia Total 13
Repelón Chocó 3
Albán Briceño
Sabanagrande Condoto
Arboleda Buriticá
Sabanalarga Medio Baudó
Belén Caicedo
Santa Lucía Medio San Juan
Chachagüí Campamento
Soledad Cundinamarca 13
Colón Caracolí
Suan Arbeláez
Consacá Carepa
Tubará Beltrán
Contadero Carolina
Usiacurí Cajicá
Córdoba Chigorodó
Bogotá D.C. 1 Facatativá
Cuaspud Cocorná
Bogotá D.C. Gachetá
El Peñol Concordia
Bolívar 16 La Calera
El Tablón de Gómez Dabeiba
Arenal La Palma
Funes Ebéjico
Clemencia La Vega
Guachucal El Carmen de Viboral
El Carmen de Bolívar Paime
Guaitarilla Entrerrios
El Guamo Quebradanegra
Iles Envigado
Hatillo de Loba San Cayetano
Imués Fredonia
Río Viejo San Juan de Río Seco
La Cruz Giraldo
San Fernando Subachoque
La Florida Girardota
San Jacinto Guainía 3
La Tola Granada
Mapiripana
San Juan Nepomuceno
San Martín de Loba La Unión Guadalupe
Morichal 81
Magüi Guarne
San Pablo San Felipe
Nariño Guatapé
Santa Rosa del Sur Guaviare 1
Ospina Ituango
Simití Miraflores
Puerres Jardín
Tiquisio Huila 2
Pupiales Jericó
Turbaco Algeciras
Roberto Payán Montebello
Zambrano Colombia
San Bernardo Murindó
Boyacá 9 La Guajira 3
San Lorenzo Mutatá
Almeida San Juan del Cesar
San Pedro de Cartago Nariño
Campohermoso Uribia
Santacruz Puerto Berrío
Macanal Villanueva
Tangua Puerto Triunfo
Quípama Meta 6
Yacuanquer Remedios
Sáchica La Macarena
Norte de Santander 6 Rionegro
San Eduardo Lejanías
Abrego San Carlos
Soracá Mapiripán
Cácota San Francisco
Sutatenza Puerto Concordia
El Carmen San Jerónimo
Tunja Puerto López
Mutiscua San Luis
Casanare 3 Vistahermosa
Pamplona San Pedro de Urabá
Chámeza Nariño 3
Silos Santa Bárbara
La Salina El Rosario
Santafé de Antioquia
Mapa # 8
Uribia
Manaure
La Guajira Maicao
San (EE )arranquilla 6ibulla (lbania
¯
Sitionuevo xiénaga
(racataca
xartagena Fundación
(rjona Magdalena
xhivolo
San Onofre San Juan Nepomuceno
xesar
Sucre Guamal
xonvención
xhinú Mompós 8l xarmen
Margarita
xanalete San xarlos Teorama Tibú
San Pedro de Urabá Tiquisio 8l Tarra
)olívar Puerto Santander
Unguía xórdoba Montecristo Hacarí
Santiago
Tierralta xáceres Norte de Santander
8l )agre (rboledas
Tarazá Suratá xhinácota
Riosucio San Pablo
Ituango (norí
Juradó Mutatá xantagallo Tona
6abeiba (malfi Remedios
xarmen del 6arién Piedecuesta )oyacá (rauca
Frontino Yolombó Yalí
Hato Güicán
)ojayá (ntioquia Puerto )errío xravo Norte
(rmenia Retiro Santander La Uvita
Medio (trato Salgar 6uitama Hato xorozal
San Francisco Mongua Pisba
Nuquí xhocó Pore Paz de (riporo
)agadó Pensilvania Yacopí Sora Tuta Nunchía
)ajo )audó Yopal
San José del Palmar Tausa (guazul
xundinamarca xasanare
Nóvita La Vega Guasca
Istmina Salento Vichada
Sipí Fómeque Tauramena Maní
Ibagué
8l Litoral del San Juan )ogotá 6FxF Villavicencio xumaribo
Tolima Guamal (cacías
Valle del xauca San xarlos de Guaroa
xubarral
San Martín
Meta )arranco Minas xacahual
Miranda Mesetas
Uribe Mapiripán
López Santa María
Vistahermosa Mapiripana
xauca Huila Puerto xolombia
(rgelia Morichal
Santa )árbara Saladoblanco San Felipe
Patía Guainía
Isnos Guaviare
Roberto Payán Magüi )olívar (cevedo
Nariño 8l Paujil Papunaua
)arbacoas Santa Rosa
San Vicente del xaguán La Guadalupe
Miraflores
Ricaurte Yacuanquer xurillo Milán La Montañita xaruru Mitú
xartagena del xhairá Vaupés
Puerto (sís
San Miguel Putumayo xaquetá Solano Pacoa
Leguízamo
La Victoria
Miriti G Paraná Taraira

Puerto (legría Puerto Santander
La xhorrera La Pedrera
82 Nivel de riesgo (mazonas
8l 8ncanto
EEEEEvJEN
Tarapacá
EEEEEvJ EN
EEEEEvJq0EN
EEEEEvJ.éEN
EEEEEvñ1EN
EEEEEv0EN J30F2.0F2..
KmsF
Total: 329 municipios é Oé Jéé ñéé .éé qéé
• Riesgo extremo por alto nivel Casanare

Aguazul
12 Piedecuesta
Suratá
Santa Rosa
Sucre
Guainía
Barranco Minas
4
de participación - Presidente
Hato Corozal Tona Cesar 1 Mapiripana
Cundinamarca 1 Maní Vetas Pueblo Bello Morichal
El Rosal 1 Monterrey Tolima 2 Chocó 16 San Felipe
Total 1 Nunchía Carmen de Apicalá Bagadó Guaviare 1
Paz de Ariporo Ibagué Bajo Baudó Miraflores
• Riesgo alto por alto nivel de Pore
Recetor
Total 147 Carmen del Darién
Condoto
La Guajira
Maicao
1
participación - Presidente
Boyacá 1
Sabanalarga
Tauramena • Riesgo medio por bajo nivel
El Litoral del San Juan
Istmina
Nariño
Barbacoas
2
Mongua Villanueva de participación - Presidente Juradó Ricaurte

Casanare 1 Yopal Amazonas 2 Medio Atrato Norte de Santander 2
Chámeza Cauca 5 El Encanto Medio Baudó Convención
Cundinamarca 11 Guachené Tarapacá Medio San Juan Hacarí
Bojacá Miranda Antioquia 23 Nóvita Vaupés 2
Cucunubá Padilla Amalfi Nuquí Papunaua
Facatativá San Sebastián Armenia Riosucio Taraira
Gachancipá Villa Rica Buriticá San José del Palmar Vichada 1
Gutiérrez Córdoba 1 Cáceres Sipí Cumaribo
Mosquera Chinú Campamento Unguía Total 28
Sopó Cundinamarca 29 Caracolí Córdoba 3
Subachoque
Tabio
Arbeláez
Cajicá
Dabeiba
El Bagre
Canalete
San Carlos • Riesgo extremo por bajo ni-
Tenjo Chía Tierralta vel de participación - Presidente
Frontino
Tocancipá Chipaque Guadalupe Cundinamarca 2 Amazonas 2
Meta 3 Chocontá Murindó La Palma La Pedrera
Acacías Cogua Mutatá Yacopí Miriti - Paraná
Castilla la Nueva Cota Nechí Guainía 1 Guainía 2
Guamal Fómeque Puerto Berrío La Guadalupe Cacahual
Total 16 Funza Salgar La Guajira 2 Puerto Colombia
Guasca San Francisco Albania La Guajira 2
• Riesgo medio por alto nivel Guatavita
Guayabetal
San Juan de Urabá
San Pedro de Urabá
Dibulla
Magdalena 8
Manaure
Uribia
de participación - Presidente La Calera Aracataca
Toledo Vaupés 1
Amazonas 1 La Vega Vegachí Chibolo Pacoa
La Chorrera Lenguazaque Yalí Ciénaga Total 7
Antioquia 15 Madrid Yolombó Fundación
Caldas Nemocón Zaragoza Guamal
El Carmen de Viboral Paratebueno Arauca 1 Puebloviejo
El Santuario Quetame Cravo Norte Sitionuevo
Envigado Sesquilé Archipiélago Zona Bananera
1
Guarne Sibaté de San Andrés Meta 3
Guatapé Simijaca Providencia Mapiripán
La Ceja Soacha Atlántico 13 Mesetas
La Unión Suesca Barranquilla Uribe
Marinilla Sutatausa Galapa Nariño 4
Medellín Tausa Juan de Acosta Magüi Payán
Retiro Villapinzón Luruaco Roberto Payán
Rionegro Zipacón Malambo Santa Bárbara
Sabaneta Zipaquirá Manatí Santacruz
San Vicente Huila 5 Palmar de Varela Norte de Santander 7
Santa Rosa de Osos Acevedo Piojó El Carmen
Bogotá D.C. 1 Isnos Ponedera El Tarra
Bogotá D.C. Oporapa Puerto Colombia La Playa
Boyacá 32 Saladoblanco Santa Lucía Puerto Santander
Busbanzá Santa María Santo Tomás San Calixto
Cerinza Meta 9 Soledad Teorama
Ciénega Cubarral Bolívar 20 Tibú
Corrales Cumaral Arenal Putumayo 4
Duitama El Calvario Arjona Leguízamo
El Espino El Dorado Arroyohondo Puerto Asís
Guacamayas San Carlos de Guaroa Cantagallo Puerto Guzmán
Güicán San Juanito Cartagena San Miguel
La Uvita San Martín Mahates Sucre 1
Miraflores Villavicencio Margarita San Onofre
Monguí Vistahermosa María La Baja Vaupés 2
Nobsa Nariño 6 Mompós Carurú
Páez Albán Montecristo Mitú
Paya Funes Norosí Total 130
Pisba Gualmatán San Fernando
San Juan Nepomuceno
Ráquira
Samacá
Nariño
San Bernardo San Martín de Loba • Riesgo alto por bajo nivel de
Yacuanquer San Pablo participación - Presidente
San Eduardo
Santa Rosa de Viterbo Norte de Santander 7 Santa Catalina Amazonas 3
Siachoque Arboledas
Bochalema
Santa Rosa
Tiquisio
La Victoria 83
Soatá Puerto Alegría
Sogamoso Chinácota Turbaco Puerto Santander
Sora Cucutilla Turbaná Antioquia 7
Soracá Gramalote Boyacá 1 Anorí
Tibasosa Pamplonita Boyacá Briceño
Tinjacá Santiago Caquetá 6 Ituango
Tópaga Quindío 3 Cartagena del Chairá Remedios
Tunja Circasia Curillo Segovia
Tuta La Tebaida El Paujil Tarazá
Tutazá Salento La Montañita Valdivia
Úmbita Risaralda 2 San Vicente del Caguán Archipiélago
Solita 1
Villa de Leyva Dosquebradas de San Andrés
Caldas 7 Santa Rosa de Cabal Cauca 9 San Andrés
Anserma Santander 10 Almaguer Atlántico 1
Manizales California Argelia Campo de La Cruz
Marquetalia Charta Balboa Caquetá 2
Pensilvania Floridablanca Bolívar Milán
San José Hato La Vega Solano
Villamaría Málaga López Chocó 1
Viterbo Matanza Patía Bojayá
Mapa # 9
Riesgo por variaciones atípicas de la participación electoral
¯
La Guajira
PP Sitionuevo
Atlántico
Pivijay
Magdalena
Cesar
Chalán
Palmito
Hatillo de Loba
Sucre Bolívar El Tarra
Necoclí Córdoba
San Jacinto del Cauca Norte de Santander
San Martín
Riosucio
Antioquia Cantagallo
Dabeiba Amalfi
Murindó
Santander Fortul Arauquita Arauca
Bojayá Vigía del Fuerte San Roque
La Uvita Tame Puerto Rondón
Anzá
San Luis Sácama
Chocó
Abejorral Boyacá
Bagadó Samaná Samacá Casanare
Mistrató Marulanda
Cundinamarca
Risaralda Caldas Villeta
Anzoátegui Quipile Vichada
Sipí
Quindío Paratebueno
Bogotá DQCQ Cumaribo
Tolima Guamal Acacías Puerto López
Valle del Cauca
Chaparral
Lejanías San Martín
Meta
Mesetas Mapiripán
Uribe Guainía
Huila Vistahermosa Puerto Rico
Cauca Algeciras
Santa Bárbara El Charco Patía La Macarena Guaviare
Puerto Rico
Magüi
Nariño Cumbitara
Santa Rosa El Paujil Calamar
Barbacoas
Nariño San Vicente del Caguán Miraflores
Puerto Caicedo Puerto Guzmán
Cartagena del Chairá Vaupés
Puerto Asís
Valle del Guamuez
San Miguel Putumayo Caquetá
84
Nivel de riesgo Amazonas

PPPPPE5.PD
PPPPPE PD
PPPPPE.PD
P
:4QK04QK00
KmsQ
é 2é éé .éé 0éé 1éé
• Riesgo extremo por variación • Riesgo alto por variación • Riesgo medio por variación Chocó
Bagadó
3
atípica de la participación - atípica de la participación - atípica de la participación -
Cámara Cámara Cámara Bojayá
Riosucio
Arauca 2 Antioquia 2 Antioquia 18 Cundinamarca 3
Arauquita Anzá Abejorral Paratebueno
Fortul Guadalupe Amalfi Quipile
Total 2 Boyacá 1 Angostura Villeta
La Uvita Argelia Guaviare 1
Chocó 1 Cañasgordas Calamar
Sipí Cocorná Huila 1
Guaviare 1 Concordia Algeciras
Miraflores Dabeiba Magdalena 1
Magdalena 1 Granada Sitionuevo
Pivijay Murindó Meta 11
Meta 4 Nariño Acacías
La Macarena Necoclí Castilla la Nueva
Mesetas San Andrés de Cuerquía El Castillo
Uribe San Francisco Granada
Vistahermosa San Luis Guamal
Nariño 1 San Rafael Lejanías
Nariño San Roque Mapiripán
Total 11 Vigía del Fuerte Puerto López
Arauca 2 Puerto Rico
Puerto Rondón San Juan de Arama
Tame San Martín
Bolívar 3 Nariño 6
Cantagallo Barbacoas
Hatillo de Loba Cumbitara
San Jacinto del Cauca El Charco
Boyacá 2 Magüi
Jericó Ricaurte
Samacá Santa Bárbara
Caldas 3 Norte de Santander 1
Manzanares El Tarra
Marulanda Putumayo 5
Samaná Puerto Asís
Caquetá 9 Puerto Caicedo
Cartagena del Chairá Puerto Guzmán
Curillo San Miguel
El Paujil Valle del Guamuez
La Montañita Risaralda 2
Milán Mistrató
Morelia Pueblo Rico
Puerto Rico Sucre 3
San Vicente del Caguán Chalán
Valparaíso Coveñas
Casanare 1 Palmito
Sácama Tolima 2
Cauca 3 Anzoátegui
Patía Chaparral
Piamonte Vichada 1
Santa Rosa Cumaribo
Cesar 1 Total 82
San Martín
85
Mapa # 10
Uribia
Manaure
Maicao
¯
Puerto xolombia Santa Marta La Guajira
San (tt
(tlántico Zona )ananera
xartagena Pivijay Fundación
María La )aja Magdalena
San Onofre xesar
La Jagua de Ibirico
San )ernardo del Viento
xonvención
Sucre )olívar
El Tarra Tibú
xórdoba Norte de Santander
(renal
Sardinata
Santander
Puerto Libertador Santa Rosa del Sur San (lberto
(ntioquia Tarazá El Playón Ragonvalia
Riosucio
Ituango (norí Segovia
Juradó )etulia
Dabeiba (malfi Remedios xubará
xarmen del Darién
Frontino Puerto Parra Fortul (rauquita
Murindó
Puerto )errío ximitarra (rauca
Urrao La Salina Tame
(nzá Landázuri
xhocó San Luis Sácama
El xarmen de (trato (bejorral Tasco )oyacá xasanare
Quípama
)agadó Samaná Susa Ventaquemada
Unión Panamericana Mistrató Marulanda
Vergara
San José del Palmar Macanal
Murillo Quipile
Junín xundinamarca Vichada
Sipí Viotá
Quindío Ibagué
)ogotá Dóxó xabuyaro xumaribo
Roncesvalles Venecia Villavicencio
Valle del xauca xhaparral Tolima
El xastillo
Meta
(ipe Mesetas Mapiripán
Toribío Uribe
Tello
Silvia Vistahermosa Puerto Rico Guainía
xauca
La Tola Inzá (lgeciras San José del Guaviare
Santa )árbara El xharco Patía Huila La Macarena
Roberto Payán Magüi Guaviare
xumbitara
El Paujil
)arbacoas Santa Rosa
San Vicente del xaguán Miraflores
Nariño
Puerto xaicedo Puerto Guzmán
xartagena del xhairá Vaupés
Puerto (sís
Valle del Guamuez
San Miguel xaquetá Solano
Putumayo Leguízamo
86 Taraira
Nivel de riesgo (mazonas
tttttjOQQty
tttttjQ.ty
tttttjOty
t
O30ó2Q0ó2QQ
Kmsó
. N. O.. Z.. Q.. H..
• Riesgo extremo por variación • Riesgo alto por variación • Riesgo medio por variación Caquetá
Curillo
8 La Guajira
Maicao
2
atípica de la participación - atípica de la participación - atípica de la participación -
Senado Senado Senado El Paujil Uribia
La Montañita Magdalena 3
Meta 1 Antioquia 4 Antioquia 28 Milán Fundación
Mesetas 1 Amalfi Abejorral Morelia Santa Marta
Total 1 Anorí Alejandría San José del Fragua Zona Bananera
Murindó Amagá San Vicente del Caguán Meta 7
San Andrés de Cuerquía Angostura Valparaíso Cabuyaro
Arauca 2 Anzá Casanare 2 Cumaral
Arauquita Argelia La Salina El Castillo
Fortul Armenia Sácama Granada
Bolívar 1 Cocorná Cauca 5 La Macarena
Cartagena Concordia Inzá Puerto Rico
Caquetá 2 Dabeiba Patía Villavicencio
Cartagena del Chairá Frontino Santa Rosa Nariño 4
Solano Granada Silvia Córdoba
Cauca 2 Guadalupe Toribío El Charco
Jambaló Hispania Cesar 2 La Tola
Piamonte Ituango La Jagua de Ibirico Roberto Payán
Guaviare 1 Nariño San Alberto Norte de Santander 5
Miraflores Puerto Berrío Chocó 8 Convención
Huila 1 Remedios Bagadó Puerto Santander
Algeciras Salgar Carmen del Darién Ragonvalia
La Guajira 1 San Francisco El Carmen de Atrato Sardinata
Manaure San Luis Juradó Tibú
Magdalena 1 San Rafael Riosucio Putumayo 4
Pivijay Segovia San José del Palmar Leguízamo
Meta 3 Tarazá Sipí Puerto Caicedo
Mapiripán Toledo Unión Panamericana Puerto Guzmán
Uribe Urrao Córdoba 2 Valle del Guamuez
Vistahermosa Valdivia Puerto Libertador Risaralda 3
Nariño 7 Yarumal San Bernardo del Viento Mistrató
Barbacoas Arauca 1 Cundinamarca 16 Pueblo Rico
Cumbitara Tame Agua de Dios Santuario
Magüi Atlántico 1 Albán Santander 6
Mallama Puerto Colombia Anapoima Betulia
Ricaurte Bogotá D.C. 1 Apulo Cimitarra
Santa Bárbara Bolívar 3 Bituima El Playón
Santacruz Arenal Cachipay Landázuri
Norte de Santander 2 María La Baja El Peñón Puerto Parra
El Tarra Santa Rosa del Sur Jerusalén San Vicente de Chucurí
Hacarí Boyacá 7 Junín Sucre 2
Putumayo 2 Almeida La Palma Chalán
Puerto Asís Campohermoso Quipile San Onofre
San Miguel Cubará Susa Tolima 5
Vichada 1 Macanal Venecia Anzoátegui
Cumaribo 1 Quípama Vergara Chaparral
Total 30 Tasco Vianí Ibagué
Ventaquemada Viotá Murillo
Caldas 4 Guaviare 1 Roncesvalles
Manzanares San José del Guaviare Vaupés 1
Marmato Huila 2 Taraira
Marulanda Aipe Total 133
Samaná Tello
87
Mapa # 11
La Guajira
Manaure
Maicao
Santa Marta
RR Barranquilla Barrancas
¯
Luruaco Aracataca San Juan del Cesar
Cartagena Magdalena Villanueva
Arjona El Copey
Chivolo Ariguaní Agustín Codazzi
El Carmen de Bolívar Cesar
Chiriguaná
Tuchín Mompós
San Martín de Loba El Carmen
Sucre Bolívar
Córdoba Norte de Santander
Unguía Río de Oro
Montecristo
Tierralta Los Patios
Vetas
Valdivia Segovia
Silos
Dabeiba Remedios
Murindó
Yalí Santander Arauca
Entrerrios
Vigía del Fuerte Antioquia
La Paz Onzaga
San Carlos
Medio Atrato
San Luis Sucre Coromoro
Sotaquirá Casanare
Chocó
Samaná Yacopí Boyacá Labranzagrande
Caldas Aquitania
Marulanda Guaduas San Luis de Palenque
Risaralda Ubalá
Nóvita San José del Palmar Cundinamarca Orocué
Junín Ubalá Vichada
Sipí Quindío Piedras Apulo
Tolima Une Cumaribo
Flandes
Venecia Meta Puerto Gaitán
Valle del Cauca Ortega
El Castillo
Rioblanco Dolores San Juan de Arama
Florida Ataco Villavieja Mesetas
Uribe Mapiripán
López Huila
Piendamó Yaguará Vistahermosa Puerto Concordia Guainía
Cauca
Argelia
Sucre La Argentina
Guaviare
Nariño La Unión Santa Rosa Calamar
Guaitarilla Miraflores
Sapuyes Piamonte
Orito Puerto Guzmán Vaupés

Ipiales Putumayo Caquetá
Solano
88 Taraira
Amazonas
Nivel de riesgo
RRRRRvH13RY
RRRRRv3RY
R
HK3B5Q3B5QQ
KmsB
ñ 1ñ Hññ ññ Qññ 0ññ
• Riesgo alto por variación • Riesgo medio por variación Caldas

Marulanda
2 Meta
El Castillo
8
atípica de la participación - atípica de la participación -
Presidencia Presidencia Samaná Mapiripán
Caquetá 1 Mesetas
Antioquia 1 Antioquia 19 Solano Puerto Concordia
Segovia Argelia Casanare 2 Puerto Gaitán
Bolívar 2 Campamento Orocué San Juan de Arama
Santa Rosa Caracolí San Luis de Palenque Uribe
Turbaco Cocorná Cauca 6 Vistahermosa
Boyacá 1 Dabeiba Argelia Nariño 4
Chíquiza Entrerrios López Guaitarilla
La Guajira 1 Granada Piamonte Ipiales
Manaure Murindó Piendamó La Unión
Magdalena 2 Nariño Santa Rosa Sapuyes
Chibolo Remedios Sucre Norte de Santander 4
Ciénaga San Andrés de Cuerquía Cesar 5 El Carmen
Total 7 San Carlos Agustín Codazzi Los Patios
San Francisco Bosconia San Cayetano
San Luis Chiriguaná Silos
San Rafael El Copey Putumayo 2
Valdivia Río de Oro Orito
Vegachí Chocó 5 Puerto Guzmán
Vigía del Fuerte Medio Atrato Santander 8
Yalí Nóvita Aguada
Archipiélago San José del Palmar Chima
1
de San Andrés Sipí Coromoro
San Andrés Unguía Florián
Atlántico 10 Córdoba 2 La Paz
Barranquilla Tierralta Onzaga
Juan de Acosta Tuchín Sucre
Luruaco Cundinamarca 19 Vetas
Malambo Albán Tolima 7
Palmar de Varela Apulo Ataco
Ponedera Beltrán Dolores
Sabanagrande Chaguaní Flandes
Santa Lucía Granada Ortega
Santo Tomás Guaduas Piedras
Soledad Junín Rioblanco
Bolívar 10 La Palma Saldaña
Arjona La Peña Valle del Cauca 1
Arroyohondo Nariño Florida
Cartagena Quipile Vaupés 1
El Carmen de Bolívar San Cayetano Taraira
Mompós Tena Vichada 1
Montecristo Tibirita Cumaribo
San Juan Nepomuceno Ubalá Total 157
San Martín de Loba Une
Turbaná Venecia
Villanueva Vergara
Boyacá 23 Yacopí
Almeida Guaviare 2
Aquitania Calamar
Berbeo Miraflores
Boyacá Huila 4
Caldas Altamira
Chinavita La Argentina
Gámeza Villavieja
Jenesano Yaguará
La Victoria La Guajira 5
Labranzagrande Barrancas
Motavita Distracción
Nuevo Colón Maicao
Ramiriquí San Juan del Cesar
Sáchica Villanueva
Samacá Magdalena 5
San José de Pare Aracataca
Sativasur Ariguaní
Socha Fundación
Somondoco Santa Marta
Sotaquirá Zona Bananera
Tenza
Tibaná
Zetaquira
89
Factores de riesgo por anomalías en
votos nulos y tarjetas no marcadas:
elecciones nacionales 2006, 2010 y
2014
Felipe Botero
Juan Manuel Palacios
1. La atipicidad en votos nulos y en tarjetones no

marcados como variables dependientes
En el presente capítulo se analizan dos fenómenos para las eleccio-

nes legislativas del año 20181: el riesgo por niveles atípicamente altos
y bajos de votos nulos; y el riesgo por niveles atípicamente bajos de
tarjetones no marcados. A partir de estas atipicidades se identifican
municipios donde los resultados electorales históricos pueden llevar
a pensar en posibles manipulaciones de la intención de voto de los
ciudadanos para favorecer ciertos candidatos, bien sea por fraude o
producto de la coerción.
De esta manera, el análisis parte de la suposición de que los
niveles muy bajos de tarjetas no marcadas pueden ser el resultado
de la alteración de las tarjetas electorales para aumentar los nive-
les de votación de algún candidato. Igualmente, los niveles muy
altos de votos nulos pueden indicar manipulaciones orientadas a
disminuir los niveles de votación de ciertos candidatos. En el lado
opuesto, los niveles muy bajos de votos nulos representan una ati-
picidad frente a la forma habitual de votar de los colombianos y
despiertan la sospecha de manipulaciones de los electores o de los
resultados electorales.
1 En mapas de riesgo anteriores este capítulo se ha dedicado también a obser-

var la atipicidad del voto en blanco. Sin embargo, al no encontrarse nunca
atipicidades relevantes en este tipo de voto, y en cambio sí en los votos nulos
y los tarjetones no marcados, el presente texto se dedica de lleno a estas dos
últimas formas de voto.
Adicionalmente, en este capítulo se σ las desviaciones estándar, la vi (tnm) la

explora la relación de dichas atipicidades variable de tarjetas no marcadas (en adel-
con factores geográficos, fiscales y socioe- ante TNM) y la vi (null) los votos nulos (en
conómicos, para el año 2018, partiendo de adelante VN) en cada municipio.
la hipótesis de que la atipicidad en la forma En este sentido, en las siguientes tablas
de anular votos o depositar los tarjetones se exponen los criterios de clasificación del
sin marcar puede tener relación directa con nivel de riesgo para TNM y VN. Así las co-
las condiciones de vida del electorado. Ade- sas, las desviaciones estándar por encima o
más, pude influir en cuanto a la informa- debajo de la media nacional permiten clasi-
ción o conocimiento sobre cómo votar bien ficar a los municipios en un continuum de
o por qué usar válidamente el voto, en vez -3 a 3, en el caso de los VN, y de -3 a 0 en las
de invalidarlo anulándolo o depositándolo tarjetas no marcadas para cada año anali-
sin marcar. zado. Con base a estos valores se calculó el
Para establecer el nivel de riesgo pro- nivel de riesgo que presentan estos munici-
ducto de estas anomalías se siguieron dos pios para las elecciones de 2018.2
pasos. En una primera etapa se observaron La tabla 1 señala a cuántas desviacio-
las distribuciones de estas variables para nes estándar se aleja el porcentaje de tar-
determinar su comportamiento y establ- jetas no marcadas del municipio frente a la
ecer los niveles normales de dichas formas media nacional y, según esto, qué nivel de
de votación. En un segundo momento, se riesgo se le otorga.
comparó el comportamiento de cada vari- Por su parte, en el caso de los votos nu-
able en cada municipio con la media nacio- los el nivel de riesgo de cada municipio se
nal para, despejando los comportamientos definió con base en la tabla 2, en la que se
atípicos, establecer los criterios de riesgo tal muestra que hay riesgo cuando los niveles
como lo indican las tablas 1 y 2. En éstas, el de votos nulos en los municipios colombia-
símbolo μ representa la media nacional, el nos son bajos y altos.
Tabla 1. Criterios de definición de riesgo por atipicidad en tarjetas no marcadas.

Nivel de riesgo Criterio Clasificación
No hay riesgo μ − σ ≤ vi (tnm) 0
Riesgo medio por bajo nivel de TNM μ − 2σ ≤ vi (tnm)< μ − σ -1 91
Riesgo alto por bajo nivel de TNM μ − 3σ ≤ vi (tnm)< μ − 2σ -2
Riesgo extremo por bajo nivel de TNM vi (tnm) < μ − 3σ -3
2 La ponderación del riesgo para las elecciones de

2018 se estimó con base en la siguiente formu-
la: riesgo 2018 o r2018 = (r2006 * 0.1) + (r2010 *
0.3) + (r2014 * 0.6), y se toma en cuenta el valor
entero de r2018 (para que vuelva a indicar sólo
riesgo medio, alto o extremo (1, 2,3).
■ factores de riesgo por anomalías en votos nulos y tarjetas no marcadas
Tabla 2. Criterio de definición de riesgo en votos nulos.

Nivel de riesgo Criterio Clasificación
Riesgo alto por bajo nivel de VN μ − 3σ ≤ vi (null) < μ −2 σ -2
Riesgo medio por bajo nivel de VN μ − 2σ ≤ vi (null) < μ − σ -1
No hay riesgo μ − σ < vi (null) < μ + σ 0
Riesgo medio por alto nivel de VN μ + σ ≤ vi (null) < μ + 2σ 1
Riesgo alto por alto nivel de VN μ + 2σ ≤ vi (null) < μ + 3σ 2
Riesgo extremo por alto nivel de VN μ + 3σ ≤ vi (null) 3
La clasificación de los riesgos permite considera riesgo por un nivel atípicamente

identificar los municipios con comporta- BAJO de la variable, y positivos cuando se
mientos atípicos por tarjetas no marcadas considera riesgo por un nivel atípicamente
y votos nulos, tanto en las elecciones a Cá- ALTO de la variable. El valor de cero indica
mara de Representantes como al Senado de que no hay riesgo.
los años 2006, 2010 y 2014. De esta forma, Por el comportamiento de los datos
la detección de dichas anomalías puede electorales, la variable de riesgo por votos
indicar manipulación de las votaciones y nulos se construyó tanto para niveles atípica-
posibilidad, o riesgo, de alteración de resul- mente altos como bajos, en elecciones tanto
tados para las elecciones de 2018. de Senado como de Cámara de Represent-
Así pues, cada indicador de riesgo se antes. De otro lado, la variable de tarjetones
construyó por medio de una escala de tres no marcados sólo se construyó para niveles
niveles, medio (1), alto (2) y extremo (3). El atípicamente bajos en las elecciones de am-
indicador toma valores negativos cuando se bas cámaras del Congreso de la República.
Tabla 3. V
ariables de riesgo electoral y número de municipios en riesgo por cada nivel de riesgo electoral
Nivel de Riesgo
Variable Definición de la variable de riesgo Escala Media
Medio Alto Extremo
Riesgo por niveles atípicamente altos de votos
Nulsenhigh 0-3 0.174 142 24 2
nulos en las elecciones al Senado
Riesgo por niveles atípicamente bajos de
Nulsenlow 0-3 0.165 170 8 0
votos nulos en las elecciones al Senado
Riesgo por niveles atípicamente altos de votos
92
Nulcamhigh nulos para las elecciones a la Cámara de 0-3 0.200 159 27 4
Representantes
Riesgo por niveles atípicamente bajos de
Nulcamlow votos nulos para las elecciones a la Cámara 0-3 0.163 179 2 0
de Representantes
Riesgo por nivel atípicamente bajos de
TnmSen tarjetones no marcados en las elecciones al 0-3 0.113 127 0 0
Senado
Riesgo por nivel atípicamente bajos de
TnmCam tarjetones no marcados en las elecciones a la 0-3 0.099 112 0 0
Cámara de Representantes
Total de municipios en riesgo 889 61 6
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes con datos de Registraduría Nacional del Estado Civil
(RNEC).
El 92.9% de los municipios reportan un gunas variables, se tomó el corte temporal

nivel medio de riesgo por niveles atípicos de más reciente para cada una. En la tabla 2
votos nulos o tarjetones no marcados en Cá- se describen estadísticamente las variables
mara y Senado. Muy pocos municipios, solo geográficas, fiscales, económicas y de edu-
6, presentan un nivel de riesgo extremada- cación incluidas en el análisis para aislar los
mente alto, fenómeno que sólo se presenta efectos de diferentes características propias
para niveles atípicamente altos de votos nulos. de cada municipio.
Aprovechando la coyuntura política
2. En busca de variables explicativas en torno al proceso de paz entre el Gobier-
para el riesgo electoral no nacional y las FARC, y contando con el
cumplimiento del punto 2.3.6 del Acuerdo
Las variables explicativas fueron tomadas de Paz, por medio del cual se crearon 16
del panel municipal del Centro de Estu- circunscripciones transitorias especiales
dios Sobre Desarrollo Económico (CEDE) de paz, se incluyó una variable dummy que
de la Universidad de los Andes. Debido a distingue a cada uno los municipios dentro
las limitaciones en la disponibilidad de al- de estas zonas especiales.
Tabla 4. Estadística descriptiva- variables explicativas.

Variable Descripción - escala Año Universo Media Desviación
Indice de ruralidad Índice de ruralidad = Población
2016 1122 0.560 0.25
rural/población total. 0-1
Desempeño fiscal Indicador de desempeño fiscal del
2015 1101 68.870 7.11
municipio. 0-100
Gasto destinado Porcentaje de gasto destinado a
2015 1101 87.484 5.89
a inversión inversión.
Distancia a capital Distancia lineal a la capital del
2016 1122 81.458 60.57
departamento
Transferencias Transferencia del Gobierno
educación (calidad) Central para la provisión de la
2015 1101 602309.100 1312836.00
canasta educativa (calidad), per
cápita. Miles de pesos corrientes
Transferencias Transferencia del Gobierno
educación (calidad) Central para la provisión de la
2015 1101 602309.100 1312836.00
canasta educativa (calidad), per
cápita. Miles de pesos corrientes
Número de alumnos Total alumnos en todos los ciclos
2015 1121 0.214 0.06 93
hasta secundaria/población total
Ranking desempeño Posición nacional según el
2015 1101 551.000 317.98
integral indicador de desempeño integral
Ingresos propios Porcentaje de ingresos propios
2015 1101 51.239 21.92
0-100
Región Andina Dummy región Andina 2016 1122 0.561 0.50
Región Caribe Dummy región Caribe 2016 1122 0.176 0.38
Región Pacífica Dummy región Pacífica 2016 1122 0.159 0.37
Región Orinoquía Dummy región Orinoquía 2016 1122 0.053 0.22
Región Amazonía Dummy región Amazonía 2016 1122 0.053 0.22
(…/…)
(…/…)
Variable Descripción - escala Año Universo Media Desviación
NBI Indicador de necesidades básicas
2011 1122 45.396 21.15
insatisfechas. 0-100
Circunscripción Dummy circunscripciones
2016 1122 0.149 0.36
especial especiales paz
Gasto de capital per Inversión de capital anual /
cápita población total proyecciones 2016 1101 1.274 1.00
DANE
Fuente: Centro de Estudios Sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes.
3. Análisis de regresión: el riesgo de mar qué tan bien el riesgo de fraude puede
alteración de resultados desde las ser predicho por las variables explicativas
vulnerabilidades socioeconómicas de interés. Este modelo puede verse como
una extensión de la regresión logística bi-
En este apartado se busca determinar la naria, pero aplicada para variables respues-
incidencia de factores fiscales, educativos, ta con escalas de más de dos categorías.
geográficos, socioeconómicos y de paz, a En la tabla 3 se ilustran cinco modelos,
nivel municipal, sobre la probabilidad de cuatro para votos nulos (dos que explican el
riesgo de fraude electoral por atipicidad en riesgo por atipicidad en las elecciones al Se-
votos nulos y tarjetones no marcados en nado y dos que los explican para la Cámara
las elecciones del año 2018. Para este fin, se de Representantes), y uno para tarjetones
llevaron a cabo las regresiones expuestas a no marcados, en cuyo caso se muestra sólo
continuación. el de Cámara, que tiene mejor puntaje –
Dadas las características de cada una score- de las pruebas AIC y BIC. El mayor
de las variables dependientes, cuya escala riesgo se presentó por niveles atípicamente
va de 0 a 3, se usó un modelo de regresión altos de votos nulos tanto para Cámara (el
logístico ordinal, el cual nos permite esti- más alto) como para Senado.
94
Tabla 5. Modelos de regresión logística ordinal.

Riesgo por Riesgo por Riesgo por Riesgo por Riesgo por
alto nivel de bajo nivel de alto nivel de bajo nivel de bajo nivel de
votos nulos votos nulos votos nulos votos nulos tarjetones no
en Senado en Senado en Cámara en Cámara marcados en
2018 2018 2018 2018 Cámara 2018
Índice de ruralidad 0.403 0.325 -0.507 0.318 -0.932
(0.82) (0.61) (1.08) (0.59) (1.65)
Desempeño fiscal 0.005 0.018 0.019 0.025 0.006
(0.19) (0.80) (0.83) (1.14) (0.23)
Gasto inversión (%) -0.033 -0.007 -0.040 -0.004 -0.015
(2.21)** (0.44) (2.70)*** (0.22) (0.87)
Distancia a capital 0.003 -0.003 0.005 -0.007 0.000
(1.70)* (1.53) (2.97)*** (3.55)*** (0.26)
Transferencias calidad -0.075 0.029 -0.040 0.039 -0.027
(3.90)*** (1.86)* (2.32)** (2.40)** (1.48)
Transferencias gratuidad -0.128 -0.001 -0.100 0.021 0.004
(4.43)*** (0.04) (3.58)*** (0.56) (0.13)
Número de alumnos pct 12.708 -5.767 6.889 -11.163 4.550
(4.45)*** (1.68)* (2.60)*** (3.01)*** (1.52)
Ranking desempeño int. -0.001 0.000 -0.001 0.000 0.000
(2.14)** (1.17) (2.19)** (1.01) (0.15)
Ingresos propios 0.019 -0.033 0.017 -0.028 -0.012
(2.35)** (4.57)*** (2.19)** (3.75)*** (1.42)
Región Andina 2.198 -2.503 3.073 -3.422 -1.636
(2.09)** (5.25)*** (2.92)*** (7.04)*** (3.30)***
Región Caribe 0.483 -0.860 1.121 -0.691 -1.200
(0.44) (1.68)* (1.02) (1.37) (2.20)**
Región Pacífica 2.418 -2.212 2.332 -2.428 -1.199
(2.30)** (4.36)*** (2.20)** (4.83)*** (2.32)**
Región Orinoquia 2.360 -2.118 2.156 -1.719 -2.794
(2.16)** (3.31)*** (1.94)* (2.96)*** (3.11)***
NBI_2011 0.027 -0.018 0.019 -0.013 0.021
(2.78)*** (1.88)* (2.09)** (1.36) (2.08)**
Circunscripción paz 0.626 -1.494 1.050 -1.702 -1.036
(2.11)** (3.82)*** (3.64)*** (4.52)*** (2.79)***
Gasto de capital 0.092 0.199 -0.029 0.138 0.101
(0.91) (2.13)* (0.23) (1.46) (0.86)
Constante 1 2.700 -2.307 2.770 -2.361 0.150
(1.33) (1.31) (1.38) (1.31) (0.08)
95
Constante 2 4.962 1.160 5.031 2.648
(2.43)** (0.65) (2.49)** (1.38)
Constante 3 7.617 7.183
(3.54)*** (3.46)***
R-cuadrado
N 1,101 1,101 1,101 1,101 1,101
Errores estándar entre paréntesis. *p<0.1; **p<0.05; ***p<0.01
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes con datos de RNEC y del CEDE.
Factores geográficos: más lejos de los independencia fiscal o cercana al grado de

centros se anulan más votos descentralización, se relaciona directamen-
De los factores geográficos solo la distancia te con la atipicidad por un número alto de
promedio del municipio a la capital del de- votos nulos. Este resultado permite pensar
partamento muestra resultados diferentes en la corrupción en el manejo de los recur-
de cero. En particular, mientras más alejado sos fiscales, como un aspecto relacionado
de la capital esté el municipio mayor es la de forma estrecha con el riesgo electoral.
probabilidad de que se presente riesgo por No estaría fuera de lugar pensar que aque-
niveles atípicamente altos de votos nulos llos municipios con una mayor autonomía
tanto en elecciones de Cámara como de Se- frente al gobierno central en la generación
nado. de ingresos, puedan tener una mayor dis-
crecionalidad en el uso particularista de
Factores fiscales: a mayor inversión esos recursos, y específicamente en la ma-
pública y más educación, menos riesgo nipulación de los procesos electorales para
de invalidar el voto favorecer candidatos oficialistas.
Los factores fiscales, de acuerdo con las esti-
maciones, constituyen factores importantes Factores socioeconómicos: a más
en la determinación de riesgos electorales pobreza, más riesgo
por votos nulos y tarjetones no marcados. El indicador de necesidades básicas insa-
Aunque el desempeño fiscal no parece tener tisfechas está asociado positivamente con
una asociación importante con el riesgo, sí el riesgo por alta cantidad de votos nulos.
la tiene el gasto de inversión, la proporción A priori este es un hallazgo esperado, dado
de ingresos propios y las transferencias para que los municipios más pobres pueden ser
educación. De tal manera, un mayor por- aquellos que cuentan con menos herra-
centaje de gastos destinados a la inversión mientas institucionales para blindar las
está asociado con un menor riesgo electoral elecciones de intereses particulares.
de cualquier tipo, pero solo es estadística-
Circunscripciones de paz: una
mente significativo con la atipicidad por ni-
respuesta a las zonas tradicionales en
veles altos de votos nulos para ambos tipos
riesgo
96 de elecciones legislativas. De igual forma,
Un resultado de la estimación lo constituye
las transferencias asignadas a los entes terri-
la variable dummy indicativa de los munici-
toriales para aportar en materia de calidad y
pios escogidos para constituir Circunscrip-
gratuidad de la educación provenientes del
ciones Transitorias Especiales de Paz.3 Dicha
gobierno central, se asocian con menores
probabilidades de riesgo electoral por nive-
les extrañamente altos de votos nulos. 3 Al momento de finalizar la elaboración de este
capítulo, en diciembre de 2017 (a tres meses de las
La generación de ingresos propios, elecciones) aún no se tenía claridad sobre la exis-
que puede ser vista como un indicador de tencia jurídica de las Circunscripciones de Paz.
variable muestra una fuerte asociación con las elecciones legislativas. Este resultado no
todos los tipos de riesgo electoral de interés; es sorpresivo a luz de los problemas siste-
además, evidencia una asociación positiva y máticos que se han presentado en Colombia
significativa con el riesgo vinculado a valo- en las zonas donde durante más de sesenta
res irregularmente altos de votos nulos en años tuvo lugar el conflicto armado.
Los cambios marginales o el peso de la inversión pública

en la reducción del riesgo electoral
Tabla 6. Efectos marginales de cada covariable sobre los riesgos por votos nulos y tarjetones no marcados.
Riesgo por Riesgo por Riesgo por Riesgo por Riesgo por
alto nivel de bajo nivel de alto nivel de bajo nivel bajo nivel de
votos nulos votos nulos votos nulos de votos tarjetones no
en Senado en Senado en Cámara nulosen marcados en
2018 (dy/dx) 2018 (dy/dx) 2018 (dy/dx) Cámara 2018 Cámara 2018
(dy/dx) (dy/dx)
Índice de ruralidad 0.035 0.037 -0.047 0.035 -0.081
(0.82) (0.61) (1.08) (0.59) (1.64)
Desempeño fiscal 0.000 0.002 0.002 0.003 0.000
(0.19) (0.80) (0.83) (1.15) (0.23)
Gasto inversión (%) -0.003 -0.001 -0.004 -0.000 -0.001
(2.22)** (0.44) (2.73)*** (0.22) (0.87)
Distancia a capital 0.000 -0.000 0.000 -0.001 0.000
(1.70)* (1.53) (2.98)*** (3.60)*** (0.26)
Transf. calidad -0.007 0.003 -0.004 0.004 -0.002
(3.91)*** (1.86)* (2.32)** (2.41)** (1.48)
Transf. gratuidad -0.011 -0.000 -0.009 0.002 0.000
(4.47)*** (0.04) (3.61)*** (0.56) (0.13)
Número de alumnos 1.109 -0.648 0.636 -1.244 0.395
(4.46)*** (1.69)* (2.60)*** (3.04)*** (1.52)
Rank. desempeño int. -0.000 0.000 -0.000 0.000 0.000
(2.14)** (1.17) (2.19)** (1.01) (0.15)
Ingresos propios 0.002 -0.004 0.002 -0.003 -0.001
(2.36)** (4.65)*** (2.20)** (3.81)*** (1.42)
Región Andina 0.192 -0.281 0.284 -0.381 -0.142
(2.09)** (5.37)*** (2.92)*** (7.48)*** (3.29)***
Región Caribe 0.042 -0.097 0.103 -0.077 -0.104
(0.44) (1.69)* (1.02) (1.38) (2.20)**
Región Pacífica 0.211 -0.249 0.215 -0.271 -0.104
(2.30)** (4.42)*** (2.20)** (4.97)*** (2.32)** 97
Región Orinoquia 0.206 -0.238 0.199 -0.192 -0.242
(2.16)** (3.33)*** (1.94)* (2.99)*** (3.09)***
NBI_2011 0.002 -0.002 0.002 -0.001 0.002
(2.79)*** (1.89)* (2.10)** (1.36) (2.08)**
Circunscripción paz 0.055 -0.168 0.097 -0.190 -0.090
(2.12)** (3.85)*** (3.66)*** (4.61)*** (2.78)***
Gasto de capital 0.008 0.022 -0.003 0.015 0.009
(0.91) (2.14)** (0.23) (1.46) (0.86)
N 1,101 1,101 1,101 1,101 1,101
Errores estándar entre paréntesis. *p<0.1; **p<0.05; ***p<0.01
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes con datos de RNEC y del CEDE.
Los cambios marginales dan luz sobre as- A partir de la implementación del Acuerdo
pectos pertinentes para el análisis. Así, aun- deberían otorgar representación adicional en
que la mayoría de los factores explicativos la Cámara de Representantes a miembros de
incluidos en el modelo generan un impacto organizaciones sociales de esos territorios,
muy pequeño sobre la probabilidad que se sin que en ellas puedan participar los parti-
presente cualquiera de los tres tipos de ries- dos políticos -incluyendo al que surge poste-
go, se pueden evidenciar algunos patrones rior a la desmovilización de las FARC-.
que corroboran las intuiciones previas a la
Gráfica 1. Número de municipios en riesgo por
estimación estadística. nivel atípicamente alto de votos nulos al Senado
El aumento de cada punto porcentual por Circunscripción de Paz.
13 11
en la proporción de gastos destinados a in- 1
3 1
2
10 3
versión reduce el riesgo de que se presenten 3
7 1
4
valores atípicamente altos de votos nulos 5
16 1
11 3
6
entre 0.3% y 0.4%. Por su parte, cada au- 7
7 5
14 1
mento unitario en términos porcentuales 8
3 1
9
de las transferencias destinadas a calidad 10
9 2
8
11
y gratuidad de la educación está asociado 12
12 1
7
con reducciones de entre 0.3% y 0.7% de la 13
5
14 No riesgo
probabilidad de riesgo electoral. 15
4
Riesgo
5 3
16
Las Circunscripciones Transitorias 0 5 10 15 20 25
Especiales de Paz reflejan una alta relación
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes
con la existencia de riesgos de tipo electo- con datos de RNEC y del proyecto de acto legis-
ral. En particular, en estas zonas aumenta lativo de Circunscripciones de Paz
el riesgo de votos nulos en 8% aproximada-

mente, y reduce el riesgo de valores atípica- Estas zonas cuentan con poblaciones
mente bajos de tarjetones no marcados en que han sido históricamente abandonadas
9% aproximadamente. por el Estado y que han sufrido las vicisitu-
des del conflicto armado. Sus indicadores
4. Riesgo electoral en las socioeconómicos dejan ver condiciones de
Circunscripciones Transitorias pobreza extrema y marginalidad persisten-
98
Especiales de Paz te. En efecto, para el año 2011 se evidencia-
ba, en promedio, un índice de NBI de 61,62,
A manera de epílogo, se hace énfasis en los el cual supera por mucho el promedio na-
municipios que deberían conformar las Cir- cional para este índice que se ubicaba en
cunscripciones Especiales de Paz. Conforme 45,39 (ver tabla 1).
al Acuerdo entre Gobierno y FARC, estas son Por otro lado, las debilidades institucio-
las zonas identificadas como las más afecta- nales de estas zonas en las que el Estado no
das por el conflicto armado en Colombia. hace presencia efectiva también son eviden-
tes, en particular, si se mira el desempeño con los indicadores socioeconómicos y

fiscal promedio de los municipios pertene- fiscales. De los 167 municipios que com-
cientes a estas regiones de paz, alcanza solo ponen las zonas especiales de paz, 33 pre-
67,3 de un total de 100 puntos posibles. sentan riesgo por niveles atípicamente altos
Gráfica 2. Número de municipios en riesgo de votos nulos en las elecciones al Senado;
por nivel atípicamente alto de votos nulos a la 42 presentan el mismo tipo de riesgo en las
Cámara de Representantes por Circunscripción
de Paz. elecciones a la Cámara de Representantes;
1
19 5 y 19 presentan riesgo por niveles atípicos
4
2
3
5 8 de tarjetones no marcados en las elecciones
6 2
4
16 1 legislativas en general.
5
11 3
6
7 5
7
13 2
Gráfica 3. Número de municipios en riesgo por
8
3 1 nivel atípico de tarjetones no marcados al Sena-
9
6 5 do por Circunscripción de Paz
10
8 23 1
11 1
12 1 4
12 2
6 1 12 1
13 3
5 8
14 No riesgo 4
4 17
15 Riesgo 5
8 12 2
16 6
11 1
0 5 10 15 20 25 7
13 2
8
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes 9
4
9 2
con datos de RNEC y del proyecto de acto legis- 10
8
lativo de Circunscripciones de Paz 11
13
12
3 4
13
5
14
Con el propósito de identificar las an- 15
1 3
No riesgo
Riesgo
8
ormalidades probables en el campo político 16
0 5 10 15 20 25
electoral con miras a las elecciones del año
Fuente: cálculos de la Universidad de los Andes
2018, se construyó un indicador dicotómi- con datos de RNEC y del proyecto de acto legis-
co de riesgo. Los hallazgos no contrastan lativo de Circunscripciones de Paz
99
Mapa # 12
Riesgo por atipicidad en votos nulos para elecciones
Uribia
La Guajira
¯
Santa Marta
San 0óó Tubará
:istracción
Piojó El Retén
Kartagena Sabanalarga Urumita
Magdalena
0rjona Zapayán
María La 3aja Tenerife
Kesar
Ovejas Zambrano
Momil
Puerto Escondido Lorica Guamal
Khinú 3olívar El Karmen
San Pelayo Sahagún Sucre
El Tarra Tibú
Necoclí Majagual
3uenavista
0guachica La Playa
Kórdoba Kaucasia
Turbo San Martín Norte de Santander
Káceres
Khigorodó El 3agre San 0lberto Herrán
Tarazá
Mutatá Ituango Segovia San Pablo Silos
:abeiba Toledo Remedios 3arrancabermeja
Murindó 0ntioquia SantanderKerrito
3uriticá Villanueva 0rauca
Yolombó
3ojayá Puerto Rondón Kravo Norte
Urrao 0nzá San Roque 0guada Onzaga
Medio 0trato Salgar Puerto 3oyacá Encino Sácama
Kasanare
Khocó Sonsón Otanche :uitama Pisba
0lto 3audó Lloró 3oyacá
Tota San Luis de Palenque La Primavera
Kaparrapí Koper
3ajo 3audó Tadó Mistrató Yopal
Pueblo Rico Útica Tausa 0guazul
Medio 3audó Kundinamarca Santa Rosalía
Tenjo Junín Sabanalarga
San José del Palmar Pereira Líbano Vichada
La Tebaida Ibagué Nilo Pasca Medina
Kumaribo
3ogotá :qKq Meta
Valle del Kauca Tolima 0cacías Puerto Gaitán
Vijes Koyaima Kabrera
3uenaventura
0lpujarra Inírida
Kali Florida
Mapiripán
López Toribío Neiva Uribe
Kauca Silvia Paez Iquira Vistahermosa Puerto Rico Guainía
Olaya Herrera Huila Puerto Koncordia
Popayán Paicol
Santa 3árbara El Kharco
Saladoblanco El Retorno
Magüi San Sebastián Guadalupe Guaviare
Nariño Santa Rosa Kalamar
Mallama El Paujil
Mocoa La Montañita Miraflores
Ricaurte Karuru Mitú
Kurillo
0ldana Funes Kaquetá
Vaupés
Putumayo Kartagena del Khairá
Taraira
100
0mazonas
Nivel de riesgo
óóóóóóóóSFóü
óóóóóóóóSO óü
óóóóóóóóSJZ1óü
óóóóóóóóSJ 1óü
J5 q1H q1HH
óóóóóóóóSOóü Kmsq
. Z. J.. O.. H.. F..
ó
• Riesgo extremo por alto nivel Turbo

Urrao
Santa Marta
Meta 7
Marulanda
Caquetá 4
Norte de Santander
El Carmen
3
de votos nulos - Cámara
Vigía del Fuerte Acacías Albania Herrán
Cundinamarca 4 Yolombó Mapiripán Curillo La Playa
Facatativá Atlántico 1 Puerto Concordia El Paujil Putumayo 5
Madrid Barranquilla Puerto Gaitán La Montañita Colón
Sopó Bogotá D.C. 1 Puerto Rico Casanare 6 Mocoa
Tocancipá Bogotá D.C. Villavicencio La Salina San Francisco
Total 4 Bolívar 7 Vistahermosa Recetor Santiago
Arjona Nariño 4 Sabanalarga Sibundoy
• Riesgo alto por alto nivel de
Cartagena
María La Baja
El Charco
Magüi
Sácama
San Luis de Palenque
Quindío
La Tebaida
1
votos nulos - Cámara
San Pablo Ricaurte Chámeza Santander 19
Antioquia 11 Santa Rosa Santa Bárbara Cauca 3 Aguada
Bello Villanueva Norte de Santander 4 López Cabrera
Betulia Zambrano El Tarra San Sebastián Cepitá
Caldas Boyacá 19 Puerto Santander Santa Rosa Cerrito
Concordia Chiquinquirá Silos Chocó 6 Charta
Copacabana Duitama Tibú Alto Baudó Chipatá
El Bagre Labranzagrande Risaralda 6 Bajo Baudó Concepción
Girardota Nobsa Belén de Umbría Bojayá Encino
Guarne Otanche Mistrató Medio Atrato Enciso
Rionegro Pisba Pereira Medio Baudó Guaca
Salgar Puerto Boyacá Pueblo Rico Unión Panamericana Guavatá
Zaragoza Quípama Quinchía Córdoba 14 Güepsa
Cauca 3 San Miguel de Sema Santa Rosa de Cabal Chimá Jordán
Buenos Aires San Pablo de Borbur Santander 3 Chinú La Belleza
Puerto Tejada Santa María Bucaramanga Ciénaga de Oro Páramo
Villa Rica Siachoque Onzaga Cotorra Pinchote
Cundinamarca 9 Sogamoso Vetas La Apartada San José de Miranda
Cajicá Tenza Tolima 3 Lorica Santa Helena del Opón
Chía Tibaná Coyaima Momil Villanueva
Mosquera Toca Ibagué Pueblo Nuevo Sucre 15
Soacha Tota Líbano Puerto Escondido Buenavista
Subachoque Tunja Valle del Cauca 6 Purísima Coloso
Suesca Ventaquemada Buenaventura Sahagún El Roble
Tabio Caldas 3 Cali San Andrés Sotavento Galeras
Ubaté Manizales Candelaria San Bernardo del Viento Guaranda
Zipaquirá Riosucio Cartago San Pelayo La Unión
Meta 1 Supía El Cairo Cundinamarca 15 Los Palmitos
Uribe Caquetá 1 Florida Agua de Dios Majagual
Nariño 1 Cartagena del Chairá Total 159 Caparrapí Ovejas
Olaya Herrera Casanare 2 Chaguaní Sampués
Risaralda
Dosquebradas
1 Aguazul
Yopal • Riesgo medio por bajo nivel
Junín
Manta
San Benito Abad
San Juan de Betulia
Santander 1 Cauca 10 de votos nulos - Cámara Medina San Pedro
Barrancabermeja Almaguer Antioquia 1 Nilo Sucre
Total 27 Corinto Entrerrios Nimaima Tolú Viejo
Guachené Arauca 2 Paime Tolima 5
La Sierra
Miranda
Cravo Norte
Puerto Rondón
Pandi
Pasca
Alpujarra
Alvarado
de votos nulos - Cámara Padilla Archipiélago Quetame Cunday
1
Antioquia 47 Páez de San Andrés Tibirita Suárez
Andes Popayán Providencia Útica Valle de San Juan
Angostura Silvia Atlántico 18 Venecia Valle del Cauca 1
Anzá Toribío Baranoa Guainía 1 Vijes
Apartadó Cesar 3 Campo de La Cruz Inírida Vaupés 3
Armenia Aguachica Candelaria Guaviare 3 Carurú
Betania San Alberto Juan de Acosta Calamar Mitú
Buriticá San Martín Luruaco El Retorno Taraira
Cáceres Chocó 5 Manatí Miraflores Vichada 3
Caicedo Condoto Palmar de Varela Huila 1 Cumaribo
Caramanta El Carmen de Atrato Piojó Paicol La Primavera
Carepa Lloró Polonuevo La Guajira 2 Santa Rosalía
Caucasia San José del Palmar Puerto Colombia Distracción Total 179
Chigorodó Tadó Repelón Urumita
Sabanagrande
Ciudad Bolívar
Dabeiba
Cundinamarca
Bojacá
20
Sabanalarga
Magdalena
Cerro San Antonio
7
• Riesgo alto por bajo nivel de
Cabrera Santa Lucía El Retén votos nulos - Cámara
El Carmen de Viboral
Envigado Chocontá Santo Tomás Guamal Córdoba 1
Granada Cogua Suan San Sebastián de Buenavista
El Rosal Tubará Buenavista Santander 1
Itagüí San Zenón
Ituango Funza Usiacurí Palmar
Fusagasugá Bolívar 6 Tenerife
La Ceja Zapayán Total 2
La Estrella Gachancipá Altos del Rosario
Meta 1
Marinilla Girardot
Guachetá
El Peñón
San Cristóbal El Calvario 101
Medellín Nariño 18
Murindó La Calera San Jacinto
Nemocón Soplaviento Albán
Mutatá Aldana
Nariño Puerto Salgar Talaigua Nuevo
Sesquilé Boyacá 13 Ancuyá
Necoclí Belén
Pueblorrico Simijaca Betéitiva
Sutatausa Boavita Consacá
Remedios Contadero
Sabaneta Tausa Busbanzá
Tenjo Coper Funes
San Andrés de Cuerquía Imués
San Luis Topaipí Floresta
Villapinzón Guacamayas La Florida
San Pedro La Llanada
San Pedro de Urabá Huila 5 La Uvita
Guadalupe Paya Linares
San Roque Mallama
San Vicente Íquira Paz de Río
Neiva Santana Ospina
Santa Rosa de Osos San Bernardo
Santafé de Antioquia Oporapa Sativasur
Saladoblanco Susacón San Pedro de Cartago
Segovia Sandoná
Sonsón La Guajira 1 Tinjacá
Uribia Caldas 2 Santacruz
Tarazá Sapuyes
Toledo Magdalena 1 Marquetalia
Mapa # 13
Riesgo por atipicidad en votos nulos para elecciones
Uribia
La Guajira
Manaure
Santa Marta 9istracción
¯
San 5yy Tubará
Piojó Remolino San Juan del :esar
Magdalena Urumita
:artagena Zapayán
:esar
María La Kaja Tenerife
Plato 5riguaní
Pijiño del :armen El Paso
San Zenón
San Pelayo :hinú Galeras
Sahagún San Kenito 5bad
El Tarra
5candí :órdoba Majagual San :alixto
Kuenavista 5renal Norte de Santander
5partadó Kolívar Villa :aro
:arepa El Kagre
Zaragoza Santander Herrán
Karrancabermeja
:añasgordas Remedios :errito :ubará Saravena
Santa Rosa de Osos
5ntioquia Karichara :epitá 5rauca
Kojayá Vigía del Fuerte San Roque :hima Onzaga Puerto Rondón :ravo Norte
:hocó Salgar Encino
Nuquí Puerto Koyacá Tasco
Quibdó
5lto Kaudó La 9orada Toca Paya :asanare
Lloró Riosucio Koyacá La Primavera
:aparrapí :oper Pajarito
Tadó Yopal
Medio Kaudó Herveo 5rmero Tausa :hámeza
Santa Rosalía
Istmina Pereira Villamaría Junín Gachala Vichada
Ibagué
El Litoral del San Juan Kogotá 9D:D Villavicencio :umaribo
San Pedro :unday 5cacías Puerto Gaitán
Valle del :auca Vijes
:oyaima Villarrica San :arlos de Guaroa
Kuenaventura Palmira
5lpujarra Fuente de Oro Meta Inírida
:ali
Mapiripán
López Suárez Toribío Neiva Uribe
:auca Silvia Paez Huila Vistahermosa Puerto Rico Guainía
5rgelia Puracé Paicol Puerto :oncordia
Olaya Herrera
El :harco La Vega 5grado
Nariño Guaviare
Los 5ndes
Santa Rosa
Mocoa :urillo Miraflores
Mallama :aruru Mitú
Santiago Solita
:aquetá Vaupés
Putumayo
Taraira
102
5mazonas
Nivel de riesgo
yyyyyyyycñyE
yyyyyyyycñOyE
yyyyyyyycqOñyE Puerto Nariño
yyyyyyyycq ZyE
q4 D1F D1FF
yyyyyyyyc(yE KmsD
Z HZ qZZ ñZZ FZZ OZZ
y
• Riesgo extremo por alto nivel Togüí

Tópaga
Pereira
Pueblo Rico
Medio Baudó
Páramo
San Benito
de votos nulos - Senado
Tunja Quinchía Nuquí San José de Miranda
Cundinamarca 2 Tutazá Santander 3 Córdoba 7 Villanueva
Tocancipá Ventaquemada Barrancabermeja Chinú Sucre 9
Topaipí Villa de Leyva Chima La Apartada Buenavista
Total 2 Caldas 5 Onzaga Momil Chalán
La Dorada Tolima 4 Purísima Coloso
• Riesgo alto por alto nivel de
Manizales
Riosucio
Armero
Coyaima
Sahagún
San Andrés Sotavento
Galeras
La Unión
votos nulos - Senado
Supía Ibagué San Pelayo Los Palmitos
Antioquia 2 Villamaría Líbano Cundinamarca 19 Majagual
Caldas Caquetá 1 Valle del Cauca 7 Caparrapí San Benito Abad
Girardota Solita Ansermanuevo El Peñón San Juan de Betulia
Cauca 7 Casanare 2 Buenaventura Gachalá Tolima 8
Buenos Aires La Salina Cali Gama Alpujarra
Corinto Yopal Candelaria Gutiérrez Alvarado
Guachené Cauca 14 Florida Junín Cunday
Puerto Tejada Almaguer Obando Machetá Herveo
Silvia Caldono Palmira Nimaima Santa Isabel
Toribío Caloto Total 142 Paime Suárez
Villa Rica Jambaló Pandi Valle de San Juan
Chocó
Lloró
1 La Sierra
La Vega • Riesgo medio por bajo nivel
Pasca
Quebradanegra
Villarrica
Valle del Cauca 3
Cundinamarca 11 Miranda de votos nulos - Senado San Francisco La Cumbre
Cajicá Padilla Amazonas 1 Tena San Pedro
Facatativá Páez Puerto Nariño Útica Vijes
Madrid Popayán Antioquia 4 Vergara Vaupés 2
Mosquera Puracé Abriaquí Vianí Carurú
Sesquilé Rosas Alejandría Villagómez Taraira
Soacha Santander de Quilichao Cañasgordas Viotá Vichada 3
Sopó Suárez San Roque Guainía 1 Cumaribo
Tabio Cesar 1 Arauca 2 Inírida La Primavera
Ubaté El Paso Cravo Norte Guaviare 1 Santa Rosalía
Villapinzón Chocó 6 Puerto Rondón Miraflores Total 170
Zipaquirá Acandí Archipiélago Huila 4
1
La Guajira
Uribia
1 Cértegui
El Carmen de Atrato
de San Andrés
Providencia
Agrado
Elías • Riesgo alto por bajo nivel de
Meta 2 Istmina Atlántico 13 Oporapa votos nulos - Senado
Barranca de Upía Quibdó Baranoa Paicol Antioquia 1
Puerto Concordia Tadó Campo de La Cruz La Guajira 4 Entrerrios
Total 24 Cundinamarca 23 Candelaria Distracción Boyacá 1
Bojacá Luruaco El Molino Guacamayas
Piojó
Chía
Chocontá Polonuevo
San Juan del Cesar
Urumita
Córdoba
Buenavista
1
de votos nulos - Senado Cogua Puerto Colombia Magdalena 8 Magdalena 1
Antioquia 24 Cucunubá Repelón El Retén San Zenón
Apartadó El Rosal Santa Lucía Pijiño del Carmen Santander 3
Armenia Funza Santo Tomás Plato Cabrera
Bello Fúquene Suan Remolino Jordán
Betania Fusagasugá Tubará San Sebastián de Palmar
Caramanta Gachancipá Usiacurí Buenavista Vaupés 1
Girardot Bolívar 4 Santa Bárbara de Pinto
Carepa Mitú
Guachetá Arenal Tenerife
Ciudad Bolívar Zapayán Total 8
Copacabana Guatavita Regidor
La Calera San Cristóbal Meta 1
El Bagre El Calvario
El Carmen de Viboral Puerto Salgar Talaigua Nuevo
Ricaurte Boyacá 21 Nariño 10
Envigado Albán
Guarne Simijaca Betéitiva
Subachoque Busbanzá Ancuyá
La Ceja Belén
Medellín Suesca Cerinza
Sutatausa Coper Imués
Remedios Linares
Rionegro Tausa Corrales
Tenjo Floresta Nariño
Salgar Samaniego
San Andrés de Cuerquía Ubaque Gachantivá
Huila 1 Guayatá San Bernardo
San Pedro de Urabá Sandoná
Santa Rosa de Osos Neiva Maripí
La Guajira 1 Pajarito Sapuyes
Santafé de Antioquia Norte de Santander 5
Toledo Manaure Panqueba
Magdalena 2 Paya Cácota
Vigía del Fuerte Herrán
Zaragoza Ariguaní Paz de Río
Santa Marta San Eduardo La Playa
Arauca 1 San Calixto
Saravena Meta 10 San Mateo
Acacías Sativasur Villa Caro
Atlántico 1 Putumayo 5
Soledad Castilla la Nueva Somondoco
Colón
Bogotá D.C. 1 Fuente de Oro
Mapiripán
Susacón
Sutamarchán Mocoa 103
Bogotá D.C. San Francisco
Bolívar 5 Puerto Gaitán Tasco
Puerto Rico Tinjacá Santiago
Altos del Rosario Sibundoy
Barranco de Loba San Carlos de Guaroa Caldas 3
Uribe La Merced Santander 19
Cartagena Aguada
María La Baja Villavicencio Marquetalia
Vistahermosa San José Barichara
Santa Rosa Cepitá
Boyacá 18 Nariño 4 Caquetá 2
El Charco Albania Cerrito
Arcabuco Charta
Cómbita Los Andes Curillo
Mallama Casanare 1 Chipatá
Cubará Confines
Duitama Olaya Herrera Chámeza
Norte de Santander 2 Cauca 4 Encino
Motavita Enciso
Puerto Boyacá El Tarra Argelia
Silos López Guaca
San Miguel de Sema Guavatá
Santa María Quindío 1 San Sebastián
La Tebaida Santa Rosa Güepsa
Siachoque La Belleza
Sogamoso Risaralda 5 Chocó 5
Balboa Alto Baudó Macaravita
Tibaná Molagavita
Toca Dosquebradas Bojayá
Mapa # 14
Riesgo por atipicidad en tarjetones no marcados
para elecciones a Cámara de Representantes 2018
Tubará La Guajira
óó
¯
Piojó Santo Tomás
Repelón Manaure
Zapayán
San Estanislao
Tenerife
Magdalena Plato Cesar
San Zenón San Sebastián de Buenavista
Magangué Guamal
Puerto Escondido Chinú Hatillo de Loba
El Carmen
Canalete
Sucre Río Viejo La Gloria
Córdoba
La Apartada Morales Norte de Santander
Montelíbano Bolívar Santiago
Tierralta
Pamplona
Antioquia
Carmen del Darién
San Vicente de Chucurí
Arauca
Bojayá
Entrerrios Cabrera Concepción
Santander El Cocuy
Chocó Sabaneta Guatapé Moniquirá
La Belleza
Quibdó Mongua
Puerto Salgar Boyacá Casanare
Atrato Tota La Primavera
Bajo Baudó Caldas Caparrapí Coper San Eduardo
Útica Umbita
Santa Rosalía
Risaralda Tenjo Almeida
Istmina Vichada
Salento Cundinamarca
Medio San Juan Bolívar
Quindío Viotá Bogotá DUCU
Andalucía Tolima Pandi
Valle del Cauca
Vijes
Meta
Guainía
Huila San José del Guaviare
Cauca
Roberto Payán Guaviare El Retorno
Nariño La Cruz Calamar

Linares
Mallama Mocoa
Santiago Mitú
Caquetá Vaupés
Putumayo
Taraira
104 Amazonas
Nivel de riesgo
óóóóóóóóóANNñóp
ó
N32U0 2U0
KmsU
H (H NHH ñHH HH .HH
• Riesgo medio por bajo nivel Boyacá

Almeida
15 Córdoba
Canalete
6 San Sebastián
de Buenavista
Enciso
La Belleza
de tarjetones no marcados -
Cámara Betéitiva Chinú San Zenón Málaga
Buenavista La Apartada Tenerife Palmar
Antioquia 3 Chíquiza Montelíbano Zapayán Pinchote
Entrerrios Coper Puerto Escondido Nariño 7 San Gil
Guatapé Cuítiva Tierralta Ancuyá San José de Miranda
Sabaneta El Cocuy Cundinamarca 11 El Tablón de Gómez San Vicente de Chucurí
Atlántico 12 Mongua Caparrapí Guaitarilla Vetas
Campo de La Cruz Moniquirá Chía La Cruz Valle del Cauca 3
Candelaria Nuevo Colón Cota Linares Andalucía
Juan de Acosta Pesca Cucunubá Mallama Bolívar
Manatí San Eduardo Nimaima Roberto Payán Vijes
Piojó Siachoque Pandi Norte de Santander 3 Vaupés 2
Puerto Colombia Tota Puerto Salgar El Carmen Mitú
Repelón Úmbita San Francisco Pamplona Taraira
Santa Lucía Cesar 2 Tenjo Santiago Vichada 2
Santo Tomás La Gloria Útica Putumayo 3 La Primavera
Suan Manaure Viotá Colón Santa Rosalía
Tubará Chocó 9 Guaviare 3 Mocoa Total 112
Usiacurí Atrato Calamar Santiago
Bolívar 7 Bajo Baudó El Retorno Quindío 2
Altos del Rosario Bojayá San José del Guaviare La Tebaida
Clemencia Carmen del Darién Magdalena 9 Salento
Hatillo de Loba El Cantón del San Pablo Cerro San Antonio Santander 13
Magangué Istmina Concordia Bucaramanga
Morales Medio Baudó Guamal Cabrera
Río Viejo Medio San Juan Pedraza Charta
San Estanislao Quibdó Plato Concepción
105
Mapa # 15
Riesgo por atipicidad en tarjetones no marcados
para elecciones a Senado de la República 2018
La Guajira
¯
San 9DD 9tlántico
Zona Bananera
Santa Catalina
Remolino
Repelón
Calamar Magdalena
San Onofre Cesar
9strea
San Luis de Sincé
San Zenón
Galeras
Tamalameque
Sucre
Bolívar 9chí
Córdoba 9renal Ocaña
Unguía Montecristo Ocaña Norte de Santander
Simití
Puerto Wilches
San Pablo Suratá Pamplona
Ituango
Cantagallo Chitagá
Murindó San 9ndrés de Cuerquía
Mogotes 9rauca
9ntioquia Santander
Onzaga
Envigado Vélez
Chocó Fredonia
9rcabuco Boyacá
Puerto Salgar Casanare
Risaralda Caldas La Palma Zetaquira Yopal
Tausa
Balboa Herveo Tibirita
Pereira Madrid Sopó
Vichada
9nzoátegui Piedras Barranca de Upía Maní
San 9ntonio Bogotá DvCv Cumaral
Suárez 9cacías
Valle del CaucaTolima Ortega San Carlos de Guaroa
Coyaima El Dorado
Rioblanco
Cali
9taco San Juan de 9rama
Planadas Uribe Meta
Huila Guainía
La Tola Gigante
Cauca
Francisco Pizarro
San 9gustín Guaviare
Policarpa
Nariño
Buesaco Mocoa
Santacruz
9ldana
Caquetá Vaupés
Putumayo
106 9mazonas
Nivel de riesgo
DDDDDDDDDñZE1DG
D
Z)1v7N1v7NN
Kmsv
F F ZFF EFF NFF jFF
• Riesgo medio por bajo nivel Simití

Boyacá 6
Sopó
Tausa
La Tola
Policarpa
Sucre
Coveñas
6
de tarjetones no marcados
- Senado Arcabuco Tibirita Sandoná Galeras
Chinavita Útica Santacruz Los Palmitos
Antioquia 5 Guacamayas Huila 2 Norte de Santander 9 San Juan de Betulia
Envigado La Capilla Gigante Bochalema San Luis de Sincé
Fredonia Tinjacá San Agustín Chitagá San Onofre
Ituango Zetaquira Magdalena 6 Durania Tolima 15
Murindó Casanare 2 Remolino La Esperanza Anzoátegui
San Andrés de Cuerquía Maní Salamina La Playa Ataco
Atlántico 4 Yopal San Sebastián de Labateca Coyaima
Repelón Cesar 2 Buenavista Mutiscua Herveo
Sabanagrande Astrea San Zenón Ocaña Ortega
Soledad Tamalameque Santa Bárbara de Pinto Pamplona Palocabildo
Usiacurí Chocó 1 Zona Bananera Putumayo 1 Piedras
Bogotá D.C. 1 Unguía Meta 7 Mocoa Planadas
Bogotá D.C. Cundinamarca 18 Acacías Risaralda 3 Prado
Bolívar 15 Apulo Barranca de Upía Balboa Purificación
Achí Arbeláez Cumaral La Celia Rioblanco
Altos del Rosario Chaguaní El Dorado Pereira San Antonio
Arenal Fúquene San Carlos de Guaroa Santander 11 Suárez
Arroyohondo Gachancipá San Juan de Arama Matanza Valle de San Juan
Barranco de Loba Guachetá Uribe Mogotes Villahermosa
Calamar Guataquí Nariño 12 Molagavita Valle del Cauca 1
Cantagallo Gutiérrez Aldana Onzaga Cali
Cicuco La Mesa Belén Palmar Total 127
Montecristo La Palma Buesaco Pinchote
San Cristóbal Madrid Chachagüí Puerto Wilches
San Fernando Puerto Salgar Consacá San Benito
San Pablo San Antonio del Francisco Pizarro Santa Bárbara
Santa Catalina Tequendama Iles Suratá
Santa Rosa San Francisco La Florida Vélez
107
Limitaciones a la competencia:
el dominio electoral como factor de
riesgo, elecciones Senado y Cámara
2006, 2010 y 2014
Viviana Andrea Sarmiento Peña

Investigadora
Observatorio Político Electoral de la Democracia
Introducción
La competencia electoral es uno de los componentes básicos y ne-

cesarios para reconocer la calidad de una democracia. Este tipo de
competencia, presenta distintas definiciones; se puede entender
como la cantidad de partidos o candidatos a quienes les es posible
competir, ya sea en términos de la probabilidad de alternancia en el
poder por parte de la oposición -tanto de ganar la elección como de
posesionarse y ejercer el cargo- o como la posibilidad de que exista
y pueda competir más de un partido político (Schedler, 2002). Pero
también, la competencia electoral tiene como argumento central la
cuantificación del dominio del candidato o partido ganador, bien
sea a través del porcentaje de votos del ganador o a partir del núme-
ro de escaños obtenidos (Sartori, 2008).
La competencia electoral puede verse afectada por el diseño
institucional del sistema electoral y político que define el número
de partidos -un sistema de partido único, bipartidista o multipar-
108
tidista-, el tipo de listas, el sistema de asignación de escaños, el di-
seño de los distritos electorales o circunscripciones, o el sistema de
financiación de partidos y campañas electorales.
Asimismo, esta variable puede reducirse gracias a razones cir-
cunstanciales o contextuales como la violencia política o la pre-
sencia de grupos armados. En este sentido, la violencia afecta la
competencia electoral en tanto puede incidir en el número de par-
tidos o candidatos inscritos. En estos casos la presión puede estar
dirigida hacia los candidatos para que, de dominio electoral con otras variables re-
buscando proteger su vida, renuncien a sus lacionadas con el fraude electoral.
aspiraciones políticas. La violencia también
puede afectar la competencia al desincenti- 1. Metodología: el cálculo del
var la participación de los ciudadanos en las riesgo por dominio electoral
urnas, pues el miedo a las acciones armadas
en el día de las elecciones, o a retaliaciones Para la medición de las limitaciones a la
posteriores por el hecho de participar, dis- competencia electoral, la MOE utilizó el cál-
minuye la asistencia de los votantes afec- culo del dominio electoral. De esta forma, se
tando la votación de los candidatos. considera que hay dominio electoral en una
Teniendo en cuenta lo anterior, la MOE elección cuando, en un municipio, el parti-
ha incluido las limitaciones a la competen- do ganador obtiene un porcentaje de votos
cia electoral como una variable de sus Ma- igual o mayor al promedio nacional del por-
pas de Riesgo Electoral desde el año 2007. centaje de votos del partido ganador de cada
Para el presente estudio, se utiliza la varia- municipio más una desviación estándar.1
ble de riesgo por dominio electoral, enten- Es decir que, tanto para los datos del
dida como el porcentaje de votos obtenido Senado como para la Cámara de Repre-
por el partido ganador, el cual se consi- sentantes, se toma el porcentaje de votos
dera atípico, y por ende, riesgoso, cuando del partido ganador sobre el total de votos
equivale a una cifra mayor al promedio válidos en cada municipio del país. Poste-
nacional, más una desviación estándar de riormente, se calcula el promedio nacional
manera reiterada en un municipio en los entre los 1122 municipios colombianos,2 así
últimos tres comicios. Con esto, se parte de como la desviación estándar del porcentaje
la premisa de que la concentración atípica del partido ganador. El nivel de riesgo de
de votos en el candidato o partido ganador
sugiere la posibilidad de que se esté presen- 1 Hasta el año 2014 la metodología de medición de
tando alguna de las situaciones descritas, esta variable correspondía a tres indicadores: el
porcentaje de votos del partido ganador, el nú-
en las que los candidatos no pueden hacer mero efectivo de partidos y el número efectivo
campaña, o la ciudadanía no puede votar de candidatos. Sin embargo, para esta edición
libremente. la variable de dominio considera únicamente
109
el porcentaje atípico de votos del ganador debi-
Este capítulo presentará, en primer do a que no se encontró que el Número efectivo
lugar, la metodología de la variable de do- de candidatos ni el Número efectivo de partidos
afectaran de forma significativa el dominio elec-
minio electoral para Senado y Cámara de toral para las elecciones legislativas.
Representantes. En segundo lugar, se mos-
2 Se contabiliza el universo de los 1100 munici-
trarán los resultados a nivel nacional de los pios colombianos, el Distrito Capital, la isla de
cálculos de esta variable para ambas corpo- San Andrés y los 20 corregimientos departa-
mentales de Guainía, Vaupés y Amazonas. Para
raciones (Cámara y Senado). Por último, se fines prácticos, se habla de estas 1122 unidades
hará un análisis de la relación de la variable territoriales como ‘municipios’.
■ limitaciones a la competencia: el dominio electoral como factor de riesgo
cada municipio depende de la comparación 2. Resultados del riesgo por

entre porcentaje de votos del partido gana- dominio electoral en Cámara de
dor respecto al promedio nacional, según Representantes
se presenta en la siguiente tabla.
Para las elecciones del año 2018 en la Cá-
Tabla 1. Cálculo niveles de riesgo
mara de Representantes hay 227 municipios
Tipo de
Cálculo Nivel con riesgo de limitaciones a la competencia
Riesgo
por dominio electoral. El único municipio
Promedio % votos ganador
Extremo 3 con riesgo extremo es La Playa, en el depar-
+ 3 Desviaciones Estándar
tamento de Norte de Santander, mientras
Alto 2 que 23 municipios tienen riesgo alto y 203
+ 2 Desviaciones Estándar
riesgo medio.
Medio 1
+ 1 Desviación Estándar Tabla 2. Número de municipios con Riesgo
Electoral por dominio en Cámara.
Fuente: cálculos MOE con datos de RNEC.
Tipo de # de % sobre municipios
Riesgo Municipios en riesgo
Igualmente, en la metodología se con-
Extremo 1 0,44%
sidera el comportamiento histórico del do-
Alto 23 10,13%
minio electoral en los municipios a partir
Medio 203 89,43%
de la ponderación de los resultados de las
Total 227 100%
tres últimas elecciones legislativas, esto es,
los comicios de los años 2006, 2010 y 2014.
Es decir, se realiza el cálculo descrito ante-
riormente para cada elección y se pondera Antioquia es el departamento con más
este resultado para calcular el riesgo por municipios (28) en riesgo por dominio elec-
dominio electoral, dándole mayor impor- toral en Cámara. Sin embargo, Córdoba es
tancia a las elecciones más recientes, de la el departamento con la mayor proporción
siguiente manera: el nivel de riesgo para las de municipios en riesgo por departamento
elecciones de 2006 equivale al 10% del indi- ya que el 60% de los municipios cordobe-
cador; el de las elecciones de 2010, al 30%; y ses tienen algún tipo de riesgo electoral por
110
el de las elecciones de 2014 al 60%. dominio en Cámara de Representantes.
En resumen, la fórmula para el cálculo
del riesgo por dominio es:
Nivel de Riesgo por Dominio Electoral para

X Municipio=(Dominio 2006*0,1)+(Dominio
2010*0,3)+(Dominio 2014*0,6)
Tabla 3. Número de municipios en riesgo electoral por dominio en Cámara por departamento.
Total % sobre % sobre
Riesgo Riesgo Riesgo municipio total total
# Departamento
medio alto extremo en riesgo en municipios municipios
el depto. del depto. con riesgo
1 Antioquia 24 4 28 22% 12%
2 Cundinamarca 23 4 27 23% 12%
3 Boyacá 17 5 22 18% 10%
4 Norte de Santander 17 2 1 20 50% 9%
5 Córdoba 14 4 18 60% 8%
6 Santander 18 18 21% 8%
7 Nariño 12 12 19% 5%
8 Tolima 9 1 10 21% 4%
9 Cauca 7 1 8 19% 4%
10 Bolívar 5 5 11% 2%
11 Caldas 5 5 19% 2%
12 Putumayo 5 5 38% 2%
13 Sucre 5 5 19% 2%
14 Valle del Cauca 4 1 5 12% 2%
15 Chocó 4 4 13% 2%
16 Guainía 4 4 27% 2%
17 Magdalena 4 4 13% 2%
18 Meta 3 1 4 14% 2%
19 Quindío 4 4 33% 2%
20 Huila 3 3 8% 1%
21 La Guajira 3 3 20% 1%
22 Vaupés 3 3 50% 1%
23 Amazonas 2 2 18% 1%
24 Arauca 2 2 29% 1%
25 Casanare 2 2 11% 1%
111
26 Atlántico 1 1 4% 0%
27 Guaviare 1 1 25% 0%
28 Risaralda 1 1 7% 0%
29 Vichada 1 1 25% 0%
Total 203 23 1 227 100%
3. Resultados del riesgo por Respecto a la distribución a nivel te-

dominio electoral en Senado rritorial, Antioquia es el departamento con
más municipios en riesgo por dominio con
Por otra parte, para las elecciones 2018 en el 29 en total. Por otra parte, Córdoba nueva-
Senado se tienen 207 municipios con riesgo mente tiene la mayor proporción de muni-
por dominio; dos (2) municipios presentan cipios en riesgo en un solo departamento,
riesgo extremo (San Francisco en Antioquia pues el 67% de sus municipios tiene algún
y Guacamayas, Boyacá), mientras que 24 tipo de riesgo por dominio electoral, una
municipios tienen riesgo alto y 181 riesgo proporción 7 puntos porcentuales mayor
medio. que en Cámara.
Lo anterior demuestra que hay una
Tabla 4. Número de municipios con Riesgo coincidencia en el dominio electoral en
Electoral por dominio en Senado.
Cámara de Representantes y en el Senado,
Tipo de # de % sobre municipios ya que en ambas corporaciones el departa-
Riesgo Municipios en riesgo mento con más municipios con riesgo por
Extremo 2 0,97%
dominio electoral fue Antioquia, mientras
Alto 24 11,59%
Medio 181 87,44% que el departamento con mayor porcentaje
Total 207 100% de municipios en riesgo dentro de un mis-
Fuente: cálculos MOE con datos de RNEC. mo departamento fue Córdoba.
Tabla 5. Número de municipios en riesgo electoral por dominio en Senado por departamento.
# Departamento
1 Antioquia 24 4 1 29 23% 14%
2 Boyacá 16 3 1 20 16% 10%
3 Córdoba 17 3 20 67% 10%
4 Nariño 16 3 19 30% 9%
5 Norte de Santander 14 3 17 43% 8%
6 Santander 17 17 20% 8%
7 Magdalena 9 9 30% 4%
8 Meta 8 8 28% 4%
112
9 Bolívar 6 1 7 15% 3%
10 Caldas 7 7 26% 3%
11 Chocó 6 6 20% 3%
12 Tolima 4 2 6 13% 3%
13 Cauca 3 2 5 12% 2%
14 Cundinamarca 5 5 4% 2%
15 Amazonas 3 1 4 36% 2%
16 La Guajira 4 4 27% 2%
17 Valle del Cauca 3 1 4 10% 2%
18 Cesar 3 3 12% 1%
(…/…)
(…/…)
# Departamento
19 Huila 2 1 3 8% 1%
20 Atlántico 2 2 9% 1%
21 Guainía 2 2 22% 1%
22 Guaviare 2 2 50% 1%
23 Putumayo 2 2 15% 1%
24 Sucre 2 2 8% 1%
Archipiélago
25 1 1 50% 0%
de San Andrés
26 Casanare 1 1 5% 0%
27 Vaupés 1 1 17% 0%
28 Vichada 1 1 25% 0%
Total 181 24 2 207 100%
4. Análisis del riesgo por dominio to en Cámara como en Senado, al ganar en

electoral frente a otras variables de las dos corporaciones simultáneamente. En
riesgo total, se encontraron 96 municipios en esta
condición. Los partidos que presentan este
El dominio electoral puede interactuar con fenómeno en más municipios son el Partido
otro tipo de variables o de fenómenos re- Conservador y el Partido de la U, como se
lacionados. En los siguientes apartados se evidencia en la siguiente tabla.
mostrarán algunas combinaciones del do-
Tabla 6. Número de municipios en riesgo por do-
minio electoral con distintas variables. El minio electoral en ambas cámaras donde los parti-
primer análisis corresponde a identificar qué dos políticos hicieron “doblete” en el año 2014.
partidos políticos ganan en los municipios % sobre
Número de total de
donde hay riesgo por dominio, y si ganan # Partido
municipios municipios
tanto en Senado como en Cámara, es decir, si con doblete
Partido
un partido hace “doblete”. Posteriormente, se 1 43 45%
Conservador
evalúa la relación entre la atipicidad de votos Partido
2 31 32% 113
de la U
nulos y de tarjetones no marcados en los mu- 3 Partido Liberal 13 14%
nicipios con riesgo por dominio. Opción
4 4 4%
Ciudadana
Centro
4.1 Partidos ganadores en municipios 5 3 3%
Democrático
en riesgo 6 Alianza Verde 1 1%
Para este análisis, se observó en qué casos 7 Cambio Radical 1 1%
un partido político logró hacer “doblete” en Total 96 100%
un municipio con riesgo por dominio, tan- Fuente: cálculos MOE con datos de RNEC.
Dentro de este grupo de municipios meno, incluyendo los dos (2) municipios
hay algunos que generan mayor preocu- con riesgo extremo por dominio en Senado
pación, puesto que su nivel de riesgo por (San Francisco, Antioquia y Guacamayas,
dominio es alto o extremo tanto en Senado Boyacá) y el único municipio con Riesgo
como en Cámara. La MOE encontró que extremo por dominio en Cámara, La Playa,
siete (7) municipios presentan este fenó- en el departamento de Norte de Santander.
Tabla 7. Municipios con riesgo alto o extremo por dominio y con el mismo partido ganador en Cá-
mara y Senado, 2014.
Nivel de Nivel de
Ganador % de
riesgo por riesgo por % de
Senado y participación
# Municipio Departamento dominio dominio participación
Cámara Cámara
Cámara Senado Senado 2014
2014 2014
2018 2018
Partido
1 Angostura Antioquia Alto Alto 38,39 38,38
Conservador
Partido
2 San Francisco Antioquia Alto Extremo 40,13 40,18
Conservador
Centro
3 Guacamayas Boyacá Alto Extremo 52,51 52,51
Democrático
Partido
4 San Sebastián Cauca Alto Alto 58,49 58,77
Liberal
La Apartada Partido
5 Córdoba Alto Alto 60,11 59,75
(Frontera) de la U
Partido
6 Sahagún Córdoba Alto Alto 68,89 68,92
de la U
Norte Partido
7 La Playa Extremo Alto 48,82 48,82
de Santander Conservador
De acuerdo a la tabla anterior, de los sie- más votados fueron los senadores del Par-
te municipios con niveles extremos o altos tido de la U Musa Besaile y Bernardo Elías,
de dominio el Partido Conservador ganó en quienes en 2017 fueron capturados por in-
tres y el Partido de la U en dos. Igualmente, vestigaciones penales de la Corte Suprema
Antioquia y Córdoba tienen la mayor pro- de Justicia.
114 porción de municipios con este fenómeno. El senador Bernardo Elías está siendo
Este fenómeno coincide con el hecho de que investigado por el caso Odebrecht desde
estos dos departamentos posean la mayor febrero del año 2017, cuando la Fiscalía
cantidad de municipios en riesgo por domi- compulsó copias ante la Corte Suprema
nio, como se vio en las tablas 2 y 4. para investigar al congresista (El Especta-
Además, es importante resaltar que en dor, 24 de febrero de 2017). Dentro de la
los municipios de Sahagún y La Apartada investigación, una prima del senador Elías
(Córdoba), donde se presentaron los niveles fue capturada por presuntamente ser in-
de participación más altos, los candidatos termediaria en la entrega de sobornos de
Odebrecht (El Espectador, 2 de agosto de Respecto a la Cámara de Represen-

2017). Por su parte, el senador Musa Besaile tantes, en el municipio de La Playa, en el
está siendo investigado por el mismo caso departamento de Norte de Santander, el
desde finales de julio de 2017 (El Heraldo, candidato más votado es el representante
25 de julio de 2017). También, se encuentra por el Partido Conservador Ciro Rodrí-
involucrado en el escándalo del Cartel de la guez, quien también está siendo investiga-
Toga, pues aceptó haber pagado un sobor- do dentro del caso Odebrecht desde finales
no de 2.000 millones de pesos a cambio de de julio de 2017 (El Heraldo, 25 de julio de
que la Corte Suprema no le emitiera orden 2017).
de captura por una investigación en su con-
tra por parapolítica (Caracol Radio, 13 de 4.2. El dominio electoral frente al
octubre de 2017). riesgo por votos nulos y tarjetones no
De otro lado, Angostura y San Fran- marcados
cisco, en el departamento de Antioquia, Otras de las variables estudiadas en relación
son los municipios con riesgo por dominio con el dominio electoral es el número atípi-
que presentan los niveles de participación co de votos nulos y de tarjetones no marca-
más bajos. En ellos predomina el Partido dos.3 Así, una proporción atípicamente alta
Conservador, y la votación más alta dentro de votos nulos en un municipio, que además
de la lista del partido al Senado es la de la tiene riesgo por dominio electoral, da pie a
senadora Olga Suarez Mira. La senadora la hipótesis de una anulación fraudulenta de
es hermana del ex congresista Oscar Suá- votos para ampliar la ventaja del candidato
rez Mira, condenado en el año 2013 a nue- ganador sobre sus competidores. Es decir,
ve años de cárcel por la Corte Suprema de en un escenario de fraude electoral, se au-
Justicia por concierto para delinquir (por mentaría ilícitamente el número de votos
su participación en el escándalo de la pa- nulos de otros candidatos para que el gana-
rapolítica) en las elecciones legislativas de dor tenga un porcentaje de apoyos más alto,
2006, en las que fue el candidato más volo cual se reflejaría en la coincidencia entre
tado en todo Antioquia (El Espectador, 24 el riesgo por limitaciones a la competencia y
de julio de 2013). Por su parte, su hermano el de alteración de resultados por anomalía
Cesar Suárez Mira fue elegido en el año en votos nulos.
115
Frente a esto, la MOE encontró que
2015 como alcalde de Bello, Antioquia (por
para la Cámara de Representantes hay 23
coalición entre el Partido Conservador, el
municipios que presentan riesgo medio
Partido Liberal, el Partido de la U y Cam-
bio Radical), y está suspendido y capturado
3 Para ver el estudio sobre estas variables de riesgo
por la Fiscalía por presuntamente falsificar ver el capítulo Factores de riesgo por anomalías
su diploma de bachiller para posesionarse en votos nulos y tarjetas no marcadas: elecciones
nacionales 2006, 2010 y 2014, escrito por Felipe
en cargos públicos (El Colombiano, 20 de Botero y Juan Manuel Palacios en este mismo
junio de 2017). libro.
por votos nulos y que coinciden con niveles de Angostura (Antioquia), Tibaná (Boya-
medio o alto de riesgo por dominio elec- cá), Mapiripán (Meta) y El Cairo (Valle del
toral. La tabla 8 muestra en detalle cuáles Cauca), por tratarse de municipios con ni-
son estos municipios. Se destacan los casos vel de riesgo alto por dominio electoral.
Tabla 8. Municipios con riesgo por dominio y riesgo por alto nivel de votos nulos en Cámara de Re-
presentantes 2018.
Nivel de riesgo por nivel
Nivel de riesgo por
# Municipio Departamento atípicamente alto de votos
dominio 2018
nulos 2018
1 Angostura Antioquia alto medio
2 Tibaná Boyacá alto medio
3 Mapiripán Meta alto medio
4 El Cairo Valle del Cauca alto medio
5 Betania Antioquia medio medio
6 Cáceres Antioquia medio medio
7 Caramanta Antioquia medio medio
8 Murindó Antioquia medio medio
9 Nariño Antioquia medio medio
10 San Roque Antioquia medio medio
11 Taraza Antioquia medio medio
12 Zambrano Bolívar medio medio
13 Pisba Boyacá medio medio
14 Almaguer Cauca medio medio
15 Toribio Cauca medio medio
16 Cogua Cundinamarca medio medio
17 Funza Cundinamarca medio medio
18 Topaipí Cundinamarca medio medio
19 Oporapa Huila medio medio
20 Uribia La Guajira medio medio
21 Puerto Gaitán Meta medio medio
116 22 Vista Hermosa Meta medio medio
23 Ricaurte Nariño medio medio
Respecto al Senado, hay 12 municipios Guajira, donde el riesgo por elevado nivel
donde hay riesgo medio o alto por votos de anulación de votos es alto. En la tabla 9
nulos y que coinciden con riesgo medio por se muestra esta variable para los munici-
dominio. Se resalta el caso de Uribia, en La pios mencionados.
Tabla 9. Municipios con riesgo por dominio y riesgo por alto nivel de votos nulos en Senado 2018.
Nivel de riesgo
# Municipio Departamento atípicamente alto de
por dominio 2018
votos nulos 2018
1 Uribia La Guajira medio alto
2 Salgar Antioquia medio medio
3 Toledo Antioquia medio medio
4 Vigía Del Fuerte Antioquia medio medio
5 Páez (Benalcázar) Cauca medio medio
6 Puracé (Coconuco) Cauca medio medio
7 Caramanta Antioquia medio medio
8 Fuente De Oro Meta medio medio
9 Mapiripán Meta medio medio
10 Puerto Gaitán Meta medio medio
11 Chima Santander medio medio
12 San Carlos De Guaroa Meta medio medio
Respecto al riesgo por atipicidad en fraudulenta. Frente a esta situación, se en-

tarjetones no marcados, su relación con el cuentra que para la Cámara de Represen-
dominio electoral se basa en que un nú- tantes hay 27 municipios donde coincide
mero inusualmente bajo de tarjetones sin el riesgo por bajo número de tarjetones no
marcar podría indicar que un tarjetón, marcados con el riesgo por dominio elec-
originalmente depositado sin marcar por toral. La tabla 10 muestra en detalle estos
un ciudadano, estaría siendo marcado de casos. Se resaltan los municipios de La
manera ilegítima por influencia de un can- Apartada, Córdoba, donde el nivel de ries-
didato para aumentar su votación de forma go por dominio es alto.
Tabla 10. Municipios con riesgo por dominio y riesgo por bajo nivel de tarjetones no marcados en
Cámara de Representantes 2018.
Nivel de riesgo atípicamente bajo de 117
# Municipio Departamento
por dominio 2018 tarjetones no marcados
2018
1 La Apartada (Frontera) Córdoba alto medio
2 Guatapé Antioquia medio medio
3 Bajo Baudó Chocó medio medio
4 Rio Viejo Bolívar medio medio
5 Chiquiza Boyacá medio medio
6 Úmbita Boyacá medio medio
(…/…)
(…/…)
Nivel de riesgo atípicamente bajo de
por dominio 2018 tarjetones no marcados
2018
7 Bojayá (Bellavista) Chocó medio medio
8 Montelibano Córdoba medio medio
9 Tierra Alta Córdoba medio medio
10 Cabrera Santander medio medio
11 Caparrapí Cundinamarca medio medio
12 Charta Santander medio medio
13 El Carmen Norte de Santander medio medio
14 El Retorno Guaviare medio medio
15 La Belleza Santander medio medio
16 Guaitarilla Nariño medio medio
17 Medio Baudó Chocó medio medio
18 Salento Quindío medio medio
19 Nimaima Cundinamarca medio medio
20 Pinchote Santander medio medio
21 Piojo Atlántico medio medio
22 San José De Miranda Santander medio medio
23 Santiago Putumayo medio medio
24 Taraira Vaupés medio medio
25 Tenerife Magdalena medio medio
26 Vijes Valle del Cauca medio medio
27 Zapayán Magdalena medio medio
Por su parte, en el Senado, hay 20 mu- dominio, así como Iles (Nariño), La Playa
nicipios con registro de riesgo por bajo nú- (Norte de Santander), San Antonio y Valle
118
mero de tarjetones no marcados y dominio. San Juan (Tolima), que tienen riesgo alto
Entre estos casos se destaca Guacamayas por dominio.
(Boyacá), donde hay riesgo extremo por
Tabla 11. Municipios con riesgo por dominio y riesgo por bajo nivel de tarjetones no marcados en
Senado 2018.
Nivel de riesgo por
Nivel de riesgo nivel atípicamente
por dominio 2018 bajo de tarjetones no
marcados 2018
1 Guacamayas Boyacá extremo medio
2 Iles Nariño alto medio
3 La Playa Norte de Santander alto medio
4 San Antonio Tolima alto medio
5 Valle San Juan Tolima alto medio
6 Ituango Antioquia medio medio
7 Galeras (Nueva Granada) Sucre medio medio
8 Salamina Magdalena medio medio
9 Herveo Tolima medio medio
10 Chachagüí Nariño medio medio
11 Florida Nariño medio medio
12 Policarpa Nariño medio medio
13 La Esperanza Norte de Santander medio medio
14 San Benito Santander medio medio
15 Mutiscua Norte de Santander medio medio
16 Pinchote Santander medio medio
17 San Carlos De Guaroa Meta medio medio
18 Coveñas Sucre medio medio
19 San Sebastián De Buenavista Magdalena medio medio
20 San Zenón Magdalena medio medio
119
5. Conclusiones y recomendaciones Teniendo en cuenta los resultados

de este estudio, se recomienda a las auto-
El riesgo por dominio electoral en las elec- ridades electorales y a la Fuerza Pública
ciones legislativas puede observarse, para prestar especial atención a las condiciones
Senado, en un total de 207 municipios, y de igualdad para hacer campaña en los
para Cámara de Representantes, en 227. departamentos de Córdoba, Antioquia,
Igualmente, se puede encontrar que hay Boyacá y Norte de Santander, puesto que
municipios donde coincide el riesgo por presentan la mayoría de casos de dominio
dominio en ambas corporaciones y gana la electoral. Igualmente, deben considerarse
elección el mismo partido político. Dentro los municipios donde coincide la varia-
de estos municipios se encuentran algunos ble de dominio con la actividad política
de los fortines electorales de cuestionados de Congresistas investigados por el caso
caciques políticos. Odebrecht, como ocurre en el departamen-
Así mismo, el riesgo por dominio elec- to de Córdoba. Finalmente, es recomenda-
toral puede estar relacionado con otros ble prestar especial atención al conteo de
tipos de irregularidades electorales. Con- votos, así como al proceso de escrutinio en
cretamente, se encontró que al combinarlo general, de los municipios donde coincide
con el riesgo por tarjetones no marcados el riesgo por dominio y los riesgos por bajo
hay 27 municipios donde coinciden ambos número de tarjetones no marcados o alto
fenómenos para Cámara de representantes número de votos nulos, para prevenir po-
y 20 para Senado. Por su parte, la combina- sibles fraudes, especialmente en Boyacá y
ción con el riesgo por votos nulos presenta Antioquia.
23 municipios para Cámara y 12 para Sena-
do donde se presentan ambos riesgos.
120
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121
Mapa # 16
Riesgo por dominio electoral para elecciones
Uribia
La Guajira
Hatonuevo
¯
San )vv
Distracción
Piojó
)tlántico
Soplaviento Magdalena
Zapayán
Tenerife Cesar
Nueva Granada
Santiago de Tolú
Pijiño del Carmen
Lorica Tuchín Pinillos Convención
San Pelayo Sahagún Sucre El Carmen
Sucre Teorama
Córdoba xuenavista Río Viejo
v
)yapel xolívar Ocaña Norte de Santander
Montelíbano )brego Gramalote
Tierralta Cáceres
La Esperanza Cachirá )rboledas
Puerto Libertador Tarazá
El Playón
)norí Labateca
Peque Santander Charta
Murindó )ngostura San )ndrés )rauca
Chiscas
)briaquí
xojayá San Roque Chima Puerto Rondón Cravo Norte
)ntioquia Susacón
San Carlos
xolívar El Peñón
Chocó
Támesis )rgelia La xelleza Floresta Pisba Paz de )riporo
Pácora Samaná
Caparrapí )quitania Paya
xajo xaudó Caldas
Herveo Pacho xoyacá Casanare
Medio xaudó Cundinamarca
El Cairo Murillo xeltrán Ubalá
Junín Ubalá Vichada
Sipí Salento )lvarado
Fómeque Cumaribo
Roldanillo
Génova Icononzo Gutiérrez
San )ntonio Villarrica Puerto Gaitán
Vijes
Valle del Cauca Tolima )lpujarra Cacahual
Santa María Puerto Lleras Mapiripán
Meta
Toribío
Teruel Vistahermosa Guainía
Cauca Totoró Huila
Puracé Morichal
Tumaco
Francisco Pizarro xalboa Oporapa El Retorno
Guaviare Pana Pana
Nariño San Sebastián Papunaua
Tumaco
El Tambo La Guadalupe
Ricaurte Santiago Piamonte
Funes
Puerto Caicedo Caquetá Vaupés
San Miguel Putumayo Pacoa
Miriti F Paraná Taraira

Puerto Santander
122 Nivel de riesgo )mazonas
vvvvvéIHDvú
vvvvvéIDvú
vvvvvéZvú
Z52J4D2J4DD
KmsJ
H 0H ZHH IHH DHH HH
• Riesgo extremo por dominio • Riesgo medio por dominio Úmbita

Caldas 5
Ubaque
Vergara
Puerto Caicedo
San Francisco
electoral - Cámara electoral Senado
Marquetalia Villagómez San Miguel
Norte de Santander 1 Amazonas 2 Marulanda Guainía 4 Santiago
La Playa Miriti - Paraná Pácora Cacahual Sibundoy
Total 1 Puerto Santander Samaná La Guadalupe Quindío 4
Antioquia 24 San José Morichal Buenavista
• Riesgo alto por dominio Abriaquí
Alejandría
Casanare
La Salina
2 Pana Pana
Guaviare 1
Córdoba
Génova
electoral - Cámara Anorí Paz de Ariporo El Retorno Salento
Antioquia 4 Argelia Cauca 7 Huila 3 Risaralda 1
Angostura Betania Almaguer Oporapa Balboa
Liborina Cáceres Balboa Santa María Santander 18
San Carlos Campamento Jambaló Teruel Aguada
San Francisco Cañasgordas Piamonte La Guajira 3 Bolívar
Boyacá 5 Caramanta Puracé Distracción Cabrera
Busbanzá Cocorná Toribío Hatonuevo Cepitá
Corrales Don Matías Totoró Uribia Charta
Guacamayas Guadalupe Chocó 4 Magdalena 4 Chima
Paya Guatapé Bajo Baudó Nueva Granada El Guacamayo
Tibaná Murindó Bojayá Pijiño del Carmen El Peñón
Cauca 1 Nariño Medio Baudó Tenerife El Playón
San Sebastián Peque Sipí Zapayán Florián
Córdoba 4 Sabanalarga Córdoba 14 Meta 3 Güepsa
La Apartada San Rafael Ayapel Puerto Gaitán Jordán
Puerto Libertador San Roque Buenavista Puerto Lleras La Belleza
Sahagún Santo Domingo Ciénaga de Oro Vistahermosa Matanza
San Bernardo del Viento Támesis Cotorra Nariño 12 Pinchote
Cundinamarca 4 Tarazá Lorica El Peñol San Andrés
Cáqueza Tarso Montelíbano El Tambo San Benito
Gutiérrez Uramita Moñitos Francisco Pizarro San José de Miranda
Quetame Arauca 2 Pueblo Nuevo Funes Sucre 5
Tibirita Cravo Norte Purísima Guaitarilla Buenavista
Meta 1 Puerto Rondón San Andrés Sotavento Imués Coveñas
Mapiripán Atlántico 1 San José de Uré La Llanada La Unión
Norte de Santander 2 Piojó San Pelayo Nariño Santiago de Tolú
Cucutilla Bolívar 5 Tierralta Providencia Sucre
Lourdes Pinillos Tuchín Ricaurte Tolima 9
Tolima 1 Regidor Cundinamarca 23 Tumaco Alpujarra
Villahermosa Río Viejo Beltrán Túquerres Alvarado
Valle del Cauca 1 Soplaviento Caparrapí Norte de Santander 17 Herveo
El Cairo Zambrano Choachí Abrego Icononzo
Total 23 Boyacá 17 Cogua Arboledas Murillo
Aquitania Fómeque Bochalema San Antonio
Chinavita Fosca Bucarasica Santa Isabel
Chíquiza Funza Cachirá Valle de San Juan
Chiscas Gachetá Convención Villarrica
Floresta Gama El Carmen Valle del Cauca 4
Guayatá Guatavita Gramalote Argelia
La Victoria Junín Herrán El Dovio
Paz de Río La Peña La Esperanza Roldanillo
Pisba Machetá Labateca Vijes
Samacá Nimaima Mutiscua Vaupés 3
San José de Pare Pacho Ocaña Pacoa
San Mateo Paime Pamplonita Papunaua
Sativanorte Quebradanegra San Calixto Taraira
Susacón Supatá Teorama Vichada 1
Sutatenza Topaipí Villa Caro Cumaribo
Tununguá Ubalá Putumayo 5 Total 203
123
Mapa # 17
Riesgo por dominio electoral para elecciones
Uribia
La Guajira
¯
San )jj )tlántico Distracción
Piojó Magdalena
El Molino
Salamina Pivijay
La Paz
Sabanas de San )ngel
Nueva Granada Cesar
San )ntero La Jagua de Ibirico
Lorica Guamal
Chinú
San Pelayo Sahagún Pinillos El Carmen
Sucre Teorama Norte de Santander
Pueblo Nuevo Tiquisio
)yapel Río Viejo Hacarí
Valencia xolívar
Córdoba
Montelíbano Salazar
Tierralta
Puerto Libertador Cachirá )rboledas
Ituango Valdivia Herrán
Tona
Peque xriceño
Santander )rauca
)briaquí )ratoca Güicán
San Roque Guacamayas
xojayá Vigía del Fuerte
)ntioquia Landázuri xoavita
San Carlos Susacón Hato Corozal
El Peñón
Chocó Salgar Cocorná SanFrancisco Casanare
Sonsón Florián Pesca Pisba
)lto xaudó xoyacá
La Merced Samaná )quitania Paya La Primavera
Paime
xajo xaudó Herveo Victoria
Vergara Guayatá
San José del Palmar
Nóvita Gama Cundinamarca
El Cairo )lvarado Vichada
El Dovio Fómeque
El Litoral del San Juan xogotá DFCF
San Luis Puerto López Puerto Gaitán
San )ntonio Meta
Vijes El Castillo San Martín
Valle del Cauca Tolima
)lpujarra
Fuente de Oro
Mapiripán
Santa María
Paez Huila Guainía
Cauca Totoró
)rgelia Puracé Paicol Morichal
Oporapa
Guaviare El Retorno
El Rosario Leiva San Sebastián
Colón Calamar Papunaua
Nariño
Samaniego La Guadalupe
Colón
Cuaspud Funes
Puerres Puerto Caicedo Caquetá Vaupés
Putumayo
Miriti ú Paraná
Puerto )legría
La Chorrera
124 Nivel de riesgo
)mazonas
El Encanto
jjjjjsO3OjN
jjjjjsD.jN
jjjjjsDjN
O52F4 2F4
KmsF
ñ 0ñ Oññ Dññ ññ .ññ
• Riesgo extremo por dominio • Riesgo medio por dominio Maripí

Muzo
Nimaima
Paime
Norte de Santander
Arboledas
14
electoral - Senado electoral - Senado
Panqueba Vergara Bucarasica
Antioquia 1 Amazonas 3 Paya Guainía 2 Cachirá
San Francisco La Chorrera Pisba La Guadalupe Cucutilla
Boyacá 1 Miriti - Paraná San Mateo Morichal El Carmen
Guacamayas Puerto Alegría Santa Sofía Guaviare 2 Gramalote
Total 2 Antioquia 24 Sativanorte Calamar Hacarí
Abriaquí Caldas 7 El Retorno La Esperanza
• Riesgo alto por dominio
Alejandría
Argelia
La Merced
Marquetalia
Huila
Oporapa
2 Lourdes
Mutiscua
electoral - Senado Briceño Marulanda Santa María Salazar
Amazonas 1 Campamento Pensilvania La Guajira 4 Santiago
El Encanto Cañasgordas Samaná Distracción Teorama
Antioquia 4 Caracolí San José El Molino Villa Caro
Angostura Caramanta Victoria La Jagua del Pilar Putumayo 2
Cocorná Concordia Casanare 1 Uribia Colón
Peque Guadalupe Hato Corozal Magdalena 9 Puerto Caicedo
Sabanalarga Ituango Cauca 3 Cerro San Antonio Santander 17
Bolívar 1 Liborina Argelia Guamal Aguada
Hatillo de Loba Nariño Páez Nueva Granada Aratoca
Boyacá 3 Puerto Triunfo Puracé Pivijay Barichara
Boavita Salgar Cesar 3 Sabanas de San Ángel Cabrera
Pesca San Carlos González Salamina Cepitá
Susacón San José de La Montaña La Jagua de Ibirico San Sebastián de Chima
Cauca 2 San Rafael La Paz Buenavista El Peñón
San Sebastián San Roque Chocó 6 San Zenón Florián
Totoró Santo Domingo Alto Baudó Zapayán Guapotá
Córdoba 3 Sonsón Bajo Baudó Meta 8 Guavatá
Buenavista Toledo Bojayá El Castillo Güepsa
La Apartada Valdivia El Litoral del San Juan Fuente de Oro Jordán
Sahagún Vigía del Fuerte Nóvita Mapiripán Landázuri
Huila 1 Archipiélago San José del Palmar Puerto Gaitán Pinchote
1
Paicol de San Andrés Córdoba 17 Puerto López San Benito
Nariño 3 Providencia Ayapel San Carlos de Guaroa Santa Helena del Opón
El Rosario Atlántico 2 Chinú San Juanito Tona
Iles Piojó Ciénaga de Oro San Martín Sucre 2
Puerres Suan Cotorra Nariño 16 Coveñas
Norte de Santander 3 Bolívar 6 Lorica Arboleda Galeras
Herrán El Guamo Montelíbano Chachagüí Tolima 4
La Playa El Peñón Pueblo Nuevo Colón Alpujarra
Pamplonita Norosí Puerto Libertador Cuaspud Alvarado
Tolima 2 Pinillos Purísima El Peñol Herveo
San Antonio Río Viejo San Andrés Sotavento Funes San Luis
Valle de San Juan Tiquisio San Antero La Florida Valle del Cauca 3
Valle del Cauca 1 Boyacá 16 San Bernardo del Viento La Llanada El Cairo
Versalles Aquitania San José de Uré Leiva El Dovio
Total 24 Buenavista San Pelayo Nariño Vijes
Corrales Tierralta Ospina Vaupés 1
El Espino Tuchín Policarpa Papunaua
Gámeza Valencia Providencia Vichada 1
Guayatá Cundinamarca 5 Samaniego La Primavera
Güicán Fómeque San Bernardo Total 181
La Victoria Gama Tangua
125
II.
Riesgo por
factores de
violencia
■ mapa consolidado de riesgo por factores de violencia 2018
Mapa # 18
Riesgo consolidado por factores de violencia
para elecciones nacionales 2018
La Guajira
Maicao
¯
Riohacha
Santa Marta
San 9JJ
xarranquilla
9tlántico 9racataca
(artagena
Magdalena Valledupar
xolívarEl (opey 9gustín (odazzi
San Onofre
El Paso (esar
(órdoba
Sincelejo
Lorica Magangué (onvención
Puerto Escondido
xarranco de Loba El (armen
9rboletes (analete Teorama Tibú
Montería Sucre 9chí
9candí Necoclí (órdoba Sardinata
9yapel Morales
Unguía Turbo Valencia Ocaña (úcuta
Montecristo JJ
Tierralta (áceres
(higorodó El xagre Puerto Wilches Villa del Rosario
Tarazá Labateca
Riosucio San Pablo
Ituango Segovia
Juradó (hitagá Toledo Saravena
)abeiba Yarumal Remedios xetulia (ubará
(armen del )arién
Frontino xuriticá Fortul 9rauquita 9rauca
Murindó 9ntioquiaPuerto xerrío San Gil 9rauca
xello Tame Puerto Rondón
xahía Solano Urrao Medellín Santander Soatá
Medio 9trato 9rmenia Puerto xoyacá Sácama Hato (orozal
Nuquí )uitama
Quibdó xetania Sonsón
9lto xaudó Labranzagrande
Lloró xagadó Tunjaxoyacá
Pajarito
xajo xaudó Tadó
9rmero Pacho Sesquilé (asanare
(hocó (undinamarca
Nóvita Pereira Murillo Vianí Guasca
Istmina Vichada
Sipí xolívar
Ibagué
El Litoral del San Juan xogotá )j(j (umaribo
Villavicencio
(alima Ortega 9cacías Puerto López
Valle del (auca Puerto Gaitán
Tolima )olores
xuenaventura Palmira San Martín
(ali Puerto Lleras
Meta
(orinto Mesetas Mapiripán
López xJ9ires Neiva Uribe
La Tola Timbiquí (auca Silvia Paez Huila Vistahermosa Puerto Rico Guainía
Mosquera Guapi El Tambo Inzá Paicol Puerto (oncordia San José del Guaviare
Santa xárbara El (harco La Vega El )oncello
Roberto Payán Magüi Patía Pitalito
Florencia Papunaua
Tumaco Nariño El Paujil (alamar
xarbacoas San José del Fragua
San Vicente del (aguán Miraflores
Ricaurte Pasto Piamonte Milán La Montañita
(umbal Puerto Guzmán
Orito Vaupés
Ipiales Puerto 9sís (artagena del (hairá
Valle del Guamuez Putumayo (aquetá
Leguízamo
128
Nivel de riesgo
9mazonas
JJBDñ1JH
JJBDD JH
JJBWFJH
D2 j1ñ j1ññ
Kmsj
F WF DFF NFF ñFF .FF
• Riesgo extremo consolidado • Riesgo alto consolidado por Chocó

Acandí
9 • Riesgo medio consolidado Lorica
Los Córdobas
por factores de violencia factores de violencia por factores de violencia
Bahía Solano Puerto Escondido
Antioquia 9 Antioquia 13 Istmina Antioquia 24 San Andrés Sotavento
Briceño Apartadó Nóvita Anzá Valencia
Cáceres Armenia Nuquí Arboletes Cundinamarca 5
Ituango Bello Quibdó Barbosa Beltrán
Medellín Buriticá San José del Palmar Betania Guasca
Remedios Caucasia Sipí Campamento Pacho
Segovia Dabeiba Unguía Cañasgordas Sesquilé
Tarazá El Bagre Córdoba 7 Carepa Vianí
Turbo Nechí Ayapel Chigorodó Guaviare 2
Valdivia Pueblorrico Buenavista Copacabana Calamar
Arauca 3 Puerto Berrío Canalete Ebéjico El Retorno
Arauca Puerto Nare Montelíbano Entrerrios Huila 2
Saravena Yarumal Montería Frontino Paicol
Tame Zaragoza Moñitos Murindó Tarqui
Bogotá D.C. 1 Arauca 2 Puerto Libertador Necoclí Magdalena 1
Bogotá D.C. Arauquita Guaviare 1 Sabanalarga Aracataca
Bolívar 1 Fortul Miraflores San Andrés de Cuerquía Meta 6
Cartagena Atlántico 2 Huila 2 San Carlos Acacías
Cauca 4 Barranquilla Neiva San Jerónimo El Castillo
Caloto Soledad Pitalito San Rafael Puerto Gaitán
Corinto Bolívar 7 La Guajira 2 San Vicente Puerto Lleras
El Tambo Achí Maicao Sonsón Puerto Rico
Popayán Arenal Riohacha Uramita Uribe
Cesar 2 Cantagallo Meta 7 Urrao Nariño 11
Pailitas Montecristo Mapiripán Vegachí Albán
Valledupar San Jacinto del Cauca Mesetas Arauca 1 Cumbal
Chocó 8 San Pablo Puerto Concordia Puerto Rondón Guachucal
Alto Baudó Santa Rosa del Sur Puerto López Atlántico 1 Ipiales
Bajo Baudó Boyacá 3 San Martín Malambo La Tola
Carmen del Darién Cubará Villavicencio Bolívar 8 Linares
El Litoral del San Juan Pajarito Vistahermosa Barranco de Loba Olaya Herrera
Lloró Tunja Nariño 11 Córdoba Providencia
Medio Baudó Caldas 3 El Charco Magangué Roberto Payán
Riosucio Aguadas El Rosario Morales Santacruz
Tadó Riosucio Francisco Pizarro Norosí Túquerres
Córdoba 1 Risaralda La Llanada Río Viejo Norte de Santander 2
Tierralta Caquetá 5 Mallama Tiquisio Chitagá
Guaviare 1 Belén de Los Andaquíes Mosquera Zambrano Labateca
San José del Guaviare El Doncello Pasto Boyacá 6 Putumayo 3
Magdalena 1 El Paujil Policarpa Chiquinquirá Leguízamo
Santa Marta Florencia Ricaurte Duitama Orito
Nariño 3 San Vicente del Caguán Samaniego Guateque Valle del Guamuez
Barbacoas Casanare 1 Santa Bárbara Labranzagrande Quindío 2
Magüi Hato Corozal Norte de Santander 6 Puerto Boyacá Calarcá
Tumaco Cauca 19 Bucarasica Soatá La Tebaida
Norte de Santander 9 Buenos Aires La Playa Caldas 2 Risaralda 1
Convención Cajibío Puerto Santander Belalcázar Dosquebradas
Cúcuta Florencia San Calixto Manizales Santander 3
El Carmen Guachené Toledo Caquetá 4 Betulia
El Tarra Guapi Villa del Rosario Cartagena del Chairá Sabana de Torres
Hacarí Inzá Putumayo 3 La Montañita San Gil
Ocaña La Vega Puerto Asís Milán Sucre 6
Sardinata López Puerto Guzmán San José del Fragua Colosó
Teorama Mercaderes San Miguel Casanare 2 Coveñas
Tibú Miranda Risaralda 1 La Salina Guaranda
Risaralda 1 Morales Pereira Sácama San Marcos
Pueblo Rico Páez Santander 1 Cauca 8 San Onofre
Santander 2 Piamonte Puerto Wilches Almaguer Tolú Viejo
Barrancabermeja Rosas Tolima 3 Argelia Tolima 10
Bucaramanga Santander de Quilichao Cajamarca Padilla Armero
Sucre 1 Suárez Coyaima Patía Dolores
Sincelejo Sucre Ortega Puerto Tejada Murillo
Tolima 1 Timbío Valle del Cauca 4 San Sebastián Natagaima
Ibagué Timbiquí El Cerrito Silvia Roncesvalles
Valle del Cauca 2 Cesar 4 El Dovio Villa Rica Rovira
Buenaventura Aguachica Jamundí Cesar 4 San Antonio
Cali El Paso Palmira Agustín Codazzi Santa Isabel
Total 50 La Gloria Total 117 El Copey Villahermosa
Río de Oro González Villarrica
Pelaya Valle del Cauca 7
Chocó 9 Bolívar
Atrato Calima
Bagadó
Condoto
El Cairo
Guacarí
129
El Cantón del San Pablo Guadalajara de Buga
Juradó Pradera
Medio Atrato Yumbo
Medio San Juan Vaupés 1
Río Iro Papunaua
Río Quito Vichada 1
Córdoba 7 Cumaribo
Cereté Total 139
Cotorra
Mapa consolidado de riesgo
por factores de violencia 2018
German Robayo
Sub Coordinador
Observatorio Político-Electoral de la Democracia-
Introducción
En el marco de los Mapas y Factores de Riesgo Electoral la MOE presenta

el consolidado de riesgo por factores de violencia, con el fin de poder ana-
lizar las variables activas, es decir, los factores externos al sistema electoral
de naturaleza violenta que pueden llegar a afectar el normal desarrollo de
las elecciones del año 2018. Para realizar el riesgo consolidado por facto-
res de violencia se integran las variables señaladas en la tabla 1.
Tabla 1. Variables de riesgo por factores de violencia.

Variable Autor/Fuente
Riesgo por presencia violenta
1
de Grupos Armados Organizados*
Riesgo por acciones unilaterales
2
de Grupos Armados Organizados Centro de Recursos para
Riesgo por presencia violenta el Análisis de Conflictos - CERAC
3
del ELN
Riesgo por acciones unilaterales
4
del ELN
5 Riesgo por desplazamiento Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento -
6 Riesgo por desplazamiento masivo CODHES**
Riesgo por violaciones a la libertad Fundación para la Libertad de
7
de prensa Prensa - FLIP
130 Observatorio de Violencia Política
8 Riesgo por violencia política
y Social de la MOE
Fuente: MOE
* Con Grupos Armados Organizados se hace referencia a las organizaciones

también conocidas como BARCIM, Bandas de Crimen Organizado o grupos
pos-desmovilización paramilitar.
** En el caso del desplazamiento forzado, la principal fuente de información
es el Registro Único de Víctimas de la Unidad de Víctimas del Gobierno de
Colombia. El análisis de CODHES complementa estos datos con información
propia y actualizada sobre eventos de desplazamientos masivos.
El presente capítulo tiene como ob- nizaciones previamente referenciadas. Para

jetivo mostrar alertas tempranas a las au- este propósito, a continuación se detalla la
toridades competentes, e informar a la cantidad de municipios del país que pre-
sociedad civil, sobre los riesgos de violen- senta riesgos según cada una de las varia-
cia, identificados por la MOE, con base en bles de violencia.
la información y la experiencia de las orga-
Tabla 2. Número de municipios en riesgo por variable de violencia 2018.

Nivel de riesgo
# Variable
Medio Alto Extremo Total
Riesgo por presencia violenta de Grupos Armados
1 105 - - 105
Organizados
Riesgo por acciones unilaterales de Grupos Armados
2 65 23 7 95
Organizados
3 Riesgo por presencia violenta del ELN 87 - - 87
4 Riesgo por acciones unilaterales del ELN 42 17 12 71
5 Riesgo por desplazamiento 244 116 52 412
6 Riesgo por desplazamiento masivo - - 33 33
7 Riesgo por violaciones a la libertad de prensa 22 74 3 99
8 Riesgo por violencia política - - 116 116
Fuente: MOE con información de CERAC, CODHES, FLIP y MOE.
Al integrar las diferentes variables de Los índices de riesgo por violencia po-
riesgo se crea un indicador que señala el nivel lítica y desplazamiento masivo también son
de riesgo consolidado de violencia que tiene variables dicotómicas pero, por la gravedad
cada municipio del país. El índice consolida- de estos hechos, los municipios donde se
do agrega el nivel de riesgo de las variables presentan dichas variables se consideran en
expuestas, frente a lo cual hay que hacer las riesgo extremo. Es decir, cualquier munici-
siguientes claridades: los indicadores de ries- pio con candidatos, funcionarios o líderes
go por presencia de grupos armados ilegales, políticos y sociales víctimas de amenazas,
que contemplan por separado la información secuestros, desapariciones, atentados y
del ELN y los Grupos Armados Organizados asesinatos se considera en riesgo extremo.
(GAO), son de carácter dicotómico (1= hay Igual sucede con los municipios que, en el
131
presencia y 0= no presencia). Para efectos de último año, hayan sufrido eventos de des-
esta medición, la presencia de dichos grupos plazamiento que simultáneamente expulsen
se ponderó como un riesgo de nivel medio. a más de tres familias o 15 personas (lo que
Por su parte, las acciones unilaterales de es- es técnicamente el desplazamiento masivo).
tos grupos constituyen una variable con las Finalmente, los datos generales sobre
tres escalas de riesgo (medio, alto y extremo), desplazamiento, así como las violaciones
según la intensidad del conflicto armado evi- a la libertad de prensa también están ca-
denciado en estos grupos. talogadas, según su naturaleza, en los tres
niveles de riesgo que se implementan en la Sin embargo, la presencia de los can-

medición: medio, alto y extremo. didatos de las FARC postula nuevos retos
para el electorado colombiano, pues se es-
1. Análisis del riesgo consolidado pera que se respeten las normas de juego y
sobre todo la vida de los diferentes actores.
Para las elecciones nacionales del año 2018 Esta es una preocupación natural en Co-
la MOE identificó 305 municipios de Co- lombia si se tiene en cuenta lo sucedido con
lombia que tienen riesgo consolidado por la Unión Patriótica (UP) en la década de los
factores de violencia. Teniendo esto en ochentas y noventas. En este sentido, desde
cuenta, la tabla 3 muestra los niveles de la MOE se solicita el respeto por la vida de
riesgo de los municipios que se encuentran todos los actores políticos, así como la tole-
en esta variable. rancia por las diferentes ideologías de cada
uno de los ciudadanos y de los candidatos,
Tabla 3. Número de municipios por nivel de
independiente del partido que representen.
riesgo consolidado por factores de violencia
2018. De acuerdo al contexto anteriormente
Número de Porcentaje esbozado, y teniendo en cuenta el universo
municipios sobre el total que se identificó en riesgo, es indispensable
Nivel de riesgo
por nivel de de municipios
riesgo en riesgo señalar que existen 4 macro regiones que
Medio 139 45,6% históricamente se han visto afectadas por
Alto 116 38% el conflicto:
Extremo 50 16,4%
Total 305 100%
Fuente: Cálculos MOE 1. El Catatumbo (Norte de Santander)
2. La Serranía de San Lucas, Nudo de Pa-
Es importante señalar que las elec- ramillo y Urabá (regiones geográficas
ciones de 2018 serán el primer escenario correspondientes al sur de Bolívar, las
democrático en donde la guerrilla de las subregiones de Bajo Cauca y Nordeste
FARC estará jugando del lado de la insti- y Urabá en Antioquia, y el sur de Cór-
tucionalidad, postulando candidatos en doba y el norte de Chocó)
las diferentes corporaciones que se eligen 3. El Pacifico Sur y Centro (Sur de Chocó,
este año. Dicha aclaración es fundamen- Valle del Cauca, Cauca y Nariño)
132
tal hacerla pues este grupo guerrillero ha 4. EL Sur Oriente del país (Meta, Guavia-
sido uno de los actores que, junto al para- re, Putumayo, Caquetá, Vichada).
militarismo y sus derivados y el ELN, han
interferido en el normal desarrollo de los A continuación, en la tabla 4, se mues-
procesos electorales. Así, con el desarme tra la cantidad de municipios según su
de las FARC desaparece uno de los mayo- nivel de riesgo para el año 2018 por depar-
res factores de riesgo que habían tenido las tamento.
elecciones en las últimas décadas.
Tabla 4. Número de municipios en riesgo consolidado de violencia según nivel de riesgo

por departamento 2018.
No. de
# Departamento municipios departamento
municipios Medio Alto Extremo en riesgo en riesgo
1 Antioquia 125 24 13 9 46 36,8%
2 Cauca 42 8 19 4 31 73,8%
3 Chocó 30 9 9 8 26 86,7%
4 Nariño 64 11 11 3 25 39,1%
Norte de
5 40 2 6 9 17 42,5%
Santander
6 Bolívar 46 8 7 1 16 34,8%
7 Córdoba 30 7 7 1 15 50,0%
8 Tolima 47 10 3 1 14 29,8%
9 Meta 29 6 7 - 13 44,8%
10 Valle del Cauca 42 7 4 2 13 31,0%
11 Cesar 25 4 4 2 10 40,0%
12 Boyacá 123 6 3 - 9 7,3%
13 Caquetá 16 4 5 - 9 56,3%
14 Sucre 26 6 - 1 7 26,9%
15 Arauca 7 1 2 3 6 85,7%
16 Putumayo 13 3 3 - 6 46,2%
17 Santander 87 3 1 2 6 6,9%
18 Caldas 27 2 3 - 5 18,5%
19 Cundinamarca 116 5 - - 5 4,3%
20 Guaviare 4 2 1 1 4 100,0%
21 Huila 37 2 2 - 4 10,8%
22 Atlántico 23 1 2 - 3 13,0%
23 Casanare 19 2 1 - 3 15,8%
24 Risaralda 14 1 1 1 3 21,4%
25 La Guajira 15 - 2 - 2 13,3%
26 Magdalena 30 1 - 1 2 6,7%
27 Quindío 12 2 - - 2 16,7%
28 Bogotá D.C. 1 - - 1 1 -
29 Vaupés 6 1 - - 1 16,7%
30 Vichada 4 1 - - 1 25,0%
31 Amazonas 11 - - - - -
Archipiélago de
32 2 - - - - -
San Andrés
33 Guainía 9 - - - - - 133
Total 1.122 139 116 50 305 27,2%
Fuente: Cálculos MOE
Con base en la anterior información, despiertan grandes alertas por tener más del
el departamento de Antioquia es quien más 80% de sus municipios con riesgo por facto-
municipios en riesgo tiene, no obstante ca- res de violencia. Un claro ejemplo es el de-
sos como los de Guaviare, Chocó y Arauca partamento de Guaviare -perteneciente a la
macro región del Sur Oriente1-, que tiene sus 2018, más aun teniendo en cuenta la coyun-
4 municipios en riesgo por factores de violen- tura que se vive en esa región a causa de la
cia. Este es un territorio con una alta cantidad presencia activa que tiene el ELN. Sumado a
de cultivos ilícitos donde actores armados esto, la complejidad de la situación en la fron-
cómo el ELN, Grupos Armados Organizados tera con Venezuela se considera un fenómeno
(GAO) y disidencias de las FARC (frente pri- a tener presente para el desarrollo normal de
mero), luchan por el control de esta economía las elecciones, tanto en términos del movi-
ilegal; así, este hecho se considera un riesgo miento de personas (y el riesgo de trashu-
para los comicios ya que estos grupos pue- mancia) como en materia de orden público.
den no solo alterar el orden público durante Del mismo modo, hay que señalar la im-
el proceso electoral sino también cooptar las portancia de la zona del Catatumbo (Norte
administraciones en el territorio. de Santander), donde convergen diferentes
Otro de los casos preocupantes es la si- fenómenos de la ilegalidad como el narco-
tuación que se está viendo en Chocó, donde tráfico, contrabando, minería, así como la
solamente cuatro municipios no están en presencia grupos al margen de la ley. Para
riesgo por violencia.2 La problemática que efectos de esta medición, en esta zona hay 9
se evidencia en este departamento es posible municipios en riesgo extremo por factores
generalizarla en la macro región que va de consolidados de violencia. La mayoría de es-
Urabá a la Serranía de San Lucas en el Sur de tos municipios están en este nivel debido a la
Bolívar. Esta amplia extensión territorial his- presencia y acciones unilaterales que ejercen
tóricamente ha estado en disputa debido a la grupos como el ELN y ‘Los Pelusos’ (Grupo
estratégica ubicación que tiene, no solo para Armado Organizado) que están en constante
el tráfico de narcóticos sino también para la disputa por el dominio de la industria de nar-
explotación de minería legal e ilegal. Por esta cotráfico, contrabando (gasolina y armas) y el
razón, grupos al margen de la ley hacen pre- tráfico de inmigrantes venezolanos.
sencia en este corredor, lo cual lleva a que se Al mismo tiempo, es de destacar que
presente riesgo para esta elección. Por lo tan- existen 24 capitales departamentales con al-
to, es necesaria la presencia del Estado, con gún tipo de riesgo. Vale la pena desatacar que,
todas sus instituciones, para mitigar las ame- en comparación con el año 2015, disminuyó
nazas que se ciernen sobre esta región. la cantidad de capitales de departamento en
134 Arauca es otro de los departamentos riesgo y salen de la medición Leticia (Amazo-
donde la cantidad de municipios que tiene nas), Yopal (Casanare), Mocoa (Putumayo),
en riesgo genera alertas para las elecciones de Armenia (Quindío) y la isla de San Andrés.3
Sin embargo, para esta medición entran en
1 La Región del Sur Oriente está compuesta para riesgo Tunja (Boyacá) y Neiva (Huila), como
efectos de esta investigación por los departa- se aprecia en al siguiente tabla.
mentos de Amazonas, Putumayo, Caquetá,
Meta, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés.
3 Técnicamente San Andrés no tiene capital. La isla
2 Los municipios sin riesgo por factores de violen- de San Andrés es administrada directamente por
cia en Chocó son: Bojayá, Cértegui, El Carmen el gobierno departamental, y Providencia y Santa
de Atrato y Unión Panamericana. Catalina es el único municipio del departamento.
Tabla 5. Nivel de riesgo de violencia de los municipios capitales de departamento 2015-2018.

Nivel de riesgo Nivel de riesgo
# Departamento Municipio
2015 2018
1 Antioquia Medellín Extremo
2 Arauca Arauca Extremo
3 Bogotá D.C. Bogotá D.C. Extremo
4 Bolívar Cartagena Medio
5 Cauca Popayán Extremo
6 Cesar Valledupar Extremo
7 Guaviare San José del Guaviare Extremo Extremo
8 Magdalena Santa Marta Alto
9 Norte de Santander Cúcuta Extremo
10 Santander Bucaramanga Medio
11 Sucre Sincelejo Medio
12 Tolima Ibagué Alto
13 Valle del Cauca Cali Extremo
14 Atlántico Barranquilla Alto
15 Boyacá Tunja Sin riesgo
16 Caquetá Florencia Extremo
17 Chocó Quibdó Extremo
18 Córdoba Montería Extremo
Alto
19 Huila Neiva Sin riesgo
20 La Guajira Riohacha Extremo
21 Meta Villavicencio Alto
22 Nariño Pasto Medio
23 Risaralda Pereira Medio
24 Caldas Manizales Alto Medio
Es pertinente aclarar que la mayoría de donde las FARC dejan de ser un actor arma-
las capitales señaladas en la anterior tabla do que históricamente ha influenciado en el
se encuentran allí principalmente por tener proceso democrático y se vuelven actores que
víctimas de violencia política y desplaza- participan en la legalidad como candidatos.
miento forzado. Adicionalmente, 18 (75%) Así mismo, está en curso un proceso de nego-
de las 24 capitales mencionadas también ciaciones con la guerrilla del ELN en Ecuador
están en riesgo por las violaciones a la li- que esperamos se concluya con éxito. 135
bertad de prensa. Sin embargo, se ha incrementado el
surgimiento de Grupos Armados Organi-
2. Análisis del riesgo consolidado zado o pequeños narcotraficantes que es-
de violencia frente a elecciones tán tomando los territorios dejados por las
anteriores FARC. Este fenómeno puede llegar a inter-
ferir durante los comicios del año 2018 no
Para el análisis de esta variable es importante solo de manera violenta sino también en la
señalar que serán las primeras elecciones en financiación de campañas.
Una vez aclarado este contexto general parte, el gráfico 2 desagrega los municipios
sobre los actores que pueden generar vio- en riesgo por factores de violencia, según el
lencia e interferir en el proceso electoral, la nivel de riesgo que han presentado desde el
MOE identificó un total de 305 municipios año 2007.
con posible riesgo por factores de violencia
Gráfico 2. Número total de municipios por nivel
para las elecciones de 2018, la elección con
riesgo por año de elección.
la menor cantidad de territorios en riesgo 350
327
desde el año 2007. El gráfico 1 muestra el 300
250 260
comportamiento histórico de la medición 200
230
191
de los municipios que se han identificado 150
175 164
146
182
147 139
129
con posible riesgo por factores de violencia. 100 116 116
83 80
71
50 60
50
0
Gráfico 1. Municipios con riesgo consolidado Locales Congreso Locales Congreso Locales Congreso
2007 2010 2011 2014 2015 2018
por violencia por año de elección. Riesgo Medio Riesgo Alto Riesgo Extremo
800
700 666
600
500
439 Al comparar los niveles de riesgo con
447 389
400
la elección local de 2015, el impacto es ma-
420
300
yor en los municipios con riesgo medio, que
305
200
Locales Congreso Locales Congreso Locales Congreso
2007 2010 2011 2014 2015 2018 disminuyó un 40% (90 municipios), y en el
Fuente: Cálculos MOE riesgo extremo, que se redujo un 38% (30
municipios). Un aspecto importante de se-
Con base en la anterior gráfica, los ñalar es la aparición del riesgo en 71 munici-
municipios en riesgo para las elecciones de pios en 19 departamentos, que no aparecían
2018 decrecieron en un 30% (134 munici- en la medición de 2015. La tabla 6 muestra
pios), frente a las elecciones locales de 2015. el número de municipios por departamento
En gran medida este indicador responde con esta característica. Se resaltan los que
al proceso de paz con las FARC. Por otra están en riesgo alto y extremo.
136
Tabla 6. Municipios que tiene riesgo por factores consolidados de violencia en 2018 que no tenían
riesgo en 2015.
Número de Número de
# Departamento municipios por Municipio # Departamento municipios por Municipio
departamento departamento
1 Anzá El Cantón
2 Arboletes 1 del San
7 Chocó Pablo
3 Betania
2 Juradó
4 Cañasgordas
3 Bahía Solano
5 Chigorodó
1 Cotorra
6 Ebéjico
2 Lorica
7 Entrerrios Puerto
8 Frontino 3
Escondido
8 Córdoba
9 Murindó San Andrés
4
1 Antioquia 10 San Carlos Sotavento
San Jeróni- 5 Ayapel
11
mo 6 Buenavista
12 San Rafael 1 Beltrán
13 San Vicente 2 Guasca
14 Sonsón 9 Cundinamarca 3 Pacho
15 Armenia 4 Sesquilé
16 Pueblorrico 5 Vianí
Puerto 10 Huila 1 Paicol
17
Berrío 11 Magdalena 1 Aracataca
18 Puerto Nare
12 Meta 1 San Martín
Barranco de
1 13 Nariño 1 Providencia
Loba
2 Bolívar 2 Zambrano 1 Chitagá
San Jacinto Norte de 2 Labateca
3 14
del Cauca Santander Puerto
3
1 Chiquinquirá Santander
2 Duitama 1 Calarcá
15 Quindío
3 Guateque 2 La Tebaida
3 Boyacá
Labranza- 1 Betulia
4 16 Santander
grande 2 San Gil
5 Soatá 1 Coloso
1 Belalcázar 2 Coveñas
4 Caldas 2 Aguadas 17 Sucre
3 San Marcos
3 Risaralda 4 Tolú Viejo
1 Villa Rica 1 Calima
5 Cauca 137
2 Guachené 18 Valle del Cauca 2 Guacarí
1 El Copey 3 El Cerrito
2 González 19 Vaupés 1 Papunaua
3 Pelaya
Total 71 municipios
6 Cesar 4 El Paso
5 La Gloria Fuente: Cálculos MOE.
6 Río de Oro
7 Pailitas
De acuerdo a los datos, el caso que más visibles, pues pueden tener un impacto ma-
llama la atención es el de Pailitas, en Cesar, yor. Esta hipótesis que relaciona la corrup-
que de no tener riesgo en 2015 pasó a tener ción y la violencia se ve en parte apoyada
riesgo extremo en el 2018. Lo que hace a por el hecho de que el riesgo de violencia
este municipio tener dicho nivel de riesgo tiende a aumentar para las elecciones loca-
se debe básicamente a la presencia del ELN les.
y al desplazamiento forzado. En consecuencia, el contexto político
Por su parte, existen 234 municipios en el cual se desarrollarán los comicios de
donde coincide el riesgo de los periodos 2018 está marcado por una reducción de los
2015 y 2018. De este universo, en 81 muni- indicadores de violencia determinado por
cipios disminuyó el nivel de riesgo, mien- el tránsito de las FARC de las armas a la po-
tras que en 41 aumentó. Así mismo, hay lítica. No obstante, es fundamental rastrear
que señalar que 225 municipios que tenían las dinámicas que vinculan la política, los
riesgo en 2015 dejaron de tener este proble- recursos financieros y la violencia, pues los
ma en 2018. retos de seguridad para las elecciones del
Con base en la anterior información, posconflicto serán aún mayores en las elec-
hay que señalar que, dependiendo del tipo ciones locales de 2019, y esto requiere una
de elección (locales4 o de Congreso y Presi- preparación desde el 2018 para contrarres-
dente), los niveles del riesgo varían básica- tar el problema.
mente por los intereses que están en juego. Por las anteriores razones expuestas, la
En una elección local hay intereses más cer- MOE en el marco de generar alertas tem-
canos a las personas que se postulan a estos pranas hace un llamado a las autoridades
cargos, porque tienen mayor autonomía en competentes para que se logre consolidar
temas referentes a manejo de recursos eco- la presencia estatal e institucional en todo
nómicos si lo comparamos con el menor el territorio colombiano. De igual forma, se
control que pueden tener los congresistas hace un llamado a los grupos al margen de
o el presidente. En otras palabras, es más la ley a que respeten el normal desarrollo de
fácil cometer actos de corrupción en una las elecciones y que cesen definitivamente
administración local que a nivel nacional, sus actividades violentas.
no solo por la cantidad de recursos, sino Por último, la MOE es enfática en re-
138
por la baja cobertura mediática y el control
chazar el uso de la violencia como medio
institucional.
recurrente de acción política, no solo por
En este contexto, los actos violentos
parte de grupos armados, sino especial-
durante los procesos electorales y las alian-
mente por parte de campañas y candida-
zas con grupos armados ilegales son más
tos, así como de quienes los respaldan. Este
comportamiento no puede ser tolerado,
4 En las elecciones locales se escogen los alcaldes,
concejales, diputados, gobernadores y juntas
bajo ninguna circunstancia, por la socie-
administradoras locales. dad colombiana.
Riesgo por presencia y acciones
unilaterales de grupos armados al
margen de la ley para las elecciones
2018

Coordinador
Sub Coordinador
Colombia es un país que ha tenido que lidiar con el fenómeno de

la guerra y con la presencia de grupos armados, que son activos
durante los diferentes procesos democráticos, acentuando distintas
problemáticas en el ámbito de los procesos electorales. No obstante,
para las elecciones legislativas del año 2018 el país se enfrentará a un
escenario inusitado. Las FARC, uno de los actores armados que más
han influenciado en las distintas elecciones a lo largo de la historia,
se acogió a un proceso de paz que dejó como resultado, por un lado,
su desmovilización y desaparición como guerrilla (a pesar de la re-
manencia de algunos grupos ‘disidentes’, o sencillamente mandos
medios que se han convertido en bandas criminales), y por el otro,
la conversión de la organización en partido político, con la posibili-
dad de tener candidatos a las diferentes corporaciones. Es decir, será
la primera elección en la cual la guerrilla más longeva del mundo, y
que por cinco décadas promulgó su desacuerdo con el Estado exis-
tente, participará como actor político legal. 139
El presente capitulo pretende desarrollar un análisis sobre la
presencia y las acciones de los grupos al margen de la ley teniendo
en cuenta dos actores principales: los Grupos Armados Organiza-
dos (GAO)1 y el ELN. Este ejercicio se realiza con el fin de generar
1 En consonancia con la transformación de la terminología oficial, este año uti-

lizamos el término de Grupos Armados Organizados para hacer referencia a
los grupos que, en otros tiempos y contextos, se han denominado Bandas de
Crimen Organizado, Bandas Criminales, BACRIM o Grupos pos-desmovi-
■ riesgo por presencia y acciones unilaterales de grupos armados al margen de la ley
alertas tempranas a las autoridades para este capítulo se analiza el riesgo por acciones
tratar de mitigar el posible riesgo que estos unilaterales de los grupos armados ilegales,
actores puedan significar sobre el normal de nuevo de los Grupos Armados Organi-
desarrollo de las elecciones de 2018. zados y el ELN. Finalmente se presentan las
Este estudio se hace posible gracias al conclusiones y recomendaciones.
Centro de Recursos para el Análisis de Con-
flictos (CERAC),2 miembro del Grupo Técni- 1. Riesgo por presencia de grupos
co del Mapa de Riesgo Electoral convocado armados ilegales
por la MOE y quien otorga toda la informa-
ción para poder realizar el presente capítulo. El riesgo por presencia de grupos armados
Las fechas tomadas para identificar el riesgo ilegales parte de la siguiente definición del
por presencia de grupos armados ilegales cu- indicador de presencia violenta:
bren el periodo de tiempo del 21 de julio de
2016 hasta el 10 de diciembre de 2017. Este indicador pretende dar cuenta
Con base en los datos aportados por de la presencia territorial de los grupos
CERAC, en primer lugar se analiza el ries- armados. Si un grupo armado registra en
go por presencia violenta de grupos arma- una unidad espaciotemporal eventos de
dos ilegales; una primera parte se basa en conflicto, ya sean estos combates con otro
el estudio de los GAO; posteriormente se grupo o acciones unilaterales, se dice que
analiza el riesgo por acciones de la guerri- ese grupo armado hizo presencia violenta
lla del ELN. Teniendo en cuenta el contexto independientemente del nivel de su accio-
actual se dedica una tercera parte del primer nar. Este indicador es una variable dico-
apartado al riesgo que representa, ya no la tómica que toma valor de uno (1) si un
presencia, sino el vacío dejado por las FARC, grupo registra eventos de conflicto y cero
pues la comparación de los datos nos mues- (0) en el caso contrario. (Restrepo et.al.,
tra que, desde el punto de vista de la presen- 2009, p.209)
cia del Estado y de otros grupos armados,
la desmovilización de esta guerrilla no sig- A continuación se analiza este indica-
nifica automáticamente la pacificación del dor en el periodo señalado, como factor de
territorio. En una segunda gran sección de riesgo por la presencia de organizaciones
140
armadas ilegales que pueden llegar a inci-
lización paramilitar. En el apartado 1.1 de este dir en la normalidad del proceso electoral
capítulo se ahonda en la definición de los GAO.
del año 2018.
2 Los autores agradecen a Jorge Restrepo el gene-
roso acceso que da a la MOE, para la realización
del Mapa de Riesgo Electoral, a los datos de la 1.1. Riesgo por presencia de Grupos
Base de Datos del Conflicto Armado en Colom- Armados Organizados (GAO)
bia del Centro de Recursos para el Análisis de
Conflictos, CERAC. Los datos sujetos a revisión
Como se indicó en la introducción, este año
y actualización. utilizamos el término de Grupos Armados
Organizados (GAO) para denominar las or- esta categoría son ‘Los Puntilleros’, banda
ganizaciones armadas ilegales que, en otros que opera en la Orinoquía y que desciende
tiempos y contextos, se han denominado de la banda antes conocida como ERPAC.
Bandas de Crimen Organizado, Bandas Cri- El Estado colombiano ha propues-
minales, BACRIM o Grupos pos-desmovili- to una definición oficial de los GAO en el
zación paramilitar. proyecto de ley No. 14 de 2017 en Senado,
Se trata de organizaciones armadas 023 de 2017 en Cámara, conocido como ley
ilegales, diferentes de las guerrillas, que de Sometimiento a la Justicia de Organiza-
tienen como base una estructura militar y ciones Criminales.3 La definición oficial de
se sostienen económicamente por medio de estos grupos es la siguiente:
actividades ilícitas como el narcotráfico, la
minería ilegal, la extorsión o la trata de per- Grupos Armados Organizados (GAO)
sonas, entre otras formas de financiación. Aquellos que, bajo la dirección de un man-
Además, estos actores armados tienen vín- do responsable, ejerzan sobre una parte del
culos con redes internacionales de inter- territorio un control tal que les permita rea-
cambio y son capaces de generar amenazas lizar operaciones militares sostenidas y con-
a la seguridad nacional. En su mayoría son certadas. Para identificar si se está frente a
grupos que, en su origen y comandancia, un Grupo Armado Organizado se tendrán
tienen a antiguos miembros de los grupos en cuenta los siguientes elementos concu-
paramilitares desmovilizados entre 2003 rrentes:
y 2006, aunque por el sentido de la defini-
ción, también pueden entrar allí los grupos • Que use la violencia armada contra la
remanentes luego de la desmovilización de Fuerza Pública u otras instituciones del
las FARC en 2017. Estado; la población civil; bienes civi-
El ejemplo más claro de este tipo de les, o contra otros grupos armados.
organización, hoy en día, son las autode- • Que tenga la capacidad de generar un
nominadas Autodefensas Gaitanistas de nivel de violencia armada que supere el
Colombia (AGC), también conocidas como de los disturbios y tensiones internas.
Urabeños, Clan Úsuga o Clan del Golfo
(herederos directos de las Águilas Negras, 3 Este proyecto se intentó tramitar a través del 141
fundadas por ‘Don Mario’ justo después de Procedimiento Legislativo Especial (o fast track)
utilizado para el trámite legislativo de las nor-
la desmovilización paramilitar en el gobier- mas que desarrollan los Acuerdos de Paz con las
no Uribe). Oficialmente, el Estado incluye FARC, luego de que el comandante de las AGC,
conocido como ‘Otoniel’, anunciara a inicios de
en esta categoría a la autodenominada gue-
septiembre de 2017 que su organización tiene
rrilla del EPL, que opera en el Catatumbo, intención de desarmarse. Aunque no se alcanzó
antiguamente liderada por ‘Megateo’ y que a tramitar exitosamente esta ley en el segundo
semestre de 2017, se espera que el Congreso lo
oficialmente es denominada la banda de intente nuevamente, por el procedimiento ordi-
‘Los Pelusos’. Otro grupo representativo de nario, durante el primer semestre de 2018.
• Que tenga una organización y un man- Gráfico 1. Municipios en riesgo por presencia de
GAO, 2007-2018.
do que ejerza liderazgo o dirección so- 200
bre sus miembros, que le permitan usar 180
160
173
la violencia contra la población civil, 140

120
139
bienes civiles o la Fuerza Pública, en 100 99

107 105
80 82
áreas del territorio nacional.

71
60
40
20
0
De acuerdo con los datos aportados por 2007 2010 2011 2014 2015 2016 2018
CERAC, para el año 2018 hay 105 munici- Fuente: elaboración MOE con datos de CERAC.
pios en riesgo por presencia de GAO, que
equivalen al 9% del total los municipios del La mayoría de estos municipios se
país. Al compararlo con las elecciones loca- encuentran ubicados en zonas tradicio-
les del año 2015 disminuyó en 2 municipios. nalmente afectadas por el conflicto, como
Sin embargo, en el 2016 cuando se realizó el el Catatumbo, en Norte de Santander, el
plebiscito para la refrendación de los acuer- Sur de Córdoba, el Urabá antioqueño y el
dos de paz hubo un incremento que es im- Pacífico chocoano. Estas zonas se carac-
portante mencionar. El gráfico 1 muestra la terizan por ser rutas estratégicas para las
presencia histórica desde el 2007, para cada economías ilegales, principalmente para el
año electoral en el que se ha medido el riesgo narcotráfico y la minería ilegal. En la tabla
por esta variable. Si bien es cierto que dismi- 1, se indica la cantidad de municipios por
nuyó, es preocupante la presencia constante departamento que tienen presencia de este
de estos grupos durante la última década. actor armado.
Tabla 1. Número de municipios por departamento con presencia de GAO, 2018.

Número de % de municipios
Número de % sobre el total de
municipios con sobre los 105
# Departamento municipios por municipios por
presencia de con presencia de
GAO 2018 GAO
1 Antioquia 29 125 27,6% 23%
2 Córdoba 13 30 12,4% 43%
Norte de
3 13 40 12,4% 33%
Santander
142 4 Chocó 11 30 10,5% 37%
5 Cauca 8 42 7,6% 19%
6 Bolívar 5 46 4,8% 11%
7 Nariño 5 64 4,8% 8%
8 Santander 4 87 3,8% 5%
9 Valle del Cauca 3 42 2,9% 7%
10 Huila 2 37 1,9% 5%
11 Meta 2 29 1,9% 7%
12 Tolima 2 47 1,9% 4%
13 Atlántico 1 23 1,0% 4%
14 Bogotá D.C. 1 - 1,0% -
15 Caldas 1 27 1,0% 4%
(…/…)
(…/…)
Número de % de municipios
Número de % sobre el total de
municipios con sobre los 105
# Departamento municipios por municipios por
presencia de con presencia de
GAO 2018 GAO
16 Cundinamarca 1 116 1,0% 1%
17 Guaviare 1 4 1,0% 25%
18 Magdalena 1 30 1,0% 3%
19 Putumayo 1 13 1,0% 8%
20 Sucre 1 26 1,0% 4%
Total nacional 105 1122 100% 9,35%
Fuente: elaboración MOE con datos de CERAC.
Al comparar estos datos con la me- mente un municipio en este riesgo, el caso
dición que se realizó para 2016, se ve una de Barbacoas, a tener presencia en cuatro
disminución en la cantidad de municipios municipios, Cumbal, El Rosario, Policar-
con presencia de dichos grupos en los de- pa y Tumaco. En todos estos territorios se
partamentos de Antioquía, Córdoba y Su- encuentra una alta cantidad de cultivos de
cre. Antioquía pasó de tener 38 municipios coca y tuvieron una fuerte presencia de las
con presencia a 29 para este año (24% de FARC, así que luego de la desmovilización
reducción). Un fenómeno similar ocurrió de esta guerrilla quedaron, en términos
en Córdoba, que pasó de tener 16 a 13 mu- geopolíticos, en un estado de vacío de poder.
nicipios en 2018 (19% de disminución). Norte de Santander incrementó el nú-
El caso que más impacta es la disminu- mero de municipios con presencia de GAO
ción de municipios en el departamento de pasando de 5 en 2016 a 13 para este año,
Sucre, que para el Plebiscito tenía 13 mu- en su totalidad en la zona del Catatumbo
nicipios en riesgo mientras que para este donde, al igual que en Nariño, hay una
año solamente está Sincelejo. Esta varia- alta densidad de cultivos de coca y vacíos
ción debe ser leída con precaución, pues la dejados por las FARC. Para Chocó, se pasó
ausencia de registros de presencia violenta de tener 7 a 11 municipios con presencia
puede deberse a dos razones distintas. O los de este actor armado, teniendo en cuenta
grupos existentes fueron desplazados por la que en esta zona existen cultivos de coca y
acción de la Fuerza Pública, o bien, los gru- es una de las rutas de salida del alcaloide;
pos hasta hace poco presentes en el terri- también, hay una alta cantidad de minería 143
torio mantienen actualmente un bajo perfil legal e ilegal de oro de aluvión, que nor-
y no aparecen en los registros. El cambio malmente es controlada por estos grupos
abrupto de los registros en el departamento ilegales.4 Además, es otro de los principales
llama a tener en cuenta esa precaución.
Por otra parte, en departamentos como 4 Para ver en detalle la situación de las economías
Nariño, Norte de Santander y Chocó la pre- ilegales de cara a las elecciones de 2018, consul-
tar el capítulo Cultivos ilícitos y minería ilegal:
sencia de este actor armado se incrementó las economías ilegales como riesgo para la trans-
del 2016 al 2017. Nariño pasó de tener sola- parencia electoral en este mismo libro.
territorios donde se desmontaron impor- senador electo para el periodo de 2014-2018

tantes estructuras de las FARC. por el Partido de la U, quien fue capturado
De los 105 municipios con presen- en marzo de 2016 por petición de la Corte
cia de GAO, 13 (39%) son capitales de Suprema de Justicia, que lo acusa de nexos
departamento: Medellín (Antioquía), Bo- con paramilitares, tráfico de estupefacien-
gotá, Cartagena (Bolívar), Popayán (Cau- tes y homicidio (El Espectador, 9 de marzo
ca), Montería (Córdoba), San José del de 2016).
Guaviare (Guaviare), Santa Marta (Magda- Otro claro ejemplo de la influencia que
lena), Villavicencio (Meta), Cúcuta (Norte tienen estos grupos en sus territorios fue el
de Santander), Bucaramanga (Santander), paro armado realizado por el Clan Úsuga
Sincelejo (Sucre), Ibagué (Tolima) y Cali entre finales de marzo y comienzos de abril
(Valle del Cauca). de 2016. Esta acción armada logró afec-
De otra parte, a lo largo de las últimas tar a 55 municipios de Antioquía, Chocó,
décadas se ha visto que estos grupos en Córdoba, Magdalena, Norte de Santander,
época electoral pueden hacer alianzas con Santander y Sucre, donde se registraron
políticos regionales, bien sea para presio- asesinatos (sobre todo relacionados con el
nar a los ciudadanos de manera violenta, ‘plan pistola’ en contra de la Policía Nacio-
con el fin de que voten por determinado nal), hostigamientos a la Fuerza Pública,
candidato (lo cual fue palpable en las elec- bloqueos y suspensión de actividades eco-
ciones entre el 2000 y el 2006 con los casos nómicas de la población. La tabla 2 señala
de parapolítica), o bien para dar apoyo eco- los municipios que se vieron afectados por
nómico a los políticos en su campaña elec- el paro armado del Clan Úsuga en 2016.
toral. Es decir, puede existir complicidad
Tabla 2. Municipios afectados por el paro arma-
entre los GAO y los políticos con el objetivo
do del Clan Úsuga en marzo-abril de 2016.
de que estos últimos, estando en el poder, # Departamento Municipio
lleguen a favorecer los intereses particula- 1 Medellín
res de los grupos armados. 2 Apartadó
3 Briceño
Para mencionar ejemplos recientes,
4 Cáceres
en la antesala de las elecciones de 2015, la 5 Cañas gordas
Policía Nacional en un operativo contra el 6 Dabeiba
144 7 Mutatá
Clan Úsuga, en el departamento de Córdo-
8 San Pedro de Urabá
ba, capturó a 41 miembros de este grupo, Antioquia
9 Turbo
entre quienes se encontraban un candida- 10 Valdivia
to a la alcaldía de Tuchín y un candidato 11 Zaragoza
al concejo municipal del mismo municipio 12 Arboletes
13 Armenia
(Canal Uno, 2015). Otro ejemplo sobre el 14 Buriticá
vínculo de grupos armados ilegales con po- 15 Carepa
líticos es el de Martín Emilio Morales Diz, 16 Chigorodó
(…/…)
(…/…) En este sentido, es preocupante que

# Departamento Municipio la Ley de sometimiento a la justicia para
17 El bagre los GAO esté suspendida en el Congreso
18 Giraldo
19 Necoclí de la República, pues esto significa que di-
20 Puerto Berrio chas organizaciones, con las que se podría
21 San Juan de Urabá avanzar en la búsqueda del desarme y la
22 Segovia
desmovilización, estarán en armas para las
23 Sopetrán
24 Tarazá elecciones legislativas y presidenciales de
25 Tarso 2018.
26 Uramita Por esta razón, el mapa de riesgo por
27 El litoral del San Juan
presencia de GAO tiene el propósito de ge-
28 Chocó Cértegui
29 Istmina nerar una alerta temprana a las autoridades
30 Montería con el fin de poder mitigar la posibilidad
31 Lorica de que alguno de estos grupos llegue a en-
32 Puerto Libertador
33 Tierralta torpecer el normal desarrollo del certamen
34 Valencia democrático del 2018. Este objetivo es fun-
35 Ayapel damental pues, como se mencionó previa-
36 Córdoba Buenavista
mente, estos grupos están en la capacidad
37 Canalete
38 Cereté de afectar el normal desarrollo del certa-
39 Los córdobas men, mediante la infiltración de campañas
40 Moñitos electorales con sus recursos ilegales, y por
41 Pueblo nuevo
medio de ataques a la logística electoral o
42 San José de Uré
43 Magdalena Santa Marta retenciones a la población el día electoral.
44 Norte de Santander Cúcuta
45 Bucaramanga 1.2. Riesgo por presencia de guerrillas:
Santander
46 Girón
47 Sincelejo
la remanencia del ELN
48 Sampués Al mencionar la presencia de guerrillas
49 San Onofre para el año 2018 en esta edición del Mapa
50 Colosó (Ricaurte)
de Riesgo Electoral se debe entender que, en
51 Sucre Coveñas
52 El roble estricto sentido, se habla de la presencia del
145
53 Guaranda ELN, pues como se trató con anterioridad,
54 Los palmitos la guerrilla de las FARC pasó por un proce-
55 San Benito Abad
so de desmovilización. Por esta razón, en el
gráfico 2 se muestra el histórico de presen-
cia de guerrillas (FARC y ELN) hasta 2015,
y las mediciones de 2016 y 2018 solo se refe-
rencia a la presencia del ELN.
Gráfico 2. Municipios en riesgo por presencia de Para 2018, casi el 50% de los munici-
guerrillas, 2007-2018.
450
pios con presencia del ELN se concentran
400 387 en tres departamentos: Norte de Santander,
350
Chocó y Nariño. En la tabla 3, se muestra la
337
300
250
200 203 205 cantidad de municipios por departamento
183
150
100
140
con presencia de esta guerrilla.
87
50
0
2007 2010 2011 2014 2015 2016* 2018*
Tabla 3. Número de municipios por departamento, con presencia del ELN, 2018.
Número de muni- Número de muni- % de municipios % sobre el total de
# Departamento cipios con presen- cipios por depar- sobre los 87 con municipios por
cia de ELN 2018 tamento presencia de ELN departamento
Norte
1 17 40 20% 43%
de Santander
2 Chocó 12 30 14% 40%
3 Nariño 12 64 14% 19%
4 Cauca 8 42 9% 19%
5 Bolívar 7 46 8% 15%
6 Cesar 7 25 8% 28%
7 Arauca 5 7 6% 71%
8 Valle del Cauca 4 42 5% 10%
9 Antioquia 3 125 3% 2%
10 Boyacá 3 123 3% 2%
11 Casanare 3 19 3% 16%
12 Atlántico 1 23 1% 4%
13 Bogotá D.C. 1 1%
14 Caldas 1 27 1% 4%
15 Cundinamarca 1 116 1% 1%
16 Risaralda 1 14 1% 7%
17 Vichada 1 4 1% 25%
Total 87
146 Es de precisar que las zonas en donde encuentra el 17% de los cultivos de coca del
se concentra esta guerrilla están marcadas país.5
por economías ilícitas, sobre todo con pre- Esta dinámica económica ilegal cubre
sencia intensa de cultivos ilícitos y minería un corredor que va desde el bajo Catatumbo
ilegal. Además, son zonas estratégicamente (Tibú) y la frontera con Venezuela, pasando
ubicadas, en donde no solo se cultiva coca
5 Según los datos del último informe de monito-
sino también se procesa y se exporta. Un reo de cultivos ilícitos en Colombia de la ONU
caso concreto es el Catatumbo, donde se (UNODC, 2017).
por el Magdalena Medio, el Sur de Bolívar, Para las elecciones de 2014, cuando este
el norte de Antioquia, el sur de Córdoba, grupo y las FARC habían declarado un cese
llegando hasta el Pacífico colombiano, por al fuego, durante los comicios legislativos de
donde no solo se trafica narcóticos sino marzo y la primera vuelta presidencial de
también contrabando de oro, gasolina, per- mayo, para la segunda vuelta del 15 de ju-
sonas y armas. Sobre este corredor, como se nio de 2014 el ELN declaró un paro armado
ve en el mapa publicado al final de este ca- en el departamento de Chocó en los muni-
pítulo, el ELN tiene fuertes bastiones en la cipios de Istmina, Alto Baudó, Medio San
frontera venezolana tanto en Arauca como Juan, Sipí, Novita, Tadó, Lloró y Bagadó. En
en Norte de Santander, en el Sur de Bolívar estos municipios opera el Frente de Guerra
y a lo largo de toda la costa Pacífica. Así, Occidental de esta guerrilla. Las principa-
en dichos territorios este actor armado se les acciones realizadas por el grupo armado
financia por medio de las extorsiones a la fueron la destrucción de material electoral,
industria petrolera, a los terratenientes, y bloqueos y zozobra que impidió el libre des-
con lavado de los activos ilegales a través de plazamiento en los municipios.
distintos tipos de negocio. Para las elecciones del año 2015, hubo
Adicionalmente, el ELN ha generado un mayor impacto de las acciones realiza-
un alto impacto en el normal desarrollo das por este grupo en torno a la jornada.
de las elecciones. Este grupo ha interferido Existieron hostigamientos a la fuerza públi-
con acciones violentas directas contra la ca, retenes, quema de material electoral en-
realización de las elecciones, tanto en la se- tre otros. La tabla 4 detalla qué municipios
gunda vuelta de las elecciones presidencia- fueron atacados por el ELN en torno a la
les en junio de 2014 como en las elecciones jornada electoral del 25 de octubre de 2015,
de autoridades locales de octubre de 2015. y cuál fue la afectación a las elecciones.
Tabla 4. Municipios afectados por el ELN durante las elecciones locales de 2015.
# Municipio Departamento Descripción de afectaciones
Un hostigamiento el día de las elecciones (hora y media
antes de la apertura de mesas) en la vereda El Carmín
1 Anorí Antioquia
(sede de un campamento para la desmovilización de las
FARC) del municipio dejó un soldado muerto.
El jueves antes de las elecciones un bombardeo al ELN 147
en el corregimiento de Micoahumado dejó 9 guerrilleros
2 Morales Bolívar
muertos. Después de las elecciones, durante el escrutinio,
hubo hostigamientos al municipio.
El día después de las elecciones el ELN atacó un convoy
militar que escoltaba a una misión electoral de la Regis-
3 Güicán Boyacá traduría, que transportaba la votación de un resguardo
indígena U’wa del municipio. Hubo 11 militares y 1 policía
muertos.
Hubo retenes fluviales del ELN (así como de los Urabeños)
4 Alto Baudó Chocó
que impidieron la libre movilidad durante las elecciones.
(…/…)
(…/…)
# Municipio Departamento Descripción de afectaciones
El ELN ingresó a puesto de votación en el caserío de San
5 Medio San Juan Antonio, corregimiento de Negría, y quemó material elec-
toral.
Movimientos de tropas del ELN desde el sur encontraron
tropas de los Urabeños que se movilizaban desde el norte,
generando combates en el municipio (donde se ubicará un
6 Riosucio Chocó
campamento para la desmovilización de las FARC) en la
semana antes de las elecciones; esto produjo temor y zozo-
bra en la antesala de las elecciones.
Un campo minado escondido bajo una bandera del ELN
7 Tadó
dejó a tres miembros de la Fuerza Pública heridos.
El ejército abatió a dos guerrilleros del ELN e incautó
explosivos antes de las elecciones. Dos días después de las
8 El Tarra Norte de Santander elecciones el ELN atacó la estación de policía, dejando un
policía herido. El ambiente de combate generó zozobra en
el municipio en la jornada electoral.
Fuente: elaboración MOE con datos de monitoreo de prensa y reportes regionales.
El antecedente de los ataques del ELN marzo, mayo y, si hay segunda vuelta, junio
a las elecciones en la segunda vuelta del año de 2018, pues como se ha registrado el ELN
2014 y en las locales de 2015 llevó a la MOE es el grupo armado que más ha impactado
a levantar alertas por el accionar de esta las elecciones en años recientes.
guerrilla para el Plebiscito de 2016. Así, el
24 de septiembre de este año la MOE soli- 1.3. El vacío de las FARC como riesgo
citó públicamente la declaración de un cese electoral
al fuego, que fue respondida al día siguien- Las elecciones de 2018 serán las primeras en
te con una declaración de cese de acciones tener a la guerrilla de las FARC desarmada
ofensivas durante el Plebiscito por parte del y con candidatos para el Congreso y la Pre-
grupo subversivo. sidencia de la República. En estas condicio-
De cara a los comicios del 2018, en el nes, existen varios actores generadores de
momento de la escritura de este capítulo, la riesgo que podrían entrar a suplir los vacíos
guerrilla del ELN se encuentra en diálogos de poder que tenía esta guerrilla cuando
148 de paz con el Gobierno para darle una sa- estaba en armas; grupos cómo el ELN, los
lida negociada al conflicto que se mantie- Grupos Armados Organizados o las disi-
ne con este actor armado. En aras de este dencias de las FARC, podrían convertirse
hecho el ELN y el Gobierno Nacional han en un factor que influya en las elecciones de
declarado un cese bilateral de acciones 2018.
ofensivas hasta el 8 de enero de 2018. La Adicionalmente, la experiencia del úl-
MOE manifiesta la intención de que este timo año ha demostrado que es incierta la
cese se prolongue al menos hasta los pro- capacidad y la eficacia que tenga el Estado
cesos electorales que se desarrollarán en colombiano para ocupar, con instituciones
públicas (es decir, no solo con Fuerza Públi- pable de este intento es la aplicación de la
ca sino con servicios públicos domiciliarios Reforma Rural Integral (RRI), el primer
básicos, educación, justicia, seguridad), los punto del Acuerdo de Paz, que estipula la
territorios que desde el mismo Acuerdo de implantación integral de los servicios del
Paz se reconocen como “abandonados”. En Estado en territorios donde su ausencia ha
este contexto, desde la sociedad civil, orga- propiciado durante décadas el continuo es-
nizaciones como la MOE han evidenciado tallido de la guerra. Los territorios donde se
que gran parte de las afectaciones deriva- implementa la Reforma Rural Integral son
das de la concentración de las FARC tienen conocidos como municipios PDET, en re-
que ver con lo difícil que es arraigar las ins- ferencia a los Programas de Desarrollo con
tituciones del Estado que llegan a ocupar Enfoque Territorial, a través de los cuales
los territorios (MOE y Fundación Ciudad en el segundo semestre de 2017 inició la im-
Abierta 2016a; 2016b). plementación de la RRI en 170 municipios,
En consecuencia, para las elecciones divididos en 16 regiones,6 de acuerdo a lo
de 2018 se puede hablar ya no del riesgo por estipulado en el Decreto presidencial 893
la presencia de las FARC sino del riesgo por de 2017.
los vacíos de poder dejados por las FARC. Para entender la relación entre los va-
Para ello, el análisis parte del último re- cíos dejados por las FARC, el intento del
gistro de riesgo por presencia de las FARC Estado de llenar esos vacíos por medio de
que tuvo la MOE, basado en su monitoreo la implementación del Acuerdo de Paz, y la
y en los datos aportados por CERAC y por presencia de otros grupos armados ilegales
la Fundación Paz y Reconciliación (Robayo que se ha visto en este capítulo, en la tabla
2015, en MOE, 2016). 5 se comparan los 199 municipios donde se
En el último registro consolidado por registró por última vez la presencia de las
la MOE a finales del año 2016 las FARC es- FARC con los municipios PDET, así como
taban presentes en 199 municipios del país. la presencia de GAO y el ELN.
Durante el segundo semestre de este año,
esta guerrilla comenzó a pre-concentrarse
en algunos puntos del territorio y entre di-
ciembre de 2016 y enero de 2017 sus miem- 149
bros ingresaron a las 26 Zonas Veredales
Transitorias de Normalización, ubicadas
en 25 municipios del país, en donde se lle-
vó a cabo el proceso de desarme durante el
primer trimestre del año.
En términos ideales, los vacíos dejados 6 En el capítulo Análisis de los factores de riesgo
para las elecciones nacionales de 2018 al inicio
por las FARC deberían ser llenados con la de este libro se muestra el mapa de las 16 regio-
presencia del Estado. La política más pal- nes PDET.
Tabla 5. Presencia de otros actores en 199 municipios con ‘vacíos’ FARC.

Número de Coincidencia con % de vacíos FARC
Actor presente
municipios ‘vacíos’ FARC ocupado por el actor
Presencia del ELN 2018 87 50 25%
Presencia de GAO 2018 105 44 22%
Presencia del Estado a través de PDET
170 114 57%
2018
Municipios con FARC (hasta 2016) sin
60 30%
presencia de otros actores en 2018
Fuente: elaboración MOE.
Como se aprecia en los datos de la tabla Tabla 6. Municipios con ‘vacíos’ dejados por las
FARC y con coincidencia de presencia de ELN
anterior, en una cuarta parte de los munici- y GAO para 2018.
pios donde las FARC hacían presencia hoy # Municipio Departamento
está la guerrilla del ELN. De igual modo, 1 Cáceres
Antioquia
los GAO ocupan hoy un poco más de una 2 Valdivia
3 Montecristo Bolívar
quinta parte de estos municipios, y el Esta-
4 Caloto
do, a través de los PDET, logra ocupar un Cauca
5 El Tambo
poco más de la mitad. 6 Alto Baudó
Lo primero que llama la atención es la 7 Bajo Baudó
Chocó
8 Carmen del Darién
existencia de 60 municipios (el 30% de los 9 Riosucio
vacíos dejados por las FARC) en donde, de 10 Barbacoas
Nariño
acuerdo con los datos a 2018, tras la salida de 11 Tumaco
12 Convención
las FARC ni el Estado ni los otros grupos ar-
13 El Carmen
mados ilegales están haciendo presencia. Esto 14 El Tarra
es preocupante porque en esos 60 municipios 15 Hacarí
no se espera con prontitud una atención inte- 16 Ocaña Norte de Santander
17 San Calixto
gral del Estado; además, al tratarse de vacíos
18 Sardinata
de poder dejados por las FARC, existe un alto 19 Teorama
riesgo de que nuevos actores ilegales ocupen 20 Tibú
el territorio en cualquier momento.7 21 Buenaventura Valle del Cauca
Una segunda categoría que causa pre- Fuente: elaboración MOE.

150
ocupación son los municipios en los cuales
las FARC dejaron de tener presencia, tras En estos 21 municipios el vacío de poder
su desmovilización, y que para el año 2018 dejado por las FARC puede coincidir con el
son ocupados tanto por el ELN como por encuentro de distintos grupos armados que
GAO. Esta coincidencia sucede en 21 mu- intentan ocupar el territorio y apoderarse de
nicipios del país, listados en la tabla 6. las rentas ilegales. Este fenómeno es palpa-
ble si se observa las regiones en donde se en-
7 Los 60 municipios se ven coloreados en rojo en el
cuentran los municipios de la tabla 6: el Bajo
quinto mapa publicado al final de este capítulo. Cauca Antioqueño, el Sur de Bolívar, el nor-
te del Cauca y sobre todo en la Costa Pacífica Finalmente, para ver en detalle, la ta-
(del norte del Chocó hasta Tumaco) y en el bla 7, enumera los distintos escenarios en
Catatumbo. Estas son las principales zonas los que se pueden encontrar los municipios
de cultivos ilícitos y economías ilegales en el con vacíos de las FARC. Estas mismas ca-
país, por lo que la convergencia de distintos tegorías se pueden apreciar en el mapa al
grupos armados genera un alto riesgo de es- final de este capítulo.
calamiento del conflicto armado.
Tabla 7. Estado de los 199 municipios con ‘vacíos’ FARC frente a presencia del Estado y de otros gru-
pos armados ilegales.
Situación de los municipios con ‘vacíos’ de las FARC Número de municipios % de vacíos FARC
No ocupados por nadie 60 30%
Ocupados por el ELN 15 8%
Ocupados por GAO 6 3%
Ocupados por el Estado con PDET 66 33%
Ocupados por ELN y el Estado con PDET 14 7%
Ocupados por ELN y por GAO 4 2%
Ocupados por ELN, GAO y por el Estado con PDET 17 9%
Ocupados por GAO y el Estado con PDET 17 9%
Total municipios 199 100%
Fuente: elaboración MOE.
Resulta esperanzador que en una ter- ilegales que hay en el territorio colombiano,
cera parte de los municipios donde hicie- y como complemento a esta variable desde
ron presencia las FARC, el Estado ahora los trabajos pasados del Mapa de Riesgo
implemente los PDET sin que en esos mu- Electoral, la MOE analiza el riesgo por inten-
nicipios haya presencia de otros grupos ar- sidad del conflicto armado, determinado por
mados ilegales. Sin embargo, en otro 25% el número de acciones unilaterales cometi-
de los municipios dejados por las FARC das por los grupos armados ilegales.
(48 poblaciones), tanto el Estado a través Es importante aclarar que, a pesar de
de los PDET como otros actores armados que existe una estrecha relación entre la
hacen presencia. Estos municipios plantean presencia violenta y la intensidad del con-
un complejo reto para que el avance de las flicto, para efectos de este análisis estas 151
políticas de construcción de paz supere la dos variables se estudian por separado. La
inercia del conflicto armado. razón es que la presencia violenta muestra
dónde se encuentran actuando los grupos
2. Riesgo por acciones unilaterales armados ilegales, por lo que es una variable
de grupos armados ilegales dicotómica, es decir, los grupos armados
ilegales están o no están actuando allí. Sin
Luego de señalar el riesgo que representa la embargo, estos grupos pueden realizar ata-
presencia de los diferentes actores armados ques sobre un municipio de manera aislada,
para luego retirarse de dicho territorio. En entre 2015 y 2018 se ve una estabilización, e
esta medida, con base en el número de ac- incluso un leve incremento.
ciones unilaterales de los grupos armados
Gráfico 3. Histórico de municipios en riesgo por
se configura un indicador de riesgo que
acciones unilaterales.
señala qué tanto están actuando los grupos 400
359
329
armados ilegales, lo cual complementa el 350
300 263
análisis de la simple presencia y permite 250 220
200
constituir un indicador con diferentes gra- 150 125
dos de riesgo, como se verá a continuación. 100 121
50
Vale aclarar que los datos sobre acciones 0
Locales Congreso Locales Congreso Locales Congreso
unilaterales son igualmente proveídos por la 2007 2010 2011 2014 2015 2018
Base de Datos de la violencia política en Co- Fuente: elaboración MOE con datos de CERAC.
lombia de CERAC, para el mismo periodo de
medición de los datos de presencia de los gru- Lo que la gráfica muestra coincide cla-
pos armados ilegales (21 de julio de 2016 a 10 ramente con el descenso de la intensidad del
de diciembre de 2017). Con base en esta infor- conflicto armado al entrar en la etapa final
mación la MOE realizó una clasificación de el Proceso de Paz con las FARC. De hecho,
riesgo acorde a la cantidad de acciones uni- tanto las elecciones de 2014 como las de 2015
laterales registradas de los Grupos Armados sucedieron bajo ceses al fuego de esta guerri-
Organizados (GAO) y de la guerrilla del ELN. lla. En cambio no se puede decir lo mismo del
De esta manera, teniendo en cuenta el ELN, pues a pesar de haber declarado cese al
número de acciones unilaterales se plantea fuego inicialmente en las elecciones de 2014,
la siguiente clasificación: una acción ofen- atacó directamente la realización de los comi-
siva de parte del grupo armado ilegal en el cios en la segunda vuelta, al igual que en las
periodo registrado pone al municipio en locales de 2015, como se verá más adelante.
riesgo medio; entre dos y tres acciones lo Al parecer, los datos de riesgo por
ponen en riesgo alto; y más de cuatro accio- acciones unilaterales se estabilizan por la
nes lo ponen en riesgo extremo. Esta escala remanencia del ELN y de los GAO como
se realiza según la observación de la dis- actores armados ilegales con los cuales
tribución de los datos, que es dispersa (no continua el conflicto armado colombiano.
152
cuentan con una distribución normal). A continuación se observan los datos en
Desde una perspectiva temporal, es detalle para cada tipo de actor armado.
importante señalar que el número de muni-
cipios en riesgo por esta variable ha descen- “intensidad del conflicto”, que integraba las
dido considerablemente desde 2011, como acciones bélicas de los diversos actores arma-
dos. Desde el año 2014 se observan las acciones
se evidencia en el gráfico 3.8 No obstante, unilaterales de cada actor por separado. En todo
caso, en la gráfica 3 se integra el número de mu-
8 Vale aclarar que en los Mapas de Riesgo Elec- nicipios en riesgo por acciones de todos los acto-
toral entre 2007 y 2011 se utilizó la variable de res armados ilegales para cada elección.
2.1. Riesgo por acciones unilaterales de Tabla 8. Número de municipios en riesgo por
acciones unilaterales de GAO.
Grupos Armados Organizados (GAO)
Riesgo Riesgo Riesgo
Para las elecciones de 2018 encontramos Total
Medio Alto Extremo
que hay 95 municipios en riesgo por ac- 65 23 7 95
ciones unilaterales realizadas por los GAO, Fuente: cálculos MOE con datos de CERAC.
distribuidos en 20 departamentos. Además,
dentro de este grupo de municipios, de las Al establecer la anterior medición, los
12 ciudades capitales que se describieron departamentos que se ven más afectados por
en la presencia de este tipo de organización estas acciones son Antioquía, principalmen-
solamente en Montería no se registran ac- te en la zona del Urabá, Bajo Cauca y los lí-
ciones unilaterales. En la Tabla 8 se muestra mites con el sur de Córdoba, así como Norte
la cantidad de municipios en riesgo acorde de Santander en la zona del Catatumbo. La
a cada nivel. tabla 9, señala la cantidad de municipios y
nivel de riesgo por departamento.
Tabla 9. Número de municipios según nivel de riego por acciones unilaterales de GAO.
Porcentaje sobre
Riesgo Riesgo Riesgo Total municipios
# Departamento el total municipios
Medio Alto Extremo en el Depto.
en el Depto.
1 Antioquia 16 8 4 28 29%
2 Norte de Santander 5 5 2 12 13%
3 Córdoba 9 1 - 10 11%
4 Cauca 7 1 - 8 8%
5 Chocó 8 - - 8 8%
6 Bolívar 3 1 - 4 4%
7 Nariño 4 - - 4 4%
8 Santander 1 2 1 4 4%
9 Valle del Cauca 3 - - 3 3%
10 Huila 2 - - 2 2%
11 Meta - 2 - 2 2%
12 Tolima 1 1 - 2 2%
13 Atlántico 1 - - 1 1%
14 Bogotá D.C. - 1 - 1 1%
15 Caldas 1 - - 1 1% 153
16 Cundinamarca 1 - - 1 1%
17 Guaviare 1 - - 1 1%
18 Magdalena 1 - - 1 1%
19 Putumayo 1 - - 1 1%
20 Sucre - 1 - 1 1%
Total 65 23 7 95 100%
Porcentaje sobre el total
68% 24% 7%
de municipios en riesgo
Los 7 municipios que se encuentran unilaterales. Estos municipios son: Cañas-

en riesgo extremo son Apartadó, Valdivia, gordas (Antioquia); Montecristo (Bolívar);
Turbo y Segovia en Antioquia; Tibú y San Alto Baudó, Carmen de Darién y Unguía
Calixto En Norte de Santander; y Barran- en Chocó; Montería, Chinú y Sahagún
cabermeja en Santander. Lo que se destaca (Córdoba); Tumaco (Nariño); y Chinácota
de este grupo de municipios es que hacen (Norte de Santander). Son dos las razones
parte de las zonas históricamente afecta- que pueden explicar este fenómeno. Por
das por la presencia de diferentes grupos un lado, puede ser que exista un grado de
al margen de la ley y que tienen un lugar aceptación en cuanto a la existencia de es-
estratégico en la economía ilegal del país. tos grupos en el territorio. Por otro lado, es
La intensidad del conflicto con GAO posible que estos grupos tengan afianzado
en Antioquia se puede explicar por las ope- su dominio militar por lo que no tienen que
raciones que la Policía Nacional ha efectua- recurrir a acciones violentas, y solo actúen
do en el último lustro en contra del Clan como reacción de la Fuerza Pública, moti-
Úsuga (la llamada operación Agamenón), vo por el cual pueden tener registrada pre-
al igual que en el Norte de Santander en sencia violenta en el territorio sin registrar
contra de ‘Los Pelusos’ y otras bandas pre- acciones unilaterales.
sentes en la región. 2.2. Riesgo por acciones unilaterales
En cambio, llama la atención el nivel de del ELN
riesgo de Barrancabermeja. El Magdalena Por otra parte, las acciones unilaterales re-
Medio, la región de la cual es capital infor- gistradas por la guerrilla del ELN disminu-
mal este municipio, no ha sido tan recono- yeron frente a las que realizaron los GAO en
cida por la presencia de bandas fuertes luego el periodo de la medición de este estudio.
de la desmovilización del Bloque Central Para 2018 se registran 71 municipios con al-
Bolívar (BCB) de los paramilitares en el pro- gún nivel de riesgo. En la tabla 10 se mues-
ceso de paz durante el gobierno Uribe. En su tra en resumen las cifras de distribución por
momento, el BCB fue una de las estructu- nivel de riesgo.
ras paramilitares más fuertes del país, pero
luego de su desmovilización se ha percibido
acciones unilaterales del ELN.
una presencia dispersa, aunque nunca ago- Riesgo Riesgo Riesgo
154 Total
tada, de estructuras herederas del paramili- Medio Alto Extremo
tarismo. Por lo tanto, el riesgo extremo de 42 17 12 71
Barrancabermeja por el elevado número Fuente: cálculos MOE con datos de CERAC.
de acciones ofensivas de GAO merece que
se preste especial atención a la situación de Así mismo, en la tabla 11 se encuentra
orden público en esta región de Colombia. la distribución de los municipios en riesgo,
Por otra parte, en 10 municipios que acorde al nivel de riesgo por departamento.
tienen presencia de GAO no hubo acciones
Tabla 11. Número de municipios según nivel de riego por acciones unilaterales del ELN
Porcentaje sobre
Riesgo Riesgo Riesgo Total municipios
# Departamento el total municipios
Medio Alto Extremo en el Depto.
en el Depto.
1 Norte de Santander 3 5 6 14 20%
2 Chocó 9 - - 9 13%
3 Nariño 8 1 - 9 13%
4 Bolívar 3 4 - 7 10%
5 Cauca 4 2 1 7 10%
6 Cesar 4 2 - 6 8%
7 Arauca - - 5 5 7%
8 Valle del Cauca 2 1 - 3 4%
9 Antioquia 2 - - 2 3%
10 Boyacá 1 1 - 2 3%
11 Atlántico 1 - - 1 1%
12 Bogotá D.C. 1 - - 1 1%
13 Caldas 1 - - 1 1%
14 Casanare 1 - - 1 1%
15 Cundinamarca 1 - - 1 1%
16 Risaralda - 1 - 1 1%
17 Vichada 1 - - 1 1%
Total 42 17 12 71 100%
Porcentaje sobre el total
59% 24% 17%
de riesgo
Como resultado de esta medición los económicas ilegales como el narcotráfico, el

12 municipios que se encuentran en riesgo contrabando de gasolina o los atentados y la
extremo son: Saravena, Arauca, Arauquita, extorsión a las multinacionales petroleras.
Fortul y Tame en Arauca; El Carmen, Teora- Al comparar las acciones unilaterales
ma, El Tarra, Ocaña, Toledo y Tibú en Norte de los GAO con las del ELN, preocupan ca-
de Santander y Corinto en Cauca. En el caso sos como el municipio de Tibú, en Norte de
de Arauca y Norte de Santander estos muni- Santander, que presenta riesgo alto por el
cipios coinciden con el área de acción de los nivel de acciones tanto de la guerrilla como
frentes de guerra Oriental y Nororiental del de los GAO. Esto supone que para las elec- 155
ELN, respectivamente, dos de los más acti- ciones de 2018, el municipio debería estar
vos históricamente. También se trata de re- priorizado por las autoridades competentes
giones que tienen una ubicación estratégica para el mantenimiento del orden público.
en la frontera con Venezuela, favorable para En la tabla 12 se presentan los 20 munici-
la movilidad de esta guerrilla y la búsqueda pios donde concuerda el riesgo en guerri-
de retaguardias, así como para actividades llas y GAO, en algún nivel de riesgo.
Tabla 12. Municipios donde coinciden riesgos el Sur de Bolívar, el Bajo Cauca y el Urabá
por acciones unilaterales de GAO y ELN
Antioqueño.
Departamento Municipio
Antioquia 1 Valdivia
En estas regiones, se destaca la relación
Bolívar 2 Cantagallo que existe entre la presencia de los grupos
Caldas 3 Risaralda armados ilegales y las economías de carác-
4 Caloto
Cauca ter ilegal, extractivas como la minería y los
5 El Tambo
6 Acandí cultivos ilícitos, y de otra naturaleza, como
7 Bajo Baudó el contrabando y la extorsión; por este mo-
Chocó
8 Nuquí tivo, sin un control efectivo por parte del
9 Riosucio
Nariño 10 Barbacoas
Estado, las zonas afectadas seguirán estan-
11 Cúcuta do copadas por grupos armados ilegales in-
12 Hacarí teresados en estas fuentes de financiación.
13 Teorama
En este contexto, el interés por entablar
14 El Tarra
Norte de Santander 15 Tibú alianzas con agentes y funcionarios del Es-
16 Convención tado para poder llevar a cabo su accionar
17 El Carmen ilegal se convierte en uno de los mayores
18 Ocaña
riesgos para la transparencia y la libertad
19 Bucarasica
Valle del Cauca 20 Buenaventura de las elecciones.
Fuente: elaboración MOE con datos de CERAC. Así, la ausencia del Estado en estas
mismas regiones es un componente de alta
3. Conclusiones y recomendaciones vulnerabilidad para la ciudadanía de los te-
rritorios donde aún en 2018 se sigue vivien-
Posterior al Proceso de Paz con la guerrilla do el conflicto. Finalmente, con base en los
de las FARC se ha evidenciado una dismi- datos vistos, la MOE les hace un llamado
nución muy importante en las acciones a las autoridades para que intensifiquen su
unilaterales y la presencia en el territorio de presencia en las regiones que hoy siguen es-
grupos armados al margen de la ley compa- tando afectadas por la presencia y el actuar
rado con años electorales anteriores. Con de los grupos armados ilegales.
la desmovilización de las FARC, para las Sumado a lo anterior, la MOE resalta
156 elecciones de 2018, ha desaparecido una de la importancia de llevar a buen término, y
las mayores amenazas que habían tenido las con prontitud, los procesos de negociación
elecciones en las últimas décadas. de paz y de sometimiento a la justicia de la
No obstante, pese a que se ha disminui- guerrilla del ELN y de los GAO. Sin lugar
do la intensidad del conflicto, el Gobierno a dudas, la sola desmovilización (eso sí, la
debe mantener la presencia institucional en desmovilización efectiva) de estas enormes
todo el territorio y acercarse a las zonas que organizaciones armadas es un alivio para
se destacaron a lo largo de este capítulo: el los riesgos que se ciernen sobre la democra-
Catatumbo, Arauca, el Magdalena Medio, cia colombiana.
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Mapa # 19
Riesgo por presencia de Grupos Armados
La Guajira
Santa Marta
¯
yy
Barranquilla
Atlántico
Cartagena
Magdalena
Cesar
Córdoba
Sincelejo
Sucre Convención
Lorica Chinú
Los Córdobas El Carmen
Arboletes Sahagún
Bolívar Teorama Tibú
Montería
Acandí Necoclí Puerto Santander
Valencia Ayapel Nechí Sardinata Cúcuta
Unguía Turbo Córdoba
Montecristo Ocaña
Tierralta Cáceres Norte de Santander
Chigorodó El Bagre
Tarazá Puerto Wilches Chinácota
Riosucio
Ituango Segovia Cantagallo Bucaramanga
Carmen del Darién Dabeiba
Yarumal Remedios Barrancabermeja
Murindó Buriticá
Antioquia Arauca
Puerto Berrío Santander
Bahía Solano Anzá
San Carlos
Armenia
Nuquí Chocó
Pueblorrico Boyacá
Alto Baudó Lloró
Caldas Casanare
Bajo Baudó
Risaralda Cundinamarca
Medio Baudó
Risaralda Guasca Vichada
Cajamarca
Ibagué
El Litoral del San Juan Bogotá DWCW
Tolima Villavicencio
Valle del Cauca
Buenaventura Meta San Martín
Cali Padilla
Caloto
Cauca Huila Guainía
El Tambo Popayán San José del Guaviare
Paicol
Tumaco
La Vega
Nariño El Rosario Guaviare
Pitalito
Tumaco
Barbacoas
Cumbal
Putumayo
Caquetá Vaupés
Puerto Asís
158
Amazonas
yyy
yyyNñO1U
ñ35W2 5W2
KmsW
O 1O ñOO HOO OO (OO
• Riesgo por presencia de Gru- San Jerónimo

Segovia
San Sebastián
Villa Rica
Tierralta
Valencia
El Tarra
Hacarí
pos Armados Organizados
Tarazá Chocó 11 Cundinamarca 1 Ocaña
Antioquia 29 Turbo Acandí Guasca Puerto Santander
Anzá Valdivia Alto Baudó Guaviare 1 San Calixto
Apartadó Yarumal Bahía Solano San José del Guaviare Sardinata
Arboletes Zaragoza Bajo Baudó Huila 2 Teorama
Armenia Atlántico 1 Carmen del Darién Paicol Tibú
Briceño Barranquilla El Litoral del San Juan Pitalito Putumayo 1
Buriticá Bogotá D.C. 1 Lloró Magdalena 1 Puerto Asís
Cáceres Bogotá D.C. Medio Baudó Santa Marta Santander 4
Cañasgordas Bolívar 5 Nuquí Meta 2 Barrancabermeja
Carepa Cantagallo Riosucio San Martín Bucaramanga
Caucasia Cartagena Unguía Villavicencio Puerto Wilches
Chigorodó Córdoba Córdoba 13 Nariño 5 Sabana de Torres
Dabeiba Montecristo Ayapel Barbacoas Sucre 1
El Bagre San Jacinto del Cauca Canalete Cumbal Sincelejo
Ituango Caldas 1 Chinú El Rosario Tolima 2
Medellín Risaralda Lorica Policarpa Cajamarca
Murindó Cauca 8 Los Córdobas Tumaco Ibagué
Nechí Almaguer Montelíbano Norte de Santander 13 Valle del Cauca 3
Necoclí Caloto Montería Bucarasica Buenaventura
Pueblorrico El Tambo Moñitos Chinácota Cali
Puerto Berrío La Vega Puerto Escondido Convención Jamundí
Remedios Padilla Puerto Libertador Cúcuta Total 105
San Carlos Popayán Sahagún El Carmen
159
Mapa # 20
Riesgo por acciones unilaterales de Grupos Armados
La Guajira
Santa Marta
¯
yy Barranquilla
Atlántico
Cartagena
Magdalena
Cesar
Córdoba
Sincelejo Convención
Lorica
Los Córdobas El Carmen
Arboletes Sucre Bolívar
Teorama Tibú
Acandí Necoclí Córdoba Puerto Santander
Valencia Ayapel Sardinata Cúcuta
Turbo
Nechí Ocaña
Tierralta Cáceres Norte de Santander
Chigorodó El Bagre
Tarazá Puerto Wilches
Riosucio
Ituango Segovia Cantagallo Bucaramanga
Dabeiba Yarumal Remedios Barrancabermeja
Murindó
Buriticá Arauca
Antioquia Puerto Berrío Santander
Bahía Solano Anzá
San Carlos
Chocó Armenia
Pueblorrico Boyacá
Nuquí Lloró
Caldas Casanare
Bajo Baudó
Risaralda Cundinamarca
Medio Baudó
Risaralda Guasca Vichada
Cajamarca
Ibagué
El Litoral del San Juan Bogotá DYCY
Tolima Villavicencio
Valle del Cauca
Buenaventura Meta San Martín
Cali Padilla
Caloto
Cauca Huila Guainía
El Tambo Popayán San José del Guaviare
Paicol
La Vega
Guaviare
Nariño El Rosario Pitalito
Barbacoas Policarpa
Cumbal
Putumayo
Caquetá Vaupés
Puerto Asís
160
Nivel de riesgo
Amazonas
yyN32yh
yyN 0yh
yyN4yh
H:4YK04YK00
KmsY
ñ 2ñ Hññ ññ 0ññ 1ññ
• Riesgo extremo por acciones • Riesgo por presencia de Gru- • Riesgo por presencia de Gru- Chocó
Acandí
8 Putumayo
Puerto Asís
1
unilaterales Grupos Armados pos Armados Organizados pos Armados Organizados
Organizados Riesgo alto por acciones Riesgo medio por acciones Bahía Solano Santander 1
Bajo Baudó Bucaramanga
unilaterales Grupos Armados unilaterales Grupos Armados
Antioquia 4 El Litoral del San Juan Tolima 1
Apartadó Organizados Organizados
Lloró Cajamarca
Segovia Antioquia 8 Antioquia 16 Medio Baudó Valle del Cauca 3
Turbo Armenia Anza Nuquí Buenaventura
Valdivia Buriticá Arboletes Riosucio Cali
Norte de Santander 2 Dabeiba Briceño Córdoba 9 Jamundí
San Calixto El Bagre Cáceres Ayapel Total 65
Tibú Ituango Carepa Canalete
Santander 1 Medellín Caucasia Lorica
Barrancabermeja Remedios Chigorodó Los Córdobas
Total 7 Zaragoza Murindó Montelíbano
Bolívar 1 Nechí Moñitos
Cartagena Necoclí Puerto Escondido
Cauca 1 Pueblorrico Puerto Libertador
Caloto Puerto Berrío Valencia
Córdoba 1 San Carlos Cundinamarca 1
Tierralta San Jerónimo Guasca
Meta 2 Tarazá Guaviare 1
San Martín Yarumal San José del Guaviare
Villavicencio Atlántico 1 Huila 2
Norte de Santander 5 Barranquilla Paicol
Cúcuta Bolívar 3 Pitalito
El Tarra Cantagallo Magdalena 1
Hacarí Córdoba Santa Marta
Sardinata San Jacinto del Cauca Nariño 4
Teorama Caldas 1 Barbacoas
Santander 2 Risaralda Cumbal
Puerto Wilches Cauca 7 El Rosario
Sabana de Torres Almaguer Policarpa
Sucre 1 El Tambo Norte de Santander 5
Sincelejo La Vega Bucarasica
Tolima 1 Padilla Convención
Ibagué Popayán El Carmen
Total 22 San Sebastián Ocaña
Villa Rica Puerto Santander
161
Mapa # 21
Riesgo por presencia del ELN para elecciones 2018
La Guajira
¯
üü
Soledad
Atlántico Magdalena
Valledupar
Cesar
Convención
El Carmen
Bolívar
Sucre Teorama Tibú
Río Viejo
Acandí Córdoba El Tarra Norte de Santander
Morales
Montecristo Sardinata Cúcuta
Cáceres Santa Rosa del Sur Villa del Rosario
Riosucio San Pablo Labateca
Valdivia Toledo
Carmen del Darién Campamento Cantagallo Chitagá Saravena
Cubará
Antioquia Santander Fortul Arauquita Arauca
La Salina Tame Arauca

Chocó Sácama
Nuquí Boyacá
Quibdó Labranzagrande
Alto Baudó Caldas
Pajarito
Bajo Baudó Tadó Pueblo Rico Cundinamarca
Aguazul
Nóvita Casanare
Istmina Cartago Vichada
Sipí
El Dovio Cumaribo
Bogotá DLCL
Quindío
Tolima
Valle del Cauca
Buenaventura Meta
Corinto
Timbiquí Guainía
Silvia Huila
Tumaco Guapi El Tambo
Santa Bárbara El Charco Timbío
Cauca Guaviare
Nariño Magüi
La Llanada
Tumaco
Barbacoas
Ricaurte Samaniego
Guachucal
Caquetá Vaupés
Putumayo
162
Amazonas
üüüüüz10D
ñ30L2(0L2((
KmsL
y 7y ñyy yy (yy 8yy
• Riesgo por presencia de ELN San Pablo

Santa Rosa del Sur
Aguachica
González
Nariño
Barbacoas
12 Labateca
Ocaña
Antioquia 3 Boyacá 3 La Gloria El Charco San Calixto
Cáceres Cubará Pailitas Guachucal Sardinata
Campamento Labranzagrande Pelaya La Llanada Silos
Valdivia Pajarito Río de Oro Magüi Teorama
Arauca 5 Caldas 1 Valledupar Mallama Tibú
Arauca Risaralda Chocó 12 Providencia Toledo
Arauquita Casanare 3 Acandí Ricaurte Villa del Rosario
Fortul Aguazul Alto Baudó Samaniego Risaralda 1
Saravena La Salina Bajo Baudó Santa Bárbara Pueblo Rico
Tame Sácama Carmen del Darién Santacruz Valle del Cauca 4
Atlántico 1 Cauca 8 Istmina Tumaco Buenaventura
Soledad Caloto Nóvita Norte de Santander 17 Cartago
Bogotá D.C. 1 Corinto Nuquí Bucarasica El Cairo
Bogotá D.C. El Tambo Quibdó Chitagá El Dovio
Bolívar 7 Guapi Riosucio Convención Vichada 1
Arenal Silvia San José del Palmar Cúcuta Cumaribo
Cantagallo Sucre Sipí El Carmen Total 87
Montecristo Timbío Tadó El Tarra
Morales Timbiquí Cundinamarca 1 Hacarí
Río Viejo Cesar 7 Vianí La Playa
163
Mapa # 22
Riesgo por acciones unilaterales del ELN
para Elecciones 2018
¯
La Guajira
FF Soledad
Atlántico Magdalena
Valledupar
Cesar
Convención
El Carmen
Bolívar
Sucre Teorama Tibú
Río Viejo
Acandí Córdoba El Tarra Norte de Santander
Morales
Montecristo Aguachica Cúcuta
Santa Rosa del Sur Villa del Rosario
Riosucio San Pablo Labateca
Valdivia
Cantagallo Chitagá Toledo Saravena
Campamento Cubará
Antioquia Santander Fortul Arauquita Arauca
Tame Arauca
Chocó Sácama
Nuquí
Quibdó Boyacá
Alto Baudó Casanare
Pajarito
Bajo Baudó Pueblo Rico Caldas Cundinamarca
Nóvita
El Cairo Risaralda Vichada
Sipí
El Dovio Cumaribo
Bogotá DyCy
Quindío
Tolima
Valle del Cauca
Buenaventura Meta
Corinto
Cauca Guainía
Silvia Huila
El Tambo
Guapi
Tumaco Timbío
Nariño Sucre Guaviare
La Llanada
Tumaco
Barbacoas
Ricaurte Samaniego
Guachucal
Caquetá Vaupés
Putumayo
164
Nivel de riesgo
FF.31FJ Amazonas
FF.0KFJ
FF.01FJ
09Ky72Ky722
Kmsy
4 0 1 2 3
• Riesgo extremo por acciones • Riesgo alto por acciones • Riesgo medio por acciones Cesar
Aguachica
4 Tumaco
Norte de Santander 3
unilaterales del ELN unilaterales del ELN unilaterales del ELN
La Gloria Bucarasica
Arauca 5 Bolívar 4 Antioquia 2 Pelaya Chitagá
Arauca Arenal Campamento Valledupar Labateca
Arauquita Cantagallo Valdivia Chocó 9 Valle del Cauca 2
Fortul Río Viejo Atlántico 1 Acandí Buenaventura
Saravena Santa Rosa del Sur Soledad Alto Baudó El Cairo
Tame Boyacá 1 Bogotá D.C. 1 Bajo Baudó Vichada 1
Cauca 1 Cubará Bogotá D.C. Nóvita Cumaribo
Corinto Cauca 2 Bolívar 3 Nuquí Total 42
Norte de Santander 6 Caloto Montecristo Quibdó
El Carmen Guapi Morales Riosucio
El Tarra Cesar 2 San Pablo San José del Palmar
Ocaña Pailitas Boyacá 1 Sipí
Teorama Río de Oro Pajarito Cundinamarca 1
Tibú Nariño 1 Caldas 1 Vianí
Toledo Ricaurte Risaralda Nariño 8
Total 12 Norte de Santander 5 Casanare 1 Barbacoas
Convención Sácama Guachucal
Cúcuta Cauca 4 La Llanada
Hacarí El Tambo Mallama
La Playa Silvia Providencia
Villa del Rosario Sucre Samaniego
Risaralda 1 Timbío Santacruz
Pueblo Rico
Valle del Cauca 1
El Dovio
Total 17
165
Mapa # 23
Estado actual de municipios que tuvieron riesgo
por presencia de FARC hasta 2016
Uribia
La Guajira
Maicao
¯
San Kgg Klbania
Ktlántico Fonseca
Magdalena Villanueva
La Paz
San Diego
9esar
9urumaní
9onvención
Sucre El 9armen
Tibú
9órdoba :olívar Teorama
Kguachica
Montelíbano Montecristo Sardinata
Ocaña
Kpartadó Tierralta 9áceres Simití
Norte de Santander
Tarazá
Riosucio Mutatá San Pablo
Ituango Knorí Segovia Toledo
Mutatá Saravena
Dabeiba Yarumal Remedios 9ubará
9armen del Darién Fortul Krauquita Krauca
Vigía del Fuerte Santander
:ojayá
Urrao Kntioquia Tame Krauca 9ravo Norte
9hocó Sácama
Quibdó El 9armen de Ktrato :oyacá Pisba
Klto :audó Nunchía
Mistrató 9aldas Pajarito
:ajo :audó Tadó Yopal
Pueblo Rico 9undinamarca
9asanare
Istmina Nóvita Risaralda Vichada
Tolima :ogotá DO9O
9ajamarca
Valle del 9auca 9umaribo
Rovira Icononzo
Tuluá Meta Puerto Gaitán
Dagua Prado
Palmira 9haparral Lejanías Granada
:uenaventura Rioblanco
Ktaco Puerto Lleras :arranco Minas Inírida
López Planadas Neiva Uribe Mesetas Mapiripán
Páez Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Timbiquí Klgeciras
Mosquera Guapi El Tambo Inzá Puerto 9oncordia San José del Guaviare Guainía Puerto 9olombia
La Plata
Santa :árbara El 9harco Patía Isnos La Macarena
Roberto Payán Magüi Payán :olívar
Florencia
Tumaco 9auca El Paujil 9alamar
:arbacoas
Nariño San Vicente del 9aguán Miraflores
Ricaurte Piamonte Milán
Puerres La Montañita
9umbal Puerto Guzmán
Orito Vaupés
Ipiales Puerto Ksís 9artagena del 9hairá
Valle del Guamuez Putumayo Solano Pacoa
9aquetá
Leguízamo
Municipios con 'vacíos' FARC 2018

No ocupados por nadie ó(F municipiosj
166 La 9horrera
Ocupados por el ELN óD. municipiosj
Kmazonas
Ocupados por GKO ó( municipiosj
Ocupados por ELN y por GKO ó muncipiosj
Ocupados por ELNY GKO y por el Estado con PDETs óD6 municipiosj
Ocupados por GKO y el Estado con PDETs óD6 muncipiosj
Ocupados por ELN y el Estado con PDETs óD muncipiosj
Ocupados por el Estado con PDTEs ó(( municipiosj
D16O)ñ6O)ññ
KmsO
Total: 199 municipios F .F DFF üFF ñFF FF
• Vacíos FARC no ocupados • Vacíos FARC ocupados • Vacíos FARC ocupados por • Vacíos FARC ocupados por • Vacíos FARC ocupados por el
por nadie por el ELN ELN y por GAO GAO y el Estado con PDETs Estado con PDTEs
Amazonas 1 Antioquia 1 Bolívar 1 Antioquia 10 Antioquia 3
La Chorrera Campamento Montecristo Apartadó Anorí
Antioquia 4 Arauca 1 Chocó 2 Briceño Mutatá
Angostura Arauca Alto Baudó Carepa Vigía del Fuerte
Peque Boyacá 2 Bajo Baudó Dabeiba Bolívar 1
San Andrés de Cuerquía Cubará Norte de Santander 1 El Bagre Simití
Urrao Pajarito Ocaña Ituango Caquetá 10
Arauca 2 Casanare 1 Total 4 Remedios Belén de Los Andaquíes
Cravo Norte Sácama Segovia Cartagena del Chairá
Puerto Rondón
Boyacá 1
Cauca
Silvia
2
• Vacíos FARC ocupados por
Tarazá
Zaragoza
El Doncello
El Paujil
Pisba Sucre ELN, GAO y por el Estado Córdoba 3 Florencia
Caldas 1 Cesar 1 con PDETs Montelíbano La Montañita
Riosucio Aguachica Antioquia 2 Puerto Libertador Milán
Casanare 2 Chocó 2 Cáceres Tierralta Puerto Rico
Nunchía Quibdó Valdivia Guaviare 1 San Vicente del Caguán
Yopal Tadó Cauca 2 San José del Guaviare Solano
Cauca 7 Nariño 2 Caloto Nariño 2 Cauca 15
Bolívar La Llanada El Tambo El Rosario Argelia
Inzá Samaniego Chocó 2 Policarpa Balboa
Páez Norte de Santander 1 Carmen del Darién Putumayo 1 Buenos Aires
Piamonte Toledo Riosucio Puerto Asís Cajibío
Puracé Risaralda 1 Nariño 2 Total 17 Caldono
Rosas Pueblo Rico Barbacoas Jambaló
Totoró
Cesar 1
Vichada
Cumaribo
1 Tumaco
• Vacíos FARC ocupados por
López
Mercaderes
Curumaní Total 15 ELN y el Estado con PDETs Miranda
Convención
Chocó 2 El Carmen Arauca 4 Morales
El Carmen de Atrato
Unión Panamericana • Vacíos FARC ocupados El Tarra
Hacarí
Arauquita
Fortul
Patía
Piendamó
Cundinamarca 1 por GAO Santander de Quilichao
San Calixto Saravena
Venecia Antioquia 1 Sardinata Tame Suárez
Guainía 4 Yarumal Teorama Bolívar 1 Toribío
Barranco Minas Cauca 2 Tibú San Pablo Cesar 2
Inírida Padilla Valle del Cauca 1 Cauca 3 La Paz
Mapiripana San Sebastián Buenaventura Corinto San Diego
Puerto Colombia Nariño 1 Total 17 Guapi Chocó 2
Huila 7 Cumbal Timbiquí Bojayá
Baraya Tolima 1 Chocó 2 Condoto
Garzón Cajamarca Istmina Guaviare 3
Gigante Valle del Cauca 1 Nóvita Calamar
Isnos Jamundí Nariño 4 El Retorno
La Plata Total 6 El Charco Miraflores
Neiva Magüi Payán Huila 1
Tello Ricaurte Algeciras
La Guajira 4 Santa Bárbara La Guajira 1
Albania Total 14 Fonseca
Maicao Meta 8
Uribia La Macarena
Villanueva Mapiripán
Meta 5 Mesetas
El Castillo Puerto Concordia
Granada Puerto Lleras
Lejanías Puerto Rico
Puerto Gaitán Uribe
San Juan de Arama Vistahermosa
Nariño 6 Nariño 8
Cuaspud Cumbitara
Ipiales Francisco Pizarro
Linares La Tola
Puerres Leiva
Taminango Los Andes
Túquerres Mosquera
Risaralda 1 Olaya Herrera
Mistrató Roberto Payán
Tolima 6 Putumayo 6
Icononzo Leguízamo
Natagaima Orito
Prado Puerto Caicedo
Roncesvalles Puerto Guzmán
Rovira San Miguel
San Antonio Valle del Guamuez
Valle del Cauca
Dagua
4 Tolima
Ataco
4
167
Palmira Chaparral
San Pedro Planadas
Tuluá Rioblanco
Vaupés 1 Valle del Cauca 2
Pacoa Florida
Total 60 Pradera
Total 66
El desplazamiento como riesgo:
desplazadores elegidos,
desplazados sin elección
Fabio Lozano
CODHES
Introducción
El daño efectivo que a través del desplazamiento se hace al ejercicio

electoral, a la garantía de la participación política y a la democra-
cia, alcanza proporciones descomunales y afecta, de manera muy
diversa, los tejidos políticos, mostrando así uno de los aspectos de
ilegitimidad e inconstitucionalidad del Estado vigente. Tras el des-
plazamiento se esconden múltiples factores de negación del derecho
a la participación política entendida como la posibilidad de elegir
y ser elegido. Así, se presentan desde cuestiones logísticas, como el
hecho de no poder votar porque la cédula inscrita en el antiguo lugar
de vivienda no puede ser utilizada en el nuevo, hasta la destrucción
de partidos, movimientos políticos y organizaciones sociales que
tienen que esconderse a causa de amenazas, asesinatos, masacres y
demás actos delincuenciales, dirigidos especialmente contra líderes
y defensores de Derechos Humanos. Así, un amplio panorama de
hechos que niegan la democracia se mueve dentro de este espectro
168
del desplazamiento.
En relación a este fenómeno, es necesario afirmar que la aten-
ción a las víctimas del desplazamiento, en la que parece concen-
trarse la acción gubernamental frente al consecuente estado de
cosas inconstitucional, es insuficiente, inadecuada e inoportuna.
Además, las medidas tomadas no han impedido que este fenómeno
se siga repitiendo de manera sistemática y masiva en amplios sec-
tores del panorama nacional pues, como se verá más adelante, las
afectaciones no solo se concentran en áreas existen diversos niveles de riesgo; c) señalar

rurales y marginales, sino también en im- algunas pistas de acción en el ámbito de la
portantes ciudades del país. prevención para que el riesgo sea menor.
De ahí la necesidad de acciones preven-
tivas que alerten e incidan sobre los riesgos, 1. La vigencia y gravedad
no solamente como una atención tardía del desplazamiento
después de los hechos. Se podría plantear,
en términos más gráficos, que es una burla En Colombia se han ido insertando en el
a la dignidad humana, y a la democracia, imaginario colectivo varios mecanismos de
que agentes elegidos mediante actos ge- sentimientos-pensamientos-acciones con
neradores de desplazamiento entreguen respecto al desplazamiento y a las personas
“ayudas públicas” a los desplazados, mu- desplazadas. Dichos mecanismos deme-
cho más cuando estas ayudas se convierten ritan a estas personas y desestiman las di-
en propaganda clientelista, consolidándose mensiones e implicaciones del fenómeno,
así una relación perversa de dependencia y conduciendo a formas de revictimización
sometimiento en los procesos electorales. individuales y colectivas.
Teniendo en cuenta este contexto so- De esta forma, en el presente capítulo
bre el fenómeno, el aporte del análisis del se enumeran algunos de esos mecanismos,
desplazamiento al mapa de riesgos electo- destacando aquellos que están tras algunos
rales pretende tres objetivos principales: a) manejos de cifras oficiales. Es visible que en
alertar sobre la vigencia y consecuencias la opinión pública, las redes sociales e in-
electorales del desplazamiento, tratando de cluso en altos mandos gubernamentales se
contrarrestar la insensibilidad social frente presentan afirmaciones como las siguientes:
al fenómeno y los discursos que hablan de
una disminución del mismo; b) mostrar, • No existen acciones vulneradoras de
con base en los registros oficiales y en los Derechos Humanos constituyentes de
seguimientos realizados frente al desplaza- violencia sociopolítica ni generadoras
miento masivo,1 los municipios en los cuales de desplazamiento, sino que se trata de
casos aislados de “líos de faldas”.
1 Conforme a la metodología utilizada desde el
Mapa de Riesgo Electoral de 2011, el presente texto • No existen víctimas de desplazamiento, 169
realiza el análisis de riesgo electoral por desplaza- sino “avivatos” haciéndose pasar por víc-
miento con base en los registros de desplazamiento
forzado (las personas que se han visto forzadas a
timas para recibir supuestos beneficios.
abandonar su residencia por la comisión o la ame- • Sí hay desplazamiento, pero no en las
naza de violaciones a sus Derechos Humanos,
proporciones que muestran las ONG.
[UARIV s.f.]) de la Unidad de Víctimas del De-
partamento Administrativo para la Prosperidad • Sí hay desplazamiento, pero como es
Social, junto con los registros de desplazamiento tan generalizado y difícil de focalizar,
masivo -eventos de desplazamiento que afectan a
un número igual o mayor a tres familias o 15 per-
solo se debe prestar atención a aquellos
sonas al mismo tiempo- de CODHES. lugares o eventos más emblemáticos.
■ el desplazamiento como riesgo: desplazadores elegidos, desplazados sin elección
• El desplazamiento está relacionado con hecho, sino una desaceleración de su creci-

el conflicto armado interno y el desar- miento, pues cada año hay nuevos desplaza-
me de algunos de los actores armados dos. Entonces, así la cifra crezca a un menor
lleva a que este disminuya o tienda a ritmo que en años pasados, cada año se si-
desaparecer. gue desplazando a más personas.
Gráfica 1. Número de desplazados por año

Incluso hay una “naturalización” del según recepción.2
fenómeno, con repercusiones más extendi- 800.000
700.000
das en la actitud tanto de las personas como 600.000
500.000
de las instituciones públicas y privadas, que 400.000
lleva al desplazamiento a su invisibilidad y 300.000
200.000
negación práctica. 100.000
0
El desarme de estas afirmaciones y
Antes de
1985
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
actitudes merece un ejercicio hermenéu-
tico detallado, sin embargo, este capítulo Fuente: Cifras de Registro Único de Víctimas de
se limita, en los siguientes dos apartados, UARIV corte a 1 Dic de 2017 (UARIV, 2017).
a desvirtuar solamente dos de las ficciones
divulgadas, con base en el seguimiento e El desplazamiento en Colombia está
interpretación estadística del suceso; am- creciendo a niveles alarmantes, de los más
bas referidas a la supuesta disminución del altos del planeta; esto tiene unas implica-
desplazamiento. ciones profundas tanto para la garantía de
los Derechos Humanos, como de frente a
1.1. El desplazamiento no disminuye, las políticas públicas requeridas. Podría
crece menos rápido, pero crece hablarse de una disminución del desplaza-
La primera ficción es que el desplazamiento miento cuando las familias afectadas han
viene en disminución desde hace años. Esta sido debidamente reparadas y sus condi-
impresión errónea viene de la elaboración y ciones de goce de sus Derechos Humanos
análisis de gráficos históricos sobre la evo- se han establecido, pero en Colombia este
lución del desplazamiento que muestra, por no es el caso.
ejemplo, que en el año 2002 se produjo el Una gráfica que represente fielmente
170
desplazamiento de un poco más de 733 mil lo sucedido, debe mostrarnos el acumu-
personas, mientras en 2008 fueron cerca de lado histórico (ver Gráfica 2). En realidad
452 mil y en 2015 cerca de 190 mil (Grafica estamos ante un crecimiento a velocidades
1). De allí se deduce, con cierta lógica, que
hay una disminución del fenómeno. Pero en 2 Las personas recibidas son el número de per-
realidad, hay una imprecisión técnica que sonas víctimas de desplazamiento forzado que
fueron acogidas o recibidas en un municipio se-
conduce a bajar la guardia. Lo que se está gún la medición de la Unidad de Víctimas (UA-
produciendo no es una disminución del RIV, s.f.)
menos intensas que en años anteriores. el tiempo que las víctimas toman para pre-
Es como si nos relajáramos porque un ca- sentar su declaración, como el que las ins-
rro que va hacia un abismo ya no lo hace tituciones gastan para analizar y finalmente
a 120 km por hora sino a 100 km. Cuando validar, aceptar y registrar la información en
Colombia y el mundo se alarmaron por el el sistema. Si bien en el último quinquenio
desplazamiento en el país, en los inicios dicho proceso ha tenido una mayor diligen-
de los años noventa, las cifras oscilaban en cia y eficiencia, a inicios del año el registro
unos 15.000 desplazados por año; hoy nos no arroja aún las cifras reales del desplaza-
sentimos aliviados con cifras cercanas a las miento.
100.000 personas. El gráfico 3 nos muestra los datos que
aparecen en el reporte del Registro Único
Gráfica 2. Acumulado histórico de personas des-
de Víctimas (RUV) de la Unidad para la
plazadas según recepción.
9.000.000 Atención y Reparación Integral a las Víc-
8.000.000
7.000.000
timas (UARIV). Se comparan datos para
6.000.000 los mismos periodos tomados en diversos
5.000.000
4.000.000 cortes temporales, así como los datos del
3.000.000
2.000.000 monitoreo autónomo de CODHES.
1.000.000
0
Gráfica 3. Comparativo de reportes de desplaza-
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
mientos según fecha de obtención de los datos.

Fuente: Cifras de Registro Único de Víctimas de 300.000
UARIV corte a 1 Dic de 2017.
250.000
200.000
1.2. Las cifras del pasado aumentan con 150.000
el paso del tiempo: el desplazamiento 100.000
50.000
real solo se conoce dos años después
0
La segunda ficción a desvirtuar viene de la 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
01 - mar - 14 CODHES
falsa impresión, visible reiteradamente en 15 - feb - 15

01 - abr - 16
01-abr-17
01-dic-17
los últimos años, de que el desplazamiento Fuente: elaboración propia con base en des-
vive una caída abrupta, lo cual es provocado cargas de los reportes de UARIV en las fechas
referenciadas y en el Sistema de Información
por el momento de obtención de los datos. sobre Derechos Humanos y Desplazamiento de
Generalmente en los meses de febrero o CODHES. 171
marzo las instituciones presentan reportes

del comportamiento del fenómeno durante En la gráfica se puede apreciar que en
el año anterior, y se comparan con los pe- el corte del 1 de marzo de 2014 el reporte
ríodos inmediatamente previos. Empero, de la Unidad de Víctimas mencionaba un
las cifras de desplazamiento del Registro total de 127.940 desplazados durante el año
Único de Víctimas se producen después de 2013. En ese momento se veía una clara
un proceso prolongado que incluye tanto tendencia descendente en la velocidad de
incremento del desplazamiento frente a los esto se propagó por diversos informes en el
períodos anteriores. Casi un año después, mundo. Este hecho conduce a una legitima-
en el reporte del 15 de febrero de 2015, se- ción política y a una baja en las alarmas que
gún el mismo reporte oficial de la Unidad en nada benefician el ejercicio de los derechos
de Víctimas, aparecían 218.115 desplaza- a la participación, así como el goce efectivo
dos en total durante el año 2013, igualando de Derechos Humanos para las víctimas.3
prácticamente los estimados de CODHES Estas verificaciones ponen, por supues-
para dicho ese periodo, que había sido de to, una alerta sobre la validez del cálculo
219.308 desplazados. Con estas cifras la de los riesgos de desplazamiento con base
tendencia ya no era descendente sino le- en datos muy recientes referidos al último
vemente creciente. Reportes del mismo año. Este análisis, nos conduce a plantear
año 2013 tomados en fechas posteriores que el análisis de riesgo no se debe limitar
mostraron cifras más altas, que alcanzan a tener en cuenta solamente el registro de
hasta los 268.626 desplazados en el reporte los datos en UARIV, sino a ampliar nuestra
de diciembre de 2017 -el corte tomado para base con otras fuentes especialmente refe-
calcular el riesgo 2018-, ya estableciendo la ridas al desplazamiento masivo. Pero ade-
tendencia como claramente creciente. más, es necesario advertir que si bien hay
Como se aprecia en la gráfica 3, este una diferencia importante en las cantida-
mismo hecho se registra para el año 2014; y des de personas, en cambio, la ubicación de
si bien en 2015 el incremento del desplaza- los departamentos y municipios afectados,
miento pudo ser menor al generado en los que es lo que en últimas hacemos en este
ciclos anteriores, la diferencia entre los da- ejercicio de determinación de riesgo, no
tos del 1 de abril de 2016 y el 1 de diciembre tiene una variación tan grande.
de 2017 es de 65.695 personas. Es decir, a En el siguiente apartado se presenta la
principios de 2016 aún no aparecían en el metodología y los resultados del riesgo por
registro por lo menos el 35% de los afecta- desplazamiento para las elecciones del año
dos durante el año anterior. Todo esto nos 2018.
muestra la fragilidad de las afirmaciones
que se pueden hacer sobre el desplazamien- 2. Los niveles de riesgo por
to con datos tomados apenas unos meses desplazamiento
172
después del corte de los hechos que se quie-
Como se mencionó previamente, el des-
re analizar. Los datos oficiales más fiables
plazamiento es un delito con graves conse-
sobre el desplazamiento apenas parecen
cuencias en el ejercicio de diversos derechos
lograr cierta estabilidad, por lo menos, dos
constitucionales. Este fenómeno sigue pro-
años después de los hechos.
duciéndose intensiva y sistemáticamente
Con base en estos datos tempraneros, se
ha repetido en los últimos años la afirmación 3 Para unos primeros análisis al respecto ver CO-
de que el desplazamiento ha sido inferior, y DHES (2017).
en el país, afectando durante los primeros dad de personas. De esta manera, teniendo
11 meses de 2017 a por lo menos 72.387 en cuenta estos presupuestos se establecie-
personas en 779 de los 1122 municipios del ron las tres siguientes categorías de riesgo:
país, de acuerdo con las cifras de registro en
la UARIV y con el seguimiento a las expul- • Riesgo extremo: aquellos municipios
siones masivas en CODHES. Es decir, por en los que la tasa de expulsión está por
lo menos en el 69,4% de los municipios del encima de la desviación estándar de la
país hubo expulsión forzada de personas en tasa a nivel nacional, que para el caso
el año 2017. del año 2017 es de 982,2 desplazados
Sin embargo, es necesario señalar que por cada 100.000 habitantes.
los niveles de afectación son muy diferen- • Riesgo alto: aquellos municipios donde
tes. Por una parte, muchos de estos mu- la tasa de expulsión es igual o superior
nicipios (272, que representan el 24,2%) al promedio nacional (349 desplazados
expulsaron menos de 10 personas. Por otra por cada 100.000 habitantes) y menor a
parte, tiene una mayor afectación en térmi- la desviación estándar. También aque-
nos de garantías electorales que un munici- llos municipios donde la cantidad de
pio como Hacarí (Norte de Santander), con desplazados está por encima de la des-
una población de 10.970 personas, expulse viación estándar del número de despla-
a 1.332 habitantes, a que una ciudad como zados por municipio (que en este caso
Medellín, con 2 millones y medio de habi- es de 322 personas desplazadas).5
tantes expulse 2.612 personas.4 • Riesgo medio: aquellos municipios en
Por eso, de forma semejante a como los que la tasa de expulsión es igual a
lo hemos hecho en las anteriores Mapas superior a la mediana (104,1 despla-
de Riesgo Electoral, realizamos a conti- zados por cada 100.000 habitantes) y
nuación una clasificación de los niveles de menor al promedio nacional. También
riesgo basándonos en las tasas de expulsión los municipios que hayan expulsado un
por cada 100.000 habitantes. Este cálculo se número de personas igual o superior al
complementa con casos de alto número de número promedio de desplazados (93
personas expulsadas, para que no queden personas desplazadas).6
por fuera municipios que, a pesar de que su
173
tasa sea baja a causa del alto número de ha- 5 Esta última consideración metodológica inserta
en esta categoría a municipios con un alto nú-
bitantes, estén expulsando a una alta canti- mero de desplazados pero que por su elevada
población tienen tasas bajas, como Medellín
(donde 2.612 personas fueron expulsadas forza-
4 Es claro que en términos de respeto a la dig-
damente durante 2017 según datos oficiales de la
nidad de las personas, garantías de derechos
Unidad de Víctimas), Cali (con 1.647 desplaza-
constitucionales y ejecución de un delito, es tan
mientos en 2017), Cúcuta (con 662), Turbo (con
reprobable el desplazamiento de una persona
542), Santa Marta (con 388) e Ibagué (con 339).
como el de mil. Pero en términos de política pú-
blica y de prevención de riesgos los niveles de 6 Esta última consideración metodológica trae
atención y de exigencia son diferentes. a esta categoría casos con bajas tasas pero con
Así, teniendo en cuenta estos criterios como en algunos municipios mineros del
metodológicos, se encontraron los siguien- Sur de Bolívar- y del Bajo Cauca y Nordeste
tes resultados. antioqueños. Dicha ubicación muestra la
disputa territorial por el dominio de sitios
2.1. Riesgo extremo por estratégicos, fundamentalmente en torno
desplazamiento a las economías extractivas de la coca, el
En riesgo extremo encontramos 52 muni- petróleo y el oro. Esta disputa, como se ha
cipios distribuidos en 9 departamentos en constatado en las últimas décadas, implica
proporciones muy distintas. En primera la apropiación criminal del Estado local,
instancia Chocó, con 16 de sus 30 munici- expresado en la estrecha relación entre los
pios en este rango; Nariño con 10 de sus 64 actores armados y la clase política regio-
municipios; Norte de Santander con 8 de nal y local. Se trata, pues, de una alianza
sus 40 municipios; Antioquia con 7 de su estructural para el dominio territorial que
125 Municipios; Cauca con 3 de sus 42 mu- implica diversas formas de apropiación del
nicipios; Bolívar con 3 de 46; Cesar con 2 de poder, entre las que se incluye el desplaza-
25; Valle del Cauca con 2 de 42; y Risaralda miento.
con 1 de sus 14 municipios.
En el punto más crítico del riesgo ex- 2.2. Riesgo alto por desplazamiento
tremo están los municipios de Hacarí en En riesgo alto encontramos 116 municipios
Norte de Santander; Pueblo Rico, en Ri- de 22 Departamentos distribuidos de la si-
saralda; Riosucio, El Litoral del San Juan, guiente forma: Antioquia con 19 municipios
Carmen del Darién y Alto Baudó en el (un alto número a pesar de que representan
Chocó; Santa Bárbara y Magüi en Nariño sólo la sexta parte del departamento); Arau-
y Timbiquí en Cauca, que constituyen los ca con 5 municipios (nótese que ello es sobre
diez municipios con mayor tasa de despla- un total de 7); Putumayo con 6 (la mitad de
zamiento en proporción a su población. Sin sus municipios); Chocó con 10 municipios
embargo, es claro que la alerta roja debe (la tercera parte del total); Caquetá con 6
extenderse a los 52 municipios de esta ca- (la tercera parte); Tolima con 11 (la cuarta
tegoría reseñados en el mapa y el listado parte); Cauca con 10 (también una cuarta
publicados al final de este capítulo. parte); Meta con 7 (una cuarta parte); Na-
174
Estos centros de desplazamiento se
riño con 8 (una octava parte); Bolívar con 6;
encuentran fundamentalmente en la Costa
Sucre con 5; Córdoba con 4; Guaviare con 4
Pacífica y en la región del Catatumbo, así
(todos sus municipios); Cesar con 3; Magda-
lena con 2; Norte de Santander con 3; Valle
más de 200 desplazados en 2017 como Sincele-
jo, Montería y Bello, así como casos con entre del Cauca con 2 y Cundinamarca, Boyacá,
100 y 200 desplazados como Bogotá, Maicao, Casanare, Huila y Vaupés cada uno con 1.
Palmira, Villavicencio, Pereira, Tuluá, Neiva,
Riohacha, Popayán, Jamundí, Barranquilla y
El listado de estos municipios apare-
Cartagena. ce junto al mapa al final de este capítulo,
y nos muestra además de una extensión de de los reclamantes en procesos de restitu-

las mismas zonas de riesgo extremo, la ubi- ción de tierras, los líderes de comunidades
cación de otras nuevas que son igualmente indígenas y afro que confrontan iniciativas
zonas de extracción de materias primas, de económicas perjudiciales para el dominio
infraestructura energética o son corredores territorial colectivo o la estabilidad ecosisté-
estratégicos para el comercio legal o ilegal. mica, los defensores de Derechos Humanos.
En este aspecto, se destacan el occidente de Estos fenómenos de violencia especialmen-
Arauca, el piedemonte amazónico y zonas te visibles en las regiones con riesgo alto y
aledañas estratégicas como Puerto Gaitán extremo por desplazamiento forzado.
y todo el Guaviare, la vertiente occidental
del Tolima, los Montes de María y la Sierra 2.3. Riesgo medio por desplazamiento
Nevada de Santa Marta. En riesgo medio se ubican 244 municipios
Es importante resaltar que en este que representan el 21,7% del total nacional
riesgo se ubican no solo municipios con y que pertenecen a 31 departamentos de los
mayores áreas rurales sino también capita- 32 existentes. Sin embargo, los niveles de cu-
les departamentales y ciudades de carácter brimiento territorial son muy diversos pues
intermedio. En efecto, aquí encontramos mientras departamentos como Antioquia,
a Medellín, Quibdó, Cúcuta y Cali como dados sus niveles de expulsión, ubican en
capitales departamentales, pero también esta clasificación de riesgo a 42 municipios
ciudades intermedias de más de 100 mil que representan el 33,6% de sus municipios,
habitantes y de importancia regional como Atlántico solo ubica a un municipio, que
Apartadó, Tierralta, Turbo o Caucasia. Los si bien es la capital, sólo representa el 4,3%
factores relacionados con estos niveles de del departamento. A su vez, Cauca ubica 23
riego por desplazamiento parecen referirse y Nariño 17 municipios que representan el
especialmente al dominio del comercio del 54,8% y el 26,6% respectivamente. Aparece
menudeo de estupefacientes, de las cade- con una fuerte presencia Caquetá, colocan-
nas de comercialización, pero igualmente do en este acápite a 10 municipios (62,5%) y
al control de la extorsión sobre las pobla- quedando así la totalidad de sus municipios
ciones y al manejo de las finanzas munici- en algún nivel de riesgo. En la misma situa-
pales. Seguramente las demás variables de ción se encuentra Chocó, que coloca aquí los
175
riesgo consideradas por otros autores en 4 municipios que no habían aparecido en los
esta publicación aportarán elementos de niveles de riesgo anteriores, y Arauca, que
juicio al respecto. ubica aquí los dos municipios que faltaban.
En este punto, es necesario también El departamento de la Guajira, que
destacar que en los últimos años el despla- no había ubicado municipios en los niveles
zamiento se ha incrementado por la ame- de riesgo anteriores, sí lo hace en este con
naza, persecución y asesinato de líderes 4 municipios que representan el 26,7% de
sociales. En esto, cabe mencionar los casos sus municipios. El Huila, que sólo había
ubicado un municipio en riesgo alto, sitúa • El desplazamiento no es un fenómeno

en este nivel 18 municipios que constituyen circunstancial que se produzca a pro-
el 48,6% del departamento. Córdoba suma pósito de procesos electorales, aunque
a los 4 ya mencionados en alto 13 muni- sí afecta drásticamente dichos procesos.
cipios adicionales que son el 43,3% de sus Por lo tanto, su prevención debe hacerse
municipios. Tolima, que hasta el momento con medidas de mediano y largo plazo e
había aparecido con 11 municipios, adicio- implica una política estatal destinada no
na 14 que representan el 29,8% de su total y solo a atender afectados sino a impedir
finalmente, el Valle del Cauca adiciona 17 la acción de los agentes e intereses gene-
(40,5%) a los 4 mencionados anteriormente. radores del desplazamiento.
• El desplazamiento, especialmente el
3. Algunos lineamientos de acción múltiple y masivo (igual o mayor a tres
Como bien se puede apreciar en el mapa ad- familias o 15 personas) está asociado a la
junto, aunque los municipios en situaciones acción de ejércitos (estructuras militares
de riesgo representan un poco más de la ter- organizadas) legales o ilegales, pero ello
cera parte de los municipios del país (36,7%), no representa en promedio sino la quin-
hay regiones en donde el riesgo se concentra ta parte del desplazamiento que se está
y por tanto una política de prevención po- generando en el país. La acción de pre-
dría realizarse mediante un plan adecuado vención debe dirigirse a la protección de
con perspectivas territoriales diferenciadas.7 los líderes y las organizaciones sociales,
Dicho plan debería ir más allá del especialmente las relacionadas con la
incremento de la Fuerza Pública, que sirve defensa y el cuidado de territorios colec-
para evitar desbandadas, facilitar medidas tivos o de protección del medio ambien-
logísticas, poner cierto orden necesario en te y de los derechos humanos.
los entornos de votación y ofrecer ciertas • Prevenir el desplazamiento, para re-
garantías de seguridad respecto a los jura- ducir los riesgos contra el ejercicio
dos y las urnas electorales, pero tiene poca democrático, implica serias acciones
significación respecto a factores de riesgo de inteligencia, fiscalía y procuradu-
como el desplazamiento. Si bien en este ría para ubicar a los agente e intereses
capítulo no se hace un examen detallado desplazadores que claramente van más
176
de las causas y los causantes del desplaza-
allá de los llamados grupos armados
miento8, es necesario señalar las siguientes
organizados o bandas criminales, las
recomendaciones o conclusiones:
cuales en muchos casos son simple ins-
trumento de élites políticas nacionales
7 Para una revisión de diferencias regionales ver y regionales.
(Rodríguez, 2018) (Howald, 2018) (Suárez, 2018)
(Valencia, 2018) (Ciro, 2018). • Finalmente, se debe tener un especial
8 Para estudios más detallados al respecto, con-
énfasis en las acciones preventivas en
sultar (Lozano, 2018). torno al control, regulación y delimita-
ción del apoyo y el compromiso estatal Suárez, N. (2018). Análisis socioeconómico sobre
frente a actividades de economía ex- la Relación entre Desplazamiento Forzado y
tractiva y de grandes obras de infraes- la Minería: Nodo Nororiental de Colombia,
tructura en torno a las cuales se está 2002-2012. En L. F. (Dir.), Desarraigos, Sa-
dinamizando el desplazamiento. queos y Resistencias. Bogotá : Universidad
San Buenaventura.
Referencias UARIV. (s.f.). Interpretación y análisis sobre las
cifras del Registro Único de Víctimas. Recu-
Ciro, A. (2018). Guerra contra las drogas, ex- perado de https://rni.unidadvictimas.gov.co/
tractivismo y conflicto armado: Desaarraigo sites/default/files/Documentos/INTERPRE-
en la Amazonía colombiana. En F. Lozano, TACION%20Y%20ANALISIS%20DEL%20
Desarraigos, Saqueos y Resistencias. Bogotá: RUV.pdf
Universidad San Buenaventura. UARIV. (15 de Octubre de 2017). Red Nacional
CODHES. (2017). El desplazamiento crece a pesar de Información. Recuperado de https://rni.
dela Tregua Unilateral. Informe 2015. Bogotá: unidadvictimas.gov.co/RUV
Universidad San Buenaventura. Valencia, P. A. (2018). Desplazamiento Forzado
Howald, C. (2018). Veinte Años de Desplaza- en Antioquia, manifestación de una lucha
miento Forzado en el Chocó. Continuidades entre la defensa del territorio, las economías
en Medio de un Fenómeno “Reciente”. En F. ilegales y los proceos de modernización. En
L. (Dir.), Desarraigos, Saqueos y Resistencias. F. L. (Dir.), Desarraigos, Saqueos y Resisten-
Bogotá : Universidad San Buenaventura. cias. Bogotá: Universidad San Buenaventura.
Lozano, F. (2018). Desarraigos, Saqueos y Resisten-
cias. Bogotá: Universidad San Buenaventura.
Rodríguez, A. M. (2018). 32 años de Desplazamien-
to en el Caribe continental de la Margen Izquier-
da. Bogotá: Universidad San Buenaventura.
177
Mapa # 24
Riesgo por desplazamiento
para las elecciones 2018
La Guajira
Santa Marta Maicao
Riohacha
(ibulla
¯
San 7gg 9arranquilla xiénaga
6onseca
7racataca
xartagena 6undación
La Paz
Magdalena San (iego
San Onofre xesar
)l Paso
Tolú Viejo xórdoba La Jagua de Ibirico
Sincelejo xurumaní xonvención
Puerto )scondido Lorica
)l xarmen
xanalete San Pelayo 9olívar
Teorama Tibú
Montería Sucre 7chí
7candí Necoclí
Morales Sardinata
7yapel
Unguía Turbo Valencia Montecristo
xórdoba 7brego xúcuta
Tierralta xáceres Nechí Simití Norte de Santander
xhigorodó Puerto Wilches
Tarazá
Riosucio San Pablo
Ituango 7norí 9arrancabermeja
Juradó Mutatá Saravena
xarmen del (arién
(abeiba Remedios Yondó Santander xubará
6rontino 9uriticá Yalí 6ortul 7rauquita 7rauca
San Miguel
9ojayá 7ntioquia
Urrao 7nzá Puerto 9errío Tame 7rauca xravo Norte
9ahía Solano )l Peñón Sácama Puerto Rondón
Medio 7trato Salgar Puerto 9oyacá 9oyacá Támara
Nuquí Puerto xarreño
Quibdó
7lto 9audó Labranzagrande
Lloró 9agadó Nunchía
9oyacá Pajarito Trinidad
9ajo 9audó Tadó Mistrató
xhocó Villahermosa xasanare
Nóvita Pereira Murilloxundinamarca
Istmina 9eltrán Vichada
Sipí 9olívar Paratebueno Maní
Ibagué
)l Litoral del San Juan 9ogotá (OxO Villavicencio xumaribo
Tolima
Tuluá Ortega xubarral Puerto López Puerto Gaitán
(agua
Valle del xaucaxhaparral xolombia
9uenaventura Rioblanco San Martín
7taco Puerto Lleras Meta Inírida xacahual
xali
López Planadas Neiva Uribe Mesetas Mapiripán
La Tola Timbiquí xauca Suárez Paez Íquira Tello Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Mosquera Guapi )l Tambo Inzá Huila Puerto xoncordia San José del Guaviare Guainía
Santa 9árbara )l xharco La Plata )l (oncello La Macarena
Puerto Rico Guaviare )l Retorno
Roberto Payán Magüi Patía Pitalito
Nariño 6lorencia Papunaua
Tumaco )l Paujil xalamar
9arbacoas Santa Rosa
Mocoa San Vicente del xaguán Miraflores
Ricaurte Pasto Milán La Montañita xaruru Mitú
Puerto Guzmán
Orito Vaupés
Puerto 7sís xartagena del xhairá
Valle del Guamuez
xaquetá Solano
Putumayo Leguízamo
La Victoria
178
Nivel de riesgo
7mazonas
ggóF..gB
ggóüüÍgB
Tarapacá
ggóWFgB
ü1HO0DHO0DD
KmsO
Y WY üYY FYY DYY .YY
• Riesgo extremo por desplaza- San Jacinto del Cauca

San Pablo
Roncesvalles
Rovira
Valparaíso
Casanare 5
Fuente de Oro
La Macarena
miento forzado
Santa Rosa del Sur San Antonio Maní Lejanías
Antioquia 7 Tiquisio Santa Isabel Nunchía Mapiripán
Briceño Boyacá 1 Villahermosa Sácama Puerto López
Cáceres Pajarito Villarrica Támara San Carlos de Guaroa
Ituango Caquetá 6 Valle del Cauca 2 Trinidad San Martín
Nechí Cartagena del Chairá Bolívar Cauca 23 Villavicencio
Segovia El Doncello Cali Almaguer Vistahermosa
Tarazá La Montañita Vaupés 1 Balboa Nariño 17
Valdivia Milán Papunaua Bolívar Ancuyá
Bolívar 3 San José del Fragua Total 116 Buenos Aires Arboleda
Achí San Vicente del Caguán Cajibío Chachagüí
Montecristo
Norosí
Casanare
La Salina
1 • Riesgo medio por desplaza- Caloto
Guachené
Colón
Cumbitara
Cauca 3 miento forzado
Cauca 10 Inzá El Peñol
Argelia Corinto Amazonas 2 La Sierra El Tablón de Gómez
López El Tambo La Victoria Miranda El Tambo
Timbiquí Florencia Tarapacá Padilla La Florida
Cesar 2 Guapi Antioquia 42 Páez La Unión
La Gloria La Vega Abriaquí Piamonte Leiva
Río de Oro Mercaderes Amalfi Popayán Nariño
Chocó 16 Morales Angostura Puerto Tejada Pasto
Alto Baudó Patía Anorí Rosas San Lorenzo
Bagadó Suárez Anzá San Sebastián Sandoná
Bajo Baudó Sucre Bello Santa Rosa Santacruz
Carmen del Darién Cesar 3 Betulia Santander de Quilichao Taminango
El Litoral del San Juan El Paso Caicedo Sotará Norte de Santander 8
Istmina González Campamento Toribío Abrego
Lloró Pailitas Cañasgordas Totoró Bucarasica
Medio Baudó Chocó 10 Caracolí Villa Rica El Zulia
Medio San Juan Acandí Carepa Cesar 6 La Esperanza
Nóvita Atrato Carolina Aguachica Mutiscua
Nuquí Bahía Solano Chigorodó Curumaní Ocaña
Río Quito Condoto Cisneros La Jagua de Ibirico San Cayetano
Riosucio El Cantón del San Pablo Ciudad Bolívar La Paz Villa del Rosario
San José del Palmar Juradó Concepción San Diego Putumayo 3
Sipí Medio Atrato Concordia Tamalameque Mocoa
Tadó Quibdó Dabeiba Chocó 4 Puerto Caicedo
Nariño 10 Río Iro Granada Bojayá Villagarzón
Barbacoas Unguía Heliconia Cértegui Quindío 1
Francisco Pizarro Córdoba 4 Jardín El Carmen de Atrato Génova
La Llanada Ayapel La Pintada Unión Panamericana Risaralda 2
La Tola Canalete Liborina Córdoba 13 Mistrató
Magüi Puerto Libertador Maceo Buenavista Pereira
Mosquera Tierralta Murindó La Apartada Santander 5
Olaya Herrera Cundinamarca 1 Mutatá Lorica Barrancabermeja
Policarpa Beltrán Necoclí Los Córdobas El Peñón
Santa Bárbara Guaviare 4 Olaya Montelíbano Matanza
Tumaco Calamar Peque Montería Puerto Wilches
Norte de Santander 8 El Retorno Puerto Nare Moñitos San Miguel
Convención Miraflores Salgar Planeta Rica Sucre 4
El Carmen San José del Guaviare San Carlos Puerto Escondido Majagual
El Tarra Huila 1 San Jerónimo San Bernardo del Viento Ovejas
Hacarí Tarqui San Juan de Urabá San José de Uré Santiago de Tolú
La Playa Magdalena 2 San Luis San Pelayo Sincelejo
Sardinata Aracataca San Pedro de Urabá Valencia Tolima 14
Teorama Santa Marta Sopetrán Cundinamarca 3 Alpujarra
Tibú Meta 7 Urrao Guayabal de Síquima Ambalema
Risaralda 1 El Castillo Vigía del Fuerte Paratebueno Anzoátegui
Pueblo Rico Mesetas Yalí Venecia Ataco
Valle del Cauca 2 Puerto Concordia Yondó Guainía 3 Cajamarca
Buenaventura Puerto Gaitán Arauca 2 Cacahual Chaparral
El Dovio Puerto Lleras Arauca Inírida Cunday
Total 52 Puerto Rico Cravo Norte Mapiripana Icononzo
Uribe Atlántico 1 Huila 18 Líbano
• Riesgo alto por desplazamien- Nariño
Albán
8 Barranquilla
Bogotá D.C. 1
Acevedo
Algeciras
Ortega
Planadas
to forzado
El Charco Bogotá D.C. Altamira Prado
Antioquia 19 El Rosario Bolívar 11 Baraya Rioblanco
Apartadó Linares Altos del Rosario Campoalegre Saldaña
Armenia Mallama Arenal Colombia Valle del Cauca 17
Betania Ricaurte Cartagena Guadalupe Alcalá
Buriticá Roberto Payán Clemencia Íquira Calima
Caucasia Samaniego Córdoba Isnos Dagua
Ebéjico Norte de Santander 3 Hatillo de Loba La Argentina El Cairo
El Bagre Cúcuta Morales La Plata El Cerrito 179
Frontino Puerto Santander San Jacinto Neiva Florida
Medellín San Calixto San Martín de Loba Oporapa Ginebra
Pueblorrico Putumayo 6 Santa Rosa Pitalito Jamundí
Puerto Berrío Leguízamo Simití San Agustín La Cumbre
Remedios Orito Boyacá 4 Santa María La Unión
Sabanalarga Puerto Asís Boyacá Tello La Victoria
San Andrés de Cuerquía Puerto Guzmán Cubará Villavieja Obando
Turbo San Miguel Labranzagrande La Guajira 5 Palmira
Uramita Valle del Guamuez Puerto Boyacá Albania Pradera
Vegachí Sucre 5 Caldas 1 Dibulla Roldanillo
Yarumal Coloso San José Fonseca Trujillo
Zaragoza Guaranda Caquetá 10 Maicao Tuluá
Arauca 5 San Marcos Albania Riohacha Vaupés 2
Arauquita San Onofre Belén de Los Andaquíes Magdalena 2 Carurú
Fortul Tolú Viejo Curillo Ciénaga Mitú
Puerto Rondón Tolima 11 El Paujil Fundación Vichada 2
Saravena Coyaima Florencia Meta 13 Cumaribo
Tame Dolores Morelia Cabuyaro Puerto Carreño
Bolívar 6 Ibagué Puerto Rico Castilla la Nueva Total 244
Barranco de Loba Murillo Solano Cubarral
Cantagallo Natagaima Solita El Dorado
Mapa # 25
Riesgo por desplazamiento masivo
para las elecciones 2018
La Guajira
¯
LL
Atlántico
Magdalena
Cesar
El Carmen
Sucre Teorama Tibú
Achí
Córdoba Hacarí
Bolívar
Unguía Norte de Santander
Tierralta
Riosucio
Ituango
Carmen del Darién Remedios
Antioquia Santander Arauca
Bello Tame
Bahía Solano Medellín
Chocó
Boyacá
Alto Baudó Lloró Caldas
Casanare
Bajo Baudó Tadó Pueblo Rico
Cundinamarca
Medio Baudó
Risaralda
Vichada
Quindío
El Litoral del San Juan Bogotá DNCN
Tolima
Valle del Cauca
Buenaventura Cali Meta
Cauca
Timbiquí Puerto Concordia Guainía
Mosquera Huila
Santa Bárbara El Charco
Francisco Pizarro Magüi Guaviare
Tumaco
Barbacoas
Nariño
Caquetá Vaupés
Putumayo
180
Amazonas
LLLLH..F
40N2.0N2..
KmsN
y 3y yy Qyy .yy (yy
• Riesgo extremo por desplaza-

miento masivo
Antioquia 4
Bello
Ituango
Medellín
Remedios
Arauca 1
Tame
Bolívar 1
Achí
Cauca 1
Timbiquí
Chocó 10
Alto Baudó
Bahía Solano
Bajo Baudó
Carmen del Darién
Lloró
Medio Baudó
Riosucio
Tadó
Unguía
Córdoba 1
Tierralta
Meta 1
Puerto Concordia
Nariño 7
Barbacoas
El Charco
Francisco Pizarro
Magüi
Mosquera
Santa Bárbara
Tumaco
El Carmen
Hacarí
Teorama
Tibú
Risaralda 1
Pueblo Rico
Valle del Cauca 2
Buenaventura
Cali
Total 33
181
Mapa de riesgo por violaciones a la
libertad de prensa. Elecciones 2018
Fundación para la
Libertad de Prensa - FLIP
La Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP- comenzó a docu-

mentar casos de violaciones contra la libertad de prensa casi desde
el momento de su creación. Sin embargo, solo desde 2006 se siste-
matiza esta información a partir de categorías específicas y se empe-
zaron a hacer públicas algunas de estas cifras.
La FLIP categoriza las agresiones contra la prensa de la si-
guiente forma:
• Acceso a la información
• Acoso judicial
• Agresión
• Amenaza
• Asesinato
• Atentado
• Ciberataque a páginas web
• Daño a la infraestructura
• Desplazamiento
182 • Detención ilegal
• Espionaje o invasión
• Estigmatización
• Exclusión
• Hostigamiento
• Obstrucción al trabajo periodístico
• Robo o eliminación del material periodístico
• Secuestro
• Solicitudes de remoción o bloqueo de • En riesgo medio se considera los mu-

contenidos en internet nicipios donde hay registro de obs-
trucciones y agresiones menores o
Además, se indica el presunto autor indirectas a la libertad de prensa, pro-
del ataque. La clasificación de los agresores ducidas en el cubrimiento de asuntos
es la siguiente: políticos o de orden público.
• En riesgo alto están los municipios
• Bandas criminales donde se registran agresiones produ-
• Delincuencia común cidas en el marco del cubrimiento a
• Desconocido funcionarios públicos, líderes políticos
• Fuerza Pública y Fuerza Pública, especialmente si estos
• Funcionario público han sido los causantes de la agresión.
• Guerrilla • En riesgo extremo están los municipios
• Paramilitarismo con registro de agresiones que están
• Particular directamente relacionadas con el cu-
• Político brimiento de temas electorales (campa-
ñas, candidatos, eventos proselitistas,
El siguiente mapa muestra los munici- recolección de firmas para candidatu-
pios en riesgo por violaciones a la libertad ras, etc.).
de prensa para 2018, elaborado con base
en el registro de agresiones a la labor pe- Durante el periodo analizado para el
riodística registradas en los municipios cálculo del riesgo por violaciones a la li-
del país en el periodo cubierto entre el 1ro bertad de prensa 2018 la FLIP registra 140
de enero y el 31 de diciembre de 2017. Los agresiones, que de acuerdo con los criterios
municipios han sido clasificados en niveles descritos llevan a señalar el riesgo en 63
de riesgo siguiendo los siguientes criterios, municipios, como se describe en el mapa a
utilizados en el Mapa de Riesgo Electoral continuación.
de las elecciones 20141:
183
1 Ver Bock Ruiz, Jonathan y Vargas Penagos, Em-

manuel. (2014). Mapa de riesgo por violaciones
a la libertad de prensa. Elecciones 2014. En Mi-
sión de Observación Electoral – MOE. Mapas y
factores de riesgo electoral. Elecciones nacional
2014. Bogotá: Arte Litográfico. Pp. 109-119.
■ mapa de riesgo por violaciones a la libertad de prensa. elecciones 2018
Mapa # 26
Riesgo por violaciones a la libertad de prensa
para las elecciones de 2018
La Guajira
¯
Santa Marta
íí Barranquilla
Magdalena
Cartagena
Atlántico
Valledupar
Cesar
Sincelejo
Magangué Chimichagua
San Andrés Sotavento
Sucre Bolívar
Montería
Aguachica Norte de Santander
Córdoba Sardinata Cúcuta
Apartadó Caucasia
Puerto Wilches
Rionegro
Segovia
Remedios Betulia
Saravena
Arauca
Antioquia San Gil Arauca
Urrao Soatá
Puerto Nare Santander Hato Corozal
Chocó Puerto Boyacá
Aguadas Cundinamarca Tunja Boyacá Casanare
Tadó Riosucio Mariquita Yopal
Caldas Armero Sesquilé
Risaralda Pereira Funza Vichada
Calarcá Ibagué
Bogotá DjCj
Valle del Cauca Sevilla Quindío
Calima Guadalajara de Buga Acacías
Bogotá DjCj
Buenaventura Pradera Tolima Meta
Cali
Corinto
Santander de Quilichao
Puerto Rico Guainía
Popayán Huila
Cauca San José del Guaviare
Tumaco Puracé
Guaviare
Pitalito Florencia
Tumaco
Nariño San Vicente del Caguán
Ipiales Caquetá Vaupés

Putumayo
Amazonas
184
Nivel de riesgo
íííííííííDLLí.
íííííííííD 3í.
íííííííííD0í.
ñK3j5 3j5
Total: 63 municipios Kmsj
Q 1Q ñQQ LQQ QQ 0QQ
• Riesgo extremo por violacio- • Riesgo alto por violaciones a Chocó

Tadó
1 • Riesgo medio por violaciones
nes a la libertad de prensa la libertad de prensa a la libertad de prensa
Córdoba 2
Cesar 1 Antioquia 2 Montería Antioquia 4
Valledupar Puerto Nare San Andrés Sotavento Apartadó
Cundinamarca 1 Urrao Guaviare 1 Caucasia
Sesquilé Arauca 2 San José del Guaviare Remedios
Quindío 1 Arauca Magdalena 1 Segovia
Calarcá Saravena Santa Marta Atlántico 1
Santander 1 Bogotá D.C. 1 Meta 1 Barranquilla
Bucaramanga Bogotá D.C. Acacías Bolívar 1
Total 4 Bolívar 1 Nariño 2 Cartagena
Magangué Ipiales Boyacá 1
Boyacá 3 Tumaco Puerto Boyacá
Guateque Norte de Santander 2 Caquetá 1
Soatá Cúcuta Florencia
Tunja Ocaña Casanare 1
Caldas 3 Risaralda 1 Yopal
Aguadas Pereira Cauca 1
Manizales Santander 2 Puracé
Riosucio Betulia Cesar 1
Caquetá 1 San Gil Chimichagua
San Vicente del Caguán Sucre 1 Cundinamarca 1
Casanare 1 Sincelejo Funza
Hato Corozal Tolima 1 Huila 1
Cauca 4 Armero Pitalito
Corinto Valle del Cauca 3 Meta 1
Popayán Buenaventura Puerto Rico
Puerto Tejada Cali Norte de Santander 1
Santander de Quilichao Guadalajara de Buga Sardinata
Cesar 1 Total 37 Santander 2
Aguachica Puerto Wilches
Rionegro
Tolima 2
Ibagué
Mariquita
Valle del Cauca 3
Calima
Pradera
Sevilla
Total 22
185
Violencia política

Investigador
Introducción
En un periodo de transición, como el que se vive actualmente en Co-

lombia, donde las lógicas profundas de la guerra se están adaptando
al contexto del pos-acuerdo con las FARC (el llamado “posconflic-
to”), es necesario hacer un seguimiento detallado a la continuidad de
formas de violencia que pueden seguir existiendo así como a nuevas
modalidades de violencia que puedan surgir, a pesar del fin de la
guerra. Esto se vuelve más pertinente en un escenario político en el
cual la aparición de nuevos actores puede determinar la existencia
de nuevas víctimas, afectando el normal desarrollo de un proceso
electoral, el primero en más de 50 años, que se hace sin la presencia
del actor armado ilegal más antiguo de Colombia, las FARC -EP.
En este sentido, para la Misión de Observación Electoral –
MOE es imprescindible hacer un seguimiento a los hechos de vio-
lencia perpetrados con el fin de imponer o silenciar determinadas
posturas políticas por medio de la eliminación o censura.
186
Por ello, desde el año 2007, a través de su Observatorio de
Violencia Política y Social, la MOE lleva el registro de la violencia
política, entendida como las amenazas, secuestros, desapariciones,
atentados y asesinatos cometidos en contra de candidatos a car-
gos de elección popular, funcionarios públicos de elección popu-
lar, altos funcionarios del Estado a nivel nacional, departamental y
municipal, líderes políticos y dirigentes de partidos de cada muni-
cipio del país. Así mismo, desde el año 2016 se monitorean también
formas de violencia en contra de líderes solo cual incluye a las Juntas de Acción Co-
ciales y miembros de Juntas de Acción Co- munal.
munal (JAC), por lo que hoy hablamos de La MOE reconoce la función organi-
violencia política y social. zativa y de representación que tienen los
líderes sociales y comunales dentro de sus
1. La violencia política como comunidades, lo cual constituye un elemen-
afectación a la democracia en el to determinante de la democracia cotidiana
contexto actual de muchos colombianos. Este rol cobra más
relevancia en el marco de un ciclo de elec-
El monitoreo de la MOE busca aportar daciones como el que se va a afrontar en 2018
tos y análisis útiles a la planificación de po- y 2019, cuando los intereses representados
líticas públicas que permitan garantizar la por estos líderes entran al juego de apoyos
seguridad de todos los actores involucrados y disputas político-electorales.
en el funcionamiento de la democracia; po- Así pues, en el contexto de un proceso
líticas que han sido necesarias en Colombia electoral como el que tendrá lugar en 2018,
desde hace décadas y que hoy cobran aún cualquier acto violento en contra de líderes
más importancia gracias a que hacen parte sociales y comunales lleva a un resultado
de la agenda del Acuerdo de Paz, firmado común que es el miedo y el estado de inde-
entre el Gobierno y las FARC. fensión, no sólo para las víctimas directas,
Así, el monitoreo de la MOE apor- sino también para todas aquellas personas
ta al fortalecimiento de espacios formales vinculadas a su organización, comuna,
de la política como los contemplados en el vereda o comunidad. Es decir, la violen-
punto 2.1.2.1 del Acuerdo, cuando habla cia social (en general, y más aún en época
de la creación de un Sistema Integral de electoral) afecta a todo el colectivo que hace
Seguridad para el Ejercicio de la Política. parte del proceso de representatividad del
Igualmente, aporta a fortalecer espacios líder victimizado.
informales de la política como el campo Retomando lo expuesto por Aguilera
de las organizaciones y líderes sociales, Torrado (2002), la sensación de miedo lleva
los cuales juegan roles importantes en el a que las personas modifiquen su compor-
funcionamiento de la democracia local, tamiento político, creando así una ruptura
187
la construcción de la paz pero también en entre lo que se piensa y cómo se actúa fren-
el desarrollo del conflicto armado, como te al proceso de toma de decisión electoral,
se establece en el punto 3.4 del Acuerdo,1 lo que afecta directamente la libertad del
1 El punto 3.4 dice textualmente lo siguiente: tos políticos o que amenacen o atenten contra
“Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha las personas que participen en la implementa-
contra las organizaciones y conductas crimi- ción de los acuerdos y la construcción de la paz,
nales responsables de homicidios y masacres, incluyendo las organizaciones criminales que
que atentan contra defensores/as de derechos hayan sido denominadas como sucesoras del
humanos, movimientos sociales o movimien- paramilitarismo y sus redes de apoyo”.
■ violencia política
voto y las garantías de ejercer los derechos que la violencia política tiene una marca-
políticos fundamentales. Por esta razón, la da relación con las fechas cruciales del ca-
violencia política es una de las variables a lendario electoral. Como puede verse en la
tratar dentro del análisis de riesgo electoral Gráfica 1, para el ciclo electoral 2014-2015,
hecho por la MOE, y por ello cobra espe- en momentos importantes como las con-
cial pertinencia integrar al estudio las di- sultas partidistas, la inscripción de candi-
námicas particulares de la violencia social datos y el mes de las elecciones, el número
y comunal. de víctimas se incrementa respecto de otros
Es importante resaltar que, a lo largo meses en los que no hay eventos relaciona-
de su monitoreo, la MOE ha evidenciado dos al proceso electoral.
Gráfica 1. Víctimas de violencia política frente al calendario electoral 2014-2015.

Inscripción
Inscripción de candidatos
de candidatos Elecciones 2015 Elecciones
Inicio de 2014 legislativas Inicio de locales 2015
inscripción de 2014 inscripción de
cédulas 2014 cédulas 2015 Consultas
partidistas
2015
30
25
20
15
10
Víctimas
5
0
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
2013 2014 2015
Fuente: Observatorio de Violencia Política y Social de la MOE
Lo anterior demuestra por qué la vio- narios, lo que abarca a servidores públicos
lencia política toma especial importancia nombrados y de elección popular, así como
en el desarrollo de un proceso de elecciones a candidatos o figuras políticas; a esta sec-
legislativas como el que se viene en 2018. ción se le denomina simplemente ‘violencia
Por esta razón, para desarrollar el análi- política’.
sis de esta variable, en la segunda sección En un cuarto acápite se presenta el
188
de este capítulo se explica la metodología análisis de los datos correspondientes a la
aplicada para determinar el nivel de riesgo denominada ‘violencia social y comunal’,
en los municipios con víctimas de violen- es decir, víctimas que son líderes de orga-
cia registradas por la MOE. En una tercera nizaciones sociales y de juntas de acción
parte, se hará la presentación y análisis de comunal. En quinto lugar se hace la distin-
los datos registrados sobre la violencia po- ción de las víctimas de acuerdo a su sexo.
lítica estrictamente limitada a las víctimas Finalmente, se integra el análisis de los
que pueden denominarse políticos y funcio- dos tipos de víctima de violencia política
analizados en el tercer y cuarto apartado, de dar información sobre su paradero.2

y se exponen las conclusiones y recomen- iv. Atentados, que son aquellos actos vio-
daciones a las autoridades para prevenir el lentos que buscan dañar la integridad
impacto de este tipo de violencia en el con- física o moral de candidatos, fuciona-
texto electoral. rios públicos electos o actores relevan-
tes de la política.
2. Metodología: por qué integrar v. Asesinatos, por los que se entiende
la violencia política y la violencia todo hecho violento que termina con la
social al análisis del riesgo electoral vida de una persona.
La Misión de Observación Electoral – MOE Los hechos registrados por el el Ob-

realiza un registro de las víctimas de la vio- servatorio de Violencia Política y Social de
lencia perpetrada en contra de funcionarios la MOE provienen de fuentes tales como el
de elección popular, altos funcionarios del seguimiento de prensa, trabajo de campo
Estado a todos los niveles territoriales, líde- por medio de las coordinaciones regionales
res políticos y candidatos desde el año 2007; de la organización, entrevistas con partidos
y sobre líderes sociales y comunales desde el políticos y discusiones llevadas a cabo con
año 2016. En este registro, las víctimas son autoridades, tanto locales, como del orden
clasificadas según el tipo de hecho violento nacional.
que sufren siguiendo estas cinco categorías: A lo largo de su monitoreo, la MOE ha
evidenciado que existen patrones crono-
i. Amenazas: entendidas como todo lógicos y geográficos que correlacionan la
hecho con el que, a través de una ad- violencia contra candidatos, funcionarios
vertencia, se busca desincentivar la y políticos (que se denomina violencia po-
participación política de candidatos, lítica en sentido reducido), con la violencia
cambiar las posturas o decisiones de contra líderes de organizaciones sociales y
quienes ostentan cargos de elección comunales (que, aunque en sentido general
popular o disuadir a líderes sociales y hace parte de la violencia política, se puede
comunales de las acciones que llevan a denominar en sentido más específico vio-
cabo en el marco de su rol de liderazgo. lencia social). Como puede verse en la Grá-
189
fica 2, la correlación entre estas dos formas
ii. Secuestros: corresponde a todo hecho
de violencia es evidente durante casi todo
que tiene como objetivo privar de la li-
2016 entre los meses de enero y octubre,
bertad a un individuo de manera ilegal.
iii. Desapariciones: se refiere al someti-
miento a otra persona a privación de 2 Para el periodo estudiado en este capítulo esta
su libertad, cualquiera que sea la for- variable no se registran víctimas de desapari-
ción, en el entendido de que si bien se han teni-
ma, seguida de su ocultamiento y de la do reportes, posteriormente se ha aclarado si se
negativa a reconocer dicha privación o trata de un secuestro o de un asesinato.
así como en 2017, especialmente en el pri- En cambio, las víctimas registradas durante
mer trimestre y después de mitad de año. 2017 tanto de la violencia política (en sentido
En este caso, los aumentos y disminuciones reducido) como de violencia social, mues-
suceden de forma paralela. tran alta relación entre ellas y con fechas
La única gran divergencia que se ha importantes del calendario electoral. Las
registrado en los últimos dos años obedece víctimas comienzan a aumentar luego del
al mes de noviembre de 2016, el mes inme- inicio de la inscripción de cédulas en marzo,
diatamente posterior al de la realización del y crecen en momentos como mayo-junio,
Plebiscito para la refrendación del Acuerdo cuando coincide con el inicio de la recolec-
de Paz, en el que la violencia contra líderes ción de firmas para inscribir candidaturas.
sociales se disparó mientras que la violen- En este sentido, a medida que se acercan las
cia contra políticos bajó sustancialmente. elecciones, la violencia va en aumento.
Gráfica 2. Víctimas de violencia política, social y comunal en el año 2016 y enero-noviembre de 2017.
40 38
34
35
30 28
25 22 23
20 21 21
19
20 18 17 17
16
15 15 18 15
15 14 14 14
12 11 11 11
10 10 13 10 9 10 13
10 12 7 7
5 6 9 9 5 5
5 6 6
4 4 5 5
0
Enero
Febrero
Marzo
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Abril
Octubre
Noviembre
Diciembre
2016 2017
Violencia Política Violencia Social
Fuente y cálculos: Observatorio de Violencia Política y Social – MOE
La violencia contra políticos, candidatos timas de violencia política y social en este

y funcionarios (violencia política) no puede periodo, que corresponde con el año calen-
separarse del análisis de la violencia contra dario anterior a la elección, son señalados
líderes sociales y comunales (violencia so- en riesgo para las elecciones de 2018.
cial). Así, la medición del riesgo por violen- Como se vio, de acuerdo con Aguilera
190
cia política para las elecciones legislativas de (2002), la violencia contra líderes políticos
2018, integra los registros de todo el espectro y sociales es, por extensión, violencia con-
de víctimas monitoreado por la MOE. tra sus comunidades, por lo que afecta un
Para el cálculo del mapa de riesgo por proceso amplio de toma de decisiones en el
esta variable se estableció un espectro tem- ámbito electoral. Por esta razón, cada mu-
poral comprendido entre el 1 de enero de nicipio que haya presentado al menos una
2017 y el 30 de noviembre de 2017. Es decir, víctima de violencia política o social en el
todos los municipios que registraron víc- periodo descrito será catalogado en riesgo
extremo3. De esta forma, se contemplan 3.1. Violencia política por cargo de la

en su justa medida las implicaciones que víctima
la violencia política tiene sobre la libertad Para empezar esta caracterización del fenó-
y garantías para el ejercicio de derecho al meno de la violencia política no puede dejar
sufragio de quienes acompañan a las víc- de verse quiénes son las víctimas y qué for-
timas en su ejercicio político, así como la ma de violencia es utilizada para amilanar
participación que tienen los directamente su labor política. En primer lugar, cabe des-
victimizados. tacar que existe una relación inversa entre
Entre enero y noviembre de 2017, la la importancia del cargo y la vulnerabilidad
MOE ha registrado un total de 232 vícti- de la persona que lo ostenta. Es decir, entre
mas de violencia política y social, distri- más reconocimiento tenga el cargo, más se-
buidas en 116 municipios; 89 víctimas (el guro se puede estar al concretar la actividad
38%) hacen parte de la violencia política política. En este sentido, como se aprecia
en sentido reducido (o sea contra políticos en la Tabla 1, los cargos más afectados por
y funcionarios específicamente) y 143 víc- hechos de violencia son los líderes políti-
timas (el 62%) son violencia social (contra cos4, concejales electos y funcionarios de la
líderes sociales y líderes de JAC). Los si- administración,5 mientras que en un segun-
guientes apartados detallan estos dos tipos do escalón se encuentran diputados, gober-
de violencia. nadores y congresistas.
A pesar de que en número sean más los
3. Violencia política concejales, líderes políticos y funcionarios
locales, por estar en el nivel municipal son
Las 89 víctimas de violencia política (es las figuras políticas más vulnerables. Por lo
decir, candidatos, funcionarios y políticos) general estos cargos no cuentan con me-
se encuentran en 57 municipios a lo largo didas de seguridad fuertes por lo que son
del país y tienen lugar en 23 de los 32 de- blancos fáciles; además, la violencia contra
partamentos. A continuación se presenta el ellos impacta más fuertemente los procesos
estudio de las variables de violencia política de toma de decisiones que el mismo tipo de
tanto por cargo de la víctima, como por fi- hechos a nivel regional o nacional.
liación partidista, así como un análisis de su
191
ubicación geográfica.
4 La categoria de ‘Líder político’contempla a todas

aquellas víctimas que son miembros de directo-
rios de partido, excandidatos y exfuncionarios
de elección popular o líderes informales que ha-
cen parte activa de la vida política (los llamados
3 El nivel de riesgo se tiene en cuenta especial-
coloquialmente ‘caciques’ o ‘gamonales’).
mente para los cálculos del riesgo consolidado
por factores de violencia, publicado en este mis- 5 Más que todo secretarios de gobierno, o altos
mo libro al inicio de esta segunda parte. cargos de dirección en los municipios.
Tabla 1. Número de víctimas de violencia política en 2017 por cargo.

Proporción
Total
# Cargo Victima Amenaza Secuestro Atentado Asesinato por cargo de
víctimas
víctima
1 Líder político4 11 2 10 23 25,84%
2 Concejal electo 18 3 1 22 24,72%
Funcionario de la
3 12 2 3 2 19 21,35%
administración
4 Alcalde electo 8 1 1 10 11,24%
Funcionario de
5 2 2 1 5 5,62%
organismos de control*
Funcionario de la
6 3 3 3,37%
Rama judicial
7 Congresista electo 3 3 3,37%
8 Diputado electo 2 2 2,25%
9 Gobernador electo 1 1 1,12%
10 Edil electo 1 1 1,12%
Total víctimas 59 2 13 15 89
Proporción por tipo de
66,29% 2,25% 14,61% 16,85%
hecho
* Esta categoría incluye a personeros municipales, defensores, procuradores y contralores, así como a altos
funcionarios de estas instituciones
Fuente: Observatorio de Violencia Política y Social de la MOE.
Como ejemplo de la situación antes se adjudicó el secuestro del funcionario

mencionada, pueden traerse a colación los nortesantandereano.
dos secuestros registrados, que son dirigi- Asimismo, también puede apreciarse en
dos en contra de un ex alcalde y una funcio- la Tabla 1 cómo en el espectro de formas de
naria de la administración departamental, violencia, la más aplicada es la intimidación,
quienes gozan de cierto reconocimiento, ya que las amenazas concentran el 66,3% de
pero que por su labor no son cubiertos bajo las víctimas registradas. Sin embargo, no
la seguridad de quienes detentan los cargos por ser menor en número los hechos regis-
de elección popular. En detalle, ambos ca- trados como atentados y asesinatos dejan de
192 sos fueron similares puesto que en un viaje sorprender, ya que en sí esos hechos graves6
dentro de la zona rural de los municipios de suman 28 víctimas, es decir la tercera parte
Toledo en Norte de Santander (La Opinión, (el 31,5%) del total de las víctimas de violen-
22 de julio de 2017) y de Pitalito en el Huila cia política registradas por la MOE.
(Diario del Huila 13 de octubre de 2017), se
les detuvo y fueron privados de la libertad.
Esto evidencia cómo se encuentra expuesta 6 En su conjunto se denominará hechos graves a
la suma de Atentados y Asesinatos, en la medida
su integridad a merced de grupos que aún en que más que una advertencia se busca aniqui-
recurren a este accionar, como el ELN, que lar a la víctima.
De acuerdo con una revisión en deta- judicial y los organismos de control (quie-
lle de las víctimas amenazadas puede verse nes, en tanto que funcionarios nombrados
que los más afectados son los concejales o contratados, mas no electos, no necesitan
electos. No obstante, esta instigación a los pertenecer a, ni ser avalados por, un partido
concejales en el país no se da debido a sus político); en total no hay información sobre
posturas políticas o su vinculación parti- la filiación política de 29 víctimas (32,6%
dista, ya que como se analizará en segui- del total de víctimas de violencia política).
da la violencia política ataca por igual a Por esta razón, para determinar y analizar
todos los partidos y al espectro político en la existencia de patrones en la afinidad con
general. Esto lleva a deducir más bien que alguna agrupación política, se hará el análi-
su actividad política busca ser frenada por sis sobre las otras 60 víctimas de las que se
posturas particulares, asentadas al interior tiene información sobre su militancia en un
de los municipios, donde el enemigo políti- partido o movimiento determinado.
co puede estar en cualquier bando sin im- Así, la MOE registra que de los 14 par-
portar el partido de su militancia. tidos políticos con personería jurídica en
2017, 11 reportan víctimas. De la misma
3.2. Violencia política por filiación forma, se registran víctimas que llegaron
partidista a la política avaladas por firmas, o que ha-
De las 89 víctimas de violencia política re- cen parte de organizaciones políticas que,
gistradas en el periodo de estudio, no se co- sin tener personería jurídica como partido,
noce la filiación partidista de algunos de los tienen algún tipo de representación en el
funcionarios de la administración, la rama Congreso de la República.
Tabla 2. Número de víctimas de violencia política en 2017 por partido político.

Proporción de
Total
Partido Político Amenaza Secuestro Atentado Asesinato víctimas por
víctimas
partido político
1 Partido de la U 2 3 6 11 18,3%
2 Alianza Verde 10 10 16,7%
3 Partido Conservador 8 1 9 15,0%
4 Partido Liberal 6 2 8 13,3% 193
5 Centro Democrático 4 2 6 10,0%
6 Cambio Radical 3 3 5,0%
7 ASI 1 1 1 3 5,0%
8 Polo Democrático 2 2 3,3%
9 GSC* 2 2 3,3%
10 MAIS 1 1 2 3,3%
11 Voces de Paz** 1 1 1,7%
12 Unión Patriótica 1 1 1,7%
(…/…)
(…/…)
Proporción de
Total
Partido Político Amenaza Secuestro Atentado Asesinato víctimas por
víctimas
partido político
13 Opción Ciudadana 1 1 1,7%
14 FUNECO*** 1 1 1,7%
Proporción de victimas
68,3% 0,0% 11,7% 20,0%
por hecho violento
* Grupos Significativos de Ciudadanos, es decir que la víctima accedió al cargo avalada por firmas, no a
través del aval de un partido.
** Aunque no se trata de un partido político, se incluye en el registro por el caso particular de tratarse de la
organización de vocería política que antecedió a la conformación del partido FARC, luego de la desmovi-
lización de esta guerrilla.
*** FUNECO, o la Fundación Ébano de Colombia, no es propiamente un partido político con personería ju-
rídica pero sí fue la organización que ganó las dos curules de la circunscripción afrodescendiente de la
Cámara de Representantes en 2014. Su estatus político fue demandado por no cumplir con los requisitos
de esta circunscripción, pero se incluye en el registro por tratarse de una organización política con funcio-
narios electos en el Congreso.
Como se pudo apreciar en los datos te el Centro Democrático, cuentan con 15

consignados en la Tabla 2, los partidos que víctimas, un 25% del total. De otro lado, los
conformaron la Unidad Nacional7 en el año partidos “de izquierda”, o que provienen de
2014 registraron 23 víctimas, el 36,7% del procesos de desmovilización de guerrillas
total. En particular el Partido de la U ha anteriores, tienen 14 víctimas registradas,
sido el más vulnerado en cuanto a la ani- una proporción de 23,3% del total.
quilación de sus militantes, ya que en suma Así mismo, es preciso mencionar que
concentra el 47,3% del total de los hechos el 10% de víctimas provienen de partidos
graves registrados en contra de políticos y políticos que sustentan su origen en las cir-
funcionarios con filiación partidista. cunscripciones étnicas, tales como el MAIS,
Por su parte, los partidos que se po- la ASI (originados en las circunscripciones
drían identificar con una oposición “de de- indígenas) y FUNECO (movimiento más
recha” en contra del Gobierno, como lo son
194 votado de la circunscripción afro a pesar de
el Partido Conservador8 y más propiamen-
tener sus curules demandadas).
Con base en estos datos se puede afir-
7 La coalición de partidos que avaló al presidente
mar que la violencia política en Colombia
Juan Manuel Santos: el Partido de la U, el Parti-
do Liberal y Cambio Radical. afecta en general a todo el espectro políti-
8 Durante todo el gobierno Santos el Partido co. La información analizada no permite
Conservador ha vivido una división interna en- sostener que haya un actuar sistemático en
tre quienes apoyan al gobierno y son parte de su
coalición y quienes se oponen a él y son cercanos
contra de algún tipo de partido en particu-
al Centro Democrático. lar. Estos resultados impiden dar una expli-
cación fácil a la violencia política, como si cantidad de víctimas de violencia política

se tratara de violencia ejercida a partir de (30,3% del total). Esto puede deberse, en un
las opiniones o posturas políticas. primer punto, a la cantidad de funcionarios
En este sentido, el comportamiento que trabajan en ciudades como Cali, Mede-
de las agresiones a políticos obliga a hacer llín o Bogotá, así como a la importancia de
una búsqueda más compleja, que observe los cargos que allí se ejercen y de las deci-
en cada caso, según las dinámicas de cada siones que desde estas ciudades se toman,
territorio, cuáles son los intereses concretos tanto por parte de autoridades departa-
que motivan a atentar contra los políticos. mentales como nacionales.
Es importante prestar especial aten-
3.3. Violencia política y su ubicación ción a los departamentos de Caquetá y
geográfica Norte de Santander, que están en un se-
Los 89 casos de políticos y funcionarios vícti- gundo nivel. Allí se presenta un número de
mas de violencia registradas por la MOE en el víctimas similar al de los departamentos
año 2017 han tenido lugar en 57 municipios más grandes, citados anteriormente, y son
dispersos por el territorio nacional, y cubren zonas en las que aún persiste la presencia
el 71,8% de los departamentos, es decir 23 de de actores armados y de conflicto, azuza-
ellos. Es de destacar el caso de Chocó, que a do por los vacíos dejados por la guerrilla de
pesar de contar con presencia de actores ar- las FARC-EP. Estos dos casos concentran el
mados ilegales y frecuentes enfrentamientos 14,6% del total de víctimas a nivel nacional.
entre los mismos, hasta el momento del corte De igual modo, desde los registros
no registra víctimas de violencia política; los analizados por la MOE se ve con preocu-
casos registrados en este departamento ata- pación cómo el Valle del Cauca y Córdoba
ñen solamente a violencia social. son los departamentos con mayor número
Como puede apreciarse en la Tabla 3, de asesinatos. Entre los dos se alcanza el
los departamentos con las tres ciudades 46,6% del total de asesinatos contra políti-
más grandes del país concentran la mayor cos y funcionarios en el país.
Tabla 3. Número de víctimas de violencia política en 2017 por departamento.

Total Proporción por
# Departamento Amenaza Secuestro Atentado Asesinato
víctimas departamento 195
1 Valle del Cauca 4 2 4 10 11,2%
2 Antioquia 6 1 2 9 10,1%
3 Bogotá D.C. 8 8 9,0%
4 Caquetá 6 1 7 7,9%
5 Norte de Santander 1 1 4 6 6,7%
6 Meta 4 1 5 5,6%
7 Cauca 3 1 4 4,5%
8 Cundinamarca 3 1 4 4,5%
9 La Guajira 3 1 4 4,5%
(…/…)
(…/…)
víctimas departamento
10 Nariño 4 4 4,5%
11 Bolívar 2 1 3 3,4%
12 Córdoba 3 3 3,4%
13 Magdalena 3 3 3,4%
14 Risaralda 2 1 3 3,4%
15 Tolima 3 3 3,4%
16 Boyacá 2 2 2,2%
17 Caldas 2 2 2,2%
18 Cesar 1 1 2 2,2%
19 Huila 1 1 2 2,2%
20 Sucre 2 2 2,2%
21 Atlántico 1 1 1,1%
22 Casanare 1 1 1,1%
23 Quindío 1 1 1,1%
Es necesario precisar que de los 57 mu- Organizados.10 Esto podría explicar, en al-
nicipios que concentran las 89 víctimas de guna medida, la ejecución de estas acciones
violencia política, en 27 (el 47%) existe pre- frente a líderes políticos y funcionarios.
sencia registrada de algún grupo armado Ejemplo de ello es el mencionado caso del
ilegal9, en 12 (el 21% de los municipios) del secuestro perpetrado por el ELN en Toledo,
ELN y en 20 (el 35%) de Grupos Armados Norte de Santander.
196
9 Los datos son tomados de la Base de datos de CE-

RAC sobre el conflicto interno y violencia política
en Colombia (CCDB) del Centro de Recursos 10 De esta forma se denominan en el presente libro
para el Análisis de Conflictos – CERAC, apor- a las organizaciones remanentes tras las desmo-
tados para el Mapa de Riesgo Electoral 2018. El vilización de los paramilitares y que también
detalle de los datos puede verse en el capítulo han sido llamadas Grupos pos-desmovilización
Presencia y acciones unilaterales de grupos ar- paramilitar, Bandas Criminales, BACRIM o
mados al margen de la ley, en este mismo libro. Bandas de Crimen Organizado.
Tabla 4. Municipios con violencia política y presencia de actores armados 2017.

Departamento Municipio Presencia ELN Presencia GAO
1 Medellín X
Antioquia 2 Remedios X
3 Segovia X
Atlántico 4 Soledad X
Bogotá D.C. 5 Bogotá D.C. X X
Bolívar 6 Cartagena X
Caquetá 7 Puerto Rico
Cauca 8 Popayán X
9 Pailitas X
Cesar
10 Valledupar X
Córdoba 11 Moñitos X
Huila 12 Pitalito X
Magdalena 13 Santa Marta X
Meta 14 Villavicencio X
Nariño 15 Magüi Payán X
16 Cúcuta X X
17 El Carmen X X
Norte de Santander 18 Hacarí X X
19 Tibú X X
20 Toledo X
Risaralda 21 Pueblo Rico X
Sucre 22 Sincelejo X
23 Cajamarca X
Tolima
24 Ibagué X
25 Buenaventura X X
Valle del Cauca 26 Cali X
27 Jamundí X
Total de municipios con violencia política y
12 20
presencia de grupos armados ilegales
197
Fuente: Cálculos Observatorio de Violencia Política y Social de la MOE con Datos de CERAC
Asimismo, puede establecerse una re- de otros grupos), como de la guerrilla del
lación entre las víctimas registradas en la ELN, ya que en la región son frecuentes los
zona del Catatumbo (municipios de El Car- atentados y amenazas contra las autorida-
men, Hacarí y Tibú) con la presencia tan- des políticas y administrativas locales.
to de Grupos Armados Organizados (los Para el caso de las ciudades principa-
Pelusos, autodenominados EPL, así como les, de acuerdo a la información presentada
en la Tabla 3 y la Tabla 4, puede verse cómo En todo caso, en los municipios donde
las amenazas son los principales hechos hay presencia de actores armados aumen-
violentos, normalmente ejecutadas por meta el riesgo por la posibilidad de la ejecu-
dio de panfletos amenazantes firmados por ción de diferentes métodos violentos para
Grupos Armados Organizados. Este hecho truncar la actividad política de líderes y
concuerda con la presencia que tienen di- funcionarios. No obstante, no es posible
chos grupos en ciudades como Bogotá, Cali encontrar un patrón sistemático de una
y Medellín. En cuanto a este tema, la MOE corriente política armada en particular que
ha notado la tendencia a enviar panfletos ataque a políticos de alguna postura ideo-
amenazantes a nombre de este tipo de or- lógica. Lo que sí se puede afirmar es que la
ganización más allá de si sus estructuras violencia en Colombia sigue siendo usada
armadas existen o no realmente. Es decir, como herramienta para hacer política, bien
durante el año se registran amenazas a sea para amedrantar y limitar la acción de
nombre de agrupaciones como las “AUC” líderes y funcionarios o con la aniquilación
o las “Águilas Negras” que, como grupo del opuesto político, sin importar en qué
armado, dejaron de existir hace años. Así parte del espectro se encuentre ubicado.
mismo, se observan amenazas a nombre de
las Autodefensas Gaitanistas de Colombia 4. Violencia Social
(también llamados Urabeños, Clan Úsuga
o Clan del Golfo) en regiones geográficas En cuanto a la variable de violencia social, la
donde este grupo no hace presencia. MOE tiene registro de 143 líderes sociales y
En este sentido, no es claro si se trata de comunales víctimas de violencia, distribui-
casos en los que un Grupo Armado Organi- dos en 78 municipios de 24 departamentos
zado o sus aliados amenazan cambiándose el del país. Con el fin de caracterizar este fe-
nombre, o si el origen de esta violencia está nómeno, a lo largo de este apartado se ana-
en otros actores, desvinculados de este tipo lizarán los resultados a partir de la forma
de organización pero que, motivados por de la violencia y las víctimas registradas, la
intereses políticos o económicos, amenazan filiación política de los líderes y la ubicación
por medio de referentes paramilitares para geográfica de los hechos.
causar terror y ocultar su identidad. Por lo
198
tanto, es fundamental clarificar el rol de las 4.1. Violencia Social por hecho violento
herencias del paramilitarismo en la violencia y tipo de víctima
política (ya sea como símbolo para ocultar Como ya se nombró anteriormente, en el
los intereses que motivan la violencia, como periodo de corte para el análisis de la va-
el método de ejercer la violencia propiamen- riable se tienen registradas 143 víctimas de
te, o incluso ambos al tiempo), si se quiere violencia social, de las cuales el 72% corres-
lograr una política pública capaz de contra- ponde a líderes sociales y el 28% a líderes
rrestar eficazmente este tipo de violencia. comunales. Como puede apreciarse en la
Tabla 5, el hecho más recurrente es al asesi- los políticos y funcionarios, ya que, como se
nato a estos líderes, lo cual deja ver un cam- vio, entre estos últimos el hecho más reite-
bio en la forma de atacarlos con respecto a rativo eran las amenazas.
Tabla 5. Número de víctimas de violencia social por tipo de víctima.

Tipo de Víctima Amenaza Secuestro Atentado Asesinato
víctimas tipo de víctima
Líder social 41 20 42 103 72%
Miembro de JAC 6 1 6 27 40 28%
Proporción por
32,9% 0,7% 18,2% 48,3%
hecho violento
Es importante prestar atención a la 4.2. Violencia social de acuerdo con la

proporción de los hechos violentos hacien- filiación política
do distinción del tipo de víctima. En este De las 143 víctimas de violencia social regis-
sentido, los hechos graves en contra de los tradas por la MOE solo se sabe la vinculación
líderes sociales representan el 60,2% del to- partidista de dos, una militante del Partido
tal de las víctimas, y las amenazas el 39,8%. Liberal y otra de la Unión Patriótica. Sobre
Por su parte, cuando se analiza la misma las demás víctimas no se tiene vinculación o
información sobre los líderes comunales, registro de militancia a ningún partido.
los hechos graves son el 82,5% de todas las Sin embargo, en este acápite es nece-
víctimas registradas, mientras los ame- sario reseñar los registros de víctimas per-
drentamientos son el 15% del total de he- tenecientes a organizaciones vinculadas
chos. a la Marcha Patriótica, ya que sin ser un
De estos datos, se logra inferir que, partido político con personería jurídica, sí
en relación con la actividad de los líderes es una plataforma que agrupa a diferentes
sociales, las acciones violentas se reparten liderazgos sociales en áreas urbanas y rura-
entre las amenazas y los aniquilamientos, les de varias partes del país. En este sentido,
mientras que sobre los líderes comunales de las 143 víctimas registradas, 23 tienen
se ve menos la intimidación pues se busca vinculación a esta organización, es decir el 199
preponderantemente quitar la vida. Esto 16,1% de la violencia social afecta a la Mar-
puede darse a razón de las precarias con- cha Patriótica.
diciones de seguridad de los líderes co-
munales, especialmente en áreas rurales 4.3. Violencia social y su ubicación
y alejadas de las cabeceras municipales, lo geográfica
cual los convierte en blancos fáciles para Las 143 víctimas de violencia social se en-
los violentos. cuentran en 24 departamentos a nivel nacio-
nal, que corresponden al 72,7% del total de tioquia, Norte de Santander, Nariño y Valle
departamentos en el país. De otro lado, Cun- del Cauca, que junto con Bogotá concen-
dinamarca, Magdalena, Quindío, departa- tran el 58% del total de las víctimas. Prin-
mentos del sur oriente colombiano como cipalmente, es de anotar la situación de
Vichada, Guainía, Vaupés y Amazonas, y el los departamentos de Cauca, Antioquia y
archipiélago de San Andrés no cuentan con Nariño, donde se concentra la mayor can-
víctimas registradas de violencia social. tidad de asesinatos contra líderes sociales y
Es de destacar la preocupante situa- comunales, como se aprecia en la Tabla 6.
ción de departamentos como Cauca, An-
Tabla 6. Número de víctimas de violencia social 2017 por departamento.

víctimas departamento
1 Cauca 2 9 16 27 18,9%
2 Antioquia 3 11 14 9,8%
3 Norte de Santander 10 2 12 8,4%
4 Nariño 3 1 6 10 7,0%
5 Valle del Cauca 3 2 5 10 7,0%
6 Bogotá D.C. 7 1 2 10 7,0%
7 Córdoba 7 2 9 6,3%
8 Tolima 7 1 8 5,6%
9 Cesar 4 3 7 4,9%
10 Caquetá 1 5 6 4,2%
11 Chocó 5 5 3,5%
12 Meta 3 1 1 5 3,5%
13 Putumayo 1 2 3 2,1%
14 Guaviare 2 2 1,4%
15 Risaralda 2 2 1,4%
16 Atlántico 1 1 2 1,4%
17 Bolívar 1 1 2 1,4%
18 Caldas 1 1 2 1,4%
19 Santander 2 2 1,4%
20 Huila 1 1 0,7%
21 Arauca 1 1 0,7%
22 Boyacá 1 1 0,7%
200 23 La Guajira 1 1 0,7%
24 Sucre 1 1 0,7%
Asimismo, es de destacar que en 11 de confirma la crudeza de los ataques hechos

los departamentos con víctimas de violencia en contra de los líderes sociales y comunales.
social, la totalidad de los hechos registrados En el contexto de la implementación
son graves (atentados y asesinatos), lo cual del Acuerdo de Paz, es pertinente evaluar
la naturaleza de la violencia cometida en afectadas son la Región 1 – Norte del Cau-

los 170 municipios adoptados como zonas ca-Alto Patía12, la Región 10 – Pacifico Na-
de especial atención desde el Decreto 893 riñense, la Región 5 – Cuenca del Caguán
de 2017, que crea los Programas de Desa- y Piedemonte Caqueteño, Región 7 – Sur
rrollo con Enfoque Territorial (PDET).11 La de Meta y Guaviare, y la Región 14 – Sur de
participación de líderes de organizaciones Córdoba, las cuales concentran el 63% del
sociales y de Juntas de Acción Comunal del Total de víctimas registradas en las regiones
nivel rural es determinante en el enfoque PDET. En la Tabla 7 se expone la distribu-
de planeación participativa que en teoría ción de las víctimas registradas por la MOE
tiene la implementación, lo que conlleva a en estas regiones de especial atención.
prestar especial atención al estado de segu- En contraste, existen regiones en las
ridad, tal y como se establece en el punto que no se tienen registros de violencia con-
3.4 del Acuerdo, citado anteriormente. tra líderes sociales y comunales en 2017.
En este sentido, cabe señalar que de las Estas son la Región 2 – Arauca13, la Región
143 víctimas de violencia social, 65 (el 45,4%) 8 – Montes de María y la Región 15 – Sur
se encuentran en estas 16 regiones. Las más de Tolima.
Tabla 7. Número de víctimas por región PDET.

# Regiones PDET Amenaza Atentado Asesinato
víctimas región PDET
Región 1 - Norte del Cauca y Alto
1 6 10 16 24,6%
Patía
2 Región 10 - Pacífico Nariñense 1 1 5 7 10,8%
Región 5 - Cuenca del Caguán y
3 1 5 6 9,2%
Piedemonte Caqueteño
Región 7 - Sur de Meta y
4 2 1 3 6 9,2%
Guaviare
5 Región 14 - Sur de Córdoba 4 2 6 9,2%
6 Región 4 - Catatumbo 3 2 5 7,7%
7 Región 12 - Sierra Nevada y Perijá 3 1 4 6,2%
Región 3 - Bajo Cauca y Nordeste
8 3 3 4,6%
Antioqueño
9 Región 9 - Pacifico Medio 1 2 3 4,6%
(…/…)
201
11 Estos 170 municipios, divididos en 16 regiones,

son los priorizados para implementar la Refor-
ma Rural Integral, uno de los puntos centrales
12 Se usa la regionalización enunciada en el Decre-
del Acuerdo. Así mismo, debían ser las mismas
to 893 de 2017.
regiones en las que se implementarían las 16
Circunscripciones de Paz para organizaciones 13 Respecto de la Región 2 Arauca, es de destacar que
sociales a la Cámara de Representantes, sin em- si bien se presenta una víctima de violencia social
bargo el trámite legislativo de estas circunscrip- en el municipio de Arauca, este no hace parte de
ciones se bloqueó en el último momento en el las Regiones intervenidas por los PDET, razón por
Senado de la República (Semana 2017). la cual no esta registrado en este apartado.
(…/…)
# Regiones PDET Amenaza Atentado Asesinato
víctimas región PDET
10 Región 11 - Bajo Putumayo 1 2 3 4,6%
11 Región 16 - Urabá Antioqueño 2 1 3 4,6%
12 Región 6 - Chocó Atrato 2 2 3,1%
13 Región 13 - Sur de Bolívar 1 1 1,5%
Total víctimas 12 15 38 65
Es ahora preciso hacer un detalle so- Así pues, los 143 hechos de violencia
bre los actores armados ilegales que hacen social están registrados en 78 municipios a
presencia en el territorio donde se registran nivel nacional, de los cuales existe presen-
las víctimas de violencia social, en el enten- cia de algún actor armado en 3714 (el 47%).
dido de que en algunos lugares los ataques Como se puede apreciar en la Tabla 8, donde
relacionados con la actividad de los líde- coinciden la violencia política y los grupos al
res pueden ser la razón para que diversos margen de la ley, la presencia más recurren-
grupos armados quieran intimidar y parar te es la de los Grupos Armados Organiza-
su actividad, o simplemente buscar la ani- dos, reportada en 30 de estos municipios (el
quilación de quienes representan intereses 39%), mientras que el ELN se encuentra en
opuestos. 19 de estos municipios (el 24%).
Tabla 8. Municipios con violencia social y presencia de grupos armados 2017.

1 Briceño X
2 Cáceres X X
3 Medellín X
Antioquia
4 Tarazá X
5 Turbo X
6 Yarumal X
Arauca 7 Arauca X
Atlántico 8 Barranquilla X
Bogotá D.C. 9 Bogotá D.C. X X
202 10 Arenal X
Bolívar
11 Cartagena X
(…/…)
14 Estos datos fueron aportados por el Centro de

Recursos para el Análisis de Conflictos – CE-
RAC con los cuales se realizó el capítulo de
Presencia y acciones unilaterales de Grupos
Armados al margen de la ley prublicado en este
libro.
(…/…)
12 Caloto X X
13 Corinto X
Cauca 14 El Tambo X X
15 Popayán X
16 Timbío X
Cesar 17 Valledupar X
18 Alto Baudó X X
19 Medio Baudó X
Chocó
20 Quibdó X
21 Riosucio X X
22 Montelíbano X
Córdoba
23 Tierralta X
Guaviare 24 San José del Guaviare X
Meta 25 Villavicencio X
26 El Rosario X
Nariño 27 Magüi X
28 Tumaco X X
29 Cúcuta X X
30 El Carmen X X
Norte de Santander
31 Teorama X X
32 Tibú X X
33 Barrancabermeja X
Santander
34 Bucaramanga X
Tolima 35 Ibagué X
36 Buenaventura X X
Valle del Cauca
37 Cali X
Total de municipios con violencia social y presencia de
19 30
grupos armados ilegales
Fuente: Cálculos Observatorio de Violencia Política y Social de la MOE con datos de CERAC.
La única víctima de secuestro de la de tras la desmovilización de las FARC-EP

cual se tiene registros fue atacada en el muse tienen registros más recientes de la pre-
nicipio de Arauca, Arauca, sin embargo, sencia del ELN, que parece ocupar el espa-
este hecho no fue revindicado por el ELN. cio dejado por la otra guerrilla.
203
Aunque el líder comunal escapó de sus Aunado a lo anterior, hay zonas donde
captores, no se tiene claridad sobre quién los vacíos dejados por las FARC luego de
perpetró el hecho. Nuevamente se ve una su desmovilización están tratando de ser
correlación en el accionar violento de esta cooptados por otros actores armados. Esta
guerrilla y la violencia contra líderes, aho- confrontación deja en medio a los líderes
ra sociales y comunales, en zonas como el sociales y comunales. En estas zonas los
Catatumbo, el Chocó y, de manera preocu- hechos de violencia social pueden ser una
pante, en el departamento del Cauca, don- forma de presión de los violentos para reci-
bir apoyo social en su llegada al territorio, 4.4. Violencia política y social de

o como medida de amedrentamiento para acuerdo al sexo de las víctimas
lograr el control de economías ilegales. De acuerdo al registro que la MOE lleva de
Ejemplo de la situación expuesta son las víctimas de violencia política y social, en
los municipios de Tumaco, en el departa- total el 18,5% de las víctimas en 2017 fueron
mento de Nariño, y Cáceres, en Antioquia. mujeres. Cabe resaltar que estas cifras deben
El primero de ellos concentra la atención ser interpretadas a la luz del hecho de la poca
de todas las autoridades por lo ocurrido participación de las mujeres en política. Dado
tanto con los grupos armados que intentan que éstas representan una proporción peque-
ocupar el territorio (lo cual incluye a disi- ña de los funcionarios electos, es normal que
dencias de las FARC), como por la llegada sean cuantitativamente menos victimizadas.
violenta de la Fuerza Pública. De otra parte, Al discriminar la violencia por sexo y
Cáceres, que no es un caso tan visible, es por el tipo de víctima (líderes políticos o
uno de los municipios del Bajo Cauca An- sociales), como muestra la Tabla 9 la vio-
tioqueño y parte del extenso corredor de lencia contra las mujeres es mayor en los
economías y organizaciones ilegales que va espacios de las organizaciones sociales que
desde la zona del Catatumbo en el orien- entre la política. A tal punto que de las 43
te del país, hasta el Urabá en el occidente, mujeres víctimas aquellas que fueron ata-
conocido por ser zona de minería ilegal, cadas en razón a su actividad social repre-
cultivos de uso ilícito, rutas de narcotráfico sentan el 58,13%. Esto podría reflejar que la
y de tráfico de armas desde y hacia el Pací- mujer participa en ambientes más informa-
fico y Venezuela. Por esta razón, los líderes les y comunitarios, por tal razón es en estos
victimizados quedan en medio de la lucha ambientes donde puede ser más victimiza-
violenta por el territorio. da su labor.
Tabla 9. Número de víctimas de violencia política y social por sexo.

Proporción de Proporción de
Tipo de Violencia Hombre Mujer Total víctimas
Hombres Mujeres
Política 71 79,8% 18 20,2% 89
Social 118 82,5% 25 17,5% 143
204 Total víctimas 189 43 232
Respecto al tipo de violencia que sufren sociales y comunales son asesinadas en ma-
las mujeres, se puede ver que predominan las yor proporción que las mujeres que ejercen
amenazas como el principal hecho violento. como funcionarias o políticas. Como mues-
Sin embargo, al dividir las víctimas según tra la Tabla 10, de las 10 mujeres asesinadas
su actividad, se observa que las lideresas en 2017, 9 fueron lideresas sociales.
Tabla 10. Víctimas de violencia política y social en 2017 por sexo de las víctimas.
Tipo de violencia Sexo Amenaza Secuestro Atentado Asesinato Total víctimas
Hombre 46 1 10 14 71
Política
Mujer 13 1 3 1 18
Hombre 37 1 20 60 118
Social
Mujer 10 0 6 9 25
5. Conclusiones y recomendaciones portancia si se tiene en cuenta, como lo co-

rrobora la MOE en su monitoreo, que en la
Los resultados expuestos llevan a la MOE inmensa mayoría de los casos las amenazas
a alertar a 116 municipios del país que se no anteceden a los atentados y asesinatos. En
encuentran en riesgo por violencia política. unas partes del país se usa la intimidación
Como se ha expuesto a lo largo del texto, la como herramienta política; en otras, sen-
violencia se comporta de manera diferente cillamente la aniquilación. Por su parte, el
según si se trata de casos de violencia polí- secuestro hoy en día se presenta como una
tica en sentido reducido (contra políticos y forma más aislada de violencia política.
funcionarios), o de violencia social y comu- Al integrar los datos, se puede apreciar
nal (contra líderes sociales y comunales). en la Tabla 11 cómo los hechos violentos
Así mismo, la violencia sigue dinámicas perpetrados varían de acuerdo con las víc-
distintas dependiendo de si se trata de ame- timas. Mientras en el caso de la violencia
nazas o de hechos graves (atentados y asesi- contra funcionarios y políticos las amena-
natos); estas dos formas predominantes de la zas son predominantes, para la violencia
violencia política y social también siguen su social se usa tanto la intimidación como la
propia lógica. Lo anterior cobra mayor im- aniquilación.
Tabla 11. Número de víctimas de violencia política y social.

Tipo de hecho % por
Total
Tipo de Violencia tipo de
Amenaza Secuestro Atentado Asesinato víctimas violencia
Número de víctimas 59 2 13 15 89 38% es
Política violencia 205
% por tipo de hecho 66% 2% 15% 17% 100% política
Número de víctimas 47 1 26 69 143 62% es
Social violencia
% por tipo de hecho 33% 1% 18% 48% 100% social
Total Número de víctimas 106 3 39 84 232
víctimas % por tipo de hecho 46% 1% 17% 36% 100%
Estos datos sustentan la necesidad políticos y todas las tendencias ideológicas

de que las autoridades civiles y militares son víctimas de hechos violentos.
pongan especial atención a los municipios Es importante insistir en que la afec-
alertados, especialmente aquellos donde se tación de la violencia política sobre la ciu-
registran víctimas de violencia social. Por dadanía parte de que un hecho violento
su posición, los líderes sociales y comunales no solo afecta a la víctima, también a toda
son personas expuestas, que no suelen con- su comunidad. En tanto que la zozobra, el
tar con suficientes garantías de seguridad. miedo y la vulnerabilidad que genera sobre
Lo anterior llama a un abordaje integral los electores afines a las víctimas crea una
y preventivo. Teniendo en cuenta que es ruptura entre su creer y su actuar, afectan-
imposible darle un esquema de protección do así la libertad para poder ejercer su de-
a cada líder social del país, es importante recho al sufragio.
determinar las condiciones de riesgo que En este sentido, es necesario persua-
llevan a que se ejerza violencia contra es- dir a autoridades electorales, judiciales y de
tos actores sociales antes de que los hechos fuerza pública que el día electoral se haga
ocurran, y enfrentar a los actores que están una presencia efectiva en los 116 municipios
detrás de esta violencia señalados en riesgo, así como en todos aque-
Sin embargo, los datos analizados no llos lugares donde se detecte la posibilidad
indican de manera concluyente que los de que ocurra violencia política y social. La
grupos armados ilegales estén detrás de la presencia estatal impacta a las personas al
violencia política y social en general. Por reducir su miedo y sentimiento de vulnera-
lo tanto, es imperativo lograr determinar bilidad, y puede devolver la confianza para
el tipo de actores o intereses motivados a ejercer su voto en libertad a las comunida-
atentar contra las formas de liderazgo en la des impactadas por la violencia en el último
democracia colombiana. Los datos expues- tiempo. En un sentido más inmediato, ac-
tos le permiten a la MOE afirmar que en tualmente es fundamental garantizar la se-
Colombia, especialmente en la previa de un guridad en la política en todo el país, según
proceso electoral, la violencia contra líderes lo expuesto en el Acuerdo de Paz, sobre todo
políticos y sociales sigue siendo una prácti- para transmitir desde el Estado las garantías
ca usada para amilanar la acción política de suficientes para quien quiera ejercer una la-
206
diversos grupos, ya que todos los partidos bor política desde la legalidad.
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207
Mapa # 27
Riesgo electoral por violencia política 2018
La Guajira
Maicao
Riohacha
Santa Marta
¯
San Kzz
:arranquilla
Ktlántico
7artagena
MagdalenaValledupar
El 7opey Kgustín 7odazzi
Zambrano El Paso
Sincelejo 7esar
Moñitos
El 7armen
7ereté Sucre :olívar
Teorama Tibú
7órdoba
:uenavista Krenal Hacarí
Turbo Montelíbano 7úcuta
Tierralta 7áceres Norte de Santander
Riosucio Tarazá
Segovia :ucaramanga Toledo
Yarumal Remedios :arrancabermeja
Kntioquia Krauca
Santander Krauca
:arbosa
San Rafael
Medellín Hato 7orozal
7hocó Puerto Nare
9uitama
Quibdó Sonsón
Klto :audó 7hiquinquirá :oyacá
Kguadas Tunja
7aldas 7asanare
Pueblo Rico Pacho
Medio :audó
Risaralda 7undinamarca
Pereira Vichada
:ogotá 9D7D
7ajamarca Ibagué
Villavicencio Puerto López
Ortega
El 7errito Tolima
Valle del 7auca 7oyaima
:uenaventura Palmira Meta
7ali
7orinto Mesetas Mapiripán
López Suárez Neiva
Paez Huila Vistahermosa Guainía
7auca
El Tambo Inzá San José del Guaviare
Tumaco Popayán El 9oncello
Puerto Rico Guaviare
Magüi El Rosario Pitalito
Florencia
Tumaco Mercaderes El Paujil
Nariño :elén de Los Kndaquies San Vicente del 7aguán
Miraflores
Túquerres Pasto Piamonte
Putumayo 7aquetá
San Miguel
208
Nivel de riesgo Kmazonas
zzEyy zF
y6xD1qxD1qq
KmsD
í ñí yíí Yíí qíí Zíí
• Riesgo Extremo por violencia Arenal

Cartagena
Mercaderes
Miranda
Guaviare
Miraflores
2 Putumayo
San Miguel
1
política
Zambrano Morales San José del Guaviare Putumayo 1
Antioquia 15 Boyacá 3 Páez Huila 2 Puerto Guzmán
Barbosa Chiquinquirá Piamonte Neiva Quindío 1
Bello Duitama Popayán Pitalito La Tebaida
Briceño Tunja Rosas La Guajira 2 Risaralda 3
Cáceres Caldas 3 Santander de Quilichao Maicao Dosquebradas
Copacabana Aguadas Suarez Riohacha Pereira
Entrerríos Belalcázar Timbío Magdalena 1 Pueblo Rico
Medellín Riosucio Cesar 5 Santa Marta Santander 2
Puerto Nare Caquetá 6 Codazzi Meta 5 Barrancabermeja
San Rafael Belén de los Andaquíes El Copey Mapiripán Bucaramanga
San Vicente El Doncello El Paso Mesetas Sucre 2
Segovia El Paujil Pailitas Puerto López Coveñas
Sonsón Florencia Valledupar Villavicencio Sincelejo
Tarazá Puerto Rico Chocó 4 Vistahermosa Tolima 4
Turbo San Vicente del Caguán Alto Baudó Nariño 5 Cajamarca
Yarumal Casanare 1 Medio Baudó El Rosario Coyaima
Antioquía 1 Hato Corozal Quibdó Magüi Ibagué
Remedios Cauca 19 Riosucio Pasto Ortega
Arauca 1 Buenos Aires Córdoba 6 San Andrés de Tumaco Valle del Cauca 7
Arauca Cajibío Buenavista Túquerres Buenaventura
Atlántico 3 Caloto Cerete Norte de Santander 6 Cali
Barranquilla Corinto Cotorra Cúcuta El Cerrito
Malambo El Tambo Montelíbano El Carmen Guacarí
Soledad Florencia Moñitos Hacarí Jamundí
Bogotá D.C. 1 Guachené Tierralta Teorama Palmira
Bogotá D.C. Inzá Cundinamarca 1 Tibú Yumbo
Bolívar 3 López de Micay Pacho Toledo Total general 116
209
Mapa # 28
Municipios con víctimas de violencia
según tipo de violencia
La Guajira Maicao
Riohacha
Santa Marta
San Kzz
¯
:arranquilla
Ktlántico
Magdalena
7artagena
Valledupar
El 7opeyKgustín 7odazzi
Zambrano El Paso
7oveñas 7esar
Sincelejo
Moñitos
7ereté El 7armen
Sucre :olívar
TeoramaTibú
7órdoba Krenal Hacarí
:uenavista Norte de Santander7úcuta
Turbo
Montelíbano
Tierralta
7áceres
Riosucio Tarazá
:riceño Segovia :ucaramanga Toledo
Yarumal Remedios:arrancabermeja
Entrerrios Krauca
Santander Krauca
:arbosa
Kntioquia:ello
San Rafael
Medellín Hato 7orozal
Puerto Nare
7hocó
Duitama
Quibdó Sonsón
Klto :audó Kguadas 7hiquinquiráTunja :oyacá
7asanare
Pueblo Rico 7aldas
Medio :audó Pacho
:elalcázar 7undinamarca
Risaralda Pereira Vichada
7ajamarcaIbagué :ogotá DD7D
Tolima
Valle del 7auca Ortega Villavicencio Puerto López
El 7errito 7oyaima
:uenaventura Palmira Meta
Jamundí7ali7orinto Mesetas Mapiripán
López Suárez 7aloto Neiva
7auca 7ajibío Paez Vistahermosa Guainía
El Tambo Inzá Huila San José del Guaviare
Tumaco Popayán
El Rosario Puerto Rico Guaviare
Magüi
Mercaderes PitalitoFlorencia
Tumaco Nariño Florencia El Doncello El Paujil
San Vicente del 7aguán Miraflores
Túquerres Pasto Piamonte :elén de Los Kndaquies
Putumayo 7aquetá
San Miguel
210
Municipios6con6víctimas6de6violencia6
(enero-noviembre62017) Kmazonas
Según6tipo6de6violencia
zzEñ1zF
zzzzEZ9zF
7zEy9zF
Total:61166municipios
y)(D9ñ(D9ññ
KmsD
í Zí yíí Yíí ñíí qíí
• Municipios con víctimas de Córdoba

Buenavista
3 • Municipios con víctimas de Cesar
Codazzi
3 • Municipios con víctimas
violencia política violencia social y comunal tanto de violencia política como
Cerete El Copey de violencia social y comunal
Antioquia 7 Moñitos Antioquia 7 El Paso
Barbosa Cundinamarca 1 Briceño Chocó 4 Antioquia 2
Copacabana Pacho Cáceres Alto Baudó Bello
Entrerríos Huila 1 Puerto Nare Medio Baudó Medellín
Remedios Pitalito Sonsón Quibdó Bogotá D.C. 1
San Rafael La Guajira 1 Tarazá Riosucio Bogotá D.C.
San Vicente Riohacha Turbo Córdoba 3 Bolívar 1
Segovia Magdalena 1 Yarumal Cotorra Cartagena
Atlántico 1 Santa Marta Arauca 1 Montelíbano Caquetá 1
Soledad Meta 1 Arauca Tierralta El Paujil
Bolívar 1 Puerto López Atlántico 2 Guaviare 2 Cauca 1
Zambrano Nariño 1 Barranquilla Miraflores Popayán
Boyacá 2 Túquerres Malambo San José del Guaviare Cesar 1
Chiquinquirá Norte de Santander 2 Bolívar 1 Huila 1 Valledupar
Duitama Hacarí Arenal Neiva La Guajira 1
Caldas 1 Toledo Boyacá 1 Meta 3 Maicao
Aguadas Quindío 1 Tunja Mapiripán Meta 1
Caquetá 3 La Tebaida Caldas 2 Mesetas Villavicencio
El Doncello Risaralda 2 Belalcázar Vistahermosa Nariño 2
Florencia Dosquebradas Riosucio Nariño 2 Magüi
Puerto Rico Pueblo Rico Caquetá 2 El Rosario Pasto
Casanare 1 Sucre 1 Belén de los Andaquíes San Andrés de Tumaco Norte de Santander 3
Hato Corozal Sincelejo San Vicente del Caguán Norte de Santander 1 Cúcuta
Cauca 3 Tolima 1 Cauca 15 Teorama El Carmen
Florencia Cajamarca Buenos Aires Putumayo 1 Tibú
Miranda Valle del Cauca 2 Cajibío San Miguel Tolima 2
Morales Jamundí Caloto Putumayo 1 Coyaima
Cesar 1 Yumbo Corinto Puerto Guzmán Ibagué
Pailitas Total 38 El Tambo Risaralda 1 Valle del Cauca 3
Guachené Pereira Buenaventura
Inzá Santander 2 Cali
López de Micay Barrancabermeja Palmira
Mercaderes Bucaramanga Total 19
Páez Sucre 1
Piamonte Coveñas
Rosas Tolima 1
Santander de Quilichao Ortega
Suarez Valle del Cauca 2
Timbío El Cerrito
Guacarí
Total 59
211
Mapa # 29
según tipo de hecho
La Guajira
Maicao
Riohacha
Santa Marta
¯
San 5zz
Karranquilla
5tlántico
:artagena
MagdalenaValledupar
9l :opey 5gustín :odazzi
Zambrano 9l Paso
Sincelejo :esar
Moñitos
9l :armen
:ereté Sucre Kolívar
Teorama Tibú
:órdoba
Kuenavista 5renal Hacarí
Turbo Montelíbano :úcuta
Tierralta :áceres Norte de Santander
Riosucio Tarazá
Segovia Kucaramanga Toledo
Yarumal Remedios Karrancabermeja
5ntioquia 5rauca
Santander 5rauca
Karbosa
San Rafael
Medellín Hato :orozal
:hocó Puerto Nare
7uitama
Quibdó Sonsón
5lto Kaudó :hiquinquirá Koyacá
5guadas Tunja
:aldas :asanare
Pueblo Rico Pacho
Medio Kaudó
Risaralda :undinamarca
Pereira Vichada
:ajamarca Ibagué Kogotá 7D:D
Tolima
Valle del :auca Ortega Villavicencio Puerto López
9l :errito
:oyaima
Kuenaventura Palmira Meta
:ali
:orinto Mesetas Mapiripán
López Suárez Neiva
:auca Paez Huila Vistahermosa Guainía
9l Tambo Inzá San José del Guaviare
Tumaco Popayán 9l 7oncello
Puerto Rico Guaviare
Magüi 9l Rosario Pitalito
Florencia
Tumaco Mercaderes 9l Paujil
Nariño Kelén de Los 5ndaquies San Vicente del :aguán
Miraflores
Túquerres Pasto Piamonte
Putumayo :aquetá
San Miguel
MunicipiosTconTvíctimasTdeTviolencia
políticaTyTsocialT
(enero-noviembreT2017) 5mazonas
SegúnTtipoTdeThecho
212
5zEqízF
zzzzzE YzF
:zzzzzzEYyzF
zEYzF
y[(D)q(D)qq
:zzzzzEyzF KmsD
í ñí yíí Yíí qíí Zíí
Total:T116Tmunicipios
• Municipios con víctimas de • Municipios con víctimas Cesar

Codazzi
4 • Municipios con víctimas • Municipios con víctimas de
amenazas de hechos graves (atentados y tanto de amenazas como de secuestros
asesinatos) El Copey hechos graves (atentados y
Antioquia 4 El Paso Arauca 1
Barbosa asesinatos) Arauca
Antioquia 10 Pailitas
Remedios Briceño Chocó 4 Antioquia 2 Norte de Santander 1
San Rafael Cáceres Alto Baudó Bello Toledo
Segovia Copacabana Medio Baudó Medellín Total 2
Atlántico 1 Entrerríos Quibdó Bogotá D.C. 1
Soledad
Bolívar 1
Puerto Nare
San Vicente
Riosucio
Córdoba 4
Bogotá D.C.
Caquetá 2
• Municipios con víctimas
Zambrano Sonsón tanto de secuestros como de
Buenavista El Paujil
Boyacá 3 Tarazá Cerete Florencia asesinatos
Chiquinquirá Turbo Moñitos Cauca 1 Huila 1
Duitama Yarumal Tierralta Popayán Pitalito
Tunja Atlántico 2 Guaviare 2 Cesar 1 Total 1
Caldas 1 Barranquilla Miraflores Valledupar
Aguadas Malambo San José del Guaviare Córdoba 1
Caquetá 2 Bolívar 2 Huila 1 Montelíbano
El Doncello Arenal Neiva Cundinamarca 1
Puerto Rico Cartagena Meta 2 Pacho
Casanare 1 Caldas 2 Mesetas La Guajira 2
Hato Corozal Benalcázar Vistahermosa Maicao
Cauca 2 Riosucio Nariño 1 Riohacha
Miranda Caquetá 2 El Rosario Meta 1
Morales Belén de los Andaquíes Norte de Santander 2 Villavicencio
Córdoba 1 San Vicente del Caguán El Carmen Nariño 2
Cotorra Cauca 16 Hacarí Magüi
Magdalena 1 Buenos Aires Putumayo 1 San Andrés de Tumaco
Santa Marta Cajibío San Miguel Norte de Santander 1
Meta 2 Caloto Quindío 1 Tibú
Mapiripán Corinto La Tebaida Putumayo 1
Puerto López El Tambo Risaralda 3 Puerto Guzmán
Nariño 2 Florencia Dosquebradas Tolima 1
Pasto Guachené Pereira Coyaima
Túquerres Inzá Pueblo Rico Valle del Cauca 4
Norte de Santander 2 López de Micay Valle del Cauca 3 Buenaventura
Cúcuta Mercaderes El Cerrito Cali
Teorama Páez Guacarí Palmira
Santander 2 Piamonte Jamundí Yumbo
Barrancabermeja Rosas Total 62 Total 21
Bucaramanga Santander de Quilichao
Sucre 2 Suarez
Coveñas Timbío
Sincelejo
Tolima 3
Cajamarca
Ibagué
Ortega
Total 30
213
III.
Análisis de contexto
del riesgo electoral:
El censo electoral versus el censo
poblacional:
riesgos asociados a la trashumancia
histórica y el déficit de cedulación
en la población
Sub Coordinador
Observatorio Político-Electoral de la Democracia - MOE
Desde 2014 el Mapa de Riesgo Electoral ha explorado el comporta-

miento del censo electoral, para determinar cómo este dato puede
ser estudiado como un indicador de riesgo. En 2015 la MOE creó
el indicador de riesgo por nivel de censo electoral frente al censo
poblacional a nivel municipal, detectando municipios donde el re-
gistro de ciudadanos habilitados para votar es demasiado alto, o de-
masiado bajo, con respecto al número de habitantes del municipio.
En este contexto, el presente capítulo se pretende realizar un análisis
que permita entender los problemas que existen en aquellos muni-
cipios en riesgo por tener niveles atípicos de censo electoral, identi-
ficando así las posibles causas y consecuencias de esta variable.
En primer lugar, para poder comprender la importancia de
este tema, es necesario tener una definición sobre residencia elec-
toral. Este ha sido un tema de gran debate, ya que no existe una
definición oficial de este concepto. Actualmente su definición legal
está construida a partir de tres normas distintas. El artículo 316
de la Constitución Política plantea que para las elecciones locales
sólo podrán participar los ciudadanos que residan en el respectivo 217
municipio. Esta norma fue complementada por la ley 136 de 1994,

que señala en su artículo 183 que el lugar donde una persona habita
o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o
posee alguno de sus negocios o empleo también podrá ser su re-
sidencia electoral. Por último, en el Código Penal, el artículo 389
amplía aún más el concepto de residencia electoral al referirse a
que es permitido inscribir el documento de identidad para votar en
el lugar donde se haya nacido.
■ el censo electoral versus el censo poblacional
Con base en las anteriores definicio- cional del Estado Civil (RNEC) para las
nes, puede entenderse mediante la inter- últimas elecciones de alcance nacional, a
pretación de estas normas que la residencia saber, el Plebiscito de refrendación de los
electoral es aquel municipio donde la per- acuerdos para la terminación del conflicto
sona haya nacido, resida, trabaje, o tenga con las FARC en 2016.
un interés particular, que sea respaldado
por documentos legales que certifiquen el 1. Censo electoral exagerado: el
vínculo con el municipio. riesgo de la trashumancia histórica
Una vez aclarado este concepto, es
importante señalar que el análisis que se Teniendo en cuenta los datos proporcio-
presenta a continuación se realizó con el nados por el DANE y la Registraduría co-
contraste de dos datos oficiales provenien- rrespondientes al año 2016, se realizó un
tes de dos entidades distintas del Estado. estudio donde se calcularon las diferencias
Por un lado, se usan los datos de proyec- entre la proyección del censo poblacional y
ciones de población que realiza el Depar- el censo electoral de dicho año. Como re-
tamento de Administrativo Nacional de sultado se encontró que hay 82 municipios
Estadística (DANE); para este estudio, se en el país que tienen más censo electoral
usa la proyección de población al año 2016. que censo poblacional. La tabla 1 muestra
Por otro lado, se utiliza el censo electoral los municipios con más censo electoral que
oficial publicado por la Registraduría Na- poblacional.
Tabla 1. 82 municipios con más censo electoral que censo poblacional
Censo
Diferencia
poblacional Censo
entre censo Diferencia
# Departamento Municipio 2016 electoral 2016
poblacional y porcentual
[proyección [RNEC]
censo electoral
DANE]
1 Concepción 3.375 4.452 1.077 -31,9%
2 Alejandría 3.435 4.377 942 -27,4%
3 Cisneros 8.998 11.126 2.128 -23,6%
4 Armenia 4.110 4.831 721 -17,5%
5 Guatapé 5.231 6.122 891 -17,0%
6 San Francisco 5.222 5.950 728 -13,9%
218 7 Antioquia Carolina 3.583 4.034 451 -12,6%
8 Vegachí 9.273 9.973 700 -7,5%
9 Maceo 6.775 7.253 478 -7,1%
10 Hispania 4.874 5.104 230 -4,7%
11 Sabaneta 52.554 54.213 1.659 -3,2%
12 Caracolí 4.569 4.639 70 -1,5%
13 Granada 9.866 10.006 140 -1,4%
14 Arauca Cravo Norte 3.293 3.387 94 -2,9%
(…/…)
(…/…)
Censo
Diferencia
poblacional Censo
[proyección [RNEC]
censo electoral
DANE]
15 Campo de La Cruz 15.755 18.710 2.955 -18,8%
16 Puerto Colombia 26.989 30.558 3.569 -13,2%
17 Atlántico Piojó 5.150 5.662 512 -9,9%
18 Suan 8.664 9.273 609 -7,0%
19 Juan de Acosta 17.031 17.379 348 -2,0%
20 Bolívar Córdoba 12.389 12.934 545 -4,4%
21 Covarachía 2.825 3.177 352 -12,5%
22 Sativasur 1.094 1.228 134 -12,2%
23 Santa Sofía 2.658 2.960 302 -11,4%
24 Almeida 1.699 1.867 168 -9,9%
25 Gachantivá 2.617 2.766 149 -5,7%
26 Panqueba 1.452 1.516 64 -4,4%
27 Boyacá San Mateo 3.582 3.708 126 -3,5%
28 Tipacoque 3.160 3.260 100 -3,2%
29 La Uvita 2.435 2.512 77 -3,2%
30 La Capilla 2.499 2.574 75 -3,0%
31 Sativanorte 2.306 2.368 62 -2,7%
32 Soatá 7.069 7.203 134 -1,9%
33 Chivor 1.752 1.778 26 -1,5%
34 Risaralda 9.471 10.646 1.175 -12,4%
35 La Merced 5.393 5.612 219 -4,1%
36 Caldas Pácora 11.673 11.902 229 -2,0%
37 Viterbo 12.438 12.584 146 -1,2%
38 Aranzazu 11.293 11.333 40 -0,4%
39 Chocó Bagadó 8.016 8.679 663 -8,3%
40 Bituima 2.508 2.844 336 -13,4%
41 Nariño 2.218 2.463 245 -11,0%
42 Ricaurte 9.579 9.961 382 -4,0%
43 Cundinamarca Choachí 10.680 11.062 382 -3,6%
44 Tibirita 2.946 3.033 87 -3,0%
45 Jerusalén 2.683 2.709 26 -1,0%
46 Paime 4.407 4.433 26 -0,6%
47 La Guajira La Jagua del Pilar 3.253 3.655 402 -12,4% 219
48 Concordia 9.338 10.252 914 -9,8%
49 Pedraza 8.079 8.690 611 -7,6%
Magdalena
50 Salamina 6.985 7.246 261 -3,7%
51 Cerro San Antonio 7.815 7.978 163 -2,1%
52 Restrepo 10.628 14.568 3.940 -37,1%
53 Cabuyaro 4.048 4.409 361 -8,9%
Meta
54 Guamal 9.403 9.768 365 -3,9%
55 Barranca de Upía 4.007 4.104 97 -2,4%
56 Ancuyá 6.905 7.258 353 -5,1%
Nariño
57 Imués 6.131 6.155 24 -0,4%
(…/…)
(…/…)
Censo
Diferencia
poblacional Censo
[proyección [RNEC]
censo electoral
DANE]
58 San Cayetano 5.537 6.409 872 -15,7%
59 Durania 3.735 4.245 510 -13,7%
60 Norte Santiago 2.844 3.231 387 -13,6%
61 de Santander Convención 13.296 14.990 1.694 -12,7%
62 Cácota 1.873 2.079 206 -11,0%
63 Puerto Santander 10.421 11.393 972 -9,3%
64 Charta 2.637 3.334 697 -26,4%
65 Guavatá 3.620 4.446 826 -22,8%
66 Galán 2.244 2.471 227 -10,1%
67 Palmas del Socorro 2.227 2.412 185 -8,3%
68 Santander Villanueva 5.753 6.217 464 -8,1%
69 Güepsa 3.804 4.027 223 -5,9%
70 Sabana de Torres 18.493 19.187 694 -3,8%
71 Jesús María 3.107 3.152 45 -1,4%
72 Puente Nacional 12.270 12.323 53 -0,4%
73 Sucre Colosó 5.803 6.486 683 -11,8%
74 Ambalema 6.755 6.900 145 -2,1%
Tolima
75 Prado 7.701 7.768 67 -0,9%
76 El Dovio 8.406 9.688 1.282 -15,3%
77 Versalles 7.119 7.982 863 -12,1%
78 Riofrío 14.496 15.959 1.463 -10,1%
Valle del Cauca
79 Andalucía 17.787 19.343 1.556 -8,7%
80 La Cumbre 11.564 12.307 743 -6,4%
81 Argelia 6.419 6.423 4 -0,1%
82 Vaupés Taraira 968 1.305 33 -34,8%
Fuente: Cálculos MOE con datos de DANE y RNEC
Más del 50% de los 82 municipios con dentro del mismo departamento. Es im-
mayor censo electoral que poblacional se portante señalar que no existe un patrón
concentran en 4 departamentos, como lo definido en términos geográficos para la
muestra la tabla 2. A pesar que estos terri- ubicación de estos municipios. Se encuen-
220
torios tienen un alto número de municipios tran dispersos por el territorio.
con este fenómeno, geográficamente distan
Tabla 2. Número de municipios con más censo electoral que censo poblacional por departamento
Número de municipios con más Porcentaje de municipios con más
# Departamento
censo electoral que poblacional censo electoral que poblacional
1 Antioquia 13 16%
2 Boyacá 13 16%
3 Santander 9 11%
4 Cundinamarca 7 9%
5 Norte de Santander 6 7%
6 Valle del Cauca 6 7%
7 Atlántico 5 6%
8 Caldas 5 6%
9 Magdalena 4 5%
10 Meta 4 5%
11 Nariño 2 2%
12 Tolima 2 2%
13 Arauca 1 1%
14 Bolívar 1 1%
15 Chocó 1 1%
16 La Guajira 1 1%
17 Sucre 1 1%
18 Vaupés 1 1%
Total 82 100%
En este sentido, es necesario explicar época electoral tiende a inscribir su cédula

a partir de los casos puntuales de Alejan- para el ejercicio de su derecho al sufragio.
dría y Concepción, en Antioquia, que los Sin embargo, otra hipótesis para ex-
incrementos en el censo electoral se po- plicar este fenómeno es la posibilidad de la
drían explicar debido a la producción legal trashumancia electoral1 histórica. Es decir
e ilegal de oro que hay en estos municipios,
que puede atraer a muchas personas de la 1 La trashumancia electoral, o el trasteo de votos,
región a trasladarse de manera informal. corresponde al delito técnicamente definido como
Fraude en la inscripción de cédulas. Ley 599 de 200,
Otro ejemplo que sustenta las particu-
Código Penal Colombiano, modificado por la ley
laridades de los municipios con este nivel 1864 de 2017 Artículo 389. Fraude en inscripción
atípico de censo electoral es el caso de Cravo de cédulas. El que por cualquier medio indebido 221
logre que personas habilitadas para votar inscriban
Norte, municipio de Arauca, que luego de documento o cédula de ciudadanía en una
Arauquita (con el campo de Caño Limón) localidad, municipio o distrito diferente a aquel
es el segundo centro de producción petro- donde hayan nacido o residan, con el propósito
de obtener ventaja en elección popular, plebiscito,
lera del departamento. Esto lo convierte en referendo, consulta popular o revocatoria del
un eje de contratación laboral de carácter mandato, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve
(9) años y multa de cincuenta (50) a doscientos
temporal, lo que convierte al municipio en
(200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
una zona de gran población flotante que en En igual pena incurrirá quien inscriba su docu-
mento o cédula de ciudadanía en localidad, mu-
que esta divergencia en los datos oficiales se rencia entre el censo poblacional y el censo
presenta no como resultado de migraciones electoral. Es decir, a la cifra de la proyección
causadas por temas económicas, sino por la de población del DANE para 2016 se le resta
motivación de movilizar a personas a un lu- la cifra del censo electoral de Registraduría
gar determinado con el fin de influir sobre para el mismo año. Con base en ello, se cal-
su voto. En este caso, el delito de fraude en cula el la diferencia porcentual de esta resta,
inscripción de cédulas difícilmente se ma- quepara 2016 a nivel nacional fue de 33,5%
terializaría en elecciones nacionales, porque personas menos en el censo poblacional.
se trata de circunscripciones electorales muy Esta diferencia es normal, obedece a que hay
amplias (el departamento). No obstante, población que no puede estar incluida den-
la MOE subraya el riesgo de que desde este tro del censo electoral por tratarse de meno-
tipo de elección se busque manipular masas res de edad, miembros de la Fuerza Pública
electorales con el fin de utilizarlas un año o personas que han sido condenadas penal-
después en las elecciones locales, donde la mente y por lo tanto están despojadas de sus
circunscripción es municipal. derechos políticos.
Además, casos con más censo electo- Ahora, siguiendo la metodología tradi-
ral que poblacional como los municipios de cional de cálculo del riesgo utilizada en los
Nariño y Ricaurte en Cundinamarca, salen Mapas de Riesgo Electoral de la MOE, se cal-
a relucir en esta elección, pues su cercanía y cula la desviación estándar de esa diferencia
facilidad de paso al Departamento de Toli- porcentual para el conjunto de los 1122 mu-
ma los hace sitios propicios para que se efec- nicipios del país. Este indicador estadístico
túe una trashumancia interdepartamental. señala en qué rango se encuentran la gran
Con el fin de presentar un diagnóstico mayoría de los datos, y permite ver cuáles
estadísticamente riguroso de esta situación, municipios tienen un censo electoral atípi-
desde 2015 la MOE desarrolló el indicador co. Con base en este cálculo, se encontró que
de riesgo por nivel atípico de censo electoral. para 2016 es normal estadísticamente que
Este indicador permite observar el problema el censo electoral de un municipio sea entre
más allá de los 82 municipios señalados. 14,5% y 52,5% más pequeño que el censo
Para calcular este indicador, se obser- poblacional. Esto contempla la diversidad
va en los 1122 municipios del país2 la dife- de los municipios colombianos. Más arriba
222
o debajo de esa diferencia, los municipios
nicipio o distrito diferente a aquel donde haya se identifican en riesgo por nivel atípico de
nacido o resida, con el propósito de obtener pro- censo electoral frente a censo poblacional.
vecho ilícito para sí o para terceros.
La siguiente tabla señala cuántos mu-
La pena se aumentará de una tercera parte a la
mitad cuando la conducta sea realizada por un nicipios están en riesgo por este indicador.
servidor público.
2 Colombia está dividida administrativamente mentales de Guainía, Vaupés y Amazonas. Para

entre 1100 municipios, el Distrito Capital, la fines prácticos se habla de todas estas entidades
isla de San Andrés y 20 corregimientos departa- como “municipios”.
El diseño del indicador permite desta- Si se recuerdan los datos de la tabla 1,

car tanto casos de municipios con censos se ve que estos municipios en particular
electorales inflados, como municipios que tienen entre 26% y 37% más votantes que
extrañamente tienen pocos habitantes re- habitantes, lo cual es una gran irregulari-
gistrados para votar. dad estadística.
Ahora bien, desde 2015 la MOE tomó
nota del hallazgo inesperado que arroja
nivel de censo electoral
Nivel de Número de
esta medición estadística, a saber, que hay
Tipo de riesgo
riesgo Municipios municipios estadísticamente en riesgo por
Riesgo por alto nivel Extremo 5 el bajo tamaño de su electorado. A conti-
de censo electoral vs Alto 77
censo poblacional nuación se muestra el análisis especial que
Medio 170
Riesgo por bajo nivel Medio 68 la MOE ha desarrollado en los últimos años
de censo electoral vs Alto 21 sobre este dato.
censo poblacional Extremo 2
Total 343
2. El probable déficit en la
Fuente: Cálculos MOE con datos de DANE y
RNEC cedulación: un riego para la
efectiva participación3
En concordancia con el análisis que se
venía haciendo desde el inicio del capítulo, La MOE ha explorado la hipótesis de que las
por defecto se consideran en riesgo alto los anomalías de los casos con censos electora-
82 municipios que tienen más censo electo- les demasiado pequeños frente a los habi-
ral que poblacional en 2016. Sin embargo, tantes podrían darse debido a problemáticas
hay cinco municipios donde esta diferencia propias de las zonas rurales de los munici-
es tan grande, que el censo electoral está a pios. Para el Estado colombiano ha sido un
más de tres desviaciones estándar por enci- problema histórico llegar con una presencia
ma de la diferencia nacional; son los muni- institucional integral a las áreas rurales de
cipios señalados en riesgo extremo por alto muchos municipios del país, debido a la di-
nivel de censo electoral, de color rojo en el ficultad geográfica, la falta de recursos y el
primer mapa anexo al final de este capítulo. conflicto armado. El riesgo por bajo nivel de
censo electoral expresa un problema para
223
Tabla 4. Cinco municipios en riesgo extremo
por alto nivel de censo electoral 2016
Municipio Departamento 3 Esta sección del capítulo retoma la metodología
1 Alejandría Antioquia desarrollada por la MOE para la investigación
2 Concepción Antioquia solicitada por la Oficia del Alto Comisionado
3 Restrepo Meta para la Paz en 2016 para operativizar las accio-
4 Charta Santander nes acordadas en el punto 2.3.2 del Acuerdo de
5 Taraira Vaupés Paz (que hace referencia a la necesidad de hacer
una campaña de cedulación masiva), financiada
por la Fundación Panamericana para el Desa-
RNEC
rrollo – FUPAD.
la democracia totalmente diferente al de la tuación en la que personas que una parte de

trashumancia y es la falta de garantías que sus habitantes cumplen las condiciones para
debe dar el Estado para el acceso al voto. ser ciudadanos allí, pero no están registra-
Aunque se podría pensar que munici- dos y por lo tanto no cuentan con la posibili-
pios con bajo censo electoral son los emiso- dad para ejercer sus derechos políticos.
res de la trashumancia que se dirige hacia En el entendido de que el bajo censo
los municipios con alto censo electoral (una electoral es un fenómeno indicativo de re-
hipótesis explorada en el Mapa de Riesgo giones donde la ausencia del Estado se re-
de 2015), los resultados del mapa de riesgo fleja en fallas en la cedulación o el registro
por nivel de censo electoral no muestran de los ciudadanos, la MOE ha desarrollado
resultados concluyentes al respecto. Si esa una categorización de riesgo especial para
suposición fuera cierta, el mapa estaría lle- hablar del riesgo por posible déficit de cedu-
no de contrastes cromáticos, municipios lación. Además de retomar los tres niveles
en riesgo por alto censo electoral (de tonos de riesgo ya mencionados, se han despeja-
amarillos y rojos) rodeados de municipios do los municipios cuya diferencia entre el
con el riesgo inverso (tonos azules). Sin censo electoral y poblacional está media
embargo esto es excepcional. Lo que arroja desviación estándar por debajo del prome-
el análisis de los mapas es que el país está dio. A estos municipios se los ha denomi-
dividido en regiones en materia de este nado en riesgo bajo. Esta es una categoría
indicador. En algunas regiones predomi- inusual para los mapas de riesgo electoral
na la anomalía del censo electoral inflado. de la MOE. Sin embargo, en vista de que
En otras regiones, predomina el déficit de esta categorización tiene sentido regional
electores. (como se puede observar en el segundo
Como se vio anteriormente, el análisis mapa publicado al final de este capítulo),
estadístico del comportamiento del censo la MOE ha decidido contemplar este nivel
electoral frente al poblacional señala que de riesgo con el fin de ampliar los insumos
en Colombia, en promedio 7 de cada 10 útiles para las autoridades, especialmente
habitantes (por poquito 6 de cada 10) son Registraduría y DANE, en la tarea de diag-
personas que hacen parte del censo elec- nosticar cuándo estos diagnósticos estadís-
toral, o sea, mayores de 18 años y con su ticos se traducen efectivamente en casos de
224
documento de identidad registrado para población privada de sus derechos políticos
votar. Las restantes personas son menores injustamente.
de edad, miembros de la fuerza pública o Con estas salvedades, con base en el
personas privadas de sus derechos políticos análisis del censo poblacional y electoral
por condena. de 2016 la MOE encontró que existen 199
La MOE ha determinado que los mu- municipios en riesgo por presunto déficit
nicipios con menos censo electoral que esta de cedulación. La tabla 5 señala la canti-
proporción pueden encontrarse en una sidad de municipios en riesgo. Nótese que
los niveles de riesgo medio, alto y extremo referencia, a partir de qué punto comienza
coinciden exactamente con los municipios a haber menos ciudadanos de los que nor-
en riesgo por bajo nivel de censo electoral malmente debería haber en un municipio.
observados en la sección anterior. En la De tal modo, se puede hacer un estimativo
presente medición se agregan los 108 mu- de los habitantes no cedulados presentes en
nicipios en riesgo bajo. el territorio, que de acuerdo con los datos
de 2016 es de 790.830 personas.
Tabla 5. Número de municipios con riesgo por
La tabla 6 ilustra a nivel departamen-
presunto déficit de cedulación
% estimado de tal este estimativo de personas no cedula-
Nivel Número de
habitantes no das. Es evidente que el cálculo estadístico
de priorización municipios
cedulados
Bajo 108 4% arroja una correlación geográfica. Los nue-
Medio 68 18% ve departamentos con más población en
Alto 21 36% riesgo de no estar cedulada corresponden
Extremo 2 51%
con los antiguos territorios nacionales (las
Total municipios 199
Total estimado comisarías e intendencias que apenas en
de personas por 790.830
1991 adquirieron la calidad de departa-
cedular
mentos). Son regiones con una alta exten-
RNEC sión territorial y una alta dispersión de la
población, en donde las instituciones del
Como se ve en la tabla 5, estadística- Estado históricamente han sido débiles
mente es posible determinar, a manera de o inexistentes.
Tabla 6. Estimativo de población por cedular por departamento

Censo Estimativo de población Peso Porcentual de la
Departamento
Poblacional por cedular población no cedulada
1 Guainía 42.123 7.579 18,0%
2 Vaupés 44.079 6.383 14,5%
3 Amazonas 77.088 10.204 13,2%
4 Guaviare 112.621 10.999 9,8%
5 La Guajira 985.452 84.949 8,6%
6 Chocó 505.016 40.784 8,1%
7 Putumayo 349.537 23.105 6,6%
225
8 Vichada 73.702 4.778 6,5%
9 Caquetá 483.846 26.085 5,4%
10 Nariño 1.765.906 80.593 4,6%
11 Cundinamarca 2.721.368 122.240 4,5%
12 Atlántico 2.489.514 108.841 4,4%
13 Meta 979.710 34.675 3,5%
14 Cauca 1.391.836 38.684 2,8%
15 Arauca 265.190 5.723 2,2%
16 Bolívar 2.121.956 34.060 1,6%
17 Antioquia 6.534.857 67.368 1,0%
(…/…)
(…/…)
Censo Estimativo de población Peso Porcentual de la
Departamento
Poblacional por cedular población no cedulada
18 Huila 1.168.869 10.164 0,9%
19 Boyacá 1.278.107 7.702 0,6%
20 Cesar 1.041.204 5.925 0,6%
21 Valle del Cauca 4.660.741 26.126 0,6%
22 Norte de Santander 1.367.708 7.133 0,5%
23 Santander 2.071.016 10.020 0,5%
24 Córdoba 1.736.170 8.052 0,5%
25 Casanare 362.721 1.452 0,4%
26 Tolima 1.412.220 3.593 0,3%
27 Magdalena 1.272.442 2.793 0,2%
28 Risaralda 957.254 823 0,1%
29 Archipiélago de San Andrés 77.101 - 0,0%
30 Bogotá D.C. 7.980.001 - 0,0%
31 Caldas 989.934 - 0,0%
32 Quindío 568.506 - 0,0%
33 Sucre 859.913 - 0,0%
Total 48.747.708 790.830 1,6%
Teniendo en cuenta la anterior infor- de esas grandes ciudades, y en este sentido,

mación, llama la atención que los depar- son grandes receptores de desplazamiento4.
tamentos de Cundinamarca y Atlántico Es importante resaltar que podría tratarse
tengan un alto número de ciudadanos por de casos de población que viene de las re-
cedular. Esto se explica debido dos a casos giones señaladas previamente como zonas
puntuales de municipios que son los que en riesgo por población no cedulada, y que
generan esta anomalía estadística den- aun llegando a grandes centros urbanos,
tro de esos departamentos por tener cada pueda estar sub-registrada por el Estado.
uno alrededor de 100.000 ciudadanos no Es de resaltar la situación de los muni-
cedulados presuntamente. Son los casos cipios en nivel extremo y alto por presun-
de Soacha en Cundinamarca y Soledad en to déficit de cedulación. Se trata de casos
226 Atlántico. donde en promedio el 85% de la población
Estos son municipios aledaños, prác- en estos territorios debería estar registrada
ticamente integrados, a dos de las más en el censo electoral y no lo está. No tienen
grandes ciudades del país, Bogotá y Barran- la posibilidad de participar en el certamen
quilla. Son, además, municipios receptores
de grandes masas de población de preca- 4 El capítulo El desplazamiento como riesgo: des-
plazadores elegidos, desplazados sin elección en
rias condiciones económicas, que migra
este mismo libro da cuenta de que el fenómeno
para buscar las oportunidades laborales del desplazamiento forzado es vigente y alar-
mante.
electoral, presuntamente por no estar reco- de los colombianos), a nivel regional el pro-
nocidas oficialmente como ciudadanos. blema se vuelve alarmante, pues de ser cer-
teros los datos habría departamentos en los
Conclusiones y recomendaciones antiguos territorios nacionales con incluso
más del 10% de su población en esta condi-
Luego de explicar de manera general los ción de vulneración de sus derechos políti-
problemas que se puede diagnosticar me- cos (y de los demás derechos que se pierden
diante el cálculo de las diferencias entre el al no estar registrado por el Estado).
censo electoral y el censo poblacional, po- Aunque la MOE reconoce los esfuer-
demos concluir que este fenómeno va más zos de la Registraduría Nacional en los
allá de simples divergencias estadísticas. últimos años por extender la cobertura de
Un primer problema son las deficiencias la identificación a las poblaciones vulnera-
que tiene el mismo Estado en relación a la bles, es importante recordar la importancia
existencia de datos fiables para hacer estos de fortalecer la presencia del Estado en zo-
diagnósticos. Luego de 13 años seguimos nas como la amazonia, el Urabá antioque-
trabajando con proyecciones estadísticas ño y el pacifico nariñense. Este problema es
del censo de población, y apenas en 2018 más recurrente en municipios con amplias
inicia la realización de un censo postergado zonas rurales.
por tres años. Adicionalmente, la amplitud Finalmente, es necesario hacer una
del concepto de residencia electoral lleva a actualización de bases de datos de Estado
que la Registraduría contabilice dentro del y mejorar sus metodologías de recolección
electorado de un municipio a personas que de información. Se necesita una mejor de-
perfectamente pueden ser trashumantes, finición de la residencia electoral para que
involucrados en delitos electorales, sin que la Registraduría Nacional lleve un dato más
existan herramientas normativas para sa- apropiado de padrón electoral, saneado de
near estos datos y determinar los casos. los casos de trashumancia histórica. Del
A pesar de lo anterior, los datos dispo- mismo modo, es necesario que el DANE
nibles sugieren que en Colombia existe un georreferencie y catalogue apropiadamen-
problema serio de falta de cedulación de te a la población rural durante el censo de
la población para poder participar en los 2018, de tal modo que se tengan insumos
227
diferentes espacios democráticos. Aunque de información suficientes para planear las
790.830 personas sin identificación es una políticas públicas que necesita la población
cifra menor en términos nacionales (el 1,6% más vulnerable.
Mapa # 30
Riesgo por nivel atípico de censo electoral
frente a censo poblacional 2016
Manaure
Riohacha La Guajira
¯
Tubará
San Khh Magdalena
Piojó
Remolino
Urumita
Turbaná Pedraza
San 9iego
El Guamo
:esar
.ecerril
Tolú Viejo :órdoba :hiriguaná
Purísima San Pedro :urumaní
.olívar :onvención
Sucre
Sucre Regidor Teorama
:órdoba Río Viejo Norte de Santander
Puerto Santander
Río de Oro
Montecristo
Kpartadó Santiago
Santa Rosa del Sur Suratá Los Patios
Riosucio Sabana de Torres :ácota
Juradó :armen del 9arién Kntioquia :harta Silos
.uriticá Vegachí
Frontino Galán :epitá Fortul Krauca
Maceo Güicán Puerto Rondón :ravo Norte
Vigía del Fuerte Urrao Ebéjico Santander
:haralá
La Uvita
Medio Ktrato San Luis :hitaraque .elén
Jericó Norcasia Puerto :arreño
Klto .audó .oyacáIza :asanare
.agadó Victoria Ráquira La Primavera
Pajarito
:hocó:értegui Salamina Honda Paime Tibirita Recetor
Medio San Juan Gachalá Orocué
Knzoátegui Pulí Vichada
.olívar Piedras .ojacá Paratebueno
El Litoral del San Juan Rovira Nilo Restrepo :abuyaro
:alima Suárez Guamal Puerto Gaitán
TolimaPrado
9agua El :errito Villarrica :astilla la Nueva
Valle del :auca Miranda Villavieja Meta .arranco Minas :acahual
:aloto Uribe Mapiripán Guainía
Jambaló Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Mosquera :auca
Huila Puerto :oncordia Puerto :olombia
Santa .árbara Morichal
San Felipe
Roberto Payán El :harco Sotará La Macarena
La Vega El Retorno Pana Pana
Magüi Payán Guaviare
Papunaua
Nariño Los Kndes Santa Rosa
San Vicente del :aguán La Guadalupe
Santacruz Miraflores
La Montañita Mitú
Puerres
:aquetá
Valle del Guamuez Putumayo
Solano Pacoa
Leguízamo
La Victoria
Miriti D Paraná Taraira

Puerto Klegría Puerto Santander
La :horrera La Pedrera
Kmazonas
228
El Encanto Puerto Krica
Nivel de riesgo Tarapacá
hhhhhhhhB(hN
hhhhhhhhB77hN
hhhhhhhhBq7jhN
hhhhhhhhB10hN
hhhhhhhhBHqhN
qx7ü)I7ü)II
Kmsü
hhhhhhhhhBHhN j (j qjj Hjj Ijj jj
• Riesgo extremo por alto nivel Puente Nacional

Sabana de Torres
Sabanalarga
Cauca 1
Tolima
Alvarado
8 Los Andes
Mosquera
de censo electoral
Villanueva Caloto Carmen de Apicalá Olaya Herrera
Antioquia 2 Sucre 1 Cesar 6 Honda Providencia
Alejandría Coloso Becerril Piedras Roberto Payán
Concepción Tolima 2 Chiriguaná Rovira Samaniego
Meta 1 Ambalema Curumaní Santa Isabel San Bernardo
Restrepo Prado La Jagua de Ibirico Suárez Santa Bárbara
Santander 1 Valle del Cauca 6 Río de Oro Villarrica Norte de Santander 1
Charta Andalucía San Diego Valle del Cauca 11 Teorama
Vaupés 1 Argelia Chocó 2 Ansermanuevo Putumayo 4
Taraira El Dovio Carmen del Darién Bolívar Orito
Total 5 La Cumbre Juradó Bugalagrande Puerto Guzmán
Riofrío Córdoba 1 Caicedonia San Miguel
• Riesgo alto por alto nivel de Versalles
Total 77
Purísima
Cundinamarca 20
Calima
Dagua
Valle del Guamuez
Santander 1
censo electoral
Agua de Dios El Cerrito Palmar
Antioquia
Armenia
11
Anolaima
Apulo
La Victoria
Restrepo
Tolima
Anzoátegui
1
Caracolí de censo electoral Beltrán Ulloa Vaupés 1

Carolina Antioquia 27 Cachipay Vijes Mitú
Cisneros Abriaquí Chaguaní Vichada 1 Vichada 1
Granada Betania El Peñón Puerto Carreño La Primavera
Guatapé Buriticá Gachalá Total 170 Total 68
Hispania Caramanta Guayabal de Síquima
Maceo
Sabaneta
Ciudad Bolívar
Ebéjico
Guayabetal
Machetá • Riesgo medio por bajo nivel • Riesgo alto por bajo nivel de
San Francisco Paratebueno de censo electoral censo electoral
El Santuario
Vegachí Envigado Pulí Amazonas 3 Amazonas 5
Arauca 1 Frontino San Juan de Río Seco Miriti - Paraná El Encanto
Cravo Norte Giraldo Topaipí Puerto Arica La Chorrera
Atlántico 5 Guadalupe Ubaque Tarapacá La Pedrera
Campo de La Cruz Heliconia Útica Antioquia 2 Puerto Alegría
Juan de Acosta Jericó Vergara Apartadó Puerto Santander
Piojó La Pintada Vianí Urrao Bolívar 1
Puerto Colombia Liborina Villagómez Arauca 1 Arenal
Suan Montebello Huila 1 Fortul Chocó 2
Bolívar 1 Peñol Villavieja Atlántico 1 Alto Baudó
Córdoba Pueblorrico Magdalena 1 Soledad Medio Atrato
Boyacá 13 San Jerónimo Remolino Bolívar 5 Guainía 4
Almeida San José de La Montaña Meta 2 Altos del Rosario Cacahual
Chivor San Luis Castilla la Nueva Montecristo Mapiripana
Covarachía San Rafael Puerto Gaitán Regidor Morichal
Gachantivá San Vicente Nariño 9 Río Viejo Puerto Colombia
La Capilla Santa Bárbara Aldana Santa Rosa del Sur Guaviare 1
La Uvita Támesis Consacá Boyacá 3 Miraflores
Panqueba Valparaíso El Tambo Chivatá Meta 3
San Mateo Vigía del Fuerte Guachucal Güicán La Macarena
Santa Sofía Arauca 1 Guaitarilla Ráquira Puerto Concordia
Sativanorte Puerto Rondón La Florida Caquetá 3 Uribe
Sativasur Atlántico 3 Puerres La Montañita Nariño 3
Soatá Candelaria Sapuyes San Vicente del Caguán Albán
Tipacoque Santo Tomás Tangua Solano Magüi
Caldas 5 Tubará Norte de Santander 5 Casanare 1 Santacruz
Aranzazu Bolívar 6 Bucarasica Recetor Vaupés 2
La Merced El Guamo Gramalote Cauca 6 Pacoa
Pácora San Cristóbal Los Patios Buenos Aires Papunaua
Risaralda San Jacinto Lourdes Jambaló Total 21
Viterbo San Juan Nepomuceno Silos La Vega
Chocó 1 Putumayo 1
Bagadó
Soplaviento
Turbaná Leguízamo
Miranda
Santa Rosa • Riesgo extremo por bajo nivel
Cundinamarca 7 Boyacá 26 Quindío 4 Sotará de censo electoral
Bituima Belén Buenavista Cesar 1 Amazonas 1
Choachí Betéitiva Córdoba Manaure La Victoria
Jerusalén Boyacá Génova Chocó 6 Guainía 1
Nariño Cerinza Pijao Cértegui Pana Pana
Paime Chinavita Risaralda 1 El Carmen de Atrato Total general 2
Ricaurte Chitaraque La Virginia El Litoral del San Juan
Tibirita Coper Santander 18 Medio San Juan
La Guajira 1 Corrales Bucaramanga Río Iró
La Jagua del Pilar Cuítiva Capitanejo Riosucio
Magdalena 4 Firavitoba Cepitá Cundinamarca 5
Cerro San Antonio Guacamayas Charalá Bojacá
Concordia Guateque Concepción Nilo
Pedraza Iza El Playón Nimaima
Salamina
Meta 3
La Victoria Enciso
Guadalupe
Soacha 229
Maripí Susa
Barranca de Upía Pajarito Guapotá Guainía 3
Cabuyaro Paz de Río Jordán Barranco Minas
Guamal San José de Pare Macaravita La Guadalupe
Nariño 2 San Luis de Gaceno Matanza San Felipe
Ancuyá Santa María San Joaquín Guaviare 1
Imués Socha San José de Miranda El Retorno
Norte de Santander 6 Soracá San Miguel La Guajira 3
Cácota Sutatenza Santa Bárbara Manaure
Convención Tenza Suratá Riohacha
Durania Turmequé Valle de San José Urumita
Puerto Santander Tutazá Sucre 8 Meta 3
San Cayetano Caldas 5 Buenavista Mapiripán
Santiago Belalcázar Chalán Puerto Rico
Santander 8 Filadelfia Los Palmitos Vistahermosa
Galán Norcasia Ovejas Nariño 12
Guavatá Salamina San Juan de Betulia Cumbitara
Güepsa Victoria San Pedro El Charco
Jesús María Casanare 2 Sucre Francisco Pizarro
Palmas del Socorro Orocué Tolú Viejo La Tola
Mapa # 31
Riesgo por presunto déficit de cedulación
Uribia
Manaure
Riohacha La Guajira
¯
San 5JJ
Sitionuevo :istracción
5tlántico7l Retén
Santa Rosa Urumita
MagdalenaValledupar
Kolívar
Pijiño del .armen
Santa 5na .esar
Tuchín
San 9ernando
Los .órdobas
5rboletes Sucre 7l Peñón Teorama
Tiquisio
Necoclí .órdoba San .alixto
Valencia Morales
Unguía Turbo .aucasia Montecristo 5brego
Tierralta .áceres Santa Rosa del Sur Norte de Santander
.higorodó
Riosucio Tarazá San Pablo
Valdivia
Remedios Girón
Murindó Peque 9ortul
5ntioquia 7l .armen de .hucurí 5rauca
Güicán Tame
Urrao Medellín Santander .oromoro
Medio 5trato Hato .orozal
Puerto Koyacá Koyacá
.hocó
5lto Kaudó Nariño Tunja Paya
Ráquira La Primavera
.értegui .aldas Labranzagrande
Kajo Kaudó Guaduas Suesca .hámeza
Río Iro .asanare
Medio Kaudó .hocontá
Medio San Juan .undinamarca Vichada
5nzoátegui Soacha
San Juanito
7l Litoral del San Juan Quindío Nilo .umaribo
San Luis
Valle del .auca Meta
Tolima
Kuenaventura .olombia
Karranco Minas .acahual
.orinto
5ipe
Kuenos 5ires Toribío Uribe Puerto .oncordia Mapiripán Guainía
Huila
Íquira Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Mosquera .auca Totoró Páez
5lgeciras San José del Guaviare Puerto .olombia
Santa Kárbara 5rgelia Puracé Inzá Morichal
Garzón San 9elipe
Roberto Payán 7l .harco Sotará La Macarena Guaviare
Puerto Rico 7l Retorno
Magüi Payán La Vega Suaza Pana Pana
7l Paujil .alamar Papunaua
Tumaco
Karbacoas Santa Rosa La Guadalupe
San Vicente del .aguán Miraflores
Nariño Santiago Milán La Montañita .arurú Mitú
Puerto .aicedo
Puerto Guzmán
Orito .artagena del .hairá Vaupés
Valle del Guamuez
Putumayo .aquetá Solano Pacoa
La Victoria
Miriti I Paraná
Puerto 5legría Puerto Santander
La .horrera La Pedrera
5mazonas
230 7l 7ncanto Puerto 5rica

Nivel de riesgo Tarapacá
JJJJJJJzñy(JO
JJJJJJJz (JO
JJJJJJJzqñJO Puerto Nariño
JJJJJJJzqJO ñ8QN6ÍQN6ÍÍ
KmsN
Total: 199 municipios y Dy ñyy qyy Íyy xyy
• Riesgo extremo por presunto • Riesgo medio por presunto Cundinamarca

Bojacá
5 • Riesgo bajo por presunto Córdoba
Los Córdobas
5
déficit de cedulación déficit de cedulación déficit de cedulación
Nilo Puerto Libertador
Amazonas 1 Amazonas 3 Nimaima Amazonas 1 Tierralta
La Victoria Miriti - Paraná Soacha Puerto Nariño Tuchín
Guainía 1 Puerto Arica Susa Antioquia 13 Valencia
Pana Pana Tarapacá Guainía 3 Arboletes Cundinamarca 7
Total 2 Antioquia 2 Barranco Minas Cáceres Chocontá
Apartadó La Guadalupe Caucasia Cogua
• Riesgo alto por presunto
Urrao
Arauca 1
San Felipe
Guaviare 1
Chigorodó
Medellín
Guaduas
Sesquilé
déficit de cedulación Fortul Murindó
El Retorno Sopó
Amazonas 5 Atlántico 1 La Guajira 3 Nariño Suesca
El Encanto Soledad Manaure Necoclí Tabio
La Chorrera Bolívar 5 Riohacha Peque Guaviare 2
La Pedrera Altos del Rosario Urumita Remedios Calamar
Puerto Alegría Montecristo Meta 3 Tarazá San José del Guaviare
Puerto Santander Regidor Mapiripán Turbo Huila 10
Bolívar 1 Río Viejo Puerto Rico Valdivia Acevedo
Arenal Santa Rosa del Sur Vistahermosa Arauca 1 Aipe
Chocó 2 Boyacá 3 Nariño 12 Tame Algeciras
Alto Baudó Chivatá Cumbitara Atlántico 1 Colombia
Medio Atrato Güicán El Charco Malambo Garzón
Guainía 4 Ráquira Francisco Pizarro Bolívar 7 Gigante
Cacahual Caquetá 3 La Tola El Peñón Guadalupe
Mapiripana La Montañita Los Andes Morales Íquira
Morichal San Vicente del Caguán Mosquera San Fernando Oporapa
Puerto Colombia Solano Olaya Herrera San Jacinto del Cauca Suaza
Guaviare 1 Casanare 1 Providencia San Pablo La Guajira 3
Miraflores Recetor Roberto Payán Santa Rosa Distracción
Meta 3 Cauca 6 Samaniego Tiquisio Hatonuevo
La Macarena Buenos Aires San Bernardo Boyacá 10 Uribia
Puerto Concordia Jambaló Santa Bárbara Cómbita Magdalena 4
Uribe La Vega Norte de Santander 1 El Espino El Retén
Nariño 3 Miranda Teorama Labranzagrande Pijiño del Carmen
Albán Santa Rosa Putumayo 4 Paya Santa Ana
Magüi Sotará Orito Puerto Boyacá Sitionuevo
Santacruz Cesar 1 Puerto Guzmán San Pablo de Borbur Meta 1
Vaupés 2 Manaure San Miguel Tibasosa San Juanito
Pacoa Chocó 6 Valle del Guamuez Tunja Nariño 5
Papunaua Cértegui Santander 1 Úmbita Barbacoas
Total 21 El Carmen de Atrato Palmar Villa de Leyva La Llanada
El Litoral del San Juan Tolima 1 Caquetá 5 Leiva
Medio San Juan Anzoátegui Cartagena del Chairá Policarpa
Río Iró Vaupés 1 El Paujil Tumaco
Riosucio Mitú Milán Norte de Santander 2
Vichada 1 Puerto Rico Abrego
La Primavera Valparaíso San Calixto
Total 68 Casanare 3 Putumayo 2
Chámeza Puerto Caicedo
Hato Corozal Santiago
La Salina Risaralda 2
Cauca 9 Apía
Almaguer Quinchía
Argelia Santander 4
Corinto Coromoro
Inzá El Carmen de Chucurí
Páez Girón
Puracé Pinchote
San Sebastián Tolima 1
Toribío San Luis
Totoró Valle del Cauca 2
Cesar 1 Alcalá
Valledupar Buenaventura
Chocó 5 Vaupés 1
Bajo Baudó Carurú
El Cantón del San Pablo Vichada 1
Medio Baudó Cumaribo
Unguía Total 108
Unión Panamericana
231
La falta de acceso a puestos de
votación como riesgo para la
participación democrática*

Coordinador
La negación del derecho fundamental a la participación política de

colombianos que viven muy lejos de los puestos de votación existen-
tes como para poder ejercer su voto es reconocida por el Acuerdo de
Paz entre el Gobierno y las FARC. En el marco del Punto 2, titulado
“2. Participación política: Apertura democrática para construir la
paz”, se establece que las partes acuerdan “adoptar mecanismos para
facilitar el acceso a los puestos de votación de las comunidades que
habitan en zonas alejadas y dispersas” (punto 2.3.2 del Acuerdo).
El Procedimiento legislativo especial para la implementación
del Acuerdo (conocido popularmente como fast track), vigente en-
tre diciembre de 2016 y noviembre de 2017, ofreció condiciones ju-
rídicas propicias para solucionar este problema mediante reformas
legales que facilitaran la instalación de nuevos puestos de votación
en Colombia. Sin embargo, esta oportunidad no fue aprovechada.
La normatividad necesaria no fue creada y la Registraduría Na-
cional, que autónomamente ha venido ampliando la cobertura de
puestos de votación en el país dentro de sus capacidades técnicas,
232 financieras y normativas, sigue teniendo hoy grandes limitaciones
para extender el acceso al voto a todos los colombianos.
* Este capítulo retoma el texto elaborado por el autor y publicado en el marco

de las recomendaciones de la Misión Electoral Especial con el título “Acceso a
puestos de votación como límite para la participación democrática”. Este tex-
to a su vez es el resultado de la investigación solicitada por la Oficia del Alto
Comisionado para la Paz en 2016 para operativizar las acciones acordadas en
el punto 2.3.2 del Acuerdo, financiada por la Fundación Panamericana para
el Desarrollo – FUPAD.
El presente análisis recoge el diagnós- y accesibilidad espacial electoral: propuesta

tico elaborado por la Misión de Observa- para una medición municipal e intramuni-
ción Electoral – MOE desde 2016 acerca de cipal en Colombia, elaborado por el Labora-
la posibilidad de que 360 municipios del torio Interdisciplinar de Análisis Espacial
país (la tercera parte de Colombia) no ten- – LINAE de la Universidad Externado, que
gan suficientes puestos de votación para ga- avanza considerablemente en el análisis del
rantizar la participación política de todos diagnóstico sobre la falta de acceso a pues-
los colombianos. A pesar de que las alertas tos de votación en Colombia en virtud de
vienen desde ese año, preocupa que el diag- la distancia. Ambos estudios (el de la MOE
nóstico siga siendo vigente en la actualidad. y el del Externado) deben entenderse como
Por este motivo se recogen en el presente pasos de un esfuerzo conjunto por avanzar
Mapa de Riesgo Electoral, para señalar el hacia la superación de estas barreras a la
riesgo de falta de acceso al voto en 2018 y democracia.
con la esperanza de que las recomendacio-
nes emitidas sean escuchadas y atendidas 1. Marco normativo
antes de las elecciones locales de 2019.
En este sentido, en primer lugar, se Como sucede en general con la normativi-
muestra el estado de las normas existen- dad electoral en Colombia, las normas que
tes sobre ubicación de puestos de votación. regulan la ubicación de puestos de votación
En segundo lugar, se plantean algunas sal- están sujetas a la obsolescencia.
vedades sobre insuficiencias en los datos El artículo 99 del Código Electoral
oficiales disponibles para diagnosticar los (Decreto 2241 de 1986) estipula que “En
problemas de acceso al voto en Colombia. las elecciones deberán colocarse mesas de
En tercer lugar, se presenta el panorama del votación en las cabeceras municipales y en
acceso a puestos de votación, indicando los los corregimientos e inspecciones de policía
municipios donde los estudios de la MOE que tengan cupo numérico separado del de
concluyen que puede haber barreras signi- la cabecera, o que disten más de cinco (5)
ficativas para que los ciudadanos colom- kilómetros de la misma, o que tengan un
bianos accedan a los lugares donde poder electorado mayor de cuatrocientos (400)
ejercer el derecho al sufragio. Se hace espe- sufragantes”. El artículo 100 complemen-
233
cial énfasis en la situación de los territorios taba esta disposición al establecer que “El
indígenas y afrodescendientes. Por último, Consejo Nacional Electoral podrá autori-
se presentan recomendaciones precisas so- zar el funcionamiento de mesas de vota-
bre pasos necesarios para el éxito de una ción en aquellos sectores rurales que tengan
política pública de acceso universal a pues- una población mínima de ochocientos
tos de votación. (800) habitantes y que se encuentren a una
Finalmente, un enorme aporte a este distancia mayor de cinco (5) kilómetros de
estudio es el siguiente capítulo, Ausentismo otro lugar en donde funcionen mesas de
■ la falta de acceso a puestos de votación como riesgo para la participación democrática
votación, dentro del mismo municipio”. Sin bre de 2014, y para las elecciones de 2018 lo
embargo, este último artículo fue derogado hizo mediante la circular 085 del 1 de junio
por la ley 6 de 1990. de 2016.
Si se observan las cursivas agregadas En cuanto a las zonas rurales, como
a estos artículos del Código Electoral, se se mencionó, el artículo 99 del Código
entiende que desde 1990 la posibilidad de Electoral establece que los corregimientos
instalar nuevos puestos de votación quedó e inspecciones de policía que cumplan los
limitada al desarrollo de la organización criterios descritos previamente deben te-
administrativa del territorio colombiano. ner puestos de votación. Adicionalmente,
Si una zona rural, a pesar de estar poblada, este artículo establece en un parágrafo que
no ha sido organizada como corregimien- “Para que se instalen mesas de votación en
to o inspección de policía, es técnicamente un corregimiento o inspección de policía,
ilegal instalarle un puesto de votación. es necesario que esté creado con no menos
Para crear nuevos puestos de votación de seis (6) meses de antelación a la fecha
de una elección a otra, el artículo 79 del Có- de las elecciones”. En este sentido, como se
digo Electoral establece como requisito que observa en el calendario electoral de 2015
el censo electoral del municipio supere los (Resolución 13.331 del 11 de septiembre de
20.000 ciudadanos habilitados para votar. 2014) la Registraduría tiene en cuenta cuá-
En esos casos, la ley estipula que los mu- les corregimientos se crean hasta 6 meses
nicipios pueden ser divididos en zonas, o antes de la elección para ubicar allí nuevos
‘zonificados’. puestos de votación.
La Registraduría Nacional ha aplicado Sin embargo, de esta normatividad se
esta normatividad específicamente en las derivan dos limitaciones. En primer lugar,
cabeceras municipales de los 1100 muni- puede que no todos los corregimientos ten-
cipios del país. Teniendo en cuenta tanto gan más de 400 sufragantes como lo pide
la emisión de cédulas como la inscripción el Código Electoral, a causa de reducidos
de cédulas (el proceso mediante la cual los niveles de población o porque la población
ciudadanos cambian de puesto de votación esté allí pero por fuera de los registros de
durante un año antes de una elección), la identificación: es decir, que haya población
Registraduría calcula en qué municipios las no cedulada. El Estado debe contemplar
234
cabeceras superan los 20.000 ciudadanos, cómo garantizar el derecho al voto de estas
y solicita a las registradurías municipales poblaciones a pesar de que no se cumpla el
que elaboren un proyecto de zonificación criterio de los 400 sufragantes mínimo.
explicando cómo se llevará a cabo la zo- En segundo lugar, el artículo 99 del
nificación de la cabecera. Para el proceso Código Electoral sólo permite crear nue-
electoral de 2015, este procedimiento fue vos puestos rurales en lugares que sean
ordenado por la Registraduría Nacional corregimientos e inspecciones de policía
mediante la circular 254 del 22 de septiem- (el artículo 100, que permitía ir más allá,
fue derogado). De acuerdo con la Divi- Especiales de Paz.2 En este proyectó quedó
sión Político-Administrativa oficial del consignado, por ejemplo, en el parágrafo
Colombia, emitida por el DANE1, Colom- del artículo transitorio 2 del artículo 1, que
bia tiene 3152 corregimientos e inspeccio- “Se garantizará la participación de los habi-
nes (2625 corregimientos municipales, 20 tantes de zonas rurales, apartadas y centros
corregimientos departamentales, y 507 ins- poblados dispersos de estas Circunscrip-
pecciones de policía), pero tiene otros 3779 ciones para lo cual la Registraduría Nacio-
centros poblados y caseríos en zonas rura- nal del Estado Civil deberá crear nuevos
les que, al no ser corregimientos ni inspec- puestos de votación en dichas zonas.”. Adi-
ciones, no quedan cobijados por las normas cionalmente, el artículo transitorio 4 del
sobre ubicación de puestos de votación. artículo 1 dispone que “Se garantizará la
Es decir que la normatividad establece participación real y efectiva de los pueblos
un sesgo demográfico. Las zonas rurales y étnicos, a través de la inscripción de cédu-
poco pobladas son discriminadas por la le- las, la pedagogía del voto y la instalación
gislación vigente en materia de instalación de puestos de votación en sus territorios”,
de nuevos puestos de votación. a la vez que el parágrafo 4 de este arítuclo
Hay que reconocer que la Registradu- transitorio establece que “La Registraduría
ría Nacional ha hecho la labor de adaptar Nacional del Estado Civil dispondrá de las
estas normas mediante su propia regla- facultades reglamentarias necesarias re-
mentación, y así ha logrado extender el cu- queridas para la organización del proceso
brimiento de las zonas rurales de tal modo electoral de las 16 circunscripciones tran-
que en 2015 alcanzó la ubicación de 6603 sitorias de paz que crea el presente Acto
puestos de votación rurales. Sin embargo Legislativo.”
esto aún deja, en términos generales, más Es decir que la legislación sobre las Cir-
de 300 centros poblados rurales sin pues- cunscripciones de Paz podría superar las
tos de votación. Como se verá en la tercera trabas normativas actuales a la instalación
sección de este texto, muchos de estas po- de puestos de votación en zonas alejadas y
blaciones rurales se ubican en municipios poco pobladas de los municipios del país.
en los que los cálculos de la MOE indican Lamentablemente, el estatus legal de esta
que hay dificultad de acceso a puestos de reforma constitucional es incierto, pues al
235
votación. momento de redactar este documento no es
El último intento de mejorar las con- claro si el proyecto fue aprobado o archiva-
diciones normativas para la instalación de do.3 En caso de los segundo, será necesario
nuevos puestos de votación fue el proyecto
de reforma constitucional tramitado para 2 El proyecto de acto legislativo 05 de 2017 Sena-
crear las Circunscripciones Transitorias do, 017 de 2017 de Cámara.
3 El acto legislativo que crea las Circunscripcio-

1 Disponible en http://geoportal.dane.gov.co:8084/ nes de Paz fue tramitado en el marco del pro-
Divipola/ Consultado el 4 de abril de 2017. cedimiento legislativo especial (fast track) hasta
tramitar de nuevo una reglamentación en cada uno de los 10.839 puestos de votación
este sentido ante el Congreso de la Repú- instalados en 2015, pero no se conocen sus
blica. coordenadas. Así mismo, la normatividad
existente permite dividir un mismo puesto
2. Falencias de los datos oficiales de votación en sedes distintas, pero tampo-
para el diagnóstico del acceso al co hay datos sobre la ubicación exacta de
voto las mismas. Al no poder georreferenciar la
ubicación exacta de los puestos de votación
Los diagnósticos de la MOE sobre proble- (o de sus sedes), se dificulta hacer un diag-
mas abordados por el Punto 2 del Acuerdo nóstico preciso sobre la situación de acceso
de Paz se basan en cálculos sobre datos ofi- a los lugares de votación, que tenga en cuen-
ciales. La MOE ha encontrado falencias en ta las condiciones de infraestructura que fa-
estos datos, que impiden ubicar de manera cilitan o dificultan el desplazamiento de los
más precisa los lugares donde se presentan ciudadanos.
problemas como la falta de acceso a puestos La MOE llevó a cabo un estudio para
de votación. Así mismo, estas insuficiencias georreferenciarlos con ayuda de la Unidad
en los datos oficiales redundan en dificulta- de Manejo y Análisis de Información Co-
des para la implementación eficaces de polí- lombia – UMAIC 4, del sistema de Nacio-
ticas orientadas a materializar los Acuerdos nes Unidas, y logró ubicar en el territorio
en los temas mencionados. el 58% de los puestos a nivel nacional, con
precisión veredal por lo menos. Es decir que
Ubicación y número de los puestos de vo- no se tienen datos de la ubicación georrefe-
tación (Registraduría Nacional del Estado renciada exacta del 42% de los puestos de
Civil): En primer lugar, no se consiguió votación, conllevando a que desde los nive-
información precisa acerca de la ubicación les territoriales superiores al municipio se
de los puestos de votación en el territorio. desconozca con certeza la ubicación geo-
La Registraduría ofrece claridad sobre el gráfica de una gran parte de los puestos de
nombre del lugar en donde se encuentra votación en el territorio nacional.
Las elecciones de 2018 son una opor-
superar todos los debates reglamentarios tanto tunidad irrepetible para registrar esta
236 en la Cámara como en el Senado. Sin embargo,
el trámite se enredó en la conciliación de los información. Particularmente la Policía
textos aprobados en cada cámara del Congre- Nacional, presente en todos los puestos de
so. Mientras que la Cámara de Representantes
votación del país en virtud del Plan De-
aprobó la conciliación, el Senado la tuvo que
votar tres veces y el 30 de noviembre, último día
del fast track, el proyecto se votó por última vez
sin que quedara claro si cumplió las mayorías. 4 La MOE agradece el apoyo y la experticia de la
El Gobierno y el presidente del Senado entraron investigadora Jánel Arias Cáceres, quien desde
en una controversia jurídica al respecto que se UMAIC permitió mejorar considerablemente la
extiende hasta el cierre de este texto, en enero información sobre la ubicación de los puestos de
de 2018. votación en el país.
mocracia, tiene la capacidad técnica para rentes acerca de la ubicación de los colom-
tomar las coordenadas geográficas de los bianos en el territorio. La variable de la
puestos a través del Sistema de Información residencia electoral es un dato que cuenta
del Plan Democracia – SIPDE. con los problemas estudiados por la MOE
acerca de la conformación del censo elec-
Población (DANE): Los cálculos estimati- toral como la trashumancia electoral y que,
vos sobre la ubicación de la población, así además de todo, no cuenta con una fuente
como de la posibilidad de que haya pobla- confiable de contraste. Como ejemplo de
ción no cedulada parten de tener clara la ello, la MOE observó la incapacidad del
cantidad y la ubicación de los colombianos. Consejo Nacional Electoral en la antesala
Sin embargo, el dato mismo de población de 2015 para comprobar en qué casos los
carece de rigurosidad en la medida en la ciudadanos se trasladaron a un puesto de
que se trata de la proyección de población votación en un lugar en el que no residían.
realizada por el DANE a partir del censo Para ese entonces, el CNE usó las siguien-
elaborado en 2005. Al tener que usar una tes fuentes oficiales: FOSYGA, SISBEN,
proyección estadística de 11 años de anti- ANSPE y UARIV, las cuales arrojaron datos
güedad es muy probable que haya impreci- inconsistentes que fueron impugnados por
siones sobre número y lugar, provenientes una porción considerable de la ciudadanía,
de todos los factores demográficos que no generando una gran incertidumbre sobre
pudo haber calculado el DANE con tanta dónde encontrar datos precisos acerca de la
antigüedad. ubicación geográfica de la población.
La realización de un nuevo censo po- Nuevamente el censo elaborado por el
blacional en 2018, aunque tardía, es un DANE en 2018 es una oportunidad que po-
hecho valioso para mejorar considerable- dría aclarar este dato con precisión.
mente la información existente. No obs-
tante, preocupa que la oportunidad no se Superficie de los municipios (IGAC y mu-
aproveche para obtener toda la informa- nicipios): Para el presente estudio se toma-
ción necesaria para diagnosticar este tipo ron datos confiables sobre la superficie de
de falencias en la prestación de servicios del los municipios provenientes del Instituto
Estado.5 Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, toma-
237
dos de bases de datos públicas del Centro de
Ubicación de la población (no hay fuente Recursos para Análisis de Conflictos – CE-
oficial): No existen datos precisos y cohe- RAC. Sin embargo, durante la investigación
se evidenció que la información publicada
por la página web de varios municipios del
5 La preocupación surge de las críticas de la orga-
nización DeJusticia a la metodología del censo, país acerca de su propia superficie dista con-
que puede invisibilizar la realidad de comuni- siderablemente de los datos tomados, lo que
dades como las campesinas https://www.dejus-
genera incertidumbre, especialmente sobre
ticia.org/pobre-censo/.
la información geográfica manejada a nivel de cada municipio del país7 con el número
local por las administraciones municipales. de puestos distribuidos en su territorio por
la Registraduría Nacional del Estado Civil
División político-administrativa a nivel (RNEC).8 Los puestos distribuidos en el te-
sub-municipal: El geoportal del DANE rritorio equivalen a cada puesto ubicado en
ofrece datos a 2017 que muestran la existen- la zona rural de los municipios más la ca-
cia de 6.931 centros poblados ubicados en becera municipal, contada como un puesto
áreas rurales de los municipios del país. Sin rural más, sin importar la cantidad de pues-
embargo, la información del DANE a 2012 tos urbanos que contenga (pues los puestos
indicaba6 la existencia de 8.103 centros po- urbanos están concentrados en un pequeño
blados rurales (diferentes a las cabeceras espacio geográfico, así que en términos de
municipales). Esta gran divergencia llama acceso cuentan como un solo punto geográ-
la atención sobre la precisión de los datos fico en el territorio del municipio). De esta
oficiales acerca de la población que vive en forma se tiene el cálculo de cuántos puntos
zonas rurales. hay dentro del área del municipio para que
los habitantes de la zona rural se acerquen a
3. Panorama del acceso a puestos votar, y su relación con la superficie señala
de votación en Colombia qué tan cerca pueden estar esos puestos de
cualquier lugar dentro del municipio.
La MOE calcula que hay 360 municipios del Por el alcance de los datos disponibles,
país que por sus características geográficas, no se puede tener en cuenta la ubicación
administrativas y demográficas presentan geográfica exacta de los puestos de votación
alta probabilidad de tener población con di- ni de la población, de tal forma que se parte
ficultades de acceso a puestos de votación, del supuesto de que hay una distribución
que por lo tanto se constituyen en ciudada- equidistante de los mismos dentro del área
nos imposibilitados para ejercer el derecho de cada municipio. Bajo este supuesto, la
al voto. superficie del municipio se divide en el nú-
mero de puestos de votación en el territorio
3.1 La medición del acceso a puestos (como se explica en la siguiente fórmula), lo
de votación
238
Para determinar en qué municipios del país 7 Para este estudio se utiliza la superficie mu-
nicipal según el Instituto Geográfico Agustín
la ciudadanía puede enfrentarse a problemas Codazzi (IGAC), con datos tomados del Centro
de acceso al voto, la MOE utiliza su indica- de Recursos para el Análisis de Conflictos (CE-
RAC), disponibles en www.cerac.org.co/assets/
dor de cobertura espacial de puestos de vota-
files/viejasguerras/DensidadPoblacional.xls
ción. Este indicador relaciona la superficie consultado el 7 de abril de 2016.
8 Se utilizan datos de puestos de votación instala-

dos para las elecciones de 2015, que son los mis-
6 Disponible en http://geoportal.dane.gov. mos instalados en la realización del Plebiscito
co:8084/Divipola/archivos/Listado_2012.xls del 2 de octubre de 2016.
que permite calcular en términos numéri- país, pues la MOE ha observado que los
cos cuántos kilómetros cuadrados del mu- municipios de mayor extensión cubren las
nicipio le corresponde cubrir a cada puesto zonas más impactadas por factores de vul-
de votación instalado. nerabilidad y de conflicto armado.
Superficie del municipio

Cobertura de puestos de votación =
Puestos de votación en el territorio
3.2 Resultados de la medición:
municipios con posible dificultad
El indicador de cobertura espacial de de acceso a puestos
puestos de votación de la MOE señala cada De esta manera la MOE determinó que hay
cuántos km2 hay un puesto de votación en 360 municipios con posible dificultad de ac-
el municipio. Dicho de otro modo, es un ceso a puestos de votación. A partir de los
indicativo de la ‘densidad de puestos de indicadores de la MOE, estos municipios
votación’. La MOE aplicó el indicador en fueron clasificados en niveles de riesgo me-
los 1122 municipios del país9 y teniendo dio, alto y extremo por dificultad de acceso
en cuenta especialmente los municipios a puestos de votación, según el cálculo apro-
que además de tener bajos indicadores de ximado del área cubierta por los puestos de
cobertura de puestos de votación, tuvieran votación instalados en el territorio, como lo
las más grandes superficies territoriales del señala la siguiente tabla.
Tabla 1. Resumen de municipios en riesgo por posible dificultad de acceso a puestos de votación
Riesgo por dificultad de acceso a Índice de cobertura espacial de puestos de Número
puestos de votación votación (promedio de la categoría) de municipios
Mediana nacional
1 puesto cada 63,2 km2 1122
(situación sin riesgo)
Medio 1 puesto cada 132,5 km 2
128
Alto 1 puesto cada 181,5 km2 118
Extremo 1 puesto cada 2.148,1 km2 114
1 puesto cada 786,8 km2
Municipios en riesgo 360
(en promedio)
Fuente: cálculos MOE con datos de IGAC y de Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC).
239
9 La medición se realizó sobre el universo de los

1100 municipios colombianos, el Distrito Capi-
tal, la isla de San Andrés y los 20 corregimientos
departamentales de Guainía, Vaupés y Amazo-
nas. Para fines prácticos, se habla de estas 1122
unidades territoriales como ‘municipios’.
Tabla 2. Número de municipios en riesgo por dificultad de acceso a puestos de votación

por departamento
departamento en riesgo
Total de municipios del
Cada cuántos km2 hay

un puesto (promedio
Riesgo por dificultad
Total de municipios
de municipios con
departamento
Porcentaje del
dificultad)
extrema
media
riesgo
alta
# Departamento
1 Caquetá 3 4 9 16 16 100% 953,4

2 Amazonas 11 11 11 100% 8.809,6
3 Guainía 9 9 9 100% 4.108,4
4 Arauca 2 5 7 7 100% 1.191,5
5 Vaupés 6 6 6 100% 3.619,9
6 Guaviare 4 4 4 100% 6.086,0
7 Vichada 4 4 4 100% 2.458,5
8 Casanare 4 5 8 17 19 89% 374,7
9 Meta 5 8 12 25 29 86% 625,2
10 Putumayo 2 3 6 11 13 85% 341,2
11 Huila 14 11 1 26 37 70% 150,5
12 Chocó 7 8 6 21 30 70% 159,8
13 Cesar 5 9 3 17 25 68% 176,0
14 Magdalena 6 7 3 16 30 53% 156,9
15 La Guajira 1 4 2 7 15 47% 178,0
16 Norte de Santander 11 3 1 15 40 38% 110,8
17 Tolima 6 6 2 14 47 30% 160,9
18 Antioquia 8 16 13 37 125 30% 242,0
19 Bolívar 6 6 1 13 46 28% 135,9
20 Córdoba 1 4 2 7 30 23% 150,5
21 Risaralda 1 2 3 14 21% 141,1
22 Santander 10 6 1 17 87 20% 232,6
23 Nariño 6 2 2 10 64 16% 117,0
24 Boyacá 13 4 1 18 123 15% 151,5
25 Cauca 4 1 1 6 42 14% 118,4
26 Cundinamarca 11 4 15 116 13% 185,2
27 Caldas 1 2 3 27 11% 196,7
28 Quindío 1 1 12 8% 149,5
240
29 Sucre 2 2 26 8% 76,0
30 Valle 1 1 42 2% 131,6
31 Atlántico 0 23 0% -
32 San Andrés 0 2 0% -
Total general 128 118 114 360 1122 32% 786,8
Fuente: cálculos MOE con datos de IGAC y de RNEC
En total, los 360 municipios ubicados Santander en Amazonas, con 1 puesto cada
en riesgo equivalen al 32% de los munici- 14.950 km2. Debido a la gran dispersión es-
pios del país, sin embargo su área corres- tadística de estos datos, se utiliza la media-
ponde al 83% del territorio nacional. A na nacional (1 puesto cada 63,2 km2), y no
partir de este cálculo se destacan territorios el promedio, para aproximar un valor de lo
del país que a pesar de contar con munici- que se puede considerar ‘normal’ en térmi-
pios amplios y dispersos, tienen buena co- nos de cobertura de puestos de votación.
bertura de puestos de votación en la zona En este sentido, desde el indicador de
rural y por lo tanto no aparecen en esta la MOE lo que se puede considerar acepta-
medición. Por ejemplo, la costa pacífica de ble en términos de cobertura de puestos de
Nariño, donde se encuentra el municipio votación es que en el área de un municipio
de Tumaco, el de mayor número de pues- como Alcalá, Valle del Cauca o Tocancipá,
tos de votación en zona rural del país (199 Cundinamarca, hubiera un solo puesto de
puestos en 2015). votación. Las siguientes imágenes satelita-
El municipio colombiano con mejor co- les muestran el cálculo de la distancia reco-
bertura de puestos en esta medición es Tu- rrida por una persona que se encuentre en
chín, Córdoba, que tiene 1 puesto cada 3,5 un extremo del municipio y que use las vías
km2, mientras que el de peor cobertura es principales existentes para ir a votar hasta
el corregimiento departamental de Puerto la cabecera municipal.
Imagen 1. Ejemplo de municipios sin riesgo: máxima distancia recorrida por un ciudadano
para votar en Alcalá, Valle del Cauca; bajo el supuesto de un solo puesto de votación ubicado
en la cabecera municipal.
241
Distancia recorrida:
10,22 km
Fuente: elaboración MOE con datos de IGAC, RNEC y Google Maps.

Imagen 2. Ejemplo de municipios sin riesgo: máxima distancia recorrida por un ciudadano
para votar en Tocancipá, Cundinamarca; bajo el supuesto de un solo puesto de votación ubicado
11,1 km
Los municipios que tengan un peor ni- dio un puesto cada 786,8 km2. Esto equi-
vel de cobertura junto con áreas rurales de valdría a decir que en toda el área de un
tamaño considerable son los que la MOE ha municipio como Guaduas, Cundinamar-
señalado con dificultad de acceso a puestos ca, solo hubiera un puesto de votación. La
242 de votación mediante el indicador de co- siguiente imagen muestra la distancia que
bertura espacial de puestos de votación. tendría que recorrer un ciudadano desde el
Los 360 municipios en riesgo por posible de extremo del municipio para poder votar en
falta de acceso a puestos tienen en prome- la cabecera municipal.
Imagen 3. Ejemplo de municipios en riesgo: máxima distancia recorrida por un ciudadano

para votar en Guaduas, Cundinamarca; bajo el supuesto de un solo puesto de votación ubicado
58,21 km
243
En promedio, en los 360 municipios y extremo, sobre la base de la cobertura de
priorizados por la MOE un ciudadano de- los puestos existentes. En el nivel extremo
bería recorrer casi 60 km para poder llegar de dificultad hay 114 municipios con, en
al puesto de votación más cercano. Ahora promedio, 1 puesto cada 2.148 km2 . El si-
bien, como se muestra en la tabla 1, la MOE guiente mapa ejemplifica la dificultad de
ha detectado municipios con niveles de acceso en este tipo de municipio.
riesgo por dificultad de acceso medio, alto
Imagen 4. Ejemplo de municipio en riesgo extremo: máxima distancia recorrida por un ciudadano
para votar en Ituango, Antioquia; bajo el supuesto de un solo puesto de votación ubicado en la
cabecera municipal.
93,05 km
En los casos extremos, como el de un análisis del grado en que estas dificulta-
Ituango, bajo el supuesto de que hubiera un des afectan en particular a las comunidades
solo puesto de votación y un ciudadano tu- indígenas y afrodescendientes. La razón de
viera que ir hasta este puesto en la cabecera esto es que la Constitución de 1991 estipu-
del municipio desde un extremo del mis- la una representatividad especial para estas
mo, como el parque natural del Paramillo comunidades, materializada en las curules
en el occidente de Ituango, el ciudadano especiales estipuladas en los artículos 171 y
tendría que recorrer casi 100km para llegar 176 para indígenas en Senado y Cámara, y
al puesto de votación. Esta es una distancia para afrodescendientes en esta última.
imposible de cubrir en un solo día, y más Sin embargo, el presente estudio per-
244
en condiciones como las del caso ejemplifi- mite detectar barreras de acceso a la repre-
cado, en el que no hay vías principales que sentatividad originadas no en la posibilidad
cubran todo el territorio. de la postulación a estos cargos, sino en las
condiciones en que la ciudadanía pertene-
3.3 El impacto de la falta de acceso ciente a estos grupos étnicos puede partici-
a puestos entre las minorías étnicas par de la elección a través del voto. A pesar
Esta caracterización espacial de los mu- de que las circunscripciones étnicas son
nicipios y el acceso de la ciudadanía a los de carácter nacional (es decir que se pue-
puestos de votación debe complementarse de votar por ellas en todo el país), existen
territorios cuyas poblaciones están más di- de votación con la ubicación de estos terri-
rectamente concernidas por esta elección. torios colectivos étnicos, se observa que las
A saber, los resguardos indígenas y los con- regiones más afectadas por la posible falta
sejos comunitarios afrodescendientes. de cobertura de puestos corresponden a la
Al momento de realizar este estudio, mayor concentración de comunidades indí-
el Ministerio del Interior reconocía la exis- genas y afros.
tencia de 847 resguardos indígenas10 y 234 Los 360 municipios con posibles dificul-
consejos comunitarios afrodescendientes11, tades de acceso a puestos de votación contie-
en 241 y 75 municipios respectivamente. Si nen el 65% de los resguardos indígenas y el
se contrasta el cubrimiento de los puestos 43% de los consejos comunitarios en el país.
Tabla 3. Resguardos indígenas en municipios con riesgo por falta de acceso a puestos de votación
Número de Porcentaje de Número de Porcentaje de
Número de
Nivel de riesgo municipios con municipios con Resguardos Resguardos
municipios
resguardos resguardos Indígenas Indígenas
Sin riesgo 762 84 35% 187 22%
Medio 128 29 12% 107 13%
Alto 118 46 19% 175 21%
Extremo 114 82 34% 378 45%
Total 1122 241 100% 847 100%
Fuente: cálculos MOE con datos de RNEC, IGAC y Ministerio del Interior
Particularmente es preocupante la dificultad extrema de acceso a puestos de

situación del acceso a puestos en munici- votación, y concentra el 45% (378) de los
pios con resguardos indígenas, pues una resguardos indígenas del país.
tercera parte de ellos (82 municipios) tiene
Tabla 4. Consejos comunitarios afrodescendientes en municipios con riesgo por falta de acceso
a puestos de votación
Número de Porcentaje de
Número de Porcentaje
Número de municipios municipios
Nivel de riesgo consejos de consejos
municipios con consejos con consejos
comunitarios comunitarios
comunitarios comunitarios
Sin riesgo 762 43 57% 94 40%
Medio 128 6 8% 13 6% 245
Alto 118 15 20% 102 44%
Extremo 114 11 15% 25 11%
Total 1122 75 100% 234 100%
10 Disponible en http://dairm.siidecolombia.gov.
co/Resguardos/login.aspx Consultado el 6 de
abril de 2017.
11 Disponible en http://dacn.mininterior.gov.co/
consulta-consejos-comunitarios Consultado el
6 de abril de 2017.
Aunque la situación de los consejos consejos comunitarios ubicados en 11 mu-

comunitarios afrodescendientes es menos nicipios con dificultad extrema suman el
grave en términos cuantitativos, debe pres- 55% de estos territorios. La siguiente tabla
tarse atención especialmente a 102 consejos permite ver cuáles son los departamentos
comunitarios concentrados en 15 munici- del país que presentan más resguardos y
pios con alto nivel de dificultad de acceso a consejos comunitarios en municipios con
puestos de votación, que junto con otros 25 riesgo por dificultad de acceso al voto.
Tabla 5. Número de resguardos indígenas y consejos comunitarios afro en municipios con riesgo
por falta de acceso a puestos de votación, por departamento
No. de resguardos indígenas en No. de consejos comunitarios en
# Departamento municipios con dificultades de municipios con dificultades de
acceso a puestos acceso a puestos
1 Caquetá 10
2 Amazonas 10
3 Guainía 4
4 Arauca 6 4
5 Vaupés 5
6 Guaviare 4
7 Vichada 4
8 Casanare 4
9 Meta 6
10 Putumayo 11 9
11 Huila 9
12 Chocó 21 2
13 Cesar 5 10
14 Magdalena 5 1
15 La Guajira 7 5
16 Norte de Santander 6
17 Tolima 4
18 Antioquia 17 13
19 Bolívar 1
20 Córdoba 2 1
21 Risaralda 2 2
22 Santander 1 3
23 Nariño 6 22
246 24 Boyacá 2
25 Cauca 5 6
26 Cundinamarca
27 Caldas
28 Quindío
29 Sucre
30 Valle 1 60
31 Atlántico
32 San Andrés
Total general 157 140
En este sentido, la MOE llama la aten- Así mismo, los cambios en la nor-
ción a que se debe prestar especial cuidado matividad deben tener en cuenta la
al acceso de estas comunidades al voto. La necesidad de acercar los puestos de vo-
ubicación de puestos de votación aleda- tación a los territorios de comunidades
ños, o dentro, de consejos comunitarios étnicas como los resguardos indígenas
y resguardos indígenas es una opción útil y los consejos comunitarios afrodes-
para acercar el derecho al sufragio a las co- cendientes, cuyos territorios presentan
munidades étnicas, y por extensión, para una alta correlación con las zonas con
ampliar la legitimidad de los candidatos menor acceso a puestos de votación en
electos por las circunscripciones especiales el país.
afro e indígena en el Congreso. b) Es recomendable precisar por medio
de trabajo de campo la situación de
4. Recomendaciones falta de acceso a los puestos de vota-
ción. El análisis elaborado por la MOE
a) Hay que actualizar los criterios nor- llega hasta donde lo permiten los datos
mativos para la creación de puestos disponibles en el objetivo de determi-
de votación rurales. En sentido estric- nar dónde existen las dificultades de
to el código electoral (artículo 99) sólo acceso más apremiantes. Sin embargo,
permite crearlos en corregimientos e es necesario adelantar observaciones
inspecciones de policía, que son el 45% de terreno que permitan precisar la
de los centros poblados existentes en la magnitud del fenómeno de la falta de
zona rural. Aunque la Registraduría ha acceso.
hecho esfuerzos administrativos por cu- En este sentido, se recomienda
brir el otro 55% de estos centros pobla- elaborar un diagnóstico de la situación
dos, es necesario cambiar los criterios en una muestra de municipios duran-
mencionados por la normatividad para te la jornada electoral. Las elecciones
facilitar esta tarea y acabar de cubrir zo- (ordinarias, atípicas o de mecanismos
nas rurales donde la población aún care- de participación ciudadana) ofrecen
ce de acceso a puestos de votación. oportunidades relativamente recu-
Esta adaptación de la normati- rrentes de comprobar en la práctica si
247
vidad puede consistir en el recono- la población está teniendo problemas
cimiento de la posibilidad de crear de acceso a sus lugares de votación
puestos de votación en centros pobla- asignados. La realización misma de
dos rurales diferentes de corregimien- los comicios es el momento propicio
tos e inspecciones de policía, o bien, para observar la naturaleza del pro-
puede orientarse hacia el aumento de blema, con el fin de realizar diagnós-
los corregimientos e inspecciones en ticos y planear políticas lo más eficaces
los municipios. posibles.
c) Es recomendable evaluar la opción de como máquinas de GPS). Las eleccio-

que el Estado garantice el transporte nes de marzo de 2018 son un momento
al puesto de votación, lo cual puede ideal para llevar a cabo esta georrefe-
suceder de dos maneras: renciación, e instituciones presentes
• Llevar al ciudadano al puesto de en el territorio, como la Registraduría
votación: cubriendo el costo en el Nacional y la Policía Nacional, tienen la
que incurre un ciudadano aleja- capacidad técnica para hacerlo.
do de su puesto de votación para e) Entendiendo que mejorar el acceso
desplazarse hasta allí mediante a puestos de votación es un acuerdo
mecanismos de transporte gra- emanado de las negociaciones de paz
tuito el día de las elecciones, por para resolver problemas asociados al
ejemplo, eliminando así el desin- conflicto armado, se recomienda ob-
centivo al voto representado en servar la distribución de puestos de
ese costo. votación hacia mediados de los años
• Llevar el puesto de votación al 90, cuando el recrudecimiento de la
ciudadano: creando puestos de guerra obligó a retirar puestos de vota-
votación móviles que se desplacen ción de zonas especialmente afectadas
hasta los ciudadanos ubicados en por la violencia. Es recomendable es-
áreas alejadas, como ya sucede tudiar si esos puestos han vuelto a ser
en otros sistemas electorales apli- activados.
cados en el territorio nacional y f) Se recomienda que el Estado unifique
observados por la MOE, como el las funciones de registro, identifica-
de las elecciones de la Federación ción y ubicación de su población y
Nacional de Cafeteros. Este tipo su ciudadanía, armonizando las dife-
de medida, además, facilitaría la rentes bases de datos del Estado en un
garantía de derechos políticos a sistema de identificación unificado. En
poblaciones específicas con pro- otras palabras, es recomendable reali-
blemas de movilidad como las zar un empadronamiento. De la mis-
personas en condición de disca- ma manera recomendamos realizar un
pacidad. censo “cero” con el fin de poder orga-
248
d) Se recomienda identificar la ubica- nizar de manera más efectiva el actual
ción exacta de todos los puestos de padrón electoral, con el respaldo de las
votación para georreferenciarlos y diferentes entidades del Estado para
poder tener una base para diagnósticos poder contrastar dicha información.
más profundos de la facilidad de acceso Esto deberá estar acompañado con una
a los puestos de votación (existen me- medición de la calidad de información
canismos tecnológicos prácticos y eco- que las entidades estatales posean en
nómicos para obtener sus coordenadas, sus registros.
g) Es recomendable asegurar que los mu- elaboración de políticas públicas del

nicipios cuenten con la información nivel municipal tendientes a detectar y
correcta acerca de su propio territo- solucionar problemas relacionados con
rio en cuanto su extensión territorial y la ubicación y el acceso a los puestos de
su densidad poblacional. La precisión votación.
de esta información es crucial para la
249
Mapa # 32
Riesgo por posible dificultad de acceso
a puestos de votación
La 9uajira Uribia
Manaure
Santa Marta Maicao
¯
Riohacha
Kibulla
San 0TT 5iénaga 3arrancas
Sitionuevo 0racataca
Pivijay 5esar
0rjona Magdalena Valledupar La Paz
0riguaní
Zambrano Plato
3ecerril
5órdoba Santa 0na
0strea 5hiriguaná
Pijiño del 5armen
San 3enito 0bad :l 5armen
0rboletes 3olívar Teorama Tibú
Montería Sucre Río Viejo Norte de Santander
0candí Necoclí Morales Sardinata
5órdoba 0yapel
Unguía Turbo Montecristo 5úcuta
0brego
Tierralta 5áceres Nechí Simití
5higorodó Puerto Wilches
Tarazá
Riosucio San Pablo
Ituango 0norí
Juradó Mutatá 5hitagá Toledo Saravena
Kabeiba Remedios Yondó 5ubará
5armen del Karién
7rontino Yolombó Yalí 7ortul 0rauquita 0rauca
Simacota
3ojayá 5imitarra 9üicán Tame 0rauca 5ravo Norte
Urrao Puerto 3errío Onzaga
3ahía Solano Hato 5orozal
Medio 0trato 0ntioquia Puerto 3oyacá 5hita
5hocó 9ambita Puerto 5arreño
Quibdó Pore Paz de 0riporo
Nuquí Yacopí 3oyacá Nunchía
Lloró 3agadó 0quitania La Primavera
3ajo 3audó Tadó Mistrató 5aldas Yopal Trinidad
9uaduas Pacho 0guazul 5asanare
Nóvita Murillo Orocué Santa Rosalía
Istmina 3ogotá KY5Y Tauramena Maní Vichada
Sipí
Ibagué Medina 5abuyaro
:l Litoral del San Juan 9uamo 5umaribo
9énova
Valle del 5auca Tolima5ubarral 0cacías Puerto López Puerto 9aitán
5haparral 5olombia
3uenaventura Rioblanco San Martín
Puerto Lleras Meta 3arranco Minas Inírida 5acahual
0ipe
López Planadas Neiva Uribe Mesetas Mapiripán 9uainía
Páez Teruel Tello Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Timbiquí
5auca Puerto 5olombia
9uapi Puerto 5oncordia San José del 9uaviare Morichal
La Plata 9arzón San 7elipe
Santa 3árbara :l 5harco Huila La Macarena 9uaviare
San 0gustín Puerto Rico :l Retorno
Magüi Payán Pana Pana
7lorencia Papunaua
Santa Rosa :l Paujil 5alamar
3arbacoas La 9uadalupe
Nariño Mocoa San Vicente del 5aguán Miraflores
Ricaurte Milán La Montañita 5arurú Mitú
5umbal Villagarzón Puerto 9uzmán Yavaraté
Ipiales Puerto 0sís
Valle del 9uamuez Putumayo 5aquetá Solano Pacoa
Leguízamo
La Victoria
Miriti y Paraná Taraira

Puerto 0legría Puerto Santander
250 La 5horrera La Pedrera
0mazonas
:l :ncanto Puerto 0rica
Tarapacá
Leticia
Puerto Nariño
Nivel de riesgo
TTTTTTTTTTVHqZTO
TTTTTTTTTTVHHZTO
TTTTTTTTTTVHHDTO
Total: 360 municipios H(WY FWY FF
KmsY
N üN HNN qNN FNN DNN
• Riesgo extremo por posible Uribia

Magdalena 3
Pore
Támara
Valle del Cauca
Buenaventura
1 Yaguará
La Guajira 1
dificultad de acceso a puestos
de votación Aracataca Villanueva Total 118 Barrancas
Ariguaní Cauca 1 Magdalena 6
Amazonas 11
El Encanto
Santa Marta
Meta 12
Guapi
Cesar 9 • Riesgo medio por posible
Algarrobo
Chibolo
La Chorrera Cubarral Astrea dificultad de acceso a puestos Pijiño del Carmen
La Pedrera La Macarena Bosconia de votación Plato
La Victoria Mapiripán Curumaní Antioquia 8 Puebloviejo
Leticia Mesetas El Copey Angostura Remolino
Miriti - Paraná Puerto Concordia El Paso Arboletes Meta 5
Puerto Alegría Puerto Gaitán La Jagua de Ibirico Frontino Barranca de Upía
Puerto Arica Puerto Lleras La Paz Maceo Cumaral
Puerto Nariño Puerto López Pueblo Bello San Francisco Fuente de Oro
Puerto Santander Puerto Rico Valledupar San Rafael Restrepo
Tarapacá San Martín Chocó 8 Yalí Villavicencio
Antioquia 13 Uribe Bahía Solano Yarumal Nariño 6
Amalfi Vistahermosa El Carmen de Atrato Bolívar 6 Barbacoas
Cáceres Nariño 2 Istmina Arenal El Rosario
Dabeiba Cumbal Juradó Córdoba La Llanada
El Bagre Ipiales Medio Atrato San Jacinto del Cauca Magüi
Murindó Norte de Santander 1 Nuquí San Juan Nepomuceno Ricaurte
Mutatá Tibú Quibdó Simití Santa Bárbara
Puerto Berrío Putumayo 6 Sipí Zambrano Norte de Santander 11
Remedios Leguízamo Córdoba 4 Boyacá 13 Abrego
Segovia Mocoa Ayapel Aquitania Convención
Tarazá Orito Montería Campohermoso Cúcuta
Urrao Puerto Asís Planeta Rica Chita Cucutilla
Yondó Puerto Guzmán Puerto Libertador Mongua El Carmen
Zaragoza Villagarzón Cundinamarca 4 Páez El Zulia
Arauca 5 Santander 1 Cabrera Paipa Pamplona
Arauca Sabana de Torres Medina Pajarito Sardinata
Arauquita Tolima 2 Paratebueno Pauna Silos
Cravo Norte Planadas Puerto Salgar Paya Teorama
Puerto Rondón Rioblanco Huila 11 Pesca Villa Caro
Tame Vaupés 6 Acevedo Pisba Putumayo 2
Bogotá D.C. 1 Carurú Aipe Santa María San Miguel
Bogotá D.C. Mitú Algeciras Socotá Santiago
Bolívar 1 Pacoa Baraya Caldas 1 Quindío 1
Río Viejo Papunaua Íquira Neira Génova
Boyacá 1 Taraira Isnos Caquetá 3 Risaralda 1
Cubará Yavaraté La Plata Albania Santa Rosa de Cabal
Caquetá 9 Vichada 4 Neiva Curillo Santander 10
Cartagena del Chairá Cumaribo San Agustín Morelia Cerrito
El Paujil La Primavera Teruel Casanare 4 Charalá
Florencia Puerto Carreño Villavieja Chámeza Encino
La Montañita Santa Rosalía La Guajira 4 Nunchía Landázuri
Milán Total 114 Albania Sabanalarga Mogotes
Puerto Rico Maicao Sácama Oiba
San José del Fragua
San Vicente del Caguán • Riesgo alto por posible
Manaure
Riohacha
Cauca
López
4 Onzaga
Puerto Wilches
Solano dificultad de acceso a puestos Magdalena 7 San Vicente de Chucurí
Páez
Casanare 8 de votación Ciénaga Zapatoca
Piamonte
Hato Corozal Antioquia 16 Fundación Timbiquí Sucre 2
Maní Anorí Nueva Granada Cesar 5 San Benito Abad
Orocué Apartadó Pivijay La Gloria San Marcos
Paz de Ariporo Caucasia Sabanas de San Ángel Pelaya Tolima 6
San Luis de Palenque Chigorodó Santa Ana San Alberto Armero
Tauramena Ituango Sitionuevo San Diego Dolores
Trinidad Nechí Meta 8 San Martín Guamo
Yopal Necoclí Acacías Chocó 7 Honda
Cauca 1 Puerto Nare Cabuyaro Acandí Ibagué
Santa Rosa San Carlos Castilla la Nueva Bagadó Murillo
Cesar 3 San Pedro de Urabá El Castillo Lloró Total 128
Agustín Codazzi Santa Rosa de Osos Guamal Medio Baudó
Becerril Turbo Lejanías Nóvita
Chiriguaná Valdivia San Carlos de Guaroa Río Quito
Chocó 6 Vegachí San Juan de Arama Tadó
Bajo Baudó Vigía del Fuerte Nariño 2 Córdoba 1
Bojayá Yolombó El Charco Buenavista
Carmen del Darién Arauca 2 Los Andes Cundinamarca 11
El Litoral del San Juan Fortul Norte de Santander 3 Carmen de Carupa
Riosucio Saravena Chitagá Chocontá
Unguía Bolívar 6 El Tarra Fómeque
Córdoba 2 Arjona Toledo Guaduas
Montelíbano
Tierralta
Cantagallo Putumayo
Puerto Caicedo
3 Guasca 251
Montecristo Gutiérrez
Guainía 9 Morales San Francisco La Calera
Barranco Minas San Pablo Valle del Guamuez Pacho
Cacahual Santa Rosa del Sur Risaralda 2 San Juan de Río Seco
Inírida Boyacá 4 Mistrató Ubalá
La Guadalupe Chiscas Pueblo Rico Yacopí
Mapiripana Güicán Santander 6 Huila 14
Morichal Labranzagrande Barrancabermeja Campoalegre
Pana Pana Puerto Boyacá Cimitarra Garzón
Puerto Colombia Caldas 2 Coromoro Gigante
San Felipe La Dorada Gambita La Argentina
Guaviare 4 Victoria Puerto Parra Paicol
Calamar Caquetá 4 Simacota Palermo
El Retorno Belén de Los Andaquíes Tolima 6 Pitalito
Miraflores El Doncello Alpujarra Rivera
San José del Guaviare Solita Cajamarca Saladoblanco
Huila 1 Valparaíso Chaparral Santa María
Colombia Casanare 5 Coyaima Suaza
La Guajira 2 Aguazul Natagaima Tello
Dibulla Monterrey Roncesvalles Tesalia
Ausentismo y accesibilidad
espacial electoral:
propuesta para una medición
municipal e intramunicipal
en Colombia
Laura Rincón Gamba *
Carlos Augusto Sánchez Castañeda **
Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial – LINAE
Universidad Externado de Colombia
1. Introducción
Desde el Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial (LINAE)

y el Programa de Geografía de la Facultad de Ciencias Sociales y
Humanas de la Universidad Externado de Colombia, se ha venido
reflexionando en torno al problema de la dificultad en el acceso a
los puestos de votación por factores geográficos, en el marco de la
comprensión de fenómenos como el abstencionismo y el ausentis-
mo electorales en el país.
En ese contexto, este artículo avanza presentando, en la pri-
mera parte, un marco conceptual sintético alrededor de nociones
como abstencionismo y ausentismo electorales, ausentismo por
factores geográficos y por el factor distancia, y accesibilidad espa-
cial electoral. Esto permite destacar la importancia de la localiza-
ción geográfica de los puestos de votación y su posible incidencia en
fenómenos como el ausentismo electoral. Posteriormente se propo-
ne un índice de accesibilidad espacial electoral, que en un trabajo
252
posterior se esperaría calcular para los municipios de Colombia.
En este punto se destacan las posibilidades y limitaciones de calcu-
lar este índice a partir de las fuentes de información disponibles,
* Docente investigadora. Programa de Geografía, Laboratorio Interdisciplinar

de Análisis Espacial -LINAE. Facultad de Ciencias Sociales y Humanas –
Universidad Externado de Colombia. laura.rincon@uexternado.edu.co
** Asistente de investigación. Laboratorio Interdisciplinar de Análisis Espacial
-LINAE. Facultad de Ciencias Sociales y Humanas – Universidad Externado
de Colombia. carlos.sanchez07@est.uexternado.edu.co
describiendo también las opciones carto- dad en el poder del voto y en los resultados
gráficas que existirían. El artículo finaliza de las votaciones, y en general, la descon-
con unas recomendaciones. fianza frente al modelo político. Otros au-
tores, por el contrario, se atreven a asociar
2. Abstencionismo y ausentismo el abstencionismo con una respuesta pasiva
electorales que se traduce en confianza en el sistema
político democrático (Giraldo Ceballos,
Es frecuente encontrar que el término abs- 2006, p. 8).
tencionismo electoral se emplee como sinó- En cuanto al ausentismo electoral,
nimo de ausentismo electoral; sin embargo, Nohlen y Zovatto (2003, pp. 6-7) definen
según Tuesta Soldevilla (2003, p. 51), no es varios factores que lo explicarían, de esta
lo mismo. El ausentismo electoral refiere al manera:
conjunto de ciudadanos que no ejercen el
derecho al voto estando capacitados para • Factores estructurales: Refiere a las
hacerlo, ya sea por razones voluntarias y sin características culturales del electora-
mediar una restricción externa, o por facto- do, como la existencia de comunidades
res restrictivos que impiden ejercer el dere- étnicas, el nivel educativo del electora-
cho al voto aun queriendo votar (violencia, do, la cultura política en general o la
costos de transporte, lejanía, clima, entre concepción del voto por parte del elec-
otros). En el primer caso se estaría hablan- torado.
do de abstencionismo electoral; por eso, • Factores contingentes: Refiere al con-
se puede afirmar que el ausentismo recoge junto de factores que imposibilitan al
tanto a abstencionistas como a no votantes elector/a asistir al lugar de votación por
que tenían intención de votar pero que no enfermedad o debido a cuestiones de
pudieron hacerlo. distancia, factores relacionados con el
Los debates alrededor del abstencio- tipo de elección (parlamentaria, presi-
nismo son extensos y muy nutridos; sin dencial, etc.), la fecha de la elección o la
embargo, para el presente escrito sólo in- cantidad de órganos a ocupar.
teresa sintetizar lo siguiente. Para algunos • Factores intrínsecos al derecho elec-
autores, el abstencionismo es considerado toral: Son factores relacionados con la
253
como una disfunción del sistema demo- forma de registro de los electores (au-
crático, puesto que el ciudadano, teniendo tomático o especial), las características
la posibilidad de ejercer un acto de poder del sistema electoral (por ejemplo, la
soberano, no lo hace, adoptando una acti- sencillez de la boleta electoral), entre
tud pasiva. Esta actitud puede interpretarse otros.
como una falta de interés mediada por el • Factores relativos al sistema políti-
reconocimiento de los vicios de los sistemas co: Refiere a factores relacionados con
electorales, la falta de confianza y credibili- la competencia entre los partidos, el
■ ausentismo y accesibilidad espacial electoral
grado de movilización del electorado ausentismo por el factor distancia especí-

a través de los programas (de mayor o ficamente. Aunque los dos hacen referencia
menor polarización entre ellos), el des- a factores contingentes, el primero implica-
empeño del gobierno saliente, las ex- ría considerar otros aspectos del territorio
pectativas vinculadas a los candidatos y no sólo el factor distancia entre el lugar
que se presentan. de residencia y el puesto de votación, como
elementos restrictivos del ejercicio del
El caso que nos interesa destacar en voto. Los aspectos biofísicos del territorio
este trabajo referiría, en los términos de los como el clima, la hidrografía, la topogra-
autores señalados, al ausentismo electoral fía, la biogeografía, los riesgos y amenazas
por factores contingentes y específicamente naturales, así como los aspectos sociocul-
a la dificultad de traslado del lugar de resi- turales del territorio como las redes de
dencia a los puestos de votación. parentesco que definen sentidos de perte-
nencia territorial que trascienden límites
3. Ausentismo por factores político-administrativos, las condiciones
geográficos de violencia, entre otros, serían elementos
a considerar para estudiar el ausentismo
Varios autores han hablado del ausentismo electoral por factores geográficos (además
por factores geográficos, y en general, lo aso- de la distancia entre el lugar de residencia y
cian con aspectos relacionados con la locali- el lugar de votación). De esta manera, el au-
zación de los puestos de votación en función sentismo electoral por el factor distancia es
del lugar de residencia del electorado. Como más acotado que aquel que refiera a factores
se mencionó anteriormente, Nohlen y Zo- geográficos en general.
vatto (2003) refieren al factor distancia como Para Lehoucq y Wall (2004, p. 486),
uno de los factores contingentes del ausentis- entre más competitivos son los sistemas
mo electoral; Tuesta Soldevilla (2003, p. 54) electorales, más altos niveles de partici-
habla del desconocimiento de la ubicación pación se registran. En su estudio toman
de los puestos de votación, la dificultad en la el lugar de residencia como una variable
distribución territorial de los puestos, la leja- independiente que afecta la participación
nía entre lugar de residencia y los puestos de electoral. Realizaron su trabajo en más de
254
votación, y el costo de desplazamiento. Otros 330 municipios en Guatemala y sostienen
mencionan factores climatológicos que per- que en aquellos lugares donde existe inca-
turban el traslado a los lugares de votación, pacidad institucional de llegar, es donde se
especialmente cuando el puesto está a una presentan menores niveles de participación
distancia no próxima al votante (Barrero, electoral, coincidiendo, además, con ser las
Liendo, Mejía, & Orjuela, 2013, p. 13). zonas donde se presentan los más altos por-
Acá proponemos diferenciar entre el centajes de población indígena (Lehoucq &
ausentismo por factores geográficos del Wall, 2004, p. 497).
Por otra parte, la violencia se relaciona pios de Colombia; sin embargo, ese trabajo
de manera directamente proporcional con plantea retos metodológicos muy grandes.
los índices de ausentismo, es decir, mien- De tal manera, para iniciar, se ha plantea-
tras mayor sea la violencia en determinado profundizar únicamente en el ausentis-
das regiones o localidades, los ciudadanos mo por el factor distancia, entendiendo la
de esos lugares con mayor probabilidad se distancia como un indicador de lo que lla-
inclinarán hacia sus esferas y actividades mamos accesibilidad espacial electoral, o,
privadas prefiriendo así no participar (Ba- facilidad/dificultad de acceder desde el lu-
rrero et al., 2013, p. 18). Por ejemplo, en Mé- gar de residencia al puesto de votación. En
xico, en aquellos lugares donde la violencia este sentido también podríamos hablar del
criminal es más elevada, la participación ausentismo por accesibilidad espacial.
disminuye (Trelles & Carreras, 2012). La identificación de qué parte de los
Como lo muestra la Misión de Ob- que no votan (ausentismo) lo hacen por
servación Electoral -MOE, en Colombia una decisión libre y voluntaria (abstencio-
existen factores estructurales al sistema nismo), y quiénes lo hacen por restricciones
electoral que dificultan en muchos mu- ajenas al deseo de votar, tiene relevancia si
nicipios del país el acceso a los puestos de se considera que algunos de los factores
votación. En primer lugar, y aunque la Re- restrictivos que inhiben la votación son
gistradora Nacional ha hecho esfuerzos, aspectos del contexto que podrían elimi-
por cuestiones normativas, muchos cen- narse o al menos atenuarse con políticas
tros poblados aun no cuentan con puestos públicas bien orientadas a ese fin. Bajo este
de votación, razón por la cual se deben supuesto, en este trabajo se plantea la hipó-
recorrer grandes distancias con altos cos- tesis de que uno de los factores restrictivos
tos, si se quisiera ejercer el derecho al voto que limita las posibilidades de votación de
(Misión de Observación Electoral, 2017, aquellos ciudadanos que quieren hacerlo es
p. 172)1. la accesibilidad espacial electoral, o como
ya se ha dicho, la facilidad/dificultad de ac-
4. Ausentismo por el factor ceder desde el lugar de residencia al puesto
distancia: la accesibilidad espacial de votación. Este se constituye en un factor
electoral contingente que podría atenuarse con una
255
política orientada a determinar cómo se
El propósito de este trabajo en el mediano expresa la accesibilidad espacial electoral
plazo es llegar a identificar el peso de los en un municipio o territorio determinado,
factores geográficos que restringen el de- para, posteriormente, definir la localiza-
seo de votar de la población en los munici- ción óptima de los puestos de votación so-
bre el territorio, a fin de reducir la distancia
1 Este estudio de la MOE también se publica, con y facilitar el acceso entre el lugar de resi-
algunas actualizaciones, en el capítulo anterior
dencia y el puesto de votación.
a este texto.
5. Índice de accesibilidad espacial ción es que en Colombia existen 360 muni-

electoral cipios con dificultad de acceso a puestos de
votación y gran parte de estos municipios
El concepto de accesibilidad ha sido obje- corresponden a territorios que tienen res-
to de análisis de diversas disciplinas desde guardos indígenas o consejos comunitarios
hace décadas; sin embargo, no parece exis- de comunidades negras (Misión de Obser-
tir una definición totalmente consensuada vación Electoral, 2017, pp. 182-183).
(Garrocho Rangel & Alanís, 2006, p. 6). En Este indicador es un primer paso para
todo caso, y a pesar de las diferencias en sus acercarse a la problemática de la accesibi-
definiciones, en términos generales la acce- lidad espacial electoral y por esto es im-
sibilidad es la facilidad con la que se pue- portante destacar el esfuerzo realizado por
de alcanzar un cierto sitio (destino), desde la Misión de Observación Electoral para
otros puntos en el territorio (orígenes), lo el entendimiento de la problemática. Sin
que indica, las oportunidades de contacto embargo, la falta de información disponi-
e interacción espacial entre determinados ble no les permitió ir más lejos, dejando de
orígenes y destinos (Goodall, 1987 y Gre- lado variables claves para entender el au-
gory, Johnston, Pratt, Watts, & Whatmore, sentismo electoral por el factor distancia,
2011). Para nuestro caso, serían los lugares como por ejemplo, los costos de transporte,
de residencia (origen), y los puestos de vota- la oferta electoral y la localización de la po-
ción que dispone el Estado (destino). blación electoral.
La elección, modelamiento y diseño de Adicionalmente, habría que tener pre-
un índice de accesibilidad espacial depen- caución al leer los resultados del estudio de
derá siempre del problema de estudio y las la MOE, dado que no siempre la densidad
variables que se dispongan para su elección de puestos de votación (cantidad de puestos
y elaboración. Recientemente, la Misión de votación en función del área del muni-
de Observación Electoral diseñó y elaboró cipio) es un indicador de problemas de ac-
un indicador de cobertura de puestos de cesibilidad espacial. En otros términos, la
votación que relaciona la superficie de los accesibilidad espacial se mejora, no sólo ni
municipios de Colombia con los puestos fundamentalmente, densificando los pues-
de votación dispuestos en dicho municipio tos de votación en los municipios (ubicando
256
(Misión de Observación Electoral, 2017, p. más puestos en los municipios), sino locali-
175): zándolos bien en función de la distribución
espacial de los electores y la conectividad
Superficie del municipio espacial de cada porción de la superficie
Cobertura de puestos de votación =
Puestos de votación del municipio (el tipo y densificación de las
redes de comunicación y transporte). Pue-
Los resultados a los que llegó la Misión de haber casos, por ejemplo, en los que en
de Observación Electoral con esta medi- algunos municipios de Colombia la mayor
parte de la población esté concentrada es- Estos modelos se fundamentan en dos

pacialmente sólo en determinadas zonas, variables: una variable “masa” o de atrac-
dejando áreas extensas del municipio rela- ción (la oferta) y otra variable de “fricción”
tivamente despobladas. En estos casos no o de frenado (los costos de transporte) (Ga-
tendría que haber necesariamente cifras al- rrocho Rangel & Alanís, 2006). El objetivo
tas de densidad de puestos de votación para es modelar todo movimiento o comunica-
evaluar la accesibilidad espacial, podría ción sobre el espacio resultante de un pro-
haber pocos puestos pero bien localizados. ceso de decisión; esto implica un origen, un
De manera que un dato de baja densidad de destino y el movimiento resultante de la
puestos de votación podría llevar a conclu- elección que hace el origen del destino (Bu-
siones erradas sobre los problemas de acce- zai & Baxendale, 2006). Todos estos mode-
sibilidad espacial si no se tienen en cuenta los tienen muchos campos de aplicación:
las otras variables señaladas. las migraciones, los desplazamientos para
Paralelamente, dadas las restriccio- hacer las compras o para acudir a servicios
nes de información, fundamentalmente el administrativos, financieros, sanitarios, de
estudio de la Misión de Observación Elec- salud2, etc. (Chasco Lafuente, 2000).
toral no permite otro nivel de análisis espa- Un trabajo que interesa destacar es el
cial que no sea el municipal. El índice que de Carlos Garrocho, dado que presenta un
propone no desagrega la información a un indicador de accesibilidad a servicios públi-
nivel más detallado que el municipal, y es cos en ciudades mexicanas que permite de-
evidente que los problemas de accesibili- terminar la accesibilidad desde la demanda
dad espacial electoral en el país no pueden y desde la oferta. El enfoque desde el origen
generalizarse a nivel de municipio; pueden o demanda (zonas de la ciudad) permite es-
presentarse situaciones muy diferentes en- timar la accesibilidad que tiene la demanda
tre zonas distintas de un mismo municipio. –o un segmento de la demanda– localiza-
Los índices que se usan para medir la da en cierta parte de la ciudad, a la oferta
accesibilidad espacial en diferentes fenó- de servicios disponibles. El enfoque desde
menos y contextos son muchos. Los más el destino u oferta (desde las unidades de
referenciados son los indicadores de sepa-
ración espacial, de oportunidades acumu- 2 Un ejemplo de la aplicación de este modelo ha
sido para el estudio de la relación entre asisten- 257
lativas (Garrocho Rangel & Alanís, 2006 y cia a citas médicas de personas con VIH+ que
Voges & Naude, 1983), y de utilidad (Ga- acuden a los centros de atención y prevención de
Tijuana y la accesibilidad geográfica a servicios
rrocho Rangel & Alanís, 2006). Sin embar-
de salud (Jaramillo, Zúñiga-Denuncio, Rangel-
go, los modelos de interacción espacial son Gómez, & Flores, 2015). Para el caso colombia-
los más completos y por eso el índice de no vale señalar el estudio de la accesibilidad
espacial a los servicios de salud en Barranquilla.
accesibilidad espacial electoral que propo- En este trabajo se toma la red pública hospitala-
nemos partirá de un modelo de interacción ria de Barranquilla para evaluar la accesibilidad
espacial y la equidad en la prestación del servi-
espacial o modelo gravitatorio.
cio de salud (Pérez Valbuena, 2016, p. 2)
servicio) permite estimar qué tan accesible • Otot: Población demandante en la

es la oferta -o un segmento de la oferta- a la zona. Se refiere al censo electoral de la
población demandante del servicio (Garro- región, ciudad, municipio, vereda, etc.
cho Rangel & Alanís, 2006). En todo caso, de la zona donde se quie-
El índice de accesibilidad espacial re realizar el índice de accesibilidad.
electoral que se propone también puede ir • Cij: Costos de transporte entre el ori-
en dos vías: la primera desde la oferta y la gen “i”, que en este caso son los lugares
segunda desde la demanda. El enfoque de donde reside la población votante y el
oferta se refiere a la accesibilidad que tiene destino “j”, es decir, el puesto de vota-
en este caso el puesto de votación, es decir, ción. Estos costos se pueden estimar en
la facilidad de llegar a determinado puesto
diversas unidades: costos monetarios,
de votación en el espacio desde cualquier
tiempo de desplazamiento o distancias.
origen en el espacio. Mientras que el en-
Lo más conveniente, en nuestro caso, es
foque de demanda se refiere a la accesibili-
trabajar con distancias.
dad que tiene cualquier punto en el espacio
• −b: Parámetro de fricción de distancia.
para acceder a los puestos de votación en
Para una correcta estimación de la fric-
conjunto. Ambos enfoques usan las mis-
ción de la distancia, se necesita conocer
mas variables como se detallará enseguida,
la localización de la residencia electoral.
la diferencia es el cambio, en el índice de
Aunque existen varios métodos para su
accesibilidad, del subíndice de la sumatoria
∑n( Otot
sj
) Cij−b. estimación, recurrentemente algunos
trabajos toman un valor por defecto. El
Ii ∑ ( Otot
sj
) Cij−b
j método más sencillo es calcular la pen-
Índice de accesibilidad de la oferta
diente que toma la curva de ubicación de
(índice de accesibilidad de los puestos de
votación “i”) los lugares de residencia con respecto al
punto de votación. Esta pendiente siem-
Ij ∑ ( Otot
sj
) Cij−b
i pre será negativa porque a medida que se
Índice de accesibilidad de la demanda
aleja del punto de votación, menos luga-
(índice de accesibilidad del lugar de
residencia “j”) res de residencia acudirán a este puesto.
258
Donde: 6. Cartografía de accesibilidad
espacial electoral en Colombia
• sj: Oferta del servicio. En el caso del fe-
nómeno electoral, la oferta del servicio El resultado cartográfico del ejercicio que
es la capacidad de votantes asignada a se propone sería más o menos el siguiente,
cada puesto de votación. Esta capacidad tomando como referente el trabajo citado
depende de las condiciones de infraes- anteriormente para el caso mexicano (Ga-
tructura propia del sistema electoral. rrocho Rangel & Alanís, 2006):
6.1. Mapa 1: Índice de accesibilidad ción de la localización de los puestos de

espacial electoral de las veredas del votación, las vías, la localización de la ca-
municipio XX (intramunicipal) becera municipal, de los centros poblados
y otros asentamientos, estaría disponible,
Imagen 1. Analogía del resultado del índice de si eventualmente se quisiera incluir en el
accesibilidad espacial electoral de las veredas de
un municipio a nivel intramunicipal mapa.
La información concreta que se re-
queriría para poder realizar este mapa, de
acuerdo con la ecuación presentada más
arriba, sería la siguiente:
• sj: Oferta del servicio: Número de vo-

tantes asignado a cada puesto de vo-
Accesibilidad a los servicios públicos de salud tación ubicado en el municipio. Esto
de la población mayor de 65 años no derecho- implica conocer, en primera instan-
habiente por AGEB3 en el área metropolitana de
Toluca. Tomado de: (Garrocho Rangel & Alanís, cia, el número de puestos de votación
2006, p. 53) por municipio, y luego, el número de
votantes asignado a cada puesto. La
Supóngase que el mapa corresponde al área fuente de esta información es la Regis-
del municipio XX. Los polígonos serían las traduría Nacional del Estado Civil.
veredas o zonas intramunicipales, y los di- • Otot: Población demandante en
ferentes colores indicarían el grado de ac- la zona: Número de ciudadanos
cesibilidad que presenta cada vereda o zona habilitados para votar por vereda o
a cualquier puesto de votación. Los colores zona intramunicipal (censo electoral
oscuros de los polígonos serían las áreas con veredal o zonal intramunicipal). En
índices malos de accesibilidad (dificultad de principio esta información no parecie-
acceso a los puestos de votación) y los cora ser una información existente; sin
lores claros serían áreas con índices buenos embargo, podría hacerse una estima-
(facilidad de acceso a los puestos de vota- ción muy general del censo electoral
ción). veredal o zonal, a partir del cruce de
259
Aunque la información cartográfica varias variables: datos del censo elec-
fundamental sería la descrita, la informa- toral municipal, datos de población
por vereda o zona que eventualmente
3 Área geoestadística básica: es la extensión te- podría tener alguna dependencia mu-
rritorial que corresponde a la subdivisión de las nicipal, y, el estimativo de la cantidad
áreas geoestadísticas municipales. Dependiendo
de sus características, se clasifican en dos tipos: de población por asentamiento o casa,
AGEB urbana o AGEB rural. Tomado de: http:// identificada a través de un análisis de-
www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/
tallado de fotografías áreas o imágenes
ccpv/cpv2010/iter_ageb_manzana_2010.aspx
de satélite actualizadas y de alta resolu- ción Electoral, 2017, pp. 172-173). Sin
ción para cada municipio. embargo, es probable que la informa-
• Cij: Costos de transporte: Costos de ción sí exista en alguna entidad pública
transporte entre el lugar de residencia y que sea posible acceder a ella.
de los votantes y el puesto de votación, • −b: Parámetro de fricción de distan-
medidos en distancias de trayectos. cia: Para calcular la fricción de distan-
Este dato podría obtenerse, así fuera cia se necesita conocer, nuevamente, el
aproximado, a través de un mapa ac- lugar de vivienda de la población del
tualizado de vías y caminos intramuni- censo electoral. Para el caso anterior
cipales. Sin embargo, antes que eso, se se planteó la manera como se podría,
requerirían dos datos fundamentales: eventualmente, estimar este dato.
la localización espacial de los lugares
de residencia y de los puestos de vo- Un análisis de este mapa permitiría
tación para luego hallar la distancia. entender que la baja accesibilidad que pre-
Frente al primero, como ya lo dijo la senten determinadas zonas del municipio,
Misión de Observación Electoral en está dada por la capacidad de los puestos
su estudio, no existen datos precisos y de votación para acoger a la población
coherentes acerca de la ubicación de electoral en cada zona intramunicipal, la
los colombianos en el territorio (Mi- cantidad de votantes y los costos de trans-
sión de Observación Electoral, 2017, porte (medidos en distancia) entre el lugar
p. 173); sin embargo, se podría hacer de residencia y el lugar de votación. En este
una estimación muy burda, pero que sentido, se supondría que la accesibilidad
podría, al menos, brindar un estimati- podría mejorar ampliando la capacidad de
vo. Nuevamente, las fotografías áreas o cada puesto de votación (o abriendo más
imágenes de satélite actualizadas y de puestos de votación), y/o acortando distan-
alta resolución para cada municipio, cias entre el lugar de residencia y el puesto
serían la fuente principal. Esto permi- de votación, lo cual podría conllevar a la
tiría identificar la localización de los reubicación de puestos de votación.
asentamientos o casas dispersas en el
área municipal. Frente al segundo, la 6.2. Mapa 2: Índice de accesibilidad
260
localización de los puestos de votación, espacial electoral en los municipios de
la información es limitada; 42% de los Colombia
puestos de votación en el país no tienen En caso de no contar con la información
una localización precisa, y a pesar del intramunicipal que se describía anterior-
gran trabajo de la Misión de Observa- mente, no se podría realizar la cartografía a
ción Electoral para georreferenciar el este nivel y entonces sólo se tendría el mapa
58% de los puestos de votación, todavía de Colombia con la división político admi-
falta casi la mitad (Misión de Observa- nistrativa, donde cada municipio tendría un
color que indicaría el grado de accesibilidad siguiente manera: sólo hay un puesto de
espacial electoral por municipio. votación que está localizado en la cabe-
En este escenario, la información que cera municipal, y para el caso de la ubi-
se requeriría es relativamente fácil de con- cación de la población, se toman varios
seguir, tal como se expresa a continuación: puntos aleatorios en el área del munici-
pio para sacar un promedio de distancia
• sj: Oferta del servicio: Según la fórmu- entre esos puntos y la cabecera.
la planteada, esta variable corresponde • −b: Parámetro de fricción de distancia:
a la capacidad de votantes asignada a Como se ha mencionado, para calcular
cada puesto de votación. En este caso, al la fricción de distancia, se necesita cono-
hacer el análisis a nivel municipal, sería cer el lugar de vivienda de la población
el número de votantes asignado a cada electoral. Al igual que para la variable
uno de los municipios de Colombia. Se anterior, en este caso, se toman puntos
tomaría el puesto de votación más gran- aleatorios en el área del municipio.
de de la cabecera municipal como si fue-
ra un único puesto de votación de todo La lectura de este mapa incluye consi-
el municipio, y el dato correspondería deraciones importantes que no pudo tener
al número de votantes asignado a todo en cuenta la Misión de Observación Elec-
el municipio, sumando la capacidad de toral en su cálculo de accesibilidad. En este
cada puesto de votación del municipio. caso, y a pesar de las generalizaciones y li-
La fuente de información es la Registra- mitaciones que podrían presentar los datos,
duría Nacional del Estado Civil. la dificultad de acceso que pueda presentar
• Otot: Población demandante en la un municipio está dada por la capacidad de
zona: A nivel de municipio es un dato los puestos de votación, la cantidad de vo-
que se asume que puede obtenerse y tantes y los costos de transporte (medidos
correspondería al censo electoral de en distancia) entre el lugar de residencia
cada municipio del país. Al igual que el y el lugar de votación. En este sentido, tal
caso anterior, es una información que como se planteaba para el mapa anterior, la
puede obtenerse. accesibilidad podría mejorar, no sólo am-
• Cij: Costos de transporte: Costos de pliando la capacidad de los puestos de vota-
261
transporte entre el lugar de residencia ción (o para el caso del estudio de la Misión
de los votantes y el puesto de votación, de Observación Electoral ubicando más
medidos en distancias de trayectos. A puestos de votación en el municipio, lo cual
diferencia del caso anterior que plan- demandaría grandes recursos), sino tam-
teaba el problema del desconocimien- bién, acortando distancias entre el lugar
to de la localización geográfica de los de residencia y el lugar de votación, y esto
electores y de los puestos de votación, podría significar reubicar puestos de vota-
en este caso el asunto se simplifica de la ción ya existentes.
6.3. Mapa 3: Índice de accesibilidad municipio, pueden votar personas de dife-

espacial electoral de cada puesto rentes barrios, zonas, etc., y no exclusiva-
de votación en el municipio XX mente de las áreas circunvecinas, previo
(intramunicipal) proceso de inscripción de cédulas. Por
ejemplo, el barrio A puede tener un índi-
Imagen 2. Analogía del resultado del índice de ce bajo de accesibilidad electoral porque
accesibilidad espacial electoral de cada puesto de
votación en un municipio a nivel intramunicipal solamente está disponible el puesto P para
votar dentro de sus límites, pero a su vez
el puesto P puede tener un índice alto de
accesibilidad porque recibe los votantes del
barrio A y del barrio B. El índice por pues-
to de votación cobra pertinencia porque da
indicios para conocer qué tan bien ubicado
se encuentra un puesto de votación.
Accesibilidad de las Unidades Médicas y de La información que se requeriría para
las AGEBS en el área metropolitana de Toluca.
Tomado de: (Garrocho Rangel & Alanís, 2006, poder calcular este índice sería exactamen-
p. 54) te la misma que se describió para el Mapa 1:
Índice de accesibilidad espacial electoral de
Tomando como referencia, de nuevo, los las veredas del municipio XX (intramuni-
mapas del estudio citado para México, su- cipal), entendiendo que se usan las mismas
póngase que el mapa expuesto corresponde variables, donde la única diferencia es el
al área del municipio XX. Los polígonos se- subíndice de la sumatoria como se mostró
rían las veredas o zonas intramunicipales, y anteriormente.
los diferentes colores de cada polígono co- La perspectiva de la accesibilidad de
rresponderían a la clasificación de la accesi- cada puesto de votación sólo cobra relevan-
bilidad por zona previamente determinada; cia a nivel intramunicipal, en tanto muestra
para el caso expuesto sólo hay tres colores, puntos en el área municipal de fácil y difícil
que denotan una accesibilidad “marginada, acceso desde cualquier zona del municipio.
intermedia y ganadora”. Los puntos serían Este es un insumo para evaluar una posible
los puestos de votación y su perímetro indi- relocalización de puestos de votación en
262
caría el grado de accesibilidad que cada uno función de su accesibilidad. Sin embargo,
tiene, es decir, la dificultad/facilidad de ac- no tiene lógica plantearla a nivel municipal
ceso al puesto de votación desde cualquier en general, dado que las personas no pue-
lugar del municipio. Este mapa sintetiza la den elegir a qué municipio se desplazan
accesibilidad de cada puesto de votación y para votar; la ley les exige votar dentro de
la accesibilidad de cada zona. su jurisdicción de residencia.
Se parte del supuesto de que en cada
puesto de votación dentro de un mismo
7. Recomendaciones tes como la capacidad de los puestos de

votación, la población electoral y los
Una de las recomendaciones más básicas costos (distancia).
que ya planteó la Misión de Observación 2. Calcular los índices de accesibilidad es-
Electoral (2017), consiste en señalar la im- pacial electoral a nivel intramunicipal
portancia de tener información georrefe- (mapa 1 y 3), escogiendo algunos mu-
renciada sobre la población electoral y los nicipios piloto. Dada la coyuntura se
puestos de votación para hacer un análisis propone escoger algunos de los muni-
serio de la situación del ausentismo por cipios que tendrán PDET (Programas
el factor de la distancia en el país. Sin esta de Desarrollo con Enfoque Territorial),
información es difícil tener un panorama en el marco de los Acuerdos de Paz.
realmente veraz del problema. Sin embargo, Para cumplir con esta tarea, se requiere
tal como se ha planteado en este trabajo, es previamente recabar y procesar la in-
posible acercarse a un diagnóstico con la formación base.
información existente. En este sentido, se 3. Proponer una relocalización de pues-
considera pertinente continuar y profun- tos de votación en los municipios de
dizar este estudio con el propósito de apor- estudio, identificando la localización
tar en la definición de una política pública óptima, a partir de la información de
enfocada a la relocalización de puestos de los índices de accesibilidad espacial
votación en el territorio colombiano, que electoral a nivel intramunicipal.
permita, probablemente, facilitar el acceso 4. Avanzar en la construcción de un índi-
de los votantes al puesto de votación, y con ce de accesibilidad geográfica electoral
esto, bajar las cifras de ausentismo electoral que permita la inclusión de otras va-
generado por la restricción de la distancia riables de la geografía biofísica y so-
en el país. ciocultural del territorio, más allá de la
Se propone, concretamente, avanzar distancia física entre población electo-
en los siguientes aspectos: ral y los puestos de votación.
1. Calcular el índice de accesibilidad es- Bibliografía

pacial electoral en los municipios de 263
Colombia y cartografiar los resultados Barrero, F., Liendo, N., Mejía, L., & Orjuela, G.
(mapa 2). Como se indicó, la informa- (2013). Abstencionismo electoral en Colom-
ción requerida se puede obtener fácil- bia: una aproximación a sus causas. Bogotá:
mente. Este índice complementaría el Universidad Serio Arboleda.
propuesto por la Misión de Observa- Buzai, G., & Baxendale, C. (2006). Análisis so-
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264
Cultivos ilícitos y minería ilegal: las
economías ilegales como riesgo para la
transparencia electoral

Sub Coordinador
Investigador
Introducción
La historia política de Colombia ha estado marcada por el Conflicto
Armado, que ha involucrado a diversos actores de carácter legal e
ilegal desde distintas posturas políticas. Desde los últimos cuarenta
años, esta dinámica de política y conflicto se ha visto alimentada
por el fenómeno del narcotráfico, que junto con otras economías
ilegales como la minería ilícita y el contrabando ha tomado un lugar
central en el mercado colombiano y se ha posicionado en el centro
del conflicto político y social en varias zonas del país.
Las economías ilegales se configuran como una amenaza para
el funcionamiento transparente de las elecciones en dos sentidos.
La gran cantidad de ganancias producidas por estas actividades,
junto con el gran costo que requiere mantener la seguridad de las
mismas (por la constante lucha contra la Fuerza Pública, o con-
tra competidores) hacen que las economías ilegales se relacionen 265
directamente con el aumento de la presencia y acciones violentas
de distintos tipos de grupos armados ilegales, así como con el au-
mento de la corrupción, manifestada en sobornos e infiltraciones a
funcionarios de todo nivel, lo cual incluye a los partidos políticos y
los candidatos. Como lo ha planteado históricamente la Misión de
Observación Electoral – MOE, la corrupción y la violencia son las
dos grandes amenazas generadoras del riesgo electoral, por lo que
■ cultivos ilícitos y minería ilegal
el estudio de las economías ilegales como creación de los mapas de riesgo electoral
factor de riesgo apunta a la raíz misma de de la MOE entre 2006 y 2007, la presencia
los mayores problemas de nuestra demo- de estos grupos ha sido uno de los mayo-
cracia. res indicadores de riesgo, por la influencia
Para la MOE resulta preocupante la evidente que tanto guerrilleros como para-
relación que puede establecerse entre ilega- militares han tenido sobre las elecciones,
lidad y elecciones, especialmente en regio- los primeros saboteándolas, y los segundos
nes con alta actividad económica ilegal, en infiltrándolas y manipulándolas. Hoy vi-
los comicios de 2018. La correlación entre vimos un periodo de ‘posconflicto’ tanto
economías ilegales y política, que pasa si- con las AUC (desmovilizadas entre 2003
multáneamente por las organizaciones ar- y 2006) como con las FARC (desmoviliza-
madas y los políticos que se financian de das en 2017), sin embargo Colombia sigue
esas actividades, está en constante trans- teniendo fuertes factores de violencia que
formación. Por ello se puede afirmar que amenazan las elecciones, y uno de los nive-
la historia política reciente de Colombia ha les de cultivos ilícitos más altos de su histo-
estado marcada por un fenómeno que po- ria. Por este motivo, es necesario explorar
dría generalizarse a las últimas tres déca- qué nuevos desafíos le plantean hoy las eco-
das y que podríamos llamar simplemente la nomías ilegales a la política nacional.
“narcopolítica”. En este sentido el presente texto ini-
Ejemplos como la elección de Pablo cia con una breve descripción del criterio
Escobar Gaviria, capo del Cartel de Me- metodológico usado para determinar el in-
dellín, como representante a la Cámara dicador de riesgo en los municipios con cul-
suplente en años ochenta; la infiltración de tivos ilícitos y presencia de minería ilegal,
dineros del Cartel de Cali en las elecciones que son los dos mapas de riesgo publicados
nacionales de 1994 y su relación con el éxito al final del presente texto. En segundo lu-
electoral de la bancada del Partido Liberal y gar, se exponen los resultados del indicador
su candidato presidencial (el llamado pro- con una mirada regional. Por último se
ceso 8.000); el fenómeno de captura del Es- exponen conclusiones y recomendaciones
tado por parte de los grupos paramilitares que surgen a partir del análisis presentado.
conocido como la “parapolítica” en la pri-
266
mera década del siglo XXI, sustentan esta 1. El cálculo del riesgo por
preocupación. economías ilegales
Estos fenómenos de la política nacio-
nal reciente se relacionan con el apogeo del A pesar de la magnitud del fenómeno de
narcotráfico en los años 90, así como con economías ilegales en el país, por la misma
el apogeo de la guerrilla de las FARC y de naturaleza ilícita de los negocios siempre ha
los grupos paramilitares confederados en sido un desafío obtener información com-
las AUC a finales de esa década. Desde la pleta, detallada y confiable sobre los lugares
y las magnitudes de estas actividades, espe- para determinar la ‘densidad’ de estas acti-
cialmente a escala nacional. vidades económicas ilícitas en el territorio.
Por ello, un aporte fundamental al es- Con base en el grado de concentración que
tudio de estos temas en Colombia lo consti- tiene cada municipio del país con cultivos
tuye el Sistema Integrado de Monitoreo de de coca o con minería ilegal del oro, se
Cultivos Ilícitos – SIMCI, implementando construyó un indicador de riesgo.
en el país desde 2000 por la Oficina de las La información de la ONU indica que
Nacionales Unidas contra la Droga y el De- hay 146.140,13 hectáreas de coca en todo
lito (ONUDC, por sus siglas en inglés). Los el territorio nacional al final de 2016 y
indicadores de riesgo presentados en este 78.939,01 de oro al final de 2015. Observan-
capítulo se basan en los datos solicitados do la distribución de los datos, se decidió
por la MOE a ONUDC y que correspon- catalogar en riesgo extremo a los munici-
den con los informes publicados sobre el pios que tienen una explotación mayor a
monitoreo de cultivos ilícitos durante 2016 10.000 metros cuadrados por kilómetro
(publicado en julio de 20171) y de minería cuadrado. En riesgo alto están los muni-
ilegal de oro de aluvión durante 2015 (pu- cipios con más de 1.000 metros cuadrados
blicado en junio de 20162). Esta es la infor- por km2, y en riesgo medio los demás mu-
mación más completa, confiable y reciente nicipios que tienen presencia de estas eco-
disponible para realizar este estudio sobre nomías ilegales.
riesgo electoral por economías ilegales. A continuación se describen los resul-
La MOE relacionó las hectáreas cul- tados de esta medición, visibles también en
tivadas de coca, o explotadas con minería los mapas publicados al final de este texto.
ilegal de oro, con el área de los municipios3,
2. Municipios en riesgo por
1 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
presencia de economías ilegales
y el Delito – UNODC (2017). Colombia. Moni-
toreo de territorios afectados por cultivos ilíci- Luego de realizados los cálculos anterior-
tos 2016. Organización de las Naciones Unidas
y Gobierno de Colombia. Disponible en: https:// mente expuestos, se logró determinar que
www.unodc.org/documents/colombia/2017/ju- en Colombia hay en total de 183 municipios
lio/CENSO_2017_WEB_baja.pdf.
en riesgo por densidad de cultivos ilícitos y
267
2 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga 148 municipios en riesgo por densidad de
y el Delito – UNODC (2016). Colombia. Explo-
tación de oro de aluvión: evidencias a partir de minería ilegal, de los cuales se puede apre-
percepción remota. Organización de las Nacio- ciar su ubicación por departamento en la
nes Unidas y Gobierno de Colombia. Disponible
Tabla 1 y la Tabla 2 respectivamente.
en: http://www.unodc.org/documents/colom-
bia/2016/junio/Explotacion_de_Oro_de_Alu-
vion.pdf.
3 Se utilizan datos de superficie municipal del flictos – CERAC, disponibles en: www.cerac.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, tomados org.co/assets/files/viejasguerras/DensidadPo-
del Centro de Recursos para el Análisis de Con- blacional.xls consultado el 7 de abril de 2016.
Tabla 1. Número de municipios en riesgo por densidad de cultivos ilícitos por departamento
Nivel de riesgo Total Total Proporción
Departamento de municipios de municipios del depto.
Medio Alto Extremo en riesgo del depto. en Riesgo
1 Nariño 1 16 9 26 64 41%
2 Antioquia 13 9 3 25 125 20%
3 Cauca 5 11 3 19 42 45%
4 Chocó 14 4 18 30 60%
5 Caquetá 5 10 15 16 94%
6 Norte de Santander 5 5 5 15 40 38%
7 Bolívar 4 8 12 46 26%
8 Putumayo 2 3 5 10 13 77%
9 Meta 6 3 9 29 31%
10 Valle del Cauca 4 1 5 42 12%
11 Santander 5 5 87 6%
12 Córdoba 1 4 5 30 17%
13 Guaviare 1 3 4 4 100%
14 Amazonas 3 3 11 27%
15 Cesar 2 1 3 25 12%
16 Guainía 3 3 9 33%
17 Arauca 2 2 7 29%
18 Vichada 1 1 4 25%
19 Vaupés 1 1 6 17%
20 Boyacá 1 1 123 1%
21 Magdalena 1 1 30 3%
Total de municipios 80 78 25 183 1122 16%
Fuente: Cálculos MOE con datos de UNODC
Tabla 2. N
úmero de Municipios en Riesgo por densidad de minería ilegal por departamento
Departamento
Nivel de riesgo Total de muni- Total de mu- Proporción
nicipios del del depto. en
Medio Alto Extremo cipios en riesgo depto. Riesgo
1 Antioquia 25 16 5 46 125 37%
2 Chocó 9 6 12 27 30 90%
3 Cauca 10 5 15 42 36%
4 Bolívar 5 6 2 13 46 28%
5 Caldas 8 4 12 27 44%
6 Putumayo 8 8 13 62%
7 Nariño 3 3 6 64 9%
268
8 Córdoba 4 1 1 6 30 20%
9 Santander 2 1 3 87 3%
10 Valle del Cauca 2 1 3 42 7%
11 Risaralda 2 2 14 14%
12 Huila 2 2 37 5%
13 Guainía 2 2 9 22%
14 Magdalena 1 1 30 3%
15 Vaupés 1 1 6 17%
16 Caquetá 1 1 16 6%
Total de municipios 83 44 21 148 1122 13%
Fuente: Cálculos MOE con datos de UNODC
A partir del análisis geográfico de los go alto en la otra. Estos casos requieren es-
datos presentados, puede verse cómo de los pecial atención por parte de las autoridades,
16 departamentos que presentan el fenóme- pues existe tanto la posibilidad de que fluyan
no de la minería ilegal, 13 también tienen ingresos ilegales hacia campañas electorales,
en su territorio cultivos de uso ilícito. Este como de que exista una mayor competencia
tipo de casos se presenta con mayor inten- en el territorio entre las organizaciones dedi-
sidad en los departamentos de Antioquia, cadas a cada economía ilegal, lo que se tradu-
Cauca, Chocó, Bolívar y Nariño, que en ce en un riesgo de violencia.
ambas mediciones comparten los primeros
lugares por la cantidad de municipios que Tabla 4. Municipios donde confluyen altos nive-
tienen con dichos fenómenos. Al detallar les de riesgo por densidad de minería ilegal y de
cultivos ilícitos
a nivel municipal, se encuentra que hay 75
Departamento Municipio
casos de poblaciones en cuyo territorio si-
1 Cáceres
multáneamente hay minería y cultivos ilí-
2 El Bagre
citos. Su concentración departamental se
3 Nechí
muestra en la tabla 3.
Antioquia 4 Segovia
Tabla 3. Número de municipios donde coinci- 5 Tarazá
den la minería ilegal y los cultivos ilícitos por
6 Valdivia
departamento.
Municipios donde 7 Zaragoza
Departamento coinciden cultivos 8 Montecristo
y minería ilícitos Bolívar
1 Antioquia 19 9 Simití
2 Chocó 17 10 Istmina
3 Cauca 10 Chocó
11 Medio San Juan
4 Bolívar 9
5 Nariño 6 Nariño 12 Barbacoas
6 Putumayo 6 Fuente: Cálculos MOE con datos de SIMCI
7 Córdoba 4
8 Valle del Cauca 3
9 Caquetá 1 De los municipios citados anteriormen-
Total 75 te, cabe destacar que sólo dos no registran
Fuente: Cálculos MOE con datos de SIMCI presencia de Grupos Armados Ilegales4 que
269
son los municipios de Simití, Bolívar y Medio
Es necesario centrar ahora la atención
en los municipios que presentan los más altos
4 Los datos son tomados de la Base de datos de CE-
niveles de riesgo por ambas variables trata- RAC sobre el conflicto interno y violencia política en
das. Ningún municipio tiene nivel de riesgo Colombia (CCDB) del Centro de Recursos para el
Análisis de Conflictos – CERAC, aportados para el
extremo en las dos mediciones. Sin embar- Mapa de Riesgo Electoral 2018. El detalle de los da-
go, existen 12 casos que presentan niveles de tos puede verse en el capítulo Riesgo por presencia y
acciones unilaterales de grupos armados al margen
riesgo extremo en una de las variables y ries-
de la ley para las elecciones 2018, en este mismo libro.
San Juan, Chocó. En los demás existe con- 4. El Suroriente del país (Meta, Vichada,
fluencia de actores armados como Grupos Guaviare, Caquetá y Putumayo).
Armados Organizados y la guerrilla del
ELN. La presencia de economías extractivas Como se ve en la tabla 5, estas cuatro
de tipo ilegal, junto con el control de las mis- macro-regiones concentran casi el 100% de
mas por parte de actores armados, dificulta las economías ilegales analizadas en este
la presencia de la institucionalidad estatal y texto.5 Son, además, las regiones de mayor
electoral para la realización de un control concentración de los factores de ilegalidad
efectivo a las campañas políticas y al certa- y violencia, especialmente asociada con
men electoral mismo. grupos armados ilegales, de los Mapas de
Como puede verse en la tabla 4, son Riesgo Electoral de la MOE.
distintas las regiones que concentran la A continuación se desarrolla el análisis
problemática de las economías ilegales a nivel territorial.
en Colombia. Por esta razón, es necesario
abordar este tema desde una perspectiva 3.1. Catatumbo
territorial, que permita entender las parti- Esta zona se ubica al nororiente del país en
cularidades de este problema. el departamento de Norte de Santander, li-
mitando con Venezuela en uno de los prin-
3. Análisis regional cipales pasos de comercio ilegal con dicho
país. Es un lugar donde históricamente se
En este apartado se hablará de 4 macro-re- han concentrado distintos grupos arma-
giones en las cuales, como se evidencia en los dos ilegales, quienes dominan las múltiples
mapas, concentran las dinámicas económicas actividades económicas de este territorio.
y comerciales derivadas de los cultivos ilícitos Organizaciones como el ELN y los Grupos
y la minería ilegal, sin embargo en cada una Armados Organizados (GAO) han mane-
responden a intereses y contextos distintos. jado históricamente el negocio del narco-
Estos cuatro territorios son los siguientes: tráfico en dicha región. Por su ubicación
geográfica, este territorio resulta propicio
1. La región del Catatumbo en Norte de
Santander.
270 5 En el caso de la minería ilegal, vale señalar
2. El corredor periférico del norte de An- el caso de los 53 municipios que no quedan
tioquia y sus departamentos aledaños contemplados en esta regionalización, y que
corresponden en su mayoría a al sur-oriente an-
(sur de Bolívar, Bajo Cauca y Nordeste
tioqueño y el departamento de Caldas. Esta es
antioqueños, sur de Córdoba y Urabá una zona de alta actividad minera artesanal in-
antioqueño y chocoano). formal, que como se evidencia por lo datos de la
tabla 5, no tiene un impacto territorial tan gran-
3. El Pacifico sur y centro (sur de Chocó de como el de las otras zonas, ni en la actualidad
y las costas de Valle del Cauca, Cauca tiene dinámicas de violencia e ilegalidad como
las otras zonas. Por este motivo, se descarta el
y Nariño).
análisis de este territorio.
Tabla 5. Economías ilegales por macro-región
Hectáreas de oro
municipios por
municipios por
hectáreas sobre
hectáreas sobre
de aluvión por
total nacional
total nacional
macro-región
macro-región
Porcentaje de
Porcentaje de
macro-región
de coca por
Número de
Número de
Hectáreas
región
Macro-región
Catatumbo 24.894 17,0% 23 - - -

Periferia antioqueña y aledaños 15.775 10,8% 46 37.209 47,1% 45
Pacifico Centro y Sur 57.621 39,4% 64 40.520 51,3% 48
Sur Oriente 47.507 32,5% 39 422 0,5% 12
Total macro-regiones 145.797 99,7% 172 78.151 99,0% 105
Total nacional 146.140 100% 183 78.939 100% 148
Fuente: Cálculos MOE con datos de SIMCI
para el desarrollo de la cadena productiva dad, hasta el manejo de algunos de estos

del clorhidrato de cocaína. O sea, que ade- pasos.
más de las hectáreas cultivadas en la zona, De igual modo, hay que señalar que esta
es posible encontrar laboratorios de proce- región no sólo está afectada por el fenómeno
samiento y rutas de salida hacia el vecino del narcotráfico. También existen diferentes
país de Venezuela, iniciando así el proceso actividades ilegales como el contrabando de
de comercialización de este producto. gasolina, el tráfico de personas, la extorsión
Así pues, que en la región del Cata- y la afectación a la infraestructura petrolera
tumbo es posible encontrar campesinos y de gas e incluso la refinación ilegal del pe-
cocaleros, organizaciones que compran la tróleo. La influencia de estas actividades no
pasta base de coca, laboratorios de proce- solo se concentra en los municipios de Nor-
samiento que transforman la pasta base en te de Santander que componen geográfica-
clorhidrato de cocaína y narcotraficantes mente el Catatumbo, sino que se extiende a
que usan los pasos fronterizos ilegales para municipios vecinos de los departamentos de
poder transportar el alcaloide hacia Euro- Santander y Cesar, los cuales son corredor
pa y Centroamérica. Los grupos armados comercial de estas fuentes ilegales de conse-
se involucran en distinta medida en estos cución de recursos y paso de acceso de los
pasos, desde el cobro de impuestos ilega- grupos armados ilegales. La tabla 6 indica
les y la prestación del servicio de seguri- esta situación en materia de cultivos ilícitos. 271
Tabla 6. Cultivos ilícitos por departamento en el Catatumbo y departamentos aledaños.

Hectáreas Número de Total de Porcentaje del
# Departamento de coca por municipios con municipios en el departamento con
departamento coca departamento cultivos de coca
1 Norte de Santander 24.831 15 40 37,5%
2 Santander 37 5 87 5,7%
3 Cesar 26 3 25 12,0%
Total 24.894 23 152 15,1%
Fuente: UNODC con cálculos MOE
La combinación de los factores nom- como el EPL y las AUC, y muy fuerte presen-
brados previamente hacen del Catatumbo cia otros grupos armados como las FARC y
un territorio de alta prioridad para las au- el ELN. Sumado a lo anterior, el Estado co-
toridades, en el esfuerzo de garantizar unas lombiano ha intentado a lo largo del tiempo
elecciones seguras y transparentes. diferentes planes de consolidación de insti-
tuciones estatales en este territorio, que ha-
3.2. Periferia antioqueña cen parte de la complejidad de las relaciones
y departamentos aledaños tanto militares como sociales en la zona.
Durante los últimos cuarenta años esta re- Sin embargo, en este territorio aun
gión ha sido el centro de la disputa estraté- concurren diversas caras del conflicto co-
gica entre diversos grupos armados del país lombiano. Por un lado, persiste el abando-
debido a características geopolíticas como la no estatal y la deslegitimación del mismo
precaria presencia de instituciones del Esta- frente a la ciudadanía. Por otro lado, a pe-
do, la enorme riqueza mineral y agrícola del sar de la desmovilización de las FARC con-
territorio, condiciones geográficas propicias tinúa la captura militar de algunas zonas
para el desarrollo de la guerra irregular y por parte de grupos armados, y por último,
salidas comerciales hacia el norte del Pa- la producción y extracción de productos de
cífico Colombiano, el Caribe (en los golfos origen ilícito con los cuales se buscan rédi-
de Urabá y Morrosquillo) e incluso hacia el tos económicos en todos los bandos.
Catatumbo a través del Magdalena Medio. Esta mezcla, que en termino cuantita-
Bajo estas condiciones, esta región es tivos se puede ver en la tabla 7, deja a esta
una franja de intercambio de armas e in- zona como una de las más vulnerables fren-
sumos a cambio de productos ilegales, que te a las posibles intervenciones que quieren
nutren continuamente el conflicto armado. tener los poderes económicos ilegales en
Por ello, en esta macro-región han tenido su esta región frente a las campañas políticas
origen organizaciones armadas históricas que se avecinan en este 2018.
Tabla 7. Proporción de hectáreas de coca y minería ilegal por departamento en la macro-región de la

periferia antioqueña y departamentos aledaños.
departamento con
departamento con
por departamento
minería ilegal por

Hectáreas de coca
municipios en el
cultivos de coca
municipios con
municipios con
departamento
departamento
Porcentaje del
Porcentaje del
minería ilegal
minería ilegal
Hectáreas de
Número de
Número de
272
Total de
coca
# Departamento
1 Antioquia 8.855 25 25.985 23 125 20,0% 18,4%

2 Bolívar 4.094 12 7.361 13 46 26,1% 28,3%
3 Córdoba 2.668 5 319 3 30 16,7% 10,0%
4 Chocó 157 4 3.544 6 30 13,3% 20,0%
Total 15.775 46 37.209 45 231 19,9% 19,5%
3.3. Pacífico centro y sur oportunidades laborales, por lo que las co-
Este territorio comprende desde el centro munidades se ven en la necesidad de per-
y sur de Chocó pasando por toda la Costa tenecer a esta estructura económica ilegal.
Pacífica hasta los límites fronterizos con el Por otra parte, en zonas como Cauca y
Ecuador en el departamento de Nariño. En Nariño se ha incrementado la cantidad de
los últimos años ha sido una zona en auge cultivos de coca frente a los años anteriores,
para los grupos de narcotraficantes en cuan- hasta convertirse en el territorio donde se
to a las ventajas comerciales que permite la concentra la mayor cantidad de hectáreas
gran costa junto al océano, llena de salidas de coca del país.
de narcóticos hacia centro y norte América. Este territorio tiene como carac-
Adicionalmente, la geografía de esta macro- terística que también completa el ciclo
región permite que la droga se pueda mover económico del narcotráfico (cultivos, pro-
dentro del país a través de importantes rutas cesamiento y comercialización). Es decir
fluviales como el Río Atrato, lo que facilita que en estos territorios no solo podemos
la comercialización de estos productos y la encontrar grandes hectáreas de coca, sino
evasión del control estatal. Lo anterior con- también gran cantidad de laboratorios para
fluye para que se involucre una mayor can- el procesamiento y rutas de salida como el
tidad de gente a los negocios ilegales, pues puerto de Buenaventura (ruta marítima) o
además de la presencia estatal muy débil hay los municipios fronterizos con Ecuador en
precariedad económica, y no existen buenas Nariño (ruta terrestre).
Tabla 8. Proporción de hectáreas de coca y minería ilegal por departamento en la macro-región del
Pacífico centro y sur.
con minería ilegal
minería ilegal por
municipios en el
municipios con
municipios con
con cultivos de
departamento
departamento
departamento
departamento
departamento
Porcentaje del
Porcentaje del
minería ilegal
Hectáreas de
de coca por
Número de
Número de
Hectáreas
Total de
coca
coca
# Departamento
1 Nariño 42.627 26 1.676 6 64 40,6% 9,4%

2 Cauca 12.595 19 1.408 15 42 45,2% 35,7%
3 Chocó 1.646 14 35.866 24 30 46,7% 80,0%
4 Valle del Cauca 752 5 1.570 3 42 11,9% 7,1% 273
Total 57.621 64 40.520 48 178 36,0% 27,0%
3.4. Suroriente
Esta zona, que aproximadamente cubre la lugares selváticos y una amplia diversidad
mitad del territorio colombiano, se carac- étnica. A pesar de la amplia extensión terri-
teriza por tener variedad en materias pri- torial, la mayoría de estas zonas cuentan con
mas, explotación de hidrocarburos, amplios poca población, sobre todo en áreas rurales.
Esta macro región tiene la segunda Putumayo y Caquetá. Sin embargo, lo que
mayor concentración de cultivos de coca llama la atención es la proporción de muni-
del país. Cómo se muestra en la tabla 9, cipios con cultivos de coca en Putumayo y
se destacan como los mayores territorios Guaviare, departamentos que tienen culti-
con cultivos de coca los departamentos de vos casi en la totalidad de sus poblaciones.
Tabla 9. Proporción de hectáreas de coca por departamento en la macro-región del sur oriente.
Hectáreas de coca Número de Total de Porcentaje del

# Departamento por departamento municipios con municipios en el departamento con
coca departamento cultivos de coca
1 Putumayo 25.162 10 13 76,9%
2 Caquetá 9.343 15 16 93,8%
3 Guaviare 6.838 4 4 100%
4 Meta 5.464 9 29 31,0%
5 Vichada 699 1 4 25,0%
Total 47.507 39 66 59%
Este panorama presentado a nivel na- vos, que coincide en este momento con los
cional de la presencia y aprovechamiento vacíos dejados por las estructuras armadas
de economías ilegales dispersas por todo de las FARC, el surgimiento de nuevos acto-
el territorio permite ver cómo una buena res, el movimiento de los ya existentes para
porción del país puede llegar a ser afectada ocupar esos territorios, y a ello se suma tema
por el interés de que grupos ilegales bus- minero que se ha consolidado como una
quen permear financieramente las campa- fuente económica ilegal en auge que en los
ñas políticas a nivel regional, ya que el flujo últimos años.
de dinero proveniente de la articulación de Así pues, a pesar de los diferentes
la producción y comercialización tanto de programas que tanto el Gobierno nacio-
cultivos ilícitos y narcóticos, como de mi- nal como la comunidad internacional han
nerales extraídos sin el cumplimiento de iniciado para frenar el fenómeno del nar-
requerimientos de ley, es una atractivo para cotráfico, estos no han tenido el impacto es-
intereses corruptos que quieran pervertir el perado. Las políticas de erradicación causan
274
ciclo del poder público en Colombia. impactos negativos en la comunidad, y no
se ha logrado subsanar la brecha de costos
Conclusiones y recomendaciones entre la coca y cultivos de pancoger u otras
actividades rurales como para que sea ren-
De acuerdo con el análisis acá presentado y table para los campesinos dejar el cultivo de
con los resultados obtenidos, es pertinente hoja de coca. Los cultivos legales no generan
acotar lo siguiente. Hay una crisis en las po- el mismo ingreso que los cultivos ilícitos, y
líticas de erradicación y sustitución de culti- mientras que en estas regiones no haya in-
fraestructura comercial y de vías terciarias controlar el territorio. Por otra parte, puede
óptimas que permitan la salida de los pro- haber estabilidad en la medida en la que en
ductos legales será difícil superar esa situa- este tipo de contextos se pueden estable-
ción. Por su parte, con los cultivos ilícitos los cer “acuerdos” entre los diferentes actores
narcotraficantes llegan hasta los lugares más mediante la distribución de tareas en la
dispersos y alejados a comprar la materia cadena del narcotráfico. En consecuencia,
prima para la producción de narcóticos, lo los territorios con economías ilegales están
que no sucede en las cadenas productivas de en riesgo electoral aún si no coinciden con
otro tipo de productos agrícolas. indicadores de violencia, pues inclusive con
Debido al proceso de paz con las condiciones de seguridad estables, allí exis-
FARC, uno de los actores que controlaba ten enormes riesgos de corrupción electo-
gran parte de los cultivos ilícitos abandonó ral. A esto se suma el aprendizaje histórico
estos territorios, pero este vacío no causó de los narcotraficantes y demás actores in-
la desaparición de la coca. Por el contrario, volucrados en este tipo de economías, que
esta viene en aumento, así que nuevos acto- hoy en día manejan perfiles mucho más
res están en la buscando el control de esta discretos que antes.
fuente de recursos. Así, en muchos territo- Así, la MOE hace un llamado a la ciu-
rios dejados por las FARC y con cultivos ilí- dadanía en general, los medios de comu-
citos se puede estar presentando la llegada nicación y las autoridades estatales, para
de nuevos grupos (Grupos Armados Or- prestarle especial atención al riesgo de que
ganizados, disidencias de las FARC, ELN, los recursos de las economías ilegales infil-
EPL, narcos y delincuencia común) lo cual tren las elecciones, y para prevenir opor-
puede causar nuevos escenarios. tunamente que la violencia financiada por
Por una parte, hoy en día puede in- estas economías enturbie la normalidad del
crementarse la violencia por la lucha para proceso electoral.
275
Mapa # 33
Riesgo por densidad de cultivos ilícitos 2016
La Guajira
Santa Marta
¯
San 9dd
9tlántico
Magdalena
8esar
8onvención
Sucre
8órdoba (olívar xl 8armen
San Pedro de Urabá 9chí Teorama Tibú
9candí Valencia Morales Sardinata
Unguía Turbo 8aucasia Montecristo 9brego 8úcuta
Tierralta 8áceres Nechí Simití San Martín xl Zulia
8higorodó
Tarazá
Riosucio San Pablo Rionegro Norte de Santander
Ituango 9norí
8antagallo
8armen del )arién 9malfi Remedios Santander
9rauquita
Yolombó Yalí Simacota
9ntioquia Santa Helena del Opón Tame 9rauca
8hocó San 8arlos (olívar
Quibdó Sonsón Puerto (oyacá (oyacá

9lto (audó
8asanare
(ajo (audó Tadó 8aldas 8undinamarca
Nóvita Risaralda
Istmina Vichada
Sipí (olívar
xl Litoral del San Juan Quindío (ogotá )D8D 8umaribo
Tolima
)agua Valle del 8auca Meta
(uenaventura
San Juan de 9rama Puerto Lleras (arranco Minas
8orinto Mesetas
Uribe Mapiripán
López Suárez Toribío
Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Mosquera Timbiquí 8auca
xl Tambo Huila Puerto 8oncordia San José del Guaviare
Santa (árbara Guapi Morichal
xl )oncello
Roberto Payán xl 8harco Patía La Macarena Guaviare Guainía
Puerto Rico xl Retorno
Magüi Payán (olívar
Florencia
Tumaco xl Paujil 8alamar
(arbacoas Piamonte San Vicente del 8aguán
Mocoa Miraflores
Ricaurte
Nariño Milán La Montañita 8arurú
Villagarzón
Puerto Guzmán
Ipiales Puerto 9sís
Valle del Guamuez Putumayo 8aquetá Solano
Leguízamo
Puerto 9legría
La 8horrera
9mazonas
276
xl xncanto
Nivel de riesgo
dddddddQ0üdO
dddddddQ.0dO
dddddddQñHdO
Total: 183 municipios y2.D1Y.D1YY
KmsD
ü Hü yüü ñüü Yüü Züü
• Riesgo extremo por densidad • Riesgo Alto por densidad de Chocó

Istmina
4 • Riesgo medio por densidad El Cantón del San Pablo
de cultivos ilícitos cultivos ilícitos de cultivos ilícitos
Medio San Juan Medio Baudó
Antioquia 3 Antioquia 9 San José del Palmar Amazonas 3 Nóvita
Briceño Amalfi Sipí El Encanto Quibdó
Tarazá Anorí Córdoba 4 La Chorrera Río Iró
Valdivia Cáceres Montelíbano Puerto Alegría Riosucio
Cauca 3 Campamento Puerto Libertador Antioquia 13 Tadó
Argelia El Bagre San José de Uré Apartadó Unguía
El Tambo Ituango Tierralta Caucasia Córdoba 1
Piamonte Nechí Guaviare 3 Chigorodó Valencia
Nariño 9 Segovia El Retorno Remedios Guainía 3
Barbacoas Zaragoza Miraflores San Carlos Barranco Minas
Cumbitara Bolívar 8 San José del Guaviare San Francisco Mapiripana
El Charco Cantagallo Meta 3 San Luis Morichal
Linares Montecristo La Macarena San Pedro de Urabá Guaviare 1
Olaya Herrera Morales Puerto Rico Sonsón Calamar
Policarpa San Jacinto del Cauca Vistahermosa Turbo Magdalena 1
Roberto Payán San Pablo Nariño 16 Yalí Santa Marta
Samaniego Santa Rosa del Sur Ancuyá Yarumal Meta 6
Tumaco Simití El Peñol Yolombó Mapiripán
Norte de Santander 5 Tiquisio El Rosario Arauca 2 Mesetas
El Tarra Caquetá 10 El Tambo Arauquita Puerto Concordia
San Calixto Albania Francisco Pizarro Tame Puerto Lleras
Sardinata Belén de Los Andaquíes Ipiales Bolívar 4 San Juan de Arama
Teorama Curillo La Florida Achí Uribe
Tibú El Doncello La Llanada Arenal Nariño 1
Putumayo 5 El Paujil La Tola Norosí Sandoná
Orito La Montañita Leiva Río Viejo Norte de Santander 5
Puerto Asís Milán Los Andes Boyacá 1 Abrego
Puerto Caicedo Puerto Rico Magüi Puerto Boyacá Cachirá
San Miguel San José del Fragua Mosquera Caquetá 5 La Esperanza
Valle del Guamuez Valparaíso Ricaurte Cartagena del Chairá La Playa
Total 25 Cauca 11 Santa Bárbara Florencia Ocaña
Balboa Santacruz San Vicente del Caguán Putumayo 2
Cajibío Norte de Santander 5 Solano Mocoa
Corinto Convención Solita Santiago
Guapi Cúcuta Cauca 5 Santander 5
López El Carmen Bolívar Bolívar
Mercaderes El Zulia Buenos Aires El Carmen de Chucurí
Morales Hacarí Caloto Rionegro
Patía Putumayo 3 Miranda Santa Helena del Opón
Suárez Leguízamo Toribío Simacota
Sucre Puerto Guzmán Cesar 2 Valle del Cauca 4
Timbiquí Villagarzón San Alberto Bolívar
Cesar 1 Valle del Cauca 1 San Martín Calima
González Buenaventura Chocó 14 Dagua
Total 78 Acandí Jamundí
Alto Baudó Vaupés 1
Bajo Baudó Carurú
Carmen del Darién Vichada 1
Condoto Cumaribo
Total 80
277
Mapa # 34
Riesgo por densidad de minería ilegal 2015
¯
La Guajira
San 8íí
8tlántico
Magdalena
)olívar
xesar
El )anco
Sucre
Tiquisio Río Viejo
xórdoba Morales
8yapel Norte de Santander
Unguía Montelíbano Montecristo
Tierralta xáceres Nechí Simití
xhigorodó El )agre Suratá
Tarazá
Riosucio Santa Rosa del Sur xalifornia
Ituango 8norí 8malfi
xarmen del Darién Dabeiba
Remedios Yondó
Murindó
Frontino Yolombó Yalí Santander 8rauca
)ojayá 8ntioquia Maceo
Urrao 8nzá
xhocó
Medio 8trato Titiribí San Luis
Nuquí
Quibdó 8ndes Sonsón La Dorada
8lto )audó )oyacá
Lloró )agadó Samaná xasanare
)ajo )audó Tadó Mistrató Victoria xundinamarca
Nóvita San José del Palmar

Istmina Vichada
Sipí Risaralda
Quindío
El Litoral del San Juan )ogotá DFxF
Valle del xauca Tolima
Dagua
)uenaventura Meta
Guachené
López Suárez
Huila
Timbiquí xauca Guainía
El Tambo Tesalia Puerto xolombia
Santa )árbara Guapi
Paicol
Roberto Payán El xharco Patía
Magüi Payán )olívar La Vega Guaviare Pana Pana
Tumaco
)arbacoas San José del Fragua
Nariño Mocoa
Piamonte
Villagarzón
Puerto 8sís xaquetá
Putumayo
Taraira
8mazonas
278
Nivel de riesgo
íííííííq2ñíD
íííííííq íD
íííííííqHVíD
Total: 148 municipios V41F3ñ1F3ññ
KmsF
ü .ü Vüü Hüü ñüü üü
• Riesgo extremo por densidad • Riesgo Alto por densidad de Norcasia

Pácora
• Riesgo medio por densidad Guapi
La Vega
de minería ilegal minería ilegal de minería ilegal
Pensilvania Patía
Antioquia 5 Antioquia 16 Cauca 5 Antioquia 25 Piamonte
Cáceres Amalfi Buenos Aires Andes Rosas
El Bagre Angelópolis La Sierra Anzá Suárez
Nechí Anorí López Argelia Chocó 9
Segovia Campamento Santander de Quilichao Armenia Alto Baudó
Zaragoza Caucasia Timbiquí Betania Bajo Baudó
Bolívar 2 Granada Chocó 6 Chigorodó Bojayá
Montecristo Guadalupe Bagadó Concordia Carmen del Darién
Simití La Pintada Lloró Dabeiba El Carmen de Atrato
Chocó 12 Remedios Medio Baudó El Carmen de Viboral El Litoral del San Juan
Atrato Santo Domingo Quibdó Frontino Nuquí
Cértegui Sonsón San José del Palmar Ituango Riosucio
Condoto Tarazá Sipí Maceo Unguía
El Cantón del San Pablo Valdivia Córdoba 1 Marinilla Córdoba 4
Istmina Vegachí San José de Uré Murindó La Apartada
Medio Atrato Venecia Nariño 3 Nariño Montelíbano
Medio San Juan Yalí Barbacoas Puerto Triunfo Puerto Libertador
Nóvita Bolívar 6 Magüi San Francisco Tierralta
Río Iró Arenal Santa Bárbara San Luis Guainía 2
Río Quito Norosí Santander 2 San Roque Pana Pana
Tadó Río Viejo Suratá Támesis Puerto Colombia
Unión Panamericana San Martín de Loba Vetas Titiribí Huila 2
Córdoba 1 Santa Rosa del Sur Valle del Cauca 1 Urrao Paicol
Ayapel Tiquisio Buenaventura Vigía del Fuerte Tesalia
Santander 1 Caldas 4 Total 44 Yolombó Magdalena 1
California Marmato Yondó El Banco
Total 21 Bolívar 5 Nariño 3
Altos del Rosario El Charco
Barranco de Loba Roberto Payán
Hatillo de Loba Tumaco
Morales Putumayo 8
San Jacinto del Cauca Colón
Caldas 8 Mocoa
La Dorada Orito
La Merced Puerto Asís
Manizales Puerto Caicedo
Manzanares Puerto Guzmán
Riosucio Sibundoy
Samaná Villagarzón
Supía Risaralda 2
Victoria Mistrató
Caquetá 1 Pueblo Rico
San José del Fragua Valle del Cauca 2
Cauca 10 Calima
Bolívar Dagua
Caloto Vaupés 1
El Tambo Taraira
Guachené Total 83
279
Estado de la participación política
de la mujer en las primeras
elecciones del posconflicto:
los obstáculos como riesgos a la
participación y la representación
Bibiana Ortega
Adriana Peña Peña
Con la perspectiva puesta en las elecciones legislativas de 2018, des-

de el grupo técnico del Mapa de riesgo, ha surgido una duda im-
portante respecto de la participación de las mujeres en la política
colombiana, razón por la cual, en esta oportunidad, nos hemos que-
rido concentrar, no sólo en la descripción de los datos sobre inclu-
sión, participación y representación de las mujeres en el legislativo
colombiano, sino en los obstáculos que enfrentan las mujeres cuan-
do buscan acceder a las corporaciones públicas. Estos obstáculos los
podemos caracterizar como riesgos a la participación y represen-
tación política de las mujeres, puesto que impiden la igualdad de
género y el real ejercicio de derechos en nuestra democracia.
En este sentido, el presente capítulo ofrece un recuento normati-
vo de la participación política de la mujer en Colombia haciendo una
descripción sobre la inclusión y representación de mujeres en el legis-
lativo en las elecciones 2014, presentando así un breve perfil de aque-
llas candidatas que fueron electas en el periodo (2014 – 2018), para dar
continuidad al trabajo realizado para las últimas dos elecciones (Batlle
280 y Barrios, 2014; Reyes Salas, 2015). Finalmente, presentamos algunas
reflexiones en torno a los obstáculos que enfrentan las mujeres para
participar en la competencia electoral con base en las siguientes fuen-
tes: entrevistas a coordinadoras de mujeres de los partidos políticos,
seguimiento de medios de la MOE, estudio de opinión realizado por
la MOE al actual Congreso y el aplicativo Cuentas Claras.1
1 En este aplicativo, donado por Transparencia por Colombia al Consejo Na-

cional Electoral, se lleva el registro público de las fuentes de financiación y
1. De la participación a la estas medidas han incidido en el incremento

representación: el avance de mujeres electas, el objetivo de la Platafor-
normativo en el acceso de las ma de Acción de Beijing de alcanzar mínimo
mujeres a la política el 30% de mujeres en los órganos legislativos,
está aún distante. De acuerdo con la Unión
El interés por la participación, inclusión y Interparlamentaria, la media de mujeres elec-
representación de las mujeres en las corpo- tas en el mundo en 2017 fue de 23.5% en la
raciones públicas no es reciente. Desde la Cámara Baja y 23.1% en Senado. Asimismo,
conformación de la Organización de Nacio- el promedio del continente americano fue de
nes Unidas (ONU), el reconocimiento de la 28.2% en Cámara Baja y 27.6% en Senado, un
desigualdad entre los géneros y la discrimi- poco más alto que la media mundial (Inter-
nación contra mujeres y niñas ha contribui- parliamentary Union, 2017).
do a generar una amplia conciencia frente a Sin embargo, en el caso colombiano,
esta situación, así como a instalar el debate de la Unión Interparlamentaria afirma que el
la inclusión de mujeres en la agenda pública promedio de mujeres electas en la Cáma-
internacional (UNDP, 2000). La declaración ra fue de 18.7% y de 21.6% en Senado, lo
en 1975 del Año Internacional de la Mujer, cual nos ubicó en el puesto 105, entre 189
la instauración del Decenio de las Naciones países, debajo de la media regional y mun-
Unidas para la Mujer 1975-1985 y la Decla- dial (Inter-parliamentary Union, 2017),
ración y Plataforma de Acción de Beijing2 en tal como se puede apreciar en la gráfica 1,
1995, sentaron las bases para establecer un que compara las medias mundial, conti-
conjunto de medidas vinculantes para los Es- nental y nacional. Aunque estos resultados
tados miembros (Ortega & Camargo, 2011). pueden parecer desalentadores, el Estado
Entre ellas, sobresalen dos tipos de ac- colombiano ha venido implementando un
ciones afirmativas: la denominada ley de cuo- conjunto de normas que nos permitirían
tas y las sillas reservadas de género, las cuales pensar que progresivamente nos acercamos
buscan garantizar una inclusión real de muje- hacia una mayor inclusión, participación y
res en el legislativo (Batlle, 2017). Aun cuando representación de las mujeres en política.
Gráfica 1. Proporción de mujeres en cámaras de

los gastos de las campañas electorales (según parlamentos nacionales. 281
reportes de las mismas campañas). El aplicativo
30
está disponible en http://www.cnecuentascla- 27,6 28,2
25
ras.com/ONU/indexf.htm 23,1 23,5
21,6
20 18,7
2 La Plataforma de Acción de Beijing fue una de-
15
claración de 189 países miembros de la Organi-
10
zación de Naciones Unidas que participaron de la
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer ce- 5
lebrada en septiembre de 1995 en Beijing. Dicha 0

Media Mundial Media Continental Media Colombia
declaración buscó reconocer la realidad de muje- Senado Cámara
res y niñas para acceder al goce real de derechos,

entre ellos, los políticos (UNWomen, 2015). Fuente: Unión Interparlamentaria (2017).
■ estado de la participación política de la mujer en las primeras elecciones del posconflicto
La normatividad colombiana ha abor- gos de altos dignatarios, procesos de elec-

dado el reto de incrementar la participa- ción popular, y con principios rectores que
ción efectiva de las mujeres en espacios de influyan la vida de los partidos políticos
decisión política, través de medidas que hacia la equidad de género. La gráfica 2 da
garanticen el acceso y busquen ampliar la cuenta de los avances normativos que ha te-
oferta femenina en las candidaturas a car- nido el acceso de las mujeres en la política.
Gráfica 2. Normatividad Colombiana- Participación Política de las mujeres.
Fuente: elaboración propia con base en revisión bibliográfica.
Colombia fue uno de los últimos paí- de la mujer, así como la garantía de las au-
ses de América Latina en atribuir a las toridades a la adecuada y efectiva partici-
mujeres sus derechos políticos. Es en la pación de la mujer en los niveles decisorios
coyuntura del régimen de Gustavo Rojas del poder público. En este orden de ideas
Pinilla donde se da origen a uno de los ma- se expide en Colombia la Ley 581 de 20003
yores avances democráticos de las mujeres que reglamentó el mandato constitucional
en Colombia, pues con una reforma consti- sobre la participación de la mujer en los
tucional en 1954, se dio paso al voto feme- niveles decisorios de las diferentes ramas
nino. Posteriormente, tras la caída de este y órganos del poder público, estableciendo
régimen, “alrededor de dos millones de co- cuotas de género para los cargos de mayor
lombianas, se acercaron a las urnas por pri- jerarquía en el Estado.
282
mera vez en el plebiscito del 1° de diciembre De igual manera, en el escenario polí-
de 1957 convirtiéndose esta fecha como el tico con la reforma constitucional de 2009,
inicio de la vida democrática y participati- se estableció la equidad de género como
va de las mujeres” (Sanchez, 2012).
Luego, con la Constitución Política de
3 Con esta ley se reglamenta la adecuada y efectiva
1991 se establece la igualdad de oportuni- participación de la mujer en los niveles deciso-
dades y derechos entre hombres y mujeres, rios de las diferentes ramas y órganos del poder
haciendo énfasis en la no discriminación público, de conformidad con los artículos 13, 40
y 43 de la Constitución (1991).
uno de los principios constitucionales rec- co es un tema que ha cobrado importancia

tores del ejercicio de la política a través en la agenda política de nuestro país y los
de los partidos y movimientos políticos. avances en este proceso han sido signifi-
Este esfuerzo se materializó efectivamente cativos los últimos años. Sin embargo, es
con la Ley 1475 de 2011, la cual estableció, claro que luchar contra la inequidad de gé-
como requisito para la inscripción de listas nero va mucho más allá del debate legal y el
de candidatos a cargos de elección popular desarrollo jurisprudencial, pues aunque en
de corporaciones públicas, el 30% de uno Colombia hay más ciudadanas registradas
de los géneros (es decir que por lo menos en el censo electoral que ciudadanos, esto
la tercera parte de las listas deben ser hom- no se ha traducido en una mayor represen-
bres o mujeres), siempre y cuando se elijan tación de la mujer en las altas esferas del
5 o más curules. Asimismo, estableció la poder. El empoderamiento de la mujer es
obligación, para las agrupaciones políticas, un asunto que se debe discutir tanto en los
de garantizar en sus estatutos el principio altos círculos de poder, como en los muni-
de equidad e igualdad de género en rela- cipios y veredas más alejadas.
ción con la participación en las actividades
políticas, la dirección de las organizaciones 2. Mujer y participación5
partidistas, el acceso a los debates electora-
les y la representación política de los hom- Durante casi 30 años, desde 1958 (cuando
bres, mujeres y las demás opciones sexuales se eligió a Esmeralda Arboleda, la primera
(Ley 1475, 2011, art. 28). mujer congresista) hasta 1988, las mujeres
Posteriormente, en la reforma políti- electas tan solo ocupaban el 2% en el Con-
ca de Equilibrio de Poderes en 2015 (Acto greso de la República. Por su parte, el 9 de
Legislativo N002, 2015)4 se establece que marzo de 2014, en las últimas elecciones
las listas deben observar de forma progre- legislativas, el número de senadoras y repre-
siva los principios de paridad, alternancia sentantes elegidas aumentó hasta alcanzar la
y universalidad (Acto legislativo N° 002, representación de mujeres más alta en toda
2015). No obstante, está en manos de una la historia de Colombia. Una de cada cinco
reglamentación estatutaria que se concre- curules fue ocupada por una mujer, llegan-
ten estos principios, quedando en el legisla- do a conformar el 23% (23 mujeres electas)
283
dor la tarea inconclusa de reglamentarlos, del Senado y el 19% (31 mujeres electas)
pues por trámite legislativo las iniciativas de la Cámara de Representantes, como lo
presentadas en varias ocasiones han sido muestra la gráfica 3.
archivadas.
Finalmente, la efectiva participación
5 Los datos presentados en las tablas a continua-
de la mujer en escenarios de poder públi- ción son tomados de documentos internos de
investigación del Observatorio Político-Electo-
4 Este acto legislativo es conocido como la Refor- ral de la Democracia de la MOE, realizados por
ma de Equilibrio de Poderes Natalia Reyes.
Gráfica 3. Porcentaje de Cámara y Senado con- El Partido MIRA fue el que mayor porcen-
formado por mujeres desde 1991.
taje de mujeres candidatizó, con el 41% de
su lista, superando la Ley de Cuotas en 11
puntos porcentuales, seguido por el Centro
Democrático, cuya lista de candidatos es-
taba conformada por mujeres en un 39%.
Para las elecciones a la Cámara de Repre-
sentantes se presentaron 1.421 candidatos
de los cuales 472, el 33% eran mujeres. Los
partidos que más inscribieron mujeres fue-
ron el Movimiento MIRA y el Partido Con-
Fuente: Cálculos MOE con datos RNEC. servador.
En síntesis, resulta llamativo que los
En las elecciones al Congreso del año partidos que más incluyeron mujeres, en
2014 se inscribieron 741 candidatos al Se- general, fueron partidos de reciente for-
nado, de los cuales el 33% (245) eran muje- mación como el MIRA (2000) y el Centro
res, distribuidas en ocho partidos políticos Democrático (2014), como lo muestra la
y un grupo significativo de ciudadanos. tabla 1.
Tabla 1. Porcentaje de mujeres candidatas y número de mujeres electas al Congreso por partido
político – 2014.
% de mujeres
Número % de mujeres Número
en la lista de
de mujeres en la lista de de mujeres
Partido candidatos a
electas en candidatos al electas en
la Cámara de
Cámara Senado Senado
Representantes
Movimiento Mira 45% 2 41% 0
Centro Democrático 31% 6 39% 7
Partido de la U 33% 7 32% 2
Partido Conservador Colombiano 34% 4 31% 6
Partido Liberal Colombiano 32% 5 31% 3
Polo Democrático Alternativo 31% 0 32% 0
Opción Ciudadana 30% 1 32% 2
284 Alianza Verde 31% 4 30% 1
Cambio Radical 31% 1 30% 2
Unión Patriótica - UP 32% 0 - 0
Fuente: Cálculos MOE, Datos RNEC.
Comparado con los resultados elec- aumento para el Partido Conservador en

torales de mujeres electas al Senado en 2 curules, 1 curul adicional para Cam-
2010 por partido expuestos en la gráfica bio Radical y 1 para Opción Ciudadana
4, los resultados de 2014 representan un (anterior PIN).
Los partidos que disminuyeron el nú- Centro Democrático en la política nacional

mero de mujeres electas al Senado fueron el reconfiguró la composición del Senado y
Partido de la U, que pasó de 5 a 2 curules; la representatividad de las mujeres en los
Polo Democrático que perdió la curul que partidos políticos. El Centro Democrático
tenía en manos de Gloria Inés Ramírez; y el fue el grupo político con más mujeres en
Movimiento MIRA, quien no obtuvo nin- el Congreso en la legislatura 2014-2018 (13
guna curul en el Senado. La incursión del parlamentarias).
Gráfica 4. Número de mujeres electas al Senado 2010 y 2014 por partido político.
7
7
6
6
5
5
Número de curules
4
4
3 3
3
2 2 2
2
1 1 1 1 1 1
1
0 0 0
0
Centro Partido Partido Partido Opción Cambio Partido Polo MIRA
Democrático Conservador Liberal de la U Ciudadana (PIN) Radical Verde Democrático
2010 2014
Fuente: Cálculos MOE con datos RNEC.
Si observamos la inscripción de candi- Quindío, San Andrés, Guaviare y Chocó,

datos a Cámara de Representantes en 2014, superando incluso el porcentaje de depar-
encontramos que de los 19 departamentos tamentos como el Valle (32%), que sí debe
que no deben cumplir Ley de Cuotas6 en cumplirla. El resto de departamentos no
la inscripción de candidatos al Con- obligados a cumplir Ley de Cuotas (15) tu-
greso, solo 4 inscribieron porcenta- vieron inscripciones de mujeres de incluso
jes superiores al establecido en la ley: del 11% en el peor de los casos.
285
6 Recordemos que con la Ley 1475 de 2011 se es-

tableció que en las circunscripciones que elijan
5 o más curules se debe cumplir un mínimo del
30% de cada uno de los géneros en la inscripción
de candidatos; lo que significa que para las elec-
ciones a Cámara de Representantes 14 departa-
mentos deben cumplir ley de cuotas y otros 19,
que eligen entre dos y cuatro curules, no deben
hacerlo. La tabla 2 señala cuáles son esos depar-
tamentos.
Tabla 2. Inscripción de candidatos por departamento a la Cámara de Representantes 2014.

Porcentaje
Número de Número Número Porcentaje Debe
de mujeres
Departamento candidatos de mujeres de mujeres de mujeres cumplir ley
entre los
inscritos candidatas electas electas de cuotas
candidatos
Atlántico 57 26 46% 3 43% Sí
Nariño 29 13 45% 1 20% Sí
Cundinamarca 65 29 45% Sí
Norte de Santander 34 15 44% Sí
Santander 67 29 43% 3 43% Sí
Caldas 35 15 43% 1 20% Sí
Magdalena 47 19 40% 1 20% Sí
Córdoba 36 14 39% 1 20% Sí
Tolima 51 19 37% Sí
Antioquia 180 67 37% 2 12% Sí
Bogotá 180 62 34% 7 39% Sí
Boyacá 47 16 34% 1 17% Sí
Bolívar 54 18 33% 2 33% Sí
Chocó 15 5 33% No
Guaviare 18 6 33% No
San Andrés 15 5 33% No
Valle 127 41 32% 3 23% Sí
Quindío 26 8 31% No
Caquetá 21 6 29% No
Huila 28 8 29% 2 50% No
Arauca 13 3 23% No
Casanare 20 4 20% No
Vaupés 15 3 20% No
Sucre 36 7 19% 1 33% No
Cauca 31 6 19% No
Meta 21 4 19% 1 33% No
Vichada 21 4 19% 1 50% No
Risaralda 29 5 17% No
Guainía 18 3 17% No
La Guajira 18 3 17% No
Cesar 33 5 15% No
Putumayo 15 2 13% 1 50% No
Amazonas 19 2 11% No
286 Total 1421 472
Fuente: Cálculos MOE con datos RNEC.
De los 14 departamentos que deben Ahora bien, en 15 departamentos no se

cumplir Ley de Cuotas, tres no eligieron mu- eligieron mujeres a la Cámara de Represen-
jeres en 2014 (Cundinamarca, Tolima y Nor- tantes en 2014; en 11 departamentos no se ha
te de Santander). Se destaca el caso de Norte elegido ninguna mujer desde 1991 (Amazo-
de Santander, que no ha elegido mujeres a la nas, Vaupés, Caquetá, Putumayo, Guaviare,
Cámara de Representantes desde 1991. Guainía, Norte de Santander, La Guajira,
Cesar, Chocó y Casanare). Esto lleva a pen- tica. Así, de las 23 senadoras elegidas para
sar en la aplicación de medidas más profun- el periodo 2014- 2018, el 52% ha tenido tra-
das que la ley de cuotas para garantizar la yectoria política (como se señala en la ta-
representatividad de la mujer en un área que bla 3). El 48% tiene experiencia previa en
comprende el 47% del territorio nacional. el Congreso, el 17% ha ocupado cargos de
Finalmente, es pertinente estudiar elección popular a nivel departamental o
quiénes fueron las mujeres que llegaron al municipal y el 48% incursionó por primera
Congreso con base en su trayectoria polí- vez en política en esta elección.
Tabla 3. Senadoras 2014-2018 con trayectoria política-electoral.

Cargos de elección popular que ha
Partido Nombre
ocupado
1 Partido de la U Maritza Martínez Aristizábal Senadora
2 Partido de la U Sandra Villadiego Villadiego Representante a la Cámara
Partido Conservador
3 Nora María García Burgos Representante a la Cámara y Senadora
Colombiano
Partido Conservador
4 Nidia Marcela Osorio Salgado Concejal y Representante a la Cámara
Colombiano
Partido Conservador
5 Olga Lucía Suarez Mira Concejal y alcaldesa
Colombiano
Partido Conservador Gobernadora, concejal, Diputada y
6 Myriam Alicia Paredes Aguirre
Colombiano Representante a la Cámara
Partido Liberal
7 Arleth Patricia Casado López Senadora
Colombiano
Partido Liberal
8 Viviane Aleyda Morales Hoyos Representante a la Cámara y Senadora
Colombiano
9 Cambio Radical Daira de Jesús Galvis Méndez Concejal y Senadora de la República
10 Cambio Radical Rosmery Martínez Rosales Representante a la Cámara
Partido Opción
11 Doris Clemencia Vega Quiroz Senadora
Ciudadana
Partido Opción
12 Teresita García Romero Senadora
Ciudadana
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de la Cámara de Represen- política de las mujeres que llegan al Con-

tantes, de las 31 elegidas en 2014, 14 (45%) greso puede ser una variable representativa
ocuparon previamente cargos de elección que influye en el electorado y que podría
287
popular (como se detalla en la tabla 4). contribuir a mejorar la participación polí-
Estos datos, tanto en Senado como en Cá- tica de la mujer (Batlle y Barrios, 2014).
mara permiten inferir que la trayectoria
Tabla 4. Representantes 2014-2018 con trayectoria política-electoral.

Cargos de elección popular
Departamento Partido Nombre
que ocupó antes
María Regina Zuluaga
1 Antioquia Centro Democrático Concejal
Henao
Partido Conservador
2 Atlántico Aida Merlano Rebolledo Diputada
Colombiano
Martha Patricia Villalba
3 Atlántico Partido de la U Alcaldesa
Hodwalker
Esperanza María Pinzón
4 Bogotá Centro Democrático Edil y Concejal
De Jiménez
Angelica Lisbeth Lozano
5 Bogotá Alianza Verde Concejal
Correa
Ángela María Robledo
6 Bogotá Alianza Verde Concejal
Gómez
7 Huila Por un Huila Mejor Flora Perdomo Andrade Diputada
8 Meta Partido de la U Elda Lucy Contento Sanz Concejal
Partido Conservador Diela Liliana Benavides Alcaldesa y Representante
9 Nariño
Colombiano Solarte a la Cámara
10 Putumayo Partido Liberal Argenis Velásquez Ramírez Alcaldesa
Partido Opción María Eugenia Triana
11 Santander Alcaldesa
Ciudadana Vargas
Partido Conservador
12 Santander Lina María Barrera Rueda Representante a la Cámara
Colombiano
Nancy Denise Castillo
13 Valle Partido Liberal Representante a la Cámara
García
Guillermina Bravo
14 Valle MIRA Diputada
Montaño
Fuente: Elaboración propia.
3. Las barreras de las mujeres para mujeres candidatas y mujeres electas cabe
el acceso a las esferas del poder cuestionarse qué obstáculos enfrentan las
mujeres para materializar su elección.
Las primeras elecciones del poscon- En este sentido, Archenti & Tula (2008)
flicto serán las legislativas que tendrán plantean tres factores que condicionan el
lugar el 11 de marzo próximo; serán las se- éxito de las cuotas como medidas afirma-
gundas elecciones nacionales en las que se tivas: a) las características particulares del
aplicará la ley de cuotas. Los trabajos que sistema electoral, b) ciertos rasgos de la
288 se han publicado y que han evaluado su cultura política y c) los contenidos de las
efectividad en las elecciones anteriores han normas. Teniendo en cuenta que los par-
afirmado que, aunque la ley de cuotas ha tidos políticos han tenido 7 años para in-
incrementado el número de mujeres en las corporar en sus estatutos y mecanismos de
listas de los partidos, el número de mujeres democracia interna la premisa de un 30%
efectivamente electas dista del mínimo de de mujeres en listas, a continuación pre-
30% de mujeres candidatas (Ortega & Ca- sentaremos algunas reflexiones en torno a
margo, 2011; Ortega & Camargo, 2015; Bat- la progresiva incorporación de esta cuota
lle, 2017). Dada la brecha que existe entre electoral.
3.1. Características del sistema nicas que cubren todo el territorio nacional
electoral y otorgan dos curules en Senado y una en
La literatura especializada ha identificado Cámara a comunidades indígenas, más dos
tres características de diseño institucional curules en Cámara a comunidades afrodes-
que hacen más efectiva la cuota electoral: i) cendientes; además, se otorgan dos curules
la magnitud del distrito, ii) el tipo de lista y para los colombianos que residen y votan en
iii) la posición en la lista. Estas característi- el extranjero en la Cámara de Representan-
cas se analizan en los siguientes apartados. tes (Botero, Ortega, & Pino, 2014).7
Como se vio, la ley de cuota electoral
3.1.1. El tamaño de las circunscripciones: solo puede ser aplicada en las listas al Se-
sin ley de cuotas en las más pequeñas nado y en aquellas listas a la Cámara de Re-
Con relación a la magnitud del distrito, presentantes para circunscripciones donde
las circunscripciones con magnitud me- se asignan 5 o más escaños. Es decir, sólo
diana o grande ofrecen mayores probabi- en 14 de 33 distritos electorales se debe te-
lidades de elegir mujeres (Jones, 2008; Del ner en cuenta la cuota electoral a la hora de
Campo & Luengo, 2008; Archenti & Tula, diseñar las listas, a saber: Antioquia (17),
2008; International Institute for Democra- Atlántico (7), Bogotá (18), Bolívar (6), Bo-
cy and Electoral Assitance, 2008; Bernal, yacá (6), Caldas (5), Córdoba (5), Cundina-
2011). De acuerdo con Nohlen (1995), las marca (7), Magdalena (5), Nariño (5), Norte
circunscripciones, en relación con el nú- de Santander (5), Santander (7), Tolima (6)
mero de escaños, pueden ser catalogadas y Valle del Cauca (6).
como pequeñas, medianas y grandes. Las Este hecho llama la atención porque
circunscripciones pequeñas son aquellas en justamente en la mayoría de departamen-
las cuales se eligen entre 2 y 5 escaños; las tos en los que no se aplica la cuota, no se
medianas entre 6 y 10 escaños, y las grandes han elegido mujeres en las últimas eleccio-
más de 10 escaños. nes legislativas, hecho que limita los alcan-
En el caso colombiano, en las eleccio- ces de la ley de cuotas y el propósito de que
nes legislativas existen tres tipos de circuns- tal acción afirmativa se aplique en todo el
cripciones. Una nacional que asigna 100 territorio nacional.8
curules al Senado y que aplica para todo el
289
7 Vale anotar que la reforma de Equilibrio de
territorio nacional; una territorial que está
Poderes en 2015 redujo a una las curules para
conformada por los 32 departamentos del colombianos en el exterior, y creó una nueva
país y el Distrito Capital; en esta se eligen los circunscripción étnica para las comunidades
raizales del Archipiélago de San Andrés. A pe-
Representantes a la Cámara, en un número sar de estar en la Constitución desde 2015, esta
que varía de acuerdo con la densidad pobla- norma no regirá en 2018 por falta de desarrollo
cional, pero no es inferior a dos escaños por normativo.
departamento. Finalmente, se encuentran 8 En desarrollo de los Acuerdos de Paz firma-

dos por el Gobierno Nacional y las FARC, en
las circunscripciones especiales: cinco ét- las elecciones 2018 debían entrar a regir las 16
3.1.2. El tipo de lista de candidatos: del partido. En una lista cerrada, las perso-
el reto del liderazgo en listas abiertas nas que tienen menor probabilidad delegan
En relación con el tipo de lista, la lista ce- toda la responsabilidad a la cabeza” (entre-
rrada ofrece mayores probabilidades de vista personal, 2017).
que salgan mujeres elegidas (Del Campo & En este sentido, una particularidad de
Luengo, 2008; Archenti & Tula, 2008; Ber- la ley de cuota electoral colombiana es que
nal, 2011). Sin embargo, a diferencia de las se compite en listas abiertas. Esto supone
elecciones legislativas de 2014, en donde un mayor nivel de competencia intraparti-
el MIRA y el Centro Democrático presen- dista, para lo cual son fundamentales dos
taron candidatos con listas cerradas, para elementos: la financiación y los procesos
2018, de acuerdo con entrevistas realizadas de formación de liderazgos. En torno al
en el marco de la elaboración de este texto,9 primero, las entrevistadas señalaron que
todos los partidos utilizarán listas abiertas. este es un tema sensible que abre la brecha
El argumento comúnmente expresado es entre hombres y mujeres. Salvo el MIRA,
que las listas abiertas obligan a que todos que afirma que entrega dinero a todos los
los candidatos trabajen y busquen votos que candidatos y en igual proporción para de-
contribuyan a superar el umbral. Como lo sarrollar la campaña electoral (entrevista
señala claramente una de las entrevistadas personal, 2017).Los otros partidos tienen
“fue toda una discusión que obedece a las una estrategia de financiación de campañas
particularidades de cada región... Esto per- de sus candidatos muy diversa.
mite que más personas hagan un trabajo y De acuerdo con el aplicativo Cuentas
le sumen a la cifra repartidora o al umbral Claras, la información reportada mues-
tra que el 13% de los recursos públicos
Circunscripciones Transitorias Especiales de
que reciben los partidos y movimientos
Paz, las cuales estarían vigentes para los perio- políticos es invertido en un gran rubro
dos electorales 2018-2022 y 2022-2026, de resol- llamado “funcionamiento de Centros de
verse a su favor las discusiones entre el Congreso
y la Rama Judicial frente a su aprobación o no pensamiento, cursos de formación política
en el Congreso. Estas circunscripciones serían y electoral, inclusión de jóvenes, mujeres y
adicionales a las 166 establecidas en Cámara,
minorías étnicas”. Al desagregar este gran
y estarán ubicadas en las regiones del país con
mayor afectación por el conflicto armado y la rubro, se obtiene que sólo el 6% se invierte
290
falta de presencia estatal. Sus listas, de acuerdo en la inclusión de mujeres, jóvenes y mino-
al acto legislativo votado en la conciliación (el
último debate), establecen el sistema cremallera rías étnicas y específicamente en la inclu-
o la alternancia entre hombres y mujeres. Al cie- sión de mujeres solo se invierte en 2,5% de
rre de este libro todo indica que no se realizará
los recursos recibidos por los partidos.
la elección de estas circunscripciones, que hu-
bieran tenido las primeras listas con paridad en En relación con los procesos de forma-
la historia del país. ción de liderazgos, la ley 1475 de 2011, en el
9 Las autoras realizaron entrevistas a coordina- artículo 18, estableció que una suma no in-
doras de mujeres de los partidos políticos en
ferior al 15% de los recursos provenientes de
diciembre de 2017.
la financiación estatal se destinarían al men- comisiones de la mujer o de género,

cionado rubro de “actividades de sus centros como parte de su organigrama y las
de pensamiento, la realización de cursos de han incorporado dentro de los órga-
formación y capacitación política y electoral, nos decisorios con voz y voto. Tal es
y para la inclusión efectiva de jóvenes, muje- el caso del Partido Alianza Verde, que
res y minorías étnicas en el proceso político” en su Congreso Nacional celebrado el
(Congreso de la República, 2011). Lo ante- 16 de septiembre de 2017, reconoció
rior supone que los partidos y movimientos a la Comisión de Igualdad de Género
políticos vienen desarrollando un conjunto y Empoderamiento de la Mujer como
de acciones para la inclusión de mujeres en una comisión legal con cupo en la Di-
el debate electoral. rección Nacional y en el Ejecutivo (en-
De acuerdo con las entrevistadas, los trevista personal, 2017).
partidos todavía están en dicho proceso, • Segundo, la celebración del Encuentro
pues este no fue un cambio automático, sino Nacional de Mujeres, evento que ha
que ha requerido de un tiempo de toma de permitido generar directrices y orien-
conciencia, negociación, debate y reconoci- taciones nacionales para fomentar los
miento, que depende mucho de la postura liderazgos de mujeres y reconocer los
frente al tema de género desde la formación ya existentes en las regiones (entrevis-
de cada partido. Por ejemplo el MIRA y el tas personales, 2017).
Centro Democrático, al ser partidos recien- • Tercero, la organización da cursos de
tes, han concebido desde sus orígenes la par- formación y capacitación para muje-
ticipación de la mujer y la fomentan.10 res o para candidatas focalizados, en la
Entre las acciones que han sido imple- mayoría de casos, en las regiones (en-
mentadas con ese 15% de la financiación trevistas personales, 2017).
estatal de los partidos podemos destacar, • Cuarto, algunos partidos han utilizado
de acuerdo con la respuesta de las entrevis- los recursos como aporte para las cam-
tadas, los siguientes aspectos. pañas de sus candidatas (entrevistas
personales, 2017). Por ejemplo, en el
• Primero, que los partidos políticos en caso del Polo, las candidatas a la Cáma-
su estructura interna han ido reco- ra de Representantes por Antioquia de-
291
nociendo a las secretarías, oficinas o claran haber decidido hacer “una bolsa
común para promover nuestra publici-
dad y podernos mover por el departa-
10 Según el aplicativo cuentas claras de funciona-
miento entre las actividades para la inclusión mento y que nos vean empoderadas”.
efectiva de las mujeres de los 13 partidos polí- • Finalmente, algunos partidos lo han
ticos 4 enfocan sus actividades en Formación
política para la inclusión efectiva de las mujeres usado para desarrollo tecnológico y
en procesos políticos, 1 partidos en formación gastos de representación (entrevista
electoral, 1 en estrategias de comunicación y 7
personal, 2017).
en actividades no especificadas.
Aunque estos procesos no tuvieron gar de la lista van las mujeres, de modo tal
incidencia de manera contundente en la que se pueda garantizar su elegibilidad.
elaboración de listas para las legislativas de En Colombia, el mandato de posición
2018 (salvo en el MIRA), las entrevistadas no no está incluido en la ley; sin embargo, es
dudan en afirmar que sí las tendrán para las pertinente analizar en qué posición en
elecciones locales de 2019 (entrevistas perso- la lista están las candidatas. Así, llama la
nales, 2017). Lo anterior, porque en algunos atención que, para las elecciones de 2018,
partidos son procesos de reciente puesta en solo las listas del Partido MIRA fueron en-
práctica; y en otros es un proceso que em- cabezadas por una mujer y además utilizan
pezará formalmente en el año 2018 a nivel la estrategia del sistema cremallera, es de-
regional (entrevistas personales, 2017). cir, las listas son lideradas por una mujer
A pesar de ello, la mayoría de las entre- y se intercalan con un hombre (entrevista
vistadas negó que las listas para los próxi- personal, 2017). Por el contrario, las listas
mos comicios estuvieran conformadas por de los otros partidos fueron encabezadas en
mujeres de relleno, por el contrario, desta- su mayoría por hombres tanto para Senado
caron que cada vez más las mujeres en el in- como para Cámara de Representantes (El
terior de los partidos son conscientes de las Tiempo, 11 de diciembre de 2017; Semana,
implicaciones de ley 1475; esta idea se afir- 11 de diciembre de 2017). No obstante, de
ma, textualmente, de la siguiente forma: acuerdo con las entrevistadas, las listas a la
Cámara, del Partido Centro Democrático y
La ley de cuotas se respeta mucho, del Polo, en algunos departamentos como
ya no se espera que las mujeres sean solo Atlántico y Antioquia, estarán lideradas
de relleno, sino que se han ido formando por mujeres (entrevista personal, 2017).
a través de escuelas de formación política
y de género. La participación en los orga- 3.2. Rasgos de la cultura política
nismos de dirección del partido ha ido in- De acuerdo con Archenti & Tula (2008),
centivando que las mujeres tengamos que la cultura política está relacionada con los
preocuparnos más por empoderarnos y valores, actitudes, creencias, estereotipos,
para prepararnos para cargos de elección costumbres, intereses, lealtades, prácticas
popular, ahora es mucho más fácil. (entre- políticas y dinámicas electorales que de-
292
vista personal, 2017) ben enfrentar las mujeres para ejercer sus
derechos políticos. El tipo de cultura po-
3.1.3. La posición de las mujeres en las lítica puede ser entendido como un obs-
listas de candidatos táculo para la participación, inclusión y
Sobre este tema además de la lista cerrada, representación de las mujeres en la medida
es importante un mandato de posición (Ar- que dificulta poner en práctica la igualdad
chenti & Tula, 2008; Krook, 2008; Bernal, de género y el ejercicio de los derechos ciu-
2011). Es decir, que se establezca en qué lu- dadanos.
En este orden de ideas, según todas las mujeres alcanzan (entrevistas perso-
las entrevistadas, la principal barrera que nales, 2017). Igualmente, el hecho de ser
continúan enfrentando las mujeres en tér- madres, esposas, o cabezas de familia di-
minos de cultura política es la estructura ficulta, en su criterio, la compatibilidad de
patriarcal predominante a nivel social, que horarios con el desarrollo de las actividades
es replicada en el interior de los partidos y toma de decisiones del partido. Como lo
políticos; esta idea se presenta en la siguien- afirma una entrevistada:
te cita
Nosotras tenemos unas dificultades
Los obstáculos son los estereotipos mucho más evidentes que los hombres,
que impone la cultura, los estereotipos cuando somos madres, cuando somos ca-
como si las mujeres no fuéramos capaces, beza de familia, los espacios políticos se
yo siento que les cuesta un poco el aside- ven restringidos porque estamos destina-
ro de las cosas, reconocer que hay asidero dos al rol de cuidadoras, entonces muchas
y reconocer que hay raíces en el proceso de las decisiones se toman muy tarde, en-
de uno, por eso generalmente las mujeres tonces nosotras debemos estar en la casa
cuando hacen proceso político terminan con nuestros hijos (entrevista personal,
haciendo de lado a los hombres y sur- 2017).
giendo solas porque con ellos es difícil y
cuando surgen solas también hay un com- Adicionalmente, las estructuras pa-
portamiento patriarcal. (entrevista perso- triarcales no son las mismas en todas las
nal, 2017) regiones del país de acuerdo con las entre-
vistadas. Es decir, algunas zonas tienen una
De esta forma, dicha barrera se ma- tradición patriarcal más fuerte que en otras
nifiesta desde las mismas mujeres que su- regiones. Por ejemplo, zonas como Antio-
ponen que sólo los hombres son capaces quia, Boyacá, Caquetá y Bogotá, se cons-
de actuar en política (entrevista personal, tituyen en escenarios político-electorales
2017); desde la sociedad, que ha manteni- difíciles para el desarrollo de liderazgos y
do el rol de la mujer como cuidadora y que la defensa de la igualdad entre géneros.
cuestiona cuando las mujeres se dedican En consecuencia, “desarrollar un dis-
293
a otras actividades o sacrifican su familia curso de igualdad y equidad es suprema-
por salvar el mundo para otras familias mente difícil, no les gusta ese discurso”
(entrevista personal, 2017). También desde (entrevista personal, 2017) y “mientras la
las estructuras partidistas mismas que las estructura patriarcal del país no vaya cam-
han marginado por años, y no les permiten biando concretamente, los partidos políti-
cumplir los roles que se merecen para los cos van a reflejar esa situación” (entrevista
cuales se han preparado, o que consienten personal, 2017). No obstante, y como lo se-
que los hombres se apropien de logros que ñala Htun (2002), la naturaleza de la orga-
nización del partido puede explicar el éxito 30% establecido para la inclusión en listas
de las mujeres. En este sentido, partidos se configuró como el techo que limita una
con orientación normativa y burocrática mayor participación de mujeres en lista
pueden garantizar una mejor participa- (Ortega & Camargo, 2015). En la medida
ción, como es el caso del MIRA y el Centro en que se entienda que el proceso de incor-
Democrático, a diferencia de partidos sin poración y reconocimiento de las mujeres
estructuras claras y relaciones clientelares en los partidos políticos como protagonis-
como los partidos tradicionales, el Partido tas del proceso político electoral es también
de la U o Cambio Radical. fruto de procesos de capacitación y fomento
de liderazgos en el interior de los mismos,
3.3. Contenido de la norma se espera que aumente tanto el número de
En términos del contenido de la norma, su candidatas como de mujeres efectivamente
naturaleza determina en buena medida el electas, que en la actualidad dista de estar
éxito o no de la misma (Archenti & Tula, en las mismas proporciones, tal como lo
2008). Es decir, no es lo mismo que la ley auguran las líderes entrevistadas.
de cuotas tenga carácter legal que constitu- Finalmente, un último elemento que
cional, por cuanto tener un nivel constitu- se puede destacar de la cuota electoral co-
cional le garantiza un piso jurídico para su lombiana es que la vigilancia y control so-
reglamentación y un papel fundamental a la bre el cumplimiento de la misma sólo se
Corte Constitucional en su defensa y en la ejerce sobre el mandato del 30%, pero no
creación de jurisprudencia y doctrina para hay un control sobre la utilización de la
su cumplimiento. Tampoco es lo mismo que financiación pública destinada a la forma-
la ley sea aplicada en todo el territorio na- ción e inclusión de minorías establecida
cional que solo en ciertas circunscripciones. en la ley 1475 (Congreso de la República,
Además, el tipo de cuota electoral que hay 2011), ni sobre los rubros sobre los cuales
en Colombia no se aplica para cargos uni- se emplea, y la información que se consigna
nominales. en el aplicativo Cuentas Claras es demasia-
En este sentido, el objetivo de garan- do genérica para llevar un real control de
tizar y realizar la igualdad de género en su destinación.
Colombia ha comenzado su camino, sin
294
embargo, queda mucho por recorrer y so- 4. Conclusiones
bre todo por reformar, con el fin de que
la acción afirmativa se cumpla en todo el A manera de conclusión lo primero que po-
territorio y que venza los estereotipos de demos afirmar es que la aplicación de la ley
nuestra cultura política patriarcal. de cuota electoral ha conllevado a un proce-
Adicionalmente, las elecciones le- so de reflexión y adecuación de la misma en
gislativas de 2014 demostraron que para el interior de los partidos políticos. En esa
la mayoría de partidos, el porcentaje del medida, es un proceso que ha iniciado y que
tiene particularidades en cada una de las or- Bibliografía

ganizaciones partidistas. Es un proceso en
construcción, negociación, configuración y Archenti, N., & Tula, M. I. (Eds.). (2008). Mu-
adaptación que tiene como principal objeti- jeres y Política en América Latina. Sistemas
vo el reconocimiento y la garantía del ejer- Electorales y Cuotas de Género. Buenos Aires:
cicio efectivo de los derechos ciudadanos y Heliasta.
que implica una profunda y lenta modifica- Batlle, M. y Barrios L.C. (2014). La participación
ción de la cultura patriarcal que aún persiste de las mujeres en la competencia electoral
en nuestra realidad social. legislativa en Colombia. En Misión de Ob-
Así mismo, las características del sis- servación Electoral - MOE. Mapas y factores
tema electoral colombiano y las dinámicas de riesgo electoral. Elecciones nacionales 2014
de selección de candidatos y configuración (pp.151-166). Bogotá: Arte Litografico.
de listas son procesos que, poco a poco, Batlle, M. (2017). Mujeres en el Congreso co-
reflejan las reivindicaciones y el reconoci- lombiano: un análisis a partir de la primera
miento a las mujeres. Sin embargo, dada la implementación de la Ley de cuota de género
realidad de las listas abiertas, los procesos en las elecciones de 2014. Colombia Interna-
de capacitación y formación de liderazgos, cional (89), 17-49.
así como la financiación de campañas po- Bernal, A. (2011). Elecciones Parlamentarias de
líticas, son elementos indispensables para 2010: Análisis de la Inclusión de Mujeres.
proyectar y empoderar a las mujeres en el Colombia Internacional(74), 89-118.
interior de los partidos. En el marco nor- Botero, F., Ortega, B., & Pino, J. F. (2014). Distritos
mativo actual, estos elementos tienen una Electorales y Capital Social. Bogotá: Centro de
participación muy pobre en el presupuesto Estudios en Democracia y Asuntos Electora-
de funcionamiento anual de los partidos. les CEDAE - Universidad de los Andes.
En materia normativa, se debe avanzar Congreso de la República. (2011). Ley estatutaria
hacia un estado de paridad, en dónde las 1475 de 2011.
listas a corporaciones públicas estén com- Del Campo, E., & Luengo, O. (2008). El Impacto
puestas de un 50% por cada género; con al- de los Sistemas Electorales y las Leyes de Cuo-
ternancia, que es el mandato de poder que tas en los Países Andinos. En N. Archenti, &
indica que en las listas de inscritos debe M. I. Tula (Edits.), Mujeres y Políitca en Amé-
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Riesgos electorales asociados a la
participación política del partido FARC
Rodrigo Losada, Ph.D. *

La paz con el grupo alzado en armas denominado FARC sólo fue

posible en la medida en que se les abrió a sus dirigentes la posibili-
dad de entrar al juego político electoral. El grupo armado no estaba
derrotado, ni tampoco habían doblegado a las fuerzas legítimas del
país. Así lo entendió el presidente Juan Manuel Santos cuando, en su
primer mensaje secreto del 7 de septiembre de 2010 a Alfonso Cano
y Pablo Catatumbo, les propuso reunirse “(…) en un encuentro se-
creto [donde] analizaríamos y acordaríamos todo lo necesario para
una negociación política del conflicto” (Acosta, 2016, p.202).
En enero de 2015, durante el desarrollo de las negociaciones
entre el Gobierno colombiano y las FARC en La Habana, el jefe del
equipo negociador a nombre de la guerrilla, Iván Márquez, dejó
ver con nítida claridad la importancia que tenía la participación
política para ellos. Así, en un acalorado debate sobre la necesidad
de sancionar severamente a quienes siendo miembros de las FARC
hubieran cometido crímenes de lesa humanidad, “Iván Márquez,
indignado, argumentó que nadie hacía un proceso de paz para irse
preso y que no se podía hablar de la creación de un partido político, 297
que era el fin último de la negociación, si las cabezas de las FARC

iban a la cárcel” (Gómez, 2016, p.79).
* Profesor e investigador de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales

de la Universidad Sergio Arboleda. Ph.D. en Ciencia Política por la Univer-
sidad Georgetown (EE.UU.). Actualmente se interesa por el estudio de las
transformaciones que están experimentando los partidos políticos.
■ riesgos electorales asociados a la participación política del partido farc
El tema de los riesgos que suscita la pre- esta organización despierta en algunas per-
sencia del partido FARC (Fuerza Alternativa sonas fuertes emociones de rechazo.
Revolucionaria del Común) en las próximas Similares reacciones atizará la ideo-
elecciones legislativas y presidenciales será logía de las FARC, expresada en las Tesis
tratado a continuación en tres secciones. para la discusión, aprobadas por la X Con-
En la primera parte se analizan los riesgos ferencia Nacional Guerrillera de las FARC,
de violencia, fraude y otras irregularidades celebrada en las Sabanas del Yarí (Caquetá,
electorales que puede despertar dicho parti- Colombia), entre el 17 y el 23 de septiembre
do en el territorio colombiano, exceptuadas de 2016, días antes del plebiscito nacional
aquellas regiones del país que lleguen a de- sobre los acuerdos pactados en La Habana.
nominarse Circunscripciones Transitorias La Tesis 25 dice lo siguiente:
Especiales de Paz (si estas finalmente se
crean).1 En la segunda sección, se estudia el Nos seguiremos orientando por un idea-
tema de los disidentes de las FARC, quienes rio inspirado en el marxismo, el leninismo, el
pueden afectar el proceso electoral de los te- pensamiento emancipatorio bolivariano y, en
rritorios, especialmente los de las zonas en general, en las fuentes del pensamiento crítico
donde grosso modo se concentraba la pre- y revolucionario de los pueblos.
sencia física de las FARC. Finalmente, en la
tercera parte se examinarán los riesgos men- Una posición ideológica como la aquí
cionados que pueden estar presentes en las citada choca de frente con las creencias po-
Circunscripciones. líticas colombianas predominantes las cua-
les son, en su mayoría, de corte derechista,
1. Los riesgos de violencia o fraude conservadoras y, por ende, se encuentran
prevenidas contra todo lo que se asemeje al
El ingreso de las FARC bajo la forma de par- llamado “castro-chavismo”; este término ge-
tido político denominado Fuerza Alternati- neralmente es asociado en Colombia con las
va Revolucionaria del Común, en singular, peores formas de gobierno. Igualmente, di-
implica riesgos considerables tanto para los cha posición ideológica se presta para que, en
miembros de este partido, como para quie- el contexto de la campaña electoral de 2018
nes se manifiesten, o sean considerados, circulen, a nivel de la opinión pública, una
298
como simpatizantes del mismo. Por supues- serie de imágenes, frases, y datos, que aso-
to, esos riesgos se incrementan particular- ciarán fuertemente un gobierno de izquierda
mente durante la primera intervención de radical por la FARC con la ruina del país.
este partido en la lucha electoral, tanto más Téngase en cuenta, además, que el par-
cuanto que el mismo nombre adoptado por tido FARC se declara abiertamente “revolu-
cionario”, más aún, con las iniciales de su
1 Este artículo se cierra el 16 de enero de 2018 nombre se presenta orgullosamente como
cuando todavía no está claro si las aludidas cir-
prolongación de las Fuerzas Armadas Revo-
cunscripciones llegarán a crearse.
lucionarias de Colombia, Ejército del Pue- o a la Cámara de Representantes, sea a la

blo (FARC-EP, 2018), grupo armado que Presidencia, se encuentra en alto riesgo y
se ganó el odio de numerosos ciudadanos, exige una especial protección.
muchos de ellos víctimas de su accionar Esta protección la requieren, igual-
violento. Además, la FARC, ya no como mente, los principales agentes de estos
alzados en armas sino como organización candidatos. Hay que contar como seguro
política, pretende, probablemente por ra- que, durante los días de la campaña elec-
zones de seguridad personal, mantener un toral, se excitarán deliberadamente fuertes
estilo de vida en común semejante al que emociones en contra del partido FARC,
tuvieron mientras se desarrolló el conflicto sus candidatos y sus seguidores. Preser-
armado.2 En otras palabras, los miembros var la integridad física de los candidatos y
de la FARC van a continuar viviendo, y tra- miembros del nuevo partido es fundamen-
bajando, agrupados en comunidades, más tal para asegurar el futuro de la paz; de lo
exactamente, en veintiséis comunidades,3 contrario, esta se puede desmoronar.4 Sin
ubicadas en diversas regiones del territorio embargo, todo lo anterior no bastará, si la
colombiano, en cada una de las cuales es- FARC no se esfuerza por mitigar la pésima
tán viviendo, hasta el presente, únicamente imagen que tiene en la opinión pública.
miembros de la FARC. Por otro lado, conviene tener en cuen-
En el contexto político así descrito, los ta la existencia de antiguos paramilitares
candidatos de la FARC y quienes les apoyen quienes, a título personal o en pequeños
más de cerca serán percibidos por muchas grupos, deseosos de venganza por los gol-
personas como la mayor amenaza imagina- pes que recibieron de las FARC, podrán
ble para el país; de ahí a conductas violen- aprovechar cualquier descuido del equipo
tas, no hay sino un paso. Por tanto, la vida encargado de la protección, tanto de candi-
de los candidatos de la FARC, sea al Senado datos de la FARC, como de los integrantes
del mismo partido.5
2 Sobre este tema, las Tesis aprobadas en la X
Conferencia Nacional Guerrillera de las FARC, 2. Los disidentes de las FARC
plantean textualmente lo siguiente: “Tenemos la
aspiración de preservar nuestra comunidad bajo
las nuevas circunstancias, pues ella constituye el No se sabe a ciencia cierta cuántos de los
299
núcleo básico que habrá de expandirse hacia militantes de las FARC rechazaron la oferta
todo el campo popular para avanzar en nuestros
propósitos de construcción de un nuevo poder de paz que les hizo el Gobierno y cuántos,
social ‘desde abajo’ y de toma de posiciones de
poder político y de gobierno para los cambios
que reclaman las mayorías”. 4 Resulta útil en este contexto el artículo de Pi-
zarro, “Los desafíos actuales para consolidar la
3 Se trata de los Espacios Territoriales de Rein-
paz en Colombia” (2017).
corporación y Normalización, inicialmente co-
nocidos como Zonas Veredales Transitorias de 5 La publicación del Centro de Memoria Históri-
Normalización, donde se concentraron las esca, Grupos armados posdesmovilización (2016),
tructuras armadas de las FARC para su desarme. alimenta esta inquietud.
en su lugar, optaron por embarcarse de lleno intereses. Si la disidencia con mayor pre-
en el negocio de la droga o en otros nego- sencia en el municipio no simpatiza con
cios ilegales. Según diversas fuentes, pueden algún candidato a Cámara o a Senado, ac-
ser alrededor de 700, constituidos en buena tivo en la localidad, tomará medidas para
parte por miembros desertores de los Fren- hacerle sentir que no es bienvenido. Así
tes 1, 7, 16 y 44, los dos primeros considera- mismo, esa disidencia perseguirá a quienes
dos como los frentes más involucrados en el adelanten proselitismo por candidatos que
negocio de la droga (Johnson, 2017; Vélez, no son de su simpatía.
2016; Álvarez y Pardo, 2017; El Tiempo, 9 Particular protección requerirán los lí-
de octubre de 2017; CNN, 4 de mayo de deres sociales que los disidentes consideren
2017; EFE, 9 de mayo de 2017). un obstáculo en su actividad delictiva. Y
Sin embargo, el conjunto de estos di- con mayor razón, en la medida en que algu-
sidentes no se encuentra integrado en una no de ellos se postule como candidato para
organización criminal, pues está fragmen- ocupar un escaño en el legislativo (en el
tado en unidades autónomas. Se calcula escenario de las Circunscripciones de Paz).
que puede haber cerca de 30 de esas uni-
dades (Johnson, 2017; Vélez, 2016; Álvarez 3. Los riesgos de violencia o
y Pardo, 2017), ubicadas en municipios en fraude en las Circunscripciones
los cuales existen cultivos de coca o explo- Transitorias Especiales de Paz
tación ilegal de minerales, pertenecientes a (si estas finalmente surgen)
departamentos como Caquetá, Guaviare,
Guainía, Meta, Cauca, o a extensos muni- A fin de favorecer a los residentes de zonas
cipios sobre el Pacífico como Buenaventura rurales en gran parte abandonadas por el
(Valle) y Tumaco (Nariño). Se trata, pues, Estado y en las cuales el conflicto arma-
de áreas que en su mayoría hacen parte de do ha tenido mayor incidencia, se acordó
las (posibles) Circunscripciones Transito- en La Habana crear 16 Circunscripciones
rias Especiales de Paz. Transitorias Especiales de Paz que tendrían
En los municipios en los cuales una o la particularidad de que, para las próximas
más disidencias se encuentran activas (en elecciones para la Cámara de Representan-
unos con mayor intensidad que en otros) tes, al igual que para las de 2022, en cada
300
cabe esperar fuertes restricciones para una de aquellas se elegiría un representante
ejercer el derecho al voto en las próximas a esta corporación. Dado que, en el momen-
elecciones, tanto legislativas como presi- to actual, no se sabe a ciencia cierta si estas
denciales, pero con mayor intensidad en las circunscripciones entrarán en el próximo
primeras. A estas disidencias no les preocu- juego electoral, se va a explicar a continua-
pa tanto la política actual de nivel nacional, ción cómo funcionarían si finalmente se
pero sí les interesará apoyar candidatos al cumple con los acuerdos pactados entre el
legislativo que consideren cercanos a sus gobierno y las FARC.
Las Circunscripciones Transitorias Es- sufrieron con mayor intensidad el conflicto

peciales de Paz tienen una finalidad estric- armado, porque cada una de ellas va a te-
tamente electoral, es decir, sólo sirven para ner como representante suyo en la Cámara
elegir cada una un miembro de la Cámara de Representantes a una persona, mujer u
de Representantes. Se pretende, pues, crear hombre, que ha experimentado en sí mis-
16 nuevas curules en la Cámara, adiciona- ma las angustias y dificultades que han gol-
les a las 166 que ya existen. Cada una de peado a quienes viven en dichas zonas.
estas circunscripciones está compuesta por En las elecciones de representantes, en
tres o más municipios, o por alguna parte el caso de que estas circunscripciones se
de los mismos. De hecho, en el conjunto de celebren en marzo del 2018, y cuatro años
las 16 circunscripciones aludidas entran después en las de 2022, no podrán hacer
167 municipios. Esos hacen parte de los campaña ninguno de los partidos políticos
departamentos de Antioquia, Arauca, Bo- actualmente reconocidos como tales por la
lívar, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Cór- ley. Tampoco podrá hacerlo el nuevo par-
doba, Meta, Nariño, Norte de Santander, tido FARC. Esto quiere decir que se busca
Putumayo, Tolima y Valle del Cauca. dejar en plena libertad a los residentes de
Cada nueva curul será ocupada por estas nuevas circunscripciones para que,
quien obtenga la mayor votación en la cir- dialogando entre sí, escojan a una o uno de
cunscripción transitoria correspondiente. los suyos como su legítimo representante.
Pero las nuevas curules están reservadas Pero, dada la presencia en las mismas
exclusivamente para los residentes de las circunscripciones de actores armados, di-
circunscripciones recién mencionadas, o sidentes de las antiguas FARC o personas
para quienes fueron desplazados de una involucradas en el narcotráfico y en otras
cualquiera de las mismas pero se encuen- actividades ilegales, los residentes de las
tran en plan de retorno; o para quienes nuevas circunscripciones corren el riesgo
puedan acreditar que han sido víctimas del de que aquellos traten de imponer, o de ve-
conflicto en cualquier parte del país. Están tar, candidatos. No puede omitirse el hecho
destinadas, pues, a favorecer ante todo a las de que estas circunscripciones transitorias
víctimas del conflicto armado. Más aún, fueron creadas por petición expresa de las
quien quiera ser candidato en una de estas FARC como parte de la negociación de los
301
circunscripciones deberá acreditar su con- acuerdos de paz en La Habana.
dición de víctima ante la Unidad de Aten- Los mismos políticos tradicionales que,
ción y Reparación Integral a las Víctimas. en ocasiones anteriores, han buscado votos
Así pues, estas circunscripciones fa- en estas zonas abandonadas, pueden querer
vorecen de modo particular a los residen- interferir ahora, sea en la selección de los
tes de zonas que hoy en día se encuentran candidatos, sea en las actividades que estos
muy desprovistas de servicios sociales, y desarrollen durante la época de campaña
de otras formas de presencia estatal, y que electoral. En particular, se requiere estar
alerta para evitar que integrantes del nuevo dores; y en segundo lugar, para la integridad
partido FARC, quienes conocen muy bien del mismo proceso electoral.
estas regiones y saben que en ellas una parte Frente a lo primero, todas las precau-
importante de la población los aprecia quie- ciones que se tomen para proteger la vida
ran a distancia, o indirectamente, incidir en de las candidatas y candidatos del partido
el proceso electoral, o a través de terceros, FARC se justifican plenamente. Frente a
residentes del lugar (Milanese, 2015; Caice- lo segundo, los riesgos más preocupantes
do, Burbano y Serna, 2016). Así mismo, se provienen de los grupos disidentes de las
impone actuar temprano contra las autori- FARC, los cuales mirarán con gran recelo a
dades locales que quieran favorecer a can- las y los candidatos que quieran hacer pro-
didatos con los cuales ellas simpatizan, o en selitismo electoral en las zonas controladas
contra de los que juzgan indeseables. por ellos. Pero también se encuentra en
La MOE tiene identificadas otras cir- riesgo toda la población residente en esas
cunstancias que, en las mencionadas cir- zonas, porque los disidentes no aceptarán
cunscripciones transitorias, afectan el propuesta o conducta alguna que ponga en
proceso electoral tales como el déficit de ce- riesgo sus intereses económicos.
dulación entre los habitantes de estas regio- Finalmente, los habitantes de las Cir-
nes, las dificultades de acceso a los puestos cunscripciones Transitorias Especiales de
de votación, y la violencia política y social Paz (si llegan a existir), corren el riesgo de las
(MOE, 2017). Según esta misma fuente, “una infiltraciones, motivadas por intereses polí-
tercera parte de las circunscripciones de paz ticos, provenientes de personas que no son
tenía riesgo en 2016 por presencia de ELN, residentes en estas circunscripciones. Con-
Bandas de Crimen Organizado y minería ile- viene encender las alarmas ante cualquie-
gal” (Ibíd.), más exactamente, entre enero de ra de estas intervenciones, sobre todo ante
2016 y abril de 2017, 65 de los 167 municipios cualquier indicio de atentado físico contra
incluidos en las circunscripciones especiales candidatos o líderes sociales de la región.
habían registrado incidentes de violencia, ta-
les como asesinato, desaparición, atentado, Bibliografía
secuestro y/o amenaza (p.16-17).
Acosta, Henry. (2016). El hombre clave: el secreto
302
4. Conclusión mejor guardado del proceso de paz de Colom-
bia. Bogotá: Aguilar.
No hay duda que la irrupción del nuevo Álvarez Vanegas, Eduardo y Pardo Calderón, Da-
partido FARC en los procesos electorales niel. (16 de mayo de 2017). Disidencias de las
del país genera una serie de nuevos riesgos Farc: 2017 ¿simples bandidos? El Espectador.
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los-disidentes-de-las-farc-cu%C3%A1ntos-
son-c%C3%B3mo-manejarlos.html
En busca de la relación entre
corrupción electoral y administrativa.
Comportamiento de los delitos contra
los Mecanismos de Participación
Democrática y contra la Administración
Pública 2005 – 2015
Frey Alejandro Muñoz Castillo

Gabriel Felipe Angarita Serrano
Coordinación de Administración Pública
Introducción
En el Estado colombiano la forma por excelencia para acceder a
cargos públicos con poder político y administrativo es mediante
mecanismos democráticos. Desafortunadamente, en la competen-
cia electoral se presentan actos de corrupción que repercuten en la
elección de candidatos que utilizan las instituciones públicas para
satisfacer sus propios intereses y los de las personas que los apo-
yaron en los actos corruptos de sus campañas. Esto representa una
grave crisis del modelo político y es un factor de riesgo permanen-
te para las elecciones, dado que las irregularidades cometidas en el
ejercicio de la función pública también son utilizadas para favorecer
posteriores campañas políticas, estableciéndose así un ciclo de co-
rrupción difícil de combatir.
Una aproximación al conocimiento de este factor de riesgo
se puede encontrar en el análisis de las conductas que el legisla-
dor considera como reprochables y por lo tanto sujetas a pena por
afectar los bienes jurídicos de los mecanismos de participación
304
democrática y la administración pública las cuales se encuentran
contempladas en la ley 599 de 2000 -Código Penal-.
Dentro de los enfoques de análisis de esta temática, este texto
toma aquel que se preocupa por el comportamiento cuantitativo
de las denuncias como variable de análisis, estableciendo su com-
portamiento en periodos de tiempo y territorios determinados, así
como respecto a la actuación de las autoridades judiciales frente a
las mismas. De este modo, se busca determinar la existencia de una
correlación entre delitos electorales y deli- por obvias razones no se encontraban en el

tos contra la administración pública (co- SPOA dentro del periodo analizado.
múnmente conocidos como “corrupción”). Respecto a los delitos contra la Admi-
Bajo el enfoque señalado, el presente nistración Pública, no se recogen la totali-
estudio se delimita a las estadísticas su- dad de tipos contemplados en el Titulo XV
ministradas por la Fiscalía General de la del estatuto punitivo -artículos 397 a 434A-
Nación -FGN- para el SPOA1 dentro del , sino aquellos que se consideran relacio-
periodo de enero de 2005 a diciembre de nados a lo que comúnmente se denomina
20152. como “corrupción”5.
Es importante aclarar, respecto a los
delitos que afectan los mecanismos de par- 1. Denuncias registradas en el
ticipación democrática, que aquí son ana- SPOA respecto de los delitos contra
lizados los contemplados en el título XIV los mecanismos de participación
del código penal para antes del año 20173, democrática
dado que mediante ley 1864 de 2017 fueron
introducidos 5 nuevos tipos penales4, que 1.1. Comportamiento por tipo penal
Entre el año 2005 y el 2015 la FGN trami-
tó 9.976 noticias criminales6 en referencia a
1 Sistema de información de la Fiscalía General de
la Nación para el Sistema Penal Oral Acusatorio. delitos contra los mecanismos de participa-
2 Los datos para el presente documento fueron
ción democrática. Los tipos penales presen-
descargados en la página web de la Fiscalía Ge- tan el siguiente número de denuncias:
neral de la Nación. Se resalta el hecho que estos
datos sean de acceso público.
5 Art. 397, Peculado por apropiación; Art 398,
3 Art. 386, perturbación de certamen democráti- Peculado por uso; Art 399, Peculado por apli-
co; Art. 387, constreñimiento al sufragante; Art. cación oficial diferente; Art. 400, Peculado cul-
388, Fraude al sufragante; Art. 389, fraude en poso; Art 404, Concusión; Art 405, Cohecho
la inscripción de cédulas; Art. 390, corrupción propio; Art 406 Cohecho impropio; Art 407,
de sufragante; Art. 391, voto fraudulento; Art. Cohecho por dar u ofrecer; Art 408, Violación al
392, favorecimiento de voto fraudulento; Art. régimen legal o constitucional de inhabilidades
393, mora en la entrega de documentos relacio- e incompatibilidades; Art 409, Interés indebido
nados con una votación; Art. 394, alteración de en la celebración de contratos; Art 410, Con-
resultados electorales; Art. 395, ocultamiento, trato sin cumplimiento de requisitos legales;
retención y posesión ilícita de cédula; Art. 396, 410-A, Acuerdos restrictivos de la competencia;
305
denegación de inscripción. 411 Tráfico de influencias de servidor público;
Art 412, Enriquecimiento ilícito; Art 413, pre-
4 Art. 389A, elección ilícita de candidatos; Art.
varicato por acción; Art 414, Prevaricato por
390A, tráfico de votos; Art. 396A, financiación
omisión; 422 Intervención en política; Art 434,
de campañas electorales con fuentes prohibidas;
asociación para la comisión de un delito contra
Art. 396B, violación de los topes o límites de
la administración pública.
gastos en las campañas electorales; Art. 396C,
omisión de información del aportante. Además 6 Noticia criminal: es el conocimiento o informa-
de los nuevos delitos, con esta ley se modificó el ción sobre la comisión de una conducta puni-
título de protección a los mecanismos de par- bles obtenidos por la policía judicial o Fiscalía.
ticipación democrática, cambiándose la redac- La noticia criminal puede conocerse de oficio o
ción y aumento de penas en algunos tipos. mediante denuncia, querella o petición especial.
■ en busca de la relación entre corrupción electoral y administrativa
Tabla 1. Denuncias por delitos contra los mecanismos de participación democrática 2005-2015
Número % de activas % de
# Tipo penal de % de Activas frente Inactivas inactivas
denuncias denuncias a n° de
denuncias
frente a n° de
denuncias
Fraude en la inscripción
1 2.644 26,50% 987 37,33% 1.657 62,67%
de cédulas
2 Corrupción de sufragante 1.787 17,91% 541 30,27% 1.246 69,73%
Ocultamiento, retención
3 y posesión ilícita de 1.178 11,81% 167 14,18% 1.011 85,82%
cédula
4 Voto fraudulento 1.121 11,24% 183 16,32% 938 83,68%
Delitos contra
los mecanismos
5 777 7,79% 255 32,82% 522 67,18%
de participación
democrática
Constreñimiento al
6 765 7,67% 240 31,37% 525 68,63%
sufragante
7 Fraude al sufragante 682 6,84% 196 28,74% 486 71,26%
Alteración de resultados
8 551 5,52% 233 42,29% 318 57,71%
electorales
Perturbación de certamen
9 371 3,72% 121 32,61% 250 67,39%
democrático
Favorecimiento de voto
10 51 0,51% 16 31,37% 35 68,63%
fraudulento
Mora en la entrega de
11 documentos relacionados 25 0,25% 8 32,00% 17 68,00%
con una votación
Denegación de
12 24 0,24% 5 20,83% 19 79,17%
inscripción
TOTAL 9.976 100% 2.952 29,59% 7.024 70,41%
Fuente: SPOA, Fiscalía General de la Nación. Elaboración MOE.
El delito más denunciado es el fraude compra y venta de votos), son los dos delitos
en la inscripción de cédulas con un 26.5% más recurrentes, siendo esta una de las razo-
del total de las denuncias. Le sigue la co- nes por la cual se modificó la tipificación de
rrupción al sufragante, el ocultamiento, estas conductas mediante la mencionada ley
retención y posesión ilícita de cédulas y el 1864 de 2017. Allí se estableció al ciudadano
306 voto fraudulento. Estos cuatro tipos pena- como nuevo sujeto de pena por trashuman-
les concentran el 67.46% de los datos regis- cia, cuando este inscriba se cedula de manera
trado. Cabe señalar que 777 casos de los irregular.7 Respecto a la corrupción de sufra-
datos suministrados por la FGN no espe-
7 Artículo 389. Fraude en inscripción de cedu-
cifican el tipo penal que afecta los mecanis-
las. <Artículo modificado por el artículo 4 de la
mos de participación democrática. Ley 1864 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:>
El fraude en la inscripción de cédulas El que por cualquier medio indebido logre que
personas habilitadas para votar inscriban docu-
(más conocido como trashumancia electoral) mento o cédula de ciudadanía en una localidad,
y la corrupción al sufragante (conocida como municipio o distrito diferente a aquel donde ha-
gante, se dispone de nuevos supuestos fácti- este tipo de conductas. Por un lado, muestra la
cos de la conducta y se mejoró la redacción incapacidad que tiene la Fiscalía para atender
del tipo penal, en especial frente a la finalidad la gran cantidad de noticias criminales que se
del acto de corrupción8. interponen en un corto periodo de tiempo y
Para la fecha de corte, de las 9.976 denun- que, dadas las características de estos delitos,
cias el 70.41% se reportaban inactivas, mien- deben procurarse investigar en tiempo real.
tras que el 29.59% (2.952) se mostraban como Así mismo, como se ha verificado en los re-
activas dentro del sistema. Este hecho eviden- portes de irregularidades que llegan a la MOE
cia las dificultades que tiene la investigación de a través de Pilas con el Voto9, muestra la falta
de elementos materiales probatorios e infor-
yan nacido o residan, con el propósito de obtener
mación relevante que permita llevar a buen
ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, término la investigación de este tipo de delitos.
consulta popular o revocatoria del mandato, in-
currirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años
y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) sa- 1.2. Comportamiento temporal
larios mínimos legales mensuales vigentes. En Las denuncias con referencia a delitos con-
igual pena incurrirá quien inscriba su documen-
tra los mecanismos de participación de-
to o cédula de ciudadanía en localidad, munici-
pio o distrito diferente a aquel donde haya nacido mocrática están directamente relacionadas
o resida, con el propósito de obtener provecho ilí- con los años en que se realizan comicios
cito para sí o para terceros. La pena se aumentará
de una tercera parte a la mitad cuando la conduc- electorales. La mayor cantidad se presen-
ta sea realizada por un servidor público. tan en los años que se eligen autoridades
8 Artículo 390. Corrupción de sufragante. <Artí- locales (2007-2011-2015), siendo este com-
culo modificado por el artículo 6 de la Ley 1864 portamiento lógico al ser éste el certamen
de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> El que
celebre contrato, condicione su perfección o pró- democrático en el que se escoge la mayor
rroga, prometa, pague o entregue dinero, dádiva cantidad de funcionarios públicos de elec-
u ofrezca beneficio particular o en favor de un
ción popular (Gobernadores, Alcaldes, Di-
tercero a un ciudadano o a un extranjero habili-
tado por la ley con el propósito de sufragar por un putados, Concejales y Ediles). Por ende, un
determinado candidato, partido o corriente polí- mayor número de campañas electorales son
tica, o para que lo haga en blanco o se abstenga de
hacerlo, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho
propensas a incurrir en actos irregulares10.
(8) años y multa de doscientos (200) a mil (1.000) Los años de elección de autoridades loca-
salarios mínimos legales mensuales vigentes. En les presentan 6.751 denuncias, esto es el 67.67%
igual pena incurrirá quien por los mismos me- 307
dios obtenga en plebiscito, referendo, consulta
popular o revocatoria del mandato votación en
9 Pila con el voto es una herramienta web de re-
determinado sentido. En igual pena incurrirá el
porte de irregularidades electorales dispuesto
sufragante que acepte la promesa, el dinero, la
por la MOE para cada elección. https://www.
dádiva, el contrato, o beneficio particular con los
pilasconelvoto.com/
fines señalados en el inciso primero. La pena se
aumentará de una tercera parte a la mitad cuando 10 En la elección de autoridades locales 2015 se
la conducta sea realizada por un servidor público. presentaron 111.707 aspirantes para proveer
La pena se aumentará de la mitad al doble cuando 18.934 cargos. En contraste, para las elecciones
en la promesa, pago o entrega de dinero, benefi- nacionales (Congreso y Presidencia) de 2014
cios o dádivas medien recursos públicos. hubo 2.329 candidatos.
del total. En el año 2007, donde se elegían por estableciendo filtros más rigurosos para re-
primera vez mandatarios locales desde la en- gistrar como ‘denuncias’ las irregularida-
trada del Sistema Penal Oral Acusatorio, se des que eran reportadas por la ciudadanía.
reportaron 1.599 noticias criminales equiva- Los años en que se elige Congreso y Pre-
lentes al 16.03%. Las elecciones de 2011 evi- sidente -2006, 2010, 2014- son los que siguen
dencian el mayor número de presuntos hechos en cantidad de denuncias. Para este tipo de
delictivos contra la democracia con un total de procesos electorales el año 2014 es el que re-
2.818, representativas de un 28.25%. Por últi- gistra la mayor cantidad de noticias crimi-
mo, el año 2015, evidenció 2.334 registros que nales, tiene 940, representativas del 9.42% de
respecto al global equivalen al 23.40%. los registros durante la década analizada. El
año 2010 tiene 827, que equivalen al 8.29%,
Gráfica 1. Número anual de denuncias por
y 2006 tiene 299, que corresponden al 3.0%
delitos contra los mecanismos de participación
democrática 2005-2015 sobre el total. A diferencia de las elecciones
3000
locales, los años de elecciones nacionales
2500
presentan un aumento constante en el nú-
2000
1500
mero de denuncias radicadas ante la FGN.
1000
500 Las noticias criminales presentadas

0 en años como 2005, 2008, 2009, 2012 y
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
41 299 1599 259 313 827 2818 270 276 940 2334
Denuncias Elecciones nacionales Elecciones locales 2013, corresponden certámenes democrá-
Fuente: SPOA, Fiscalía General de la Nación. ticos celebrados de manera excepcional en
Elaboración MOE. Colombia, como elecciones atípicas (en los
casos que existe vacancia absoluta de una
Si se comparan las elecciones de 2007 autoridad que se elige popularmente en el
y 2011, se evidencia un incremento del orden local) o la votación de mecanismos
76.23% en el número de denuncias -1.219 de participación ciudadana como revoca-
expedientes más-, fenómeno que se dis- torias del mandato o consultas populares,
minuye para los comicios de 2015, ya que por resaltar los más comunes12.
hay un total de 484 denuncias menos que
en el 2011; una reducción del 17.17%. Una 1.3. Etapa procesal en la que se
308 hipótesis que explicaría esta disminución encuentran las denuncias
de denuncias es que la URIEL11 y la Fiscalía Los 9.976 registros de delitos contra los me-
trabajaron de una manera más articulada, canismos de participación democrática en-
tre 2005 y 2015 presentan el siguiente estado
11 La Unidad de Recepción Inmediata para la
Transparencia Electoral, URIEL, es una instan- procesal.
cia de la Comisión Nacional para la Coordina-
ción y Seguimiento de los Procesos Electorales
del Ministerio del Interior. La URIEL funciona 12 Para un listado completo de los mecanismos de
como una plataforma de recepción de denuncias participación ciudadana consultar las leyes 134
ciudadanas sobre irregularidades electorales. de 1994 y 1757 de 2015.
Tabla 2. Etapa procesal de denuncias por delitos contra los mecanismos de participación democrática
2005-2015.
Número de % de % de activas % de inactivas
Etapa Activas Inactivas
denuncias denuncias frente etapa frente etapa
Indagación 9.471 94,94% 2.768 29,23% 6703 70,77%
Juicio 142 1,42% 85 59,86% 57 40,14%
Ejecución de penas 128 1,28% 4 3,13% 124 96,88%
Querellable 125 1,25% 27 21,60% 98 78,40%
Investigación 107 1,07% 66 61,68% 41 38,32%
Terminación anticipada 3 0,03% 2 66,67% 1 33,33%
TOTAL 9976 100% 2952 29,59% 7024 70,41%
Como se ve, el 94.94% de todas las de- factores internos como externos. Aun así,
nuncias en contra de los mecanismos de el 29.23% -2.768- de las noticias crimina-
participación democrática no ha avanza- les en etapa de indagación siguen activas.
do más allá de la etapa de indagatoria, lo Tan sólo 128 procesos han llegado a etapa
que evidencia las dificultades que tiene la de juicio con condena, esto es el 1.28% del
FGN para adelantar estos casos tanto por total de las denuncias.
Tabla 3. Número de procesos sobre los cuales ha existido condena por comisión de delitos contra los
mecanismos de participación democrática 2005-2015.
Tipo penal Condenas %
Voto fraudulento 54 42,19%
Ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula 25 19,53%
Corrupción de sufragante 14 10,94%
Fraude en la inscripción de cédulas 9 7,03%
Perturbación de certamen democrático 9 7,03%
Sin especificar 5 3,91%
Alteración de resultados electorales 4 3,13%
Fraude al sufragante 3 2,34%
Constreñimiento al sufragante 2 1,56%
Favorecimiento de voto fraudulento 2 1,56%
Denegación de inscripción 1 0,78%
Total 128 100%
Fuente: SPOA, Fiscalía General de la Nación. Elaboración MOE 309
1.4. Territorios donde se presentaron

las denuncias
Al dividir la información por departamen- las denuncias a nivel territorial presentan el
to, incluido el Distrito Capital de Bogotá, siguiente comportamiento.
Tabla 4. Comportamiento territorial de las denuncias por delitos contra los mecanismos
de participación democrática 2005- 2015.
% de activas % de inactivas
Número de % frente
Orden Departamento Activas frente a n° de Inactivas frente a n° de
denuncias denuncias
denuncias denuncias
1 Antioquia 1257 12,62% 426 33,89% 831 66,11%
2 Santander 887 8,91% 231 26,04% 656 73,96%
3 Valle del Cauca 751 7,54% 176 23,44% 575 76,56%
4 Cundinamarca 693 6,96% 279 40,26% 414 59,74%
5 Bogotá, D. C. 620 6,23% 80 12,90% 540 87,10%
6 Boyacá 589 5,92% 133 22,58% 456 77,42%
7 Nariño 551 5,53% 192 34,85% 359 65,15%
8 Tolima 444 4,46% 95 21,40% 349 78,60%
9 Bolívar 422 4,24% 150 35,55% 272 64,45%
10 Meta 374 3,76% 89 23,80% 285 76,20%
11 Atlántico 327 3,28% 91 27,83% 236 72,17%
12 Cauca 294 2,95% 54 18,37% 240 81,63%
13 Magdalena 262 2,63% 178 67,94% 84 32,06%
14 Córdoba 260 2,61% 106 40,77% 154 59,23%
15 Huila 237 2,38% 87 36,71% 150 63,29%
16 Caldas 233 2,34% 104 44,64% 129 55,36%
17 Cesar 233 2,34% 39 16,74% 194 83,26%
18 Sucre 225 2,26% 24 10,67% 201 89,33%
Norte
19 209 2,10% 79 37,80% 130 62,20%
de Santander
20 Chocó 177 1,78% 74 41,81% 103 58,19%
21 Risaralda 164 1,65% 8 4,88% 156 95,12%
22 La Guajira 141 1,42% 104 73,76% 37 26,24%
23 Quindío 141 1,42% 18 12,77% 123 87,23%
24 Putumayo 104 1,04% 20 19,23% 84 80,77%
25 Caquetá 98 0,98% 2 2,04% 96 97,96%
26 Casanare 85 0,85% 32 37,65% 53 62,35%
27 Arauca 55 0,55% 28 50,91% 27 49,09%
28 Amazonas 32 0,32% 8 25,00% 24 75,00%
29 Guaviare 32 0,32% 9 28,13% 23 71,88%
30 Vichada 19 0,19% 13 68,42% 6 31,58%
31 Guainía 16 0,16% 12 75,00% 4 25,00%
32 Vaupés 15 0,15% 7 46,67% 8 53,33%
310 33 San Andrés 10 0,10% 2 20,00% 8 80,00%
Total 9.957 100% 2.950 29,63% 7.007 70,37%
Fuente: SPOA, Fiscalía General de la Nación. Elaboración MOE..
Los cuatro departamentos que regis- zados por una alta densidad demográfica e
tran más denuncias son Antioquia -12.62%-, importante presencia institucional.
Santander -8.91%, Valle del Cauca -7.54%- y Los departamentos que menor canti-
Cundinamarca -6.92%-; lugares caracteri- dad de noticias criminales presentan son
los ubicados al suroriente del país y que tados significativos para las elecciones lo-
otrora fueran denominados como ‘territo- cales del año 2015. Con la modificación de
rios nacionales’ o ‘comisarías’ (Amazonas, la estructura de la Fiscalía mediante Decre-
Guaviare, Vichada, Vaupés y Guainía). Se to Ley 898 del 29 de mayo de 2017, dejó de
suman Arauca, en la región de la Orino- ser Eje Temático y se convirtió en Fiscales
quía y San Andrés y Providencia, los cuales destacados en lo electoral dependientes de
también fueron territorios nacionales (bajo la Dirección Especializada contra los Dere-
la forma de ‘intendencias’) hasta 1991. Solo chos Humanos.
hasta la promulgación de la constitución de La falta de confianza y credibilidad
este año, las comisarías e intendencias fue- que existe frente al sistema democrático y
ron elevadas al nivel de ‘departamentos’, lo los gobernantes en Colombia obedece, en
que significa que son territorios con ins- parte, a la falta de transparencia con que los
tituciones estatales menos afianzadas. En candidatos están asumiendo sus campañas
este sentido, la baja cantidad de procesos políticas y la impunidad que existe frente
penales no refleja necesariamente una baja a los delitos electorales, una situación evi-
cantidad de delitos, pues podría señalar por dente en las estadísticas presentadas.
el contrario incapacidad del aparato penal.
Los departamentos que registran más 2. Denuncias registradas en el
denuncias activas son Antioquia, con 426, SPOA respecto a delitos contra la
Cundinamarca, con 279 y Santander con administración pública
231. De otra parte, los territorios donde se
han presentado la mayor cantidad de archi- 2.1. Comportamiento por tipo penal
vos frente al total de denuncias que recibi- Entre el año 2005 y el 2015 la FGN ha tra-
das son: Caquetá con el 97.96%, Risaralda mitado 83.479 denuncias en referencia a
95.12%, Sucre 89.33% y Quindío 87.23%, delitos contra la administración pública, re-
Las cifras presentadas evidencian la ferentes a lo que comúnmente se denomina
recurrencia de este tipo de conductas, las como actos de corrupción. Los datos gene-
dificultades que tiene la investigación y la rales frente a estas noticias criminales, son
falta de capacidad de la Fiscalía para ju- los siguientes.
dicializar este tipo de irregularidades. En
311
todo caso no hay que desconocer el avance
significativo que tuvo el ente investigador
en la persecución de este fenómeno al ha-
ber creado, a finales del año 2014, un Eje
Temático especializado para combatir la
delincuencia electoral13, el cual tuvo resul-
Temático de Delitos contra los Mecanismos de
13 Mediante Resolución 142 del 24 de diciembre de Participación Democrática, adscrito a la Direc-
2014, la Fiscalía General de la Nación creó el Eje ción de Fiscalías Nacionales.
Tabla 5. Denuncias de delitos contra la administración pública 2005-2015.

Número % de activas % de inactivas
% de
Tipo penal de Activas frente a n° de Inactivas frente a n° de
denuncias
denuncias denuncias denuncias
Peculado por apropiación 17.083 20,46% 9.273 54,28% 7.810 45,72%
Prevaricato por acción 16.187 19,39% 6.395 39,51% 9.792 60,49%
Prevaricato por omisión 12.941 15,50% 4.628 35,76% 8.313 64,24%
Contrato sin
cumplimiento de 12.141 14,54% 7.210 59,39% 4.931 40,61%
requisitos legales
Concusión 5.618 6,73% 2.506 44,61% 3.112 55,39%
Cohecho por dar u ofrecer 4.952 5,93% 1.542 31,14% 3.410 68,86%
Interés indebido en la
2.949 3,53% 1.595 54,09% 1.354 45,91%
celebración de contratos
Peculado por aplicación
2.717 3,25% 1.395 51,34% 1.322 48,66%
oficial diferente
Peculado culposo 1.802 2,16% 860 47,72% 942 52,28%
Enriquecimiento ilícito 1.708 2,05% 764 44,73% 944 55,27%
Cohecho propio 1.435 1,72% 667 46,48% 768 53,52%
Peculado por uso 1.273 1,52% 538 42,26% 735 57,74%
Tráfico de influencias de
866 1,04% 320 36,95% 546 63,05%
servidor público
Violación al régimen
legal o constitucional
734 0,88% 349 47,55% 385 52,45%
de inhabilidades e
incompatibilidades
Cohecho impropio 509 0,61% 225 44,20% 284 55,80%
Intervención en política 461 0,55% 114 24,73% 347 75,27%
Asociación para la
comisión de un delito
84 0,10% 46 54,76% 38 45,24%
contra la administración
pública
Acuerdos restrictivos de la
19 0,02% 16 84,21% 3 15,79%
competencia
TOTAL 83.479 100% 38.443 46,05% 45.036 53,95%
Tomando en cuenta que el SPOA fun- Las conductas más denunciadas por la
ciona desde el año 2005 y que la investiga- ciudadanía y los entes de control, son el pe-
312 ción compete datos hasta el 31 de diciembre culado por apropiación -20.46%-, prevari-
de 2015, se observa que en promedio se ra- cato por acción -19.39%- y prevaricato por
dican 20.78 denuncias diariamente en el omisión -15.50%. En conjunto, aglomeran
territorio nacional en relación a los delitos el 55.36% del total de las denuncias.
contra la administración pública que son Adicionalmente, se observa que para
analizados, cifra sumamente preocupante la fecha de corte un total de 38.443 denun-
respecto al comportamiento de los servido- cias, equivalentes al 46.05%, se encuentran
res públicos. activas, mientras que 45.036, el 53.95%,
están inactivas. Cerca de la mitad de tola base del SPOA, mientras que los años de
das las denuncias recibidas en el SPOA se elecciones locales -2007, 2011 y 2015- con-
encuentran aún activas, lo que evidencia gregan el 31.50% de las denuncias. Aunque
que estas denuncias llegan con buenos ele- no hay una correlación exacta, la gráfica
mentos materiales para desarrollar la in- muestra que los picos de denuncias por
vestigación, pero también es evidente que, delitos contra la administración pública en
dada su cantidad, el ente investigador se ve la última década muestran relación con las
desbordado para responder a estos actos de elecciones, especialmente las de autorida-
corrupción de manera adecuada. des locales.
Gráfica 2. Número anual de denuncias por deli-

2.2. Comportamiento temporal tos contra la administración pública 2005-2015
El comportamiento de las denuncias instau- 12000
radas sobre delitos contra la administración 10000
8000
pública demuestra un aumento progresivo
6000
entre los años 2005 a 2008, para luego mos-
4000
trar un comportamiento relativamente esta- 2000
ble con una importante cantidad de noticias 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
criminales. 1200 2772 6656 10171 8961 8385 10828 9197 8271 8230 8808
Denuncias Elecciones nacionales Elecciones locales
En los años de elecciones locales -2007,

Fuente: SPOA, Fiscalía General de la Nación.
2011 y 2015- se registraron 6.656, 10.828 y Elaboración MOE.
8.808 denuncias respectivamente. En tor-
no a los años electorales donde se vota por
Presidencia y Congreso -2006, 2010 y 2014-, 2.3. Etapa procesal en la que se
hubo 2.772, 8.385 y 8.230 denuncias. encuentran las denuncias
Los años de comicios electorales de Los 83.479 registros de delitos contra la ad-
Congreso y Presidencia -2006, 2010 y 2014- ministración pública, presentan el siguiente
agrupan el 23.2% de los hechos incluidos en estado procesal:
Tabla 6. Etapa procesal de denuncias por delitos contra la administración pública 2005-2015
Número de % de % de activas % de inactivas
Etapa Activas Inactivas
denuncias denuncias frente etapa frente etapa 313
Indagación 73.145 87,62% 33.610 45,95% 39.535 54,05%
Juicio 4.101 4,91% 2.947 71,86% 1.154 28,14%
Ejecución de penas 3.049 3,65% 64 2,10% 2.985 97,90%
Investigación 1.931 2,31% 1.357 70,27% 574 29,73%
Querellable 1.121 1,34% 407 36,31% 714 63,69%
Terminación anticipada 130 0,16% 58 44,62% 72 55,38%
Total 83.477 100% 38.443 46,05% 45.034 53,95%
La etapa de indagación es la que aglo- El hecho de que solamente el 3.65% de las

mera la mayor cantidad de expedientes, denuncias hayan llegado a una condena ge-
con un total de 73.145 denuncias -87.62% nera un desconcierto respecto a la capacidad
del total-, de las cuales el 45.95% está acti- que tiene el Estado para combatir escándalos
vas y el 54.05% restante fueron archivadas. de corrupción similares a Odebrecht, Reficar,
Del total de noticias criminales, tan el Cartel de la Contratación, los Juegos Nacio-
sólo 3.049 han sido llevadas a ejecución de nales o el Cartel de la Hemofilia, por nombrar
penas, denotando que el delito de cohecho algunos. Todos estos hechos desacreditan la
por dar u ofrecer aglomera el 33.58% y pe- función pública y el sistema político, lo cual
culado por apropiación el 25.55%, cifra su- provoca una reticencia generalizada frente a
perior al total de la suma de los restantes la participación ciudadana, la actividad polí-
15 delitos que han llegado a esta instancia. tica y el ejercicio del gobierno.
Tabla 7. Número de procesos sobre los cuales ha existido condena por comisión de delitos contra la
administración pública 2005-2015.
Tipo penal Condenas % de denuncias
Cohecho por dar u ofrecer 1.024 33,58%
Peculado por apropiación 779 25,55%
Concusión 386 12,66%
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales 193 6,33%
Prevaricato por acción 158 5,18%
Cohecho propio 129 4,23%
Prevaricato por omisión 87 2,85%
Peculado por uso 57 1,87%
Peculado culposo 53 1,74%
Interés indebido en la celebración de contratos 51 1,67%
Enriquecimiento ilícito 33 1,08%
Cohecho impropio 31 1,02%
Violación al régimen legal o constitucional de inhabilidades
26 0,85%
e incompatibilidades
Peculado por aplicación oficial diferente 25 0,82%
Tráfico de influencias de servidor público 11 0,36%
Asociación para la comisión de un delito contra la administración
5 0,16%
pública
314 Intervención en política 1 0,03%
Total 3.049 100%
2.4. Territorios donde se presentaron

las denuncias
Teniendo en cuenta los departamentos, denuncias a nivel territorial presentan el si-
incluido el Distrito Capital de Bogotá, las guiente comportamiento.
Tabla 8. Comportamiento territorial de las denuncias por delitos contra la administración pública
2005-2015
% de activas % de inactivas
Número de % frente
# Departamento Activas frente a n° de Inactivas frente a n° de
denuncias denuncias
denuncias denuncias
1 Bogotá, D. C. 11.184 13,41% 3.882 34,71% 7.302 65,29%
2 Antioquia 7.440 8,92% 3.873 52,06% 3.567 47,94%
3 Santander 6.672 8,00% 3.200 47,96% 3.472 52,04%
4 Valle del Cauca 6.101 7,32% 2.930 48,02% 3.171 51,98%
5 Cundinamarca 4.538 5,44% 2.015 44,40% 2.523 55,60%
6 Bolívar 4.128 4,95% 2.169 52,54% 1.959 47,46%
7 Tolima 3.776 4,53% 1.581 41,87% 2.195 58,13%
8 Atlántico 3.670 4,40% 2.075 56,54% 1.595 43,46%
9 Boyacá 3.285 3,94% 1.305 39,73% 1.980 60,27%
10 Nariño 2.608 3,13% 1.403 53,80% 1.205 46,20%
11 Huila 2.427 2,91% 1.257 51,79% 1.170 48,21%
12 Caldas 2.289 2,75% 783 34,21% 1.506 65,79%
13 Magdalena 2.282 2,74% 1.482 64,94% 800 35,06%
14 Cesar 2.244 2,69% 950 42,34% 1.294 57,66%
15 Sucre 2.241 2,69% 926 41,32% 1.315 58,68%
16 Cauca 2.216 2,66% 892 40,25% 1.324 59,75%
17 Meta 2.158 2,59% 819 37,95% 1.339 62,05%
18 Norte de Santander 2.107 2,53% 1.113 52,82% 994 47,18%
19 Córdoba 1.881 2,26% 1.167 62,04% 714 37,96%
20 Chocó 1.485 1,78% 790 53,20% 695 46,80%
21 Caquetá 1.453 1,74% 498 34,27% 955 65,73%
22 Risaralda 1.253 1,50% 195 15,56% 1.058 84,44%
23 Quindío 1.159 1,39% 248 21,40% 911 78,60%
24 Putumayo 967 1,16% 522 53,98% 445 46,02%
25 La Guajira 892 1,07% 607 68,05% 285 31,95%
26 Casanare 826 0,99% 423 51,21% 403 48,79%
27 Amazonas 667 0,80% 389 58,32% 278 41,68%
28 Arauca 598 0,72% 350 58,53% 248 41,47%
29 Vichada 275 0,33% 216 78,55% 59 21,45%
30 Guaviare 172 0,21% 131 76,16% 41 23,84%
31 Vaupés 132 0,16% 72 54,55% 60 45,45%
32 San Andrés 130 0,16% 82 63,08% 48 36,92%
33 Guainía 126 0,15% 87 69,05% 39 30,95%
Total 83.382 100% 38.432 46,09% 44.950 53,91% 315
Nuevamente, los territorios que pre- canismos de participación democrática,

sentan una mayor cantidad de denuncias tienen una alta densidad demográfica e im-
son Bogotá D.C., Antioquia, Santander, portante presencia institucional.
Valle del Cauca y Cundinamarca, lugares Por su parte, también de nuevo, los
que como se señaló en el acápite sobre me- departamentos con menor cantidad de
denuncias por delitos contra la adminis- nacional, en los que se han votado tres
tración pública son Guainía, el Archipié- elecciones de Congreso, tres primeras
lago de San Andrés, Providencia y Santa vueltas presidenciales, dos segundas
Catalina, Vaupés, Guaviare y Vichada, las vueltas y tres elecciones de mandatarios
antiguas intendencias y comisarías, que locales. De otra parte, dentro de este
presentan una considerable debilidad ins- mismo periodo de análisis, durante los
titucional. otros cinco años, pese a no ser propia-
mente electorales, se han realizado 374
3. Análisis conglomerado certámenes electorales a nivel local14.
y conclusiones • Los picos de denuncias más
significativos tanto para delitos elec-
Las estadísticas del Sistema Penal Oral Acu- torales como para delitos contra la
satorio evidencian, respecto a los delitos administración pública corresponden
contra los mecanismos de participación a los años de comicios electorales de
democrática y administración pública, que carácter nacional, presentándose en es-
la ciudadanía y los entes de control desde el tos 6 años 54.496 denuncias15, esto es el
año 2005 hasta 2015 ha venido denuncian- 58.31% del total. Esto denota que es en
do cada vez más situaciones irregulares que los años electorales cuando se instaura
afectan estos importantes bienes jurídicos la mayoría de denuncias ante la FGN,
de la sociedad. Este hecho puede atribuirse en torno tanto a delitos contra los me-
a diversas razones, entre las cuales pueden canismos de participación democrática
estar una mayor confianza en la institucio- (lo cual es lógico) como a delitos contra
nalidad, un fortalecimiento en la capacidad la administración pública (lo cual no
de veeduría y control social, un crecimiento era evidente). Los certámenes demo-
de la institucionalidad estatal, pero también cráticos incentivan, o bien las denun-
un probable aumento de la criminalidad, o cias por corrupción, o bien, la comisión
si se quiere, de la corrupción, por parte de de delitos de esa naturaleza.
personas que aspiran al, y ejercen el, poder • La convergencia de las denuncias cri-
público. minales encontradas dentro del SPOA
Respecto a la relación entre las denun- en los años electorales permite plantear
316
cias por delitos contra los mecanismos de la hipótesis de una correlación entre
participación democrática y la administra-
ción pública, se evidencian a partir de los 14 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil,
Datos procesados por la MOE. Estos 374 comi-
datos cuantitativos del SPOA las siguientes
cios corresponden a votación de 2 referendos, 12
situaciones: consultas populares, 34 revocatorias de manda-
to y 326 elecciones atípicas.
• En los años que competen a este acápi- 15 El 88.38% de delitos contra los mecanismos de
participación ciudadana y el 54.72% de los deli-
te ha habido 6 años electorales de nivel
tos contra la administración pública.
actividades ilícitas contra los meca- dad electoral por las administracio-
nismos de participación ciudadana y nes públicas, además se cuenta con
la administración pública, lo que su- una amplia presencia de entidades de
geriría un uso del poder y los recursos control, y capacidad de control so-
públicos para favorecer la competencia cial, lo cual contribuye a la radicación
electoral de determinados candidatos. de denuncias. Por contraposición, los
• A su vez, se observa cómo los territo- territorios con menos denuncias son
rios donde confluyen más denuncias también aquellos con más debilidad
por ambos tipos de delitos son aquellos y vulnerabilidad de las entidades pú-
con mayor censo electoral, institucio- blicas, las antiguas comisarías e inten-
nalidad estatal, y presupuesto público. dencias, conocidas como los territorios
En estos existe una gran competitivi- nacionales.
Tabla 9. Comportamiento territorial de las denuncias por delitos contra los mecanismos de participa-
ción democrática y contra la administración pública 2005-2015
Suma de denuncias por delitos
Ranking Departamento % frente al total de denuncias
electorales y corrupción
1 Bogotá, D. C. 11.804 12,65%
2 Antioquia 8.697 9,32%
3 Santander 7.559 8,10%
4 Valle del Cauca 6.852 7,34%
5 Cundinamarca 5.231 5,60%
6 Bolívar 4.550 4,87%
7 Tolima 4.220 4,52%
8 Atlántico 3.997 4,28%
9 Boyacá 3.874 4,15%
10 Nariño 3.159 3,38%
11 Huila 2.664 2,85%
12 Magdalena 2.544 2,73%
13 Meta 2.532 2,71%
14 Caldas 2.522 2,70%
15 Cauca 2.510 2,69%
16 Cesar 2.477 2,65%
17 Sucre 2.466 2,64%
18 Norte de Santander 2.316 2,48% 317
19 Córdoba 2.141 2,29%
20 Chocó 1.662 1,78%
21 Caquetá 1.551 1,66%
22 Risaralda 1.417 1,52%
23 Quindío 1.300 1,39%
24 Putumayo 1.071 1,15%
25 La Guajira 1.033 1,11%
26 Casanare 911 0,98%
27 Amazonas 699 0,75%
(…/…)
(…/…)
Suma de denuncias por delitos
Ranking Departamento % frente al total de denuncias
electorales y corrupción
28 Arauca 653 0,70%
29 Vichada 294 0,31%
30 Guaviare 204 0,22%
31 Vaupés 147 0,16%
32 Guainía 142 0,15%
33 San Andrés 140 0,15%
TOTAL 93.339 100%
Por último, cabe señalar que los resul- siendo utilizada para la realización de deli-
tados cuantitativos presentados evidencian tos contra los mecanismos de participación
la necesidad de profundizar desde un pun- democrática, y a su vez, cómo los delitos
to de vista cualitativo en el factor de riesgo contra la administración pública tienen re-
que se ha venido describiendo. Para ello, se lación con las elecciones. De igual forma, es
debe proseguir en la revisión del conteni- necesario establecer la capacidad que tiene
do de las denuncias a partir de sentencias la Fiscalía para relacionar en sus investi-
judiciales, a efectos de establecer cómo gaciones la temática electoral con la de la
exactamente la administración pública está administración pública.
318
Finanzas públicas y democracia local.
Riesgo electoral desde la óptica del
contrato fiscal municipal

Misión de Observación Electoral
La mayoría de los alcaldes y sus grupos políticos no necesitan in-

termediar con la ciudadanía para conseguir recursos. Por lo tanto,
desde la perspectiva fiscal, el contrato social tiende a ser una ilusión:
los alcaldes exigen muy pocos impuestos a los ciudadanos, y de su
parte, ofrecen una pobre cantidad de bienes y servicios públicos.
¿Cómo se evidencia esto? Por un lado, un porcentaje alto de
los presupuestos municipales provienen de transferencias naciona-
les. Si bien hay un esfuerzo fiscal creciente en ciertos territorios,
y una institucionalidad que favorece la autonomía, el municipio
colombiano promedio recauda solo el 14% de su presupuesto total
a través de impuestos (DNP 2013). Por otro lado, la provisión de
bienes públicos es precaria, ya que el 76% de los municipios están
por debajo del umbral aceptable de provisión de salud, educación y
saneamiento básico, de acuerdo con el índice de Desempeño Inte-
gral del Departamento Nacional de Planeación (Revelo et al 2017).
Como se verá en este texto, en los municipios con riesgo elec-
toral extremo, medido por la Misión de Observación Electoral
(MOE), esta transacción se hace aún más incipiente: se recogen 319
menos impuestos y se proveen menos bienes públicos. Por su parte,

entre municipios con riesgo electoral medio, alto y nulo, no exis-
ten diferencias importantes. En general, el estudio de la interacción
Estado-Sociedad a través de la transacción tributación a cambio
der bienes públicos sugiere que el contrato social está quebrado.
Estudiar el vínculo entre Estado y Sociedad a nivel munici-
pal es importante porque revela otra dimensión de la descentra-
■ finanzas públicas y democracia local
lización y de la captura del Estado: donde Estado en bienes públicos. Desde finales
hay amenazas a la democracia (por factores de los años 90 la literatura interesada en el
de violencia e indicativos de fraude electo- Estado denomina a esta transacción el Con-
ral) hay una ruptura más prominente en trato Fiscal1.
el contrato social, lo cual es un desenlace
contrario al buscado por las reformas des- 1.1. Impuestos y construcción
centralizadoras de los años 90. de Estado
Este artículo busca demostrar esta El contrato fiscal se ha estudiado al menos
proposición comparando los indicadores desde cuatro enfoques. Primero, la historia
de finanzas públicas y provisión de bienes económica rastrea los patrones de interac-
públicos con el indicador de riesgo electo- ción entre las elites políticas y los grupos de
ral que produjo la MOE para las elecciones interés para explicar los orígenes del Mer-
locales de 2015. Seguida de esta introduc- cado y el Estado. La narrativa básica es la
ción, la segunda sección hace un recuento siguiente: la necesidad de financiar un ejér-
de la literatura que da forma al concepto cito para proteger un territorio obliga a las
del Contrato Fiscal. La tercera sección hace elites políticas y económicas a crear insti-
referencia a los estudios del contrato fiscal tuciones representativas y administrativas.
a nivel subnacional en Colombia. La cuarta Las primeras, como concesión a los grupos
sección se dedica al análisis de los datos y la de interés que financian al Estado; las se-
quinta sección concluye. gundas, para poder recaudar los tributos y
transformarlos en los bienes públicos que
1. El contrato fiscal demandan los grupos de interés. El mantra
de esta literatura es “la guerra construyó al
La transacción entre impuestos y bienes Estado, y el Estado hace la guerra” (Tilly
públicos es una negociación entre la elite 1992).
política y los grupos de interés. Este proceso Este modelo es útil para explicar el sur-
caracteriza a los Estados modernos y es la gimiento de los Estados europeos (Mann
base material de la legitimidad política, la 1984, Tilly 1992), pero no para comprender
rendición de cuentas, el sistema tributario la formación de los Estados en desarrollo
y la democracia, entre otros. La lógica inde la actualidad (Centeno 2002, Brautigam
320
terna del vínculo entre impuestos y bienes 2008). El tipo de colonización del territorio
públicos es la siguiente: si los ciudadanos que surgió a partir del siglo XVI en Hispa-
financian al Estado con sus propios recur- noamérica le permitió a las élites políticas
sos, estarán interesados en presionar al go-
bierno para que este rinda cuentas sobre 1 Para una reflexión sobre el resurgimiento de la
sociología fiscal y el concepto del contrato fiscal
cómo utiliza esos recursos; por su parte, los es útil revisar a: Campbell, (1993) y Martin et
gobernantes tendrán la presión (y por ende al. (2009). Es Joseph Schumpeter (1918) el pre-
cursor de esta forma de estudiar la interacción
la obligación) de convertir los recursos del
Estado-Sociedad.
retrasar el surgimiento de un contrato fis- Esta narrativa es tan útil para explicar
cal. La mano de obra fácilmente sometida la debilidad estatal en América Latina como
y los abundantes recursos naturales con- para comprender los mecanismos detrás de
llevaron a relativas facilidades financieras la maldición de los recursos naturales: élites
en ausencia de guerras interestatales. Esta en el poder acceden a las rentas por la explo-
combinación de factores le permitió a las tación de recursos naturales al punto que no
elites colonizadoras evitar el intercambio ven la necesidad de crear instituciones que
de impuestos por bienes públicos y con intermedien con la ciudadanía. El legado
ello retrasar la creación de instituciones de este proceso de construcción del Estado
democratizantes y burocracias diligentes moderno en América Latina se ve hoy en los
(Centeno 2002, Diamond & Ordunio 1997, bajos niveles de tributación y en la alta de-
Acemoglu, Johnson & Robinson 2001). pendencia en la economía extractiva.
Diagrama 1. Peso de los ingresos tributarios en relación con el PIB

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
México
Chile
Colombia
Irlanda
Corea
Estados Unidos
Suiza
Japón
Israel
Canadá
Reino unido
España
Portugal
Alemania
Noruega
Suecia
Italia
Austria
Francia
Dinamarca
Ingresos tributarios como % del PIB
Fuente: OECD (2017)
Según el Índice de Complejidad se compara la estructura exportadora de

Económica diseñado por Ricardo Hausm- Colombia entre 1962 y 2016 (Observatory
man2, los países con una estructura más of Economic Complexity. s.f.) se evidencian
variada (compleja) demuestran ser los dos cosas. Primero, una altísima depen- 321
países más desarrollados. En contraste, dencia en la explotación de café, petróleo,

los países altamente dependientes de la ex- carbón, oro, frutales y flores. Segundo, que
plotación de recursos naturales tienden a la estructura exportadora no ha variado en
tener mayores problemas de desarrollo. Si los últimos 70 años.
2 Ver: http://atlas.cid.harvard.edu/
1.2. Impuestos y estrategias racionales enfoque, privilegiado por organizaciones

Segundo, la ciencia política positivista es- multilaterales, agencias de cooperación y
tudia el contrato fiscal desde la óptica del misiones de expertos, tiende a derivar en re-
actor racional para explicar las motivacio- comendaciones de política pública que bus-
nes individuales que caracterizan las re- can desregular los mercados y simplificar
laciones Estado-Sociedad. Esta literatura las estructuras tributarias (generalmente a
explica que el pago de impuestos es una ac- través de la ampliación de la base tributaria
ción cuasi-voluntaria en la cual, si bien un y la masificación del impuesto al consumo).
individuo está obligado a tributar, su nivel En Colombia se registran misiones
de cumplimiento depende de factores como de expertos tributarios desde la década de
la confianza en el gobierno y la capacidad 1920 y hasta hoy. De ellas se desprenden
coercitiva del Estado para obligar el pago instituciones como el Banco de la Repú-
(Brennan & Buchanan 1980, Levi 1989). blica, el Departamento Nacional de Pla-
Desde este punto de vista, la tributación es neación y los primeros intentos de alinear
un problema de principal-agente y por tanto el uso del suelo a la vocación de la tierra
un equilibrio donde el ciudadano, y no solo (Arévalo 1997).
los grandes grupos de interés, adquiere cier-
to poder de negociación con el Estado. 1.4. Impuestos y rasgos culturales
Desde esta perspectiva, la teoría de Finalmente, la ciencia social institucionalis-
la elección pública introdujo al análisis al ta se ha interesado en describir cómo ciertos
menos dos reflexiones importantes. Por un factores sociales determinan las formas que
lado, los impuestos generan altos costos po- adquiere al contrato fiscal. Esta literatura
líticos, por ello hay que diseñar impuestos ha optado por explicar diferencias institu-
imperceptibles (lo que podría explicar la cionales entre países en apariencia bastante
inclinación del neoliberalismo por los im- similares. Estudiando el carácter pluralista
puestos indirectos). Por otro lado, el Estado o corporativista de las constituciones políti-
está compuesto por actores racionales que cas en países desarrollados (Steinmo 1996),
buscan maximizar sus beneficios, y no por o la satisfacción de derechos políticos y
líderes benévolos persiguiendo el bien co- económicos en países emergentes (Lieber-
mún. man 2003), esta corriente muestra que los
322
contratos fiscales son un mapa privilegiado
1.3. Impuestos y Administración para entender la distribución de poder en
Pública una comunidad política.
Tercero, la Administración Pública analiza Entre esta corriente el epígrafe de rigor
el contrato fiscal en términos de eficiencia, es una frase de Joseph Schumpeter que resu-
equidad y simplicidad del sistema tribu- me muy bien la forma en que se comprende
tario, así como de la capacidad distributiva la historia fiscal: “El espíritu de un pueblo,
de los impuestos y del gasto público. Este su nivel cultural, su estructura social, los lo-
gros de sus políticas – todo esto y más está tínez (2017), quien compara los efectos de
escrito en su historia fiscal, sin necesidad de las fuentes de ingreso sobre la provisión
palabras. Quien sepa escuchar su mensaje de bienes públicos. Que la fuente de los re-
encontrará allí el retumbar de la historia cursos afecta la manera en que se gastan es
mundial más claramente que en cualquier un hecho probado por estudios que anali-
otra parte” (1918. Traducción propia.) zan las decisiones individuales (Thelen en
Vendantam 2017). } Pero en Colombia no
2. El contrato fiscal subnacional se había analizado este fenómeno a nivel
institucional o colectivo. Martínez muestra
Las diferencias entre países dan por descon- que los ingresos tributarios tienen un mejor
tado que existen grandes diferencias dentro desempeño que las rentas petroleras sobre
de un mismo país. Afortunadamente, desde los índices de escolaridad, pero no hay dife-
cada uno de estos enfoques se ha reflexio- rencias significativas de sus efectos sobre
nado sobre el contrato fiscal en el nivel sub- las tasas de mortalidad infantil, el número
nacional. Tema que ha sido abordado por la de personas en situación de pobreza afili-
ciencia social en Colombia de manera mu- adas al sistema de salud y el índice de cali-
cho más reciente. dad del agua. Peor aún, Martínez muestra
La organización DeJusticia creó un que las rentas petroleras aumentan la prob-
indicador de presencia institucional a par- abilidad de que un alcalde sea procesado
tir de una medición de la capacidad tri- por corrupción, pero no afectan significa-
butaria, administrativa y judicial de cada tivamente el resultado de las elecciones. En
municipio. Su análisis arroja que “más de otras palabras, con excepción de las tasas
la mitad del país tiene un Estado local con de escolaridad, la tributación ciudadana
capacidad crítica o baja” (2017, 78). Esto es, no genera bienes públicos de calidad, y el
municipios con tasas efectivas del impuesto mal desempeño Estatal (la no-provisión de
predial muy bajas, alta impunidad judicial bienes públicos y la corrupción) no genera
y un desempeño burocrático pobre. De los un rechazo ciudadano contundente (no se
409 municipios con capacidad institucional eligen a nuevos grupos políticos).
baja o crítica según DeJusticia, 182 también Fueron Iregui, Melo & Ramos (2004)
presentan algún grado de riesgo electoral, quienes hicieron notar los aspectos sin-
323
de acuerdo con la medición de la MOE para tomáticos del impuesto predial sobre la ca-
2015. Esto indica que en el 42% de los mu- pacidad del Estado a nivel subnacional. A
nicipios con baja capacidad institucional, partir de entonces, los científicos sociales
también hay indicios de vulnerabilidad a tenemos un creciente interés por entender
las afectaciones violentas o fraudulentas las señales que sugiere el sistema tributario
que se ciernen sobre el sistema electoral. para la comprensión de fenómenos como
El trabajo más sugerente de un quiebre la construcción de Estado (Robinson), la
en el contrato fiscal está hecho por Mar- descentralización (Gutiérrez 2010) y la dis-
tribución de la riqueza (Ibáñez & Muñoz 3.1. El quiebre del contrato fiscal
2012). coincide con el riesgo electoral
En adelante este artículo propone al- De los 1101 municipios analizados en el
gunas interpretaciones del contrato fiscal mapa de riesgo electoral de las elecciones
municipal en Colombia a partir de las seña- locales de 20153, el 56% (615) no registraron
les que arroja el análisis del Mapa de Riesgo riesgo, mientras que el 44% (486) registra-
Electoral elaborado por la MOE para las ron algún nivel de riesgo electoral. En la
elecciones locales de 2015. lógica del presente análisis, es posible sos-
tener que el riesgo existe porque actores
3. Los municipios en Colombia políticos y económicos que aspiran al poder
estatal apelan a la violencia para ganar o
El índice de riesgo electoral de la Misión de mantener sus dominios y acceder a los re-
Observación Electoral computa variables cursos públicos. Que esta posibilidad exista
de violencia y factores indicativos de fraude en el 44% de los municipios colombianos
electoral para calcular grados de vulnerabi- es un resultado claro de la pobre capacidad
lidad de las elecciones en los municipios del estatal. De los 486 municipios con riesgo
país. Esta sección estudia cómo se relaciona electoral, 277 (57%) tienen riesgo electoral
el riesgo electoral con lo que más arriba he- bajo, 184 (38%) riesgo medio, y 25 (5%)
mos dominado el Contrato Fiscal. riesgo alto.
Tabla 1. Relación entre riesgo electoral 2015, impuestos sobre ingresos y desempeño municipal
Riesgo Riesgo Riesgo Promedio
Nivel de Riesgo Sin Riesgo
Medio Alto Extremo nacional
% Ingresos Tributarios sobre ingresos
15% 13% 12% 9% 14%
totales
Índice desempeño municipal (sobre
62.065 62.811 60.622 58.445 61.930
100)
Fuente: MOE 2015 y DNP (2015)
La Tabla 1 muestra que la captura de tienen entre el 15% y el 12%). Por el lado de
impuestos y la oferta de bienes públicos la provisión de bienes públicos, el munici-
324
son bajas en todos los municipios, tanto en pio promedio tiene un índice de desempeño
aquellos con riesgo como en aquellos sin
3 En términos administrativos Colombia tiene
riesgo electoral. Un municipio colombiano 1101 municipios y distritos, es decir, ese es el nú-
promedio recauda solo el 14% de sus ingre- mero de entidades territoriales donde funcionan
sos en impuestos. No obstante, los munici- alcaldías y concejos. Otras formas de organi-
zación territorial que quedan excluidas en esta
pios con riesgo electoral extremo tienen un medición son la isla de San Andrés y los 20 corre-
promedio de ingresos significativamente gimientos departamentales de Guainía, Vaupés
y Amazonas, territorios administrados directa-
menor (9%) que el resto de municipios (que
mente por los gobiernos departamentales.
bajo (62/100), pero los municipios con ries- Magdalena, los municipios con riesgo electo-
go electoral extremo tienen un desempeño ral extremo no superan el umbral categórico
aún más bajo (58/100) que el resto de muni- de “bajo” desempeño integral, mientras que
cipios en riesgo (entre 60 y 62/100)4. en todos los otros niveles de riesgo hay mu-
nicipios con mejor desempeño (que, recorde-
Gráfico 1. Ingresos tributarios y riesgo electoral.
0,9
mos, mide la provisión de bienes públicos).
Ingresos tributarios sobre ingresos totales
Cota
0,8
0,7
Este quiebre del contrato fiscal, evi-
0,6 denciado en la ausencia de tributación y la
0,5
0,4
Manizales precariedad en la provisión de bienes pú-
0,3
0,2 blicos, al agravarse en los municipios con
0,1
0 riesgo electoral extremo, revela los meca-
Sin riesgo Medio Alto Extremo
Riesgo electoral nismos por los cuales se presenta la captura
Fuente: DNP 2014, MOE 2016 del Estado. En otras palabras, la relación
entre riesgo electoral y pobre desempeño
Gráfico 2. Desempeño integral y riesgo electoral. estatal parece ser una prueba importante de
4
que esa captura toma la forma de violencia

3
y fraude en torno al certamen electoral. No
Indice de riesgo electoral
Sitionuevo, Magdalena
2 es esta la única opción, la captura del Es-

1 tado también se puede presentar en forma
de corrupción no-violenta (cartelización de
0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
los servicios públicos, por ejemplo) o por
-1
Indice de capacidad municipal sucesión (como pretenden los herederos
Fuente: DNP 2014, MOE 2016 de los parapolíticos). Pero los datos no per-
miten precisar hasta qué punto estos otros
El Gráfico 1 muestra que solamente en mecanismos de captura se hacen presentes.
los municipios con riesgo electoral extremo Sin embargo, para que esas otras formas de
no existen recaudos tributarios por encima corrupción ocurran, es imprescindible pa-
del 36% de los ingresos totales. De hecho, sar por la corrupción electoral.
con excepción de Manizales, ninguno de Ahora, el Gráfico 3 confirma la re-
los municipios con riesgo electoral extremo lación que hay entre impuestos y bienes
325
recauda más del 14% de sus ingresos tota- públicos. A mayor recaudo tributario mu-
les en impuestos. Similar mensaje aporta el nicipal menor mortalidad infantil. Precisa-
Gráfico 2, que relaciona el índice de riesgo mente el indicador de mortalidad infantil
electoral con el índice de desempeño integral (que es privilegiado por los expertos en
municipal. Con excepción de Sitionuevo, desarrollo para medir el desempeño de las
políticas gracias a su sensibilidad a los cam-
4 Las categorías son construidas por el DNP. Son bios contextuales) muestra que el riesgo
Crítico (0-40), Bajo (40-60), Medio (60-70), Sa-
electoral es un buen predictor de los grados
tisfactorio (70-80) y Sobresaliente (80-100).
de debilidad o fortaleza del Contrato Fiscal. promedio de mortalidad infantil. La Tabla

A mayor riesgo electoral mayor es la tasa 2 confirma esta relación.
Gráfico 3. Ingresos tributarios y mortalidad infantil.
100%
Ingresos tributarios sobre ingresos totales
90% Cota
80% Sopo Yumbo

70%
Envigado
60%
50%
40%
30%
20% Canton San Pablo
Bagadó
10%
Lloró Puerto Gaitan
0%
0 10 20 30 40 50 60 70
Tasa de mortalidad infantil
Fuente: DNP (2015); DANE (2015)
Tabla 2. Riesgo Electoral y Mortalidad Infantil

Riesgo Electoral Sin Riesgo Riesgo Medio Riesgo Alto Riesgo Extremo
Tasa de Mortalidad Promedio 18.69697048 20.28326063 20.85334825 24.58698787
Fuente: elaboración propia con datos de MOE y DANE
Existen excepciones que muestran que nas apartadas. De esto se desprende que los
la relación entre riesgo electoral y el con- municipios más distantes y menos poblados,
trato fiscal no es perfecta. Envigado (An- aquellos que el índice de Desarrollo Humano
tioquia) y Madrid (Cundinamarca) tienen (IDH-PNUD) denomina “rurales dispersos”,
tasas de mortalidad infantil (de lejos) por son los que tendrían más propensión a sufrir
debajo del promedio nacional, y recaudan de un alto riesgo electoral. El Gráfico 4 abajo
el 61% de sus ingresos totales en impuestos. muestra que los municipios con alto recau-
Si la relación fuera perfecta la predicción do tributario como porcentaje de su presu-
diría que estos municipios NO tienen ries- puesto total son, sin excepción, municipios
326 go electoral. Sin embargo, Envigado tiene urbanos como Cota (Cundinamarca), Sopo
riesgo electoral alto y Madrid medio. (Cundinamarca) y Yumbo (Valle). En las
ciudades se paga más impuestos. De hecho,
3.2. En la ruralidad empeoran el riesgo después de las alcaldías de los años 90, Gutié-
electoral y la debilidad del contrato fiscal rrez et al. (2009) documentan una suerte de
La ruralidad tiene un papel importante en la revolución fiscal en Bogotá, Medellín y Cali.
característica del riesgo electoral y del contra- En contraste, el municipio más rural de Co-
to fiscal. Se dice del Estado colombiano que lombia, Taraira (Vaupés), recauda menos del
históricamente ha sido incapaz de llegar a zo- 14% de su presupuesto en impuestos.
Gráfico 4. Ingresos tributarios y ruralidad.

1
Taraira, Vaupes
0,9
0,8
0,7
Indice de ruralidad
0,6
0,5
0,4
Sopo
0,3
Cota
Yumbo
0,2
0,1
0
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
Ingresos tributarios sobre ingresos totales (%)
Fuente: DNP (2015), IDH-PNUD (2011)
Por su parte, el Gráfico 5 refleja que Aparte de la ruralidad, hay otros facto-
los municipios con riesgo electoral extremo res que afectan el contrato fiscal. La provisión
son rurales, con la excepción de Manizales. de justicia, el conflicto armado, la incidencia
De hecho, el 64% de los municipios con de grupos armados ilegales, la existencia de
riesgo electoral extremo son caracterizados cultivos de coca y/o la pobreza multidimen-
como rurales dispersos por el IDH-PNUD. sional. Desafortunadamente el alcance de
Entre los municipios sin riesgo electoral, o este análisis no llega hasta explorar las causas
con riesgo medio y alto, los municipios ru- de la debilidad del contrato fiscal sino que da
rales dispersos nunca superan el 32%. cuenta de su existencia simultánea con otros
fenómenos, como la ruralidad y la mortali-
Gráfico 5. Índice de ruralidad y riesgo electoral.
1
dad infantil, que podrían estar relacionados.
0,9
Ahora, la relación con el contrato fiscal es
0,8
compleja y por ello se debe seguir exploran-
0,7 do con más detalle. Por ejemplo, contrario
a lo que sugiere la relación entre ruralidad y
Indice de ruralidad
0,6
0,5 riesgo electoral, el Gráfico 6 muestra que la 327

0,4 relación entre ruralidad y desempeño de la
0,3 justicia tiene una relación parabólica. Los
0,2
municipios con peor desempeño de la justicia
0,1
no son urbanos. Esto plantea una anomalía
0
-1 0 1 2 3 respecto al resto de relaciones planteadas en
Indice de riesgo el artículo e invita por tanto a seguir explo-
Fuente: IDH-PNUD (2011), MOE (2015) rando los términos del contrato fiscal y social
en los municipios de Colombia.
Gráfico 6. Ruralidad y justicia.

70
60
50
Índice� Ruralidad
40
30
20
10
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Índice de justicia
Fuente: IDH-PNUD (2011), Revelo et al. (2017)
4. Conclusión decir, se puede hablar de una situación de

altísima precariedad tanto fiscal como elec-
A lo largo de este análisis se intentó demos- toral en los municipios con riesgo extremo.
trar que la relación entre impuestos y bienes Pero eso no significa que en el resto del país
públicos es consistente (ver Tabla 1, Gráfi- existan condiciones mucho mejores.
cos 1, 2, 3 y 4), y que no solo los munici- En conclusión, esto sugiere que la re-
pios con riesgo electoral extremo, sino en lación de los ciudadanos con el Estado es
general todos los municipios de Colombia, débil. Al no pagar impuestos, los ciudada-
tienen una transacción débil en términos de nos no esperan nada del Estado, y asumen
tributación por bienes públicos. que la clase política está ahí para depredar
El análisis de este capítulo señala que recursos públicos. El desenlace es lo que
los municipios con riesgo electoral extre- el profesor James Robinson recientemente
mo tienen promedios más bajos de recaudo denominó una “trampa de la corrupción”,
tributario y provisión de bienes públicos. en la cual las elites políticas apelan a la
Este es un hallazgo predecible: donde hay corrupción y los ciudadanos asumen una
328
violencia y más indicios de delitos electora- suerte de desesperanza. En este equilibrio
les, menos funciona la democracia, medi- los primeros se lucran del Estado y los se-
da empíricamente en la retroalimentación gundos venden su voto y se benefician del
positiva de impuestos y bienes públicos. Estado tanto cuanto pueden sin pagar por
Ahora, un hallazgo no anticipado por ello. En este escenario las clases altas tiene
quien escribe es que los índices de desem- los recursos para mitigar la ausencia de bie-
peño integral entre municipios con riesgo y nes públicos, mientras que las clases socia-
sin riesgo electoral son muy parecidos. Es les bajas no la tienen.
Finalmente, aquello que explica la su- nos infraestructura, ha exigido histórica-

til diferencia entre un mayor o menor con- mente mucha menos presencia del Estado.
trato fiscal, entre los municipios con riesgo Por su parte, la economía cafetera, por su
electoral nulo, medio, alto y extremo está énfasis en el minifundio y la necesidad de
relacionado, se cree, con los patrones de po- transportar el producto, demandó de mu-
blamiento del territorio y el tipo de Estado cha mayor presencia estatal, al punto que
y economías que ello propició. En su inves- Quindío, por ejemplo, es el territorio con la
tigación, Zuluaga (2017) explora cómo la mayor densidad vial del país.
economía ganadera, al requerir mucha me-
Gráfico 7. Ingresos tributarios y bovinos.

50.000
45.000
40.000
35.000
Total bovinos
30.000
25.000
20.000
Sopó
15.000
10.000
Cota
5.000 Yumbo
-0,1 0 0,9
% ingresos tributarios sobre ingresos totales
Fuente: DNP (2015), Fedegan (2011)
Para reforzar esta idea, el Gráfico 7 tas formas que adquiere el Estado a nivel
muestra que las zonas con presencia de subnacional y de esta forma, para imaginar
bovinos tienden a recaudar mucho menos y diseñar mecanismos que permitan la re-
impuestos que las zonas sin ganadería. Esta estructuración del contrato fiscal entre el
329
es una de las pistas que se deberán seguir Estado y la ciudadanía.
para ampliar la comprensión de las distin-
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331
IV.
Análisis regional
del riesgo electoral:
Riesgo electoral asociado a la presencia
de actores armados y rentas ilegales en
el Caribe colombiano
“Entre la herencia paramilitar y la
marginalidad insurgente”
Instituto de Desarrollo Político e Institucional – IDEPI
Universidad del Norte
Si bien en el Caribe colombiano la confrontación armada práctica-

mente desapareció desde el año 2012, aún se mantenienen expresio-
nes armadas que ejercen cierto control territorial en zonas rurales
de municipios ubicados en el sur de los departamentos de Bolívar,
Córdoba y Cesar en menor medida. Las nuevas dinamicas de ile-
galidad se han mantenido ligadas a la predación de rentas legales
(extorsión) y el control de rentas ilegales, especialmente la mineria
ilegal y las zonas de cultivos ilicitos y procesamiento de clorhidrato
de cocaina. Esta particularidad representa una seria amenaza para
la libre participación de los habitantes de estas zonas rurales y abre
la puerta para que este capital electoral sea capturado por actores
armados ilegales o sus aliados, lo que privaría a estas comunidades
de la oportunidad de ejercer libremente su derecho al voto.
1. Delimitación territorial del caribe colombiano
Según el Observatorio del Caribe (2013), la extensión territorial de

la región Caribe colombiana es de 132.288 km2 -que corresponden 335
a 11,6% de la superficie total del país-, repartidos en un área conti-

nental de 132.218 km2 y otra insular de 70 km2. Se conforma admi-
nistrativamente por siete departamentos continentales (La Guajira,
Magdalena, Cesar, Atlántico, Bolívar, Córdoba, y Sucre) y un de-
partamento en el área insular (San Andrés, Providencia y Santa Ca-
talina). En términos geográficos el Caribe continental colombiano
cuenta con 1.600 kilómetros aproximados de litoral y posee un área
■ riesgo electoral asociado a la presencia de actores armados y rentas ilegales
de 536.574 Km2 en el Mar Caribe. La zona les ríos de la región, en la que se ubican
continental de la región Caribe se encuentra las ciudades de Montería, Riohacha,
conformada por cinco subregiones, las cua- Sincelejo y Valledupar, las que no han
les se distinguen por factores climáticos y/o logrado articular de manera efectiva su
geográficos característicos. estructura productivo-económica a los
mercados nacionales e internacionales,
1. La península de La Guajira: considera- a pesar de que en sus territorios se de-
da como la parte más seca de la región. sarrollan importantes megaproyectos
2. La Sierra Nevada de Santa Marta: se mineros como el carbón y el níquel, lo
extiende desde la planicie caribeña, que se traduce en altos índices de Nece-
a nivel del mar, hasta una altura de sidades Básicas Insatisfechas.
5.775 metros en los picos Bolívar y Co- 3. Subregiones que fueron y son esce-
lón. nario de acciones violentas ligadas al
3. La depresión del Bajo Magdalena: com- conflicto armado, ubicadas en la Sierra
prende la llanura fluvio-deltaica del río Nevada de Santa Marta, los Montes de
Magdalena. María y el sur de los departamentos de
4. La depresión Momposina: se encuentra Bolívar y Córdoba.
conformada por parte del territorio de
los departamentos de Sucre, Córdoba, Estas dos últimas subregiones son en la
Magdalena y Bolívar. actualidad las más golpeadas por la violen-
5. La planicie del Caribe: comprende la cia armada. En pocas palabras, en estos te-
franja litoral a partir del delta del río rritorios el Estado no ha logrado controlar
Magdalena hasta los límites con las se- los monopolios que se supone deben ser su
rranías de Abibe, San Jerónimo y Aya- pretensión básica: la coerción, el tributo y
pel. la justicia. En estas dos subregiones se con-
figuran las cuatro categorías de territorios
Daniels (2012) propone una tipología que proponen Trejos y Tuiran (2017). La
del Caribe colombiano dividiéndolo en tres primera es el territorio en disputa, donde
áreas geográficas específicas: existe una competencia por la regulación
económica, social y política entre la admi-
336
1. La costera, que comprende las ciudades nistración local y algunos actores ilegales.
portuarias Barranquilla, Cartagena y La segunda categoría es la del territorio pa-
Santa Marta. En comparación con las ralelo, donde existe un control diferencia-
otras capitales de la región, estas pre- do del mismo, es decir, el área urbana por
sentan un importante dinamismo eco- la institucionalidad pública y el área rural
nómico. por un actor armado rural. La tercera, es el
2. Área interior, comprendida por las zo- territorio cooptado donde hay una captu-
nas de sabanas y el valle de los principa- ra de instituciones locales por organizacio-
nes criminales. Y por último, el territorio Manuel Martínez Quiroz “JMMQ” (Serra-
abandonado, donde el conflicto armado no nía del Perijá, Cesar), Frente Luciano Ariza
es la variable determinante, sino, la falta de “LA” (Serranía del Perijá, Guajira), Compa-
capacidad técnica o administrativa de la ñía Oscar Enrique Sánchez Caicedo (Serra-
administración local. nía del Perijá), Frente Gustavo Palmezano
Ojeda “GPO” (Sierra Nevada de Santa Mar-
2. Presencia de actores armados ta, Guajira), Frente 6 de Diciembre. En no-
ilegales en la región caribe viembre de 2008, la estructura fue asaltada
por tropas del Ejército Nacional, en zona ru-
En el caribe colombiano confluyeron cinco ral del municipio de Dibulla, dando muerte
macroestructuras criminales, que ejercieron a Leonardo o Eduar Atencio, responsable
y ejercen control en las subregiones antes se- político de la Dirección del Frente de Gue-
ñaladas, y que se describen a continuación. rra Norte (ejercito.mil.co, 2008; semana.
com, 2008). Compañía Augusto Montes
Bloque Martín Caballero de las FARC-EP (Sierra Nevada de Santa Marta) Frente 6
También conocido como Bloque Caribe, de diciembre “6D” (Sierra Nevada de Santa
estuvo conformado por los siguientes fren- Marta, Cesar), Frente Francisco Javier Cas-
tes guerrilleros: Frente 19 “José Prudencio taño “FJC” (Sierra Nevada de Santa Marta,
Padilla” (Sierra Nevada de Santa Marta, Magdalena), Frente Domingo Barrios “DB”
Magdalena), Frente 59 “Resistencia Wayúu” (Sierra Nevada de Santa Marta, Magdalena),
(Sierra Nevada de Santa Marta, Guajira), Compañía Héroes de las Bananeras (Sierra
Frente 41 “Cacique Upar” (Serranía del Pe- Nevada de Santa Marta), Compañía de Tro-
rijá, Cesar) Frente 35 “Antonio José de Su- pas Especiales Guerreros Chimilas, con área
cre” (Montes de María, Sucre) y el Frente 37 de operaciones en todo el Frente de Guerra
“Benkos Biohó” (Montes de María, Bolívar) Norte. Frente Jaime Bateman Cayón (Mon-
(Observatorio del Programa Presidencial tes de María, departamentos de Bolívar y
de Derechos Humanos y Derecho Interna- Sucre).
cional Humanitario, 2003). Cabe agregar
que en el sur del departamento de Córdoba Frente de Guerra Darío de Jesús
(Alto San Jorge, Alto Sinú) operó el Frente Ramírez Castro del ELN
337
58, perteneciente al Bloque Iván Ríos (tam- Con radio de operaciones en el Nordeste
bién conocido como Bloque José María antioqueño y el sur del departamento de
Córdova o Bloque Noroccidental), que ope- Bolívar. En la actualidad está conformado
raba más que todo en Antioquia. por los siguientes frentes y compañías gue-
rrilleras: Frente Edgar Amílkar Grimaldos
Frente de Guerra Norte del ELN (Sur de Bolívar), Héroes y Mártires de Santa
Se conformó en su momento por los si- Rosa (Sur de Bolívar), José Solano Sepúlveda
guientes frentes y compañías: Frente José (Sur de Bolívar), Alfredo Gómez Quiñones
(Sur de Bolívar), Compañías Simón Bolívar en esta parte del país fueron los grupos
y Mariscal Sucre (Sur de Bolívar), Guiller- paramilitares1. En este sentido, el control
mo Ariza (Nordeste de Antioquia), Frente político-administrativo de las AUC en esta
Héroes y mártires de Anorí (Nordeste de región fue tal, que debido a la presión que
Antioquia), Frente Resistencia Guamocó ejercieron sobre las asambleas departa-
(Bajo Cauca Antioqueño), Frente Com- mentales de Cesar y Magdalena, forzaron
pañero Tomas (Nordeste de Antioquia) y la creación de nuevos Municipios, con el
Compañía Anorí (Nordeste de Antioquia). objetivo de predar las rentas públicas, pero
también con el ánimo de establecer y con-
Bloque Norte de las AUC trolar las áreas estratégicas para el trans-
Si bien el Bloque Norte de las Autodefensas porte terrestre y fluvial entre el Caribe y
Unidas de Colombia – AUC estuvo confor- el interior del país. De ahí que muchos de
mado por varias estructuras, para este tra- estos nuevos municipios sean límites entre
bajo se tendrán en cuenta solo los Bloques departamentos (Soto, 2012).
Córdoba y Héroes de Tolová, que tuvieron En este contexto, se da la alianza entre
radio de acción en el departamento de Cór- paramilitares y políticos locales, que ha sido
doba y la región de Urabá. conocida en Colombia como la “parapoliti-
ca”. Al respecto, Valencia (2007) propone
Clan del Golfo dos hipótesis para entender este fenómeno.
El Clan del Golfo (también conocido como La primera apunta a la “exitosa” expansión
Clan Úsuga o Urabeños, autodenomina- territorial de los paramilitares. En los terri-
do Autodefensas Gaitanistas de Colombia torios bajo su control, establecieron fuertes
– AGC) es una organización criminal, que controles sociales, basados en el uso de la
cuenta con una estructura militar que hace fuerza. En este marco de control total del
presencia en el Urabá antioqueño y chocoa- territorio, deciden participar activamente
no, desde donde también despliegan estra- en campañas políticas con el fin de afianzar
tegias políticas (paros armados), quizá con su influencia política regional y nacional y
el objetivo de mostrar fuerza, capacidad de entrar con mayor seguridad en un proceso
coerción y ansias de que sean reconocidos de negociación con el Estado (como efecti-
como un actor para entablar un proceso de vamente sucedió).
338
negociación o uno de sometimiento bené- La segunda hipótesis se relaciona con
volo o a la medida de sus expectativas (Ál- el afán de las élites políticas por resistirse
varez, E.; Llorente, M.; Cajiao, A. & Garzón, a los cambios democráticos impulsados
J. (2017: 27).
Si bien la presencia de insurgencia ar-
1 Al respecto véase: Trejos (2016) Hipótesis expli-
mada en la región se remonta a la década cativas de la derrota estratégica de la insurgen-
del setenta del siglo anterior, por diversas cia armada en el caribe colombiano. Los casos
de las FARC-EP y el ELN. En: Revista Derecho
causas el actor armado ilegal hegemónico
45, 346-377.
desde instancias nacionales, ya que estos tera con Venezuela), específicamente a los
amenazaban el “status quo” local. En otras departamentos del Cesar y Guajira.
palabras, en la región Caribe colombiana, Con este telón de fondo, lo que se ha
las élites políticas en asocio con el Bloque venido presentando en esta región de Co-
Norte de las AUC, configuraron lo que lombia es una mutación de los tipos “tra-
Gibson (2006) denomina “autoritarismos dicionales” de violencia. De la violencia
subnacionales”. Gibson afirma que estos se contraestatal-paraestatal, se pasó a una
presentan en países en los que, a pesar de muy difusa violencia de tipo criminal, li-
haberse producido avances democráticos y gada al narcotráfico y la extorsión, con un
pluralistas a nivel nacional, en las regiones alto poder corruptor y dirigida específi-
periféricas la democracia sigue siendo pre- camente contra la sociedad civil, sin una
caria, ya que las élites (autoritarias) contro- agenda política regional.
lan todos los poderes (2006). En este sentido, la desmovilización del
Los parapolíticos de la región Caribe, Bloque Norte de las AUC no dio por ter-
especialmente los de los departamentos de minado el fenómeno paramilitar con todas
Bolívar, Cesar, Magdalena, La Guajira y Su- sus redes de ilegalidad en la Región Caribe
cre, al utilizar los grupos paramilitares con colombiana. Por el contrario, dio inicio a
fines político-electorales, preservaron y una compleja trama de reconfiguraciones y
consolidaron el autoritarismo subnacional. mutaciones de las estructuras y grupos ar-
Sus acciones se dirigieron a controlar los mados que no participaron en el proceso de
actores sociales provinciales, mantener su desmovilización, otros que se rearmaron y
autonomía frente a las influencias naciona- otros que emergieron. Debe aclarase que
les y aumentar su poder en espacios y sobre estos “nuevos grupos paramilitares” man-
líderes políticos nacionales (Gibson, 2006). tienen una estrecha línea de continuidad
Posteriormente sucedería, en el año con las estructuras de las AUC.
2006, la desmovilización del Bloque Norte A continuación se analizan los ries-
de las AUC. Así mismo, entre los años 2004 gos electorales asociados a la presencia de
y 2009, por efecto de las acciones adelan- actores armados y rentas ilicitas en tres
tadas por el paramilitarismo y la Fuerza subregiones del Caribe colombiano. Debe
Pública, se produjo el desmantelamiento entenderse que en ellas cada actor armado
339
y marginación territorial de los frentes y busca implantar su modelo de orden social,
compañías guerrilleras del Bloque Martín estableciendo una nueva institucionalidad
Caballero de las FARC-EP y el Frente de que se relacione directamente con su fun-
Guerra Norte del ELN que operaban en cionalidad orgánica y sus intereses polí-
los Montes de María y la Sierra Nevada de ticos, económicos y de seguridad. Según
Santa Marta. Así mismo, se provocó el re- Sanguino (2004), este orden se dirige hacia
pliegue de sus unidades restantes hacia las tres áreas específicas:
partes altas de la Serranía del Perijá (fron-
1. La económica-social: donde se busca Es decir, la presencia de actores arma-

ordenar y controlar los procesos de pro- dos ilegales en un territorio determinado
ducción legales e ilegales, jerarquizando afecta no solo la seguridad de sus habitan-
unas formas de producción sobre otras tes, también limita sus derechos políticos
y regulando las relaciones sociales que ya que en algunos casos prohíbe el ejercicio
nacen de este ordenamiento. del voto, y en otros limita la oferta de can-
2. La política institucional: que se cen- didatos mediante la promoción de algunas
tra en la creación de nuevos actores y candidaturas y el veto a otras, de acuerdo a
referentes sociales, políticos y organi- los intereses particulares de los ilegales. En
zativos, y en la implementación de los el caso de los cultivos de coca y la minería
mecanismos de control y coerción que ilegal, al ser rentas ilegales, su regulación se
regularán la convivencia social. hace por medio de instituciones del mismo
3. En lo burocrático-administrativo: don- carácter (ilegales) que son agenciadas por
de se reglamentan las funciones y al- actores al margen de la ley, que buscan in-
cances de las instituciones públicas con fluir en la elección de aquellos candidatos
respecto a las demandas sociales y la cuyas propuestas o planes no afecten sus
gestión de las mismas. intereses económicos.
2.1. Sur del departamento de Bolívar

Tabla 1. Riesgo por presencia de grupos armados ilegales y de economías ilegales 2018 en municipios
del sur de Bolívar2
Presencia Presencia de Grupos Armados Cultivos Mineria
Municipio
del ELN Organizados ilicitos ilegal
1 Arenal x x x
2 Cantagallo x x x x
3 Córdoba x x x
4 Montecristo x x x x
5 Morales x x x
6 Rio Viejo x x x
7 San Jacinto x x x
8 San Pablo x x
San Martín de
9 x x
Loba
340 10 Simití x x
11 Santa Rosa del Sur x x x
12 Norosí x x
13 Tiquisio x x
Fuente: elaboración propia con información de la MOE.
2 Los datos presentados en las tablas de este capítulo son los que se exponen en los capítulos de este libro titulados Riesgo
por presencia y acciones unilaterales de grupos armados al margen de la ley para las elecciones 2018 y Cultivos ilícitos y
minería ilegal: las economías ilegales como riesgo para la transparencia electoral.
En esta región ha hecho presencia el control de las administraciones locales

histórica el ELN por medio de las estruc- para edificar su modelo de orden social,
turas armadas que conforman el Frente de sustituyendo gradualmente al Estado.
Guerra Darío de Jesús Ramírez Castro. En En el sur de Bolívar, el ELN hace pre-
el caso de esta organización armada, se ha sencia activa en las zonas rurales de ocho
observado que en los territorios en los que municpios, en los que también hay rentas
hace presencia activa, se presenta como un ilegales, lo que representa un riesgo alto. En
actor que dinamiza y promueve la partici- dos municipios hay presencia de ELN, Gru-
pación de las comunidades en los asuntos pos Armados Organizados3 y rentas ilega-
más relevantes de la vida local. Esta acti- les, lo que los pone en un riesgo electoral
vidad es ejecutada por las comisiones de extremo.
Trabajo Político Organizativo (TPO) y los
responsables de masas de los frentes gue-
rrilleros y los frentes de guerra, quienes
dentro de sus funciones crean, promocio-
nan y orientan organizaciones sociales le-
gales como las juntas de acción comunal,
comités deportivos, grupos de cuidado de
caminos, entre otras; e ilegales como los
grupos de estudio y trabajo (GET) de mi-
licianos.
En este sentido, Medina (1996) sostie-
ne que, en algunos territorios como Arauca,
el ELN ha logrado mantener su base social
distribuyendo los beneficios producidos
3 “Los GAO agrupan a las autodenominadas
por los grandes proyectos de explotación Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC)
minera y petrolera a través de la coacción o Clan del Golfo, al Ejército Popular de Libera-
ción (EPL) o Los Pelusos, al Bloque Meta (BM)
armada a las empresas extractoras (Trejos, y al Bloque Libertadores del Vichada (FLV), a
2012). quienes agrupan como Puntilleros. A éstos se
Según Trejos (2013), la estrategia polí- suman grupos de menor envergadura, los cua-
les se constituyen en una seria amenaza para 341
tica del ELN, con respecto a las administra- las subregiones y los ámbitos locales, ya sean
ciones locales se encuentra resumida en el urbanos o semiurbanos. Estos son los GDO y
operan como subcontratistas de organizaciones
documento “Poder Popular” (1997), que en
mayores – GAO e incluso grupos guerrilleros–,
uno de sus apartados reza lo siguiente: “co- generan un alto impacto humanitario –des-
par y penetrar las entidades administrati- plazamiento intraurbano, utilización y reclu-
tamiento de niños y jóvenes, confinamiento de
vas y de gobierno regional y municipal para poblaciones– y tienen vínculos con organizacio-
condicionarlo y bloquearlo” (Rangel, 1999, nes de tercer nivel como oficinas de cobro y es-
tructuras sicariales” (Álvarez, E.; Llorente, M.;
p. 38). En el mismo sentido, el ELN busca
Cajiao, A. & Garzón, J. 2017: 21).
2.2. Sur del Cesar
del sur del Cesar
Municipio
1 Aguachica x
2 González x x
3 La Gloria x
4 Pailitas x
5 Pelaya x
6 Rio de Oro x
7 San Martín x
Fuente: elaboración propia con información de la MOE (2017).
En el caso del sur del departamento Frente de Guerra Nororiental, que opera
del Cesar, el ELN hace presencia en la zona más que todo en la región del Catatumbo.
rural de 6 municipios (las zonas medias y Aunque sus dinámicas armadas están más
altas de la Serranía del Périja), a través del ligadas al Norte de Santander, su presencia
Frente Camilo Torres Restrepo, adscrito al genera un riesgo electoral bajo.
2.3. Departamento de Córdoba.

de Córdoba
Municipio
1 Ayapel x x
2 Canalete x
3 Chinú x
4 Lorica x
5 Los Córdobas x
6 Montelíbano x x x
7 Moñitos x
8 Puerto Escondido x
342 9 Puerto Libertador x x x
10 Sahagún x
11 Tierralta x x x
12 Valencia x x
13 San José de Uré x x x
Fuente: elaboración propia con información de la MOE (2017).
En el caso del departamento de Córdo- Puerto Libertador y Montelíbano (Alto San

ba, especialmente su zona sur, en los mu- Jorge), el riesgo electoral es extremo, por
nicipios de Tierralta, Valencia (Alto Sinú), el marcado control territorial que ejerce el
Clan del Golfo en toda esta región, teniendo Defensoría del Pueblo, fechado el 5 de julio
como eje el Parque Natural Nudo de Para- de 2017, que afirma lo siguiente:
millo4. El control territorial de este parque
natural resulta importante por la extensa “Aproximadamente 35.500 habitantes
red de conexiones terrestres y fluviales que de Tierralta se encuentran en riesgo, par-
ofrece. Entre otras cosas, conecta zonas de ticularmente, la población campesina de
cultivos de coca y centros de producción y los corregimientos: Severinera, San Felipe
acopio de clorhidrato de cocaína con rutas de Cadillo, Mantagordal, Palmira, Santa
de transporte y puntos de exportación. Marta, Volador, El Caramelo, Bonito Vien-
El traslado de la droga hasta estos úl- to, Santa Fe Ralito, ubicados en la margen
timos sitios se facilita por la estrella fluvial oriental; los corregimientos de: Crucito,
que cruza el parque natural, con los ríos Águila Batatas y Saiza, en la margen occi-
Sinú y San Jorge, que lo atraviesan. También dental, y el pueblo indígena Embera Katío
nacen allí los ríos Esmeralda, Manso, Tigre, residente en el Parque Nacional Natural
San Pedro y Verde, que desembocan en el Paramillo y sus comunidades: Kanyidó,
Mar Caribe y en los ríos Cauca y Magdalena. Junkaradó, Karakaradó, Kachichí, Wido,
En cierta medida, estas condiciones Beguidó, Changarra, Antadó, Kapupudó,
explican las dinámicas recientes del con- Mongaratatadó, Koredó, Nawa, Ambo-
flicto armado en la región y la presencia rromia, Porrémia, Tundó, Dozá, Zorandó,
permanente de grupos armados ilegales. Nejondó, Sambudó Pawarandó, Chimiadó,
Vale resaltar que en esta región han ope- Arizá, Simbra, Tagual, Imamadó, Gua-
rado guerrillas liberales (1951-1953), el yabos, Paníco, El Aguacate (...) Se ha re-
Ejército Popular de Liberación (EPL), las configurado el escenario de riesgo para la
Autodefensas Campesinas de Córdoba y población civil de Tierralta, teniendo como
Urabá (ACCU), las Autodefensas Unidas actor armado ilegal fuente de la amenaza a
de Colombia (AUC), las Fuerzas Armadas las Autodefensas Gaitanistas de Colombia,
Revolucionarias de Colombia (FARC) y el quienes han asumido el monopolio de las
Clan del Golfo. economías ilícitas, de la criminalidad y han
Desde mediados de la década anterior expandido su control territorial luego de la
hasta la actualidad la región ha sido escena- dejación de armas por parte de las FARC”
343
rio de continuas disputas entre diferentes (Defensoría del Pueblo, 2017: 3-7).
grupos armados, que luchan por el control
de un territorio estratégico para el desa- En el mes de diciembre de 2017, dos
rrollo de rentas ilegales. En este sentido, se líderes sociales de Tierralta fueron asesina-
destaca el informe de riesgo No 029-15 de la dos en menos de una semana (El Heraldo,
26 de diciembre de 2017). En la misma línea,
4 Parte del territorio de los municipios de Monte- el 2 de octubre en el municipio de Valencia,
libano, Puerto Libertador y Tierralta se encuen-
asesinaron al comandante de Policía.
tran en jurisdicción del parque natural.
Aunque hacen presencia activa en tre- EP y Norte de las AUC no fueron copados
ce municipios de este departamento, lo que por el Estado y su institucionalidad, sino
de por sí genera un riesgo electoral impor- por los GAO y el ELN y sus redes de ilega-
tante, las mayores amenazas en contra de lidad, compuestas por actores legales e ile-
la libre participación política se presenta gales. También se puede afirmar que en los
en Valencia, Tierralta, Puerto Libertador territorios bajo su dominio, la búsqueda
y Montelíbano. En estos municipios (espe- del control político resulta prioritario, ya
cialmente en sus zonas rurales) se configu- que la cooptación de los cargos públicos de
ran “territorios paralelos”, que son aquellos elección popular como los consejos y las al-
donde existe un control diferenciado, es de- caldías les proporciona ganancias por efecto
cir, el área urbana controlada por la institu- de la contratación pública que capturan, la
cionalidad pública, y el área rural, por un impunidad judicial y la posibilidad de crear
actor armado rural (Tuiran y Trejos, 2017). su propia red clientelar (Duncan, 2014).
En estas subregiones, la débil o poca
3. Conclusiones presencia de Estado y los altos niveles de
necesidades básicas insatisfechas hacen que
En el Caribe colombiano el riesgo electoral la actividad ilegal de los actores armados
asociado a presencia de actores armados ile- tenga una cierta legitimidad, ya que genera
gales y rentas ilícitas es relativamente bajo empleo y mantiene un orden social básico
y se concentra en 3 subregiones puntuales, que permite el cumplimiento de los contra-
ubicadas en el sur de los departamentos tos y regula la convivencia diaria, todo esto
de Bolívar (13 municipios), Cesar (7 mu- sustentado en la fuerza o la amenaza creíble
nicipios) y Córdoba (13 municipios). En de su uso.
las dos primeras, el actor hegemónico es el
ELN. Adicionalmente, en el sur de Bolívar 4. Recomendaciones
hay presencia de cultivos ilícitos y minería
ilegal. En el caso de Córdoba, los mayores 1. Promover y acompañar reuniones en-
riesgos se presentan en Valencia, Tierralta, tre la Fuerza Pública, administraciones
Puerto Libertador y Montelíbano, no solo municipales, organizaciones sociales y
por el control territorial del Clan del Golfo, gremios económicos, con el objetivo de
344
sino también porque en estos municipios se construir procesos de gobernanza en
siembra coca y se procesa y produce clorhi- torno a la seguridad de los territorios,
drato de cocaína. A diferencia del ELN, cuyo especialmente los rurales.
control se limita a zonas rurales, el Clan del 2. Es necesario fortalecer a la sociedad
Golfo influye en las cabeceras municipales. civil, brindando garantías a la movili-
En los casos de Córdoba y Bolívar, se zación ciudadana, iniciando procesos
evidencia que los espacios dejados por los de promoción y cualificación de los
Bloques Martín Caballero de las FARC- liderazgos sociales por medio de su
capacitación continua en relación con lideres-en-una-semana-en-tierralta-cordo-

veedurías, democracia, participación ba-440480
ciudadana y formulación, elaboración Gibson, E. (2006). Autoritarismo subnacional:
y evaluación de proyectos. estrategias territoriales de control político
3. Buscar la firma de acuerdos o treguas en regímenes democrático”. Desafíos, (14),
temporales con los actores armados 207-237.
ilegales, para que se permita el libre Medina, C. (1996). ELN: Una historia contada a
ejercicio del voto y se brinden garantías dos voces. Bogotá: Rodríguez Quito Editores.
de seguridad a los candidatos que en el Observatorio del Caribe Colombiano (2013).
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se desplacen a las zonas rurales de los ponible en: http://www.ocaribe.org/caracte-
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346
Mapa # 35
Mapas de riesgo por fraude y violencia
para la región Caribe
Riesgo consolidado de fraude electoral a la Cámara 2018

Uribia
Riesgo consolidado
La Guajira
Puerto Colombia
Juan de Acosta
Piojó
Tubará
BaranoaSanto Tomás
Distracción
de fraude electoral
Polonuevo
Atlántico Palmar de Varela
Luruaco
Sabanalarga
Santa RosaRepelón Candelaria
Villanueva Manatí Pivijay
Urumita
a la Cámara 2018
San Estanislao
Cerro San Antonio
Soplaviento
Concordia
Bolívar Pedraza
Zapayán Magdalena
Tenerife
San Jacinto
Zambrano Plato
Coloso
Santiago de Tolú Ovejas Córdoba Cesar
Tolú Viejo
Coveñas Morroa San Pedro
San Bernardo del Viento Palmito Los Palmitos San Sebastián de Buenavista
Talaigua Nuevo San Zenón
Purísima Momil Guamal
Buenavista
Moñitos Lorica TuchínSampués
Chimá El Roble Galeras
Cotorra Chinú
Puerto EscondidoSan Pelayo Sucre Hatillo de Loba Hatillo de Loba
Ciénaga de Oro
San Benito AbadSucre Pinillos
Sahagún Caimito Altos del Rosario
La Unión
Nivel de riesgo
Córdoba Majagual Bolívar
Pueblo Nuevo Río Viejo
Guaranda
Medio
Buenavista
La Apartada
Alto
Montelíbano San Martín
Extremo
Tierralta
Puerto Libertador
Riesgo consolidado de fraude electoral al Senado 2018
Uribia
Manaure
La Guajira
Santa Marta Riesgo consolidado

Puerto Colombia
de fraude electoral
TubaráSoledad Distracción
Atlántico Zona Bananera San Juan del Cesar
Piojó Usiacurí
Luruaco Remolino El Molino
Santa RosaRepelón Salamina
Cartagena
Santa Lucía
Candelaria Pivijay Fundación al Senado 2018
Suan
Magdalena
Zapayán Sabanas de San Angel
El Guamo
María La Baja
Tenerife
San Onofre
Cesar 347
Chalán
Coloso Santa Bárbara de Pinto La Jagua de Ibirico
San Bernardo del Viento Los Palmitos
San Antero PalmitoMorroa San Sebastián de Buenavista
MomilTuchín San Juan de Betulia San Zenón
MoñitosLorica Sampués Corozal
Galeras
Cotorra San Fernando
Chinú El Roble
San Pelayo Hatillo de LobaHatillo de Loba
Sucre
Ciénaga de Oro Barranco de Loba
San Benito Abad
Sahagún Altos del Rosario
La Unión
Bolívar
Majagual
Córdoba Pueblo Nuevo Tiquisio Río Viejo
Guaranda Arenal
González
Nivel de riesgo
Buenavista
Medio
La Apartada
Alto
Simití
Santa Rosa del Sur
Puerto Libertador Extremo
San Pablo
Riesgo consolidado por factores de violencia 2018
La Guajira
Maicao
Riohacha
Santa Marta
Barranquilla
Malambo
Atlántico Aracataca
Riesgo consolidado
Cartagena
Magdalena
El Copey Valledupar
por factores de
Agustín Codazzi violencia 2018
San Onofre Cesar
Zambrano
El Paso
Coloso
Córdoba
Tolú Viejo
Coveñas
Sincelejo
Moñitos Lorica San Andrés Sotavento Magangué
Cotorra Sucre
Puerto Escondido
Pailitas
Cereté Barranco de Loba
Los Córdobas Nivel de riesgo
Bolívar Pelaya
Canalete
Achí z
Montería San Marcos Norosí La Gloria
Tiquisio Río Viejo z
Córdoba
Guaranda Arenal z
Valencia Ayapel San Jacinto del Cauca Morales Aguachica
Buenavista
Río de Oro
Montecristo
Montelíbano
Tierralta Santa Rosa del Sur
Puerto Libertador
Municipios
San Pablo
con víctimas de violencia política y social
enero Cantagallo
- noviembre 2017
La Guajira
Maicao
Riohacha
Municipios con víctimas de violencia política y social Barranquilla
Santa Marta
enero - noviembre 2017 Malambo

Atlántico
La Guajira
Cartagena
Municipios con victimas de
Maicao Magdalena El CopeyValledupar
Santa Marta
Riohacha violenciaAgustín
política
Codazzi
y social
Barranquilla Cesar
Malambo
Zambrano enero -
El Paso noviembre 2017
Atlántico
Coveñas
Cartagena Sincelejo
Moñitos
Magdalena El CopeyValledupar Cotorra Sucre
Pailitas
Cereté
Agustín Codazzi Bolívar
Cesar
Zambrano
El Paso
Córdoba
348 Coveñas
Arenal
Sincelejo Buenavista
Moñitos
Cotorra Sucre Montelíbano
Pailitas Tierralta
Cereté
Bolívar
Córdoba
Arenal
Buenavista
Montelíbano
Tierralta Municipios con víctimas de violencia
en Circunscripciones de Paz (enero-octubre 2017)
BBBBB
BBBBBBB
BBBBBBBBBBB

en Circunscripciones de Paz (enero-octubre 2017)
BBBBB
BBBBBBB
BBBBBBBBBBB
¿Posconflicto electoral?
Nuevos y viejos riesgos electorales
en zonas de transición:
el caso de los Montes de María
Armando José Mercado Vega

Universidad Tecnológica de Bolívar
Introducción
Los Montes de María es una subregión entre los departamentos de

Bolívar y Sucre conformada por 15 municipios de los cuales siete
están en Bolívar y ocho en Sucre.1 Es un territorio donde por mu-
cho tiempo el riesgo electoral se debió en gran parte a la combina-
ción entre el riesgo de fraude y el riesgo por factores de violencia,
asociados estos últimos a una fuerte presencia del conflicto armado
(MOE, 2009).
La disminución en la intensidad del conflicto armado en la
zona a partir del 2006 (PUND, 2010; Porras, 2014) parecería confir-
mar los resultados de los mapas de riesgos elaborados por el Grupo
Técnico de Mapa de Riesgo de la Misión de Observación Electoral,
los cuales indican una disminución tanto en los niveles de riesgo
por fraude como en los de violencia política y comunitaria.
¿Se puede hablar de los Montes de María como una zona en
posconflicto electoral? ¿La posibilidad de constituirse como una
349
Circunscripción Transitoria Especial de Paz (CTEP) generó incen-
tivos para la aparición de nuevos riesgos electorales? En resumen
¿Cuáles son los nuevos y viejos riesgos electorales en una zona que
el Estado considera en posconflicto?
1 Los municipios que conforman la subregión de los Montes de María del lado
bolivarense son: El Carmen de Bolívar, San Jacinto, San Juan Nepomuceno,
El Guamo, María La Baja, Córdoba Tetón y Zambrano. Mientras el lado su-
creño está conformado por: Ovejas, Los Palmitos, Morroa, Colosó, Chalán,
Toluviejo, San Onofre y San Antonio del Palmito.
■ ¿posconflicto electoral? nuevos y viejos riesgos electorales en zonas de transición
A partir de un análisis de los mapas de lencia fue en los Montes de María, especí-
riesgo 2018 para Senado y Cámara de Re- ficamente en San Onofre, Ovejas, María La
presentantes, junto con entrevistas a líde- Baja, Carmen de Bolívar, San Jacinto, San
res de la zona, trataremos de identificar los Juan Nepomuceno y El Guamo (Castro y
principales riesgos electorales que existen Lara, 2007; Porras, 2014)
en los Montes de María, proponiendo re- Con las leyes de reforma agraria impul-
comendaciones para mitigarlos con miras a sadas por los Lleras durante el Frente Nacio-
las próximas elecciones de Senado y Cámara nal y la creación de la Asociación Nacional
de Representantes. Pero además, se tendrán de Usuarios Campesinos –ANUC- en 1968,
en cuenta los posibles riesgos asociados a la el movimiento campesino tomó un impul-
competencia electoral en un escenario de so importante en cuanto a su organización,
Circunscripción Transitoria Especial de Paz incidencia, tomas y redistribución de tierras
(CTEP) en los Montes de María. en los Montes de María (Pérez, 2010; CNRR-
GMH, 2010). Este accionar fue contrarres-
1. Violencia social y política en los tado por los hacendados, quienes armaron
Montes de María a sus capataces y trabajadores para atacar a
los líderes campesinos e impedir tomas de
Los Montes de María es una región que his- tierras (Reyes, 2009)
tóricamente sufrió los embates del conflicto En la década de los 80s aprovechando
social ligado a la tenencia de la tierra. Entre el descontento campesino y sus reivindi-
la segunda mitad del siglo XIX y la primera caciones agrarias, empezaron a asentarse
del siglo XX el territorio se caracterizó por guerrillas de extrema izquierda en la zona,
ser una de las principales regiones del país específicamente el Movimiento Izquier-
en producir y exportar tabaco, lo que generó da Revolucionaria (MIR), el Partido Re-
tensiones entre colonos campesinos inde- volucionario de los Trabajadores (PRT) y
pendientes, intermediarios y élites hacenda- el Ejército de Liberación Nacional (ELN)
tarias. Estas tensiones, si bien no estallaron (OPPDH, 2006). El MIR en 1983 se fusiona-
en conflictos armados violentos, sí servirían ría con el Movimiento de Unidad Revolu-
de antecedente para la conformación de cionaria Marxista Leninista (MUR-ML) y
organizaciones campesinas posteriormente formarían el MIR- Patria Libre, para luego
350
(Porras, 2014) en 1989 fusionarse con el ELN y conformar
Al llegar la Violencia Bipartidista de la Unión Camilista- Ejército de Liberación
mitad de siglo XX, como bien lo señaló Fals Nacional (UC-ELN). Por diferencias ideo-
Borda (1986) la región Caribe en su conjun- lógicas esta unión se desintegraría y en
to registró pocos episodios de violencia po- 1991 el MIR-Patria Libre pasó a llamarse
lítica ya sea selectiva o indiscriminada. No Corriente de Renovación Socialista (CRS),
obstante, una de las subregiones del Caribe todas estas dinámicas tuvieron lugar en los
donde más se presentaron hechos de vio- Montes de María (Porras, 2014).
En lo que respecta a la década de los ron en- grandes hacendados. Desde la dé-
90s las guerrillas que hicieron fuerte pre- cada de los 80s algunos narcotraficantes
sencia en la zona fueron principalmente las inician un proceso de compra masiva de
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co- tierras en muchas partes del país, inclu-
lombia (FARC-EP), el ELN y el Ejército Re- yendo los Montes de María. Las compras
volucionario del Pueblo (ERP), este último podían tener dos finalidades, las cuales no
surgido en 1996 de una escisión del ELN. El necesariamente eran excluyentes: (1) era
vacío que dejó la desmovilización del PRT una forma de lavado de dinero (Duncan,
en 1991 en el corregimiento de Don Ga- 2006, Reyes, 2009), y (2) también podía ser
briel, y la CRS en 1994 en el corregimiento una forma de acceder a territorios estraté-
de Flor del Monte, ambos corregimientos gicos para el negocio del narcotráfico, de
del municipio de Ovejas, fue ocupado poco ahí las compras de tierras hechas por nar-
a poco por el ELN, que le dio prioridad al cotraficantes como los Hermanos Ochoa
movimiento social y, a partir de 1994 por en San Onofre y Javier Piedrahita en San
las FARC- EP, que empezaron a desplazar Antonio del Palmito, por la salida al mar de
a sus frentes con presencia tradicional en éstos dos municipios a través del Golfo de
el Bajo Cauca antioqueño hacia el departa- Morrosquillo, o, los predios comprados por
mento de Sucre (OPPDH, 2006, p. 5). Micky Ramírez y Ramiro “Cuco” Vanoy en
Por su parte el paramilitarismo en esta Zambrano y Salvatore Mancuso y Chepe
región tuvo dos orígenes, uno terratenien- Barrera en el Guamo, por la conexión de
te y otro narcotraficante. El primero hace ambos municipios con el rio Magdalena
referencia a que desde los 70s y 80s algunos (Opción Legal, SSFF; CNRR, 2010)
hacendados armaron grupos de pistoleros Al volverse hacendados, los narcotrafi-
para proteger sus haciendas de invasiones de cantes también se volvieron objetivo de las
campesinos espontaneas u organizadas por la acciones de las guerrillas (extorciones, se-
ANUC (Reyes, 2009). Estos pequeños ejérci- cuestros, robo de ganado, etc.) motivo por
tos privados eran llamados por algunos cam- el cual restructuraron y reforzaron sus ejér-
pesinos de los Montes de María como “bandas citos privados, algunos de los cuales tam-
de pájaros” (Vedad Abierta, 01/09/2010). Lue- bién se escudaron en la figura legal de las
go en la década de los 90s los hacendados si- CONVIVIR, mientras que otros siguieron
351
guieron haciendo lo mismo ya sea de manera actuando en la ilegalidad.
ilegal o de manera legal, bajo el amparo de la Con el propósito de establecer un solo
figura de las Cooperativas de Vigilancia Pri- grupo permanente que juntara las distintas
vada –CONVIVIR para enfrentar ya no solo CONVIVIR y grupos paramilitares que
invasiones de campesinos, sino el acoso de las existían en la zona de los Montes de María
guerrillas presentes en la zona. y la Mojana, algunos hacendados, comer-
El segundo origen tiene que ver con ciantes, políticos y narcotraficantes auspi-
narcotraficantes que eran -o se convirtie- ciaron la creación de una única estructura
paramilitar que aglutinara a las demás. 2. Autoritarismos subnacionales

Este propósito coincidió con el encargo y gobernabilidades armadas2
efectuado por Carlos Castaño Gil a Salva-
tore Mancuso, en una escala más amplia, Durante la mayor parte del siglo XX en el
dirigido a la unificación de los distintos departamento de Bolívar algunas de las
grupos de autodefensas que operaban en el familias políticas tradicionales fueron los
norte del país, que dio origen a lo que se de- Espinoza y los Faciolince por el lado del
nominó Bloque Norte de las Autodefensas Partido Liberal; y en Sucre los Guerra y los
Unidas de Colombia, acción que empezó a Merlano. Mientras que por el lado del Par-
consolidarse precisamente en el departa- tido Conservador en Bolívar sobresalieron
mento de Sucre por el año 1996 (Sentencia los Emiliani, Raad y Segovia, y en Sucre los
contra Álvaro García Romero- Única ins- Martínez (MOE, 2009).
tancia 32805, p. 2). El grupo paramilitar Pero a partir de la década de los 80s
de los Montes de María adscrito al Bloque estos liderazgos políticos tradicionales se
Norte de las AUC inicialmente se denomi- verían trastocados. La descentralización
nó Frente Rito Antonio Ochoa y posterior- política, las nuevas rentas generadas por la
mente pasó a denominarse Bloque Héroes Constitución del 91, las privatizaciones, el
de los Montes de María (BHMM). narcotráfico y el escalamiento del conflic-
Entre 1996 y 2006 se marca el periodo to, incentivaron la aparición de tres nuevos
de mayor intensidad del conflicto armado tipos de actores en la política local, tanto
en los Montes de María, caracterizado por de Bolívar como de Sucre: (1) nuevos ba-
fuertes enfrentamientos entre fuerza pú- rones electorales, (2) financistas y (3) los
blica, paramilitares y guerrillas, asesina- anteriormente señalados paramilitares. La
tos selectivos, desplazamientos forzados, aparición de estos nuevos actores en la dé-
masacres y despojo de tierras. El conflicto cada de los 90 va a marcar, desde ese mo-
armado reduciría su intensidad a partir del mento en adelante, una transformación en
2005 producto de la política de seguridad los métodos de captura del Estado, pasando
democrática del expresidente Álvaro Uri- de las tradicionales capturas burocráticas y
be Vélez, la desmovilización del BHMM de rentas públicas por parte de familias li-
en el 2005, así como el desmantelamiento berales o conservadoras reconocidas en el
352
de los Frentes 35 y 37 de las FARC-EP que
operaban en la zona producto de la muer-
2 Para entender las diferencias entre los distintos
te de “Martin Caballero” en el 2007, y de la
tipos de gobernabilidades civiles (democráti-
desarticulación de los reductos del ELN y el cas, burocrático-autoritarias, poliárquicas y
ERP (PNUD, 2010). oligárquicas) y gobernabilidades armadas (pre-
torianas, militarizadas, rebeldes, insurgentes y
paramilitares) se puede consultar: Mercado, Ar-
mando (2014), Gobernabilidad en contextos vio-
lentos: una tipología exploratoria. Controversia,
N°.203, diciembre 2014
escenario político departamental, a com- que se refiere a los financistas con inciden-
plejos métodos de captura a través de ne- cia en la región, el personaje más relevante
gocios más sofisticados -como concesiones, ha sido Enilse López, empresaria del chan-
contratos, uniones temporales, consorcios- ce conocida como “La Gata”, quien posee
y más irregulares, como asociaciones de su propia estructura política. En lo que
nuevas y viejas élites locales con grupos ar- respecta a grupos armados al margen de la
mados al margen de la ley, específicamente ley, el que más tuvo influencia en la zona en
con los paramilitares (MOE, 2009, p. 84). lo que se refiere a la realización de alianzas
A los nuevos recursos que entraron en políticas con las élites locales fue el Bloque
la política, provenientes del narcotráfico Héroes de los Montes de María de las Auto-
y los financistas, utilizados para comprar defensas Unidas de Colombia.
votos y mantener las redes clientelares, los Con respecto a los García Romero,
paramilitares le agregaron un nuevo ele- este grupo político tiene su origen en los
mento: el uso de la violencia o la amenaza matrimonios de Juan José y Gabriel Gar-
del uso de la violencia sobre poblaciones cía Taboada, dos hermanos oriundos de
de los Montes de María, para obligarlas a Ovejas, Sucre, con las hermanas Maddy y
votar por una determinada élite regional. Betty Romero, de El Carmen de Bolívar.
Un claro ejemplo de esto fue lo acontecido Cada matrimonio tuvo ocho hijos apellida-
en el corregimiento de Pajonal, municipio dos García Romero (Semana, 2013/01/12).
de San Onofre, donde el Bloque Héroes de Aunque son una misma familia, su estruc-
los Montes de María intimidó a los electo- tura política actúa por separado en Bolívar
res con el fin de orientar la votación en las y Sucre.
elecciones del 2002 hacia Jairo Merlano y En Bolívar estuvo bajo el liderazgo de
Muriel Benitorebollo (Sentencia contra Juan José García, ex congresista condena-
Jairo Enrique Merlano Fernández - Única do por peculado y apropiación ilegal de re-
instancia 33053). Como se puede apreciar, cursos; su esposa Piedad Zucardi y su hijo,
paralelo al clientelismo de mercado del que Andrés Felipe García Zucardi, han sido se-
hablan Dávila y Delgado (2002) se desarro- nadores del Partido de la U después de su
lló lo que Andrés Peñate (1998) denomina condena. (Valencia y Ávila, 2014, p. 154).
como un clientelismo armado. Por su parte, en Sucre ha sido liderada por
353
Algunos de los casos más sobresa- Álvaro García Romero - “El Gordo”-, conde-
lientes de nuevas estructuras políticas que nado a 40 años de cárcel, entre otros, por de-
han estado ligadas al paramilitarismo es- litos relacionados con paramilitarismo. Su
pecíficamente en los Montes de María son: hermana, Teresita García Romero, en la ac-
la familia García Romero, Yahir Acuña tualidad es senadora por el Partido Opción
(acusado por ‘Diego Vecino’, mando del Ciudadana (Valencia y Ávila, 2014, p. 156).
BHMM, de haber tenido nexos con este En la última década los García Rome-
bloque) y los Benitorebollo Balseiro. En lo ro han tenido incidencia en las alcaldías de
Córdoba, San Jacinto, San Juan, Los Palmi- En todo caso, su ascenso se favoreció
tos, Palmito, Chalán, Ovejas, San Onofre, por los vacíos de poder dejados por las con-
Coloso, Toluviejo y el Carmen de Bolívar denas por parapolítica contra congresistas
(MOE, 2009; Valencia y Ávila, 2014). Sin como los García Romero y los ex senadores
embargo, en las elecciones locales del 2015 Jairo Merlano y Muriel Benitorebollo (Va-
la familia perdió en las tres alcaldías donde lencia y Ávila, p. 51; Semana, 10/03/2015;
había apoyado candidatos, los municipios Sentencia contra Jairo Enrique Merlano
de El Carmen de Bolívar, Ovejas y Pal- Fernández - Única instancia 33053). Así,
mitos (Fundación Paz y Reconciliación, sus apoyos electorales tuvieron éxito en
17/09/2015). Este aparente declive elec- las alcaldías de San Onofre, Chalán y Co-
toral se podría deber a que posiblemente losó en 2011 (Valencia y Ávila, 2014). Sin
debilitados por la acción de la justicia en embargo también ha sufrido un declive
contra de sus líderes, el ascenso de otras político. Para 2015, de los candidatos que
estructuras políticas competidoras como estaba apoyando para llegar a las alcaldías
los Rangel Villadiego en Bolívar (Lasillava- de Colosó, Los Palmitos, Morroa y Toluvie-
cia, 18/08/2015), o la emergencia de figuras jo, ninguno ganó (Fundación Paz y Recon-
políticas desde las organizaciones sociales ciliación, 2015; La W radio, 10/07/2015).
locales, como ejemplifica la elección de Ra- Este declive electoral podría explicar-
fael Gallo.3 se porque el ascenso vertiginoso de Acuña
En cuanto a Sucre propiamente, la es- como nuevo barón electoral hizo que al-
tructura política emergente más fuerte en gunas familias y barones electorales tradi-
los últimos diez años ha sido la del el ex cionales compitieran fuertemente contra
representante a la Cámara Yahir Acuña, él, uniéndose en lo que se conoció como
quien emergió en la política como repre- la “Toconya” -Todos contra Yahir-. Con
sentante de los egresados ante el Conse- esta alianza derrotaron a los candidatos de
jo Superior de la Universidad de Sucre y Acuña en la alcaldía de Sincelejo, la gober-
luego como concejal de Sincelejo. Años nación de Sucre y en varias alcaldías (Lasi-
después sería acusado de haber contado, llavacia, 05/13/2015). De igual modo, el 23
en este punto de su carrera, con el apoyo de octubre de 2015 -dos días antes de las
económico del ex gobernador Salvador elecciones- Acuña fue detenido con apro-
354
Arana (condenado a 40 años de cárcel por ximadamente 480 millones de pesos, lo que
parapolítica) y el aval de los jefes parami- según la prensa impidió que el dinero hu-
litares del BHMM Eduardo Cobos Tellez, biese sido usado para la compra de votos en
alias “Diego Vecino” y Rodrigo Mercado las elecciones del 25 de octubre4 (Semana,
Peluffo, alias “Cadena” (Valencia y Ávila, 25/10/2015).
2014, p. 30).
4 El ex congresista afirmó que el dinero corres-
3 La importancia de este hecho será explicada en pondía a un negocio legal y llevó a cabo los trá-
el siguiente apartado mites legales para recuperarlo.
La última estructura política con al- tra enferma y pagando su condena en una
cance regional que describiremos como polémica medida de casa por cárcel que le
ejemplo del cambio de la política en las úl- fue otorgada (El Espectador, 03/01/2018).
timas décadas en los Montes de María es la Aunque esto redujo su fuerza política, to-
de Enilse López, mejor conocida como “La davía posee influencias, pues es sabida su
gata”. Su fortín electoral está en el munici- cercanía con congresistas actuales como
pio de Magangué, el cual no hace parte de Karen Cure (La silla caribe, 21/04/2017).
los Montes de María. Sin embargo se en-
cuentra justo al lado de la zona. Además, 3. Factores de riesgo: fraude
entrevistas en terreno informan que por la electoral persistente y violencia
cercanía geográfica, parte de su poder elec- política de baja intensidad
toral también lo consigue en la región de
los Montes de María. Como se puede apreciar en el mapa de ries-
El negocio con el que emergió políti- go de fraude para las elecciones al Senado,
camente Enilse López fue el mercado del publicado al final de este capítulo, de los
chance. Con empresas suyas como Unia- 15 municipios que integran los Montes de
puestas y Unicat logró ganar licitaciones María en ocho existe algún riesgo de frau-
y monopolizar el mercado; en medio de de electoral, es decir en más de la mitad.
acusaciones por lavado de dinero y vín- De estos municipios tres se encuentran en
culos con paramilitares (La silla vacía, riesgo alto y cinco en riego medio. De los
13/07/2016). Su respaldo político y finan- ocho municipios seis se encuentran del lado
ciero contribuyó a la elección de los gober- sucreño y solo dos del lado bolivarense.
nadores de Bolívar Luis Daniel Vargas y En lo que respecta al mapa de riesgo
Libardo Simancas Torres, este último pro- de fraude para las elecciones a Cámara de
cesado por parapolítica. También de sus hi- Representantes, en 10 de los 15 municipios
jos Jorge Luis y Héctor Julio Alfonso López existe algún riesgo de fraude electoral. De
como alcalde de Magangué y Congresista estos municipios cinco se encuentran en
(Representante a la Cámara y luego Sena- riesgo alto y cinco en riesgo medio. De los
dor) respectivamente; aunque el primero 10 municipios siete se encuentran del lado
fue inhabilitado por 20 años por manejos sucreño y solo tres del lado bolivarense.
355
irregulares en contratos de su alcaldía (El Una regularidad empírica que se pue-
Espectador, 03/09/2013), mientras que al de observar es que la mayor cantidad de
segundo en julio de 2015 el Consejo de Es- municipios con riesgo electoral tanto para
tado decretó la pérdida de investidura (El Senado como para Cámara se encuentra en
Heraldo, 24/09/2015). el lado sucreño de los Montes de María. Así
En el 2011 fue condenada por homici- mismo, los municipios en los que coinciden
dio y concierto para delinquir por vínculos riesgos electorales tanto para Senado como
con el BHMM; en la actualidad se encuen- para Cámara son: Chalan, Los Palmitos,
Coloso, Morroa y San Antonio del Palmi- el apoyo del grupo que lidera el ex senador
to. Todos estos municipios sucreños. Igual condenado por parapolítica Vicente Blel, y a
pasa con los municipios que presentan ma- Carlos Torres quien tenía el aval del partido
yor nivel de riesgo. De los cinco con riesgo de La U y de los García Zuccardi. La victoria
alto para las elecciones de Senado cuatro de Gallo, “el gran palo electoral de las elec-
están en Sucre. Mientras que para las elecciones en los Montes de María”, fue posible
ciones en Cámara todos tres están en Sucre. por el apoyo que recibió de diferentes orga-
De manera discriminada los dos riegos nizaciones campesinas, gestores culturales
electorales que más se presentan son el ries- y parte de las víctimas del conflicto armado
go por nivel atípico de participación electo- de esa subregión, como el Colectivo de Co-
ral tanto al Senado como a la Cámara. En el municaciones Montes de María, (La silla va-
86% de los municipios de los Montes de Ma- cía, 07/12/2015).
ría existe riesgo por nivel atípico de partici- Otro ejemplo sería el Movimiento
pación electoral en el Senado, mientras que Pacífico Alta Montaña. Este movimien-
este porcentaje es de un 73% con respecto a to surge en el 2013 y está constituido por
Cámara de Representantes. Estos porcenta- campesinos víctimas del conflicto armado
jes también tienden a concentrarse del lado de aproximadamente 55 veredas rurales
sucreño. Los únicos dos municipios en riego de la zona montañosa de Montes de Ma-
alto por nivel atípico de participación elec- ría, principalmente de los municipios de
toral para Senado están en Sucre (Morroa y Carmen de Bolívar y San Jacinto. En la
San Antonio del Palmito). Así mismo de los actualidad realizan reivindicaciones rela-
seis municipios en riesgo alto para la Cáma- cionadas con sus derechos a reparaciones
ra de Representantes cinco están en Sucre integrales transformadoras (Sembrando-
(Los Palmitos, Morroa Ovejas, San Antonio paz.org, 2015; El Espectador 09/11/ 2014).
del Palmito y Toluviejo). Este movimiento presentó candidatos al
Luego de entrevistas en terreno, un Concejo Municipal del Carmen de Bolívar
factor sugerido que podría explicar explora- para las elecciones del 2015 logrando un
toria y parcialmente la existencia de menos total de 737 votos para su lista, no siendo
riesgos electorales en Bolívar en compara- electo ninguno de sus candidatos. Lo im-
ción con Sucre es la existencia de una socie- portante en este caso no es la cantidad de
356
dad civil cada vez más organizada del lado votos que sacaron. Lo significativo de la ac-
de los Montes de María bolivarense. Un ción es, como manifestaron algunos de sus
ejemplo ilustrativo serían las pasadas elec- líderes entrevistados, que las organizacio-
ciones locales en el Carmen de Bolívar don- nes de base están empezando a utilizar la
de Rafael Gallo Paredes, “Gallito”, le ganó la participación político-electoral para tratar
Alcaldía por el Movimiento Alternativo In- de gestionar sus reivindicaciones colecti-
dígena y Social (MAIS), a los favoritos Omar vas, alejándose de las estructuras políticas
Frieri, avalado por los conservadores y con tradicionales.
Con respecto al mapa de víctimas de María: la presencia periférica de grupos

violencia política y social, los resultados armados organizados6 y el asesinato de lí-
señalan que para 2017 se presentó un solo deres sociales.
municipio con víctimas de este tipo de Para los años 2016 y 2017 el único gru-
violencia, el cual fue Zambrano. Estos re- po armado organizado con una presencia
sultados parecen ser coincidentes con la en la zona fue el Clan del Golfo también
disminución de las cifras relacionadas con conocido como Autodefensas Gaitanis-
el conflicto armado en la región a partir del tas de Colombia (AGC). Este grupo reali-
2006 en adelante (PNUD, 2010). Lo que ha za extorsiones a comerciantes, ganaderos
llevado al gobierno nacional, departamen- y trasportadores de la región (CGFAC,
tal y algunos académicos (Porras, 2014) a 02/11/2017; RCN Radio, 20/11/2017). Tam-
señalar que los Montes de María es una bién en el primer trimestre de 2017 se cono-
zona en posconflicto. ció que el Clan del Golfo estuvo realizando
Si bien guerrillas como las FARC-EP posiblemente actividades de reclutamiento
y el ELN y grupos paramilitares como el y entrenamiento de menores de edad en las
BHMM desaparecieron desde hace más de zonas veredales, con la finalidad de desa-
10 años en la región, los conflictos sociales rrollar acciones de plan pistola contra la
en torno a la tenencia de la tierra no han fuerza pública en la región (Caracol Radio,
disminuido, e incluso algunos se agudiza- 24/05/2017).
ron, por ejemplo, el despojo jurídico masivo En lo que respecta a asesinatos de lí-
de tierras por parte de algunos empresarios deres, para el 2016 en dos municipios ocu-
a campesinos desplazados se incrementó rrieron dos asesinatos de líderes sociales y
precisamente del 2006 en adelante, luego defensores de derechos humanos: uno en el
que el conflicto armado redujera su inten- municipio de Córdoba, en Bolívar, y uno en
sidad (Mercado, 2017). De hecho, como Los Palmitos, en el departamento de Sucre
puede observarse en la variable de riesgo (IEPRI, CINEP, CCJ, 2017). No se reportó
por desplazamiento, aun sin la presencia ningún asesinato de líderes sociales para el
de los grandes actores armados los Montes 2017 en la región de Montes de María.
de María siguen presentando riesgo por el
desplazamiento forzado de sus habitantes
357
en el último año, especialmente, con casos
de riesgo alto del lado sucreño.5 6 Desde 2016, el Ministerio de Defensa expidió
las directivas permanentes 015 y 016 donde se
Además existen otros dos factores que
cambia la denominación de bandas criminales
permiten hablar de un posconflicto con vio- o BACRIM por la de Grupos Armados Organi-
lencia de baja intensidad en los Montes de zados (GAO) y Grupos Delincuenciales Organi-
zados (GDO). La expresión bandas criminales la
venía utilizando el gobierno oficialmente desde
5 Ver el capítulo en este mismo libro El despla- 2011, aunque informalmente la venía utilizando
zamiento como riesgo: desplazadores elegidos, desde el 2006 para referirse a los grupos arma-
desplazados sin elección. dos pos desmovilización de las AUC (FIP, 2017)
4. Nuevos factores de riego Diagrama 1. Diseños institucionales para

la participación político-electoral en el
electoral en contextos de posconflicto
posconflicto armado Actor beneficiado
Actor armado
Sociedad civil
desmovilizado
Partiendo del supuesto de que las Circuns- Con vocación Curules Circunscripciones
cripciones Transitorias Especiales de Paz transitoria asignadas especiales
(CTEP) entren en operación para el elec- Con Reforma

Partido
vocación de política
ciones del 20187, en el siguiente apartado se político
permanencia estructural
hará una breve caracterización de algunos Elaboración propia
factores de riesgos asociados a la participa-
ción electoral en la circunscripción de los Como todo diseño institucional las
Montes de María. Circunscripciones Especiales generan in-
Las 16 CTEP fueron acordadas en el centivos y restricciones para los actores di-
punto 2.3.6 del Acuerdo de Paz entre el Go- recta e indirectamente afectados por estas
bierno Colombiano y las FARC-EP. Estas (Goodin, 2003; Peters, 2003). Luego de en-
circunscripciones tienen como propósito trevistas con líderes políticos del territorio
garantizar una mínima representación en y visitas a campo, se pudo identificar que
la Cámara de Representantes por dos pe- los líderes del territorio en su mayoría no
riodos legislativos de 16 de los territorios asocian los riesgos electorales para partici-
que más han sido afectados por el conflicto par en las CTEP directamente a la violen-
armado, motivo por el cual se incluyó a la cia política o comunitaria, pues ninguno
región de los Montes de María. afirmó haber recibido a la fecha amenazas
Las CTEP no son el único diseño insti- directas ni haber escuchado de actores ar-
tucional que se puede crear para aumentar mados que estuvieran intimidando a la po-
y mejorar la partición político-electoral en blación.
sociedades en posconflicto. A continuación Lo anterior no descartar que en un fu-
elaboramos una breve tipología que resume turo no se pudieran presentar amenazas,
a grandes rasgos los principales tipos de di- pues como se apreció en apartados anterio-
seños institucionales para la participación res, los conflictos sociales por la tenencia
358
política en el posconflicto, de acuerdo con de la tierra en la región continúan, y una
dos criterios: temporalidad del diseño ins- de las categorías de líderes que más ha sido
titucional y actor beneficiado. víctima de violencia letal en otras parte
del país han sido precisamente los líderes
reclamantes de tierras (ORRDPA, 2017).
7 Al momento de redactar este capítulo el Go-
bierno nacional y la presidencia del Senado de Tampoco se puede obviar que para las úl-
la República están enfrascados en una contro- timas elecciones regionales de 2015 se pre-
versia jurídica sobre si la reforma constitucional
que crea las Circunscripciones de Paz fue apro-
sentaron atentados contra líderes políticos,
bada o no en su último debate. como ocurrió con Hugo Sánchez, aspirante
a la alcaldía del municipio de Los Palmitos con un Consejo Comunitario Afro del mu-
por la UP, quien recibió dos impactos de nicipio de María La Baja un presunto aval
bala de los que salió ileso (El Espectador para competir en las CETP. Hay que recor-
09/09/2015) dar que Diana Mancilla, hermana de alias
Luego de la anterior anotación, los “Zambrano” fue alcaldesa de María La Baja
riesgos más importantes identificados por en el periodo 2011-2015.
los pobladores giraron en torno a la posi-
bilidad de cooptación de estos espacios por La falta de infraestructura electoral
fuerzas políticas tradicionales, la poca ca- (falta de acceso a puestos de votación)
pacidad instalada para las elecciones y los Inicialmente el proyecto de reforma consti-
riesgos de divisiones al interior de las orga- tucional que se discutió en el Congreso para
nizaciones de base por las disputas en torno crear las Circunscripciones excluía la cabe-
a las curules: cera municipal de las poblaciones con más
habitantes (lo que inicialmente afectaría al
La influencia de políticos tradicionales Carmen de Bolívar). Al final del debate, se
sobre las candidaturas de las decidió excluir a todas las cabeceras munici-
Circunscripciones de Paz o sobre pales, que solo se vote en los puestos rurales.
funcionarios públicos de los territorios En este orden de ideas, quedarían ex-
Este es quizás el riesgo más señalado por to- cluidos de esta votación los sitios que cuen-
dos los líderes entrevistados. Antes de que tan con mejor capacidad instalada para
se conocieran los lineamientos generales la jornada electoral, a saber, las cabeceras
para poder participar en la circunscripción, municipales, que es donde buena parte de
se conoció que algunos políticos se estaban la ciudadanía rural está inscrita para vo-
desafiliando de los partidos tradiciona- tar. Adicionalmente, la MOE ha encontra-
les para poder participar de la CETP, pero do que los municipios de Córdoba Tetón,
como quedó establecido en el proyecto de Zambrano y San Juan Nepomuceno (del
acto legislativo, esto sería una inhabilidad lado de Bolívar) tienen riesgo por falta de
para participar. acceso a puestos de votación.8
Este riesgo también cobra relevancia
para los pobladores puesto que en la re- Conflictos entre las organizaciones
359
gión todavía existen estructuras políticas sociales del territorio
con poder electoral que estuvieron presun- En un inicio la posibilidad de acceder a
tamente ligadas a grupos paramilitares, una curul en la Cámara de Representantes
como los García, los Blel o Daira Galvis. generó una breve tensión entre las organi-
Con respecto a esto, algunos pobladores zaciones de base existentes en los Montes
afirmaron que presuntamente el hijo del
exjefe paramilitar del BHMM, Alexis Man- 8 Ver el capítulo en este mismo libro La falta de
acceso a puestos de votación como riesgo para la
cilla alias “Zambrano”, estaba negociando
participación democrática.
de María. Un grupo apoyaba a una de las dos a procesos de tenencia y restitución de

líderes de víctimas más reconocidas en la tierras, y aunque son pocos en comparación
región y a nivel nacional, Soraya Bayuelo, con otras regiones del país, también se han
mientras los demás no tenían un candidato presentado asesinatos de líderes sociales.
definido. Para remediar esta situación, las Así mismo, todavía muchos clanes políticos
organizaciones de base realizaron trabajos regionales y municipales que estuvieron li-
de consultas para escuchar a todos los posi- gados con el paramilitarismo y el narcotrá-
bles candidatos y escoger uno. fico mantienen su poder político.
Al existir incertidumbre sobre las re- En este orden de ideas, las recomen-
glas del juego que definían las CETP, la daciones puntuales luego del análisis de los
líder Soraya Bayuelo decidió aceptar la pro- mapas de riegos serían:
puesta del Partido Liberal y lanzarse por
este partido a la Cámara de Representantes. • La mayor cantidad de municipios y
Esta misma decisión tomaría la secretaria riesgos electorales se están presentado
general de las Organizaciones de Pobla- en la zona sucreña de los Montes de
ción Desplazada (OPD), Nayibis Mercado, María en su conjunto, por ende la labor
quien fue víctima de desplazamiento for- de la Policía, Registraduría y Órganos
zado y que ahora se lanzará, con el aval de de Control debería ser priorizar esta
ASI y la UP, por la Lista de la Decencia que zona, sin descuidar el área bolivarense.
lideran Gustavo Petro y Clara López. (La • En los municipios de Chalan, Los Pal-
Silla Caribe 14/12/2017) mitos, Colosó, Morroa y San Antonio
del Palmito coinciden los riesgos tanto
5. Conclusiones y recomendaciones para Senado como para Cámara, por la
tanto pueden ser municipios en los que
La región de los Montes de María presenta se priorice la acción de la Policía, Re-
tensiones propias de un territorio en tran- gistraduría y Órganos de Control.
sición al posconflicto. Aunque ya no tiene • Hacer un especial énfasis en munici-
presencia de guerrillas ni grupos parami- pios como San Antonio del Palmito.
litares, todavía persisten en la zona grupos Este municipio presenta un nivel de
armados organizados o neo-paramilitares, riego alto tanto en Senado como en
360
como han sido llamados por algunos acadé- Cámara. Es un municipio que al es-
micos (Restrepo, 2010; Romero, 2010). Este tar localizado cerca del Golfo de Mo-
es el caso del Clan del Golfo o las Autode- rrosquillo siempre ha sido apetecido
fensas Gaitanistas de Colombia como se han por grupos armados, primero por el
autoproclamado. Pese a que los indicadores BHMM y en la actualidad por el Clan
relacionados con conflicto armado han dis- del Golfo, por ser estratégico para la
minuido en gran medida en la zona, todavía entrada y salida de droga. En el pasado
se presentan fuertes conflictos sociales liga- parte de su dirigencia estuvo investiga-
da por presuntos vínculos con la ban- Fundación Ideas para la Paz FIP (2017) Crimen
da criminal de los Urabeños, nombre organizado y saboteadores armados en tiem-
con el que anteriormente se le cono- pos de transición. Documento digital.
cía al Clan del Golfo (La Silla vacía, Fundación Paz y Reconciliación (2017) Herederos
06/05/2015). En ese orden de ideas, se de Odebrecht y vínculos con ilegales en las listas
invita a la Fuerza Pública para que evite a Senado y Cámara. Documento digital.
la posible utilización de dineros ilegales Goodin, Robert E. (2003). Teoría del diseño insti-
en este municipio y en otros como San tucional, Barcelona: Gedisa.
Onofre, puesto que también es un mu- IEPRI, CINEP, Comisión Colombiana de Juris-
nicipio costero junto al Golfo de Mo- tas, et al (2017) Panorama de violaciones al
rrosquillo y bastión histórico del clan derecho a la vida, libertad e integridad de líde-
político de los Benitorebollo Balseiro, res sociales y defensores de derechos humanos
quienes estuvieron vinculados con pa- en 2016 y primer semestre de 2017. Docu-
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nández - Única instancia 33053
363
Mapa # 36
Riesgo consolidado por factores de violencia 2018 Riesgo consolidado por factores de violencia 2018
para la región de Montes de María
Cartagena Cartagena
Riesgo consolidado de
fraude electoral a la Cámara 2018 Riesgo consolidado Riesgo consolidado
Clemencia
San Onofre San Onofre
Zambrano Zambran
Santa Rosa
Villanueva
San Estanislao
de fraude electoral a Cartagena por factores de
Soplaviento Coloso Coloso
Bolívar
Santa Lucía
la Cámara 2018
Tolú Viejo
Córdoba violencia 2018
Tolú Viejo
Córdoba
Sincelejo Sincelejo
San Onofre
San Jacinto
Magangué Zambrano Magang
Zambrano
Coloso
Chalán Sucre Tolú Viejo
Córdoba Sucre
Santiago de Tolú Ovejas Córdoba
Tolú ViejoColoso
Coveñas
Los Palmitos
Morroa San Pedro Barranco
Sincelejo de Loba
Palmito Buenavista
Talaigua Nuevo
Bolívar Magangué
San Juan de Betulia
Sucre
Sampués
Sucre
Achí
Galeras
El Roble
San Marcos Norosí San Marcos
Hatillo de Loba Barranco de Loba
San Benito Abad
Pinillos Tiquisio Río Viejo
Sucre
Bolívar
Arenal
La Unión
Caimito
Altos del Rosario Guaranda San Marcos
Achí Norosí Gua
San Jacinto del Cauca Morales Tiquisio Río Viejo San
Majagual Bolívar Río Viejo
Guaranda Arenal
Montecristo San Jacinto del Cauca Morales
Guaranda
Montecristo
Nivel de riesgo
Medio Santa Rosa del Sur
Nivel de riesgo Nivel de riesgo Santa Rosa del Sur
Nivel de riesgo
Alto Medio Medio
Medio
Extremo Alto Alto Alto
Extremo San Pablo
Extremo Extremo
San Pablo
Cantagallo
Cantagallo
Municipios con víctimas de violencia política y social
Riesgo consolidado de enero - noviembre 2017
fraude electoral al Senado 2018 Riesgo consolidado Municipios con
Cartagena Santa Rosa
San Cristóbal
de fraude electoral victimas de violencia
Cartagena
fraude electoral al Senado 2018 al Senado 2018 política y social
El Guamo
María La Baja Cartagena Santa Rosa
San Cristóbal
enero - noviembre 2017 enero - noviembre
2017
San Onofre Zambrano
El Guamo
Cartagena
María La Baja
Chalán
Coloso Coveñas
San Onofre
Los Palmitos Sincelejo
Coveñas Morroa
Palmito
San Juan de BetuliaChalán
Coloso
Sampués Corozal Sucre
Los Palmitos
Coveñas Galeras
Morroa
El Roble
Palmito San Fernando
San Juan de Betulia Zambrano
Sucre Hatillo de LobaHatillo de Loba
364 Sampués Corozal
San Benito Abad

El Roble
Galeras Barranco de Loba
San Fernando
Bolívar
La Unión Sucre Hatillo
Altos deldeRosario
LobaHatillo de Loba
Bolívar
Barranco de Loba Coveñas
San Benito Abad
La Unión
Sincelejo
Bolívar Altos del Rosario
Majagual Arenal
Tiquisio Río Viejo
Majagual
Guaranda Arenal
Tiquisio Río Viejo Sucre
Municipios
Arenal con víctimas de violencia
Guaranda
(enero-noviembre 2017)
Municipios con víctimas de violencia política
Bolívar
Municipios con víctimas de violencia social y comunal
Municipios donde coinciden la violencia política y la social y comunal
Nivel de riesgo
Nivel de riesgo Simití
Simití
en Circunscripciones de Paz de Paz

Santa RosaSanta
del Sur
en Circunscripciones
Rosa del Sur
Arenal
Medio Medio
Alto San Pablo
Alto San Pablo Municipios con víctimas de violencia
Extremo (enero-noviembre 2017)
Extremo Municipios con víctimas de violencia política
Mapa de riesgo electoral Antioquia
2018: retos para la profundización de
la democracia
Jharry Martínez
Plataforma de Seguimiento Político en Antioquia – SEPA
Las elecciones al Congreso y a la Presidencia de 2018 son indudable-

mente uno de los eventos más importantes que tendrá el país en el
siglo XXI. No solamente por el consecuente cambio presidencial o
en las fuerzas políticas al interior del Congreso de la República, sino
sobre todo porque será la primera elección sin guerra con las FARC,
con un nuevo partido político en disputa, en medio de conversacio-
nes de paz con la segunda guerrilla del país, con la controversia
producida por la no aprobación en el Congreso de las Circunscrip-
ciones Transitorias Especiales de Paz - CTEP1 y con la mirada del
país y el mundo puesta en estos primeros dirigentes elegidos en un
escenario de construcción de paz. Sin embargo, la dinámica elector-
al corre el riesgo de no lograr las transformaciones necesarias para
corresponder a este reto histórico que se nos presenta.
Desde mediados de 2017, y en lo que va de 2018, se ha podido
constatar cómo en diferentes territorios las prácticas politiqueras
e ilegales en torno a la jornada electoral sobreviven al ambiente de
apertura democrática que trae consigo la paz, al punto de que el
mercado electoral de votos parece fortalecerse en el pos-acuerdo, 365
situación que es sumamente perjudicial al espíritu de participación

consignado en este.
1 Al momento de redactar este capítulo el Gobierno y el presidente del Sena-

do, Efraín Cepeda, seguían enfrascados en la controversia de si sí había sido
aprobado o no el proyecto que las crea. Lo único cierto es que a causa de esta
discusión ya no hay tiempo suficiente para organizar la elección de las Cir-
cunscripciones de Paz para el 11 de marzo de 2018.
■ mapa de riesgo electoral antioquia 2018: retos para la profundización de la democracia
En medio de este escenario Antioquia y donde se llevó a cabo el proceso de de-

juega un importante papel. El potencial jación de armas. Estos espacios hoy están
electoral del departamento es el 13% del convertidos en Espacios Territoriales de
censo electoral total del país.2 El poder Capacitación y Reincorporación, donde se
político antioqueño se traduce en 17 cu- prepara la adaptación a la vida civil de los
rules en la Cámara de Representantes más, ex combatientes.
en 2014, 11 antioqueños en el Senado de Estos son algunos de los elementos que
la República. A ello se suma la fuerza to- hacen de este departamento un escenario
mada entre amplios sectores sociales por la clave en la próxima disputa electoral del
figura de Álvaro Uribe, el lugar que ocupa 2018, puesto que indudablemente el tema de
Antioquia en el escenario de paz al ser el la superación de la guerra política y el nuevo
departamento con mayor cantidad de vícti- contexto de paz serán determinantes.
mas por desplazamiento forzado, la presen-
cia histórica de todos los grupos armados 1. Antioquia electoral
ilegales, el cultivo y tráfico de drogas de
uso ilícito y la férrea oposición al proceso En lo que tiene que ver con la tendencia po-
de paz con las FARC por parte del partido lítica, tradicionalmente Antioquia ha sido
Centro Democrático, partido cuyo princi- clave en las diferentes elecciones nacionales
pal bastión electoral es este departamento. de Colombia. El departamento concentra
A estos factores se agrega que el ter- un importante poder económico y político
ritorio antioqueño hace parte de cuatro de que se ha orientado de manera significativa
las 16 Circunscripciones Especiales Tran- hacia posturas de derecha y centro derecha,
sitorias de Paz (C-13 Sur de Bolívar, C-16 privilegiando discursos en pro del desarro-
Urabá, C-3 Bajo Cauca, C-6 Chocó), que llo económico, la industrialización y la se-
a pesar de no funcionar coinciden con las guridad, por encima de aquellos centrados
regiones donde se implementa la Reforma en la inversión social, la salida negociada al
Rural Integral del Acuerdo de Paz a través conflicto armado o la superación de la des-
de los Programas de Desarrollo con En- igualdad. Sin embargo, esta generalidad en
foque Territorial – PDET. Adicionalmente, el comportamiento electoral se ve confron-
en Antioquia hay tres Zonas Veredales tada con una creciente inclinación hacia
366
Transitorias de Normalización – ZVTN
posturas más mesuradas, sobre todo en lo
(en Remedios, Ituango y Dabeiba) y dos
que a seguridad se refiere, que buscan con-
Puntos Transitorios de Normalización
centrar los esfuerzos de la administración
(en Anorí y Vigía del Fuerte), que son los
pública en otros temas como la educación,
espacios que recibieron a los guerrilleros
la inversión social y/o la lucha contra el des-
empleo.
2 Cálculo elaborado con datos de Registraduría
Nacional tomados de: https://www.registradu-
En lo referente a las prácticas político
ria.gov.co/-Censo-Electoral,3661-.html electorales, el departamento ostenta el de-
shonroso primer lugar en cuanto a número to de lo ilegal, también en lo legal. Incluye

de municipios con riesgo extremo por co- desde actores armados hasta contratistas y
incidencia de factores indicativos de fraude funcionarios públicos, y ofrece buenas pro-
electoral y violencia, que para las pasadas babilidades para lograr éxitos electorales.
elecciones locales de 2015 fueron Angos- Esta situación da lugar a que la implemen-
tura, Briceño, Campamento, Ituango y tación del Acuerdo de Paz, sobre todo en
Medellín; y para las próximas elecciones su punto dos, busque eliminar las prácticas
nacionales de 2018 son Anzá, Briceño, Cá- antidemocráticas de las jornadas electo-
ceres, Ituango, Murindó, Remedios, San rales, y desde allí del quehacer político en
Andrés de Cuerquía, Segovia, Tarazá, Tur- general.
bo y Valdivia. Además hay inmensas difi- La ampliación de la participación
cultades conocidas en casos de afectación a política hacia la profundización de la de-
la democracia electoral, como la deficiencia mocracia se presenta como un primer
para prevenir y combatir la trashumancia, paso en la solución a los problemas elec-
la participación política de Grupos Arma- torales del departamento. De allí que co-
dos Organizados – GAO, la financiación de bren especial importancia propuestas
campañas con dineros de la minería ilegal como las Circunscripciones de Paz, de
y/o el narcotráfico, la ausencia de peda- las cuales Antioquia es el departamento
gogías electorales efectivas y la necesidad con más municipios, 25 en total3 (20%
de activar más puestos de votación y mejor de los municipios del departamento).
ubicados, principalmente en el sector rural, También la apertura democrática que in-
para superar las dificultades de acceso, en- cluye la participación del nuevo partido
tre otros. político, la Fuerza Alternativa Revolucio-
Uno de los mayores indicadores de naria del Común, que tendrá en Antioquia
riego electoral en el departamento es la una de las cinco listas de candidatos a Cá-
presencia de los GAO, que han afectado mara que presentará en el país en 2018. De
las elecciones en todos sus niveles, no solo igual modo, las actividades de cedulación
mediante la intimidación y limitación a la y revisión de la asignación de puestos y
libertad de los votantes, sino con modali- mesas de votación, entre otras acciones a
dades de incidencia como la financiación realizarse como resultado del Acuerdo de
367
Paz, son especialmente pertinentes para el
de campañas, el constreñimiento al elec-
departamento.
tor y la compra de votos. Esta situación
Sin embargo, a causa de lo descrito,
ha configurado una verdadera empresa
las dificultades que la implementación ha
electoral que basa su actividad en la mer-
sufrido a nivel nacional tienen un especial
cantilización de la democracia electoral y
cuyo objeto es la captación de lo que hoy se
3 Las Circunscripciones de Paz están planeadas
puede denominar el mercado de los votos. para cubrir 167 municipios en 16 regiones del
Este mercado transita no solo en el ámbi- país.
acento en lo local, y para el caso de An- la democracia representativa, aquella que se

tioquia es importante mencionar que una basa en la elección de políticos que repre-
implementación incompleta podría sig- sentan a sectores de la población y/o ideales,
nificar una profundización de las prácticas bajo la premisa de que los representantes
antidemocráticas en las jornadas electora- transmiten eficazmente en los espacios de
les. De allí que sea tan importante en este toma de decisiones las intenciones de diver-
momento el acompañamiento del Estado sos sectores de la población. En este sentido,
en diferentes territorios urbanos y rurales. hay que tener en cuenta que para que suce-
Para ello es clave comprender las enormes da la amplitud democrática pregonada en
diferencias entre las diferentes subregiones los Acuerdos debe haber reglas efectivas que
del departamento y entre centros urbanos garanticen que en las jornadas electorales se
y rurales4. Una muestra de estas diferencias transmita un mandato de representatividad
es el comportamiento electoral. legítima de la mayoría de los ciudadanos.
Se ha evidenciado un especial riesgo Para el caso colombiano, y específica-
por violencia en los municipios alejados de mente el de Antioquia, este mandato de la
la capital, especialmente aquellos más gol- democracia representativa se ve afectado
peados por la guerra como en las subregio- por intereses particulares de sectores de la
nes de Urabá, Norte, Bajo Cauca, Nordeste población, que se valen de acciones legales
y Magdalena Medio, donde se concentran e ilegales para lograr su propia represen-
los municipios de las CTEP; mientras que tación y opacan el logro de la representa-
subregiones como Valle de Aburrá, Orien- ción de intereses generales. Es así como
te, Suroeste y Occidente muestran mayores la perversa combinación de clientelismo,
riesgos por fraude electoral. economías ilegales, GAO, fraude electoral
y falta de pedagogía electoral se traduce en
2. Profundizar la democracia el deterioro de la democracia y la imposibi-
electoral, una urgencia para lidad de alcanzar su razón de ser. El efecto
Antioquia bola de nieve que esto produce termina por
empujar a la sociedad antioqueña a una si-
La razón de ser de la democracia es permitir tuación crítica, en la que está amenazada la
que la mayor cantidad posible de ciudadan- democracia.
368
os participen de diversas formas en la toma Luego de la penetración del narcotrá-
de decisiones del Estado. Entre estas formas, fico en la vida política, sufrida en los años
la representación es una de las fórmulas más 80 y 90 del pasado siglo, la actividad elec-
usadas y aceptadas en el mundo. Es decir, toral en Antioquia ha mantenido un vín-
culo dañino con diversas expresiones de la
4 El departamento de Antioquia se divide en 9 ilegalidad a través de una compleja red de
subregiones: Magdalena Medio, Nordeste, Bajo actores y acciones dirigidas a afectar la de-
Cauca, Norte, Urabá, Occidente, Suroeste, Valle
mocracia. A pesar de esto, esta afectación
de Aburrá y Oriente.
no influye de manera generalizada en el comandante de Los Urabeños, y la movi-

departamento ni se expresa con las mismas lización social que se desató y se presume
acciones en todo el territorio antioqueño. como apoyo. El recurso de la presión ar-
No es igual la jornada electoral en el cen- mada, o la disponibilidad de recursos pro-
tro del departamento y sus ciudades más ducto de acciones ilegales como el tráfico de
grandes como en el Valle de Aburrá5 que drogas o el cobro de extorsiones, se prestan
en los municipios más alejados de la cen- para afectar de tal manera las elecciones que
tralidad. Igualmente, la gran diferencia los cacicazgos regionales se han convertido
poblacional y la falta de pedagogía electoral en verdaderos centros de negocio de votos,
en el sector rural hacen que la decisión so- donde los grupos armados ilegales “nego-
bre el ganador o ganadores en las jornadas cian” con las campañas políticas un número
electorales se tome fundamentalmente en determinado de votos a cambio de acuerdos
el Valle de Aburrá y algunos otros centros políticos y formas de apoyo.
urbanos importantes, más no en las zonas Es así como la afectación de los grupos
campesinas y mucho menos en aquellas armados ilegales sobre la representatividad
más golpeadas por la violencia. De allí que otorgada por el voto durante las jornadas
se pueden identificar tres tipos de riesgo electorales ha cambiado, del efecto de las
electoral para Antioquia en las próximas guerrillas, que actuaban en impidiendo el
elecciones: las acciones de incidencia de ejercicio del voto, a grupos armados ilega-
grupos armados ilegales, el fraude electoral les como los Grupos Armados Organiza-
y la pobre acción institucional en pro de su- dos – GAO, que con el poder territorial que
perar esta situación. ostentan crean vínculos con algunas cam-
pañas políticas, por ende, manipulando el
3. La incidencia de grupos armados voto.
ilegales como riesgo electoral para Este fenómeno se evidencia con mayor
Antioquia fuerza en los territorios más golpeados por
la violencia como lo son las subregiones de
Sobre las acciones de incidencia de grupos Norte, Nordeste, Bajo Cauca y Urabá. Sub-
armados ilegales sabemos que elección tras regiones que hoy tienen 8 de los 9 muni-
elección se ha fortalecido una compleja red cipios en riesgo extremo por violencia del
369
de mercadeo electoral que transita entre lo departamento6. En el caso del riesgo por la
legal y lo ilegal. Los grupos armados ilegales presencia identificada de los GAO, en Bajo
han logrado diversos niveles de aceptación Cauca se presenta en la totalidad de sus 6
entre las poblaciones, como se evidenció municipios, en Urabá en 7 de su 11 mu-
hace poco con la captura de alias Tom,
6 Medellín, Briceño (norte), Cáceres (Bajo Cauca),
5 Conformado por Caldas, La Estrella, Itagüí, Sa- Ituango (Norte), Remedios (Nordeste), Segovia
baneta, Envigado, Medellín, Bello, Copacabana, (Nordeste), Taraza (Bajo Cauca), Turbo (Urabá),
Barbosa y Girardota Valdivia (Norte).
nicipios, en Norte en 4 de 17 municipios, Sin embargo, los datos sobre el riesgo por
en Nordeste en 2 de 10, en Occidente en desplazamiento forzado permiten identi-
6 de 19 y en las 3 subregiones de Valle de ficar 68 municipios afectados, es decir el
Aburrá, Magdalena Medio y Suroeste solo 54,4% del departamento. El hecho de que
en un municipio por cada subregión. Final- el desplazamiento forzado en el último
mente, la subregión Occidente no presenta año supere en tanto a los GAO requiere un
presencia identificada de grupos armados compromiso de parte de la academia, los
organizados7. medios de comunicación y las autoridades,
Estos datos muestran cómo las regio- para determinar los causantes de este fe-
nes donde se sufrió de manera más cruenta nómeno, que bien puede ir más allá de los
la guerra en los últimos años son precisa- grupos armados.
mente aquellas en las que hoy se tiene un
riesgo electoral importante por presencia 4. El riesgo de fraude electoral
de estos grupos mientras que en el cen-
tro, suroeste y oriente del departamento Para el caso del fraude electoral, el análisis
las jornadas electorales se desarrollan sin de anomalías electorales de la MOE permite
el accionar directo de esto grupos. Cabe determinar que para las próximas eleccio-
resaltar que las subregiones Urabá, Norte, nes al Congreso en Antioquia hay 78 mu-
Nordeste y Bajo Cauca son precisamente nicipios (el 62.4% del departamento) con
las seleccionadas en las eventuales CTEP, algún nivel de riesgo de fraude electoral,
que aún están en la incertidumbre y que, de los cuales 12 (el 9.6% del total) tienen
como lo evidencian los datos suministra- riesgo extremo. Vale resaltar que subregio-
dos, urgen de una representatividad que nes como Oriente o Suroeste, que no reg-
les permita superar su vulnerabilidad ac- istran mayor riesgo por presencia de GAO,
tual. De ser creadas efectivamente, dichas sí tienen importantes registros de riesgo
Circunscripciones de Paz necesitarían un por fraude electoral, como en el caso de San
decidido acompañamiento dada la posible Francisco en el Occidente, que tiene riesgo
afectación de estos grupos ilegales. extremo tanto para las elecciones a la Cáma-
Por último, es importante hacer la si- ra como al Senado; o Salgar, en el Suroeste,
guiente reflexión. De acuerdo con los datos que tiene riego alto para ambas elecciones.
370
del Mapa de Riesgo de la MOE para 2018, El análisis de Antioquia mediante la
en Antioquia se ha identificado presencia distinción entre subregiones permite dis-
de los GAO en 29 de sus 125 municipios. tinguir entre aquellas donde el tema de la
implementación del Acuerdo de Paz y la
superación o mantenimiento de la guerra
7 En Antioquia se ha identificado presencia de
los GAO en 29 de sus 125 municipios. A pesar es central, y otras donde no lo es. Esto se
de que datos sobre el riesgo por desplazamien- refleja en que Antioquia vive, para las próx-
to forzado permiten identificar 68 municipios
imas elecciones, una suerte de fractura tan-
afectados, es decir el 54,4% del departamento.
to en las temáticas de las campañas como impide que el debate avance hacia los pro-
en las prácticas electorales, y por ende, en blemas concretos y objetivos de las eleccio-
los riegos al ejercicio libre del voto. Si bien nes en Antioquia. Así mismo, lógicamente
es cierto que la presencia de los GAO ob- hay actores legales e ilegales beneficiado
liga a pensar en la necesidad de blindar las del estado de cosas actual, cuyo interés es
elecciones del accionar criminal, no debe impedir los cambios que solucionarían los
perderse de vista que las prácticas ilegales problemas actuales del sistema electoral.
alrededor de las elecciones no se reducen Por otro lado, el tamaño de las deman-
a aquellas ligadas a grupos armados, sino das y los desafíos que implica el proceso
que tienen una gran variedad de manifesta- electoral en un departamento como Antio-
ciones. Así pues, la combinación entre las quia llega a exceder la capacidad institucio-
prácticas electorales antidemocráticas, la nal enfrentarlos. Esto se puede observar, por
presencia de GAO y la economía ilegal se ejemplo, en el riesgo electoral por limitación
comporta de manera diferenciada a lo largo a la participación, que se deriva de la falta
del territorio del departamento y obliga a de cedulación en muchos territorios, la may-
un accionar igualmente diferenciado para oría de estos los más afectados por la violen-
su identificación y prevención de parte de cia.8 El riesgo de que la ciudadanía no pueda
las instituciones públicas. participar también está ligado a la escasez
de recursos y capacidades para revisar y
5. La reacción institucional al riesgo reasignar puestos y mesas de votación.9 Por
otro lado, la falta de pedagogía electoral (una
El contexto analizado obliga a observar cuál necesidad de mucho tiempo atrás que se ve
es el accionar de la institucionalidad en este reforzada por lo establecido en el punto dos
escenario, frente a lo cual se ha comprobado del Acuerdo de Paz), hace que las próximas
un interés desde diferentes órdenes admin- elecciones enfrenten un nuevo escenario
istrativos (tanto municipales como departa- electoral con las mismas prácticas vistas en
mental) por trabajar en torno a los riesgos pasadas jornadas, pues el ciudadano no está
identificados. Sin embargo, en muchos ca- informado de los cambios y los riesgos exis-
sos este interés no se traduce en efectos con- tentes en su propia democracia.
cretos, debido a diferentes factores. Actualmente, la ley exige a las admi-
371
Por un lado, hay intereses políticos nistraciones, tanto nacional como depar-
particulares que interfieren sobre el inte-
rés general de superar los retos electorales 8 Para ver datos detallados sobre este problema se
puede consultar el capítulo, en este mismo libro,
del departamento. Por ejemplo, la división
titulado El censo electoral versus el censo pobla-
generada en torno al éxito o fracaso de la cional: riesgos asociados a la trashumancia his-
implementación del Acuerdo de Paz, don- tórica y el déficit de cedulación en la población.
de distintas posturas políticas viven del ca- 9 Sobre este tema ver el capítulo de este libro La
falta de acceso a puestos de votación como riesgo
pital político que genera lo uno o lo otro,
para la participación democrática.
tamental y municipal, activar comisiones el riesgo es mayor por fraude electoral

de seguimiento electoral en donde se pue- se necesita otro tipo de esfuerzos, que
da identificar y coordinar acciones en pro logren desarticular las maquinarias
de garantizar la trasparencia electoral. Sin criminales de movimiento de votos.
embargo, a través de la participación en Todo esto, junto con reglas de juego
ellas se ha logrado observar que estas co- claras para los candidatos que les per-
misiones no logran concretar diagnósticos mitan conocer de manera oportuna los
del todo precisos sobre los problemas de las límites en sus campañas.
elecciones debido a su conformación, pe- 2. Comprometer autoridades y ciuda-
riodicidad y provisionalidad. danía locales con la superación de los
riesgos electorales. Si bien es cierto
6. Recomendaciones que las elecciones de 2018 la normati-
vidad electoral son del orden nacional,
A partir de los datos expuestos y analiza- es necesario que en los municipios se
dos en este mapa de riesgo, se identifica la organicen pactos por la transparencia
urgencia de llevar a cabo por lo menos seis que vinculen a campañas, autoridades
acciones que podrían aportar de manera in- y ciudadanía, para así romper con uno
mediata a mejorar la calidad de las eleccio- de los elementos que más favorece el
nes en Antioquia para el año 2018. fraude electoral, a saber, la impunidad
local. Es decir, hay que fortalecer la po-
1. Identificar los riesgos electorales de- sibilidad de actuar contra los delitos
sagregadamente. Como muestran los electorales desde los lugares donde se
datos, los riesgos electorales en el de- generan e identifican más rápido, para
partamento no afectan con igual in- lo cual deberá capacitarse a las autori-
tensidad a las diferentes subregiones. dades locales e informar con suficien-
Por ende, deberá pensarse desde las cia a la ciudadanía.
entidades de control, seguridad, pla- 3. Revisar la Divipol.10 Como parte del
neación y ejecución de las jornadas Acuerdo de Paz el Estado se compro-
electorales un tratamiento diferen- mete a ejecutar acciones en pro de la
ciado para lograr mejores efectos en el democratización del país. Estas accio-
372
propósito de garantizar transparencia nes pasan, entre otros, por ajustar la
en esta jornada. Por ejemplo, se sabe Divipol al nuevo escenario electoral en
que el riesgo electoral por presencia de ausencia de la guerrilla de las FARC y
GAO es mayor en algunas subregiones promover una amplia cedulación que
y municipios, lo que conlleva a fortal-
ecer la presencia de la Fuerza Pública 10 La Divipol es la división política utilizada ins-
y la lucha contra estas bandas. En cam- titucionalmente para la asignación de puestos
y mesas de votación en las diferentes jornadas
bio, en subregiones y municipios donde
electorales
permita participar a más ciudadanos tar votos a cambio de ningún tipo

en las jornadas electorales. Este es un dádivas, no aceptar apoyos de actores
aspecto crucial para derrotar las em- ilegales o cuestionados, no avalar can-
presas criminales electorales, puesto didatos cuestionados, no beneficiarse
que permitirá reconocer de manera di- del control territorial de actores arma-
recta sus zonas de influencia. A pesar dos ni consentir que estos promuevan
de esto, la Registraduría Nacional de sus campañas, entre otros. Esto pasa
Estado Civil ha dicho en distintas oca- por una estrategia comunicativa para
siones no contar con los recursos nece- hacer públicos los rechazos al apoyo
sarios para llevar a cabo estas acciones. por parte de ilegales, denuncias sobre
Por ello, es importante que el Gobierno irregularidades de los candidatos y la
Nacional identifique las zonas donde información de las cuentas de las cam-
es más urgente adelantar estas revisio- pañas.
nes y permita ajustar la Divipol en los 5. Encaminar esfuerzos en detectar y
lugares más prioritarios. Para el caso acabar con las maquinarias a favor
de Antioquia, esto se ubica más clara- del mercadeo electoral. Este es uno de
mente en las zonas más golpeadas por los aspectos que más necesita un tra-
el conflicto armado y con más debili- bajo articulado Estado- sociedad y que
dad de la presencia de instituciones es- no se agota en los alistamientos previos
tatales. a las elecciones, sino que necesita una
4. Promover el pacto por la transpar- política pública más clara para lograr
encia electoral entre las diferentes romper el vínculo entre cacicazgos lo-
campañas. A pesar de que esta es una cales que captan votos y las campañas
iniciativa que comúnmente se propone, que tranzan con estos. Las jornadas
no está claro el alcance de este pacto ni electorales de orden nacional como las
el compromiso de las diferentes cam- que viviremos este 2018 son escenario
pañas con el mismo. Se haría necesario ideal para esta práctica, por lo cual se
promover un pacto por la transparen- deben activar todos los planes posibles,
cia en donde participen todas las cam- desde el compromiso de las campañas
pañas (al Congreso y a la Presidencia) hasta el actuar decidido de las autori-
373
y se comprometan de manera clara a dades, pasando por la pedagogía elec-
llevar a cabo acciones para blindar las toral a la ciudadanía, para logar detener
elecciones como: periodicidad para
presentar información financiera en da llevar el control sobre el cumplimiento de las
el aplicativo Cuentas Claras11, no pac- reglas en materia de ingresos y gastos de campa-
ña. El problema actualmente es que el aplicativo
depende de que las campañas sean disciplinadas
11 www.cnecuentasclaras.com es el aplicativo do- y honestas en sus reportes, porque el CNE tiene
nado por la ONG Transparencia por Colombia poca capacidad para contrastar si la información
al Consejo Nacional Electoral para que éste pue- reportada por todas las campañas es verídica.
esta actividad que empobrece enorme- deberá cualificarse electoralmente de

mente la democracia. tal manera que se aprecie significativa-
6. Fortalecer la pedagogía electoral mente el voto informado. Esto obliga a
como clave en la superación del que tanto la administración municipal
delito. Por lo general, durante los me- y departamental como las diferentes
ses previos a elecciones en Colombia campañas hagan un gran esfuerzo por
vemos algunas campañas de pedagogía la democracia promoviendo discusio-
electoral desde el gobierno nacional nes sobre los temas de los candidatos
y algunas ONG. Sin embargo, en An- y su actuar. Desafortunadamente en la
tioquia urge un compromiso por la política local se evidencia una suerte de
democracia que pase por informar y “todo vale” por conseguir los votos, y
capacitar a los ciudadanos en su rol se observa en diferentes campañas una
como electores, para así ahogar las tendencia a comprometer y decir todo
empresas electorales desde su base lo que sea necesario con este fin. El me-
misma. Este compromiso tendrá que jor camino posible es el compromiso
ser superior a cualquier interés político de todos en el cese de estas prácticas
y electoral tanto de los mandatarios de que afectan enormemente la democra-
turno como de los diferentes partidos, tización de Antioquia.
es decir, que la sociedad antioqueña
374
Mapa # 37
en Antioquia
Riesgo consolidado fraude electoral a la Cámara 2018
Necoclí
de fraude electoral
a la Cámara 2018
Turbo
Apartadó
Carepa
Cáceres El Bagre
Chigorodó
Tarazá Zaragoza
Mutatá
Ituango Valdivia
Segovia
Anorí
Briceño
Toledo Campamento
Dabeiba Amalfi Remedios
Uramita San Andrés de Cuerquía
Murindó Angostura Guadalupe
Cañasgordas Buriticá
Liborina
Frontino
Entrerrios Yolombó
Vigía del Fuerte Antioquia San Roque
Caicedo
Urrao Bello Girardota
Anza Copacabana San Rafael
Guarne
Guatapé
BetuliaArmenia Itagüí San Carlos
Rionegro Granada
Sabaneta
Concordia Caldas
Cocorná San Luis
Salgar
Nivel de riesgo
San Francisco
íSLjíóí Ciudad Bolívar
Abejorral Sonsón
íSñLíóí Betania Argelia
íSíó
Nariño
Total: 63 municipios Caramanta
fraude electoral al Senado 2018
Necoclí
San Pedro de Urabá
Apartadó
Riesgo consolidado
Carepa
Cáceres
de fraude electoral
Tarazá Zaragoza
al Senado 2018
Valdivia
Ituango
Anorí
Peque Toledo
Briceño
Campamento
375
Dabeiba Amalfi Remedios
San Andrés de Cuerquía
Sabanalarga
Murindó Angostura Guadalupe
Cañasgordas Vegachí
Antioquia
Abriaquí
Entrerrios
Vigía del Fuerte Sopetrán Santo Domingo San Roque Puerto Berrío
Girardota Alejandría
Urrao Caracolí
Anza San Rafael
Guarne
Armenia Rionegro San Carlos

Envigado Granada
Concordia Caldas
Cocorná San Luis
Salgar
Nivel de riesgo El Carmen de Viboral Puerto Triunfo
Fredonia San Francisco
DVéDvD Abejorral
Hispania
DVLDv
Argelia
DVDv
Nariño
Total: 58 municipios Caramanta
Riesgo consolidado
Arboletes Riesgo consolidado por factores de violencia 2018
Necoclí
Turbo Nechí
Apartadó
Caucasia
Carepa
Cáceres El Bagre
Chigorodó
Tarazá Zaragoza
Valdivia
Ituango Segovia
Briceño
Campamento
Dabeiba Remedios
Yarumal
Uramita Sabanalarga
San Andrés de Cuerquía
Murindó Vegachí
Cañasgordas Buriticá
Frontino
Entrerrios
Puerto Berrío
San Jerónimo Barbosa
Urrao Ebéjico Bello San Vicente San Rafael

Anzá
Medellín
Armenia San Carlos
Antioquia Puerto Nare
Nivel de riesgo
N Pueblorrico
Betania
y social Sonsón Sonsón
enero -noviembre 2017 N

N
Municipios con victimas de violencia política

y social enero - noviembre 2017
Turbo
Cáceres
Tarazá
Segovia
Briceño
376 Remedios
Yarumal
Antioquia
Entrerrios
Barbosa Política y Social (enero-noviembre 2017)
BelloCopacabana
San Vicente San Rafael Municipios con víctimas de violencia política
Medellín
Puerto Nare Municipios donde coinciden la violencia política y la social y comunal
Sonsón
Riesgos electorales para las elecciones
del 2018 en el departamento de
Arauca: desafíos de una democracia
incompleta en un conflicto inacabado
Jeannette Alexandra D’Alleman

Anderson Giovanny Oviedo Rodríguez
Observación y Solidaridad con Arauca - OBSAR
Pastoral Social Arauca
Introducción
El presente documento tiene como objetivo analizar los posibles

riesgos electorales de cara a las próximas elecciones legislativas del
año 2018, teniendo en cuenta la coyuntura actual del departamen-
to y centrándose principalmente en los municipios de Saravena,
Arauquita, Fortul y Tame. Estos territorios son los llamados a pro-
tagonizar la implementación de los Acuerdos de Paz en el departa-
mento, mediante la construcción y puesta en marcha de Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), y la garantía de una
efectiva participación de las víctimas a través de las eventuales Cir-
cunscripciones Especiales Transitorias de Paz.1
El departamento de Arauca se ubica geográficamente al norte
de la Orinoquia colombiana, limitando con la República Bolivaria-
na de Venezuela al noreste, los departamentos de Vichada y Casa-
nare al sur, y al oeste con el departamento de Boyacá. Se divide en
dos áreas geográficas o subregiones: el piedemonte y la sabana. La
377
primera está integrada por cuatro municipios: Tame, Fortul, Sara-
vena y Arauquita; mientras que la segunda la conforman Arauca,
Cravo Norte y Puerto Rondón, para un total de siete municipios en
los que se divide administrativamente el departamento, los que a
1 Al momento de redactar este capítulo, en diciembre de 2017, la aprobación

de la creación de las Circunscripciones de Paz en el Congreso había caído en
un limbo jurídico por la disputa entre el presidente del Senado y el Gobierno
Nacional sobre si el proyecto de reforma constitucional había sido aprobado
en el último debate o no.
■ riesgos electorales para las elecciones del 2018 en el departamento de arauca
su vez comprenden un aproximado de 520 Diversas condiciones han propiciado

veredas. la llegada de grupos armados ilegales al
El departamento se ubica en el pues- departamento. Su ubicación en la fronte-
to 17 de mayor a menor extensión entre los ra colombo-venezolana, con más de 300
32 departamentos del país, con un aproxi- km de corredor fronterizo, sus grandes
mado de 23.818 kms². Los dos municipios yacimientos de hidrocarburos, sus vastos
con mayor extensión son Arauca con 5.751 recursos forestales, las dinámicas de pobla-
kms², seguido de Tame con una extensión miento del territorio, los altísimos índices
de 5.542 km2, lo cual indica que el 50% de corrupción y malversación de recursos
de la extensión total del departamento co- públicos que resultan en un alto nivel de
rresponde a estos dos municipios. Según el inequidad social, sumado a la frágil pre-
censo del DANE (2005), la proyección po- sencia del Estado, sentaron las bases para la
blacional a 2016 se estimó en 265.190 habi- llegada, desde los años 80, de grupos como
tantes, de los cuales un 34% se concentraría las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
en Arauca (capital) y un 63.5% se encontra- Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-
rían en el piedemonte Araucano (PNUD, EP), haciendo presencia con los frentes 10,
2005, p.10). 45, y 28; el Ejército de Liberación Nacional
Lo anterior muestra claramente la (ELN) a través del Frente Domingo Laín
gran extensión territorial del departamen- Sáenz, y posteriormente los grupos pa-
to. Así, el hecho de contar con tan solo siete ramilitares con el Bloque Vencedores del
cabeceras municipales permite entrever la Arauca entre 2002 y 2005.
gran dimensión e importancia que cobran Esta amalgama de actores armados in-
los territorios rurales. Esta ruralidad se tensificó el número de acciones bélicas en
caracteriza por el olvido estatal, las dificul- contra de las estructuras armadas estatales,
tades de acceso tanto viales como para los la reducida institucionalidad y la población
servicios públicos vitales como el agua po- civil, configurándose un altísimo nivel del
table; por lo que las comunidades rurales, conflicto armado en el que, por décadas,
en su mayoría, acceden a este recurso me- se han violentado de manera constante y
diante perforaciones artesanales, llamado sistemáticamente los Derechos Humanos
comúnmente “puntillo”. La cobertura del y se ha infringido el Derecho Internacional
378
servicio de energía sigue siendo limitada y Humanitario. Los datos del Registro Na-
en el caso de quienes ya tienen acceso, la cional de Información – RNI de la Unidad
prestación del mismo es intermitente. En para las Víctimas indicó que en Arauca,
materia de servicios de salud, en el mejor a corte 2016, han sido reconocidas 19.873
de los casos se cuenta un puesto de salud víctimas de homicidio, siendo 4.790 vícti-
sin dotación y una enfermera. En el área mas directas y 15.083 víctimas indirectas,
educativa, esta se limita al nivel de básica sin profundizar en las alarmantes cifras de
secundaria. afectaciones a la población civil por otros
tipos de hechos victimizantes como des- que la falta de puestos de votación rurales
aparición forzada, amenazas, utilización sería algo aún más grave.
instalación abandono o siembra de armas La infraestructura electoral en términos
no convencionales como Minas Anti- del número de puestos de votación con que
personal – MAP, Munición Sin Explotar dispone el área rural no se ajusta a las carac-
– MUSE y otros Artefactos Explosivos Im- terísticas territoriales y poblacionales, ante
provisados – AEI (Conferencia Episcopal lo cual se presentan pocas garantías para la
de Colombia, 2017, p.6) participación de la población que allí habita.
Teniendo en cuenta el contexto de- Esta realidad puede obedecer a dos
partamental anteriormente presentado, a aspectos principales. En primer lugar, al
continuación se explicarán factores parti- bajo nivel de presencia de las instituciones
culares de riesgo detectados en el territorio. estatales en general, la cual está muy limi-
tada al municipio capital, situación que
1. Factores de riesgo ha facilitado la consolidación y presencia
1.1. Infraestructura Electoral histórica de los grupos armados ilegales
El departamento de Arauca cuenta con 60 que, con su accionar delictivo, dificultan
puestos de votación, de los cuales 38 es- los procesos electorales por la sensación de
tán en el área rural y 22 en el área urbana. zozobra y riesgo inminente que le generan
La población que vota no supera el 50% a población votante. Esta situación se man-
del censo electoral. Se presentan riesgos tiene aun cuando las FARC dejaron de ser
en cuanto a las garantías de participación, un actor armado, pues permanece el ELN.
principalmente para el sector rural de mu- Como segundo aspecto, cabe desta-
nicipios como Tame, y Arauquita, los que car la percepción entre los araucanos de la
tienen más veredas en el departamento, así existencia de altos índices de corrupción,
como en Fortul y Saravena. malversación de recursos y el clientelismo,
Tame tiene un aproximado de 145 lo que genera en la población un alto grado
veredas, y tan solo cuenta con 10 puestos de desconfianza y una tendencia al absten-
de votación en el área rural; mientras que cionismo.
Arauquita cuenta con 156 veredas y solo Es necesario resaltar que, a pesar de
siete puestos de votación en el área rural. las precarias condiciones que afronta la co-
379
Fortul tiene tres puestos de votación en su munidad rural del departamento para su-
área rural y 56 veredas, mientras que Sara- fragar, en los comicios legislativos de 2014
vena cuenta con 75 veredas y un solo pues- la participación de estas comunidades fue
to de votación en zona rural. Estos cuatro alentadora en términos porcentuales, pues
municipios componen la Circunscripción estuvo en general en los niveles nacionales.
de Paz de Arauca, si esta llegara a existir, Sin embrago, esta participación no puede
y según la normatividad que se tramitaba asociarse fácilmente con una participación
ésta solo se votaría en la zona rural, por lo libre y voluntaria de la población, pues se
debe tener en cuenta el riesgo de la infiltra- encuentran en un limbo administrativo y

ción de los grupos armados ilegales en los territorial ya que, según del Instituto Geo-
distintos cargos públicos de elección popu- gráfico Agustín Codazzi (IGAC), estas ve-
lar tanto de circunscripciones regionales redas pertenecen a Arauquita (ubicada en
como nacionales. Este hecho se sintetiza en el centro del departamento), sin embrago
riesgo de prácticas coercitivas por parte de administrativamente han dependido de
dichos actores armados para favorecer can- Tame. Este es el caso del corregimiento de
didatos de su interés. Puerto Jordán, el cual se ubica geográfica-
mente en el municipio de Arauquita, pero
Tabla 1. Participación electoral rural y urbana las administraciones de este municipio nun-
en municipios de Arauca – elecciones legislati-
ca mostraron mayor interés para invertir y
vas 2014.
Participación Participación responder por esta zona, diferente a lo que
electoral en la electoral en la han hecho las administraciones del muni-
Municipio zona urbana zona rural
Elecciones Elecciones
cipio de Tame, cuyos candidatos conocen
legislativas 2014 legislativas 2014 del potencial electoral de este territorio y la
Arauca 48,5% 39,1% población corresponde coadyuvando en la
Arauquita 40,7% 43%
elección de mandatarios de Tame.
Cravo Norte 48,4% 58,4%
Fortul 38% 34% En el contexto actual, este desorden
Puerto Rondón 48,3% 62% administrativo ha cobrado mayor relevan-
Saravena 39% 40% cia dada la expectativa de inversión para la
Tame 46% 43%
zona, teniendo en cuenta que allí se ubica el
Fuente: elaboración propia con datos de Regis-
traduría Nacional aportados por MOE. Espacio Territorial de Capacitación y Rein-
corporación (ETCR) donde se concentran
Gráfica 1. Participación electoral urbana vs rural
en elecciones legislativas 2014, departamento de los excombatientes de las FARC. Esta si-
Arauca. tuación genera no solo confusión sino tam-
70%
60%
bién diferencias y conflictividades entre los
50% habitantes que se sienten identificados con
40%
Tame, que son la mayoría, y los que se iden-
30%
20% tifican con Arauquita, que son un número
10% más reducido.
380 0%
Arauca Arauquita Cravo Norte Fortul Pto. Rondón Saravena Tame Este delicado escenario se visibilizó en
Promedio de votación zona urbana Promedio de votación zona rural
el segundo debate del proyecto de límites
Fuente: elaboración propia con datos de Regis-
traduría Nacional aportados por MOE. para el ordenamiento de los municipios que
presentan disputas territoriales, que ade-
1.2. Definición Territorial lantó la Asamblea Departamental en abril
y administrativa de 2017 con presencia de los alcaldes de
El departamento de Arauca cuenta con Arauquita, Tame y Fortul. Dicho proyecto
520 veredas, de las cuales entre 25 y 38 se terminó hundiéndose en el seno de la cor-
poración. Al respecto, señaló Gerardo Pérez, candidatos en sus campañas electorales; y el

representante comunal de Puerto Jordán: segundo aspecto está dirigido a los proce-
sos de comunicación que emplea el Estado a
Fuimos una zona azotada por la guerra, través de la Registraduría para informar a la
abandonados a nuestra propia suerte por el comunidad todo lo concerniente al proceso
estado, aquí ningún diputado, ni alcalde, ni electoral que se avecina.
gobernador pidió jurisdicción de estos terri- Dentro de las campañas electorales en
torios en esa época, [pero] ahora que el Go- Arauca la figura del comunicador está más
bierno Nacional ofreció recursos por la Zona enfocada en dar a conocer y promocionar
Veredal Transitoria de Normalización2 en Fi- al candidato, mas no se profundiza en las
lipinas, a Arauquita se le despertó el amor y propuestas que presenta y menos aún en las
nos reclama como parte de su territorio. (La responsabilidades y funciones que le corres-
Voz del Sinaruco, 26 de abril de 2017) ponderían a la hora de asumir el cargo pú-
blico al cual se postula. De esta forma, los
De esta forma, aún no se ha definido medios de comunicación juegan un papel
las responsabilidades administrativas de fundamental en estos procesos; sin embar-
los municipios frente estas veredas. Dicha go, se percibe que en la mayoría de los casos
situación se presenta como un riesgo elec- la responsabilidad social que les compete se
toral en el caso de ser aprobada las Cir- ve opacada por factores económicos. Es de-
cunscripciones Especiales Transitorias de cir que sin importar el candidato, su proce-
Paz, que al estar dirigidas a la ruralidad der y antecedentes en relación a lo público,
de un área con organización territorial y desde que tenga los recursos económicos
administrativa que se contrapone a la iden- podrá contar con la publicidad y promoción
tidad de sus habitantes, podría acrecentar en los medios locales. Esto se percibe como
las conflictividades de orden territorial, re- un riesgo, ya que la comunidad no se infor-
duciendo significativamente las garantías ma de manera adecuada pues se generan
tanto de seguridad como de participación falsas expectativas respecto de la oferta de
para los candidatos al momento de hacer candidatos, se limitan los procesos de segui-
efectivas sus campañas electorales. miento y control frente a la gestión de sus
representantes, y al final la elección resulta
381
1.3. Comunicación en el proceso fundamentada en prácticas populistas.
electoral Por otro lado, la comunicación por
En este apartado se analizan dos puntos parte de la institucionalidad para dar a
importantes: el primero se enfoca en las es- conocer el proceso electoral se ve muy li-
trategias de comunicaciones que utilizan los mitada a la página de internet de la Regis-
traduría Nacional o a sus redes sociales.
2 Este era el antiguo nombre de los actuales Espa- Esto hace que la información sea bastante
cios Transitorios de Reincorporación y Norma-
restringida para las comunidades rurales,
lización (ETCR).
que no tienen acceso a estas tecnologías, nal se observa que dentro de los ciudada-
impidiendo que se informen sobre la natu- nos registrados para votar en los comicios
raleza del proceso electoral o que conozcan legislativos de 2018, la proporción de las
oportunamente sobre sus eventualidades. mujeres es mayor respecto de los hombres.
Sin embargo, esta tendencia se invierte en el
1.4. Participación de mujeres departamento de Arauca, donde es mayor el
De acuerdo a los datos de Registraduría porcentaje de hombres, como se aprecia en
Nacional, en el potencial electoral nacio- la siguiente tabla.
Tabla 2. Potencial electoral nacional y departamental - hombres vs mujeres 2018.

Mujeres Hombres Total
Colombia 18.600.282 52% 17.410.770 48% 36.011.052
Arauca 90.016 48% 95.862 52% 185.878
Fuente: elaboración propia con datos de Registraduría Nacional (2017).
Este fenómeno se podría explicar por- dad de “relleno”, pues al momento de iniciar
que las mujeres en Arauca viven distintas sus campañas se evidencia la desigualdad en
dinámicas, principalmente en el área rural, términos de los recursos de campaña nece-
donde sus condiciones de vida implican un sarios para movilidad, publicidad y demás
limitado acceso a la oferta institucional de actividades proselitistas, privilegiándose a
bienes y servicios públicos. Adicionalmen- los hombres en este aspecto.
te, el entorno cultural impone que quien En el departamento de Arauca actual-
toma las decisiones por excelencia es el mente se cuenta con una alcaldesa, en el
hombre. municipio de Puerto Rondón. En la Asam-
También se observa que la participación blea Departamental no hay diputadas, y de
de la mujer como lideresa de su comunidad cara a las legislativas de 2018 actualmente
se funda sobre prácticas clientelistas, tanto solo hay dos mujeres inscritas como can-
en su rol de electoras como en el de candi- didatas al Senado de la República. Esta
datas. Basado en este hecho, la inclusión de realidad refleja el escaso empoderamiento
estas mujeres en las listas de los partidos es de las lideresas de la región dentro de los
382 dada más por el cumplimiento de requisitos procesos electorales, y la doble moral que
legales (ley de cuotas) que por el empeño real manejan las colectividades políticas res-
por parte de una colectividad para que una pecto del protagonismo real de las mujeres
mujer sea elegida. Es común que mujeres en el ámbito político del departamento, au-
que han sido candidatas en procesos electo- mentando el riesgo de que la participación
rales anteriores manifiesten haber entendi- de la mujer no trascienda de intereses par-
do que su inclusión en la lista de candidatos ticulares, como recibir dádivas a cambio de
a determinada corporación se diera en cali- aparecer como ‘relleno’ en las listas.
2. Conclusiones y recomendaciones sario que se tenga en cuenta el sentir

o la opinión de los habitantes de estas
• Es necesario implementar estrategias zonas, mediante la utilización de meca-
de fortalecimiento comunicacional que nismos de participación (como la con-
permitan informar a la comunidad ru- sultar popular).
ral de manera oportuna acerca de las • Generar procesos de formación a mu-
características de los diferentes proce- jeres lideresas del departamento con el
sos electorales que se adelantan en los objetivo de generar capacidad instalada
territorios. y forjar transformaciones respecto de la
• Es de vital importancia generar un forma en que las mujeres entienden su
acompañamiento en el área de comu- participación en política.
nicaciones a las instituciones encarga-
das de divulgar los procesos electorales, Bibliografía
con el fin de fortalecer la información
que recibe la comunidad, creando con- Conferencia Episcopal de Colombia. (2017). Ar-
ciencia de la responsabilidad social en tesanos del perdón, la reconciliación y la paz.
cuanto a los procesos electorales. Bogotá: Santillana.
• Teniendo en cuenta la coyuntura actual PNUD. (2005). Diagnostico Socioeconómico de De-
del conflicto armado que ha vivido el partamento De Arauca. Recuperado de http://
departamento de Arauca, (la desapari- www.anh.gov.co/Seguridad-comunidades-y-
ción de las FARC como actor armado, medio-ambiente/SitioETH-ANH29102015/
y la negociación que se adelanta con el como-lo-hacemos/ETHtemporal/Document
ELN, más el cese al fuego bilateral pac- osDescargarPDF/1.1.2DIAGNOSTICOARA
tado con este grupo hasta el 9 de ene- UCA.pdf
ro), es necesario un análisis de riesgos La Voz del Sinaruco. (26 de abril de 2017). Arau-
a fin de determinar si es viable y si hay ca es un departamento desordenado territo-
garantías de seguridad que permitan o rialmente: Asamblea. Recuperado de https://
faciliten el aumento de nuevos puestos www.lavozdelcinaruco.com/16737-arauca-
de votación, principalmente en el área es-un-departamento-desordenado-territo-
rural, con el fin de fortalecer la partici- rialmente-asamblea 383
pación de las comunidades. Registraduría Nacional. (2017). Censo Electoral.
• En las zonas donde existe conflictivi- Recuperado de https://www.registraduria.gov.
dad por identidad territorial, es nece- co/-Censo-Electoral,3661-.html
Mapa # 38
en Arauca
Riesgo consolidado
Nivel de riesgo de fraude electoral a la Cámara 2018
Medio
Alto
Extremo
Arauquita
Fortul
Arauca
Puerto Rondón Cravo Norte
Riesgo consolidado de fraude electoral al Senado 2018 Riesgo consolidado

de fraude electoral al Senado 2018
Nivel de riesgo
Medio
Alto
Saravena
Arauquita
Fortul
Arauca
384

Riesgo consolidado
Nivel de riesgo
Medio
Alto
Extremo
Saravena
Arauquita Arauca
Fortul
Arauca
Puerto Rondón
Tame
Municipios con victimas de violencia política

enero -noviembre 2017 y social enero - noviembre 2017
Toledo
Norte de Santander
Boyacá
Arauca
Arauca
Hato Corozal
Casanare
385

Política y Social (enero-noviembre 2017)
Riesgos electorales Tolima 2018: del
origen del conflicto al inicio de la paz
Cristhian Camilo Martínez

Universidad del Tolima
Introducción
El departamento del Tolima está compuesto por 47 municipios; del

total de sus habitantes, 1.038.551 personas eran aptas para votar en
el año 2016.1 Este departamento, es uno de los priorizados por las
políticas de implementación del Acuerdo para la terminación del
conflicto armado con las FARC. La Circunscripción transitoria es-
pecial de paz2 número 15 comprende los municipios de Chaparral,
Ataco, Planadas y Rioblanco, el sur del Tolima. En los mismos cua-
tro municipios se están adelantando los procesos para la construc-
ción del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).3
Además, en el municipio de Planadas, en la vereda El Oso, se de-
sarrolló una Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN),4
1 Al momento de la realización de este escrito se encuentran abiertas las fechas

de inscripción de Cédulas para cambios de puestos de votación y el censo
electoral está en actualización.
386 2 Las Circunscripciones de Paz hacen parte del punto 2 del Acuerdo sobre par-
ticipación política; son curules especiales a la Cámara para organizaciones
sociales de regiones donde se vivió el conflicto armado. Al momento de re-
dactar este escrito no es claro si las Circunscripciones fueron creadas o no
en el Congreso de la República, que se encuentra enfrascado en un debate
jurídico al respecto con el Gobierno.
3 El PDET es el principal medio para la implementación de la Reforma Rural

Integral establecida en el punto 1 del Acuerdo.
4 Las ZVTN, establecidas en el punto 3 del Acuerdo, designan los lugares en

donde las estructuras armadas de las FARC se concentraron y llevaron a cabo
la dejación de armas, con el fin del desarme.
que actualmente se transformó en un Espa- ca y Huila hacia el páramo del Sumapaz y

cio Territorial de Capacitación y Reincorpo- los Llanos Orientales. Los grupos arma-
ración (ETCR).5 dos ocuparon los territorios abandonados
El punto 2.4.6 del Acuerdo de Paz es- por el Estado y esta ausencia estatal llevó
tablece que las Circunscripciones de Paz al despojo de tierras. Según la Unidad de
debían ser territorios donde histórica- Restitución de Tierras, al año 2015, 5.418 de
mente hubo un abandono estatal y un alto las 75.122 solicitudes de restitución estaban
impacto del conflicto armado. Teniendo radicadas en el departamento del Tolima,
en cuenta este contexto, a continuación se ubicándose como el segundo departamen-
describe, de manera general, cuáles son es- to con mayor número de solicitudes des-
tas las características que llevaron a que el pués de Antioquia.
sur del Tolima haya sido considerado una Chaparral, conocido como la capital
Circunscripción de Paz. del sur del Tolima, es el tercer municipio
Durante la guerra sostenida con las más grande del departamento después de
FARC, el Sur del Tolima fue un eje central de Ibagué y Espinal. Al año 2014 presenta-
su accionar. En Marquetalia, vereda de Pla- ba un déficit financiero de $1.388.445.000
nadas, en plena Cordillera Central del país, (Gobernación del Tolima, 2017). Con un
nació este grupo armado en 1964, y desde poco más de 45.000 habitantes, su hospi-
allí su accionar se extendió por toda esta tal San Juan Bautista es de nivel atención I,
zona. El vecino municipio de Ataco sufrió imposibilitado para una atención superior
formas de violencia civil desde el siglo XIX, a urgencias y citas médicas básicas. A lo
dejando en los últimos 20 años de conflic- anterior, hay que sumarle que al año 2015
to una cifra de 16.750 desplazados (PNUD, presentaba una deserción escolar anual de
2015, p.16), en especial población rural. Ata- 646 estudiantes y tenía 40.167 personas en
co, puerta de entrada al sur del Tolima, ha condición de pobreza extrema.
sido punto de encuentro de distintos actores En Planadas, la atención en salud para
armados; en este municipio se dieron tomas los más de 25.000 habitantes es brindada
guerrilleras, pero también tomas y masacres por el Hospital Centro Planadas ESE, que al
del Bloque Tolima de las AUC (Centro Na- igual que en Chaparral, es de primer nivel,
cional de Memoria Histórica, 2017). atendiendo exclusivamente consulta externa 387
El departamento del Tolima servía de
y urgencias vitales, entre otros servicios bási-
corredor de armamento, droga y personal
cos. Planadas presentó una deserción al 2014
entre los departamentos del Valle del Cau-
en todos los niveles educativos del 31% del
total de matriculados en instituciones edu-
5 Los ETCR son lugares donde se lleva a cabo la cativas públicas y 22.769 de sus pobladores
política de reincorporación de los ex guerrilleros viven en pobreza extrema. Tiene un índice
de parte de la Agencia para la Reincorporación
y la Normalización (ARN), antigua Agencia Co-
de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
lombiana para la Reintegración (ACR). del 60.17% (Gobernación del Tolima, 2017a).
■ riesgos electorales tolima 2018: del origen del conflicto al inicio de la paz
En cuanto a Rioblanco, la salud de los la provincia de los Nevados, uno (1) al sur
más de 22.000 habitantes es atendida en el del Tolima, uno (1) al suroriente y finalmen-
Hospital María Inmaculada ESE, ubicado te dos (2) en el centro del departamento.
en el casco urbano y perteneciente igual- El municipio de Villahermosa, al nor-
mente al nivel I. Su deserción al año 2014 te del departamento, está identificado en
fue del 23.23% de los estudiantes matricu- riesgo medio. Este caso es particular, pues
lados en el sector oficial. Del total de sus en las elecciones locales de 2015 las autori-
habitantes en el mismo año, 19.709 perso- dades tuvieron que tomar medidas de pre-
nas vivían en pobreza extrema y tenía un vención ante la inminencia de una asonada
NBI de 65.95% (Gobernación del Tolima, en el municipio, por la poca diferencia de
2017b). Lo anterior, muestra el abandono votos (30 en total) entre los dos candidatos
estatal en el que han vivido estos munici- al final del proceso electoral.
pios históricamente. De otro lado, el sur del Tolima, en elec-
Además, un antecedente importante ciones pasadas tanto locales como naciona-
es que en Planadas se dio el primer proce- les, usualmente presentaba niveles riesgo
so de paz exitoso con las FARC. En 1996 la electoral extremo en la mayoría de sus cua-
comunidad indígena de Gaitania (Plana- tro municipios. Hoy solo está Chaparral,
das), los Nasa Wes’x, firmaron un tratado por factores que se explican a continuación
con este grupo guerrillero y con el Ejército para este y los demás municipios en riesgo
Nacional, aislándolos de la violencia. Esto de fraude a la Cámara en el departamento
trajo consigo que ninguno de los habitantes del Tolima.
de las 8 veredas que comprende el territorio Chaparral y Murillo están clasificados
indígena conociera los estragos de la gue- en riesgo medio debido a su nivel de par-
rra de manera directa (Entrevista Personal, ticipación atípicamente bajo en comicios
2017, A. Cupaque). pasados. Por ejemplo, en las elecciones del
año 2014, mientras el promedio departa-
1. Riesgo de fraude electoral mental, según datos de Registraduría Nacio-
a la Cámara de Representantes nal (2017), estuvo en 45.72%, en Chaparral
estuvo en 37.85% y en Murillo en 36.83%.
El departamento del Tolima, para las elec- Esta anomalía, en la forma de votar, puede
388
ciones del año 2014, registraba cinco (5) sugerir que algún tipo de coerción le impide
municipios con riesgo electoral, de los cua- a la población votar libremente,6 o bien, que
les cuatro (4) presentaban riesgo medio y parte de la ciudadanía no tiene puestos de
uno (1) riesgo alto. Para las elecciones 2018,
este departamento presenta seis (6) muni-
6 Ver el capítulo de este libro Riesgo por niveles
cipios en riesgo medio por posibilidades de atípicos y por variaciones atípicas de la parti-
fraude electoral. De los municipios en riesgo cipación electoral: elecciones nacionales 2002,
2006, 2010 y 2014 para más información sobre
medio, hay dos (2) en el norte del Tolima, en
este tema.
votación accesibles, y por lo tanto no vota.7 decir, la concentración exagerada de votos

Otra variable que incide en estos re- en el partido ganador en el municipio. Este
sultados del Mapa de riesgo es la atipicidad fenómeno hace pensar en el riesgo de que
en tarjetones nulos. Así, mientras que en el se presenten limitaciones a la competencia
año 2014 en promedio en el departamen- democrática para otras colectividades, que
to el 12.13% de la votación a la Cámara fue resultan obteniendo comparativamente
anulada, en el municipio de Alpujarra tan muy pocos votos.
solo se anuló el 3.13% de los tarjetones, en De esta forma, en Alpujarra, mien-
Alvarado el 5.23% y en Valle de San Juan tras que el partido dominante obtuvo el
el 3.06%. Esto lleva a encender las alarmas, 51.1%, el partido que le sigue solo alcanzó
pues no es normal que en unas elecciones, el 15.57% de los votos. En Alvarado, el par-
que se caracterizaron por la complejidad tido dominante obtuvo 47.62% y el partido
del tarjetón electoral8 y donde a nivel de- siguiente obtuvo 22.62%. El tercer munici-
partamental y nacional se anularon más pio que al igual que los anteriores está en
de la décima parte de los tarjetones (por riesgo medio es Murillo donde el partido
incomprensión del voto o por desinterés dominante registró el 56.45 % y el segundo
en la elección), en estos 3 municipios los partido obtuvo el 12.36% de los votos. En
ciudadanos hayan votado de forma casi Valle de San Juan el partido dominante ob-
perfecta. Sobre este aspecto, los mapas de tuvo el 57.37% y el siguiente obtuvo 12.20%
riesgo electoral de la MOE han identifica- del total de los votos válidos. Finalmente,
do la posibilidad de que estas atipicidades en Villahermosa el partido dominante ob-
obedezcan a manipulaciones indebidas del tuvo 56.35% y el segundo 11.73%.
material electoral y de los resultados.9 Esta desproporción es anómala si se
Finalmente, otra variable fundamental compara con los resultados electorales en
para interpretar es el dominio electoral, es el resto del país10; sin embargo, esto se pue-
de deber a la hegemonía legítima de cier-
7 Si se quiere profundizar en este aspecto ver el tos partidos políticos. En este sentido, es
capítulo de este libro La falta de acceso a puestos
de votación como riesgo para la participación de- importante que las autoridades descarten
mocrática. la existencia de restricciones que puedan
8 El tarjetón de Cámara es una gran papeleta que darse en estos territorios frente a la com-
389
contiene al mismo tiempo tres circunscripcio- petencia electoral, la cual es necesaria para
nes distintas (la ordinaria departamental, la
indígena y la afrodescendiente); si se vota por que los ciudadanos voten libremente sin
más de una de ellas el voto se anula, y cuando las ningún tipo de presión o fuerza externa
listas son abiertas el tarjetón, además de nume-
que manipule su voto.
rosos logos, tiene listados de números a su lado
que hacen confusa la forma de votar.
9 Ver el capítulo Factores de riesgo por anomalías 10 El capítulo Limitaciones a la competencia: el do-
en votos nulos y tarjetas no marcadas: elecciones minio electoral como factor de riesgo, elecciones
nacionales 2006, 2010 y 2014 del presente libro Senado y Cámara 2006, 2010 y 2014 del presente
para más información sobre el tema. libro trata de forma más profunda el tema.
2. Riesgo de fraude electoral al En la variable de votos nulos se desta-

Senado de la República can los siguientes municipios: en Alpujarra
se anuló el 3.13% de la votación del año
Como se puede apreciar en los mapas pu- 2014 mientras que el promedio departa-
blicados al final de este capítulo, el riesgo de mental estuvo en 10.02%; en Alvarado se
fraude al Senado para 2018 tiene importan- presentaron 5.23% de votos nulos; en Valle
tes diferencias frente a la Cámara. Hay dos de San Juan, se anularon el 3.06% de los vo-
(2) municipios en riesgo extremo: Alpujarra tos; en Herveo, se presentaron 5.56% de vo-
y Valle de San Juan. Cuatro (4) están en ries- tos nulos y, finalmente, Suarez con 5.19%.
go alto: Herveo al norte del departamento, Finalmente, la última variable que se
Ibagué en el centro de departamento y al tuvo en cuenta para el mapa de riesgo elec-
sur está Coyaima y San Antonio. En riesgo toral, para las elecciones al Senado de 2018
medio se observan cinco (5) municipios: es el dominio electoral de alguno de los
Anzoátegui y Alvarado en el centro del de- partidos políticos frente a sus contendores.
partamento, Suárez y Purificación al oriente En esta variable se encuentran los muni-
y Ortega al sur. En total son 11 municipios cipios de San Antonio y Valle de San Juan
en riesgo de fraude al Senado, por razones con riesgo alto. En San Antonio el partido
que tienen que ver con las mismas variables dominante obtuvo 48.72% frente al segun-
evidenciadas en el caso de riesgo de fraude do que obtuvo 14.73% de los votos. De otro
para Cámara de Representantes. lado, en Valle de San Juan, el partido domi-
Así, al revisar la participación de los nante obtuvo 55.65% de los votos frente a
electores para Senado, se clasificó en ries- un 10.48% del segundo, en el año 2014.
go alto al municipio de Alpujarra pues su En riesgo medio se encuentra el mu-
participación fue del 57.1% mientras que nicipio de Alpujarra donde el partido polí-
el nivel de participación del departamento tico dominante obtuvo el 37.37% mientras
estuvo en 45.7%, lo que refleja diez puntos que el segundo el 19.32% de los votos; en
porcentuales de diferencia. Los análisis de Alvarado, el partido dominante obtuvo el
riesgo electoral de la MOE durante los úl- 46.88% del total de los votos mientras que
timos 11 años muestran que tan alta parti- el segundo logró el 19.31%; finalmente, en
cipación en elecciones es atípica, y aunque Herveo el partido con mayor votación lo-
390
puede tener razones legítimas, existe el gró el 46.73% mientras que el segundo con-
riesgo de que se derive de formas de corrup- siguió el 10.95% de los votos. Lo anterior
ción o constreñimiento al sufragante que puede evidenciar un éxito legítimo de los
hay que detectar y prevenir. Así, en riesgo partidos políticos, pero estadísticamente
medio se encuentran otros municipios con lleva a emitir una alerta de riesgo por posi-
participaciones atípicas como Anzoátegui bles restricciones a la competencia electoral
(48.09%), Ortega (49.12%) y Purificación que merecen ser evaluadas.
(52.03%) (Registraduría Nacional, 2017).
3. La violencia política y social siendo investigadas por las autoridades. Es

como riesgo electoral en Tolima de resaltar que las autoridades departamen-
tales han realizado Consejos de Seguridad
Al final de este capítulo se puede apreciar el departamentales para afrontar la situación,
mapa de riesgo por violencia política, con el aunque se desconocen los resultados.
detalle de los municipios que, entre enero y
noviembre de 2017, presentaron amenazas, 4. Recomendaciones
secuestros, desapariciones, atentados y ase-
sinatos en contra de candidatos, funciona- Se recomienda a las autoridades departa-
rios de elección popular, altos funcionarios mentales realizar Comisiones de Segui-
del Estado, en todos los niveles territoriales, miento y Garantías Electorales en cada una
líderes políticos, líderes de organizaciones de las provincias del departamento, con los
sociales y miembros de Juntas de Acción representantes de cada una de las entidades
Comunal (JAC). En el mapa se señala como que reglamentariamente deben conformar
violencia política, en sentido reducido, a los estas comisiones.11 Así mismo, se recomien-
municipios donde hay candidatos, funcio- da que, en lo posible, los delegados que asis-
narios y políticos víctimas. Por su parte, se tan tengan un alto nivel directivo dentro de
le denomina violencia social y comunal a las entidades, para que los acuerdos de las
los municipios con líderes sociales y miem- comisiones se traduzcan en decisiones en
bros de JAC víctimas. las entidades. Estas comisiones son un buen
En el Tolima hay dos municipios don- escenario para que distintas autoridades co-
de coincide la violencia política y social: nozcan denuncias que les conciernen pero
Ibagué y Coyaima. En el municipio de Ca- que normalmente no llegarían a conocer.
jamarca se registraron amenazas contra Los datos de riesgo de fraude sugieren
actores políticos y finalmente en el muni- que es necesario por parte de las autorida-
cipio de Ortega se registraron amenazas des municipales y departamentales iniciar
contra líderes sociales. Es de recordar que procesos de pedagogía ciudadana para que
en el municipio de Cajamarca hubo alta ac- los electores conozcan con anticipación el
tividad electoral durante 2017, pues debió tarjetón, la forma de ejercer el voto y sobre
realizarse una elección atípica por la muer- todo cómo denunciar prácticas que van en
391
te (natural) del alcalde, y luego se realizó la contravía de la ley. Es posible que la ame-
consulta popular minera, donde uno de sus naza no sea el fraude a la democracia, sino
líderes manifestó tener amenazas y solicitó el desconocimiento de la misma por parte
medidas de protección a la Unidad Nacio- de la ciudadanía. Así mismo, es importante
nal de Protección. que entren en funcionamiento los Tribu-
En el municipio de Ortega, líderes
sociales reportaron amenazas que, según 11 La composición está en el decreto 2821 de 2013
del Ministerio del Interior el cual crea las Comi-
mencionan medios de comunicación, están siones de Seguimiento y Garantías Electorales.
nales Regionales de Garantías del Consejo Bibliografía

Nacional Electoral, para que se pueda ejer-
cer un control efectivo y oportuno sobre las Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
campañas electorales. (PNUD). (2015). Análisis de conflictividades y
A nivel departamental se recomienda construcción de paz. Recuperado de http://www.
diseñar una estrategia articulada entre las co.undp.org/content/colombia/es/home/ou-
distintas autoridades electorales para pro- rwork/crisispreventionandrecovery/analisis-de-
mover que los ciudadanos conozcan cuáles conflictividades-y-construccion-de-paz.html
son los delitos contra la participación elec- Centro Nacional de Memoria Histórica. (2017).
toral, cómo los afectan y cómo denunciar- De los grupos precursores al Bloque Tolima
los. Es importante implementar acciones o (AUC). Recuperado de http://www.centro-
estrategias para incentivar en los ciudada- dememoriahistorica.gov.co/informes/infor-
nos las denuncias concretas de delitos elec- mes-2017/bloque-tolima
torales. Entrevista Personal (Julio de 2017) Álcaro Cupa-
Finalmente, debe revisarse la perti- que, gobernador indígena Nasa Wes’x.
nencia de las medidas que está implemen- Gobernación del Tolima. (2017). Estadísticas del
tando la UNP para la protección de los Tolima, Chaparral 2011-2014. Recuperado de
líderes políticos, sociales y comunitarios, http://www.tolima.gov.co/publicaciones/13054
y se debe tener en cuenta que la seguridad Gobernación del Tolima. (2017a). Estadísticas del
de estos líderes no depende solo de la UNP, Tolima Planadas 2011-2014. Recuperado de
sino de un abordaje integral del Estado http://www.tolima.gov.co/publicaciones/13054
para determinar las causas de la violencia Gobernación del Tolima. (2017c). Estadísticas del
política. Tolima Rioblanco 2011-2014. Recuperado de
http://www.tolima.gov.co/publicaciones/13054
Registraduría Nacional. (2017). Corporación
Cámara, preconteo Tolima. Recuperado el
18 de diciembre de 2017 de: http://eleccio-
nes.registraduria.gov.co:81/congreso2014/
preconteo/99CA/DCA2911899_L1.htm
392
Mapa # 39
Mapas deRiesgo
riesgo por fraude
consolidado y violencia
en Tolima
Herveo
Anzoátegui
Riesgo consolidado de fraude electoral Alvarado
a la Cámara 2018 Riesgo consolidado de fraude electoral al Senado 2018
Riesgo consolidado Ibagué Riesgo consolidado

de fraude electoral de fraude electoral Herveo

Valle de San Juan
Villahermosa
a la Cámara 2018 Murillo

al Senado 2018
Tolima
Suárez
San Antonio Ortega
Purificación Anzoátegui
Nivel de riesgo VillahermosaAlvarado
Coyaima
Alvarado
Medio Murillo Ibagué
Nivel de riesgo Valle de San Juan

Alvarado
Alpujarra
Nivel de riesgo Valle de San Juan
Medio Medio
Tolima Tolima
Alto Suárez
San Antonio Ortega
Extremo
Purificación
Valle de San Juan
Chaparral Coyaima
Tolima
al al Senado 2018
Chaparral
Alpujarra Alpujarra
Nivel de riesgo
Medio
Alto
Extremo
Alpujarra
Riesgo consolidado por Factores de violencia 2018

o
Riesgo consolidado Municipios con Municipios con víctimas de viole

política y social enero - noviemb
por factores Armero
victimas de
Villahermosa
Suárez de violencia 2018 Murillo

violencia política Municipios con víctimas de violencia Política
(enero-noviembre 2017)
Municipios con víctimas de violencia polític
y social
Municipios con víctimas de violencia socia
urificación Santa Isabel
Municipios donde coinciden la violencia po
enero -
Ibagué Ibagué
Cajamarca
noviembre 2017 Cajamarca
arra
Nivel de riesgo Rovira
Medio Tolima
Alto Roncesvalles
Extremo
Tolima
393
San Antonio Ortega Ortega
Villarrica
Coyaima Coyaima
Dolores
Natagaima
Nivel de riesgo
Medio
Alto Municipios con víctimas deyviolencia
Municipios
política
Municipios con
social víctimas de
de violencia
enero - noviembre
conviolencia
víctimas violencia 2017
Municipios
Municipios
política con
con
y social enero víctimas
víctimas
- noviembre
Municipios de
de
conviolencia
2017
víctimas de violencia
Extremo política
política y social
social enero -- noviembre
noviembre 2017
Municipios
política y con
política y social eneroy
víctimas
social enero
política y--de
enero
violencia
noviembre
noviembre
social 2017
enero2017
- noviembre 2017
2017
política y social enero - noviembre 2017
Municipios con víctimas de violencia Política y social
Municipios con víctimas de (enero-noviembre
violencia Política
Municipios y2017)
socialde violencia Política y social
con víctimas
Municipios2017)
(enero-noviembre Municipios
con víctimas con víctimas
de violencia Política de violencia Política y social
y social
Municipios (enero-noviembre
con víctimas Municipios
de violencia
Municipios 2017)
con víctimas
Política
con víctimas de violencia
y social políticay social
(enero-noviembre (enero-noviembre
2017) 2017) de violencia Política
Municipios con
Municipios víctimas
con
(enero-noviembre víctimas deviolencia
de
2017) violencia
(enero-noviembre Política
política
Municipios 2017)y socialde violencia social
con víctimas políticay comunal
Municipios
(enero-noviembre 2017) con víctimas Municipios
de violenciacon víctimas de violencia política
política
MunicipiosMunicipios
con víctimas
condevíctimas
violencia
desocial
Municipiosy comunal
violencia con víctimas de violencia social
política
Municipios condonde coinciden políticay comunal
la violencia política y la social y comunal
Municipios
Municipios con víctimas Municipios
de violencia víctimas
social de violencia
y comunal social y comunal
Municipios donde con
Municipios
víctimas
coinciden de violencia
la violencia
con víctimas
política
política
de violencia
Municipios y la
social
donde
con social yde
comunal
y comunal
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víctimas la violencia
violencia política
social y la social y comunal
y comunal
Municipios
Municipios con donde
víctimas Municipios
coinciden donde
la violencia
de violencia social coinciden
ypolítica
comunal la violencia
y la social política y la social y comunal
y comunal
Municipios donde coinciden la violencia
Municipios donde política y la social
coinciden y comunal
la violencia política y la social y comunal
Ibagué
Ibagué Cajamarca Ibagué
Cajamarca
Cajamarca
Cajamarca Ibagué Cajamarca
Cajamarca
Tolima
Tolima Tolima
Tolima Ortega Tolima
Tolima Tolima
Ortega Tolima Ortega
Ortega Ortega
Riesgo electoral en el
Valle del Cauca para elecciones 2018:
la reconfiguración de los apoyos
legales e ilegales de la política
Alejandro Sánchez
Pontificia Universidad Javeriana de Cali
En el presente capítulo se presentan reflexiones analíticas sobre

las dinámicas de reestructuración de alianzas políticas, a distintos
niveles territoriales, que se configuran tanto en la antesala de los
procesos electorales como, análogamente, en torno a las dinámicas
de los mercados ilegales en el departamento del Valle del Cauca.
El propósito es ofrecer un marco de interpretación para los datos
de los Mapas de Riesgo Electoral del departamento para 2018, los
cuales muestran una información más densa en el tema de la violen-
cia que en el de fraude electoral. Así, tras una breve reflexión sobre
el trasfondo del riesgo de fraude, se desarrolla una caracterización
preliminar del comportamiento de los actores violentos en el de-
partamento, con miras a la evaluación del riesgo en las elecciones
de 2018.
1. Riesgo de fraude electoral: la recomposición del

entramado inestable de redes de apoyo político locales
394 La hiperfragmentación partidista en Colombia ha ampliado signi-

ficativamente el universo de actores que compiten por el poder y
los votos en el Valle del Cauca y el país. Si bien la literatura de co-
mienzos de la década pasada sugirió que el poder en los partidos
políticos se encontraba en los congresistas, también identificó la
creciente autonomía de los operadores locales y su capacidad para
reproducir el capital político sin la necesidad, e incluso a expensas,
del nivel nacional (Gutiérrez, 2007). Vistas desde lo local, la aspira-
ción de un congresista suele soportarse en votos nulos en las pasadas elecciones de

un entramado inestable de acuerdos entre Senado y Cámara. La atención de la MOE
facciones o redes que se disputan los espa- a la atipicidad en el número de votos nu-
cios de poder en el nivel municipal, y acaso los cobra especial relevancia en el Valle del
departamental. Cauca, dadas las denuncias sobre irregula-
De ahí que el riesgo deba estimarse en ridades en la transmisión de resultados que
función tanto de las prácticas a partir de las hizo públicas la prensa nacional en las elec-
cuales las organizaciones compiten por una ciones de 2011 y 2014. Otros municipios
curul, como de aquellas de los operadores en riesgo medio por número de tarjetones
locales que consiguen votos en los muni- nulos son Buenaventura, Candelaria, Car-
cipios. Así, los entornos políticos locales tago, Calima, Obando y Palmira.
están estructurados por medio de la com- Como municipios en riesgo medio
petencia entre actores colectivos (organiza- por predominio en la competencia cabe
ciones o facciones), que buscan votos para mencionar a Roldanillo. Así mismo, en el
acceder a los cargos públicos en el nivel siguiente grupo de municipios se presenta-
municipal. ron niveles atípicamente bajos de participa-
La metodología utilizada para analizar ción y votos nulos en las pasadas elecciones
las variables de riesgo electoral hace posible para Congreso: La Cumbre, San Pedro, Ja-
estimar la existencia de comportamientos mundí y Restrepo.
atípicos y así centrar nuestra atención en
las razones que los explican. De esta for- 2. Riesgo por violencia:
ma, la información recabada por la Misión la recomposición de las estructuras
de Observación Electoral permite estimar criminales y las economías ilegales
variaciones en el comportamiento de in-
dicadores clave. Para el Valle del Cauca, Resulta difícil estimar la amenaza que supo-
se identifica a El Cairo como municipio en nen los actores violentos para la contienda
riesgo extremo en razón a un incremento electoral del año 2018 en razón a la caren-
en los votos nulos en las últimas elecciones cia de estudios sobre las economías ilegales
a la Cámara, así también por el predominio en el departamento y el comportamiento
obtenido por un competidor en las pasadas de algunos indicadores utilizados para mo-
395
elecciones a la Cámara y Senado. Aunque nitorear esta variable. Por tal motivo, este
el predominio no supone la existencia de análisis se realiza con información limita-
una irregularidad, sí sugiere, en razón a su da, con miras a tratar de capturar una breve
atipicidad, la necesidad de explicar este sin- descripción de las dinámicas que han de ser
gular comportamiento de la competencia estudiadas con mayor profundidad. Se hace
política en el municipio del norte del Valle. uso de las fuentes secundarias citadas, y se
De otro lado, Florida y Cali se encuen- complementa con información de fuentes
tran en riesgo medio por el nivel alto de primarias obtenida en el campo.
■ riesgo electoral en el valle del cauca para elecciones 2018
En este sentido, la Oficina de las Na- queñas que usualmente utilizan membretes
ciones Unidas para la Droga y el Delito propios. Entonces, la tipología propuesta
(2017) identificó un crecimiento sostenido por la Oficina de Droga y Crimen de las na-
en las áreas dedicadas a la siembra de hoja ciones Unidas1 resulta útil para interpretar
de coca en municipios como Buenaventura, la situación actual sobre organizaciones ar-
Calima y Bolívar, ubicados en la cordillera madas ilegales. La información recolectada
occidental. Pese a esto, las áreas cultivadas sugiere que se trataría de organizaciones
en el departamento equivaldrían a una criminales presentes en el departamento,
fracción muy pequeña (el 0,05 por ciento) de tres tipos diferentes: del tipo “Jerar-
del área cultivada a nivel nacional; Así, con quía Agrupada” (Clustered Hierarchy), que
poco más de 751 hectáreas reportadas, el usualmente surge donde varios grupos
Valle del Cauca ocupa el puesto 13 entre los cooperan para repartirse el mercado, y con
departamentos con mayor producción de esto regular el conflicto; del tipo de “Grupo
hoja de coca en el país. Central” (Core Group), compuesto por un
Aunque en los últimos dos años se número limitado de individuos que forman
produjo una reducción general del 20% un grupo cerrado y sostienen vínculos con
en el número de homicidios en el departa- miembros o redes que se activan depen-
mento, el Valle del Cauca sigue teniendo la diendo de la necesidad; o finalmente del
tasa más alta del país (PNUD, 2017). Adi- tipo “Red Criminal” (Criminal Network),
cionalmente, nueve municipios presenta- en el que individuos o grupos pequeños
ron aumentos importantes en el número cooperan a través de alianzas transitorias.
de asesinatos durante lo corrido del año; La presencia y operación de estos ac-
con datos a septiembre de 2017, se puede tores armados presenta complejas variacio-
evidenciar un aumento de hasta el 70% en nes geográficas, y a partir de la información
los homicidios en municipios como Car- disponible es difícil identificar aspectos
tago, Ansermanuevo, Trujillo, Roldanillo, más allá de tendencias generales de lo que
La Unión, Dagua y Jamundí. Las tasas de podría explicar su comportamiento. En
homicidios fueron igualmente altas en Pal- este sentido, pese a utilizar la violencia
mira y Cali, que tuvo más homicidios entre como indicador de la presencia de un ac-
enero y septiembre que Bogotá y Medellín. tor armado, se debe insistir en que este no
396
Apelativos de estructuras armadas es necesariamente un buen indicador. El
ilegales del pasado como Los Machos y control territorial puede llegar traducirse
Los Rastrojos (nombres que asumieron los en formas de legitimación similares a las
ejércitos privados de Don Diego y Wílber
Varela a mediados de la década pasada) son 1 La síntesis de la tipología que utilizamos se
expone en el informe “Dinámica reciente de la
cada vez menos eficientes para nombrar los Violencia en el Norte del Valle”, elaborado por
proyectos de actores ilegales por integrar el Observatorio del Programa Presidencial de
Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la
una multitud de organizaciones más pe-
República, en 2006
descritas por Duncan (2014), en el sentido brar viejas deudas o reorganizar antiguas
de que supondrían la posibilidad de una in- estructuras.
fluencia política no mediada por el ejercicio Por otro lado, preocupa la información
abierto de prácticas violentas. existente acerca del interés de los herede-
ros de los grandes capos por reconstruir
2.1. El norte del Valle parte de sus organizaciones en el norte del
El norte del departamento llama especial- departamento. Hijos y sobrinos de Ras-
mente la atención. Esta región ha sido lugar guño, Don Diego y Capa Chivo han sido
de tránsito hacia el Cañón de Garrapatas señalados como herederos recientemente
y, por allí, hasta la Costa Pacífica estable- venidos a más en sus pretensiones de crecer
ciendo una ruta en el flujo de productos en el mundo del narcotráfico. Cabe recor-
del narcotráfico, en especial la cocaína. 2 En dar que a comienzos del año fue captura-
este sentido, los municipios de esta subre- do alias “Waltercito”, sobrino de Ramón
gión que, como se mencionó, han tenido Quintero, famoso narcotraficante Bugueño
aumentos sostenidos en el número de ase- extraditado a los Estados Unidos.
sinatos durante el año, han sido histórica- Cabe anotar que estas impresiones so-
mente objeto de interés como lugares donde bre el comportamiento de los actores tienen
se concentran las actividades más intensivas lugar en un entorno en el que existe una
en capital (las que requieren más volumen amplia variedad de experiencias locales.
de financiación y generan más ingresos) en Así, por ejemplo, se menciona la presencia
el negocio de la producción y el tráfico de de una “convivir” y la influencia de la orga-
drogas. nización “La Cordillera” en el municipio de
Medios de comunicación y otras fuen- Zarzal, en donde se denuncia la desapari-
tes destacan como preocupante dos poten- ción de una familia indígena.
ciales fuentes de amenazas. Por un lado, la En el Municipio de Obando, por su
posible recomposición de organizaciones parte, se expusieron amenazas contra la
delictivas tras el regreso al país de antiguos vida del alcalde y sus principales funcio-
capos del narcotráfico que cumplieron pe- narios, situación que los implicados no
nas en los Estados Unidos: Patiño Fóme- dudaron en relacionar con la presencia de
que, Jorge Asprilla, Guacamayo y Johnny organizaciones ilegales y sus intereses polí-
397
Cano serían algunos de aquellos capos que ticos. El grupo local que perdió la alcaldía
se teme pudieran estar interesados en co- había gobernado el municipio por 12 años y
tenía una evidente cercanía con alias Capi-
2 Una segunda ruta de paso de cocaína hacia el tán Mira, a quien la prensa señaló de estar
Pacífico concierne a Jamundí, al sur del de- relacionado con el asesinato del candidato
partamento. Esta ruta, en cuyos alrededores se
ubicarían laboratorios y algunos cultivos, co- a la alcaldía de Cartago Ignacio Londoño
nectaría los municipios productores de Buenos en 2015. De otro lado, Jhon Mario Vélez Gi-
Aires y Suarez en el Cauca a través de pasos de
raldo, candidato a la alcaldía y alcalde del
altura en la cordillera occidental.
municipio en dos oportunidades, se suicidó tación de alcaloides. De esta manera, In-

meses después de perder la elección. depaz identifica la presencia de grupos
neoparamilitares en Buenaventura, Buga,
2.2. La violencia en las grandes Guacarí, Cali, Cartago y Yumbo (González
ciudades y Espitia, 2017, pp.22-30). Buenaventura,
El debilitamiento de las estructuras de “Los como principal puerto sobre el pacífico ha
Machos” y “Los Rastrojos”, resultado tanto experimentado con particular intensidad
de la acción de las autoridades, el enfrenta- la disputa por estos corredores. Las econo-
miento de finales de la década pasada y la mías ilegales en el puerto operan como un
captura de sus principales cabecillas, habría sistema complejo, en el que creemos que es
alentado dos fenómenos simultáneos: la vital distinguir al menos entre la zona rural
multiplicación de las pequeñas organizacio- y la urbana, toda vez que en cada una se de-
nes en las ciudades, que diversificaron sus sarrollan procesos distintos de regulación
fuentes de ingresos y la disputa entre Gru- de las actividades ilícitas.
pos Armados no Estatales por el control de
las principales rutas de exportación. 2.3. La costa Pacífica
De enero a septiembre de 2017, la ciu- La violencia en la zona urbana de Buena-
dad de Cali tuvo 863 homicidios (Redmas, ventura cobró especial protagonismo en la
14 de noviembre de 2017), el número más agenda pública en el año 2014, a raíz de la
alto entre las capitales. Se ha planteado la agudización de los enfrentamientos entre
hipótesis de que la violencia se explica por organizaciones locales y la divulgación en
la multiplicación de operaciones localizadas medios nacionales de la existencia de “ca-
de organizaciones criminales que buscan sas de pique”. En su momento el conflicto
diversificar su participación, en pequeña se intentó explicar como el resultado de
escala, en las economías criminales. En los un enfrentamiento entre los Urabeños (los
últimos años hemos visto a una multitud de nuevos actores en el puerto) y los reductos
pequeños capos ser sometidos por las autode organizaciones preexistentes ahora orga-
ridades. Boliqueso, Palustre, Buho, Manila, nizados bajo el membrete de “La Empresa”.
Lobo, Fresa, Avestruz, Capulina, dirigen Simultáneamente, en las zonas de la ciudad
organizaciones y “oficinas de cobro”, dedi- que experimentaron con mayor intensidad
398
cadas simultáneamente a actividades de la el conflicto se desarrolló una intensa movi-
cadena del tráfico de narcóticos, así como a lización social que propició la creación de
los préstamos gota a gota, el ruleteo, el fleteo tres espacios humanitarios en barrios de
o la comercialización de armas. bajamar de las comunas tres y cuatro, de es-
Simultáneamente, la llegada de Los pecial importancia para los narcotraficantes
Urabeños o el Clan Úsuga a comienzos de en razón de su acceso al mar. Ambos pro-
la década supuso la aparición de un actor cesos son muy importantes para pensar la
armado con interés en las rutas de expor- configuración del conflicto en la actualidad.
En el año 2017 los actores armados ha- el Lleras o el Alfonso López, de las comu-
brían acordado la distribución del espacio nas 3 y 4, donde comunidades resisten a
entre los antiguos Urabeños -ahora Autode- partir del proyecto de creación y defensa
fensas Gaitanistas de Colombia-, que ahora de espacios humanitarios. Los reportes son
ocupan la comuna 12; y la gente de La Em- prontuarios de las actividades de cabecillas
presa, que se habría quedado en las comu- como “Paipa”, “Tito Rojas”, “Mono Cocha”,
nas 3 y 4. Paralelamente, se hablaría de un “Mano Cortada” o “Chapulín”, cuyo prota-
modelo de negocio singular establecido por gonismo suele durar poco.
los Gaitanistas, que promoverían la proli- En la zona rural, los reportes del Ban-
feración de pequeñas organizaciones (más co de Datos de Derechos Humanos y Vio-
parecidas a las pandillas), a las que se deja lencia Política y otras fuentes sugieren la
utilizar el nombre cual si fuera una franqui- existencia de dinámicas distintas, pues
cia. Así, se han multiplicado los membretes, ejércitos armados se disputan el monopolio
de suerte que hoy junto a “la Empresa”, se de la coerción en zonas con mucha menor
menciona indistintamente a “la Local”, “Re- presencia estatal. De esta manera, en el año
nacer”, “los Paisas” o “los Chiquitos”. 2017 hay reportes de movilización de em-
El banco de Datos de Derechos Huma- barcaciones y hombres armados en las vías
nos y Violencia Política de CINEP3 registró del bajo Calima.
un aumento en el número de acciones vio- Así, la disputa entre Gaitanistas y re-
lentas en las comunas 12, 3 y 4 de Buena- ductos del antiguo Frente 30 de las Farc,
ventura, resultado de las acciones de estas liderados por alias Camilo, habrían tenido
organizaciones menores, que buscan regu- como objetivo el control del litoral del rio
lar actividades en los territorios. La imposi- San Juan, en límites con el Chocó4. Al sur
ción de restricciones a los desplazamientos, del puerto tendría especial importancia la
la extorsión, el cubrimiento periodístico y, zona del corregimiento de Cajambre y la
en particular, la presencia de forasteros en desembocadura del río Yurumanguí, en in-
las calles de los barrios en disputa, se suelen mediaciones del Parque Nacional Natural
reseñar como explicaciones de las acciones Farallones.
violentas. El enfrentamiento fue particu-
larmente intenso en Punta Icaco, la Playita,
4 Uno de los principales blancos de la acción de 399
los actores armados es un proceso de organiza-
3 El Banco de Datos de Derechos Humanos y Vio- ción comunitaria para la construcción de un es-
lencia Política de CINEP recauda, sistematiza y pacio libre de la guerra. En este caso, se trata del
difunde información sobre las violaciones más Resguardo Humanitario y Biodiverso de Santa
graves a los derechos humanos fundamentales Rosa de Guayacán, en el bajo Calima, objeto de
así como sobre infracciones al Derecho Inter- hostigamientos que coinciden con el desplaza-
nacional Humanitario, informaciones que son miento de ejércitos a la zona del litoral del San
plenamente accesibles al público en el país y el Juan. Cabe recordar que la población indígena
mundo, vía Internet o publicaciones abiertas. La que habita este resguardo ya fue objeto de un
información puede ser consultada en el siguien- desplazamiento masivo que los obligó a residir
te enlace: https://www.nocheyniebla.org en un coliseo de Buenaventura por casi un año.
Finalmente, en la información compi- Bibliografía

lada por el banco de Datos se reseña el uso
frecuente del membrete “Águilas Negras” Gutiérrez Sanín, Francisco. (2007) ¿Lo que el
para realizar amenazas en ciudades del de- Viento se Llevó? Los Partidos Políticos y la De-
partamento. Indepaz coincide en ubicarlos mocracia en Colombia. 1958 – 2002. Bogotá:
en el sur oriente del departamento, parti- Grupo Editorial Norma.
cularmente en los municipios de Florida y Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y
Pradera. Las amenazas se dirigen a líderes el Delito – UNODC. (2017). Monitoreo de terri-
sociales, en municipios en los que existen torios afectados por cultivos ilícitos 2016. Recu-
conflictos de tierras, 12 concesiones mine- perado de https://www.unodc.org/documents/
ras y se discute un megaproyecto vial para colombia/2017/julio/CENSO_2017_WEB_
conectar el pacífico a la Orinoquía. baja.pdf
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cauca 2017. Recuperado de https://umaic.org/
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dad que más homicidios registra en el país.
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Presencia de Grupos Narco paramilitares Pri-
mer Semestre 2017. Recuperado de http://www.
indepaz.org.co/wp-content/uploads/2017/10/
Informe-2017-narcoparas.pdf
400
Mapa # 40
en el Valle del Cauca
Riesgo consolidado de fraude electoral fraude electoral al Senado 2018
al al Senado 2018 Riesgo consolidado
a la Cámara 2018dede fraude
Riesgo consolidado electoral
fraude electoral al Senado 2018 Riesgo consolidado de fraude electoral
a la Cámara 2018 Nivel de2018
al Senado riesgo
Nivel de riesgo San José del Palmar
Herveo
R San José del Palmar
R Chocó R
El Cairo
R R
Chocó Versalles
Sipí
R El Dovio
Anzoátegui
o Alvarado

Ibagué
Valle del Cauca Valle del Cauca

Valle de San Juan
Suárez
TolimaVijes Suárez
Vijes
San Antonio Ortega
urificación Purificación
Cali Coyaima
Cali
Florida Puerto Tejada
Puerto Tejada
Villa Rica
Villa Rica
Guachené
Cauca Cauca
arra
Nivel de riesgo Buenos Aires
Alpujarra
Nivel de riesgo Buenos Aires
Medio Medio
Alto Alto
Extremo Extremo
Riesgo consolidado por factores Municipios con victimas de violencia

de violencia 2018por Factores de violencia 2018
Riesgo consolidado política ypolítica
social
Municipios yenero
con social- enero
víctimas
octubre 2017 2017
- octubre
de violencia
al al Senado 2018
política y social enero - octubre 2017
Nivel de riesgo
Medio
Alto
Extremo El Cairo
Sipí
El Dovio
Chocó
Bolívar
o Valle del Cauca

Valle del Cauca
401
Calima
Guadalajara de Buga
Guacarí
Guacarí Guacarí
Valle del Cauca
El Cerrito
El Cerrito
El Cerrito
Yumbo Yumbo
Yumbo
Buenaventura Palmira Palmira
Palmira Buenaventura
Buenaventura
Cali Cali
Pradera
Cali
Suárez
Puerto Tejada Jamundí Jamundí
Jamundí
Villa Rica Padilla
Miranda
Guachené Corinto
Guachené Corinto
urificación Buenos Aires Caloto
Buenos Aires Caloto
López LópezSuárez Santander de Quilichao
Buenos Aires
Cauca Suárez Santander de Quilichao
López Suárez
Santander de Quilichao Cauca
Cauca

arra
Nivel de riesgo Municipios2017)
(enero-noviembre con víctimas de violencia
Medio (enero-noviembre
QQQQQ 2017)
Alto QQQQQ
QQQQQQQ
Extremo QQQQQQQ
QQQQQQQQQQQ
QQQQQQQQQQQ
Mapa de riesgos electorales para el año
2018 en el Suroriente Colombiano.
Tiempos para la reflexión.
Diana Yadira Almonacid

Pastoral Social Regional Suroriente Colombiano
Introducción
Los departamentos del Meta y Guaviare son un corredor geoestraté-

gico del suroriente colombiano, que conecta nueve (9) departamen-
tos: Vichada, Guainía, Vaupés, Caquetá, Cundinamarca, Boyacá,
Huila, Amazonas y Casanare. Contiene en su interior una exube-
rante naturaleza que permite conexiones por montañas y ríos, que
se constituyen a su vez en rutas para el tránsito de personas, mer-
cancías e información, cubriendo más de un 40% de la superficie
total de Colombia.
El suroriente colombiano es reconocido por sus extensas sa-
banas y amaneceres llaneros, sus exuberantes ríos que no solo de-
limitan la geografía, sino que la interconectan para el intercambio
social, político, militar y sobre todo económico de la región, y con
países como Venezuela, Brasil y Perú. En su interior, cuenta con
gran diversidad étnica y cultural, de comunidades que a través
de diferentes migraciones y formas de colonización campesina se
402
han asentado en los bordes de las serranías y selvas de la Colombia
profunda, para hacerlas su hogar. Además, concentra intereses del
sector privado y multinacional para la explotación de minerales
e hidrocarburos, que generan importantes regalías para la región.
También extensos cultivos de arroz, plátano y maíz, así como de
uso ilícito, como la hoja de coca, sin contar con la ganadería para
la producción de lácteos y cárnicos que se distribuyen por todo el
país.
En medio de este contexto lleno de y de Derechos Humanos como formas de

oportunidades, se identifica como caso de amedrentamiento y control. Situaciones que
estudio del sur oriente el corredor Meta- desde finales del año 2016, luego del cese al
Guaviare (que contiene, en buena medida, fuego y la posterior firma de los acuerdos de
una radiografía de la región). Este territo- paz, han disminuido, generando una sensa-
rio ha vivido una dinámica de conflicto en ción de tranquilidad en los pobladores en
diferentes niveles, yendo desde la ausencia diferentes rincones municipales.
del Estado para la formalización de tierras Así mismo, este territorio es concerni-
históricamente habitadas por campesinos- do por el acuerdo frente a la “Participación
colonos e indígenas, hasta generar formas Política”, en el punto 2.3.6 en el que se con-
violentas de reorganización de la propie- voca a la creación de las Circunscripciones
dad de la tierra entre estos grupos sociales, Transitorias Especiales de Paz, que implica
terratenientes y empresarios. Adicional- la participación especialmente de las co-
mente, la producción de mono cultivos y munidades víctimas del conflicto armado,
ganadería, junto con dinámicas económi- indígenas, campesinos y afrocolombianos,
cas de bonanzas caucheras, cocaleras y pe- en la contienda electoral por 16 curules el
troleras, ha traído importantes migraciones próximo 11 de marzo de 2018. En el caso
financieras y de trabajadores de distintas particular del suroriente colombiano, la
regiones del país, así como de Venezuela y circunscripción especial número 7, corres-
Brasil. Sumado a todo ello, desde la década pondiente a los municipios de: Mapiripán,
de los 80 su circuito hídrico ha permitido Mesetas, La Macarena, Uribe, Puerto Con-
el tráfico de mercancías ilícitas como culti- cordia, Puerto Lleras, Puerto Rico y Vista
vos de coca, marihuana y amapola, pasta de hermosa en el Meta, y San José del Guaviare,
coca, y el intercambio de productos agríco- El Retorno, Miraflores, y Calamar en Gua-
las, en la red de interconexiones entre la re- viare. Estos mismos municipios componen
gión amazónica, la Orinoquía y el sur hasta una de las 16 regiones con Programas de
el Putumayo. Desarrollo con Enfoque Territorial o PDET,
Así mismo, durante décadas el corre- a través de los cuales se implementa el punto
dor ha vivido un conflicto armado en el 1 del Acuerdo, la Reforma Rural Integral. La
que ha existido permanente confrontación elección de este territorio para estas políti-
403
armada entre la guerrilla de las FARC-EP, cas plantea la importancia política para la
grupos paramilitares y el Ejercito Nacional. implementación de los acuerdos que tiene
Como resultado se ha generado altos índi- poner en la agenda de lo público las condi-
ces de desplazamiento de poblaciones cam- ciones de la región, y en particular de los te-
pesinas e indígenas, la desaparición forzada rritorios más golpeados por la violencia.
de líderes sociales, masacres que superan el Sin embargo, los múltiples obstáculos
horror y las constantes amenazas a líderes para avanzar en la implementación de los
de organizaciones campesinas, políticas acuerdos a causa de las disputas parlamen-
■ mapa de riesgos electorales para el año 2018 en el suroriente colombiano
tarias1, la frágil coordinación del gobierno lencia socio-política desarrollada durante

nacional, departamental y municipal para la el año 2017 en estos departamentos, y dife-
financiación y ejecución de estos programas, rentes discusiones realizadas con organiza-
la creación de múltiples agencias responsa- ciones sociales productoras, de víctimas del
bles de la implementación, la falta de cedu- conflicto armado y defensoras de Derechos
lación o la dificultad de acceso a puestos de Humanos durante el mes de noviembre del
votación, el comportamiento de la inscrip- sur del Meta y Guaviare.
ción de cédulas, entre otros; se han conver- El pensar el año 2018 como un año de
tido en elementos de desconfianza tanto de disputa electoral a nivel nacional, regional
excombatientes en su proceso de reincorpo- y municipal, constituye el ámbito político
ración, como para la población en general como un escenario de discusión, divergen-
frente a la “oportunidad de construcción de cia y confrontación en distintos niveles:
paz” desde los territorios. Estas situaciones partidarios, organizativos y hasta comuni-
de orden político también han traído con- tarios. Aún más, en la coyuntura histórica
sigo la continuidad de formas de coerción de la implementación de los Acuerdos de
de la población civil para la exigibilidad de paz, entendiéndola como una oportunidad
derechos sobre propiedad de tierras, parti- social y política de repensar el proyecto so-
cipación política y reparación, a través de la cietario que se tiene como país y volver la
violencia que pone en riesgo la vida de líde- mirada desde los escenarios locales. Y en-
res, la dinamización de las organizaciones tendiendo que en la región del Suroriente, el
sociales y las garantías de no repetición para ejercicio de la política está relacionada con el
la población de estos departamentos. poderío económico y la propiedad de la tie-
A partir de lo anterior, el siguiente do- rra, generando altos niveles de clientelismo
cumento realiza algunas reflexiones frente y burocracia local para acceder a cargos pú-
a los retos de las elecciones en los territo- blicos, desvíos de fondos, intereses de inver-
rios de las Circunscripciones transitorias sión privada, intereses mineros, entre otros.
especiales de paz y los riesgos electorales
para la región del suroriente en el periodo 1. Riesgos de fraude electoral
2018-2022, tomando como referencia los
estudios realizados por la MOE frente ries- De acuerdo con la MOE, a partir de me-
404
gos electorales para Cámara y Senado, vio- diciones hechas por el Grupo Técnico de
Mapa de Riesgo para el país, frente a las
elecciones para Congreso, a partir de ries-
1 Al momento de elaborar este texto no era claro
si las Circunscripciones de Paz iban a funcionar gos por participación electoral atípica, votos
o no, a causa de la disputa entre el Gobierno y nulos, tarjetones no marcados y/o dominios
el presidente del Senado, quien afirma que el
proyecto se hundió en el último debate de con- electorales, hay diferentes niveles de riesgo
ciliación. La dilación de esta disputa parece tanto para elecciones típicas como para las
condenar la posibilidad de elegir las Circuns-
circunscripciones especiales de paz.
cripciones en marzo de 2018.
Como se aprecia en los mapas publi- 2. Riesgos a la participación política

cados al final de este capítulo, los muni-
cipios en riesgo de fraude a la Cámara de Durante los grupos de discusión genera-
Representantes son los siguientes. En ries- dos para el corredor Meta-Guaviare fueron
go extremo Mapiripán, Vista Hermosa e identificados los siguientes riesgos electora-
Uribe en el Meta, y Retorno y Miraflores en les por las organizaciones sociales y defen-
el Guaviare. En riesgo alto: Mesetas, Ma- soras de Derechos Humanos.
carena y Acacias en el Meta; Calamar en Primero, la ubicación de los puestos
Guaviare; Primavera, Santa Rosalía y Cu- de votación en áreas de casco urbano (y
maribo en Vichada; Mapiripana, Morichal su ausencia en muchas áreas rurales), que
y Pana Pana en el Guainía, y en el Vaupés dejan sin la posibilidad de participación
Taraira. Lo que quiere decir que de 49 mu- a un importante número de votantes del
nicipios de estos cinco departamentos del área rural, quienes requerirían una gran
suroriente colombiano, el 10.2% (cinco) de inversión para su transporte, alojamiento y
los municipios están en riesgo extremo y el alimentación para desplazarse a los cascos
22.45% (once) en riesgo alto. urbano y poder ejercer su derecho al voto.
Frente al mapa de riesgo por facto- Ejemplo de ello es el municipio de Calamar
res indicativos de fraude al Senado para en el Guaviare, que no cuenta con un sólo
el 2018, los municipios en riesgo extremo puesto de votación en área rural.
son cuatro: nuevamente a Mapiripán, Vis- Segundo, el abstencionismo genera-
ta Hermosa y Uribe en Meta; y Miraflores lizado de estos departamentos, no solo a
en Guaviare, el 8.16% de los municipios causa de los problemas de movilización
de los cinco departamentos. Vale anotar a puestos de votación, sino además por la
que los riesgos altos de fraude electoral se anulación de cédulas por supuesta “tras-
concentran en zonas cercanas de capitales humancia” identificada por el Consejo
departamentales, como son: Mitú en Vau- Nacional Electoral en 2015, que anuló la
pés, Cumaribo y La Primavera en Vichada, inscripción legítima para votar de muchos
Calamar en Guaviare, y Puerto Concordia, ciudadanos. También, la incredulidad de
Mesetas, San Carlos de Guaroa, Cuma- las personas en los funcionarios públicos
ral, Barranca de Upía y Villavicencio en el y representantes de la política como un es- 405
Meta; llevando el riesgo alto a un 20.40% cenario de cambio y mejoramiento de las
del total. condiciones de vida.
Estos mapas evidencian entonces que
el 30.6% de estos cinco departamentos del 3. Violencia política y social
suroriente Colombiano están en riesgo de
fraude electoral tanto para Cámara como El mapa de violencia política y social (publi-
para Senado. cado al final de este capítulo) evidencia que
entre enero y noviembre de 2017 cinco (5)
de los municipios del corredor Meta-Gua- DDHH e integrante de ANZORC (Asocia-

viare, tuvieron víctimas reconocidas por ción Nacional de Zonas de Reserva Cam-
violencia social y política durante el perio- pesina), el presidente de la JAC de la vereda
do en mención. Es importante precisar que Los Medios de Miraflores Guaviare, lidere-
los municipios de Mapiripán, Miraflores y sa de la Asociación de mujeres desplazadas
Vista Hermosa son los que tienen riesgos del Meta, Líder de la Corporación Huma-
de fraude electoral de forma extrema, y en nidad Vigente y el Vicepresidente de la JAC
San José del Guaviare, Mesetas y Villavicen- de la vereda Puerto Nuevo (Corregimiento
cio de alto nivel; evidenciando también los El Capricho de San José del Guaviare).
riesgos para la seguridad y la vida de líderes De acuerdo a lo anterior, los cargos y
sociales, comunitarios y representantes po- representaciones de escenarios de incidencia
líticos de estos municipios. social y comunitaria pusieron en riesgo la se-
Así mismo, de acuerdo con datos pro- guridad y vida de líderes de organizaciones
porcionados por la MOE desde las cuales en las que confluyen la defensa del territorio,
fue construida la tabla 1, durante este año los Derechos Humanos y formas organizati-
las víctimas de la violencia social y políti- vas de las JAC. Así mismo, hay que entender
ca de estos departamentos, han sido seis que estos hechos sucedieron en 5 de los 12
personas y sus familias, de los cuales 4 han municipios priorizados para el desarrollo de
sido hombres y 2 mujeres. las Circunscripciones Transitorias Especiales
de Paz y los Planes de Desarrollo con enfoque
Tabla 1. Municipios con víctimas de violencia en territorial (PDET), por ser históricamente
el corredor Meta-Guaviare en 2017
territorios víctimas del conflicto armado. Di-
Líder Líder
Municipio chos líderes experimentaron formas de vio-
comunal social
Mapiripán 2 lencia coercitiva, mediante el atentado de dos
Mesetas 1 de los líderes, la amenaza contra uno de ellos
Miraflores 1
y el asesinato de los otros tres.
San José del Guaviare 1
Vistahermosa 1
Total de víctimas 3 3 4. Riesgos territoriales por
Elaboración: PSR-SC con datos de MOE presencia de economías ilegales,
rutas de narcotráfico y economías
406
Estos casos expuestos fueron identi- de gran extensión
ficados mediante la revisión de medios de
comunicación local y regional por la MOE, Pensar la política y sus múltiples formas de
en la que se identificaron a las siguientes participación en regiones tan extensas como
víctimas de violencia política entre líderes el Suroriente implica reconocer las condicio-
comunales y sociales: el presidente de la nes territoriales, sus oportunidades y riesgos
Junta de Acción Comunal de la vereda Bue- geográficos, ambientales y económicos para
nos Aires (Mesetas), lideresa defensora de el desarrollo de la región y sus poblaciones.
Para el caso del departamento del Gua- extensión de 130 kilómetros de largo por 30
viare, está conectado desde el norte con de ancho y con aproximadamente 629.280
los ríos Guayabero (que viene del Meta) y hectáreas que conecta los municipios de
Guaviare con 1.497 km de longitud, de los Mesetas, Vista Hermosa, San Juan de Ara-
cuales 630 km son navegables, que va a des- ma, Puerto Rico y Macarena en el Meta.
embocar en el Orinoco; y por el este con el
Vaupés. Adicionalmente, de acuerdo con 5. Riesgos de seguridad
el Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas SINCHI (s.f.), abarca una super- Otro riesgo fundamental a la hora de pensar
ficie de 55.527 Km2, de los cuales el 91,31% en las contiendas electorales se constituye
está constituido por áreas reservadas para en aquellos relacionados con la seguridad
preservación de los recursos naturales. Así, para la garantía de la participación política.
un 43.48% lo ocupa la reserva forestal de la En el caso particular del corredor Meta-
Amazonia, el 18.79% de su territorio es área Guaviare, ha tenido una histórica presen-
protegida por parques naturales y 29,04% es cia de una de las estructuras militares más
reserva indígena. Esto significa que sólo el fuertes de la guerrilla de las FARC deno-
8,69% (4.826 Km2) está habilitado legalmen- minado el Bloque Oriental, buena parte del
te para el uso productivo, (SINCHI, 2010). cual está hoy desarmado en los 5 Espacios
Dicha situación pone un acento importante Territoriales de Capacitación y de Reincor-
en la forma de entender los conflictos terri- poración – ETCR ubicados en el corredor
toriales y pone en el centro de discusión la (de los 23 que hay en todo el país) para más
propiedad y uso de la tierra que ha sido tam- de 1.500 ex combatientes de las FARC, ubi-
bién utilizada para el monocultivo de cau- cados en los municipios de Mesetas, Vista
cho, además de que en la actualidad existen Hermosa y Macarena en el Meta, y San José
importantes intereses para la producción de del Guaviare (que cuenta con dos: Colinas
palma de aceite y explotación de minerales y Charras). Dicha situación plantea algunos
como el coltán y el oro. cuestionamientos sobre las posibles formas
De tal forma, hay que pensar el Meta de incidencia en la política municipal y re-
y el Guaviare como un corredor con una gional que pueden llegar a tener mediante
extensión aproximada de 141.162 km2, que su nuevo partido, Fuerza Alternativa Revo-
407
históricamente por su posición geoestraté- lucionaria del Común, u otras propuestas
gica ha permitido el fortalecimiento de la para el escenario político.
producción, organización y distribución Adicionalmente, en la actualidad, luego
del narcotráfico mediante la utilización de del proceso de dejación de armas realizado
cultivos ilícitos como el de la coca. Así mis- a mediados del año 2017, se da un proceso
mo, las conexiones por tierra, tienen como de rearme de un grupo importante de “di-
paso fundamental la serranía del Parque sidencia” de las FARC, a quienes se les acusa
Nacional Natural de la Macarena, con una de varios de los últimos hechos delictivos
en Vista hermosa, Mesetas y San José del registran fuertes tasas de expulsión duran-
Guaviare. Esto ha traído consigo nuevos este el 2016 -2017 en Mapiripán, Puerto Rico,
cenarios de extorsión, amenaza y alza en la Puerto Lleras y Vistahermosa.
delincuencia común. Adicional a ello, con
mayor énfasis en San José del Guaviare, han 6. La incertidumbre para las
sido registrados casos de reclutamiento a Circunscripciones Transitorias
menores de edad, así como la utilización de Especiales de Paz
artefactos explosivos que han dejado heridos
y generan temor entre la población. En el marco de la integralidad del Acuerdo
Así mismo, se observa la existencia de de Paz, existe una relación entre el Punto 1
grupos paramilitares y/o grupos de bandas del Acuerdo (Reforma Rural Integral) y el
criminales que desarrollan métodos para- Punto 2 (Participación política y apertu-
militares, como las Autodefensas Gaita- ra democrática). En desarrollo del Punto
nistas de Colombia, que hacen presencia 1, a través del decreto presidencial 893 de
en este territorio para evitar escenarios 2017, desde agosto de 2017 se están imple-
de retorno y reubicación de tierras, pro- mentado los Programas de Desarrollo con
curando un control de la propiedad de la Enfoque Territorial – PDETs, que durarán
tierra, el tránsito por los ríos y caminos, 10 años y actualmente están en su etapa de
favoreciendo el desarrollo de intereses eco- planeación participativa en cerca de 2.400
nómicos en la región basados en el mono- territorios veredales y étnicos de 170 mu-
cultivo y la exploración de hidrocarburos, y nicipios divididos en 16 regiones que coin-
profundizando los conflictos inter-étnicos ciden casi exactamente con los municipios
y territoriales mediante el despojo, entre escogidos para las 16 Circunscripciones de
otros; generando un escenario de incerti- Paz. En esta medida, como lo dio a enten-
dumbre para la población en general. der ante el Congreso de la República en au-
En lo corrido del año, en materia de se- diencia pública del 12 de octubre de 2017,
guridad, los municipios del Meta más vul- la MOE entiende que en un sentido más
nerables son Puerto Rico y Vistahermosa específico las Circunscripciones de Paz le
(el segundo municipio a nivel nacional con dan representación en el Congreso a las or-
mayor número de accidentes por minas ganizaciones sociales de las regiones donde
408
antipersonal), por su situación de contami- el Gobierno ya está ejecutando las políticas
nación territorial por minas antipersonal, públicas que desarrollan el Acuerdo de Paz.
que generan exclusión social y económica, Desde este punto de vista, las Circuns-
así como una crisis humanitaria de vícti- cripciones de Paz, como una propuesta
mas del conflicto armado, desplazamien- electoral para que estas regiones tengan
to forzado recrudecido entre 1995 y 2005, una voz ante el Congreso de la República,
incremento del índice de personas con garantizando un control democrático a
discapacidad, entre otros. Así mismo, se esas políticas, se podría convertir en una
gran oportunidad. Sin embargo, la decisión ñamiento de Pastoral Social Regional, un

de la presidencia y la secretaría del Senado inconformismo por las formas de partici-
de República en el sentido de que dicha pro- pación planteadas, los casi nulos ejercicios
puesta no fue avalada en la última votación, de información, los costos que tienen que
trajo para muchas organizaciones otra de- asumir las comunidades para participar en
cepción y preocupación sobre las formas de los espacios de reunión y contienda elec-
avanzar en la implementación del Acuerdo. toral, y la información confusa que se ha
Adicional a lo anterior, fue evidente generado alrededor de los programas mu-
en la interlocución con diferentes organi- nicipales que sustentan los PDET, sus pro-
zaciones de víctimas y defensores de Dere- pósitos y formas de acción, entre otros.
chos Humanos que para la última semana El segundo riesgo, corresponde al in-
de noviembre no existía ningún esfuerzo cumplimiento frente a lo acordado. Este
de parte de la institucionalidad de inquie- elemento alimenta la desconfianza de las
tar y abordar este tema; quizás por la incer- comunidades respecto a las propuestas del
tidumbre que tuvo esta propuesta. gobierno local, regional y nacional, en tan-
to existen contradicciones de lo que se dice
Conclusiones y hace. Un claro ejemplo de ello ha sido du-
rante el segundo semestre la implementa-
Uno de los riesgos más importantes para ción del acuerdo de sustitución de cultivos
el año 2018 y las contiendas electorales de uso ilícito y las acciones de erradica-
corresponde a la falta de confianza de las ción forzada y violenta desarrollada en los
comunidades en la posibilidad de que la go- municipios de Vista Hermosa, Macarena,
bernabilidad local avance en la implemen- Puerto Rico en el Meta y Calamar, Guavia-
tación de los Acuerdos y la construcción de re, que resultaron en la confrontación de las
una paz territorial, así como en la existencia comunidades y la institucionalidad.
de una voluntad política a nivel local clara Algunas dificultades identificadas en
que corresponda a garantizar los derechos las organizaciones sociales y populares es
a tierras, reparación, participación política, la fractura y falta de proyección política
solucionar el problema de las drogas y ase- para crear agendas comunes, que resultan
gurar la reincorporación de los ex comba- en un debilitamiento de las posibilidades
409
tientes de las FARC. de incidencia política local y disminuyen
Así mismo, en los 12 municipios del la visibilización social tendiente a la cons-
corredor Meta-Guaviare priorizados para trucción de un movimiento social capaz
los PDET y Circunscripciones especiales de de demandar y presionar para la garantía
paz2 se ha evidenciado, durante el acompa- de derechos fundamentales. Esta situación
particularmente, en el ámbito de las orga-
2 Mapiripán, Mesetas, La Macarena, Uribe, Puer-
to Concordia, Puerto Lleras, Puerto Rico y Vista
Hermosa, y para el Guaviare: San José del Gua- viare, Calamar, el Retorno y Miraflores.
nizaciones indígenas y campesinas, es cau- Adicional a ello, se identifican los ries-

sada primordialmente por la persistencia gos asociados al crecimiento y rearme de
de conflictos territoriales y disputas comu- grupos armados ilegales, bandas crimina-
nitarias e interculturales. les, pandillas en los cascos urbanos, grupos
Así mismo, ad portas de los procesos armados de protección a narcotraficantes
pre electorales, de campaña y definición con prácticas paramilitares como las ame-
de la decisión ciudadana en las urnas, se nazas, extorsión, asesinato selectivo, la re-
evidencia con preocupación las relaciones organización de disidencias de las FARC
culturalmente aceptadas y desarrolladas y paramilitares como los Gaitanistas, que
entre funcionarios públicos y habitantes de procuran la expropiación y despojo de tie-
los municipios, al estar mediados princi- rras, fortalecen sus filas con el reclutamien-
palmente por el clientelismo, como lógica to de jóvenes.
de negociación de las necesidades de las co-
munidades y sus territorios; el asistencia- Recomendaciones
lismo con el que se profundiza la relación
beneficiario-programa social, que no solo Pensar el Suroriente colombiano desde una
limita sino disminuye el poder creador de perspectiva esperanzada requiere de reco-
la colectividad, instrumentaliza el princi- nocer este momento histórico como una
pio de participación en un escenario demo- oportunidad de revertir condiciones de ex-
crático y nuevamente silencia las demandas clusión y marginalidad, la oportunidad de
sociales, económicas, políticas, culturales y creer en la inventiva de las comunidades
ambientales desde lo territorial. que se resiste a institucionalizarse, que re-
Frente a las relaciones del poder po- piensa los procesos de construcción local,
lítico y económico, se hace evidente en el de Estado y democracia, que no se permi-
corredor Meta -Guaviare que en la cultura te desfallecer aun cuando vuelven a sentir
“del terrateniente y los latifundios” se en- que están en “el Caguán”, que nuevamente
cuentra una estructura a través del soste- los gobiernos se “tomarán como bandera”
nimiento histórico de familias y partidos la paz y la lucha contra la corrupción en las
tradicionales en cargos como Senado, Cá- próximas elecciones; aun en medio de los
mara, Gobernación y Alcaldías; profun- riesgos de caer en las lógicas culturales del
410
dizando los altos niveles de clientelismo y clientelismo local, de los gamonales políti-
burocracia para acceder a cargos públicos, co-económicos y de la violencia como op-
ubicación de relevos generacionales para ción para el control social.
puestos políticos y tener acceso a servicios Así mismo, que pensar un país demo-
que aseguran bienestar económico y un crático y capaz de construir paz, implica
mejoramiento de la calidad de vida colecti- reconocer junto a las comunidades nuevas
va (mejoramiento de vías, inversión en sec- formas de convivencia, así como el papel
tores, licitación de proyectos, entre otros). histórico de la memoria social y política, la
sostenibilidad y sustentabilidad de la rela- c. Fortalecer y acompañar los procesos

ción de las comunidades y su entorno social, se observación de realidad, en donde
político, económico y ambiental, bajo una se permita reconocer los problemas y
perspectiva de vivir bien, siendo ambiental- necesidades territoriales, así como las
mente responsables de los territorios. oportunidades, intereses y alternativas
De esta forma, algunas recomenda- para hacer de estos lugares escenarios
ciones de cara a las elecciones para la so- de paz; en programas nacionales deri-
ciedad en general y el Estado en particular, vados de los Acuerdos como los PNIS,
podrían ser: PDET, entre otros, y su articulación
con los planes de gobierno municipal,
a. Buscar alternativas para asegurar la que permiten dar viabilidad real a di-
seguridad individual y colectiva de lí- chas apuestas.
deres y miembros de organizaciones d. Para las organizaciones sociales, se in-
de base, defensores de Derechos Hu- vita a entender que son tiempos de acu-
manos y la comunidad en general, que mular esfuerzos y fortalecer redes, que
permita una participación política en puedan ampliar la incidencia social y
todo el ciclo de la contienda electoral; política de líderes, la academia, exper-
impulsando apuestas como la Guardia tos y demás personas comprometidas
Campesina, Indígena y Cimarrona, que con mejorar la realidad social del país.
ejemplifican formas de realizar nego- Para ello se plantea como alternativa la
ciación de conflictos sin que se requie- conformación de semilleros y/u obser-
ra empuñar un arma para el cuidado vatorios de profesionales, organizacio-
del territorio. nes y líderes capaces de reconocer en el
b. Garantizar la participación política y el momento histórico la oportunidad de
control o veeduría social de los proce- cambiar el país, ampliar la gama de po-
sos electorales, lo que implica generar sibilidades, entre otros.
espacios institucionales de información e. Así mismo, la construcción de redes
clara y veraz para la población sobre las para el trabajo territorial y el logro de
apuestas territoriales, ampliar los pues- incidencias en instancias locales, re-
tos de votación en zonas rurales alejadas gionales y nacionales, para que todos
411
por parte de la Registraduría municipal, los esfuerzos de documentación, me-
y desarrollar múltiples campañas regio- moria, proyectos de acción y demás,
nales que inviten a ejercer el derecho al permita ser una herramienta de trabajo
voto, en el que se incorpore como prin- articulado y escalonado en su inciden-
cipios fundamentales la honestidad en cia política y social; para que se vea el
la vida cotidiana, comunitaria y política, suroriente colombiano como una re-
la reducción de clientelismo y el control gión con potencial humano y no sola-
de la corrupción. mente económico.
Bibliografía Presidencia de la Republica, (1989), Decreto

1974 de 1989: por el cual se reglamenta el
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas artículo 310 del Decreto-ley 2811 de 1974
SINCHI (s.f.) Regiones de la Amazonía colom- sobre Distritos de Manejo Integrado de los
biana. Recuperado de https://www.sinchi.org. Recursos Naturales Renovables y la Ley 23
co/regiones-de-la-amazonia. de 1973.
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y el Delito – UNODC. (2016). Monitoreo de (2017), Despojar y desplazar: estrategia para
territorios afectados por cultivos ilícitos 2015, el desarrollo de la Orinoquia. Bogotá: Edicio-
Gobierno de Colombia, ISSN – 2011-0596 nes impresol.
412
Mapa # 41
en el suroriente colombiano

Riesgo consolidado de fraude electoral
Herveo a la Cámara 2018 La Primavera
Santa Rosalía
Vichada
Anzoátegui Cumaribo
Alvarado
Puerto Gaitán
GuamalAcacías
Ibagué Castilla la Nueva
Meta
Mesetas Mapiripán
Valle de San Juan Uribe
Guainía
Vistahermosa Puerto Rico Mapiripana
Puerto Concordia
Tolima
Suárez
Morichal
nio Ortega
La Macarena Guaviare
Purificación
El Retorno Pana Pana
Coyaima Papunaua
Calamar
La Guadalupe
Miraflores
Mitú
Alpujarra
Nivel de riesgo Vaupés
Medio Nivel de riesgo

Alto
Medio
Extremo
Alto
Extremo
Taraira
Riesgo consolidado de fraude electoral

Riesgo consolidado de fraude electoral al Senado 2018
al Senado 2018
La Primavera
Vichada
Herveo
Barranca de Upía
Cabuyaro Cumaribo
Cumaral
Villavicencio
Puerto López Puerto Gaitán
Acacías
San Carlos de Guaroa
El Castillo
Meta
Anzoátegui Granada
Fuente de Oro
Alvarado
Mesetas Mapiripán
Uribe
Ibagué
Vistahermosa
Puerto Rico Puerto Concordia Guainía
San José del Guaviare

Morichal
Puerto Colombia
413
Valle de San Juan
La Macarena
Tolima
Guaviare
Suárez
nio Papunaua
Ortega Calamar
Purificación
Miraflores
Coyaima Caruru Mitú
Nivel de riesgo
en Circunscripciones de Paz Vaupés
Medio
Alto
Alpujarra
Nivel de riesgo Extremo
Medio
Alto
Extremo
Taraira
Riesgo consolidado por factores

de violencia
solidado de fraude electoral al Senado 2018 2018
Herveo
Vichada
Cumaribo
Villavicencio
Puerto López Puerto Gaitán
Acacías
Anzoátegui
Alvarado
El Castillo
Meta San Martín
Ibagué
Mesetas Puerto Lleras

Mapiripán
Uribe
Vistahermosa
Valle de San Juan Puerto Rico Puerto Concordia Guainía

Tolima
Suárez
San Antonio Ortega
El Retorno
Purificación
Guaviare
Papunaua
Coyaima
Calamar
Miraflores
Nivel de riesgo
Alpujarra
Nivel de riesgo Vaupés
Medio
Medio
Alto
Alto Extremo
Extremo
MunicipiosMunicipios
con victimas de víctimas
con violenciade violencia política y social enero - noviembre 2017
política y social enero - octubre 2017
Villavicencio
Puerto López
Meta
Mesetas Mapiripán
Vistahermosa
414
Guaviare
Miraflores
Municipios con víctimas de
violencia política y social (enero-noviembre 2017)
GRUPO TÉCNICO
MAPAS DE RIESGO ELECTORAL
Un equipo de analistas independientes, universidades, centros de pensamiento y organizaciones

sociales, convocados por la Misión de Observación Electoral, elaboró esta publicación gracias al
apoyo de organismos de cooperación internacional. El compromiso de todos fue sólo uno: hacer
análisis y recomendaciones que contribuyan a identificar los posibles riesgos del certamen electoral
y las acciones institucionales necesarias para prevenirlos de manera que las elecciones ganen cada
vez más en credibilidad, transparencia y legitimidad.
Con el apoyo de:

Mapas y Factores de Riesgo Electoral MOE Elecciones en Colombia 2018 PDF

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Mapas y factores de riesgo electoral

Con el apoyo de:

Alejandra Barrios Cabrera Rodrigo Losada

28 Análisis de los factores de riesgo para las elecciones

51 I. Riesgo por factores indicativos de fraude

68 Riesgos por niveles y variaciones atípicas de la

90 Factores de riesgo por anomalías en votos nulos y tarjetas

108 Limitaciones a la competencia: el dominio electoral como

127 II. Riesgo por factores de violencia

139 Riesgo por presencia y acciones unilaterales de grupos

168 El desplazamiento como riesgo: desplazadores elegidos,

182 Mapa de riesgo por violaciones a la libertad de prensa.

215 III. Análisis de contexto del riesgo electoral:

232 La falta de acceso a puestos de votación como riesgo para

252 Ausentismo y accesibilidad espacial electoral:

265 Cultivos ilícitos y minería ilegal: las economías ilegales

280 Estado de la participación política de la mujer en las

297 Riesgos electorales asociados a la participación política

304 En busca de la relación entre corrupción electoral

319 Finanzas públicas y democracia local. Riesgo electoral

333 IV. Análisis regional del riesgo electoral:

335 Riesgo electoral asociado a la presencia de actores

349 ¿Posconflicto electoral? Nuevos y viejos riesgos electorales

365 Mapa de riesgo electoral Antioquia 2018: retos para la

377 Riesgos electorales para las elecciones del 2018 en el

386 Riesgos electorales Tolima 2018: del origen del conflicto

394 Riesgo electoral en el Valle del Cauca para elecciones

402 Mapa de riesgos electorales para el año 2018 en el

22 Mapa # 1. Territorios huérfanos – vacíos dejados por las

128 Mapa # 18. Riesgo consolidado por factores de violencia

Alejandra Barrios Cabrera

Alejandro Sánchez López de Mesa

Anderson Giovanny Oviedo Rodríguez

Andrés Felipe Gómez

Armando José Mercado Vega gación “Derecho Público” de la Universidad

Bibiana Ortega Diana Yadira Almonacid

Carlos Augusto Sánchez Castañeda Fabio Lozano

profesor asociado y Director de Posgrados Jharry Martínez Restrepo

Argentina. Docente e investigadora en el Pro- Rodrigo Losada

Alejandra Barrios Cabrera

La Misión de Observación electoral –MOE- nació en el 2006, y des-

calidad de nuestra democracia vía reformas políticas y electorales;

1 Sin embargo, al no estar reglamentada esta nue-

Cuadro 1. Conformación del Congreso de la República de Colombia 2018-2022

El pasado 29 de noviembre de 2017, con cias electorales locales que representan y

Municipios con presencia estatal a través de PDET óF(ü municipiosj

Matriz de factores a observar: electoral y las organizaciones de la sociedad

Cuadro 2. Matriz de riesgos electorales – Elecciones nacionales 2018

Fuente Misión de Observación Electoral – MOE

La matriz elaborada para los procesos ta el Grupo Técnico de Mapas de Riesgo

Tabla 1. Número de víctimas de violencia política, social y comunal enero-noviembre 2017

En segundo lugar, es urgente seguir do los fusiles el ruido de la corrupción vaya

Tabla 2. Costo de campañas y alcance de la financiación estatal – elecciones Senado 2014

En Colombia, las campañas al Congre- hechos públicos en lo últimos meses bajo lo

San Onofre Zambrano )esar

Camilo Vargas Betancourt

No es exagerado decir que hace 100 años Colombia no había teni-

Tabla 1. Número de municipios en riesgo de fraude, de violencia y, por coincidencia,

Diagrama 1. Estructura de los Mapas de Riesgo Electoral 2018.

• Presencia de grupos armados ilegales • Nivel de participación electoral

Riesgo por coincidencia de factores indicativos

Como lo señala el diagrama 1, el con- La presente obra parte de una defini-