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PORTADA

CURSOS DE ASCENSO DE CLASES Y POLICIAS

A DISTANCIA

SUBOFICIAL SEGUNDO A
SUBOFICIAL PRIMERO
RELACIONES HUMANAS

MÓDULO: GESTIÓN DE RIESGOS I

ENERO – ABRIL
PERIODO ACADÈMICO:
2014
I GRUPO PERIODO ACADÉMICO 2018

ENERO – ABRIL

MODALIDAD: VIRTUAL A DISTANCIA

GRADO: SGOS A SGOP.

INDICE
Contenido
PORTADA ................................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 2

OBJETIVOS DEL APRENDIZAJE .................................................................................................................. 3

OBJETIVO GENERAL: ................................................................................................................................. 3

OBJETIVOS ESPECÍFICOS ........................................................................................................................... 3

CONTENIDOS ............................................................................................................................................ 4

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 6

DESARROLLO DEL APRENDIZAJE .............................................................................................................. 7

ACEPTACIÓN DE RIESGO ...................................................................................................................... 8

RIESGO ACEPTABLE. ........................................................................................................................... 10

UNIDAD II ............................................................................................................................................... 12

ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS. ............................................................................................................. 12

MANEJO Y MÉTODOS GENERALES DE RESOLUCIÓN DE RIESGOS.......................................................... 12

UNIDAD III .............................................................................................................................................. 22


GESTIÓN DE RIESGOS I
FUENTES GENÉRICAS DE RIESGO Y SUS ÁREAS DE IMPACTO. ............................................................... 22

UNIDAD IV .............................................................................................................................................. 25

LA CONSTRUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE. ..................................................................................... 25

UNIDAD V ............................................................................................................................................... 36

TEORÍA DE LOS DESASTRES. ................................................................................................................... 36

ACCIONES O ACTIVIDADES DE PREVENCIÓN. .................................................................................... 42

1
INTRODUCCIÓN
El estudio y manejo de los riesgos no es un tema nuevo, de alguna u otra forma, las
entidades, negocios y grandes empresas han venido desarrollando planes,
programas y proyectos tendientes a darle un manejo adecuado a los riesgos, con el
fin de lograr de la manera más eficiente el cumplimiento de sus objetivos y estar
preparados para enfrentar cualquier contingencia que se pueda presentar. Es así
como se encuentra que existen diferentes formas de abordar el tema de los riesgos
dependiendo del tamaño de la entidad, los objetivos que persigue, la cultura
administrativa, la complejidad de sus operaciones y la disponibilidad de recursos,
entre otros.

El riesgo es un concepto que se puede considerar fundamental, por su vínculo con


todo el quehacer, casi se podría afirmar que no hay actividad de la vida, los negocios
o de cualquier asunto que no incluya la palabra “riesgo”, es por ello que la
humanidad desde sus inicios buscó maneras de protegerse contra las contingencias
y desarrolló - al igual que la mayoría de las
especies animales maneras de evitar,
minimizar o asumir riesgos a través de acciones
preventivas.

Mucho más aún por nuestra labor de servicio a


la comunidad, el Policía Nacional tiene como
deber fundamental, el velar por la Seguridad
Ciudadana, incrementando dentro de sus
estrategias de servicio, la implementación de
recursos que le permitan el manejo de los
riesgos de una forma técnica y especializada.

2
OBJETIVOS DEL APRENDIZAJE

Recuerda que es importante comprender


cuál es el objetivo del aprendizaje de este
módulo de gestión de riesgo.

OBJETIVO GENERAL:
Desarrollar conocimientos básicos en Gestión de Riesgos y su Proceso de
Administración, con la finalidad de tener un conocimiento global del tema, que
permita aplicarlo en todas las circunstancias que la labor policial presenta día a
día.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

 Unificar conceptos y procesos de Gestión de Riesgos, con la finalidad de


englobar un conocimiento general de su manejo dentro del ámbito
institucional.

 Afianzar en el talento humano policial el conocimiento de gestión de riesgo,


empezando por la estructura general de Riesgos y sus fundamentos, con la
finalidad de dar paso a un manejo más concreto y específico de Riesgos en
Desastres.

3
CONTENIDOS
Estimados alumnos a continuación
presentamos los contenidos de este
modulo, léelos con detenimiento, no te
impacientes por terminar, adelante alumno
éxitos.

UNIDAD I

VISTA GENERAL DE LA DEFINICIÓN RIESGO:


 Alcance, aplicación y conceptos fundamentales.
 Aplicación de la gestión de riesgos.
 Definiciones.
 Aceptación de riesgo.
 Administración de riesgos.
 Análisis de beneficio – costo.
 Consecuencia.
 Impacto.
 Indicador.
 Probabilidad.
 Riesgo aceptable.
 Factores del riesgo.
 Vulnerabilidad.
 Directrices generales.
UNIDAD II
ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS:
 Manejo y métodos generales de resolución de riesgos.
 Vista general de la administración de riesgos.
 Elementos principales.
 proceso de gestión de riesgo.

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 Análisis de riesgos.
 Evaluación de riesgos
 Tratamiento de los riesgos.
 Monitoreo y revisión.
 Comunicación y consulta.
 Manejo de riesgos
 Métodos generales de resolución de riesgos.

UNIDAD III
FUENTES GENÉRICAS DE RIESGO Y SUS ÁREAS DE IMPACTO:
 General.
 Fuentes de riesgo.
 Áreas de impacto.
 Identificación de riesgos.
 Otras clasificaciones de riesgo.

UNIDAD IV
LA CONSTRUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE:
 Conceptos básicos sobre riesgo y desastre.
 ¿Qué es riesgo de desastre?
 ¿Cuáles son los factores que componen el riesgo?
 ¿Qué significa la “construcción social de riesgo”?
 Los factores de riesgo y su construcción social.
 La construcción de la vulnerabilidad.
 Resiliencia.
UNIDAD V
TEORÍA DE LOS DESASTRES:
 Definición de desastre.
 Clasificación de los desastres.
 Ciclo de los desastres.
 Prevención de desastres.
 Acciones o actividades de prevención.

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BIBLIOGRAFÍA

 “Administración de Riesgos”, Estándar Australiano AS/NZS4360:1999


 “Guía Administración del Riesgo” Departamento Administrativo de la
Función Pública, Rep. Colombia.

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DESARROLLO DEL APRENDIZAJE
CAPÍTULO No.1

UNIDAD I.

VISTA GENERAL DE LA DEFINICIÓN RIESGO.


ALCANCE, APLICACIÓN Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES.

1. ALCANCE.
El presente módulo provee una guía genérica para
el establecimiento e implementación al proceso de
administración de riesgos, empezando así por
definir el riesgo como la “probabilidad de
ocurrencia de un peligro latente que provoca
pérdida de vidas humanas, pérdidas económicas,
sociales o ambientales en un sitio particular y
durante un tiempo de exposición determinado”.

El riesgo se encuentra asociado de manera


inexorable a cualquier actividad que se lleve a cabo y que imponga la decisión entre varias
alternativas
El riesgo, por tanto, acompaña a todo cambio y está presente en cada decisión
El riesgo implica elección e incertidumbre

El riesgo es un concepto que se puede considerar fundamental, por su vínculo con todo el
quehacer, casi se podría afirmar que no hay actividad de la vida, los negocios o de cualquier
asunto, que no incluya la palabra riesgo, es por ello que la humanidad desde sus inicios
buscó maneras de protegerse contra las contingencias y desarrolló (al igual que la mayoría
de las especies animales), maneras de evitar, minimizar, o asumir riesgos a través de
acciones preventivas.

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2. APLICACIÓN DE LA GESTIÓN DE RIESGOS.
La gestión de riesgos es reconocida como una parte integral de las buenas prácticas
gerenciales, que está encaminada a la cultura, procesos y estructuras que están dirigidas
hacia la administración efectiva de oportunidades potenciales y efectos adversos. Es un
proceso iterativo que consta de pasos, los cuales, cuando son ejecutados en secuencia,
posibilitan una mejora continua en el proceso de toma de decisiones.

Gestión de riesgos es el término aplicado a un método lógico y sistemático de establecer el


contexto, identificar, analizar, evaluar, tratar, monitorear y comunicar los riesgos asociados
con una actividad, función o proceso de una forma que permita a las organizaciones
minimizar pérdidas y maximizar oportunidades. Administración de riesgos es tanto identificar
oportunidades como evitar o mitigar pérdidas.

El presente conocimiento puede ser aplicado a todas las etapas de la vida de una actividad,
función, proyecto, producto o activo. El beneficio máximo se obtiene generalmente aplicando
el proceso de administración de riesgos desde el principio.

A menudo se llevan a cabo una cantidad de estudios diferentes en las diferentes etapas de
un proyecto.
Se puede aplicar a un amplio rango de actividades u operaciones de cualquier empresa
pública, privada o comunitaria, o grupo, etc.

3. DEFINICIONES.
Para el propósito de hacer comprensiva esta temática, se aplican las definiciones que se
presentan a continuación.

ACEPTACIÓN DE RIESGO.
Una decisión informada de aceptar las consecuencias y probabilidad de un riesgo en
particular.

8
ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS.
Una rama de administración que aborda las consecuencias del riesgo. Consta de dos
etapas: el diagnóstico o valoración, mediante Identificación, Análisis y determinación del
Nivel, y ii El manejo o la administración propiamente dicha, en que se elabora, ejecuta y hace
seguimiento al Plan de manejo que contiene las Técnicas de Administración del Riesgo
propuestas por el grupo de trabajo, evaluadas y aceptadas por la alta dirección.

ANÁLISIS DE BENEFICIO – COSTO.


Una herramienta de Administración de Riesgos usada para tomar decisiones sobre las
técnicas propuestas por el grupo para la administración de los riesgos, en la cual se valoran
y comparan los costos, financieros y económicos, de implementar la medida, contra los
beneficios generados por la misma. Una medida de administración de riesgos será aceptada
siempre que el beneficio valorado supere al costo.

CAUSA.
Son los medios, circunstancias y agentes que generan los riesgos.

CONSECUENCIA.
Resultado de un evento expresado cualitativa o cuantitativamente, como por ejemplo una
pérdida, lesión, desventaja o ganancia. Puede haber una serie de resultados posibles
asociados con un evento.

CONTROL.
Es toda acción que tiende a minimizar los riesgos, significa analizar el desempeño de las
operaciones, evidenciando posibles desviaciones frente al resultado esperado para la
adopción de medidas preventivas. Los controles proporcionan un modelo operacional de
seguridad razonable en el logro de los objetivos.

COSTO.
Se entiende por costo las erogaciones, directas e indirectas en que incurre la entidad en la
producción, prestación de un servicio o manejo de un riesgo.

IMPACTO.
Consecuencias que puede ocasionar a la organización la materialización del riesgo.

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INDICADOR.
Es la valoración de una o más variables que informa sobre una situación y soporta la toma
de decisiones, es un criterio de medición y de evaluación cuantitativa o cualitativa.

PROBABILIDAD.
Posibilidad de que ocurra un evento o resultado específico, medida por la relación entre los
eventos o resultados específicos y el número total de eventos o resultados posibles.

RIESGO ACEPTABLE.
Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que, implícita o explícitamente,
una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera por considerar innecesario,
inoportuno o imposible una intervención para su reducción. Es el nivel de probabilidad de
una consecuencia dentro de un período de tiempo, que se considera admisible para
determinar las mínimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de protección y
planificación ante posibles fenómenos peligrosos.

4. FACTORES DEL RIESGO.


Manifestaciones o características medibles u observables de un proceso que indican la
presencia de Riesgo o tienden a aumentar la exposición.

El riesgo deriva de la relación dinámica y dialéctica ente las llamadas amenazas físicas y las
vulnerabilidades de una sociedad o un componente en particular de la misma.

RIESGO

AMENAZA
4.1 AMENAZA. VULNERABILIDAD
DD
Es un factor de riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos que se
expresa como la probabilidad de que un evento se presente con una cierta intensidad en un
sitio específico y dentro de un período de tiempo definido.

10
4.2 VULNERABILIDAD.
Grado de resistencia y / o exposición de un elemento o conjunto de elementos frente a la
ocurrencia de un peligro, puede ser física, social, económica, cultural e ideológica,
institucional y política, o de otro tipo.

Se refiere a una serie de características que predisponen a una persona, un grupo o una
sociedad a sufrir daños frente al impacto de un peligro y que dificultan su recuperación.

5. DIRECTRICES GENERALES.
Las etapas sugeridas para una adecuada Administración del Riesgo son las siguientes:

 Para el éxito en la Implementación de una adecuada administración del riesgo, es


indispensable el compromiso de los más altos estamentos, como encargados, en
primera instancia, de definir las políticas y en segunda instancia de estimular la
cultura de la identificación y prevención del riesgo.
Para lograrlo es importante la definición de canales directos de comunicación y el
apoyo a todas las acciones emprendidas en este sentido, propiciando los espacios y
asignando los recursos necesarios.

 Es importante conformar un equipo de trabajo que se encargue de liderar el proceso


de administración del riesgo dentro y cuente con un canal directo de comunicación
con el nivel más alto de dirección. Dicho equipo lo deben integrar personas de
diferentes áreas que conozcan muy bien la entidad y el funcionamiento de los
diferentes procesos para que se facilite la administración del riesgo y la construcción
de los mapas de riesgos.

 Definido el equipo o equipos de trabajo, debe capacitarse a sus integrantes en la


metodología de la administración del riesgo.

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UNIDAD II

ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS.

MANEJO Y MÉTODOS GENERALES DE RESOLUCIÓN DE RIESGOS.

1. VISTA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS.


La administración de riesgos es una parte integral del proceso de administración. La
administración de riesgos es un proceso multifacético, aspectos apropiados del cual son a
menudo llevados a cabo mejor por un equipo multidisciplinario. Es un proceso iterativo de
mejora continua.

1.2 ELEMENTOS PRINCIPALES


Los elementos principales del proceso de Gestión de Riesgos, son los siguientes:

La Gestión de Riesgos se puede aplicar en una organización a muchos niveles. Se lo puede


aplicar a nivel estratégico y a niveles operativos. Se lo puede aplicar a proyectos específicos,
para asistir con decisiones específicas o para administrar áreas específicas reconocidas de
riesgo.

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La administración de riesgos es un proceso iterativo que puede contribuir a la mejora
organizacional. Con cada ciclo, los criterios de riesgos se pueden fortalecer para alcanzar
progresivamente mejores niveles de administración de riesgos.

Para cada etapa del proceso deberían llevarse registros adecuados, suficientes como para
satisfacer a una auditoría independiente.

2. PROCESO DE GESTIÓN DE RIESGO.

2.1 ESTABLECER EL CONTEXTO.


El proceso ocurre dentro de la estructura del contexto estratégico, organizacional y de
administración de riesgos de una organización. Esto necesita ser establecido para definir los
parámetros básicos dentro de los cuales deben administrarse los riesgos y para proveer una

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guía para las decisiones dentro de estudios de administración de riesgos más detallados.
Esto establece el alcance para el resto del proceso de administración de riesgos.

Definir la relación entre la organización y su entorno, identificando las fortalezas, debilidades,


oportunidades y amenazas de la organización. El contexto incluye los aspectos financieros,
operativos, competitivos, políticos (percepciones públicas / imagen), sociales, culturales y
legales de las funciones de la Institución.

2.2 IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS.


Este paso busca identificar los riesgos a los que estamos expuestos. Es crítica una
identificación amplia utilizando un proceso sistemático bien estructurado, porque los riesgos
potenciales que no se identifican en esta etapa son excluidos de un análisis posterior. La
identificación debería incluir todos los riesgos, estén o no bajo nuestro control.

2.2.1 Qué puede suceder?


La intención es generar una lista amplia de eventos que podrían afectar al curso normal.

2.2.2 Cómo y por qué pueden suceder?.


Habiendo identificado una lista de eventos, es necesario considerar causas y escenarios
posibles.
Hay muchas formas en que se puede iniciar un evento. Es importante que no se omitan las
causas significativas.

2.2.3 Herramientas y técnicas.


Los enfoques utilizados para identificar riesgos incluyen “checklists” (listas de chequeo),
juicios basados en la experiencia y en los registros, análisis de escenarios, etc.
El enfoque utilizado dependerá de la naturaleza de las actividades bajo revisión y los tipos de
riesgos.

2.3 ANÁLISIS DE RIESGOS.

2.3.1 General
Los objetivos de análisis son separar los
riesgos menores aceptables de los riesgos

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mayores, y proveer datos para asistir en la evaluación y tratamiento de los riesgos. El
análisis de riesgos involucra prestar consideración a las fuentes de riesgos, sus
consecuencias y las probabilidades de que puedan ocurrir esas consecuencias. Pueden
identificarse los factores que afectan a las consecuencias y probabilidades. Se analiza el
riesgo combinando estimaciones de consecuencias y probabilidades en el contexto de las
medidas de control existentes.

Se puede llevar a cabo un análisis preliminar para excluir del estudio detallado los riesgos
similares o de bajo impacto. De ser posible los riesgos excluidos deberían listarse para
demostrar que se realizó un análisis de riesgos completo.

2.3.2 Determinar los controles existentes.


Identificar la administración, sistemas técnicos y procedimientos existentes para controlar
los riesgos y evaluar sus fortalezas y debilidades.

2.3.3 Consecuencias y probabilidades.


La magnitud de las consecuencias de un evento, si el mismo ocurriera, y la probabilidad del
evento y sus consecuencias asociadas, se evalúan en el contexto de los controles
existentes. Las consecuencias y probabilidades se combinan para producir un nivel de
riesgo. Se pueden determinar las consecuencias y probabilidades utilizando análisis y
cálculos estadísticos.

Alternativamente cuando no se dispone de datos anteriores, se pueden realizar estimaciones


subjetivas que reflejan el grado de convicción de un individuo o grupo de que podrá ocurrir
un evento o resultado particular.

Para evitar prejuicios subjetivos cuando se analizan consecuencias y probabilidades,


deberían utilizarse las mejores técnicas y fuentes de información disponibles.

Se pueden incluir las siguientes fuentes de información:


a) Registros anteriores;
b) Experiencia relevante;
c) Literatura relevante publicada;
d) Opiniones y juicios de especialistas y expertos.

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Las técnicas incluyen:
 entrevistas estructuradas en el área de interés
 utilización de grupos multidisciplinarios de expertos
 evaluaciones individuales utilizando cuestionarios

2.3.4 TIPOS DE ANÁLISIS.


El análisis de riesgos puede ser llevado con distintos grados de refinamiento dependiendo
de la información de riesgos y datos disponibles. Dependiendo de las circunstancias, el
análisis puede ser cualitativo, semi-cuantitativo o cuantitativo o una combinación de
estos.
El orden de complejidad y costos de estos análisis en orden ascendente, es cualitativo,
semi-cuantitativo y cuantitativo. En la práctica, a menudo se utiliza primero el análisis
cualitativo para obtener una indicación general del nivel de riesgo. Luego puede ser
necesario llevar a cabo un análisis cuantitativo más específico. El detalle de los tipos de
análisis es el siguiente:

a) Análisis cualitativo.
El análisis cualitativo utiliza formatos de palabras o escalas descriptivas para describir la
magnitud de las consecuencias potenciales y la probabilidad de que esas consecuencias
ocurran. Estas escalas se pueden modificar o ajustar para adaptarlas a las circunstancias, y
se pueden utilizar distintas descripciones para riesgos diferentes.

b) Análisis semi-cuantitativo.
En el análisis semi-cuantitativo, a las escalas cualitativas, tales como las descriptas arriba,
se les asignan valores. El número asignado a cada descripción no tiene que guardar una
relación precisa con la magnitud real de las consecuencias o probabilidades. Los números
pueden ser combinados en cualquier rango de fórmula dado que el sistema utilizado para
priorizar confronta el sistema seleccionado para asignar números y combinarlos. El objetivo
es producir un ordenamiento de prioridades más detallado que el que se logra
normalmente en el análisis cualitativo, y no sugerir valores realistas para los riesgos tales
como los que se procuran en el análisis cuantitativo.

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Se debe tener cuidado con el uso del análisis semi-cuantitativo porque los números
seleccionados podrían no reflejar apropiadamente las relatividades, lo que podría conducir a
resultados inconsistentes. El análisis semi-cuantitativo puede no diferenciar apropiadamente
entre distintos riesgos, particularmente cuando las consecuencias o las probabilidades son
extremas.

c) Análisis cuantitativo.
El análisis cuantitativo utiliza valores numéricos para las consecuencias y probabilidades (en
lugar de las escalas descriptivas utilizadas en los análisis cualitativos y semi-cuantitativos)
utilizando datos de distintas fuentes. La calidad del análisis depende de la precisión e
integridad de los valores numéricos utilizados.

Las consecuencias pueden ser estimadas modelando los resultados de un evento o conjunto
de eventos, o extrapolando a partir de estudios experimentales o datos del pasado. Las
consecuencias pueden ser expresadas en términos de criterios monetarios, técnicos o
humanos. En algunos casos se requiere más de un valor numérico para especificar las
consecuencias para distintos momentos, lugares, grupos o situaciones. La probabilidad es
expresada generalmente como una probabilidad, una frecuencia, o una combinación de
exposición y probabilidad.

La forma en que se expresan las probabilidades y las consecuencias y las formas en que las
mismas son combinadas para proveer un nivel de riesgo variarán de acuerdo con el tipo de
riesgo y el contexto en el cual se va a utilizar el nivel de riesgo.

2.3.5 ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD.


Dado que algunas de las estimaciones realizadas en el análisis cuantitativo son imprecisas,
deberá llevarse a cabo un análisis de sensibilidad para comprobar el efecto de los cambios
en los supuestos y en los datos.

2.4 EVALUACIÓN DE RIESGOS.


La evaluación de riesgos involucra comparar el nivel de riesgo detectado durante el proceso
de análisis con criterios de riesgo establecidos previamente.
El análisis de riesgo y los criterios contra los cuales se comparan los riesgos en la evaluación
de riesgos deberían considerarse sobre la misma base. En consecuencia, la evaluación

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cualitativa involucra la comparación de un nivel cualitativo de riesgo contra criterios
cualitativos, y la evaluación cuantitativa involucra la comparación de un nivel numérico de
riesgo contra criterios que pueden ser expresados como un número específico, tal como, un
valor de fatalidad, frecuencia o monetario.

El producto de una evaluación de riesgo es una lista de riesgos con prioridades para una
acción posterior.

2.5 TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS.


El tratamiento de los riesgos involucra identificar el rango de opciones para tratar los riesgos,
evaluar esas opciones, preparar planes para tratamiento de los riesgos e implementarlos.
Las opciones, que no son necesariamente mutuamente exclusivas y apropiadas en todas
las circunstancias, incluyen lo siguiente:

a) Evitar el riesgo decidiendo no proceder con la actividad que probablemente generaría el


riesgo (cuando esto es practicable).
Evitar riesgos puede ocurrir inadecuadamente por una actitud de aversión al riesgo, que es
una tendencia en mucha gente (a menudo influenciada por el sistema interno de una
organización). Evitar inadecuadamente algunos riesgos puede aumentar la significación de
otros.
La aversión a riesgos tiene como resultado:
 Decisiones de evitar o ignorar riesgos independientemente de la información
disponible y de los costos incurridos en el tratamiento de esos riesgos.
 Fallas en tratar los riesgos;
 Dejar las opciones críticas y/o decisiones en otras partes;
 Diferir las decisiones que no se pueden evitar; o
 Seleccionar una opción porque representa un riesgo potencial más bajo
independientemente de los beneficios.
b) Reducir la probabilidad de la ocurrencia
c) Reducir las consecuencias
d) Transferir los riesgos

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Esto involucra que otra parte soporte o comparta parte del riesgo. Los mecanismos incluyen
el uso de contratos, arreglos de seguros y estructuras organizacionales tales como
sociedades.

La transferencia de un riesgo a otras partes, o la transferencia física a otros lugares,


reducirán el riesgo para la organización original, pero puede no disminuir el nivel general del
riesgo para la sociedad.

Cuando los riesgos son total o parcialmente transferidos, la organización que transfiere los
riesgos ha adquirido un nuevo riesgo, que la organización a la cual ha transferido el riesgo
no pueda administrarlo efectivamente.

e) Retener los riesgos.


Luego de que los riesgos hayan sido reducidos o transferidos, podría haber riesgos
residuales que sean retenidos. Deberían ponerse en práctica planes para administrar las
consecuencias de esos riesgos si los mismos ocurrieran, incluyendo identificar medios de
financiar dichos riesgos. Los riesgos también pueden ser retenidos en forma predeterminada,
ej. Cuando hay una falla para identificar y/o transferir apropiadamente o de otro modo tratar
los riesgos.

2.6 MONITOREO Y REVISIÓN.


Es necesario monitorear los riesgos, la efectividad del plan de tratamiento de los riesgos, las
estrategias y el sistema de administración que se establece para controlar la
implementación. Los riesgos y la efectividad de las medidas de control necesitan ser
monitoreadas para asegurar que las circunstancias cambiantes no alteren las prioridades de
los riesgos. Pocos riesgos permanecen estáticos.
Es esencial una revisión sobre la marcha para asegurar que el plan de administración se
mantiene relevante. Pueden cambiar los factores que podrían afectar las probabilidades y
consecuencias de un resultado, como también los factores que afectan la conveniencia o
costos de las distintas opciones de tratamiento. En consecuencia, es necesario repetir
regularmente el ciclo de administración de riesgos. La revisión es una parte integral del plan
de tratamiento de la administración de riesgos.

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2.7 COMUNICACIÓN Y CONSULTA.
Es importante la comunicación efectiva interna y externa para asegurar que aquellos
responsables por implementar la administración de riesgos, y aquellos con intereses creados
comprenden la base sobre la cual se toman las decisiones y por qué se requieren ciertas
acciones en particular.
Las percepciones de los riesgos pueden variar debido a diferencias en los supuestos,
conceptos, las necesidades, aspectos y preocupaciones de los interesados, según se
relacionen con el riesgo o los aspectos bajo discusión. Los interesados probablemente harán
juicios de aceptabilidad de los riesgos basados en su percepción de los mismos.
Dado que los interesados pueden tener un impacto significativo en las decisiones tomadas,
es importante que sus percepciones de los riesgos, así como, sus percepciones de los
beneficios, sean identificadas y documentadas y las razones subyacentes para las mismas
comprendidas y tenidas en cuenta.
3. MANEJO DE RIESGOS.
El Manejo de riesgos consiste en la identificación de riesgos y la escritura de planes para
minimizar el efecto de estos en un determinado proyecto que deseamos alcanzar.
Un riesgo se relaciona con la probabilidad de que ocurra alguna circunstancia adversa en el
transcurso de lo que estamos encaminando.
Cualquier esfuerzo que emprendan las entidades en torno a la valoración del riesgo llega a
ser en vano, si no culmina en un adecuado manejo y control de los mismos.

3.1 Consideración de acciones.


Para el manejo de los riesgos se deben analizar las posibles acciones a emprender las
cuales deben ser factibles y efectivas, tales como: la implementación de políticas, definición
de estándares, optimización de procesos y procedimientos y cambios físicos entre otros.
Se pueden tener en cuenta alguna de las siguientes opciones, las cuales pueden
considerarse cada una de ellas independientemente, interrelacionadas o en conjunto.

4. MÉTODOS GENERALES DE RESOLUCIÓN DE


RIESGOS.
De manera general existen varios métodos de resolución
de riesgos, en función de la actitud que se muestre
frente al riesgo y en lo que va a ser aplicado; pero
básicamente todos conllevan un proceso que incluye:

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 Evitar.
 Reducir.
 Dispersar.
 Transferir.

4.1 EVITAR EL RIESGO.


Es siempre la primera alternativa a considerar. Se logra cuando al interior de los procesos se
generan cambios sustanciales por mejoramiento, rediseño eliminación, resultado de unos
adecuados controles y acciones emprendidas.
4.2 REDUCIR EL RIESGO.
Si el riesgo no puede ser evitado porque crea grandes dificultades operacionales, el
siguiente paso es reducirlo al más bajo nivel posible. La reducción del riesgo es
probablemente el método más sencillo y económico para superar las debilidades antes de
aplicar medidas más costosas y difíciles. Se consigue mediante la optimización de los
procedimientos y la implementación de controles. Ejemplo: Planes de contingencia.
4.3 DISPERSAR Y ATOMIZAR EL RIESGO.
Se logra mediante la distribución o localización del riesgo en diversos lugares. Es así como
por ejemplo, la información de gran importancia se puede duplicar y almacenar en un lugar
distante y de ubicación segura, en vez de dejarla concentrada en un solo lugar.
4.4 TRANSFERIR EL RIESGO.
Hace referencia a buscar respaldo y compartir con otro parte del riesgo como por ejemplo
tomar pólizas de seguros, esta técnica es usada para eliminar el riesgo de un lugar y pasarlo
a otro o de un grupo a otro. Así mismo, el riesgo puede ser minimizado compartiéndolo con
otro grupo o dependencia.
4.5 ASUMIR EL RIESGO.
Luego de que el riesgo ha sido reducido o transferido puede quedar un riesgo residual que
se mantiene, en este caso simplemente acepta la pérdida residual probable y se elabora
planes de contingencia para su manejo.
Una vez establecidas cuales de las anteriores opciones de manejo del riesgo se van a
concretar, estas deben evaluarse con relación al beneficio-costo para proceder a elaborar el
mapa de riesgos, el cual permitirá visualizar todo el proceso de valoración, análisis y manejo
de los riesgos.

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UNIDAD III

FUENTES GENÉRICAS DE RIESGO Y SUS ÁREAS DE IMPACTO.

1. GENERAL.
La identificación de fuentes de riesgo
y áreas de impacto provee una
estructura para identificación y
análisis de riesgos. A raíz de la gran
cantidad potencial de fuentes e
impactos, desarrollar una lista
genérica focaliza las actividades de
identificación de riesgos y contribuye
a una gestión más efectiva.
Las fuentes de riesgo y áreas de
impacto genéricas son seleccionadas de acuerdo a su relevancia para la actividad bajo
estudio.
Los componentes de cada categoría genérica pueden formar la base para un estudio
completo de riesgos.

2. FUENTES DE RIESGO.
Cada fuente genérica tiene numerosos componentes, cualquier de los cuales pueden dar
lugar a un riesgo. Algunos componentes estarán bajo control de la organización que realiza
el estudio, mientras que otros estarán fuera de su control. Cuando se identifican los riesgos
se necesita considerar a ambos tipos. Las fuentes genéricas de riesgo incluyen:

a) Relaciones comerciales y legales.


Entre la organización y otras organizaciones, ej: proveedores, subcontratistas, arrendatarios.

b) Circunstancias económicas.
De la organización, país, internacionales, como asimismo factores que contribuyen a esas
circunstancias ej: tipos de cambio.

c) Comportamiento humano.

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Tanto de los involucrados en la organización como de los que no lo están.
d) Eventos naturales.
e) Circunstancias políticas.
Incluyendo cambios legislativos y factores que pudieran influenciar a otras fuentes de riesgo.
f) Aspectos tecnológicos y técnicos.
Tanto internos como externos a una organización.
g) Actividades y controles gerenciales.
h) Actividades individuales.

3. ÁREAS DE IMPACTO.
El análisis de riesgo se puede concentrar en impactos en un área solamente o en varias
áreas posibles de impacto.
Las áreas de impacto incluyen a las siguientes:
a. Base de activos y recursos de la organización, incluyendo al personal.
b. Ingresos y derechos
c. Costos de las actividades, tanto directos como indirectos.
d. Gente
e. Comunidad
f. Desempeño
g. Cronograma y programa de actividades
h. El ambiente
i. Intangibles tales como la reputación, gestos de buena voluntad, calidad de vida.
j. Comportamiento organizacional

4. IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS.
Un método de resumir la forma en la cual surgen los riesgos es utilizando una plantilla de
identificación de riesgos. Las entradas pueden realizarse con marcas para mostrar donde
ocurren los riesgos, o con notas descriptivas más detalladas.

5. OTRAS CLASIFICACIONES DE RIESGO.


Distintas disciplinas a menudo categorizan las fuentes de riesgo de otra forma, utilizando
términos tales como azares o exposiciones de riesgo. Estas clasificaciones pueden ser
subconjuntos de las fuentes de riesgo listadas arriba en el punto 2. Los siguientes son
algunos ejemplos:

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a) Enfermedades.
ej: afectando a humanos, animales y plantas.
b) Económicos.
ej: fluctuaciones en la moneda, tasas de interés, mercado accionario.
c) Ambientales.
ej: ruidos, contaminación, polución.
d) Financieros.
ej: riesgos contractuales, malversaciones de fondos, fraudes, multas.
e) Humanos.
ej: motines, huelgas, sabotajes, errores.
f) Desastres naturales.
ej: condiciones climáticas, terremotos, incendios de bosques, plagas, actividad volcánica.
g) Salubridad y seguridad ocupacional.
ej: medidas de seguridad inadecuadas, administración de seguridad pobre.
h) Responsabilidad por productos.
ej: errores de diseño, calidad bajo estándar, pruebas inadecuadas.
i) Responsabilidad profesional.
ej: consejo equivocado, negligencia, error de diseño.
j) Daños a la propiedad.
ej: fuego, inundaciones, terremotos, contaminación, error humano.
k) Responsabilidad pública.
ej: acceso, egreso y seguridad públicas.

l) Seguridad.
ej: desfalcos, vandalismo, robo, apropiación indebida de información, penetración ilegal.
m) Tecnológicos.
ej: innovación, obsolescencia, explosiones y dependencia.

24
CAPÍTULO No. 2
UNIDAD IV

LA CONSTRUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE.

1. Conceptos básicos sobre riesgo y desastre.


1.1 Riesgo.- El riesgo es la
probabilidad de que una amenaza se
convierta en un desastre. La
vulnerabilidad o las amenazas, por
separado, no representan un peligro.
Pero si se juntan, se convierten en un
riesgo, o sea, en la probabilidad de
que ocurra un desastre.incertidumbre.
1.2 Desastre.- Se entiende por
desastre el daño grave o la alteración
grave de las condiciones normales de
vida en un área geográfica
determinada, causado por fenómenos
naturales y por efectos catastróficos
de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de
los organismos del estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social.
Al hacer referencia específica a la problemática de los desastres, aquellas circunstancias o
condiciones sociales en que la sociedad haya sido afectada de forma importante por el
impacto de eventos físicos de diverso origen, tales como terremotos, huracanes,
inundaciones o explosiones, con consecuencias en términos de la interrupción de su
cotidianeidad y sus niveles de operatividad normal, estamos frente a una noción o concepto
de riesgo particularizado, lo que podemos llamar “riesgo de desastre” o “riesgo que anuncia
desastre futuro”. Este riesgo constituye un subconjunto del riesgo “global” o total y,
considerando las interrelaciones entre sus múltiples partes, tendrá estrechas relaciones con
las facetas con que se describe el riesgo global, tales como el riesgo financiero, el riesgo de
salud, el riesgo tecnológico etc.

25
Históricamente, la definición de “riesgo de desastre” ha tomado dos rumbos:
En primera instancia están las definiciones que se derivan de las ciencias de la tierra y que
tienden a definir el riesgo como “la probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañino”.
Este concepto pone énfasis en la amenaza o el evento físico detonador del desastre.
En segunda instancia, están las definiciones de riesgo de desastre que rescatan lo social y lo
económico y tienden a plasmarse en que “el riesgo de desastre comprende la
probabilidad de daños y pérdidas futuras asociadas con la ocurrencia de un evento
físico dañino”. Es decir, el énfasis se pone en los impactos probables y no en la
probabilidad de ocurrencia del evento físico como tal.
El riesgo es una condición latente que, al no ser modificada o mitigada a través de la
intervención humana o por medio de un cambio en las condiciones del entorno físico-
ambiental, anuncia un determinado nivel de impacto social y económico hacia el futuro,
cuando un evento físico detona o actualiza el riesgo existente. Este riesgo se expresa y se
concreta con la existencia de población humana, producción e infraestructura expuesta al
posible impacto de los diversos tipos de eventos físicos posibles, y que además se encuentra
en condiciones de “vulnerabilidad”, es decir, en una condición que predispone a la sociedad
y sus medios de vida a sufrir daños y pérdidas. El nivel del riesgo estará condicionado por la
intensidad o magnitud posible de los eventos físicos, y el grado o nivel de la exposición y de
la vulnerabilidad.

Los eventos físicos y la vulnerabilidad son entonces los llamados factores del riesgo, sin los
cuales el riesgo de desastre no puede existir. A la vez, es necesario reconocer que no todo
nivel de riesgo de daños y pérdidas puede considerarse riesgo de desastre. Habrá niveles y
tipos de riesgo que sencillamente no anuncian pérdidas y daños suficientes para que la
sociedad entre en una condición que sea denominada “desastre”. La noción de desastre
exige niveles de daños y pérdidas que interrumpen de manera significativa el funcionamiento
normal de la sociedad, que afectan su cotidianeidad. Así, puede haber riesgo sin que haya
desastre, sino más bien niveles de daños y pérdidas manejables, no críticas. Bajar el nivel de
daños probables a niveles aceptables o manejables será una de las funciones más
importantes de la gestión del riesgo de desastre.

1.1.2. ¿Cuáles son los factores que componen el riesgo?

26
A continuación se examina más de cerca la noción de los “factores de riesgo”.
Las posibilidades de limitar, mitigar, reducir, prevenir o controlar el riesgo se
fundamentan en la cabal identificación de los factores del riesgo y de sus características
particulares, sus procesos de conformación o construcción, incluyendo los factores sociales
involucrados en su concreción.
Cuando se habla de “factores de riesgo de desastre” ¿a qué se hace referencia?
En esencia, se está apuntando a la existencia de condiciones físicas y sociales que
contribuyen a la existencia de riesgo en la sociedad y que se diferencian entre sí. Además,
se constituyen en factores de riesgo a raíz de relaciones, y secuencias de causa y efecto,
diferenciadas.
Esencialmente, hay dos tipos de factor:
1. eventos físicos potencialmente dañinos; y
2. vulnerabilidad.
La existencia de estos factores está condicionada por la exposición de la sociedad a los
eventos físicos potencialmente peligrosos, es decir la localización en áreas potencialmente
afectables.
En el primer caso, de los eventos físicos, se hace referencia a una serie de fenómenos que
pueden descargar energía destructiva o presentar condiciones dañinas para la sociedad, son
los llamados “eventos físicos dañinos”. Estos comprenden un rango muy amplio de tipos y
circunstancias, y han sido clasificados por Lavell (1996) como:
 Naturales.
 Socio-naturales.
 Antrópico-tecnológicos.
 Antrópico-contaminantes.
Los eventos naturales son propios de la dinámica de la naturaleza; los socio-naturales se
crean por la intervención del ser humano en el ambiente natural, de tal forma que se generan
condiciones físicas adversas; y los antrópicos se relacionan con la actividad humana en la
producción, manejo y transporte de materiales peligrosos (más adelante se presentan
mayores elementos sobre cada tipo de evento).

En el segundo caso se hace referencia a condiciones de “vulnerabilidad” de los seres


humanos, sus medios de vida e infraestructura frente a los eventos físicos peligrosos. La
vulnerabilidad se refiere a una condición derivada y causal que se verifica cuando procesos

27
sociales hacen que un elemento de la estructura social sea propenso a sufrir daños y
pérdidas al ser impactado por un evento físico peligroso particular.
Es importante aclarar que un evento físico particular o una combinación de estos sólo
pueden convertirse en un factor de riesgo si existen condiciones de vulnerabilidad en los
elementos socioeconómicos potencialmente afectables.
En caso contrario el evento físico quedará sin connotación de factor de riesgo.
Se debe señalar que las mismas zonas que presentan condiciones adversas son muchas
veces, precisamente, las de mayor oferta de recursos naturales, constituyéndose en áreas
muy apetecidas para procesos productivos y de desarrollo que explican el porqué de su
ocupación y explotación en todo el mundo. Las planicies de inundación son fuente de
productividad al igual que las laderas de los volcanes, por ejemplo, en donde hay una rica
oferta de recursos naturales.
Si se entiende la ocurrencia de fenómenos físicos peligrosos como momentos particulares
dentro de una dinámica natural que puede ser analizada y por ende incluida en la
planificación del desarrollo, entonces la clave de la gestión del riesgo consistirá en minimizar
las perdidas y daños asociados con la ocurrencia de estos fenómenos al tiempo que se
maximizan las ganancias en términos de productividad y bienestar a través del uso racional y
sostenible de los recursos.

1.1.3. ¿Qué significa la “construcción social de riesgo”?


Expresado de la forma más sencilla, la construcción social del riesgo remite a los procesos a
través de los cuales:

a. Un evento físico particular (manifestación del ambiente), o conjunto de ellos, con


potencialidad para causar daños y pérdidas adquiere la connotación de peligrosidad Esto
sucede cuando elementos socioeconómicos son expuestos en condiciones de
vulnerabilidad en áreas de potencial afectación o presencia de los fenómenos físicos
peligrosos.
b. Nuevos eventos físicos son generados por intervención humana en la transformación del
ambiente natural (eventos socio-naturales), o por efecto directo del manejo, producción
y/o distribución de materiales peligrosos (eventos antrópicos).
Básicamente, la noción de la construcción social del riesgo se fundamenta en la idea de que
el ambiente presenta una serie de posibles eventos físicos que pueden ser generados por la
dinámica de la naturaleza, pero su transformación en amenazas reales para la población

28
está intermediada por la acción humana. Es decir, una amenaza no es el evento físico en sí,
sino el peligro asociado con ella, el nivel del cual es determinado, entre otras razones, por
factores no naturales o físicos, tales como los grados de exposición o vulnerabilidad de la
sociedad. Claramente, la concepción de la construcción social del riesgo se deriva del
involucramiento de las ciencias sociales en el estudio del riesgo, lo cual ha obligado a una
redefinición de múltiples aspectos y conceptos emanados en sus primeras instancias del
papel y rol que han jugado las ciencias naturales y aplicadas en el tema. El enfoque
multidisciplinario del tema de riesgo y desastre trajo consigo una inevitable reelaboración de
conceptos.
Esto puede verse, por ejemplo, al examinar las distintas definiciones que han surgido con el
paso del tiempo para delimitar las nociones de desastre, riesgo y amenaza. Desastre ha
dejado de ser considerado el evento físico per se (terremoto, huracán, etc.), para ser
considerado en términos del impacto social y económico de los eventos y la interrupción de
lo cotidiano; las amenazas también pasan de ser consideradas el evento físico en sí mismo y
ya se entiende con mayor claridad como la peligrosidad asociada con un evento; o sea, es
una calidad del evento y no la materialización del mismo; y el riesgo ya no se considera
como la probabilidad de ocurrencia de un evento dañino, sino como los probables daños y
pérdidas que se asocian con su ocurrencia a futuro.
Finalmente, la influencia de la ciencia social en las definiciones y en determinar la sustancia
del tema de riesgo y desastre se ve al tratar la noción de “evento extremos”, término tan
utilizado en las ciencias de la tierra para denotar eventos en el límite del espectro de energía
liberada (huracanes, terremotos etc.). Vemos, entonces, que un evento extremo para la
ciencia social o las ciencias del desarrollo, sería aquello que causa más daño, con mayor
impacto humano.
Así, no es difícil entender que en la medida en que el riesgo se construye socialmente, un
evento de menor magnitud en términos de energía desplegada podría causar más daño que
uno de mayor magnitud en la medida en que la exposición de los elementos sociales y sus
grados de vulnerabilidad sean más altos. La noción de la construcción social del riesgo
permite argumentar que el nivel de los daños y las pérdidas no está en función directa y
unilateral con la magnitud e intensidad de los eventos físicos per se (Hewitt, 1983).
Una segunda acepción de la noción de la construcción social del riesgo llama la atención
sobre las nociones de percepción, imaginarios sociales y riesgo subjetivo: aunque el
riesgo puede ser muchas veces dimensionado cuantitativamente, a través de la estadística y
la matemática probabilística (el cálculo actuarial), como lo hace una compañía de seguros

29
con la salud de las personas o la peligrosidad de sus localizaciones de vivienda, puede
también ser considerado de forma subjetiva. En este sentido, el riesgo actuarial, objetivo, al
pasar por las percepciones y filtros que establece la experiencia humana, se transforma en
imaginarios y dimensionamientos perceptivos o cotidianos de tal forma que el individuo o
colectividad ve el riesgo con ojos no actuariales y actúa de acuerdo con las percepciones e
imaginarios que tenga.
Un aspecto muy importante en este tipo de “construcción social” es el asociado con la
relación entre riesgo cotidiano y riesgo de desastre. Así, al tener que enfrentar diariamente el
riesgo cotidiano asociado con la pobreza (falta de empleo e ingresos, problemas de salud,
violencia doméstica y social, drogadicción y alcoholismo, etc.), múltiples poblaciones
perciben el riesgo de desastres o construyen imaginarios en torno a éste de tal manera que
parecen estar minimizando la importancia de lo que objetivamente es de una dimensión
significativa. En otras palabras, se posterga la toma de decisiones y la inversión de esfuerzos
en la reducción del riesgo de desastres, para poder lidiar y enfrentar el riesgo cotidiano.
Esto influye enormemente en la capacidad de acción e intervención y sobre los mecanismos
de toma de decisión.

1.1.4. Los factores de riesgo y su construcción social.


Del concepto general de la construcción social de riesgo, pasamos a considerar, con
referencia a cada uno de los factores centrales del riesgo, los mecanismos diversos en que
el riesgo se puede generar y construir, producto de prácticas individuales o colectivas de uso
y transformación del territorio y sus recursos.
Las amenazas físicas “naturales” al tratar de aquellos eventos clasificados como “naturales”,
o sea aquellos que forman parte de la dinámica natural y cambiante de este planeta y su
atmósfera, y sobre los cuales las sociedades humanas no pueden incidir en su ocurrencia o
magnitud (por ejemplo los sismos), su calificación como amenaza y su grado de peligrosidad
está determinada por la exposición de elementos socioeconómicos en condiciones de
vulnerabilidad dentro de su área de afectación o incidencia.
Hoy en día es dramáticamente alto y creciente el número de personas, medios de vida e
infraestructura, que se encuentra expuesta a los posibles impactos de eventos físicos
naturales potencialmente peligrosos. El reciente Informe Global de Evaluación de la EIRD,
sobre Riesgo y Pobreza (Naciones Unidas-ISDR, 2009) indica que, a pesar de una reducción
relativa en la vulnerabilidad en países de ingresos medianos, un aumento en la exposición

30
en condiciones de vulnerabilidad se ha verificado continuamente, lo cual desdibuja los logros
obtenidos por el otro lado de esa reducción.
Aun cuando la exposición a eventos físicos extremos no necesariamente significa amenaza y
riesgo, ya que esto depende además de los niveles de vulnerabilidad existentes, sin lugar a
dudas es el primer paso necesario en la construcción social del riesgo. Sin exposición no
hay posibilidad de amenaza o riesgo. A la vez reconocemos que es casi imposible ubicarse
en un lugar completamente seguro frente a eventos potencialmente peligrosos, en particular
aquellos considerados como “extremos”, que se caracterizan, a veces, por tener un área de
afectación de gran escala.
La naturaleza del planeta y su dinámica que por un lado permite que exista la vida, por el
otro garantiza que todo lugar esté sujeto en algún momento de sufrir algún evento físico
potencialmente peligroso. La clave de la gestión del riesgo, frente a las amenazas naturales,
consiste en acompañar la decisión de localización de población y modos de vida con
decisiones sobre los niveles de seguridad de los edificios y la infraestructura instalada, las
opciones de reducir la vulnerabilidad en los sistemas productivos, el diseño de planes de
emergencia para enfrentar los momentos de estrés, etc.
La buena planificación del uso del territorio y de sus recursos naturales considerando el
riesgo de desastre no garantizará la ausencia total de eventos peligrosos, pero si está
acompañada por decisiones racionales sobre los niveles de protección posibles, es probable
que se logre una minimización del daño a mediano y largo plazo y consecuentemente un tipo
de desarrollo con condiciones de sostenibilidad.
Las decisiones sobre la localización de vivienda, producción e infraestructura se toman
normalmente considerando la base de recursos naturales y de localización que ofrecen
distintos lugares o aspectos relacionados con la renta del suelo urbano y rural. La
localización debería buscar garantizar la maximización de “ganancias” y la minimización de
pérdidas, incluyendo aquellas relacionadas con la ocurrencia de eventos peligrosos.
Esas decisiones claramente son distintas en el caso de personas o entidades con recursos
que les permiten elegir el territorio para su desarrollo y otros que por su situación social y
económica no tienen opciones de escoger y están reducidos a localizaciones inseguras o
marginales. El proceso de construcción social del riesgo asociado con la localización y la
exposición es diferente entre distintos grupos sociales. Si se intenta construir una tipología
de las formas cómo se crea el riesgo a través de la exposición a fenómenos físicos
potencialmente peligrosos, entre los más prevalecientes se encuentran:

31
 Población pobre, expulsada del campo por distintos procesos económicos,
ambientales o de conflicto, quienes, al encontrarse en la ciudad, están obligados a
ocupar los lugares más inseguros en pendientes y zonas de inundación, debido a su
marginación o exclusión de los mercados formales de tierra urbana. En muchos
casos su ubicación en zonas inseguras se “compensa” por la oportunidad de tener un
lote y por la relativa cercanía a fuentes de ingresos laborales. Ejemplos de estos
procesos y contextos son prevalecientes en todas las ciudades de América Latina,
incluyendo el caso de Honduras, donde el proceso histórico de expulsión de la
población del campo bajo los modelos de sustitución de importaciones y
comercialización de la agricultura de exportación, condujo a la ocupación de terrenos
inseguros en Tegucigalpa y otras ciudades, las cuales fueron afectadas de forma
notoria con el impacto del huracán Mitch en 1998. Un proceso similar de ocupación
de zonas inseguras ha ocurrido en Colombia durante las últimas décadas con la
expulsión de población de zonas de conflicto entre grupos armados y entre éstos y la
fuerza pública, y su ocupación en laderas inseguras en las grandes ciudades del país
como Bogotá y Medellín.
 Población de ingreso medio o medio bajo, ocupando viviendas regulares,
construidas por entidades constructoras formales (muchas veces bajo proyectos
fomentados por el Estado), pero ubicadas en zonas sujetas a la ocurrencia de
eventos peligrosos, y sin adecuados sistemas de protección (sismo-resistentes, anti-
huracán, etc.). O, por otra parte, ocupando zonas de conocida peligrosidad, sin que
los consumidores tengan acceso a información sobre los niveles de peligro que
tienen y donde los municipios conceden permisos de construcción sin el adecuado
conocimiento del medio y sus limitaciones u oportunidades. Los desastres asociados
a los terremotos de Marmora en Turquía o de Sichuan en China, ilustran bien el
primer caso. La destrucción de la comunidad urbana de “Las Colinas” en Santa Tecla
(Nueva San Salvador), El Salvador, en ocasión del sismo del 13 de enero de 2001,
ilustra bien el segundo caso.
 Población de amplios recursos económicos quienes se ubican en zonas de alto
valor estético y social, aunque sujetas a la ocurrencia de eventos físicos peligrosos,
tales como incendios forestales y sismos, muchas veces con pleno conocimiento de
causa, pero protegidos económicamente por tener acceso a seguros contra tales
eventos.

32
En cada caso, aunque bajo distintas motivaciones y grados de libertad existe un “trade off”
(Cambios, trueque, cambiar algo por otro;)entre oportunidad y recursos e inseguridad y
pérdida.
Aceptando la exposición de elementos socioeconómicos frente a eventos físicos peligrosos,
el segundo paso en la construcción definitiva del riesgo se relaciona con la creación /
incremento / permanencia de condiciones de vulnerabilidad de los seres humanos y sus
medios de vida en contextos de exposición. Esto mismo es producto y consecuencia de la
forma en que una serie de factores y procesos políticos, sociales y económicos se
interrelacionan en el entorno de grupos sociales particulares.
Los procesos que conducen al desarrollo de la vulnerabilidad serán abordados en la
siguiente sección. Se reitera en este punto que la conversión de eventos físicos en
amenazas y la magnitud de éstas dependen, primero, de la exposición de elementos
socioeconómicos y, segundo, de la creación, incremento y/o permanencia de condiciones de
vulnerabilidad.

1.1.5. La construcción de la vulnerabilidad.


La vulnerabilidad, como se ha explicado, se refiere a la predisposición de los seres humanos,
sus medios de vida y mecanismos de soporte a sufrir daños y pérdidas frente a la ocurrencia
de eventos físicos potencialmente peligrosos. Esta predisposición, como se mencionó
anteriormente, no es en general producto unilateral de la magnitud o intensidad del evento;
aunque se debe aclarar que en caso de condiciones extremas, tales como las explosiones
volcánicas paróxicas de Krakatoa, Pinatubo o Monte Santa Helena, de meteoritos grandes
que impacten la tierra, de terremotos de magnitud superior a 9.0 y tsunamis con alturas
superiores a los 30 metros, realmente es difícil imaginar una sociedad expuesta que pueda
absorber el impacto.
No obstante, a pesar de la existencia de este tipo de eventos, se debe aceptar que el
problema del riesgo de desastre, como se propone abordar en la gestión del riesgo, no se
ubica en la esfera de eventos realmente extremos, sino en el rango normal de eventos
recurrentes para los cuales, en principio, la sociedad dispone de mecanismos de
planificación, de protección o de mitigación. La predisposición al daño, es decir la
vulnerabilidad de los elementos socioeconómicos expuestos, con referencia al espectro
normal de eventos físicos recurrentes, es el resultado de condiciones sociales, políticas y
económicas que asignan diversos niveles de debilidad o falta de resistencia a determinados
grupos sociales.

33
Toda causa de vulnerabilidad y toda expresión de vulnerabilidad, es social. Por lo tanto, el
proceso de creación de condiciones de vulnerabilidad obedece también a un proceso de
construcción social.
Al hablar de vulnerabilidad y sus causas, es aceptado que el concepto y la expresión de la
predisposición a sufrir daños y pérdidas varía con referencia a eventos físicos distintos: vivir
en un edificio inseguro frente a sismos (no sismo resistente), en una zona sísmica, es causa
de vulnerabilidad; sin embargo, ese mismo edificio puede no ser necesariamente vulnerable
frente a incendios, al contar con un sistema de detección y extinción efectiva de
conflagraciones. La aproximación a la vulnerabilidad no solo discurre el camino del daño
físico. Por ejemplo son vulnerables los alumnos que están expuestos a un sistema educativo
cuyos contenidos curriculares no dotan al estudiante de un grado adecuado de conocimiento
de su medio y de las amenazas que éste presenta.

De igual manera, vivir en un pueblo comunicado al exterior por un solo camino de tercería
que cruza zonas sujetas a deslizamientos, es tanto una expresión de vulnerabilidad como lo
es no tener un sistema de ahorros o seguros que proteja al ciudadano en momentos de
crisis.
Una sociedad individualista, a diferencia de otra con altos niveles de solidaridad humana y
de cohesión social, también dota a sus individuos de niveles de vulnerabilidad más altos.

1.1.6 Resiliencia.
El concepto o noción de vulnerabilidad hoy en día se acompaña por la noción de “resiliencia”,
en el sentido de falta de resiliencia: aun cuando las definiciones y uso de este término o
noción son variadas, la resiliencia se propone como una sub-noción del concepto de
vulnerabilidad, al referirse a la capacidad de una comunidad o individuo de levantarse,
de re-establecerse, de recuperarse y reconstituirse, después de la ocurrencia de un
evento dañino con consecuencias severas en términos de pérdidas y daños. Un
ejemplo reciente de resiliencia se encuentra en la comunidad de Cinchona en Costa Rica,
severamente dañada por un sismo en enero de 2009, donde una compañía de fabricación de
productos lácteos fue destruida poniendo en peligro el empleo de cientos de trabajadores,
pero que por la forma de administración y copropiedad de la compañía, la solidaridad
implícita y la solidaridad del pueblo, logró re-establecerse rápidamente, sin haber despedido
a ningún trabajador en el periodo de baja.

34
Anteriormente, en escritos y discursos conceptuales ampliamente difundidos, se había
definido la vulnerabilidad en términos de la predisposición de la sociedad de sufrir daño y,
además, de su incapacidad de recuperarse autónomamente sin intervenciones externas. Así,
la noción de resiliencia está siendo incorporada al léxico del tema de riesgo y desastre para
identificar específicamente aquellos entornos en que la sociedad está en mejores situaciones
para recuperarse después del impacto y sus consecuencias inmediatas, y volver a la
“normalidad”.

Esa “resiliencia” sería producto de diversas situaciones, contextos y factores todos sociales.
Así, en la misma medida en que tener acceso a ahorros individuales o sociales o a seguros
individuales o colectivos dotaría de ciertos niveles de resiliencia, también tener una
economía personal o familiar diversificada, o tener fuentes alternativas de energía y agua
potable, aumentaría la resiliencia. La reducción de la vulnerabilidad y el aumento de la
resiliencia se consideran, en consecuencia, elementos clave en la gestión del riesgo de
desastre.

35
UNIDAD V

TEORÍA DE LOS DESASTRES.


Es cierto el hecho que los desastres
recientes, y anteriores, han dejado
en la mente de las personas,
imágenes impregnadas de tristeza y
desesperanza para toda la
humanidad. Por eso, las nuevas
generaciones desde ya deben estar
preparándose para lograr a futuro
una menor posibilidad de afectación
para la comunidad y sus bienes.
Antes de entrar en materia, le
invitamos a reflexionar en medio de estas dos máximas que hablan por sí solas:
“Es mejor estar preparados para algo que tal vez no suceda, a que suceda algo
para lo cual no estábamos preparados”

1. DEFINICIÓN DE DESASTRE.
Se define DESASTRE como la consecuencia de un evento o fenómeno de origen natural o
antrópico, en la mayoría de los casos en forma repentina, que causa graves daños en la
vida., bienes y/o el medio ambiente, que altera o interrumpe las condiciones normales de
vida y sobrepasa la capacidad local de respuesta para el pronto retorno a la normalidad.

2. CLASIFICACIÓN DE LOS DESASTRES.


Se dividen por su origen en dos grandes
grupos:

2.1 FENÓMENOS NATURALES.


Son todos aquellos producidos por la fuerza
incontrolable de la naturaleza, predecibles o no.
entre ellos se dividen en:

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2.1.1 Hidrometeorológicos.- Como inundaciones de planicie, inundaciones repentinas,
inundaciones de ciudad, represamientos, huracanes (ciclones tropicales), borrasca o
vendavales, tempestades, maremotos (tsunamis), marejadas, sequías.
2.1.2 Geológicos.- Como sismos (terremotos), erupciones volcánicas, remoción en masa
(derrumbes, deslizamientos, licuación, avalanchas).

2.2. FENÓMENOS ANTRÓPICOS.


Ocasionados por la acción voluntaria o
involuntaria del hombre y son entre otros:
Incendios, Accidentes, Sanitarios, Guerra,
Subversión, Medio Ambiente.
En muchas situaciones encontramos una
interacción entre los fenómenos naturales y la
acción del hombre como el caso de los
deslizamientos que se pueden producir por el
mal manejo del suelo y los malos drenajes.

En relación a las llamadas amenazas socio-naturales y antropogénicas, la naturaleza


solamente juega un papel de soporte o trasfondo, de insumo no definitorio. En su concreción
como eventos con características de “amenaza” siempre intervienen de forma crítica
acciones (u omisiones) humanas, base de la construcción social del riesgo. A diferencia de
las amenazas naturales, este tipo de amenaza tiene una doble forma de participación
humana en su concreción: por un lado, con referencia a la concreción misma del evento
como tal (que es causado en mayor o menor medida por acción humana), y, por otro lado,
con referencia a la exposición de la población y sus modos de vida en condiciones de
vulnerabilidad frente a estos fenómenos (de igual forma que en el caso de las amenazas
naturales tratadas anteriormente).

Con los elementos tecnológicos tales como incendios, explosiones, derrames de sustancias
tóxicas, desperdicios nucleares etc., no es necesario profundizar demasiado, dado lo obvio
de las formas o mecanismos sociales de creación de la amenaza. El ejemplo más dramático
y cercano puede ser el del desastre causado por las explosiones en la ciudad de
Guadalajara (México) asociada con la filtración de sustancias inflamables y explosivos en los
sistemas subterráneos de la ciudad; o la explosión de la instalación petroquímica en el

37
Distrito Federal en la década de los 90, o de la fábrica de municiones en Córdoba a
principios del siglo pasado. A nivel internacional, el desastre de Chernobyl y el potencial
desastre de Three Mile Islands además de los numerosos naufragios de barcos
transportadores de petróleo, ilustran este tipo de eventos y amenazas.

En relación a los eventos y amenazas socio-naturales, que se construyen sobre una base
natural, pero con una intervención causal derivada de acciones humanas concretas, se
presenta, como el caso de mayor relevancia política y de mayor interés y vigencia en la
actualidad, el Cambio Climático, donde una parte importante de su causalidad es asignada a
la intervención humana en los ecosistemas y procesos atmosféricos. Así, el clima, producto
de los flujos y ritmos de la misma naturaleza, ha sido ya influenciado y modificado por la
introducción de los gases de invernadero en la atmósfera, por la urbanización y la creación
de las islas de calor urbanas y por la deforestación que limita la captura de CO2. De esta
forma, el clima está manifestando sus desequilibrios con la concreción de eventos físicos
más extremos, más intensos, de mayor magnitud y recurrencia.
Estos eventos, como consecuencia de las acciones humanas, no son naturales sino socio-
naturales.
Las nuevas amenazas asociadas con el cambio climático son una expresión más global, más
imponente, de los procesos que ocurren a nivel de micro clima, por ejemplo, en los casos en
que una ciudad ha reemplazado la vegetación natural pre-existente con asfalto y cemento.

En la subregión andina, muchas ciudades no han tenido en cuenta las medidas requeridas
para un adecuado sistema de drenaje pluvial, que considere la velocidad y el caudal de
escorrentía esperado sobre un terreno que no permite la infiltración que el proceso natural de
regulación del ecosistema requiere; de esta forma, se han presentado inundaciones
causadas principalmente por el inadecuado manejo de la escorrentía humana, no por causas
naturales como la lluvia.
Es importante aclarar, en este último ejemplo, que si bien la precipitación es un “sine qua
non” para la verificación de una inundación en un área urbanizada, la lluvia por sí sola no
explica las causas del desastre; por el contrario, la explicación reside en la ausencia de
adecuados sistemas de planificación y construcción de infraestructuras urbanas en función
del régimen pluvial del territorio.
Tales procesos de inundación se han verificado en muchas ciudades de América Latina,
como Buenos Aires, San Salvador, Río de Janeiro, Barranquilla y Santiago de Chile.

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La creación de amenazas socio-naturales incluye numerosas experiencias que dan cuenta
de distintas formas de relación sociedad - naturaleza. El corte de manglares en las costas de
nuestra región o en Asia conduce a un debilitamiento de los niveles de protección ofrecida
por los ecosistemas naturales y un mayor impacto de huracanes y tsunamis, por ejemplo,
como fue apuntado en el caso del evento de Indonesia en 2004. La deforestación de las
pendientes de las cuencas altas de los ríos conduce a mayores procesos de erosión,
deslizamiento, sedimentación e inundación en las cuencas bajas, con impactos en la
población y su producción.

La construcción de presas hidroeléctricas y el inadecuado manejo de los niveles de agua de


las presas durante periodos de intensa lluvia pueden conducir a la descarga repentina de los
niveles de agua para proteger las estructuras de presa con repercusiones en las
inundaciones río abajo. Los casos del Bajo Lempa en El Salvador, en ocasión del huracán
Mitch y de las inundaciones en Tabasco, México, en 2007, ejemplifican este hito del proceso
de construcción social del riesgo.

3. CICLO DE LOS DESASTRES.


FASE 1 “Antes”
Etapas de:
Prevención
Mitigación
Preparación
Y de alerta

FASE 2 “Durante”

Etapas de:
Impacto
Y de respuesta

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FASE 3 “Después”

Etapas de:
Rehabilitación
Reconstrucción

Análisis y estudios desarrollados en diferentes centros de investigación, han establecido una


secuencia cíclica que con lleva una relación de cada una de las etapas en que se encuentra
clasificado el comportamiento y manejo de los desastres.

Inicialmente se había incluido el DESARROLLO como una etapa, pero este concepto ha ido
evolucionando al punto tal que se le considera integrado y presente en todas y cada una de
las etapas.

3.1 FASE UNO: ANTES.


Se consideran en esta fase todas las actividades previas al desastre, la prevención, la
mitigación, la preparación y la alerta. Evitar que ocurra, aminorar el efecto del impacto,
estructurar la respuesta y declarar formalmente la ocurrencia cercana o inminente del
evento, serían sendos objetivos para cada una de las etapas que componen esta fase ya
anotadas con anterioridad.

3.2 FASE DOS: DURANTE.


Se incluyen todas las acciones para atender al desastre, fases de impacto y respuesta.
Inmediatamente de la ocurrencia del evento o sea dentro del período de emergencia, se
adelantan labores de evacuación, búsqueda, salvamento y rescate, asistencia sanitaria, etc.,
mientras la comunidad se encuentra desorganizada y los servicios básicos no están en
funcionamiento.
En la mayoría de los desastres, este período es de corta duración, excepto en casos como
sequías, hambrunas y conflictos civiles. Es el más dramático y traumático, razón por la cual
concentra la atención de los medios de comunicación y de la comunidad internacional.

3.3 FASE TRES: DESPUÉS.

40
Comprende las actividades pos-desastre, donde se adelanta todo el proceso de
recuperación de la zona afectada.
Comprende las etapas de rehabilitación y reconstrucción, la primera es el período de
transición en el que se restablecen los servicios básicos para la comunidad y la segunda,
consiste en la reparación de la infraestructura, la vivienda y la restauración del sistema
productivo a mediano o largo plazo, hasta lograr la normalidad.
Las fases y las etapas están interrelacionadas en sus actividades, lo que no permite
delimitarlas y al no poderse establecer exactamente el comienzo y fin de cada una de éstas,
hace de las mismas una organización de Ciclo.

4. PREVENCIÓN DE DESASTRES.
La Prevención se enmarca dentro del conjunto de disposición anticipada de los mecanismos
que eviten un riesgo. Este concepto se considera más importante que la misma atención del
desastre y sería maravilloso lograr mantener una comunidad que no fuera apática y
resignada hacia las situaciones que se les presenten, sino que al contrario se logre su
organización y participación.
La experiencia nos ha demostrado que los eventos catastróficos golpean por parejo las
clases sociales y hasta que la amarga tragedia no llega a nuestras puertas, no se toman las
precauciones ni se toman las medidas preventivas que nos ayuden a convivir, enfrentar y
controlar los retos que la naturaleza y el hombre nos imponen.
Por eso la capacitación y el entrenamiento deben ser labores intensas y entusiastas que
permitan crear para la comunidad y sus generaciones futuras condiciones favorables
perfectamente planificadas, cuyo objetivo primordial sea la realización de acciones duraderas
y permanentes en el manejo de las situaciones de emergencia.
La Prevención maneja una serie de procesos necesarios para su implementación, éstos son:
 Proceso Formativo, donde se le brinda a la comunidad el conocimiento de los
fenómenos y sus efectos.
 Proceso de Investigación, que no es otra cosa que el estudio que hace la
comunidad para conocer sus mayores amenazas, riesgos y vulnerabilidades,
mediante un análisis que le permita encontrar una serie de acciones a desarrollar
para afrontarlas y prevenirlas.
 Proceso educativo, como facilitador de la organización y participación de la
comunidad, para que no se aparte de sus valores.

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 Proceso de manejo responsable de los medios de comunicación, para que la
difusión de la información sea veraz y objetiva.
 Proceso de manejo de programas de participación comunitaria, con la finalidad
de que la comunidad se apersone de sus procesos y exista trabajo mancomunado.
 Proceso de organización estructural de un sistema de respuesta operacional en
casos de emergencia, que establezca funciones operativas mediante procesos ya
establecidos, diferenciados y conocidos por todos los actores en situaciones de
respuesta.
 Proceso de montaje de infraestructura técnica, que ayude a mantener enlaces de
comunicaciones y la información de los equipos que rastrean o monitorean los
eventos y elementos que puedan representar una amenaza para la comunidad.

ACCIONES O ACTIVIDADES DE PREVENCIÓN.

Algunas de las acciones preventivas que se


desarrollan dentro del concepto de los
desastres son las siguientes:
 Instruir y entrenar la comunidad y las
entidades de socorro en las amenazas
potenciales que se les puedan presentar.
 Impulsar las actividades de los Comités
Regionales y Locales para la Prevención y la
Atención de los Desastres y sus Comisiones Operativas.
 Identificar las posibles amenazas y darles una adecuada vigilancia.
 Planificar y cumplir las acciones y obras definidas para reducir la vulnerabilidad.
 Crear juntas o Comités en las zonas críticas prioritarias para darle mayor flexibilidad
en las operaciones al momento de actuar.
 Elaborar planes y practicarlos.
 Organizar un sistema adecuado de difusión de la información sobre desastres y las
medidas preventivas y de control sobre la situación particular de cada región.
 Organizar, instalar e integrar redes de comunicaciones de emergencia.
 Elaborar mapas de amenazas y zonas de riesgo.
 Propiciar que las autoridades y todas las entidades trabajen coordinadamente.
 Elaborar y actualizar censos de las zonas de riesgo.

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 Promover las construcciones sismo-resistentes.
 Promover la publicación de toda clase de impresos que hablen sobre Prevención y
Atención de Desastres.
 Verificar la existencia de depósitos regionales de reserva, centros de respuesta e
inventario de elementos y equipos en el área y que se prevea su utilización al
momento del desastre.
 Promover y apoyar toda clase de actividades educativas que tengan relación con la
“CULTURA DE LA PREVENCION”.

ELABORACION DE CONTENIDOS:
Dr. Freddy Omar Toapanta Sigcho
Teniente de Policía
Tlgo. Seg. Ximena Bastidas
Cabo Primero de Policía

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