DERECHO ADMINISTRATIVO LA JERARQUIA (UN PRINCIPIO BASICO DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO) Eduardo Soto Kloss* SUMARIO: Introduccién. 1. El érmino. 2. Nocién. 3. Fuentes. 4. Componentes. 5. El poder jerarquico. INTRODUCCION Al analizar la division del trabajo que se asigna en una organizacion a los diversos componentes o miembros que la integran aparece una actividad que es la de “direccién’, es decir a alguno 0 a algunos se les atribuye la funcién de dirigir la organizacién. Aqui aparece la jerarquia como principio organizativo, y que es inherente a toda organizacién humana. Si bien este principio puede configurarse de muchos modos hay ciertas organizaciones que son esencialmente jerarquicas y en donde éste resulta de una importancia fundamental; asf, por ejemplo, las Fuerzas Armadas 0 la Universidad; también la organizacién administrativa del Estado, la cual esta planteada en Chile precisamente bajo un régimen jerérquico'. En efecto, en la Constitucién, y ya desde los primeros tiempos de la Repdblica?, aparece el Presidente de la Repdblica como el supremo jerarca de la Administracién y del cual dependen, o se relacionan, todos los agentes que colaboran con él en las tareas referidas; su art. 24 —cuyos ‘Profesor de Derecho Administrativo. Decano de la Facultad de Derecho, Universidad Santo Tomas. Pudiera ser de interés recordar que esta visién jerérquica de la Administracién es producto de la nueva visién que trajo el absolutismo ilustrado del Estado indiano; vid. al res- ecto los trabajos de B. Bravo Lira sobre el'tema, en “Judicatura e institucionalidad en Chile 1776-1876: del absolutismo ilustrado al liberalismo parlamentario", en Revista de Estudios Histérico-Juridicos (Valparafso) | (1976) 61-87, espec. 64-75; y “Oficio y oficina, dos etapas en la historia del Estado indiano”, en Revista Chilena de Historia del Derecho 8 (1981) 73-92, ahora en Derecho comin y derecho propio en el nuevo mundo. Editorial Juridica de Chile. Santiago de Chile. 1989, 219-244. 2Véanse v.gr. CP 1818 titulo IV capitulo 1 articulos 1, 5, 6, 10, 19, etc.; CP 1828 arts. 60, 83 N& 5 y 6; CP 1833 arts. 59, 81 y 82 N° 6, 9, etc. lus Publicum N® 21 (2008) 77-93, 77orfgenes se remontan a la Constitucién de Cadiz de 1812 (art. 170)= es- tablece que la Administracién del Estado corresponde al Presidente de la Republica, y la Ley Organica Constitucional de Bases Generales de la Administracién del Estado (18.575/86) -a la que remite el art. 38 inc. 1° CP para establecer su organizacién basica— dispone (en su art. 1°), en concordancia con aquel art. 24 aludido, que el Presidente de la Repdblica “ejerce la Administracién del Estado con la colaboracién de los organos que establezcan la Constitucién y las leyes”, organismos que estando configurados jerérquicamente ellos mismos internamente (v.gr. art. 24/Ley 18.575), se encuentran igualmente sujetos al poder jerérquico, sea pleno, sea muy atenuado (supervigilancia en la terminologia legal, v.gr. arts. 25 y 26 Ley 18.575/86) del Presidente de la Reptiblica*. 1. ELTERMINO Si se revisa el origen del término, proveniente del griego (hieros: Dios, divinidad, lo sagrado, y archein: poder, gobierno, principado, autoridad, jefe), “jerarquia” refiere a gobierno o principado sagrado; asi es como aparece, tal vez por vez primera, un desarrollo del tema ya en el primer tiempo del cristianismo, y respecto de los angeles, con la obra del llamado el Pseudo Dionisio, Areopagita, acerca de la “jerarquia celeste”. Santo 3Caso especial se da con las Municipalidades (Ley 18.695/88), organismos que siendo integrantes de la Administracién del Estado, sin embargo, poseen una autonoma total, y el Presidente de la Repdblica carece de poder de supervigilancia a su respecto, segin veremos mas adelante. “Llamado el pseudo Dionisio, cuyes libros sobre el tema parecen haber sido escritos hacia el siglo VI, después de Jestis, obviamente; sobre el punto vid. entre otros, para un vista- zo muy general, T. Spidllik, en Gran Enciclopedia Rialp (Madrid-1979) tomo 7, 779-781, mas ampliamente J. Hirschberger, Historia de [a Filosofia (2 vols.) Herder. Barcelona. 1976, vol. 1, 322-326. Valga recordar que San Pablo en su Carta a las romanos (15.6) usa el término hierourgein, esto es, “administrar (ourgein) lo sagrado 0 lo divino (hiero)”, como sacerdote (es decir, sacer = que porta lo sagrado). Ultimamente, SS. Benedicto XVI ha tratado brevemente su mensaje espiritual en su Audiencia General de los dias miércoles el 14.5.2008. Al parecer, el término jerarquia (ieros = divino, sagrado, sacro y arjein = poder, potestad, jefe, superion habria aparecido por vez primera usado por el referido Dionisio. Jerarca viene a ser igual a jefe 0 a quien dirige lo sacro: El es autor de dos obras al respecto, a saber “Las jerarquias celestes” y “La jerarquia eclesiastica”. Jerarqufa seria un orden sacro que se tefiere a lo divino; una ordenacién que dirige la inteligencia hacia uh principio, que es Dios. Ella comprende la bisqueda de imitar ef modelo divino e ir ascendiendo en esa imitacién. La jerarquia vendria a ser la circulaci6n de la vida divina a través de todos los bautizados, todos los que reciben los dones de Dios, todos colaborando a una mayor unién con. El. Su maxima expresién se da en la Iglesia que Cristo fundara sobre la roca o fundamento dé Pedro. Un estudio sobre el origen y evolucién medieval en la resefia de F. J. de Mendoza hace a Reductio ad unum, de Elvio Ancona. Giapichelli Torino: 2004, en Anales de la Fundacién Francisco Elias de Tejada (Madrid) N° XV/2005, 195-204. 78 1US PUBLICUM N2 21 (2008)Sa ee ein I ls eae oa Tomés recoge a Dionisio y recuerda que éste habla de jerarquia como “orden, ciencia y accién” y, expresamente el Angélico tomando pie de Aristételes habla de “jerarquia” diciendo que no es otra cosa que “sacer principatus”, es decir, gobierno sagrado, que Dios tiene sobre todas las. criaturas racionales capaces de participar de las cosas sagradas, esto es referentes a Dios’. Pero asf como hay una jerarquia angélica también hay una humana, ya que la idea insita en el término es la de una multitud ‘ordenada bajo el gobierno de una autoridad. Y es aqui donde entra un segundo concepto en la idea de jerarqufa, como es el de “orden”, pues no seria ordenada sino confusa esa multitud si no hubiese 6rdenes distintos y diversos. De allf que la jerarqufa implica la nocién de “orden”, en el cual hay grados, segtin prioridad/posteridad, preeminencia/subordinacién, etc., y en donde los elementos se integran 0 colocan segiin cierta conveniencia, proporcién y armontfa, dada por el principio que lo vertebra o estructura, guardando la debida o correcta relacién®. Y asi como hay un orden serial, Causal 0 final, lo hay también jerarquico. De gobierno divino, y ordenado, y en el que se distingue, por una parte, el que gobierna y por otra, la multitud gobernada, y que podria decirse constituye la jerarquia universal, o gobierno universal (que implica el orden universal u orden del universo creado), pasa el término a jerar- qufas particulares como la del mundo angélico, y la de los hombres, ya que de distinto modo y distinto orden cada uno es gobernado por Dios y participa en Su gobierno. Y del gobierno humano pasar de la ordenacién eclesidstica al régimen civil, en donde adquiriré carta de ciudadania al organizarse el orden gubernativo (0 administrativo) bajo el absolutismo ilustrado, con la configuracién de las llamadas “oficinas”, en reemplazo de los tradicionales “oficios”. Estas Oficinas (hoy vulgarmente, servicios pUblicos) se estructurarén bajo un orden jerarquico, en cuya cabeza se coloca al Jefe, que tendra a su cargo dirigir la Oficina y a los empleados que realizan el trabajo bajo sus érdenes. Jerarqufa, superior jerarquico, subordinacién jerarquica, son hoy todos términos de cotidiano uso y entrados al lenguaje ya comin. SSuma Teoldgica, 1-2. 108.1. Toda la cuesti6n 108 cit. (dividida en ocho articulos) trata de los ingeles y sus jerarquias y 6rdenes. También en la Suma contra los gentiles, Libro 3, cap. 80. ®Suma cit. 1.116, 2. ad 3: “el orden no es sustancia sino relacién”. Valga recordar que Santo Tomds definia el orden como “la recta disposicién de las cosas a sufin” (In Il Phys. Lectio 13), y en la Suma Teolégica ensefaba que “la recta disposicién de las partes se determina en orden al todo” y éste se determina en orden a su fin, 0 sea a su bien (2-2,97.10 ad 2) 1a jerarqutfa (Un principio basico de la organizacién admintstrativa del Estado) 792. NOCION Pero aqué es la jerarquia? Podria decirse que es una relacién que se da entre dos 0 ms sujetos en cuya virtud uno o algunos estén supraordenados respecto de otro u otros que le estén subordinados; implica, pues, supraordenacién por un lado y subordinacién por el otro, “poder jerérquico” en unos, “deber de obediencia’ en otios. Traducido esto al plano de la Administraci6n del Estado no significa sino que la ley ha constituido en la estructura organizativa de un ente o servicio administrativo a algunos érganos en jerarcas, estando el resto de los miembros de la organizacién subordinados a él; y en cuanto se refiere a los entes o servicios mismos, la Constitucidn o Ia ley ha constituido a algunos como “dependientes” del Presidente de la Republica y a otros bajo una relacién de “supervigilancia” respecto de él. — Propiamente aparece que la relacién jerdrquica se da entre “6rganos”, sea al interior de un mismo servicio, organismo o ente, sea dentro del conjunto de la estructura organizativa de la Administracién del Estado, v.gr. entre el Presidente de la Republica y los Jefes de Servicios, pero no entre “organismos sujetos/entes 0 servicios”, ya que los poderes jerérquicos son atribuidos a “érganos”, no a los servicios u organismos (a quienes se atribuyen funciones 0 actividades, tareas u objetivos o fines), y se ejercen por éstos, es decir por los titulares de esos poderes jurfdicos. De alli que la relacién jerarquica (sea plena, sea atenuada: supervigilan- cia en terminologia contralora/legal) en la estructura de la Administracién del Estado (como conjunto de entidades, organismos o servicios) se da propiamente entre el Presidente de la Repiblica y los Jefes de Servicios (centralizados 0 descentralizados, siguiendo la terminologia de los arts. 25 y 26 Ley 18.575/86) y no entre v.gr. Ministerio y servicio dependiente, © entre Ministerio y empresa estatal o institucién. 3. FUENTES La fuente constitucional se encuentra en el articulo 24 ya referido en cuanto el dispone que : “El gobierno y la administracion del Estado corresponden al Presidente de la Republica, quien es el Jefe del Estado” (inciso 1°). Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacién del ‘orden publico en el interior y la seguridad externa de la Republica, de acuerdo con la Constitucion y las Teyes” (inciso 2°). 80 IUS PUBLICUM N° 21 (2008) i is a a Peer eee eejin enna stip plas iv car ge ale ibaa Entre las fuentes legales han de mencionarse la Ley 18.575 (5.12.1986)”, la Ley 19.175 (11.11.1992)® y la Ley 18.834 (23.9.1989)°, entre otras. La ley 18.575, en concordancia con el art. 24 de la Constitucién, itera que es el Presidente de la Reptblica quien “ejerce la administra- cidn del Estado con la colaboracién de los rganos que establezcan la Constitucion y las leyes” (art. 1°, inc. 1°) y sefiala en su inciso 2° quiénes compgnen esa “Administracién del Estado”. Su art. 7° establece expresamente que “Los funcionarios de la Administracién del Estado estaran afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado” (frase 1a.), debiendo “cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio, obedecer las rdenes que les imparta el superior jerarquico,....” (frase 2a.). Su art. 10°/11 del texto refundido reitera la idea al prescribir que “Las autoridades y jefaturas, dentro del ambito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejerceran un control jerarquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuacién del personal de su dependencia” (inc.1°), control que “se extenderd tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones” (inc.2°). De igual modo, a la jerarquia y al poder jerdrquico se refieren sus articulos 14/17, 21/24, 24/27, 25/28, 26/29, 29/32, 33/36, 42/40 inc. 3° y 43/41, letra d)?°, Por su parte, la Ley 19.175, sobre gobierno y administraci6n regional, prevé al érgano “Intendente” como el superior jerérquico del gobierno de la Regién respectiva, en cuanto es “el representante natural e inmediato del Presidente de la Reptblica en el territorio de su jurisdicci6n” (art. 1°, inc. 1°); y entre las atribuciones que se le confieren se dispone que él ha de “ejercer la coordinacién, fiscalizacion y supervigilancia de los servi plblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcién administrativa, que operen en la regién” (art. 2° letra j). La Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo, ha dispuesto ~ya desde antiguo- entre las obligaciones de los funcionarios (obligacién basica y fundamental) la de “Obedecer las érdenes impartidas por el superior jerarquico” (art. 55, letra f), obligacién que desarrolla en sus detalles su art. 56", “Texto refundido DFUSegpres N° 1/19.653 (17.11.2001). Texto refundido DFU/interior N° 291 (20.3.1993). STexto refundido DFL/Hacienda N° 29 (16.3.2005). WEI art. 30 contempla la desconcentracién, mecanismo juridico que implica la ruptura del vinculo jerérquico, en cuanto se refiere a las decisiones adoptadas en virtud de la(s) potestad{es) desconcentradas. Ello se verd en las explicaciones del “deber de obediencia”. Esta ley contiene diversas normas que concretan el cardcter jerarquico de la Administracion del Estado. 1a jerarquia (Un principio basico de la organizacién administrativa del Estado) 814. COMPONENTES Ello significa que la Constitucién o la ley ha dotado, atribuide © confe- rido a ciertos Srganos un poder juridico “jerdrquico”, y al resto que se encuentra subordinado el ordenamiento lo ha sujetado al llamado “deber de obediencia”. Y en ello radica el estudio de la jerarquia como principio organizativo de la Administracién del Estado, a saber la supraordenacién © poder jerarquico que el ordenamiento/ley atribuye a ciertos 6rganos y la subordinacién o deber de obediencia que impone al resto de los miembros © componentes de la organizacién. Veamos aqui s6lo el primero. 5. EL PODER JERARQUICO El poder jerarquico es el conjunto de poderes juridicos que la ley atribuye © confiere a determinado Grgano de la AE con la finalidad de ejercer las funciones de direccién en un ente, organismo 0 servicio integrante de ella. Decimos conjunto de poderes juridicos por cuanto lo que se denomina “poder jerérquico” comprende diversos poderes destinados a desarrollar la funcién administrativa de direcci6n, a saber el poder de nominacién (0 nombramiento), el poder normativo, el poder de control y el poder disciplinario. En este aspecto, es variada la terminologia que suele utilizarse pero nos parece que con fines didacticos lo indicado da clara cuenta de la realidad chilena. 5.1. El “poder de nominacién” se refiere a la potestad de nombrar que posee el Presidente de la’Repiblica a las autoridades y funcionarios de Ia Administracién central (0 sea fiscal, porque al carecer sus organismos de personalidad juridica, actdan bajo la del Fisco), como asimismo a los jerarcas de los servicios y organismos de la Administracién descentralizada (por ejemplo, instituciones y empresas del Estado). Como esto es mas bien materia de la unidad funcién publica (provision de cargos ptblicos), sé verd en esa ocasién el tema, que tiene variadas circunstancias. ' 5.2. Decimos “poder normativo” para referirnos a aquel poder jurfdico, inherente a todo jerarca, que consiste en “normar” la actividad de sus dependientes o subordinados, es decir, regular a través de actos adminis- trativos (v. gr. decretos, resoluciones, directivas, circulares, instrucciones, Grdenes, etc.) esa actividad, normacién que podra ser ya por via general y 82 IUS PUBLICUM N° 21 (2008)adoptaré la forma de “reglamentos”"?, “circulares” o “instrucciones”, o que podra ser por via singular o particular, por medio de “6rdenes” concretas y especificas dirigidas no ya al conjunto de los agentes dependientes sino a uno determinada individualizadamente. Tal vez por ser este poder el que primero aparece es que adquiere una regulacién mayor € incluso resulta casi sinénimo de poder jerarquico a secas,Y puesto que implica “ordenar” ( dictar 6rdenes) es que suele ser més conocido como “poder de mando” o “potestad de mando”, pero es evidente que més técnico es denominarlo como hacemos, “poder norma- tivo”, pues incluye a ésta, que suele referirse mas bien al poder normativo por via particular o singular (6rdenes)!. Este poder normativo, por cierto, estd sujeto a la Constitucién y a las normas dictadas en su conformidad (art. 6° inc. 1°), y, para que sus actos sean vlidos dentro de la organizacién en que se ejerce, ha de adecuarse al principio de juridicidad, ya que de lo contrario sern nulos (art. 7° CP); de igual modo ha de recordarse que para que sean validos no han de vulnerarse los derechos de los subordinados o dependientes (art. 1° inc. 4°; frase final CP), quienes no por el hecho de serlo han quedado des- provistos de ellos, o han dejado de ser personas (art. 19 en sus diferentes ndimeros y art. 5° inc. 2° CP)'+. Y obviamente, han de respetar los derechos de terceros, ajenos a la organizacién administrativa, que pudieran verse afectados por el ejercicio de su poder normativo interno!®. La ley orgénica constitucional de Municipalidades 18.695/68 en su art. 12 reserva la denominacién de “reglamentos” precisamente a los actos administrativos que dicta el alcalde ¥y que regulan de manera general, obligatoria y permanente, “materias de orden interno” de ellas (art. 12 ine. 3 en concordancia con su art. 63 letra i). 3A propésito de mando, de potestad de mando, y poder jerarquico, valga sefialar que la ley orgénica constitucional de las Fuerzas Armadas N° 18.948 (27.2.1990), define el mando como "la autoridad ejercida por el personal de las Fuerzas Armadas sobre sus subalternos y subordinados, en virtud del grado, antigiedad o puesto que desempefie”. ‘Me viene a la memoria aquello de “cuando hayas de mandar, no humilles; procede con delicadeza; respeta la inteligencia y la voluntad del que obedece”, que escribe Josemarfa Escriva en Forja (2a. ed.) Rialp. Madrid. 1987, N° 727, p. 262. 5Serd, ciertamente, del poder normativo general (reglamentos, circulares e instrucciones generales), que pudiera afectarles; aunque pudiera ser poco frecuente, piénsese v.gr. en una Feglamentacién interna de un Servicio que reduzca al minimo o simplemente no reglamente el horario de atencién del servicio, y que haga dificil al publico presentar sus peticiones o requerir las prestaciones a que el servicio estd obligado por la ley; tal reglamentaciGn infringieia la Constitucién al ser un obstéculo en la consecucién del Bien Coma (art. 1° inc. 4°), pues se estarfa atentando al derecho de peticién (art. 19 N° 14) al hacerlo ilusorio, podria constituir una amenaza al derecho a la vida si se producen aglomeraciones que ponen en peligro la integridad fisica de los peticionarios 0 usuarios, etc. No es tan hipotético el ejemplo: pie ‘en 1992/93 los casos de atencién en los servicios de atencién primaria de salud (polic ‘en poblaciones periféricas de Santiago), o la atencién en la Direccién General del Servicio, Nacional del Registro Civil e Identificaci6n (Santiago). Otra situacién en que suelen produ- cirse atentados a los derechos de terceros es la decisién interna del jerarca, en ejercicio de ‘este poder normativo general, de suspender la recepcién de solicitudes, 0 a tramitacién de La jerarquia (Un principio basico de la organtzaridn artminin5.3. El “poder de control” es también inherente a quien esta atribuido del poder jerarquico ya que quien dirige una organizacién, 0 una divisién © seccién de ella ha de tener, también, la posibilidad de comprobar si las directivas u érdenes dadas se han ejecutado y cumplido, lo han sido tal cual han sido impartidas, y se han obtenido tos resultados tenidos en vista al dictarlas. - Por otra parte, la propia Ley 18.575 ha establecido claramente este poder/deber jurfdico de control al expresar en su art. 10 [11] que “las autoridades y jefaturas ...”, lo que especificamente se reitera para el me- canismo de delegaci6n en su art. 43[41] inc. 1° letra d), que sefiala que “La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones que se ejecuten recaerd en el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de direcci6n o fiscalizacion, y...” Este control se extiende como lo recuerda el art. 10 citado— tanto (a) al funcionamiento del organismo, ente o servicio, como (b) a laactuacién del personal de su dependencia; es decir, se trata tanto de un control sobre el funcionamiento del organismo en el desarrollo de sus tareas 0 activi- dades y fines que debe alcanzar (satisfacci6n de las necesidades publicas concretas que la ley le ha encomendado en la promocién del bien comin), como respecto de la actuacién de los funcionarios que llevan a cabo esas. tareas. En otros términos, un control objetivo sobre el ente en sus activida- des concretas de bien comin (para lo cual existe y ha sido dotado en sus 6rganos superiores de poderes juridicos supraordenadores), y un control sobre las personas que concretamente realizan esas funciones. Si se advierte, la Ley 18.575, en su art. 10 inc. 2° hace referencia a las materias sobre que recae ese control, que debe versar tanto sobre la eficiencia y la eficacia en el cumplimiento de fines y objetivos del servicio © entidad, como sobre la legalidad y la oportunidad de las actuaciones. “Eficiencia”, esto es, la virtud o facultad para lograr los fines previstos, la actividad con que se logra el efecto previsto deseado, o también el satisfactorio rendimiento en la realizacién de la actividad. Y “eficacia”, a saber esa cualidad de lo que produce el efecto deseado o que se espera; es decir, la cualidad 0 idoneidad del medio empleado para alcanzar el fin previsto. lias, porque v.gr. se est estudiando una nueva regulacién reglamentaria, fundamentacion o motivo aducide que carece de toda base legal: ello es de una flagrante inconstitucionalidad porque implica una “omisi6n arbitraria” (recuérdese que la competencia es irrenunciable y constituye poder/deber) caso que la jurisprudencia ha decidido muy acertadamente en v.gr. Publivfa Limitada (RDJ t. 89, 2.5, pp. 312-321). Otro caso andlogo en “Duarte Sanchez” (Corte de Apelaciones de Santiago 21.7.92, Corte Suprema 5.8.92, en FM 405, 499-502) decisién de Subsecretario de Telecomunicaciones de no tramitar solicitudes de concesiones de onda de radiodifusién sonora so pretexto de estar muy saturado el espectro radiofénico y mientras procedia a un estudio. 84 IUS PUBLICUM N° 21 (2008) i i / “sania pS sad ihiadtae: a barat= : a a i cu aoe ae ma eR “Legalidad”, esto es, conformidad a Derecho de la actividad realizada. “Oportunidad”, 0 sea, actuaci6n en el momento preciso en que es necesario obrar, para satisfacer la necesidad publica que se presenta, y que el orga- nismo est legalmente obligado a satisfacer'®. Este tipo de control puede hacerse, pues, de oficio tal como lo sefiala el art. 10 recién aludido, pero también puede producirse a peticin de parte sobre la base del recurso jerarquico que prevé el art. 9° [10] de esta misma ley, y ciertamente en la medida que éste sea procedente’”, 5.4, Emanacién del poder jerdrquico de control es el “poder disciplinario”, inherente a todo jerarca, que es el modo a través del cual éste disciplina el actuar de los dependientes o subordinados, en cuanto se refiere a las conductas de éstos en el cumplimiento de la funcién administrativa que desarrollan Disciplina no es, en este aspecto, sino el orden que debe imperar en la organizacién, en tanto significa el debido cumplimiento de los deberes que la ley ha impuesto a los funcionarios para asegurar la debida realizacion de la funcién de bien comin. El poder jerdrquico disciplinario dice referencia, precisamente, al poder/deber (potestad) con que la ley atribuye al jerarca para regular esa disciplina funcionaria y pesquisar las contravenciones a dicha disciplina en que incurran los funcionarios dependientes/subordinados en el ejer- cicio de la funcién, y que la ley configura como “ilicitos disciplinarios”, sancionando a sus autores que hayan sido encontrados culpables, a través del correspondiente debido proceso disciplinario. Valga sefialar aqui'® que este poder disciplinario, que es atribuido por la ley al jerarca, adopta en Chile una caracteristica muy especial ya que se reduce a (1) ordenar la instrucci6én de un procedimiento disciplinario, esto es, se le confiere el poder juridico de iniciativa para que se incoe este procedimiento; \6Debe advertirse que no son cosas distintas legalidad y oportunidad en cuanto algo pudiera ser legal e inoportuno, o ilegal y oportuno; de manera alguna: la oportunidad integra la legalidad 0 juridicidad o conformidad a Derecho de la actuacién de la administraciGn, ya que el actuar tardio 0 inoportuno es contrario a Derecho: para no repetir la fundamentacién de cuanto decimos, vase nuestro Derecho Administrativo. Editorial Juridica de Chile. Santiago de Chile. 1996, vol. 11, pp. 55-63. "’Decimos “procedente” porque v.gr en el caso de atribuciones dlesconcentradas no cabe tal recurso jerérquico, como tampoco en la delegacién propiamente tal (véanse paragrafos pertinentes). T*Decimos aqui, ya que ello es materia de estudio de la “responsabilidad disciplinaria de los funcionarios piblicos”, aspecto que es estudiado usualmente en Chile al tratarse del régimen juridico laboral de ellos. la jerarquta (Un principio basico de la organizacién administrativa del Estado) 85(2) designar al funcionario (llamado “fiscal”) que lo ha de instruir, esto es, el poder juridico de nominacién o designacién del instructor del procedimiento; y 5 (3) decidir, a través de un acto terminal (decreto 0 resolucién, segiin cual sea el drgano decisor), sea la absolucién o bien la sancién del o los inculpados, o el correspondiente sobreseimiento del procedimiento en el caso en que no aparezcan debidamente probados los hechos, 0 la participacién de funcionarios en el pretendido ilicito pesquisado 0 la culpabilidad de éstos. Debe también precisarse que tratandose de un procedimiento san- cionador él esté regido integramente -y no puede ser menos— por el principio del debido procedimiento, reconocido a toda persona, por lo tanto, también a los funcionarios pdblicos, en la propia Constitucién como derecho fundamental (art. 19 N° 3 incisos 4° a 7°), lo que implica la publicidad , la contradictoriedad del procedimiento, la imparcialidad del érgano que lo instruye (el “fiscal”) y del que sanciona, la tipificacién de las conductas que se establecen como ilicitas, y de las sanciones que se apliquen, la existencia de instancias efectivas e independientes e im- parcialés de reclamacién, etc. Si bien el “ejercicio” del poder jerarquico disciplinario es delegable, en cuanto la ley asi lo disponga, veces hay en que el propio legislador lo prohibe expresamente, como ocurre, por ejemplo, respecto de los alcaldes (art. 53 letra j, Ley 18.695)'9, como también especificamente en el caso de la sancién de destituci6n (art. 119 del Estatuto Administrative General, Ley 18.834/89) que s6lo puede ser aplicada por el funcionario. (© autoridad) que nombré a aquel que va a ser sancionado con dicha medida disciplinaria expulsiva. ‘Cuanto venimos diciendo es predicable de lo que podria denominarse “poder jerdrquico pleno”, del que estdn atribuidos por la ley todos los Organos que estan constituidos como jerarcas de los distintos organismos 0, entidades que conforman la Admi 6 ados istracién del Estado, sean central © descentralizados, con el objeto de dirigir sus Servicios, disciplinar al interior de cada uno de ellos la actividad de los dependientes o subordi- nados y controlar el funcionamiento mismo de la entidad De este mismo poder est precisamente atribuido por la Constitucién el Presidente de la Republica pero solamente respecto de la llamada Administracién Centralizada (0 fiscal), es decir, respecto de aquellos organismos que careciendo de personalidad juridica propia actdan bajo 19Uso el texto original de la. Ley 18.695, modificada por la Ley 19.130/92 y no el texto refundido presidencial (DS (interior) 622, de 27.8.92). Bajo el DFL N° 2/19.602, dicha norma se encuentra en el art. 63 letra j), (11.01.2000). 86 ‘ IUS PUBLICUM N° 21 (2008)sbi eta ahi i | la personalidad del fisco, y dependen jerérquicamente de é|, desde que carecen de autonomia 5.5. El poder de supervigilancia. Pero al Presidente de la Reptblica tam- bién le ha sido atribuido por la ley un poder jerérquico muy atenuado, llamado “supervigilancia”, qué se ejerce respecto de todas aquellas enti- dades personificadas, distintas del fisco, que configuran la denominada “Administracién descentralizada”. Esta se compone, precisamente, de todas aquellas entidades que estén dotadas de autonomia, al tener personalidad juridica, y, por tanto, ser sujetos de derecho, personas juridicas estatales administrativas. Ellas son parte, obviamente, de la Administracién del Estado, pues desarrollan la funcién administrativa y estén relacionadas en mayor o menor medida, segin su naturaleza, funciones y fines, con el Presidente de la Republica, que es el supremo jerarca de la Administraci6n y a quien la Constitucién ha encargado la funcién de administrar el Estado, de acuerdo con ella y con las normas dictadas en su conformi- dad, con la colaboracién de los Ministros y servicios y organismos que la Constitucién y las leyes establecen (arts. 24, 35, 38 inc. 1°, etc. de la CP y art. 1° Ley 18.575). Este poder juridico de naturaleza organizativo es un poder jerérquico atenuado, y ello aparece como obvio, ya que se ejerce por el Presidente de la Republica no ante érganos de la misma persona juridica fisco, sino frente a sujetos de derecho, esto es, personas jurfdicas, que constituyen entes dotados de autonomia tanto en su existencia como en su actuaci6n, y en su actuacién o funcionamiento tanto normativa, como de gestién administrativa y financiera. De alli que el Presidente no tenga mas que un poder jerérquico muy atenuado o reducido, pues si éste fuera pleno harfa imposible esa autonomia, la que se persigue justamente al crear estos organismos 0 entes personificados, como una manera de “descentralizar” la Administraci6n y agilizar la satisfaccién de las necesidades publicas. Ahora bien, ;qué poderes comprende la supervigilancia presidencial? No lo dice ni la Constituci6n ni tampoco la Ley 18.575/86, que se refiere a ella pero sdlo para expresar quién la ejerce, de qué tipo puede ser, sobre quién se ejerce y a través de quign se ejerce. Ya hemos indicado que se ejerce por el Presidente de la Republica, segtin lo establece la Ley 18.575 (art. 26 inc. 2°); se ejerce, ademas, sobre los servicios descentralizados, esto es, personificados y a través del Ministerio respectivo, es decir, del que corresponde a la materia o sector del servicio personificado. Pues bien, para saber concretamente qué poderes comprende la supervigilancia presidencial ha de sefialarse que tal poder de supervigi- lancia existird en la medida en que la ley lo establezca de modo expreso (art. 7° inc. 2° CP), esto es, confiera previa y expresamente la atribucién especifica para una determinada situacién genérica. erPuede ser citil sefialar qué poderes jerdrquicos no comprende por ser incompatibles con la personificaci6n del ente supervigilado. De inmediato aparece que carece el Presidente de la Reptiblica del “poder disciplina- rio” sobre los funcionarios del ente personificado, ya que ese poder se encuentra radicado exclusivamente en el jerarca maximo de dicho ente/ Jefe Superior del servicio personificado, descentralizado; y carece de él enteramente, sin excepcién, siendo nula (art. 7° CP) toda actuacién en cuya virtud pretendiera ejercerlo. Carece también del “poder normativo” para regular tanto la actuacién de los funcionarios del ente personificado supervigilado, v. gr. a través de reglamentos internos (sean organizativos 0 sean de funcionamiento), de circulares © instrucciones de servicios como para adoptar decisiones/ actos administrativos, con efectos al exterior del ente/servicio/organismo descentralizado, v.gr. reglamentos, 0 actos administrativos de efectos particulares, todo lo cual es usualmente de la competencia exclusiva de su jerarca maximo, o jefe superior del servicio°. Carece, asimismo, del “poder de nominacién” para de © ascender) a los funcionarios del ente descentralizado supervigilado, poder jurfdico radicado por la ley en el Jefe Superior del servicio respec- tivo. Si posee, en cambio, el Presidente de la Reptiblica, y en general, la atribucién de nombrar y remover a este Jefe Superior, jerarca que viene a ser de su confianza exclusiva, conforme a lo que dispone la Ley 18.575 (art. 42/42); decimos, en general, porque él no posee esta atribucién, por ejemplo, respecto de los Jefes Superiores de las Municipalidades, esto es, los Alcaldes, cuyo nombramiento ha sido dispuesto por la ley por el mecanismo de la eleccién, sea por votacién popular “sufragio universal”, (art. 48 de la Ley 18.695, orgénica constitucional de Municipalidades) © por eleccién de los concejales municipales (art. 102 ley cit.), seguin sea el caso, y cuya remocién la regula la ley, con entera ajeneidad del Presidente (véase especialmente art. 51 de la Ley 18.695 cit.). Y aunque posee la atribucién de nombrar a los Rectores de las Universidades es- tatales (“Instituciones de Educacién Superior de caracter estatal” dice el art. 42 inc. 3° Ley 18.575 cit.)?', no poseen esos cargos el cardcter de “exclusiva confianza”, por lo cual carece de la potestad de removerlos a su voluntad, existiendo al efecto un procedimiento especial para ello en los propios estatutos de las universidades estatales. 2°Sin perjuicio del caso —normalmente excepcional-de la competencia dlesconcentrada que en materias especificas (y muy reducidas, aun, en nuestro derecho) puede la ley radicar en tun érgano inferior dentro de la linea jerérquica del servicio o ente personificado (v. gr.: casos de Directores Regionales del S.l.., 0 de los Directores de Obras de las municipalidades). Lo debe hacer designando al primero de la terna que le presenta el Consejo Universitario de la respectiva Universidad, formada con las tres primeras mayorias de una elecci6n efectuada Por el Claustro Universitario, integrado éste por los profesores de la Universidad. 88 1US PUBLICUM N° 21 (2008) ia i ais ees alae ana as 2 hisi SA ds BR Aun cuando nos parece que contraria la Constitucién y la propia Ley 18.575 (art. 29, en texto refundido) y, por ende, estaria derogado, el DL 799/74, sobre uso de vehiculos estatales, prevé la autorizaci6n presidencial (hoy delegada de firma) para usar vehiculos estatales en dias sabados y festivos incluso para vehiculos que son propiedad de las Universidades Estatales, lo que de modo evidente contraria su autonomia patrimonial: un ejemplo, v. gr. en D. Oficial de 24.11.1993 (pp. 3-4), respecto de la Universidad de Antofagasta y en D. Oficial de 11.10.93 (p. 4) respecto de la Universidad de Talca. También se ejerce la misma atribucién respecto de vehiculos de las Instituciones, v. gr. Comisién Nacional de Investigaciones Cientifica y Tecnolégica /Conicyt (vid. D. Oficial de 25.11.93, p. 7). En cuanto al “poder jerdrquico de control”, carece el Presidente de la Repiiblica de él tanto respecto de las conductas de los funcionarios de los servicios descentralizados, ya que ello ha sido atribuido al Jefe Superior de ellos, como de los actos que emitan sus érganos, ya que ellos son precisamente el fruto de la autonom/a normativa que la ley les ha conce- dido al personificarlos. A menos que la ley establezca expresamente un poder especifico de control sobre esos actos, el Presidente de la Reptiblica carece, pues, de él?2. En el caso de las “Empresas del Estado”, puede intervenir en algun caso el Presidente no sélo designando al Presidente del Directorio (v. gr. en Televisién Nacional de Chile) sino también designando a algunos miembros de su Directorio (que es el érgano de direccién de la entidad personificada), Directores que son “representantes” suyos y participan en la adopcién de sus decisiones*3; por esta via hay también una especie de control/supervigilancia, si bien se ejerce por “representantes”, y no a través del Ministro respectivo, sin perjuicio de la intervencién del Ministerio cuando fuere procedente”*. Un ejemplo ilustrativo lo da, por ejemplo, la Ley 19.130 (16.7.1994) en cuya virtud, previa autorizacién del Ministerio de Salud, el Fondo Nacional de Salud/Fonasa podrd transferir a titulo gratuito a los Servicios de Salud (entes personificados) derechos de agua y toda clase de bienes ubicados dentro del territorio de su competencia y que éstos necesiten para el cumplimiento de sus funciones. 2 La ley ha concedido excepcionalmente esta atribucién al Presidente de la Reptblica respecto de ciertos actos de los Directores de los Servicios de Salud, entes personiticados re- Bionales (recuérdese que no hay un Servicio Nacional de Salud), creados por la gran reforma el sector salud llevada a cabo por el DL 2.763/76 thoy DFL/Salud N° 1/2006, texto refundido de dicho DL y sus modificaciones). puesto que intervienen en los Acuerdos que adopten los Directorios de dichas empresas del Estado, en donde ellos tienen voz y voto en cuanto miembros titulares que son. 2+Ministro que puede ser el Presidente del Directorio, como ocurre vgr. en ENAMI (Ley 153, de 1960, en que el Ministro de Mineria ejerce tal presidencia), 0 bien, un Subsecretario como en el caso de FAMAE (DL. 551/74). Cada ley organica especifica de las empresas del Estado contempla en su Directorio representantes del Presidente de la Repdblica, o sea, directores de su designacién, como ya hemos sefialado. ta joranquta (Lin principio bisico\de la organizacién administratva del Estado) 89En el caso de las “Municipalidades” ~dado su carécter organizativo mixto, atendida la funcién que desarrolla (art. 107/118 de la Constitucién y arts. 1° y 2° Ley 18.695) el Presidente dela Reptiblica carece de todo poder de control, incluso respecto de sus actos*5. Cabe, finalmente sefialar que anualmente, sea en las leyes de presu- puesto del sector piiblico, sea en las leyes complementarias a éstas que se dictan afio a aiio, se establecen normas de supervigilancia/control que 25Actos que ni siquiera estén sujetos @ la fiscalizacin por medio de la toma de razén de la Contraloria General de la Republica/art. 54 Ley 18.695 (texto refundido del 2006), dado que el legislador ya desde antiguo ha imaginado primordialmente a su respecto un control de tipo jurisdiccional (llamado “reclamo de ilegalidad municipal” ante la Corte de Apelaciones respectiva), eliminando a su respecto en el procedimiento de elaboracién de sus actos la etapa de control que la Contraloria ejerce a través de la referida toma de razén. Con todo, algunas disposiciones legales han establecido cierta “supervigilancia” pero que ejercerian los Intendentes (y no el Presidente de la Repiblica) respecto de ciertos actos, de la Municipalidad (alcalde), es cierto si, que esas disposiciones son anteriores a la LOCM, 18.695, y su vigencia podria haber cesado ya que aquellas son leyes comunes u ordinarias y habrfan quedado derogadas ~por incompatibles~ una vez vigente esta Ley 18.695; tales serfan, entre otras,.¥gr: a) el art. 5° de la Ley 18.611/87 que establece la regionalizacién presupuestaria de los, subsidios familiares/Ley 18.020: dispone que cada Municipalidad, separadamente 0 en con- junto con otras, podra convenir previa licitacién con Cajas de Compensacién de Asignacién Familiar, la ejecucién de una 0 més de las funciones que le correspondan en relaci6n con la administraci6n del régimen de subsidio familiar, salvo la de dictar la resoluci6n que concede el beneficio; pues bien, para la celebracién de dichos convenios, las Municipalidades deben contar “con la previa autorizaci6n del Intendente que corresponda” (inc. 1°) ) También el OL 7.056, de 1975 (art. 14) sobre enajenacién de activos prescindibles de los servicios de la Administracién, en cuya virtud el Presidente de la Reptblica a través del Ministerio de Hacienda, debe autorizar la enajenacién en venta directa de bienes muebles de una Municipalidad (vid. v.gr. DS(H) 354, de 24.6.93/D.Oficial). ©) Asimismo, el art. 7* de la Ley 18.695, Organica Constitucional de Municipalidades, que otorga al intendente la potestad de velar porque ellas acttien dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva autoridad. d) EI DL 799, de 1974 (modificado por el DFL 12-2345/79) sobre uso de vehiculos es- tatales, arts. 1° y 3°, conferia al Intendente de la Regién respectiva la atribucién de autorizar or resolucién exenta (de la toma de razén) la circulacién de vehiculos municipales en dias, sdbado, domingo y festivos, a fin de cumplir tareas especificas del municipio, si bien esto también aparece de competencia del Ministerio del interior; pero ello fue modificado por la Ley 19.602 (25.3.1999) la cual muy sensatamente radicé esa potestad en el Alcalde (véase art. 63 letra fi de la Ley 18.695, segiin texto refundido del 2006). ©) El art. 24 letra 0) de'la Ley 19.175, organica constitucional sobre gobierno y admi- nistraci6n regional, confiere al Intendente la atribucién de “promulgar los planes reguladores ‘comunales e intercomunales”, “previo acuerdo del consejo regional”, quien ha sido habilitado para ello por el art. 36 de la letra c} A) Por Gitimo, cabria agregar dentro de esta excepcionalidad~ la atribucién que el art. 9 de la Ley 18.290, del Trénsito, otorga al Ministro de Transportes, para autorizar a las ‘Municipalidades, que cuenten con Gabinete Técnico, para otorgar “licencias de conductor” (vid. un ejemplo en D.O. 12.11.93 p. 3 por la cual él Ministro de Transportes autoriza a la Municipalidad de Penco/8a. Regién el otorgar dichas “licencias” luego de aprobar el Gabinete Técnico creado e instalado por esa Municipalidad por Resolucién exenta 1477/12.11.93). 90 IUS PUBLICUM N® 21 (2008) qia ia id Cc phe! riegilnstiitint aid i Or airline ih eb al deine se concretan en actos administrativos de aprobacién dictados sea por el Ministro de Hacienda, sea por su subsecretario, referido a ciertos actos que en esas disposiciones se prevén y dictados por organismos descen- tralizados y atin entre éstos las Municipalidades. Asi, por ejemplo, si se toma en consideracién la Ley de Presupuesto del sector publico para 1993 (Ley 19.182/9.12.1992) se advertiré que respecto de la “identificacién previa ge los proyectos de inversion a que se refiere el art. 19 bis (agregado por la Ley 18.768 art. 68 letra c) de la ley de Administraci6n Financiera del Estado (DL 1263/75)?6, debe ser aprobada por decreto supremo del Ministerio de Hacienda, llevando ademas la firma del Ministro del ramo respectivo (art. 4°); aquellos proyectos de inversién correspondientes a los presupuestos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional aprobados por la administracién regional respectiva, se hard mediante resolucién de la Subsecretarfa de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, visada por la Direccién de Presupuestos, acto de ejecucién inmediata y con toma de raz6n por la Contraloria General de la Reptiblica (art. 4°). Por su parte, los proyectos de inversién con un costo total por proyecto inferior a cierta suma (v.gr. cinco millones de pesos) tendran una autorizacién por medio de resolucién del intendente respectivo (art. 4°). Del mismo modo, los organismos ptiblicos (“instituciones” en este caso) incluidos en la Ley de Presupuesto requieren de autorizaci6n previa del Ministerio de Hacienda para la adquisicién o arrendamiento de equipos de procesamiento de datos y sus elementos complementarios cuyo precio exceda de cantidades que determina ese Ministerio (art. 5°); de igual manera se requiere esa autorizacién previa para que los Jefes de Servicio puedan disponer la realizacién de trabajos extraordinarios pagados por un nimero de horas que exceda del consultado en el presupuesto respectivo (art. 6°); e igualmente para otra serie de actos (véase, v.gr. aumento de dotacién de vehiculos motorizados para servicios publicos (art. 8°), etc.) Sf conserva el Presidente de la Reptiblica lo que podria denominarse el poder de “directiva general”, pero no ciertamente como en el poder jerarquico pleno o propiamente tal, ya que ello seria inconciliable con la autonomia que la personificacién implica y a que precisamente tiende la descentralizacién; de allf que este poder se encuentre matizado o tempe- rado en mayor 0 menor medida respecto del ente descentralizado de que se trate, sea empresa del Estado, municipalidad o institucién. Este poder que denomino de “directiva general” se traduce en los planes y programas v.gr. ministeriales, en las politicas sectoriales, etc., que elaboradas por los Ministerios (art. 19/22 Ley 18.575) son aprobadas por el Presidente de la Reptblica, a fin de ser aplicadas y ejecutadas Obviamente, han de ajustarse ellas a la Constitucién y a las leyes, y a las 26Contratos de estudios y ejecucién de obras para ser cumplidos o pagados en mayor tiempo que un aio presupuestario; asimismo, adquisiciones de materiales y maquinarias. 44normas dictadas en conformidad a aquélla (art. 6° de la Constitucién), bajo la consecuencia o efecto de su nulidad/inexistencia si la contravienen (prevista en su art. 7°). Pues bien, las autoridades y funcionarios para poder ejercer ese poder de directiva general han de estar ciertamente atribuidos juridicamente por la ley para elaborar esos planes (principio de juridicidad/competen art. 7° ines. 1° y 2° de la Constitucién), y la Ley 18.575 les atribuye también la potestad de “velar permanentemente por el cumplimiento de aquéllas y su aplicaci6n” (art. 11/12) En el caso de las Municipalidades, su ley organica constitucional (18.695, art.9°)-dispone que ellas “deberdn actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respec- tiva actividad”, correspondiéndole al intendente respectivo “velar por el cumplimiento” de esa norma’. En el caso de las funciones privativas de las Municipalidades respecto de construccién y urbanizacién (art. 3° letras b) y c) Ley 18.695), la ley general de Urbanismo y Construcciones (DFL/Minvu N° 458/1976) prevé una supervigilancia de! Ministerio de Vivienda y Urbanismo (a través de sus Secretarias Regionales Ministeriales/Seremis) de la aplicacién de la legislacién y regulaciones técnicas en la materia (art. 4°); respecto de los planes reguladores comunales prevé la aprobacién de ellos por resoluci6n del Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo correspondiente (art. 43); en caso de planes intercomunales (arts. 36 y 37) la aprobacion debe ser por decreto supremo presidencial (previo pro- nunciamiento del intendente), ya que se trata de verdaderos reglamentos (art. 35 de la Constitucién)?®. En fin, respecto de las atribuciones desconcentradas que la ley organica constitucional dé Municipalidacies (18.695) ha conferido al Director de El DL 575/74 (art. 31) otorgaba “al Supremo Gobierno, a través del Ministerio del Interior” facultades de supervigilancia sobre los Alealdes “a fin de velar por el cumplimiento de las politicas y planes de desarrollo regionales en relacién con los nacionales” (inc. 1*), pudiendo “revocarse o suspenderse esos planes, programas, proyectos 0 medidas especificas de cardcter... ...comunal, cuando se contrapongan con las politicas, planes y programas nacionales” (inc. 2°), norma hoy que la Ley 18.695, sin duda, no podrfa admitir, dada la autonomia municipal que la propia Constitucién de 1980 establece. 2*Aunque el DFL 458/76 cit. dispone en ambos articulos (43 y 35-37) que estos DS serén dictados por “orden del Presidente de la Republica” (delegacién de firma), véase sobre el punto la sentencia del Tribunal Constitucional de 25.1.1993 (rol 153), recaida en requerimiento de 35 diputados en contra del Decreto (Minvu) 66 (16.7.1992), que aprueba plan regulador intercomunal La Serena-Coquimbo (ordenanza de caracter reglamentario), y que es declara- do inconstitucional. €| DFL 458/76 cit. art. 37 dispone “por orcien del Presidente”, lo que es Contrario a la Constiticién, ya que traténdose de verdaderos actos reglamentarios deben ser firmados por el Presidente de la Repéblica, siendo en tal caso improcedente la delegacién de firma (art. 35 ine. 1° CP); vid. nuestro comentario a este fallo en Informe Constitucional N° 5444/6.5.1993. - 92 c 1US PUBLICUM N° 21 (2008)Obras Municipales en materia de aplicacién del plan regulador comunal y ordenanzas correspondientes (art. 19), el DFL (Minvu) 458 ya referido ha previsto en su art. 12 un recurso administrativo en contra de ciertas resoluciones, para ser conocido por el Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la jurisdiccién de esa Municipalidad. Habria aqui también ejercicio de poderes directivos y de control ejercidos en el plano de la referida supervigilancia técnica, si bien en rigor debe sefialarse que la vigencia de dicha disposicién (art. 12 cit.) aunque siga aplicandose— juridicamente ha de entenderse que ha desaparecido con la vigencia de la Ley 18.695/88, ya que la Constitucién exige que las atribuciones de los : 6rganos municipales sean establecidas y reguladas en su ejercicio por una ley orgdnica constitucional, naturaleza que obviamente no posee el DFL 458/76, que es de rango meramente ordinario 0 comun?9. Un caso que nos parece excede totalmente la Constitucién presenta la Ley 19.280, cuyo art. 2° delega en el Presidente de la Reptiblica la atribuci6n legislativa para ordenar plantas y escalafones vigentes en las Municipalidades (que ya son mas de 345) e incluso crear y suprimir cargos, y modificar grados, ya que si bien debe hacerlo a proposicién de cada Alcalde con acuerdo del respectivo Concejo Comunal y oyendo a la Asociacién de Funcionarios mas representativa de cada municipio, ello vulnera la autonomia municipal que es de rango constitucional (caso muy diferente de las empresas del Estado o de las instituciones) autonomia dada ademds por el cardcter participativo vecinal que tienen estos entes. También en el ambito municipal se da este poder de directiva general del poder central en lo que respecta la educacién asumida por los municipios, : en que los liceos o colegios municipales estan sujetos a la supervigilancia técnica del Ministerio de Educacién (DFL 1-3063, de 1980). Respecto de los Servicios de Salud (DL 2763, de 1979) esa supervigi- lancia en el campo del poder juridico de directiva general se man por medio del Ministerio de Salud cuyos programas y planes que imparte han de ser aplicados por dichos Servicios, como asimismo por los demas organismos adscritos al Sistema Nacional de Servicios de Salud, cier- tamente adecudndolos a la realidad regional, o local en su caso (nivel municipal)*°. cas i 29Véase en este punto nuestro comentario a Gonzdlez Correa con Director de Obras Municjpales de Los Andes (C. Suprema 24.5.1990 ~casacién de forma y fondo en reclamo de ile- galidad municipal, RDJ t. 87(1990) 2.5, 61-68) en Informe Constitucional N° 36/15.3.1991 30Véase el. DFL (l) 1-3063, de 1980, articulo 3°. La jerarquia (Un principio basico de la organizacién administrativa del Estado) 93