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Facultad de Derecho
2012 – 2017.
2017
Resumen
i
Índice
Índice .............................................................................................................................................. i
Introducción .................................................................................................................................. 1
CAPÍTULO I................................................................................................................................. 1
CONCEPTUALIZACIÓN DE LA FORMALIZACIÓN MINERA Y DE LA MINERÍA DE
PEQUEÑA ESCALA.................................................................................................................... 1
1.1 La división de minería por escalas ................................................................................ 2
1.1.1 Categorías de clasificación legal de los productores mineros ................................... 2
1.1.2 Criterios de clasificación para ser considerado un pequeño productor minero
(PPM), o un productor minero artesanal (PMA) y su nexo con los mineros en proceso de
formalización minera............................................................................................................. 4
CAPÍTULO II ............................................................................................................................. 13
LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA FORMALIZACIÓN MINERA ............................... 13
2.1 Iniciativas legislativas, para la formalización de pequeña minería promovidas el 2012
a la actualidad 2017. ................................................................................................................ 14
2.2 Principales organismos de gobierno relacionados con la minería de pequeña escala y su
rol en el proceso de formalización. ........................................................................................... 1
CAPITULO III ............................................................................................................................ 18
INSTRUMENTOS AMBIENTALES EN EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA . 18
3.1 Instrumentos ambientales suscitados en el proceso de formalización............................... 20
CAPITULO IV ............................................................................................................................ 31
IMPACTOS, BENEFICIOS Y PROPUESTAS DE SOLUCIÓN A LA INFORMALIDAD ..... 31
4.1 Principales impactos generados por la minería informal .................................................. 31
4.2 Aspectos positivos de la formalización: ............................................................................ 32
4.3 Restos y propuestas en el proceso de formalización ......................................................... 32
CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 34
BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................... 35
i
Introducción
Mediante esta idea genérica, podemos interpretar que, durante el desarrollo de las
principales actividades productivas, en el presente caso la actividad minera, fueron
tratadas hasta hace poco como islas, situación que afectó a la estabilidad normativa,
economía y social de nuestro país.
Con el pasar del tiempo, los dispositivos legales del sector minero se han ido adaptando
a la realidad social del Perú, prueba de ello es que en la actualidad no solo se habla de la
minería a gran o medina escala sino también de otros estratos mineros, recientes para la
normativa minera pero ancestrales en la práctica, denominados Pequeños Productores
Mineros (PPM) y los Productores Mineros Artesanales (PMA). Este creciente grupo de
administrados, que en la mayoría de casos iniciaron sus actividades extractivas siendo
informales, hoy en día vienen generando impactos de diversos tipos en la sociedad, entre
ellos se puede señalar por ejemplo que son generadores de empleo de mineros que
diversas zonas del país, quienes, en algunos casos realizan sus actividades de extracción
en armonía con el medio ambiente y en otras ocasiones en contra del mismo, generando
pasivos ambientales en las zonas de influencia directa e indirecta del territorio donde se
sitúan.
Este escenario múltiple nos muestra las diversas facetas que existen en el desarrollo de
actividades mineras en nuestro país, demostrando que el hablar de un derecho minero
puro es obsoleto, siendo que el mismo en la actualidad obedece a un enfoque
1
multidisciplinario, en el cual conviven tanto el Estado, la sociedad y el ambiente. Este
cambio ha traído consigo la fragmentación de la tradición minera pura, ya que como toda
consecuencia de variación del estatus quo, el campo jurídico tuvo que adaptarse a los
nuevos requerimientos de la realidad del país, para de esta manera poder brindar
alternativas sostenibles en el tiempo que hagan posible la erradicación de la informalidad
minera en el Perú.
2
CAPÍTULO I
Para poder desarrollar este primer capítulo, es conveniente citar en primer lugar el
concepto de “Minería Informal”, el cual, conforme lo estipula el Decreto Legislativo Nro.
1336, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización
minera integral, como: “La actividad minera realizada en zonas no prohibidas por aquella
persona, natural o jurídica, que se encuentre inscrita en el Registro Integral de
Formalización Minera cumpliendo con las normas de carácter administrativo y además,
con las condiciones previstas en el artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley
General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM” (2017). Si bien el
concepto en mención se circunscribe a la inscripción de minero informal en el Registro
Integral de Formalización Minera, dicha definición como tal, no siempre estuvo tan
claramente establecida.
Una de sus primeras preguntas fue determinar ¿Cómo la problemática en mención debía
de ser abordada? Al respecto, el Ministerio del Ambiente identificó que la misma debía
de cubrir tres frentes:
1
seguridad, entre otros; y
c) La interdicción y las acciones penales, y la remediación de los pasivos
ambientales, así como la atención de los problemas sociales generados como
consecuencia de esta actividad ilícita (2016: 13).
A. Régimen general
B. Régimen especial
2
Acorde lo estipulado el Art. 91 del TUO de la Ley General de Minería,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM, consigna:
Aunada a estas condiciones, existen otros elementos que deben ser tomados
en cuenta para poder formar parte del régimen en mención, los cuales serán
detallados a continuación:
3
sustento, a la explotación o beneficio directo de minerales, realizando sus
actividades con métodos manuales y equipos básicos.
En ese aspecto, proponen que tal vez debiera ser añadido otro elemento
sustantivo en relación a la producción mínima, ello con el propósito de que
se den las condiciones mineras para obtener esta categoría, y así el titular de
denuncios, petitorios y concesiones mineras, mantenga su estatus jurídico de
pequeño productor minero, incluso aun si no se hubiese alcanzado la
producción mínima (Vidal 1988; Baldovino 2016).
A fin de comprender de mejor manera cuales son los criterios adoptados por
los entes rectores, según sus competencias, para poder establecer el real
estrato minero de los sujetos adscritos a este régimen especial, será
significativo evaluar ¿Cuándo es que el derecho minero consigna en sus
normativas, el establecimiento de dichos criterios selectivos como tales?
4
Al respecto, a nivel de antecedentes según Medina las determinaciones de
parámetros relativos a PPM datan desde 1974 (Mediana 2016: 11, tabla 3),
tal como se puede apreciar líneas abajo:
5
En relación a los PMA, es oportuno indicar que la minería artesanal no es una
figura reciente en el derecho minero peruano, sino que la misma proviene desde
tiempos coloniales.
Si bien, está categoría propiamente dicha no existía como estrato minero oficial
hasta el año 2002, entre los años 1930 y 1950 la minería convencional en Perú
frecuentemente usaba técnicas que hoy en día podrían ser calificadas como
artesanales (Hruschka, 2003:10).
6
Minería y la Minería Artesanal de 2002. Esta norma no solo intentó formalizar
las operaciones mineras artesanales, sino que buscó promover que la misma
forme parte del sector minero formal, afirmándola como potencial “polo de
desarrollo”, allí donde el Estado creaba oportunidades de empleo y generación
de ingresos”. Del mismo modo enmarco esta actividad como de subsistencia,
la cual era usualmente desarrollada en zonas apartadas y deprimidas del país,
constituyéndose en polos de desarrollo” (2016:55).
Como se puede apreciar, poco a poco se han ido implementado los indicadores
de clasificación, que permitan determinar el real estrato minero de los
administrados pertenecientes a esta categoría especial. En dicho recorrido, han
surgido diversos puntos de quiebre que han obstaculizado su aplicación y
cuestionado su efectividad.
7
personalidad propia, estarían sujetos a una fuente de control común,
actuado como una sola unidad económica”, ello en base al criterio de
vinculación existente entre sus miembros por razones contractuales,
comerciales, de dependencia laboral, de parentesco, conyugales, de
concubinato o de propiedad.
8
(iii) Cuentan con derechos mineros con la misma denominación
social; dichas conductas permitieron colegir que existía una
estrategia para realizar actividades mineras de manera conjunta,
pero formalmente bajo la condición de pequeños mineros,
eludiendo de esta forma la regulación minero ambiental
correspondiente a la mediana y gran minería”.
9
procedimiento administrativo sancionador contra los
administrados de la pequeña minería y minería artesanal, en el
caso que se obtuviera indicios razonables y verificables de que
aquellos estarían simulando la condición de un PPM o PMA y así
evitar la competencia del OEFA.
Dicho acto constituía una trasgresión a lo dispuesto en la Ley N°
29325 que además no solo afectaba a la competencia y autonomía
de los Gobiernos Regionales, sino que infringía lo dispuesto en su
numeral 14.2, del artículo 14, al señalar que las autoridades
sectoriales así como los Gobiernos Regionales y Locales, que en
el ejercicio de sus funciones supieran de incumplimientos
ambientales que son materia de fiscalización por parte del OEFA,
son ellos quienes debían de poner en conocimiento la misma, el
acontecimiento de dichas circunstancias.
En esta resolución se dio a lugar un voto dirimente por parte del señor Juez
Supremo Lama More, quien señalaba su disconformidad en base a los
siguientes fundamentos:
10
En este sentido, como se señaló precedentemente, a través de la
Resolución del Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD, se
establecieron reglas jurídicas para la aplicación del Artículo 17° de
la Ley N° 29325, Ley del Sistema de Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, que conforme con lo establecido en el
Artículo 91° del Texto Único Ordenado de la Ley General de
Minería, respecto al estrato al que pertenecen los administrados
que desarrollan actividades mineras, así como la identificación de
la entidad competente para fiscalizarlos. Para el magistrado, es en
base a esa finalidad por la que se regula la figura del grupo
económico entre titulares mineros.
11
D. La Duodécima Disposición Complementaria Final Transitoria del
Decreto Supremo Nro. 025-2016-EM: Contempla el Reglamento de la
Ley que Oficializa el Sistema de Cuadrículas Mineras en Coordenadas
UTM WGS84, Ley Nro. 30428, donde se determinó la modificación del
literal “e” de los artículos 6 y 13 del Decreto Supremo Nro. 013-2002-EM,
Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña
Minería y la Minería Artesanal, con el objeto de verificar la extensión y
capacidad de producción, de las sociedades mineras de responsabilidad
limitada (SMRL), de las sociedades contractuales o una Empresa
Individual de Responsabilidad Limitada, a fin de determinar si debían ser
o no calificados como pequeños productores mineros o productores
mineros artesanales en concordancia con lo establecido en el artículo 91
del Texto Único de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto
Supremo Nro. 014-92-EM.
12
ilegales, tales como el uso de minería o de la minería artesanal.
cargador frontal, retroexcavadora,
volquete, compresoras y
perforadoras neumáticas, camión
cisterna que proveen combustible o
agua y otros equipos que sin
perjuicio de su potencia, tamaño,
volumen o capacidad de carga estén
destinados al mismo fin.
CAPÍTULO II
13
premisa principal el cumplimiento de la normativa vigente, la cual deberá ser enfocada
desde la perspectiva del minero informal en vías de formalización.
En esa línea, será necesario analizar los periodos normativos relativos a la formalización
minera desde el 2012 a la actualidad, a fin de poder comprender como es que esta
problemática pasó a tomar preponderancia en la agenda política del país. Y
ultimadamente, verificar cual es rol que desempeñan los diversos entes rectores en el
proceso de formalización minera.
14
Fecha Norma Relevancia
21 de enero del 2002 Ley N° 27651 – Ley de formalización y En ambas normas Según Medina, se dan los siguientes aportes:
promoción de la pequeña minería y Se crea el marco jurídico adecuado y perfectible para el
minería artesanal. reconocimiento oficial de la minería artesanal/informal peruana.
Decreto Supremo N° 013-2002-EM – Se establecieron las condiciones básicas para considerar la
Reglamento. integración del tipo de minería en mención al sector de la economía
formal del país.
Se establecieron dos parámetros para distinguir a los distintos
estratos mineros (tamaño de concesión y capacidad de producción).
Se implementaron algunos beneficios y tratamientos diferenciados
para PPM y PMA, tales como:
(i) Producción mínima (Art. 6)
(ii) Derecho de vigencia (Art.7)
(iii) Pago de penalidad y sanciones (Art. 8, 9 y 13).
(iv) Derecho preferencial para la formulación de petitorios en
determinadas áreas definidas mediante Ley.
(v) Registros administrativos de PPM y PMA.
Se tomaron también medidas adicionales de apoyo en la
capacitación tecnológica, operativa de organización.
1
18 de febrero del 2012 Decreto Legislativo N° 1100-2012 - Si bien norma está vinculada a la tipificación de la actividad minera
Decreto Legislativo que regula la ilegal, es importante considerarla, ya que la misma en su Art. 3
interdicción de la minería ilegal en toda consignaba que se consideraba como minería ilegal a toda aquella
la República y establece medidas actividad que se lleva a cabo sin contar con la autorización de inicio de
complementarias. o reinicio de operación minera, otorgada por la autoridad competente,
previo informe técnico favorable del MINEM”.
Según Medina, dicho requerimiento que no tomaba en consideración el
hecho de que la formalización es un proceso y como tal tiene muchas
facetas y el pretender hablar de legalidad o ilegalidad era un acto radical,
por lo que dicha situación merecía ser precisada. Lo que se dio a lugar
mediante el Decreto Supremo N° 006-2012-EM, y con mayor alcance
en el Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo que establece
disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de
pequeña minería y minería artesanal del 18 de abril del 2012.
19 de abril del 2012 Decreto Legislativo N° 1105-2012 – Conforme lo señaló Medina, con esta norma se redefinen los conceptos
Decreto Legislativo que establece de minería ilegal, informal y por consecuencia lo que es minería formal
disposiciones para el proceso de (2016: 8-9).
formalización de las actividades de Asimismo, el mencionado autor señala que se hizo énfasis en el
pequeña minería y minería artesanal. concepto de “proceso”, determinado en seis pasos a seguir para la
formalización, los mismos que eran:
2
(i) La presentación de Declaración de Compromiso.
(ii) La acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión, Acuerdo
o Contrato de explotación sobre la concesión minera.
(iii) La acreditación de propiedad o autorización de uso de
terreno superficial.
(iv) La autorización de uso de aguas.
(v) La aprobación del IGAC
(vi) Autorización para el inicio/reinicio de actividades de
exploración, explotación y/o beneficio de minerales.
En este punto, precisar que la norma decía que algunos de estos
permisos podían realizarse de forma simultanea una vez que fuese
presentada la Declaración de Compromiso, lo cual en la realidad no era
tan factible, ya que los títulos habilitantes obedecen a una naturaleza
prelativa; lo que en el presente supuesto refleja los principales cuellos
de botella en la formalización minera durante este proceso, los que eran
la titularidad y demás acepciones, así como la obtención del derecho de
uso del área superficial (2016:16).
04 de diciembre del 2012 Ley N° 29910 - Ley que establece un Como su nombre lo dice estableció un plazo de sesenta (60) días hábiles,
nuevo plazo para la presentación de la para que los sujetos de formalización a los que se refiere el artículo 5
3
Declaración de Compromisos en el marco del Decreto Legislativo 1105, cumplan con presentar la Declaración de
del Proceso de Formalización de las Compromisos, para acogerse al marco del proceso de formalización de
Actividades de Pequeña Minería y las actividades de la pequeña minería y minería artesanal.
Minería Artesanal
24 de agosto del 2013 Decreto Supremo Nº 032-2013-EM - Se establecen los mecanismos encaminados a continuar y fortalecer el
Fortalecen proceso de formalización de la proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal a
pequeña minería y minería artesanal al que se refiere el Decreto Legislativo Nº 1105 y el Decreto Supremo Nº
amparo de lo dispuesto por el Decreto 006-2012-EM, cuyo plazo concluyo el 19 de abril de 2014.
Legislativo Nº 1105. Se dispuso atender de manera integral la situación del desarrollo de las
actividades mineras a través de una Estrategia de Saneamiento de la
Pequeña Minería y de la Minería Artesanal y dispuso la creación de una
Comisión Multisectorial.
18 de abril del 2014 Decreto Supremo N° 029-2014-PCM - Conforme lo conceptualiza Valencia, esta estrategia fue desarrollada
Aprueban Estrategia de Saneamiento de por una Comisión Multisectorial, creada en octubre de 2013, la cual
la Pequeña Minería y de la Minería abordo 3 temas problemáticos a considerar:
Artesanal. (i) La superposición de derechos,
(ii) Los problemas de titulación de los dueños del terreno
superficial, y
(iii) El tratamiento no diferenciado entre minería aluvial y
minería de socavón o filoneana (Lenin 2014: 1).
4
Dicha estaba dirigida a los mineros informales que al 19 de abril de 2014
contaban con el estatus de vigente en el Registro Nacional de
Declaración de Compromisos del MEM.
5
cuellos de botella más importantes del proceso de formalización); “ii y
iii”, estarían enfocados a la adopción de acciones de remediación
ambiental, además de los criterios de clasificación (hectareaje,
capacidad instalada y nivel de producción); y finalmente el “iv”,
planteaba una serie de acciones para mejorar las condiciones sociales
de las personas involucradas en actividades de minería informal.
Otro aspecto importante de ser resaltado en lo dicho por este autor en
relación a la aplicación de esta estrategia, es aquel referido a la ausencia
de metas u objetivos concretos para avanzar en los procesos de
ordenamiento territorial de las áreas priorizadas o amenazadas por la
expansión de la minería informal (2016:1).
29 de diciembre del 2016 Decreto Legislativo N° 1293 – Decreto Tiene por objeto declarar de interés nacional la reestructuración
Legislativo que declara de interés del proceso de formalización de las actividades de la pequeña
nacional la formalización de las minería y minería artesanal a que se refiere el Decreto Legislativo
actividades de la pequeña minería y Nº 1105. Basándose, según se señala en su exposición de motivos,
minería artesanal. que el proceso de formalización instaurado en el año 2012 no
había reflejado un avance considerable referente al cumplimiento
de los requisitos por parte de los mineros informales, ya que para
esa fecha de su análisis, era un número mínimo de mineros
formalizados respecto del universo de mineros informales
6
inscritos en el proceso de formalización en mención.
Se crea el Registro Integral de Formalización Minera (RIF), que
permitirá consolidar, unificar y uniformizar la información
existente en los registros administrativos a cargo del MINEM a
través de la Dirección General de Formalización Minera, de
forma coherente y ordenada mediante el uso de una plataforma
informática interconectada que, permitirá la identificación de los
mineros informales mediante su RUC
Asimismo, forman parte del mismo los sujetos que cuentan con:
(i) Inscripción vigente en el Registro de Saneamiento
(Referido en el Art. 2 del D.S N° 029-2014).
(ii) Los sujetos que formen parte del Registro Nacional de
Declaraciones de Compromisos, con inscripción vigente,
y que acrediten su inscripción en el Registro Único de
Contribuyentes.
(iii) Excepcionalmente, las personas naturales que se
encuentren desarrollando actividades de pequeña minería
o de minería artesanal de explotación, que cumplan con
las condiciones establecidas en el artículo 91 del Texto
7
Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado
por el Decreto Supremo Nº 014-92-EM, y que además
realicen su actividad en una sola concesión minera, a
título personal y que cuenten con inscripción en el
Registro Único de Contribuyentes.
8
al momento de definir la antigüedad del solicitante (Calle 2017;
Valencia 2017).
Decreto Legislativo N° 1336 - Establece Se redefine los criterios de minero informal e ilegal y genera una
05 de enero 2017 disposiciones para el proceso de amnistía para los mineros que no se acogieron al anterior proceso
Formalización minera integral. de formalización iniciado el 2012 (Calle 2017; Valencia 2017).
Se constituye un Grupo de Trabajo Multisectorial, que se avoque
al problema de la superposición de derechos, sobre la base del
criterio de prelación (Calle 2017; Valencia 2017).
Se establece como requisitos para la culminación de la
Formalización de la Minería Integral contar con los siguientes:
9
(iv) No se exigirá un Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueológicos – CIRA; solo será necesaria una
Declaración Jurada, la misma que será sujeta a una
fiscalización posterior por parte del Ministerio de Cultura.
10
desarrollando la actividad de explotación, además de la
localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM.
En el segundo supuesto, dicha declaración jurada contará con
la firma de quien refiere ser el (los) propietario(s) del terreno.
(ii) Indique que se encuentre desarrollando actividad minera de
explotación sobre terreno eriazo del Estado, además de la
localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM
de dicha área.
11
mineros que ya habían avanzado en el proceso de
formalización y, que por tanto, habían cumplido con
gran parte de los requisitos exigidos por el Estado entre
el periodo 2012 y 2016.
(iv) Fragmentación de los sectores en la toma de decisiones,
acaecidas por la falta de un seguimiento interministerial
por parte del Estado, que permita monitorear y advertir
necesidades de articulación con otros ministerios, en la
medida que el proceso de formalización lo requiriera, tal
como ocurría hasta el 2016 con la Comisión
Multisectorial de Seguimiento a la minería informal,
presidida por la PCM, la que en la actualidad se
encuentra desactivada.
(v) La insuficiente efectividad que tendrá la sola aplicación
del criterio de prelación en la solución de controversias
por la superposición de derechos. Asimismo, tampoco se
han desarrollado medidas para prevenir conflictos por la
superposición de derechos.
Este proceso de formalización es de corte individual y, por tanto,
descuidado respecto del impacto acumulativo que las unidades
12
formalizadas podría ocasionar sobre el territorio donde desarrollan sus
actividades (Calle 2017; Valencia 2017).
04 de febrero de 2017 Decreto Supremo N° 005-2017-EM - Tenía por objeto establecer las disposiciones complementarias para el
Establecen disposiciones ejercicio del derecho de preferencia dispuesto en el Decreto Legislativo
complementarias para el ejercicio del Nº 1336 en el marco del Proceso de Formalización Minera Integral, tales
derecho de preferencia como el ámbito de aplicación, el ejercicio y restricciones al mismo,
datos del área identificada por el minero informal expresado en
coordenadas UTM WGS 84 y de la zona geográfica (17,18 o 19), la
cancelación o reducción respecto del área superpuesta total o
parcialmente al petitorio formulado en ejercicio del derecho de
preferencia, devoluciones, exclusión, entre otros.
31 de mayo de 2017 Decreto Supremo N° 018-2017-EM - Esta norma dispone la ampliación de los consignado en el D.L 1293-
Establecen disposiciones 2017 y D.L 1336-2017, en ese sentido según lo afirmado por Rumbo
complementarias para la simplificación Minero, la misma considera los siguientes puntos:
de requisitos y la obtención de incentivos
económicos en el marco del Proceso de La creación del RIF al que se refiere Art. 3 del Decreto Legislativo
Formalización Minera Integral. N° 1293, así como establecer las condiciones de ingreso y causales
de exclusión al registro en mención.
13
Precisa que los sujetos inscritos tanto en el Registro Nacional de
Declaraciones de Compromisos o en el Registro de Saneamiento,
que no formen parte del RIF hasta el 1 de agosto de 2017, no se
encuentran bajo los alcances del Proceso de Formalización Minera
Integral.
Establece las formas de acreditación de lo señalado en el párrafo 3.5
del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1336 respecto a la
propiedad o autorización de uso del terreno superficial, la
titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación respecto de
la concesión minera y la autorización de inicio o reinicio de
actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales, y/o
título de concesión de beneficio.
Asimismo, determina las disposiciones correspondientes a los
artículos 17, 19 y 20 del Decreto Legislativo N° 1336, referidos al
régimen excepcional de otorgamiento de concesiones mineras en
Áreas de No Admisión de Petitorios – ANAPs; Derecho de
Vigencia; y Penalidades, respectivamente (2017:1).
Respecto a la verificación y/o fiscalización establece que las mismas
podrán ser de dos tipos:
(i) De gabinete
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(ii) De campo
Detalla cual será el criterio de verificación de la antigüedad de la
actividad realizada en la zona.
22 de octubre del 2017 Decreto Supremo N° 038-2017-EM - Se aprueban las disposiciones reglamentarias para el Instrumento de
Establecen Disposiciones Reglamentarias Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña
para el Instrumento de Gestión Ambiental Minería y Minería Artesanal – IGAFOM, establecido en el Art. 6 del
para la Formalización de Actividades de D.L N° 1336. A continuación, se señalarán algunas de las mismas:
Pequeña Minería y Minería Artesanal
En esta norma se señala que el IGAFOM tiene como objetivo
adecuar las actividades de la pequeña minería y de la minería
artesanal a las normas ambientales vigentes, a fin de identificar,
controlar, mitigar y/o prevenir los impactos ambientales
negativos de la actividad minera que desarrolla, así como para
establecer las medidas de cierre, según corresponda.
Asimismo, consigna que el IGAFOM se encuentra sujeto a un
procedimiento de evaluación previa y contempla los aspectos
correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de declaración
jurada.
(i) El Aspecto Correctivo, comprende la corrección,
mitigación, cierre y/u otras medidas que permitan
15
minimizar los impactos ambientales negativos generados
en el área donde el minero informal declare que ha
desarrollado y viene desarrollando actividad minera.
16
2.2 Principales organismos de gobierno relacionados con la minería de pequeña
escala y su rol en el proceso de formalización.
1
de los IGAC (2016: 227).
2
capacitación y asistencia a las direcciones regionales de energía y minas (o los
que cumplan con esas mismas tareas) (2016: 232-233).
3
1100 (2016: 235).
4
Regionales.
5
e. Instituto geológico, minero, metalúrgico (INGEMMET)
En amparo del actual Decreto Legislativo Nro. 1336, el Art. 16 y Art 6 del
Decreto Supremo N° 005-2017, los que estipulan la “Cautela del derecho de
preferencia”, establece que durante los plazos referidos en los artículos 13 y 14
del mismo Decreto Legislativo, el INGEMMET es la entidad encargada de
cotejar que todo petitorio ingresado al Sistema de Cuadrículas respete el
derecho de preferencia, sobre la base de la información contenida en el
Registro de Saneamiento o en el Registro Integral de Formalización Minera del
Ministerio de Energía y Minas, según corresponda, caso contrario la autoridad
competente declara la inadmisibilidad.
6
expediente por INGEMMET, para sustentar la resolución a expedir.
Del mismo modo, resaltar la importancia del “catastro minero”, como unidad
de registro público de la información sobre derechos mineros del IGEMMET,
en el proceso de formalización minera integral, siendo que conforme lo
7
consigna la Décima Disposición Complementaria Final, del Decreto Supremo
Nº 018-2017-EM, será la Dirección de Catastro Minero del INGEMMET,
quien se encargará de procesar la data remitida por la Dirección General de
Formalización Minera del MINEM, en relación a la información sobre las
coordenadas UTM WGS84 declaradas por los mineros informales en el RIF,
a fin de que las mismas sean graficadas en el Pre-Catastro Minero, para de esa
manera se faciliten las acciones que coadyuven al Proceso de Formalización
Minera Integral.
8
gestión ambiental: Es emitida por el SERNANP al momento de evaluar y
verificar la viabilidad ambiental de las medidas correctivas y las medidas
permanentes que contempla el IGAC, respecto de los aspectos técnicos y
legales correspondientes a la gestión del ANP en cuya zona de
amortiguamiento se ubica la actividad en proceso de formalización (2016:
229).
Asimismo, señala que cuando se requiera la opinión favorable por parte del
SERNANP, a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM deben ser
presentados por el minero informal ante la autoridad competente en una misma
oportunidad, a través del Sistema de Ventanilla Única, sin sujetarse al plazo de
tres meses establecido en el numeral 10.1 del artículo 10 del presente
Reglamento. En caso el SERNANP, advierta observaciones, éstas son
trasladadas a la Dirección Regional de Energía y Minas o la que haga sus veces,
a través del Sistema de Ventanilla Única, para su notificación y subsanación
por parte del minero informal, en la misma oportunidad a que se refiere el
párrafo 11.2 del artículo 11 de la presente norma (la autoridad ambiental
competente tiene un plazo de quince (15) días hábiles para evaluar el
IGAFOM). El SERNANP, cuando corresponda, emite la opinión en el plazo de
9
diez (10) días hábiles después de recibida la subsanación efectuada por el
minero informal.
10
grabada la información, no se pueden efectuar actualizaciones ni
modificaciones.
Una vez concluido este proceso, el sistema emitía una “Constancia de recepción
de datos para el Registro Integral de Formalización Minera”, la misma que
contenía el detalle de lo informado. Dicha constancia podía ser impresa,
guardada y/o enviada al correo electrónico que señale del minero en proceso de
formalización.
Cumple, entre otras funciones, la de ser el ente regulador, previa opinión técnica
del Ministerio de Energía y Minas, para la adquisición, transporte,
almacenamiento y uso de explosivos. Sin embargo, en la informalidad de las
operaciones minero-artesanales y los engorrosos, costosos y centralizados
trámites para adquirir explosivos, producen serios problemas que han dado a lugar
al fortalecimiento del “mercado negro de explosivos”, acrecentando las peligrosas
consecuencias que el mismo implica (Medina 2016:45).
11
pudiendo ser renovado por periodos similares de requerirse, siempre y cuando el
sujeto en proceso de formalización acredite la suscripción del contrato de
explotación con el titular de la concesión minera o acredite acciones destinadas a
la suscripción de dicho contrato, de ser el caso. Dichas acciones deberán estar
referidas a acuerdos preparatorios, compromisos de suscripción de contratos de
explotación, actas de negociación, entre otros, debidamente documentados.
12
En caso de que se verifique que los explosivos son dirigidos para la comisión de
ilícitos penales, se procederá, además de lo ya señalado, a la cancelación de la
Declaración de Compromisos del sujeto de formalización y de su inscripción en
el registro de formalización vigente, sin perjuicio de las responsabilidades
administrativas, civiles o penales que correspondan.
13
para elaborar propuestas de desarrollo alternativo a favor de las zonas afectadas
por el proceso de formalización y minería ilegal.
En ejercicio de sus facultades, con fecha 06 de marzo del 2013, mediante Decreto
Supremo Nº 003-2013-MC aprobó el Procedimiento Simplificado para el
Otorgamiento de Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (PROSIC),
se creó el Procedimiento Simplificado para el otorgamiento del Certificado de
Inexistencia de Restos Arqueológicos (PROSIC) en el marco del Decreto
Legislativo Nº 1105, consecuentemente modificado mediante Decreto Supremo
N° 005-2014-MC en sus artículos 6, 8, 9, 10 y 13. Este dispositivo legal aplicaba
para las personas naturales y jurídicas que, en forma individual o colectiva, eran
14
sujetos de formalización y que venían realizando sus actividades en zonas no
prohibidas por la Ley.
o Señalaba que el caso el área fuera menor o igual a cien (100) hectáreas, el
CIRA se obtiene con una supervisión de campo realizada por un
Licenciado en Arqueología perteneciente al Ministerio de Cultura. Y en
caso el área hubiera sido mayor a cien (100) hectáreas, previamente se
debía de ser evaluada de un PEARCE autorizado por las Direcciones
Desconcentradas de Cultura.
(i) Cuando el área sea menor o igual a cien (100) hectáreas, el plazo
para la emisión del CIRA, no debe ser mayor a veinte (20) días
hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, dentro del cual se
realizaba la supervisión de campo al área solicitada, salvo que la
solicitud contenga observaciones, las que deben ser subsanadas por
el administrado en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles,
de lo contrario se declara el abandono del procedimiento.
(ii) Cuando el área sea mayor a cien (100) hectáreas, el CIRA es emitido
con la Resolución de aprobación del Informe Final en el marco del
15
PEARCE dentro de un plazo de un plazo no mayor a veinte (20) días
hábiles.
Como se puede apreciar dicho trámite constaba varias facetas las cuales estaban
sujetas a evaluaciones por parte de la entidad, a fin de que el mismo pueda ser
emitido dentro de los márgenes de Ley aplicada al momento legal del Decreto
Legislativo Nº 1105.
i. Autoridad Nacional del Agua (ANA), Autoridad Local del Agua (ALA)
16
2017, mediante Resolución Jefatural N° 287-2017-ANA, la ANA ha aprobado los
formatos para su procedimiento de evaluación del IGAFOM.
17
CAPITULO III
Durante mucho tiempo las actividades de pequeña minería y minería artesanal, se fueron
desarrollando sin contar con un instrumento de gestión ambiental, lo que implicaba la
generación permanente de impactos ambientales en las áreas ocupadas. En ese contexto,
como lo señala el MINAM, era apremiante iniciar las acciones correspondientes para la
formalización, pero para que ello sea posible, era necesario que se regule, desarrollé y
diseñe un instrumento de gestión ambiental para lograr la adecuación de dichas
actividades, el cual debía comprender medidas de carácter correctivas y preventivas
(2016: 93).
Posterior a ello, desde el año 2012 en adelante se emitieron diversos dispositivos legales
en el marco del Decreto Legislativo N° 1105, tales como:
Norma Contenido
Decreto Supremo N° 004-2012-MINAM Establece disposiciones complementarias
para el Instrumento de Gestión Ambiental
Correctivo (IGAC).
Decreto Supremo N° 001-2013-MINAM Adecúan plazos del Instrumento de
Gestión Ambiental Correctivo a los
establecidos en el proceso de
formalización.
Decreto Supremo N° 012-2013-MINAM Aprueba medidas de asistencia técnica en
18
materia de elaboración y revisión del
Instrumento de Gestión Ambiental
Correctivo (IGAC).
Resolución Ministerial N° 121-2013- Guía para la Evaluación del Instrumento
MINAM de Gestión Ambiental Correctivo – IGAC.
Con el paso del tiempo el sector volvió a replantearse la efectividad de este instrumento
en el proceso de formalización, y después de una evaluación sobre el particular determinó,
que el IGAC era:
(i) Un instrumento era excesivamente técnico, que no se encontraba acorde con
la realidad de la minería de pequeña escala, y que por tal motivo no cumplía
con su finalidad, la cual era especificar las actividades que venían realizando
los mineros informales. Asimismo, tampoco brindaba las posibilidades de
poder lograr implementar un Plan de Manejo Ambiental adecuado que
viabilice que progresivamente que dichos mineros informales consigan
ejecutar sus labores de manera responsable, social y ambientalmente.
(ii) Que tenía un plazo de evaluación era sumamente largo,
(iii) Que era oneroso por el alto costo que conlleva su elaboración, debido al pago
a efectuarse en favor de los técnicos especializados en la materia.
19
3.1 Instrumentos ambientales suscitados en el proceso de formalización.
IGAC IGAFOM
Norma: Mediante Decreto Supremo Nro. 004-2012-MINAM, A través del Decreto Legislativo Nº 1336 se
que contempla las disposiciones complementarias constituye el IGAFOM, como un instrumento de
para el IGAC, que aplicaba a todas las personas gestión ambiental de acción inmediata y de carácter
naturales y jurídicas que, en forma individual o extraordinario. Mediante Decreto Supremo Nro.
colectiva, estaban sujetos al proceso de formalización, 038-2017-EM, se establecen sus Dispersiones
en amparo a lo establecido en el artículo 9 del Decreto Reglamentarias.
Legislativo Nº 1105.
Concepto: Documento técnico que se aplicaba a las actividades Es un instrumento de gestión ambiental de acción
en curso de la pequeña minería y minería artesanal en inmediata y de carácter extraordinario. Su objetivo
procesos de formalización, con el objeto de prevenir, es adecuar las actividades de la pequeña minería y de
controlar, mitigar y remediar los impactos ambientales la minería artesanal a las normas ambientales
negativos generados por la actividad minera que vigentes, según corresponda. Asimismo adopta las
desarrolla antes y luego de finalizar el proceso de medidas ambientales para identificar, controlar,
formalización. mitigar y prevenir los impactos ambientales
negativos de la actividad minera que desarrolla, así
como para establecer las medidas de cierre, según
corresponda.
20
Obligatoriedad: El IGAC era obligatorio como requisito para el Su aprobación constituye un requisito para la
proceso formalización. culminación del Proceso de Formalización Minera
Integral.
Características: Tiene carácter de declaración jurada y contiene las El IGAFOM se encuentra sujeto a un procedimiento
metas graduales, objetivo de corto y mediano plazo, de evaluación previa y contempla los aspectos
cronograma y presupuesto de inversiones que se correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de
realizarán para su cumplimiento. declaración jurada.
Contenido: a) Resumen ejecutivo Contempla 2 aspectos:
b) Objetivo
a) Aspecto Correctivo. - Deberá presentar como
c) Marco legal
mínimo la información siguiente:
d) Análisis de la actividad
• Información General de la actividad de
e) Descripción del área de influencia de la
explotación y/o beneficio desarrollada o en
actividad en curso.
desarrollo.
f) Identificación y evaluación de impactos
• Actividad minera según el método de
ambientales.
explotación y/o beneficio.
g) Propuesta del plan de manejo ambiental
• Descripción de la situación actual de las
h) Cronogramas de implementación y de
áreas donde se hubiera desarrollado la
inversión.
actividad minera, debiéndose considerar que
21
la referida descripción constituye una
declaración jurada de la situación ambiental.
• Plan de manejo ambiental.
• Medidas de cierre y post cierre.
• Cronograma de implementación de las
medidas de manejo ambiental.
• Seguimiento y control.
b) Aspecto Preventivo: Deberá presentar como
mínimo la información siguiente:
• Actividad minera según el método de
explotación y/o beneficio.
• Línea base.
• Identificación y evaluación de impactos
ambientales.
• Plan de manejo ambiental.
• Plan de monitoreo y control.
• Medidas de cierre y post cierre.
• Cronograma de implementación de las
medidas de manejo ambiental.
22
• Anexos.
23
la evaluación del IGAC, las opiniones técnicas de con el sello oficial de recepción en la copia de
otras entidades, así como emitir la respectiva dicho formato presentado. Luego, el referido
resolución de aprobación o desaprobación, según formato es remitido a la Oficina de Ventanilla
corresponda. Única de la citada autoridad para su ingreso al
Entre sus requisitos se contemplaba la Copia del cargo Sistema de Ventanilla Única.
o registro vigente de la Declaración de Compromiso. Aspecto Preventivo: Presentado por el minero
informal, ante la autoridad competente, en un
plazo que no debe exceder los tres meses
posteriores a la presentación del formato del
Aspecto Correctivo. Salvo causal de abandono.
La Unidad de Recepción Documental de la
autoridad competente deja constancia de la
presentación del formato del Aspecto
Preventivo, con el sello oficial de recepción en la
copia de dicho formato. Luego, el referido
formato es remitido a la Oficina de Ventanilla
Única de la citada autoridad para su ingreso al
Sistema de Ventanilla Única.
24
Revisión La Dirección Regional de Energía y Minas - DREM y Está sujeto a un procedimiento de evaluación previa
el Gobierno Regional la recibía y luego enviaba el que se realiza en un plazo máximo de 30 días hábiles
expediente a la ANA, al SERNANP y otras que contados a partir del día siguiente de la recepción del
considere necesario. La DREM y el Gobierno formato del Aspecto Preventivo. La autoridad
Regional procesaban los comentarios y notica al ambiental competente tiene un plazo de 15 días
minero las opiniones técnicas y observaciones. hábiles para evaluar el IGAFOM, y de ser el caso,
Duración del proceso es de 45 días. por única vez formular las observaciones.
25
documento era declarado en abandono. La persona del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley
encargada de hacer el levantamiento de observaciones del Procedimiento Administrativo General,
es el especialista contratado para elaborar el IGAC. aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Revisión Final Durante 25 días, la DREM verificaba la subsanación Formula por única vez las observaciones, es así que
de las observaciones y comentarios del IGAC. este aspecto de revisión final ya no se aplica en la
Enviaba el nuevo expediente a las instituciones actualidad.
quienes también habían revisado y emitieron sus
opiniones.
Aprobación La DREM evaluaba y emitía un informe técnico legal Verificada la subsanación, la autoridad competente
a través de una resolución de aprobación o emite el pronunciamiento que aprueba o desaprueba
desaprobación del IGAC en un plazo máximo 5 días el IGAFOM en el plazo máximo de cinco (05) días
calendario. hábiles.
Adopción de las Medidas Correctivas, para corregir los impactos a) Aspecto Correctivo: Que comprende la
medidas ambientales negativos generados en un plazo corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas
máximo de 3 años. que permitan minimizar los impactos
Medidas Permanentes, para prevenir, controlar, ambientales negativos generados en el área
mitigar y remediar los impactos ambientales donde el/la minero/a informal declare que ha
negativos generados durante todo el ciclo de vida desarrollado y viene desarrollando actividad
de la actividad minera. minera.
26
b) Aspecto Preventivo: Comprende la
identificación, prevención, control, supervisión,
medidas de cierre y/u otras medidas que permitan
minimizar los impactos ambientales negativos a
generarse en el área donde el/la minero/a
informal declare que va a desarrollar actividad
minera.
27
Publico El Gobierno Regional debía publicar semanalmente en
conocimiento un panel de su local institucional y en la Web
institucional, el listado actualizado de las solicitudes No se hace mención a este punto.
de aprobación del IGAC presentadas, así como el
Resumen Ejecutivo del IGAC correspondiente. Ello
también en el diario de mayor circulación regional.
Participación Consistía en los aportes, comentarios u observaciones
ciudadana que cualquier interesado podrá remitir al Gobierno No se hace mención a este punto.
Regional hasta veinte (20) días calendario de
publicado el listado en el diario de mayor circulación
regional.
Excepcionalidad El IGAC era aplicable a quienes, contando con un Si el minero informal tiene previsto realizar
instrumento de gestión ambiental aprobado, hayan actividad minera en un solo derecho minero por un
modificado las condiciones, características o la plazo máximo de 1 año, le corresponde presentar los
ubicación de su actividad u operación. formatos correspondientes a los Aspectos Correctivo
y Preventivo del IGAFOM en una misma
oportunidad, siguiendo el procedimiento de
evaluación previa, debiendo precisar en el Aspecto
28
Preventivo que no cuenta con actividad minera
proyectada.
29
Fiscalización Los Gobiernos Regionales deberán implementar El cumplimiento de las obligaciones y compromisos
posterior mecanismos de fiscalización posterior respecto al ambientales asumidos en el IGAFOM, así como de
procedimiento de aprobación del IGAC, con la la normativa ambiental es materia de supervisión,
finalidad de verificar de oficio, la autenticidad de las fiscalización y sanción por parte de la Entidad de
declaraciones, documentos e información Fiscalización Ambiental (EFA) competente.
proporcionada, de conformidad con lo dispuesto en la
El OEFA puede disponer el acompañamiento de las
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
supervisiones que realice la EFA competente,
General.
conforme a los lineamientos que para dicho efecto
En caso de comprobarse fraude o falsedad se procedía apruebe en su calidad de ente rector del Sistema
con la declaración de nulidad del instrumento y la Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental -
consecuente imposición de las multas; sin perjuicio de SINEFA. La EFA sujeta su actuación a las normas
la responsabilidad penal que se determine. Ante esta del SINEFA y otras normas en materia ambiental y
situación el sujeto adquiría la condición de ilegal y, a su trasgresión acarrea responsabilidad
su vez, es pasible de la aplicación de las medidas de administrativa, sancionable por el órgano
interdicción. competente del Sistema Nacional de Control.
30
CAPITULO IV
31
Los procesos de formalización se han visto como un acto puntual, en donde
se ha perdido de vista el impacto acumulativo de las unidades formalizadas,
ya sea por el desconocimiento certero de la data relativa a las personas que
desarrollan la actividad, así como de las zonas donde realmente se
posicionan. Pueda ser que sea a causa de la simple desnaturalización del
concepto de proceso, el cual en su esencia debe ser gradual y persistente, si
es que como fin ulterior se busca lograr la integración del minero informal
a la economía formal y de desarrollo sostenible.
32
ambientales y socioeconómicas negativas.
c) Capacitación y asistencia técnica, por parte del Estado, la que deberá estar
orientada a programas de capacitación en técnicas minero-ambientales y de
gestión empresarial basados en metodologías de capacitación y aprendizaje
vivencial (Mediana 2016:2).
d) Generar una cultura en prevención de conflictos sociales y/o ambientales por parte
del Estado, quien deberá cumplir un rol de facilitador en la construcción de
consensos entre los ciudadanos del área de influencia a los lugares donde se
posicionan los mineros informales.
e) Efectivizar a nivel regional planes de Ordenamiento Territorial (OT), técnicos y
científicos, basados en una Zonificación Ecológica Económica (ZEE), que
propicie un desarrollo económico sostenible, procurando mantener el delicado
equilibrio entre la explotación racional de los recursos naturales y la preservación
del ambiente y la biodiversidad (Medina 2016:3).
f) Concientización por parte del Estado a nivel de educación ambiental en donde se
les explique a los mineros informales los efectos que genera esta actividad,
abordando diferentes ámbitos como el relativo a la salud, mediante campañas de
sensibilización donde se demuestre de forma objetiva a la población las
repercusiones de la contaminación ambiental.
g) Formular mecanismo para la lucha contra el “tráfico de concesiones”, el cual ve
sus orígenes en gran medida por la especulación respecto a concesiones mineras
inactivas.
En este punto bajo el amparo del marco normativo vigente dígase Decreto
Legislativo N° 1336, es posible mantener concesiones mineras con el solo
propósito de obtener rentas libres de impuestos de pequeños mineros o mineros
artesanales informales, “subarrendando” el espacio otorgado (Calle 2017;
Valencia 2017), de alguna forma alimenta esta irregularidad.
33
CONCLUSIONES
34
BIBLIOGRAFÍA
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EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
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EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
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40