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Diciembre, 2007
Resumen Ejecutivo
Por otra parte, la “Enfermedad Holandesa” no posee una única definición, ya que la
misma fue variando en el tiempo. No obstante de ello, se puede mencionar que este
problema ocurre cuando la presencia de un recurso natural genera una desaceleración en
el sector transable (por ejemplo, manufacturas), ocasionando que la economía no se
diversifique. Los canales de transmisión pueden ser: a) apreciación cambiaria; b)
movilidad de mano de obra y; c) falta de capital.
Impedir la “Maldición de los Recursos” está asociada a: evitar traslado de factores desde
el sector transable al extractivo, fondos de estabilización, distribución per cápita de la
renta que genera el sector extractivo, bajar la tasa de extracción del recurso natural,
promover democracia, mejorar instituciones, disciplina fiscal y mayor control
macroeconómico.
Una de las formas para evitar la maldición de los recursos naturales no renovables es
fomentar la transparencia en el uso de los ingresos provenientes de su explotación. De
hecho, para permitir que los recursos provenientes de la explotación de un RNNR no
estén asociados con más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación de gas
natural.
2
problemas con este hecho: a) sólo genera equilibrios estables en un escenario de precios
altamente favorable, por tanto, el riesgo fiscal es elevado y; 2) las formas de
coparticipación de nuevo impuesto creado, IDH, aparentemente no tuvieron un criterio
socialmente aceptado, por ello el año 2007 se presentan tantos problemas en la
coparticipación del mismo.
Los ingresos que recibe Bolivia por la venta de gas natural y petróleo son altamente
volátiles, de hecho, el rango de los impuestos, regalías y participaciones se sitúa entre los
US$ 600 millones y los US$ 2,700 millones, dependiendo de las condiciones de precios y
volúmenes en los mercados, especialmente el mercado externo. En este contexto,
cualquier política de uso de estos recursos debe ser lo suficientemente inteligente para no
restringir su uso pero, al mismo tiempo, no elevar el riesgo fiscal del país.
Durante los años 2005 y 2006 gran parte de los recursos beneficiaron a las prefecturas y
municipios, es decir, estuvieron bastante descentralizados; los mismos fueron parte vital
en el desempeño fiscal de estas instituciones. Con la aplicación del DS 29322, los
criterios de coparticipación se modifican, ocasionando que los ingresos para las
prefecturas disminuyan notablemente y el de los municipios se incremente. Más aún, si
esta nueva coparticipación también debe financiar una renta propuesta por el Poder
Ejecutivo, entonces se verán los siguientes efectos: a) los ingresos de las prefecturas
disminuirán en más del 65%, respecto del nivel observado el año 2006 y; b) pese a que
los municipios con el DS tienen más ingresos, los mismos diminuirán al nivel (o
ligeramente menor) observado el año 2006.
En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana -
mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc. Por otra parte, la distribución del IDH el año 2006, entre
los municipios, fue bastante regresiva, los municipios más ricos (o más desarrollados)
recibieron una proporción mayor de los ingresos totales, respecto a sus similares más
pobres. Este hecho es consistente con la literatura existente que menciona el carácter
regresivo del total de ingresos fiscales sobre la economía boliviana.
El uso del IDH en gastos de de salud es muy bajo, en la mayoría de los departamentos
éste no llega ni al 10% del total. Ni las prefecturas, ni los municipios parecen haber
gastado los recursos del IDH en este rubro.
Respecto a las propuestas para el uso de los recursos por el IDH en el documento se
analizaron tres: a) la inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo; b) la coparticipación per
cápita y; c) la creación de un Fondo de Estabilización.
3
El Plan Nacional de Desarrollo menciona, entre otros, los siguientes usos para el IDH: a)
la generación de empleo; b) la creación de un fondo de estabilización; c) la creación de
un fondo de desarrollo; d) un aporte a la vivienda; e) el financiamiento de actividades
productivas; etc. En este sentido, no se observa una priorización en el gasto, ello sería
deseable toda vez que los recursos del IDH son finitos y altamente volátiles.
La coparticipación per cápita consiste en repartir gran parte de la renta del gas natural y
petróleo a cada uno de los bolivianos. Esta política tiene un componente redistributivo
importante, sin embargo, genera menores tasas de crecimiento económico, dado que se
relegaría la creación de bienes públicos a través de la inversión pública.
Existe la idea de crear un Fondo de Estabilización, de manera que los ingresos elevados
en un período compensen las posibles caídas en el mismo, debido a las condiciones de
mercado vigentes. Una de las condiciones para que el mismo funcione es la disciplina
fiscal e instituciones independientes, ¿Bolivia tendrá buenos ejemplos en esta materia?
También se analizó la posibilidad de que los ingresos fiscales regionales provenientes del
sector hidrocarburos sean reinvertidos en YPFB. Se vio que esta medida tiene la gran
ventaja de asegurar un flujo de recursos a las regiones y además crear un canal financiero
competitivo a YPFB; sin embargo, la composición accionaria de YPFB podría ocasionar
que algunas regiones (las que tengan la mayor cantidad de acciones) puedan sesgar
(ineficientemente) la inversión de YPFB.
Permitir que los recursos del gas natural financien actividades productivas podría tener un
impacto positivo sobre la economía en el corto plazo, sin embargo, existe el riesgo de
que, una vez acabada la bonanza del sector, todas las actividades que se crearon a partir
de estos recursos, también presenten números negativos. Por ello, no es recomendable
que los recursos del gas natural financien actividades productivas que no sean
sostenibles.
En el final, es necesario remarcar que cualquier diseño para el mejor uso de los recursos
del IDH debería tener en cuenta los siguientes criterios: 1) la elevada volatilidad de los
ingresos, como se analizó, el rango de posibilidades en la renta petrolera oscila entre US$
600 y US$ 2,700 millones anuales, esto plantea un desafío doble, no gastar más de lo que
se puede ni menos de lo que se debe; 2) si se desea lograr algún grado de justicia
intergeneracional, es necesario que los beneficios por la explotación de hidrocarburos
crezcan a una tasa igual o superior a la tasa de crecimiento de la población, ello implica
que la apertura de nuevos mercados a mejores precios no debería ser un ejercicio de “una
4
sola vez” y; 3) si la tenencia de recursos naturales implica menores tasas de crecimiento,
políticas rentistas agresivas, conflictos sociales elevados, polarización económica y
procesos no democráticos, entonces disminuir la tasa de extracción del gas natural no
parece una mala idea.
5
Índice
1. Introducción ................................................................................................................ 9
2. La “Maldición de los Recursos” ............................................................................... 10
2.1 Relación Inicial ................................................................................................. 10
2.2 ¿Cómo se puede evitar? .................................................................................... 14
3. Riesgo Fiscal y Fondos de Estabilización................................................................. 18
3.1 Riesgo Fiscal..................................................................................................... 19
3.1.1 Definición y Categorización ..................................................................... 19
3.1.2 Causas que originan obligaciones “riesgosas”.......................................... 20
3.1.3 Instrumentos.............................................................................................. 21
3.1.4 Medidas para reducir el Riesgo Fiscal ...................................................... 22
3.2 Mecanismos de Estabilización.......................................................................... 23
3.2.1 Características ........................................................................................... 23
3.2.2 Revisión de experiencias internacionales ................................................. 25
4. Normativa Legal y Recaudación Fiscal .................................................................... 27
4.1 Ley de Hidrocarburos Nº 3058 ......................................................................... 27
4.2 Nuevos Contratos.............................................................................................. 35
4.3 Decreto Supremo de Nacionalización............................................................... 37
5. Ingresos Fiscales ....................................................................................................... 37
5.1 Ingresos Totales ................................................................................................ 37
5.2 Coparticipación y uso del IDH ......................................................................... 40
5.2.1 Coparticipación General ........................................................................... 40
5.2.2 Coparticipación a los Municipios ............................................................. 42
5.2.3 Coparticipación a las Prefecturas.............................................................. 49
5.2.4 Coparticipación a las Universidades......................................................... 53
6. Propuestas para utilizar los recursos ......................................................................... 55
6.1 Plan Nacional de Desarrollo ............................................................................. 55
6.2 Coparticipación individual................................................................................ 57
6.3 Fondos de Estabilización .................................................................................. 58
6.4 Inversión en YPFB............................................................................................ 58
7. Optimalidad y reducción de la pobreza .................................................................... 59
7.1 Optimalidad....................................................................................................... 59
7.2 Reducción de la Pobreza................................................................................... 61
8. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................. 62
9. Bibliografía ............................................................................................................... 66
6
Índice de Tablas
Índice de Figuras
7
Unidades de medida
Bbls. = Barriles
Boe = Barril de petróleo equivalente
Bpd = Barriles por día
BTU = British Thermal Unit
MC = Metros cúbicos
MCD = Metros cúbicos por día
MM mcd = Millón de metros cúbicos por día
MM pcd = Millón de pies cúbicos por día
MPC = Millar de pies cúbicos
Pcd = Pies cúbicos por día
TCF = 1012 pies cúbicos
Equivalencias
Acrónimos y conceptos
8
Impuesto Directo a los Hidrocarburos: Origen,
Destino y Usos
1. Introducción
1
Rawls (1971: p. 268).
9
entonces, otorgar herramientas y criterios que puedan colaborar en la discusión sobre la
coparticipación de los ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos, en
particular, del IDH.
Los autores sugieren que, durante el período 1971-1989, aquellos países con una relación
elevada “exportación de recursos naturales/PIB” presentan menores tasas de crecimiento.
La discusión comienza con una explicación sencilla e intuitiva de la “Enfermedad
Holandesa”, mencionan que cuando existe abundancia de recursos naturales, la
producción doméstica de bienes no-transables se especializa en los mismos y no así en la
producción de bienes transables (por ejemplo, manufacturas). Sin embargo, como se
menciona en el documento y en la literatura posterior, la caída en la producción de
transables no es suficiente para generar la “Enfermedad”, son necesarios determinados
vínculos de este sector con el resto de la economía, para que ello suceda.
10
Leite & Weidmann (1999), bajo la premisa de que la corrupción está asociada a un
comportamiento rentista, establecen que aquellos países con abundancia en recursos
naturales presentan un comportamiento rentista que genera mayor corrupción. Señalan
que los efectos de una abundancia de recursos naturales pueden clasificarse en dos
grupos: i) directos, asociados a problemas de la “Enfermedad Holandesa” e; ii) indirectos,
asociados a la búsqueda de rentas.
Manzano & Rigobon (2001) encuentran que, la relación entre la tasa de crecimiento de la
economía y la tenencia de recursos naturales no sobrevive a variantes econométricas
respecto del trabajo de Sachs & Warner (1995). Y cuando ésta se presenta no respondería
a problemas institucionales o desarrollo de un país, sino a problemas de restricciones en
el crédito. Los autores mencionan que el boom de precios de la década de los setenta
habría conducido a que los países “ricos en recursos naturales” se endeuden, por ello,
cuando los precios cayeron, entonces estos países enfrentaron problemas para pagar su
deuda, afectando de esta forma al crecimiento económico.
Hausmann & Rigobon (2002) comienzan el estudio señalando que la relación negativa
entre crecimiento y presencia de recursos naturales parece sólida en los datos, pero el
problema radica en entender las causas que generar dicha relación. La interpretación de
estos autores podría entenderse como una “Enfermedad Holandesa Refinada”, dado que
el mecanismo de transmisión está relacionado con caída en la producción de bienes
transables. La especialización en la producción de bienes no-transables genera precios
relativos más volátiles que asociados a fricciones financieras, generan volatilidad
macroeconómica; esta especialización en la producción de no-transables reduce la
inversión en este sector, puesto que la mayor volatilidad precisa de un rendimiento mayor
del capital.
Frente a esta situación los autores plantean distintas soluciones según sean las
características del país productor. En el caso de países como Bolivia, se sugiere que el
gasto del gobierno sea menos volátil y, tal vez más importante, disminuir el déficit “sin
petróleo”. También se sugiere incrementar la producción de bienes transables (por
ejemplo, manufacturas) por ello realizan algunas sugerencias: a) incrementar la
protección comercial, dado que el sector transable necesita beneficios estables y; b)
soporte financiero de tal manera que se la economía no entre en la especialización de un
solo sector, el no-transable. Sin embargo, los autores reconocen que estas dos medidas
aún necesitan mucha investigación.
11
Stevens (2003) realizó una interesante recopilación de la literatura relacionada con la
“maldición de los recursos naturales”. En este estudio se agruparon seis canales de
transmisión a través de los cuales mayor cantidad de recursos naturales generaría una
menor tasa de crecimiento, los mismos se detallan a continuación:
Por otra parte, Sala-i-Martin & Subramanian (2003) explican que la literatura económica
encuentra tres canales a través de los cuales la presencia de recursos naturales está
asociada a menores tasas de crecimiento: 1) la búsqueda de rentas genera mayor
corrupción y por tanto, una menor calidad institucional; 2) la volatilidad de precios tiene
un impacto negativo en la tasa de crecimiento de la economía y; 3) la generación de
recursos conduce a la “Enfermedad Holandesa”, afectando al sector de bienes transables
y, dada su importancia en la economía, genere menores tasas de crecimiento. Sin
12
embargo, como lo mencionan Hausmann & Rigobon (2002), estos tres canales presentan
problemas cuando se contrastan con la evidencia empírica.
Mehlum et al. (2006b) tienen un interesante punto de vista que ya se anticipa en el título
“Cursed by Institutions or Resources”, los autores plantean que la razón por que los
recursos naturales generan una maldición se explica por el pobre desempeño de las
instituciones. Utilizando la misma base de datos que Sachs & Warner (1995) introducen
un indicador de la calidad institucional, que es un promedio simple de cinco índices: a)
estado de derecho; b) calidad burocrática; c) corrupción en el Gobierno; d) riesgo de
expropiación y; e) repudiación gubernamental a los contratos. La principal conclusión de
los autores es que: “cuando las instituciones son malas, la abundancia de recursos es una
maldición para el crecimiento; cuando las instituciones son buenas la abundancia de
recursos naturales es una bendición”.4
En otra recopilación bibliográfica, Rosser (2006) menciona que antes de la década de los
ochenta la creencia generalizada era que los recursos naturales eran una “bendición” para
un país y que, de hecho, podían industrializar el mismo. Sin embargo, luego esta
percepción fue modificándose concluyendo que la tenencia de recursos naturales estaba
asociada a: pobre desempeño económico, bajos niveles de democracia y guerras civiles.
Sin embargo, el autor menciona que los resultados negativos deben ser tomados con
mucho cuidado debido a las siguientes razones:
2
Más aún, se observa que esta relación se profundiza cuando se trata de petróleo y minerales, dado que la
búsqueda de rentas es mayor.
3
La calidad de las instituciones se mide a través de un índice que captura la protección de los derechos de
propiedad y del estado de derecho (rule of law). Los resultados también se verifican cuando se utilizan
otras medidas para la calidad institucional, por ejemplo: a) el control social; b) la eficiencia del Gobierno;
c) el control de la corrupción y; d) la estabilidad política.
4
Mehlum et al. (2006a).
13
crecimiento económico; b) no generan regímenes no democráticos y; c) tampoco
incrementarían la probabilidad de una guerra civil.
• Muchos autores opinan que no todos los recursos naturales tienen el mismo
impacto, en general, se observa que únicamente la presencia de petróleo y
minerales estaría asociada a los problemas ya mencionados.5
Robinson et al. (2006) analiza el problema desde un punto de vista político e intenta
explicar cuál es la racionalidad de la clase política frente a un boom en la tenencia de
recursos naturales y, cómo además este comportamiento puede afectar el desempeño
económico de un determinado país. Los principales resultados del estudio son: a) los
políticos tienden a acelerar el proceso de extracción de un recurso natural; b) booms
permanentes resultan en mayor gasto de recursos para mantenerse en el poder y; c) cómo
estas acciones afectan al desempeño económico dependerá de si las instituciones
permiten el control o no de los políticos, si no existe control, la redistribución de recursos
tiene como objetivo el “clientelismo” y ello conlleva a menores tasas de crecimiento.
Roed (2004) explica la forma cómo Noruega logró evitar la “Enfermedad Holandesa” y
la “Maldición de los Recursos Naturales”, para ello realiza una interesante distinción
entre los efectos que ocasionan ambos fenómenos, los mismos se detallan en la Tabla 1.
De acuerdo a la misma, cuando no se presentan ambos problemas entonces tiene un alto
5
Ver por ejemplo, Murshed (2003).
14
crecimiento y exportaciones diversificadas; pero, por ejemplo, si no existe la
“enfermedad Holandesa” pero sí la “maldición de los recursos” el crecimiento es
pequeños con exportaciones diversificadas.
En segundo lugar, el Gobierno centralizó los recursos, tuvo disciplina fiscal y creó un
Fondo de Estabilización, de esta forma, no permitió que la demanda agregada crezca
desmesuradamente. También evitó la apreciación nominal de la moneda corriente porque
mantuvo los recursos generados en moneda extranjera. Finalmente, el efecto “derrame”
del sector petrolero en Noruega es también importante, dado que dicho sector utiliza
“alta” tecnología en sus procesos.
¿Cómo se evitó la “Maldición de los Recursos Naturales”? El primer factor que evitó
esta “maldición” es que en Noruega existe la percepción pública de que los recursos
provenientes del petróleo favorecieron a todos por igual. Un segundo factor que impidió
el comportamiento rentista ilegal es que Noruega presenta índices de corrupción bajos.
Finalmente, la posibilidad de que partidos políticos puedan acceder a la presidencia
ofreciendo algún uso con los recursos petroleros fue mínima, debido a la disciplina fiscal
y la creación del Fondo de Estabilización.
15
b. Diversificación, opción que consiste en desarrollar otros sectores económicos, sin
embargo, en los hechos se vio que estas políticas generalmente no llegan a buen
resultado y cuestan mucho dinero.
y negativa:
f. Reformas políticas que deben llevarse adelante para implementar las soluciones
antes mencionadas: 1) el desarrollo de la democracia y; 2) reducir la corrupción y
el comportamiento rentista.
Por otra parte, Brunnschweiler (2006) estudia este fenómeno tomando en cuenta dos
consideraciones: 1) medidas alternativas para catalogar a un país como “poseedor” de un
recurso natural y; 2) el papel de las instituciones en el crecimiento y desarrollo. Respecto
al primer punto, la autora explica que la medida exportaciones/PIB no sobrevive a una
16
correlación simple con la producción de gas natural o de minerales, por ello, utiliza el
indicador de recursos naturales publicado por el Banco Mundial.
Los resultados encontrados son distintos a los usuales, utilizando varias especificaciones
econométricas, se muestra que la presencia de recursos naturales promovió el crecimiento
en el período 1970-2000 y, además, no se observa que esta presencia afecte la calidad de
las instituciones. No obstante, el documento no presente un modelo teórico que respalde
este hallazgo empírico y tampoco los posibles canales de transmisión que soporten estos
resultados.
Debido a que varios de los problemas asociados con los recursos naturales surgen, en
parte, porque los ciudadanos no consideran suya esa riqueza, Sandbu (2005) propone una
peculiar forma de utilizar estos recursos, convirtiendo las rentas en ingresos impositivos.
El autor propone que las rentas se repartan en términos per cápita a ciudadanos de un país
y luego, el Gobierno podría gravar estas rentas con un impuesto de hasta el 100%, si lo
desea. El autor sugiere que este mecanismo tendrá un impacto psicológico interesante
sobre las personas, puesto que a través de este mecanismo sí estarán interesadas en cómo
se manejan los recursos.
Shaxon (2005) propone una visión distinta, menciona que gran parte de la volatilidad de
ingresos que genera el sector extractivo, que finalmente lastima el crecimiento
económico, se debe al diseño de contratos entre el sector privado y el Estado. Las
presiones por la recuperación rápida de la inversión ocasionan que el sector privado
acelere la tasa de extracción de un recurso, agravando así el problema de la “maldición de
los recursos”. Entonces, frente a los problemas de las soluciones ortodoxas (fondos de
estabilización, mercados a futuros, etc.) se propone utilizar los contratos de explotación
como instrumento para atenuar la volatilidad de ingresos.
En la revisión bibliográfica que realiza Rosser (2006) se presentan los instrumentos más
importantes, encontrados en la literatura, para evitar la “maldición de los recursos
naturales”:
17
inversión, debido a la sensación de riqueza; c) la apertura comercial y; d) las
necesidades de gente educada disminuyen, de hecho, la caída en la educación
es el doble de importante al incremento de la corrupción.
• Otro grupo de autores señala que la mejor forma para manejar los ingresos
provenientes de la explotación de un recurso natural es, distribuir el total de
los mismos directamente a la población.
• Varios estudios mencionan que una de las formas para evitar la maldición de
los recursos naturales no renovables es, fomentar la transparencia en el uso de
los ingresos provenientes de su explotación.7 De hecho, para permitir que los
recursos provenientes de la explotación de un RNNR no estén asociados con
más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela8) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación
de gas natural.
Uno de los principales resultado de la sección anterior es que los problemas con la
tenencia de recursos naturales, “Enfermedad Holandesa” y la “Maldición de los
Recursos”, está asociada, en gran parte, al “Riesgo Fiscal” de un país, por ello a
continuación se revisará alguna literatura encontrada respecto este concepto, sus
características, clasificación y formas de disminuir el mismo. Luego se presentarán una
breve reseña de los mecanismos para manejar el riesgo en el precio de los commodities,
en particular se analizan los problemas enfrentados con el tratamiento de los fondos de
estabilización y alguna experiencia internacional respecto al desempeño de los mismos.
7
Shultz (2005) & Global Witness (2007).
8
Global Witness (2007).
18
3.1 Riesgo Fiscal
Definición, desde un punto de vista microeconómico existe riesgo cuando los resultados
de una variable aleatoria están asociados a una función de probabilidad que es
perfectamente conocida por los agentes económicos. En este sentido, las decisiones de los
mismos deben considerar la probabilidad objetiva de ocurrencia de un determinado
resultado. Por otra parte, se dice que existe incertidumbre cuando la función de
probabilidad asociada a la variable aleatoria no es conocida, por tanto, las decisiones se
toman en función a las probabilidades subjetivas que se asignan a cada evento.
De acuerdo a Irwin et al. (1999) una primera forma para medir el riesgo asociado a una
obligación del gobierno es verificar el monto promedio que se presupuestará y el máximo
valor que podría alcanzar esta partida. Esta técnica tiene el problema de no incorporar la
probabilidad de pérdida. Si bien indica el máximo de pérdidas posibles no considera su
probabilidad de ocurrencia. En este sentido, sugieren que el gobierno también considere
la pérdida esperada de cada partida, utilizando sobre todo las técnicas del sector privado
financiero y/o los mecanismos otorgados por el mercado, tal el caso de las primas de
seguro, contratos a futuro, opciones, swaps, etc.
En teoría el nivel de riesgo fiscal al que debería estar expuesto el gobierno depende del
grado de aversión al riesgo del votante medio. Sin embargo, los elevados costos de
19
transacción o las restricciones inherentes al gobierno hacen que los ciudadanos no tengan
la posibilidad de considerar adecuadamente el riesgo que deban tomar. Por esta razón el
gobierno posee de forma discrecional, su propia valoración del riesgo, cuyas causas y
orígenes se analizarán posteriormente.
Las obligaciones directas podrían surgir en cualquier evento y por tanto tienen una base
predecible. Por ejemplo, el pago de las pensiones futuras a las personas jubiladas debe
realizarse en función a de la cantidad de personas, condiciones económicas, etc. Son
contingentes cuando ocurren ante un evento que podría o no presentarse, en este sentido
mientras mayor sea la varianza en la ocurrencia del evento, mayor será la dificultad para
predecirlo.
Otra causa frecuente para que el gobierno asuma obligaciones riesgosas es la ausencia de
mercados de seguros debido a problemas de riesgo moral y selección adversa. Si la
población tiene una aversión al riesgo menor a la que es evaluada por las compañías de
seguro, muchas compañías saldrán del mercado, justificando así que el gobierno asuma
obligaciones en el mismo. Cuando no existe la posibilidad de diversificación del riesgo
por parte de las personas, de pronto se justifica la entrada del gobierno, un ejemplo
clásico es la ayuda prestada al sector agrícola, donde la posibilidad de diversificación es
pequeña.
20
actividades son traspasadas al sector privado, se incrementa la incertidumbre del gobierno
acerca de los niveles de financiamiento futuro necesario para realizar esta provisión de
servicios.
3.1.3 Instrumentos
Cuando un gobierno asume una obligación futura, ésta necesariamente tiene un riesgo
asociado donde el nivel del mismo dependerá del tipo de obligación asumida. Por
ejemplo obligaciones directas y explícitas son menos riesgosas que aquellas implícitas y
contingentes. Así el instrumento utilizado para asumir una determinada obligación tiene
un nivel de riesgo asociado, los mismos pueden resumirse en seguros y garantías y otros.
Seguros y Garantías
Los seguros de salud y sobre la producción agrícola son casos claros de intervención del
gobierno con estos instrumentos. En estos casos la autoridad central justifica su
participación afirmando que los problemas de información (riesgo moral y selección
adversa) hacen que los agentes económicos involucrados no puedan cubrir el riesgo
asociado en operaciones de libre mercado, razón por la cual el gobierno asume estas
obligaciones de alto componente riesgoso. Otros ejemplos en esta línea se presentan
cuando el Banco Central o el gobierno actúa como prestamista de última instancia
otorgando un seguro sobre los depósitos bancarios de las personas, condonando las
deudas en el sector financiero de algún sector económico, financiando la cobertura social
de pequeños inversores, asegurar rentabilidad mínima a determinadas empresas,
esquemas amplios de seguro social, fondos de pensiones futuros, etc.
Los mecanismos de seguros y garantías que ofrece el gobierno crean serios problemas de
riesgo moral en el resto de los agentes económicos. Por ejemplo cuando el Banco Central
actúa como prestamista de última instancia, disminuye el incentivo a que las instituciones
financiadoras realicen un adecuado análisis de riesgo de sus respectivas carteras. Por
tanto no queda claro que la intervención del gobierno pueda solucionar los problemas de
información que generaron dicho intervención.
21
Además de las garantías y seguros algunos gobiernos optan por mecanismos más (o
menos) directos pero que involucran una obligación riesgosa. Algunos ejemplos se
detallan a continuación:
• Consumo Público, el caso típico es la provisión de la salud pública por parte del
gobierno, su justificativo se halla en que las personas pueden pagar por servicios
médicos relativamente baratos pero no pueden hacerlo ante contingencias más
costosas. La crítica surge cuando se observan altos grados de ineficiencia en la
provisión de los mismos, además de existir subsidios cruzados desde familias de
bajos ingresos a las de elevados.
Debido a que el desempeño fiscal intertemporal de un país podría ser afectado por
obligaciones futuras que adquieren los gobiernos, es deseable que se tomen en cuenta
algunas medidas para reducir esta exposición al riesgo, algunas de ellas se mencionan a
continuación:
22
• Determinar el nivel óptimo de exposición al riesgo y del nivel de reserva que el
gobierno quiere alcanzar; además verificar el impacto marginal, dentro esta
categorización de riesgo, que cada proyecto tenga. Los fondos de reserva proveen
recursos al gobierno para que pueda enfrentar posibles contingencias futuras, por
supuesto existe un trade-off entre mantener estas reservas y no bajar impuestos o
disminuir las mismas con menores cargas impositivas para la sociedad.
• Lloyd – Ellis y Zhu (2000) demuestran con un modelo de equilibrio general, que
el uso de instrumentos financieros (cobertura futura) podría mejorar el manejo de
shocks fiscales dentro el presupuesto del gobierno general. Los autores mencionan
que cuando se utilizan medidas convencionales para “manejar” este tipo de
shocks, por ejemplo, variaciones en la tasa del impuesto, además del posible
beneficio directo, cual es internalizar el shock, se introducen importantes
distorsiones en la economía.
Desde el notable incremento de los precios del petróleo observado en la década de los
setenta, hasta la drástica caída de los mismos durante la década de los ochenta y a finales
de los noventa, aquellos países que son exportadores/importadores netos de petróleo han
empleado distintos mecanismos para “suavizar” el impacto de este tipo de shocks. Ya sea
para asegurar un nivel mínimo de ingresos fiscales (en el caso de países exportadores)
como para asegurar el abastecimiento interno (países importadores). En este sentido, a
continuación se analizará la experiencia pasada respecto al empleo de variados
mecanismos de estabilización de ingreso, en particular, se estudiará el Fondo de
Estabilización, que de forma general y simple, es un instrumento que ayuda a acumular
fondos en “buenos años” para utilizarlos en “malos”.
3.2.1 Características
Larson et al. (1998) proporcionan una completa revisión bibliográfica acerca de las
principales características de los programas de estabilización del ingreso proveniente de
algunos commodities, tanto a nivel privado como nacional. La discusión de estos autores
puede dividirse en dos partes: a) sobre las causas que ocasionan la inestabilidad del
ingreso y; b) los intentos nacionales para alcanzar la estabilidad y los mecanismos de
mercado existentes para este objetivo.
23
estabilización del precio podría ocasionar una desestabilización del ingreso, debido a la
ruptura de la relación negativa entre precios y ventas (Newbery y Stiglitz, 1981 en
Devarajan y Hammer, 1997).
Por otra parte, Gabre-Madhin et al. (2002) mencionan la experiencia en Asia (en
particular Indonesia) como un ejemplo exitoso de este tipo de fondos. Argumentan que si
bien en el corto plazo la variabilidad de los precios tiende a disminuir el bienestar de la
población, en el largo plazo el “desalinearse” de los precios de mercado podría conducir a
pérdidas importantes, en este sentido son deseables las políticas de estabilización de corto
plazo con ajustes de largo plazo.
La tercera alternativa resulta la que mejores resultados proporcionó, sobre todo porque es
el sector privado quien se encargaría (en coordinación o no con el gobierno) de
protegerse del riesgo. Se utilizan tres formas de protección: a) mercados a futuro; b)
forward markets y; c) commodity bonds. Este tipo de contratos lo que hace es
comprometer la producción futura de un commodity a un precio pactado en el presente.
Si bien los resultados resultan satisfactorios, para que estos mecanismos puedan
implementarse de forma adecuada algunos requerimientos son deseables: a)
liberalización del mercado, así la información sobre el riesgo de cada actividad es más
transparente; b) mercados desregulados y privados, de forma tal que los contratos de
cobertura puedan ser implementados de forma independiente a la política central del
gobierno; c) commodities destinados al mercado externo tendrán mayor acceso a
mecanismos de cobertura que aquellos que se destinan al mercado interno, sobre todo por
los problemas regulatorios que enfrenta éste y; d) bajas tasas de riesgo país.
Stevens (2001) considera que estos mecanismo del mercado también tienen problemas a
ser considerados: a) cualquier mecanismo de cobertura implica un costo que debía ser
cuantificado; b) para operaciones “grandes” es muy difícil conseguir cobertura dado el
tamaño de la operación; c) muchos gobiernos no son sujetos de crédito confiables, por
24
tanto les sería difícil conseguir este tipo de alternativa y; d) si el gobierno desea tener
alguna cobertura, ex – post su evaluación podría ser muy mala (inclusive dar señales de
corrupción), como cualquier mecanismo de cobertura éste podría no llega a “activarse”
entonces el gobierno podría ser acusado de “regalar” dinero a determinada empresa
privada.
Actualmente el manejo del precio (y por tanto la inestabilidad del mismo) se dificulta
cada vez más, menciona este autor que dos nuevos elementos ocasionan esta situación: a)
el crecimiento tecnológico hace que la respuesta de los mercados internacionales
(reflejada en cambios en los precios) sea casi inmediata, haciendo imposible tener un
control sobre los mismos y; b) los nuevos actores dentro el sector petrolero tienen un
menor conocimiento del mismo. Dado que la mayoría son grandes inversionistas de
commodities, que no tienen el incentivo necesario para especializarse en uno de ellos. Por
tanto variaciones en los precios, debido a la miopía de estos agentes económicos, son
cada vez más frecuentes.
Noruega, debido a que la empresa estatal del petróleo es una de las mayores exportadoras
del mundo, el fondo es creado para “suavizar” el impacto de las variaciones en el precio
internacional del petróleo sobre los ingresos fiscales del país. El éxito de este fondo
consistió en la disciplina fiscal y la transparencia de la misma al momento de disponer de
los recursos que se acumulan, se observa que la política fiscal resultó altamente
contracíclica. De hecho, al año 2006 se estima que los recursos acumulados en el fondo
alcanzan el 150.2% del PIB.9
9
Javarov & Leigh (2007).
25
Chile, establecido en 1985 para mantener estables los ingresos fiscales y el tipo de
cambio debido a cambios en los ingresos por la venta de cobre. Como en el caso de
Noruega, el fondo chileno opera dentro una política fiscal resultante de un superávit fiscal
del gobierno general, las operaciones del fondo sólo aplican sobre los ingresos de
CODELCO mientras que sus obligaciones son tratadas como reservas internacionales y
son administradas por el Banco Central.
Las reglas de ahorro/gasto están basadas en proyecciones de largo plazo del precio del
cobre, el cual es determinado anualmente por las autoridades. La regla de ahorro
establece que se acumulan recursos cuando la brecha entre el precio establecido y el real
sea positiva, la regla de gasto establece que el gobierno puede disponer del fondo siempre
que el precio real esté por debajo del establecido. Estas reglas han podido impedir una
intervención política importante, dado que no toman en cuenta los recursos disponibles
del fondo, sólo la diferencial del precios.
De acuerdo a Fasano (2000) el fondo de Chile puede ser considerado un acuerdo exitoso
porque los gastos del fondo no necesariamente estuvieron en función a los ingresos del
mismo. Además una importante cantidad de recursos fueron acumularon durante la
segunda mitad de las década de los ochenta, cuando los precios eran altos. Sin embargo
los fondos también han sido utilizados para otros propósitos, pagar la deuda externa del
gobierno y subvencionar el precio de la gasolina, situación que habría perjudicado el
buen desempeño del mismo.
El fondo inicialmente tenía reglas de ahorro/gasto transparentes, cada vez que el precio
real estaba por encima del estabilizado se acumulaban recursos y sólo podían hacerse
retiros cuando: a) el precio se situaba por debajo y b) los recurso del fondo excedían en
80% el ingreso promedio (de los últimos 5 años) anual proveniente del petróleo. Con los
cambios introducidos en 1999, que incluían variaciones en los valores de referencia y
retiros discrecionales por parte del presidente, se originó que el fondo no cumpla los
objetivos iniciales. Básicamente porque los valores de referencia fueron establecidos de
forma ad-hoc a las necesidades fiscales del momento, razón por la cual recientemente el
fondo operó con deuda doméstica.
En general los autores concuerdan en señalar que de los países analizados, se observan
acuerdos exitosos cuando existe disciplina al momento de disponer de los recursos del
fondo. En particular, debe evitarse el manejo discrecional y poco transparente de los
recursos acumulados. Ayuda mucho que distintas instituciones manejen los ingresos y
gastos de un fondo, de tal manera que el uso de los recursos no esté en función a los
ingresos de dicho fondo. Debe evitarse que los recursos sean utilizados para otros fines
de los que fueron creados. Por estas razones, no debería asombrar que experiencias
26
exitosas en el manejo de este tipo de fondos se presente en países con un manejo fiscal
disciplinado.
Otros problemas genéricos adicionales son: a) no existe un medio directo para estabilizar
los gastos del gobierno, por tanto y en especial en países pobres, el manejo de los gastos
es discrecional; b) deberían haber reglas claras para impedir que los gobiernos financien
otras actividades con estos recursos; c) si no existe una adecuada coordinación con la
política fiscal del momento, este fondo podría desvirtuar la misma y; d) estos fondos
pueden catalizar la corrupción de un gobierno.
Los principales cambios que introduce esta nueva norma, dentro de la participación del
Estado en las áreas de exploración y explotación, así como sus consecuencias más
directas se detallan a continuación:
• En el caso del gas natural se modifica el criterio para valorizar los volúmenes
sujetos al pago de regalías y participaciones, de promedios ponderados (Ley Nº
1689) a precios reales. Respecto a la producción de petróleo, condensado y
gasolina natural, también se adopta el criterio de precios reales de venta; bajo la
10
La Ley no establece porcentajes para estas instituciones.
11
El término “Hidrocarburos” en este caso se refiere a la producción obtenida de determinados campos
clasificados como “Nuevos”, “Existentes” o ambos.
27
normativa legal anterior, los precios utilizados en la valoración de las regalías
departamentales eran los de una “canasta de crudos”. Por ello, los departamentos
productores no recibían una menor regalía cuando el precio del petróleo en el
mercado interno se encontraba por debajo de los precios internacionales, sin
embargo, ahora ocurre así.
I. DISTRIBUCIÓN:
1. Departamentos
28
a) 12,5% del monto total recaudado en efectivo, en favor de los Departamentos
Productores de hidrocarburos, distribuidos según su producción departamental
fiscalizada.
El saldo del monto total recaudado en efectivo por el IDH una vez deducidos los
montos del numeral anterior, se destinará en favor del Tesoro General de la Nación –
TGN, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 57 de la Ley
Nº 3058, recursos que serán distribuidos de la siguiente manera:
a) 5% del total de las recaudaciones del IDH, monto que será deducido del saldo
correspondiente al TGN, destinado a un Fondo Compensatorio para los
Municipios y Universidades de los Departamentos de La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba que por tener mayor población, perciben menores ingresos en
relación con los Municipios y Universidades de los demás Departamentos.
29
El mencionado porcentaje será asignado de acuerdo al siguiente criterio:
i) La Paz 46,19%
ii) Santa Cruz 36,02%
iii) Cochabamba 17,79%
b) 5% del total de las recaudaciones del IDH, monto que será deducido del saldo
correspondiente al TGN, el cual será asignado a un Fondo de Desarrollo de
Pueblos Indígenas y Originarios y Comunidades Campesinas.
30
El Fondo mencionado será administrado por el Ministerio de Hidrocarburos, de
acuerdo a reglamentación emitida para el efecto.
A objeto de realizar la administración y control de los ingresos por concepto del IDH,
el TGN habilitará cuentas corrientes fiscales en el Banco Central de Bolivia y en los
bancos administradores delegados en el sistema financiero nacional.
Del monto que debe ser abonado a las cuentas correspondientes de los beneficiarios,
habilitadas en los bancos administradores delegados en el sistema financiero nacional
para el manejo de los recursos del IDH, el Banco Central de Bolivia descontará,
previamente, el importe correspondiente a comisiones por la administración de cada
cuenta.
El TGN abonará los recursos a los beneficiarios, hasta el quinto día hábil del mes
siguiente al de vencimiento del pago del IDH, en sus correspondientes cuentas
bancarias.
II. COMPETENCIAS:
a) Prefecturas:
Para los fines del presente Decreto Supremo, las áreas sobre las cuales se invertirán
los recursos IDH, en el marco de los Planes de Desarrollo Departamental y políticas
nacionales sectoriales, son:
1. Desarrollo económico
2. Desarrollo social
31
ii. Sistema de información para la investigación y vigilancia
epidemiológica.
iii. Construcción y mantenimiento de infraestructura; dotación,
mantenimiento y reposición de mobiliario, equipo de computación y
equipamiento; y mantenimiento y reposición de equipo de transporte
para:
a. Servicios Departamentales de Salud y Educación, en función
al plan estratégico institucional.
b. Direcciones Distritales de Educación.
c. Institutos Normales Superiores e Institutos Técnicos Públicos
en Educación.
d. Gerencias de Redes de Salud y Brigadas Móviles de Salud e
Institutos de Formación Técnica e Institutos de Investigación
y Normalización en salud.
iv. Complementación de recursos humanos para servicios y brigadas
móviles de salud y gerencias de redes
v. Contraparte en equipamiento, transporte, medicamentos e impresión
de materiales para la prevención y control de enfermedades
vi. Capacitación de los funcionarios técnicos en educación y salud, según
plan de capacitación e institucionalización prefectural
3. Seguridad Ciudadana:
b) Municipios:
1. Educación
32
• Servicios de transporte escolar.
2. Salud
33
Salud y Deportes, tales como la malaria, el dengue, chagas,
leishmaniasis, fiebre amarilla, tuberculosis, rabia y otros. Estas acciones
deberán ser incorporadas de forma obligatoria en los POA anuales y el
financiamiento municipal cubrirá los gastos operativos, insumos
(excepto biológicos e insecticidas) y la contratación de servicios
relacionados.
34
iv. Organización y desarrollo de instancias responsables de la promoción
productiva municipal y/o mancomunitaria, promoción del territorio y
desarrollo de espacios e instancias de concertación público – privado.
4. Seguridad Ciudadana
c) Universidades
35
compartida y asociación, a una participación en la producción. A continuación se
detallarán los aspectos más relevantes de cada uno de ellos:
• En los contratos de producción compartida, YPFB tiene una participación una vez
que esta empresa privada haya amortizado la inversión realizada en el campo. El
pago de las obligaciones tributarias está en función de la participación porcentual
de cada contrato y cada una de las Partes tiene derecho a un porcentaje de la
producción.
Respecto a la inversión, tanto los contratos de producción compartida como los nuevos
contratos otorgan similar tratamiento. En ambos, la participación de YPFB sólo se hace
efectiva una vez que la compañía privada recuperó gran parte de la inversión realizada,
dicha recuperación se activa iniciado el proceso productivo. En el caso de los contratos
de operación, todo el riesgo recae sobre la compañía privada, dado que el Estado le
otorga una retribución específica, sin contemplar primero la recuperación de la inversión
como en el caso anterior. Finalmente los contratos de asociación establecen que el Estado
reconoce a la compañía privada parte de la inversión realizada, con el fin de participar en
la producción de un campo. A diferencia de los contratos de operación, en este caso la
recuperación de la inversión, por parte de la compañía privada, puede darse antes de
iniciada la etapa productiva.
36
pagarán en esta proporción 60/40. Por otro lado, los contratos de operación y los nuevos
contratos establecen que YPFB pagará el 100% de las regalías e IDH.
El primero de mayo del año 2006, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo Nº
28701 “Héroes del Chaco” o de “Nacionalización de los Hidrocarburos”, en esta norma
legal se introducen los siguientes conceptos, en materia de participación estatal:
Se “nacionalizan” las acciones necesarias para que YPFB tome el control del 50% + 1 de
las empresas capitalizadas y privatizadas. De todas las medidas adoptadas, ésta es la
menos clara, dado que no se comprende el concepto de “nacionalización” de acciones
establecido en dicho artículo, así como tampoco se entienden cuáles serán las “acciones
necesarias” ya mencionadas.
5. Ingresos Fiscales
La Tabla 2 presenta el aporte total del “upstream” del sector hidrocarburos en Bolivia
hacia el Estado Boliviano.12 El período de análisis es 1998-2006, en el mismo estuvieron
vigentes dos leyes de hidrocarburos, aquella aprobada en el año 1996 (Nº 1689) y la
actual ley aprobada el año 2005 (# 3058). También se introducen los recursos que se
generaron con la aprobación del Decreto Supremo Nº 28701, llamado de
“Nacionalización”, y se refiere a la participación adiciona aplicada a los campos de San
Alberto y Sábalo, ambos operados por Petrobrás, pero que también tiene como socios a la
empresa Andina y Total.
12
Un detalle de estos ingresos y su evolución se encuentra en Medinaceli (2006) y Medinaceli (2007).
37
Tabla 2: Participación Estatal en “Upstream” (MM US$)
(p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Regalía (11%) 30 32 56 66 64 90 129 180 237
Cochabamba 10 12 20 20 18 23 29 29 32
Chuquisaca 2 3 5 5 3 4 5 5 8
Santa Cruz 13 13 23 25 23 25 29 31 40
Tarija 4 3 8 15 19 38 66 115 157
Regalía Nacional Compensatoria (1%) 3 3 5 6 6 8 12 16 22
Beni (2/3) 2 2 3 4 4 5 8 11 14
Pando (1/3) 1 1 2 2 2 3 4 5 7
Tesoro General de la Nación 83 65 119 117 102 121 146 121 126
Regalía Nacional Complementaria (13%) 25 18 33 31 25 28 31 11 -
Participación Nacional (x%) 39 28 53 49 40 45 49 17 -
Participación del TGN (6% 19 18 33 37 36 48 65 92 126
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (32%) - - - - - - - 288 685
Prefecturas - - - - - - - 111 226
Municipios - - - - - - - 33 171
Universidades - - - - - - - 7 42
Fondo Indígena - - - - - - - - 34
Tesoro General de la Nación - - - - - - - 137 212
Ingresos para YPFB con DS 28701 - - - - - - - - 220
IVA, IT, IUE, IRUE, Surtax y Patentes 34 32 40 56 29 31 58 87 N.D.
TOTAL 150 131 220 244 201 250 345 693 1,290
% Sobre Ingresos en Boca de Pozo (Estimado) 56% 45% 43% 41% 34% 31% 29% 42% 60%
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía , S.I.N.
Observando las cifras y resultados de la tabla anterior es posible obtener los siguientes
comentarios:
• No se puede negar el impacto positivo, tal vez de corto plazo, del nuevo Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH) creado con la Ley # 3058 del año 2005. Como
se observa, la recaudación sobrepasó los US$ 680 millones para el año 2006 y se
espera que la cifra sea igual o superior el año 2007.
• Una de las características más importantes del IDH es que casi el 69% de mismo
se coparticipa entre las prefecturas, municipios, universidades y un fondo
indígena. Por ello, el TGN si bien presenta un incremento interesante en los
recursos del sector hidrocarburos, no es receptor en gran escala de los mismos, de
hecho, si se hubiese mantenido la Regalía Nacional Complementaria y la
Participación Nacional, probablemente los ingresos habrían sido muy parecidos a
los que actualmente se observan.
38
Utilizando un modelo de proyección que considera la producción futura de 44 campos de
gas y petróleo en Bolivia, es posible analizar el comportamiento futuro del aporte fiscal
del upstream gasífero en Bolivia, bajo distintos escenarios.13 En este sentido, a
continuación se presentarán los resultados en dos escenarios posibles: a) el optimista, en
el que los precios son positivos y se concreta el proyecto de exportación a la República
Argentina y; b) el pesimista, donde no se abren más mercados de los existentes y los
precios declinan en el tiempo.14
La Tabla 3 presenta la proyección de los ingresos fiscales provenientes del usptream del
sector hidrocarburos, en el escenario pesimista. Claramente se observa que una caída en
los precios internacionales afecta negativamente a estos ingresos, si los precios del
petróleo llegan a valores del año 1998, entonces los ingresos por hidrocarburos caerían a
menos de la mitad del observado el año 2007. Por otra parte, se observa la redistribución
de ingresos entre las prefecturas y municipios, a partir del año 2007, resultante del DS
29322; todavía no se considera que de estos recursos provendría el pago de la “Renta
Dignidad” toda vez que su discusión a la fecha de elaboración del documento, todavía se
hallaba en el Congreso Nacional.
Por otra parte, Tabla 4 presenta resultados fiscales bajo el escenario optimista, precios
elevados y apertura del mercado Argentino. Se observa que los mismos pueden hasta
duplicarse y, dado que la producción provendría de Tarija los ingresos de este
departamento casi se triplican. Los ingresos para YPFB también se elevan, pero en un
porcentaje menor al resto (con excepción del año 2007), la razón se encuentra en la
naturaleza de los contratos de exploración y explotación firmados el año 2006, en ellos se
13
Ya se considera en el análisis el Decreto Supremo 29322, donde se modifica la distribución del IDH
entre prefecturas y municipios.
14
La proyección de precios internacionales del petróleo, optimista y pesimista, se obtuvo del Departamento
de Energía de los Estados Unidos de América.
39
observa que a medida que la producción de hidrocarburos se incrementa, la participación
de YPFB disminuye.15 Finalmente, pese a que es un escenario optimista se anticipa que
los ingresos para el año 2007 serán menores a los del 2006 (con excepción de YPFB),
dado que el precio del petróleo proyectado es menor.
En esta sección se analizará cómo se coparticipan los recursos generados por el Impuesto
Directo a los Hidrocarburos, en particular, se desea analizar la coparticipación municipal
del mismo y cuál fue el impacto del mismo sobre las finanzas municipales, además de su
eficiencia en el uso. En principio se analizan la coparticipación total del IDH, luego se
presentan as cifras comparativas de los ingresos y gastos de municipios, prefecturas,
universidades y el fondo indígena; en algunos casos se contrastan estas cifras con
indicadores de pobreza y desarrollo humano.
La Figura 1 presenta cómo se coparticiparon los recursos del IDH en el año 2005.
Claramente se observa que el Tesoro General de la Nación (TGN) y las prefecturas de
cada uno de los departamentos, representaron casi el 87% de las recaudaciones totales,
15
Para mayor información ver Medinaceli (2007).
16
PIB del año 2006.
40
por su parte, el Fondo Indígena no recibió recursos de este impuesto y las Universidades
casi el 2% de los mismos.
Prefecturas
Tesoro General 38%
de la Nación
49% Municipios
11%
Fondo Indígena
0%
Universidades
2%
Tesoro General
de la Nación Prefecturas
31% 33%
Fondo Indígena
5%
Municipios
Universidades 25%
6%
Finalmente, la Figura 3 presenta la redistribución que tendría lugar el año 2008 debido a
la aplicación del DS 29322. Dado que no se conoce, al momento de elaborar el presente
documento, si los recursos del IDH de las prefecturas y municipios aportarán el 30% del
total recibido para pagar una renta per cápita propuesta por el Poder Ejecutivo, se
presentan ambos escenarios, con y sin renta. Está claro que, respecto a la coparticipación
de año 2006, las prefecturas disminuyen su participación en, casi 23 puntos porcentuales
(bajo el escenario con renta).
41
Figura 3: Redistribución en aplicación DS 29322
Sin Renta Con Renta
Prefecturas
Tesoro Prefecturas 10%
General de la 15% Renta
Municipios
Nación 28%
31%
31%
Municipios
Fondo 43%
Indígena
5% Tesoro
Universidades Universidades
6% General de la
Fondo 6%
Nación
21% Indígena
4%
Debido a los supuestos de análisis, precios y volúmenes, bajo el escenario “con renta” los
municipios aparentemente recibirían, el año 2008, una cantidad mayor a la proyectada el
2007. Sin embargo, si los supuestos sufren una ligera variación, este incremento es muy
pequeño, por ello, estadísticamente se podría afirmar que con la nueva redistribución de
recursos, el monto de dinero que reciben los municipios no cae notoriamente aún si los
mismos deben aportar a la renta propuesta por el Poder Ejecutivo.
42
Tabla 5: Ingresos para los Municipios - Escenario Pesimista (MM US$)
Sin Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Municipios 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 30.3 26.4 34.4 31.2 28.0 24.8 22.7 21.2 20.3 18.9
Oruro 14.8 14.2 23.8 21.6 19.4 17.2 15.7 14.7 14.1 13.1
Potosí 14.8 14.2 23.8 21.6 19.4 17.2 15.7 14.7 14.1 13.1
Pando 14.8 14.2 23.8 21.6 19.4 17.2 15.7 14.7 14.1 13.1
Beni 14.8 14.2 23.8 21.6 19.4 17.2 15.7 14.7 14.1 13.1
Tarija 18.9 20.3 34.1 31.2 28.0 25.4 22.9 21.5 20.8 20.3
Cochabamba 20.8 18.9 27.9 25.3 22.7 20.1 18.4 17.2 16.5 15.4
Santa Cruz 27.0 23.7 32.0 29.1 26.1 23.1 21.2 19.8 18.9 17.7
Chuquisaca 14.7 14.2 23.8 21.6 19.4 17.2 15.7 14.7 14.1 13.1
TOTAL 170.9 160.1 247.6 224.9 202.0 179.4 163.8 153.1 147.0 137.9
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Municipios 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 30.3 26.4 24.0 21.8 19.6 17.4 15.9 14.8 14.2 13.3
Oruro 14.8 14.2 16.7 15.1 13.6 12.0 11.0 10.3 9.9 9.2
Potosí 14.8 14.2 16.7 15.1 13.6 12.0 11.0 10.3 9.9 9.2
Pando 14.8 14.2 16.7 15.1 13.6 12.0 11.0 10.3 9.9 9.2
Beni 14.8 14.2 16.7 15.1 13.6 12.0 11.0 10.3 9.9 9.2
Tarija 18.9 20.3 23.9 21.9 19.6 17.8 16.0 15.0 14.5 14.2
Cochabamba 20.8 18.9 19.5 17.7 15.9 14.1 12.9 12.0 11.5 10.8
Santa Cruz 27.0 23.7 22.4 20.3 18.3 16.2 14.8 13.8 13.3 12.4
Chuquisaca 14.7 14.2 16.7 15.1 13.6 12.0 11.0 10.3 9.9 9.2
TOTAL 170.9 160.1 173.3 157.4 141.4 125.6 114.7 107.2 102.9 96.5
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
43
La Tabla 7 presenta la coparticipación a los municipios en un escenario optimista. Se
observa claramente que el ingreso de los municipios crecería notablemente, sin embargo,
es necesario aclarar que para el año 2007 la recaudación sería menor a la del 2006,
porque el precio es menor y la exportación de gas natural a la República Argentina aún
no se incrementaría a los 27 MM de mcd. Finalmente, la Tabla 8 presenta las cifras, en
términos per cápita de este escenario optimista, ciertamente la asimetría antes observada
no se modifica.
Con Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Municipios 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 30.3 26.4 29.6 34.7 41.8 48.9 56.7 58.6 60.7 61.6
Oruro 14.8 14.2 20.5 24.1 29.0 33.9 39.4 40.6 42.1 42.8
Potosí 14.8 14.2 20.5 24.1 29.0 33.9 39.4 40.6 42.1 42.8
Pando 14.8 14.2 20.5 24.1 29.0 33.9 39.4 40.6 42.1 42.8
Beni 14.8 14.2 20.5 24.1 29.0 33.9 39.4 40.6 42.1 42.8
Tarija 18.9 20.3 31.1 38.5 48.5 59.0 69.5 72.0 75.0 77.3
Cochabamba 20.8 18.9 24.0 28.1 33.9 39.7 46.1 47.5 49.3 50.0
Santa Cruz 27.0 23.7 27.6 32.3 39.0 45.6 52.9 54.6 56.6 57.5
Chuquisaca 14.7 14.2 20.5 24.1 29.0 33.9 39.4 40.6 42.1 42.8
TOTAL 170.9 160.1 215.1 253.9 308.2 362.8 422.0 435.9 452.4 460.2
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
44
A continuación se analizará cómo se reparten estos recursos en función a determinados
indicadores de pobreza y desarrollo. En este sentido, la Tabla 9 presenta el contraste entre
el ingreso de recursos por IDH (para cada municipio) y el nivel de pobreza (según
ingreso) medido para cada municipio. Si la coparticipación fuese uniforme, el 10% de los
municipios más pobres recibiría el 10% de la recaudación por IDH; sin embargo, la
situación es más regresiva, por ejemplo, para el año 2006 el 20% de los municipios más
ricos (deciles 9 y 10) recibieron el 30.6% de los ingresos totales por IDH asignados a
cada municipio.
Por otra parte, la Tabla 10 contraste la coparticipación del IDH con el Índice de
Desarrollo Humano publicado por las Naciones Unidas. Se observa que la situación,
respecto al contraste con la pobreza, se acentúa, dado que, por ejemplo, para el año 2006
el 20% de los municipios más ricos recibió el 40% de los ingresos totales por IDH
(asignado a los mismos), haciendo de este sistema de coparticipación, más regresivo aún.
En un afán por estudiar el Riesgo Fiscal al que están expuestos los municipios, se
contrastaron los datos de coparticipación del IDH, con el déficit municipal y los
indicadores de desarrollo anotados anteriormente. Debido a problemas de acceso a la
45
información, este ejercicio se realizó para el año 2006 en aquellos municipios evaluados
por la Unidad de Programación Fiscal (UPF) en el eje central del país, La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz.
46
Finalmente la Tabla 13 presenta cuál fue la eficiencia en el uso del IDH por parte de los
municipios durante el año 2006,17 de acuerdo a cada decil de pobreza y desarrollo. Se
observa que todos los municipios utilizaron más del 50% del total asignado para ese año,
más aún, existe un sesgo a favor de aquellos situados en los deciles más altos, de esta
forma, se puede lanzar la hipótesis de que los municipios ricos tienden a utilizar casi la
totalidad de los recursos asignados por el IDH.
¿Cómo gastan los municipios los recursos del IDH? Utilizando los presupuestos
ejecutados de las prefecturas, gentilmente proporcionados por el Viceministerio de
Contaduría Pública, es posible conocer el destino de los recursos provenientes del IDH,
en este sentido, a continuación se presentarán los principales resultados de este ejercicio
para el año 2006.
La Tabla 14 presenta las partidas (y los programas al interior de las mismas) que fueron
financiadas con el IDH, para la gestión 2006. Es muy difícil establecer un criterio
unificador en el gasto de los municipios, agregados por departamento, debido a que la
variedad de su uso es amplia, por ello, la Figura 4 agrega los resultados de la Tabla 14 en
rubros más generales. A continuación se detallan algunas características del gasto
municipal:
• En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana -
mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc.
• El uso del IDH en gastos dos de salud es muy bajo, en la mayoría de los
departamentos éste no llega ni al 10% del total.
17
La eficiencia se entiende como el uso de los recursos respecto del total asignado.
47
• Debido a la naturaleza variada de los gastos en los municipios, el componente de
“otros gastos” es elevado, sin embargo, es necesario mencionar que los programas
en estos rubros van desde viáticos, pasajes, pensiones hasta compra de vehículos,
motorizados, etc.
Tabla 14: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Municipios (%)
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
La Paz
Oruro
Pando
Tarija
Potosí
Beni
Partida: Programas
48
Figura 4: Usos del IDH en los Municipios (%)
100%
Participación en el gasto (%) 90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Potosí
Beni
Tarija
Oruro
Pando
La Paz
49
Tabla 15: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Pesimista (MM US$)
Sin Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Oruro 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Potosí 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Pando 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Beni 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Tarija 31.1 33.5 12.4 11.4 10.2 9.3 8.3 7.8 7.6 7.4
Cochabamba 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Santa Cruz 24.5 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
Chuquisaca 24.3 23.4 8.7 7.9 7.1 6.3 5.7 5.4 5.1 4.8
TOTAL 225.7 220.8 81.9 74.4 66.8 59.4 54.2 50.7 48.6 45.7
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Oruro 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Potosí 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Pando 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Beni 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Tarija 31.1 33.5 8.7 8.0 7.1 6.5 5.8 5.5 5.3 5.2
Cochabamba 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Santa Cruz 24.5 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
Chuquisaca 24.3 23.4 6.1 5.5 5.0 4.4 4.0 3.7 3.6 3.3
TOTAL 225.7 220.8 57.3 52.1 46.8 41.6 37.9 35.5 34.1 32.0
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Dado que los recursos son homogéneos a nivel nacional no resulta extraño que en
términos per cápita las diferencias sean amplias. La Tabla 16 muestra los resultados de la
coparticipación por habitante de los recursos asignados a las prefecturas. Resalta la
elevada varianza de este indicador, existen departamentos en los que el mismo no llega a
los US$/habitante 10, sin embargo, en otros supera los US$/habitante 300. Como se podía
esperar, en este escenario pesimita este indicador disminuye en el tiempo y la nueva
coparticipación afecta notablemente a este indicador per cápita.
50
La Tabla 17 presenta los ingresos para las prefecturas en el escenario optimista y la Tabla
18 en términos per cápita departamentales. Cabe un comentario sobre el indicador per
cápita, en este escenario el mismo se incrementa a lo largo del tiempo, es decir, la tasa de
crecimiento de la población es menor a la tasa de crecimiento de los precios y/o
mercados. Por ello, parte de lograr alguna justicia intergeneracional es hacer que la tasa
de crecimiento de los beneficios por la explotación de un recurso natural sea igual o
mayor a la tasa de crecimiento de la población.
También es importante notar que aún bajo este escenario optimista, en precio y
volúmenes, la coparticipación departamental muy difícilmente alcanzará los niveles
observados el año 2006, este hecho se origina, una vez más, en la nueva coparticipación
establecida en el DS 29322. Finalmente, la Tabla 18 presenta la caída de los ingresos per
cápita para las prefecturas, resultado de la reasignación de recursos ya mencionada.
Tabla 17: Ingresos para las Prefecturas - Escenario Optimista (MM US$)
Sin Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Oruro 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Potosí 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Pando 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Beni 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Tarija 31.1 33.5 16.2 20.1 25.2 30.7 36.2 37.5 39.0 40.2
Cochabamba 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Santa Cruz 24.5 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
Chuquisaca 24.3 23.4 10.7 12.5 15.1 17.7 20.5 21.1 21.9 22.3
TOTAL 225.7 220.8 101.7 120.2 146.0 171.9 200.1 206.6 214.4 218.2
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Con Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Oruro 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Potosí 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Pando 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Beni 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Tarija 31.1 33.5 11.3 14.0 17.7 21.5 25.3 26.2 27.3 28.2
Cochabamba 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Santa Cruz 24.5 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
Chuquisaca 24.3 23.4 7.5 8.8 10.6 12.4 14.3 14.8 15.3 15.6
TOTAL 225.7 220.8 71.2 84.1 102.2 120.3 140.0 144.6 150.1 152.8
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
51
Tabla 18: Coparticipación Prefecturas – Escenario Optimista
Per Cápita (US$/habitante)
Sin Renta Con Renta
(1) (p) (p) (p) (p) (1) (p) (p) (p) (p)
Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010 Prefecturas 2006 2007 2008 2009 2010
La Paz 9.1 8.6 3.9 4.5 5.3 La Paz 9.1 8.6 2.7 3.1 3.7
Oruro 55.6 53.1 24.1 28.0 33.5 Oruro 55.6 53.1 16.8 19.6 23.4
Potosí 31.5 30.2 13.7 16.0 19.1 Potosí 31.5 30.2 9.6 11.2 13.4
Pando 349.4 323.3 141.9 160.0 186.0 Pando 349.4 323.3 99.3 112.0 130.2
Beni 58.6 55.4 24.9 28.6 33.9 Beni 58.6 55.4 17.4 20.0 23.7
Tarija 66.0 69.1 32.6 39.3 48.3 Tarija 66.0 69.1 22.8 27.5 33.8
Cochabamba 14.2 13.4 6.0 6.9 8.1 Cochabamba 14.2 13.4 4.2 4.8 5.7
Santa Cruz 9.9 9.2 4.1 4.6 5.4 Santa Cruz 9.9 9.2 2.8 3.2 3.8
Chuquisaca 39.7 37.7 16.9 19.5 23.2 Chuquisaca 39.7 37.7 11.9 13.7 16.2
TOTAL 23.4 22.5 10.1 11.8 14.0 TOTAL 23.4 22.5 7.1 8.2 9.8
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE. Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia Elaboración: Propia
(1) Preliminar (1) Preliminar
(p) Proyección (p) Proyección
¿En qué gastan los recursos las prefecturas? Utilizando los presupuestos ejecutados de las
prefecturas, gentilmente proporcionados por el Viceministerio de Contaduría Pública, es
posible conocer el destino de los recursos provenientes del IDH, en este sentido, a
continuación se presentarán los principales resultados de este ejercicio para el año 2006.
En la Tabla 19 se presenta las partidas (y los programas al interior de las mismas) que
fueron financiadas con el IDH, para la gestión 2006. Se observa que, con algunas
diferencias, las prefecturas utilizaron el IDH en el desarrollo de caminos, electrificación
rural y sistemas de riesgo. En dos departamentos se observa que existe una transferencia
directa desde las prefecturas hasta los municipios del departamento. La Figura 5 presenta
la misma información sólo que agregada de acuerdo al tipo de programa financiado con
el IDH. Finalmente, es bueno acotar que ni los municipios ni las prefecturas priorizan el
gasto en salud, por lo menos, con los recursos provenientes del IDH.
Tabla 19: Gastos devengados IDH (2006) – Participación en el Gasto Prefecturas (%) Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Tarija (1)
La Paz
Oruro
Pando
Potosí
Beni
Partida: Programas
Construcción y mejoras Bb. dominio público 55% 87% 68% 18% 74% 41% 54% 23% 42%
Desarrollo de caminos 55% 67% 22% 8% 66% 29% 47% 22% 13%
Electrificación Rural 0% 9% 34% 1% 5% 0% 1% 0% 4%
Construcción sistemas de riego y afines 0% 2% 9% 0% 0% 2% 4% 0% 24%
Otros 0% 9% 3% 9% 3% 10% 2% 1% 1%
Construcción y mejoras Bb. dominio privado 20% 1% 13% 0% 3% 10% 0% 0% 12%
Electrificación Rural 20% 1% 13% 0% 2% 0% 0% 0% 12%
Otros 0% 0% 0% 0% 1% 10% 0% 0% 0%
Transferencias de capital (descentralizadas) 0% 0% 6% 0% 0% 0% 0% 59% 5%
Activos: transporte, tracción y elevación 1% 2% 0% 28% 2% 23% 35% 0% 5%
Desarrollo de caminos 0% 0% 0% 25% 2% 23% 32% 0% 5%
Otros 1% 2% 0% 3% 0% 0% 3% 0% 0%
Mantenimiento vías comunicación 0% 0% 2% 20% 0% 0% 0% 0% 0%
Desarrollo de caminos 0% 0% 2% 20% 0% 0% 0% 0% 0%
Otros 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Transferencias Cap.Mun. 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 18%
Otros 24% 9% 11% 34% 21% 26% 11% 18% 18%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Viceministerio de Contaduría Pública
Elaboración: Propia
(1) Debido a la falta de información en este Departamento se trabajó con el Presupuesto Modificado
52
Figura 5: Usos del IDH en las Prefecturas (%)
100%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Cochabamba
Chuquisaca
Tarija (1)
Santa Cruz
Potosí
Beni
Oruro
Pando
La Paz
Finalmente se puede anotar que, con el recorte que tuvieron las prefecturas, debido a la
aplicación del DS 29322, con alta probabilidad la variable de ajuste en la estructura de
gastos, sea el desarrollo de caminos. En este sentido, si este recorte sirve para pagar la
renta de las personas, entonces se habría sustituido gasto en carreteras por gasto a través
de las personas.
Tabla 20: Ingresos para las Universidades - Escenario Pesimista (MM US$)
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Universidades 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 6.5 6.6 5.7 5.2 4.6 4.1 3.8 3.5 3.4 3.1
Oruro 3.4 3.5 3.1 2.8 2.5 2.2 2.0 1.9 1.8 1.7
Potosí 3.7 3.5 3.1 2.8 2.5 2.2 2.0 1.9 1.8 1.7
Pando 3.7 3.5 3.1 2.8 2.5 2.2 2.0 1.9 1.8 1.7
Beni 3.7 3.5 3.1 2.8 2.5 2.2 2.0 1.9 1.8 1.7
Tarija 4.7 5.1 4.4 4.0 3.6 3.3 2.9 2.8 2.7 2.6
Cochabamba 5.2 4.7 4.1 3.7 3.3 2.9 2.7 2.5 2.4 2.2
Santa Cruz 6.7 5.9 5.1 4.6 4.2 3.7 3.4 3.2 3.0 2.8
Chuquisaca 3.7 3.5 3.1 2.8 2.5 2.2 2.0 1.9 1.8 1.7
TOTAL 41.3 40.0 34.6 31.5 28.3 25.1 22.9 21.4 20.6 19.3
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
53
Tabla 21: Coparticipación Universidades – Escenario Pesimista
Per Cápita (US$/estudiante)
(1) (p) (p) (p) (p)
Universidades 2006 2007 2008 2009 2010
La Paz 79.6 77.6 64.6 56.4 48.8
Oruro 179.0 176.8 144.8 124.3 105.8
Potosí 173.0 153.7 123.1 103.4 86.1
Pando 3,097.7 2,625.0 2,006.6 1,609.1 1,278.2
Beni 173.7 136.1 96.2 71.3 52.4
Tarija 269.2 269.5 216.8 184.1 153.1
Cochabamba 80.9 67.8 54.1 45.3 37.6
Santa Cruz 166.3 139.2 114.1 98.1 83.5
Chuquisaca 146.3 136.6 115.0 101.6 88.9
TOTAL 141.5 128.2 103.4 87.4 72.9
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
Tabla 22: Ingresos para las Universidades - Escenario Optimista (MM US$)
(1) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p) (p)
Universidades 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La Paz 6.5 6.6 7.0 8.2 9.9 11.6 13.4 13.9 14.4 14.6
Oruro 3.4 3.5 3.8 4.4 5.3 6.2 7.2 7.5 7.7 7.9
Potosí 3.7 3.5 3.8 4.4 5.3 6.2 7.2 7.5 7.7 7.9
Pando 3.7 3.5 3.8 4.4 5.3 6.2 7.2 7.5 7.7 7.9
Beni 3.7 3.5 3.8 4.4 5.3 6.2 7.2 7.5 7.7 7.9
Tarija 4.7 5.1 5.7 7.1 8.9 10.9 12.8 13.2 13.8 14.2
Cochabamba 5.2 4.7 5.0 5.9 7.1 8.3 9.6 9.9 10.3 10.5
Santa Cruz 6.7 5.9 6.3 7.4 8.9 10.4 12.1 12.5 12.9 13.1
Chuquisaca 3.7 3.5 3.8 4.4 5.3 6.2 7.2 7.5 7.7 7.9
TOTAL 41.3 40.0 43.0 50.7 61.5 72.3 84.1 86.9 90.2 91.7
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
54
Tabla 23: Coparticipación Universidades – Escenario Optimista
Per Cápita (US$/estudiante)
(1) (p) (p) (p) (p)
Universidades 2006 2007 2008 2009 2010
La Paz 79.6 77.6 79.6 89.7 104.1
Oruro 179.0 176.8 178.2 197.6 225.6
Potosí 173.0 153.7 151.5 164.4 183.5
Pando 3,097.7 2,625.0 2,470.5 2,557.1 2,725.2
Beni 173.7 136.1 118.4 113.4 111.8
Tarija 269.2 269.5 282.4 324.4 378.6
Cochabamba 80.9 67.8 66.6 72.0 80.1
Santa Cruz 166.3 139.2 140.5 155.9 178.1
Chuquisaca 146.3 136.6 141.6 161.5 189.6
TOTAL 141.5 128.2 128.2 140.8 158.5
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energía, INE.
Elaboración: Propia
(1) Preliminar
(p) Proyección
En esta sección se detallarán algunas de las propuestas más importantes para el uso de los
recursos fiscales provenientes del sector hidrocarburos. Muchas de las mismas fueron
publicadas o expuestas en distintos escenarios públicos a los que asistió el autor, por ello,
la referencia bibliográfica en algunas oportunidades no existe.
55
• “La idea central es que, a partir de sus excedentes, el sector estratégico provea
recursos al sector generador de ingresos y empleo, de manera de contribuir a la
diversificación económica y para desarrollo del área social. Esta propuesta
requiere la revisión del destino de los recursos provenientes de regalías, IDH y
otros impuestos al sector estratégico. Así, los ingresos de coparticipación que
deben tener un destino en la diversificación de la actividad productiva. A su vez,
el sector proveerá de insumos y bienes finales al sector estratégico para lograr un
tejido productivo más denso y cohesionado.” (Página 93).
• “En esta línea, una parte de los ingresos nacionales generados por la exportación
de hidrocarburos (o de bienes con valor agregado provenientes de los
hidrocarburos), serán destinados a la consolidación de la nueva matriz productiva
en el país. Además, hay que aprovechar el decreto supremo de distribución del
IDH para reglamentar, en el caso de los municipios, prefecturas y universidades
(centros científicos tecnológicos para el desarrollo), el uso de parte de estos
recursos para el apoyo del sector productivo. Esto sentará las bases de una
actuación en procura del desarrollo productivo, fundada en la responsabilidad de
los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal). Estos
recursos serán canalizados a través del BDP [Banco de Desarrollo Productivo].”
(Página 178).
56
El objetivo es que el Estado Nacional pueda capturar aquellos recursos originados
por los volúmenes adicionales y coyunturas favorables de precios, que restrinja
las distorsiones de la excepcional renta petrolera sobre el nivel del gasto público y
el manejo discrecional de los recursos, especialmente en el gasto corriente y de
consumo, cambiando su orientación en la consolidación del ahorro nacional, la
inversión productiva y el accionar consistente del mercado de valores.” (Página
209).
• “Para tal efecto, el gobierno propondrá mediante un proyecto de Ley, por una
parte obligar a las prefecturas, municipios y universidades utilizar lo recursos del
IDH, exclusivamente en actividades productivas que generen empleo e ingresos.
Por otro lado, se acepta esta distribución y usos hasta el año 2006, a partir del
2007, a través de un proyecto de Ley, se propondrá la conformación de un Fondo
de Desarrollo Productivo y generación de empleo con recursos provenientes de
recursos adicionales, resultado de nuevos proyectos de exportación e
industrialización del gas natural.” (Página 216).
Como puede verse los usos para el IDH que plantea el PND son amplios y variados,
desde la creación de Fondos de Estabilización, Fondos de Desarrollo Productivos,
inversión en hidrocarburos, hasta el financiamiento de programas de vivienda, el PND
abre las puertas para la modificación de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, respecto a la
coparticipación del IDH.
Una de las principales virtudes de esta medida es que la renta de los hidrocarburos deja
de ser utilizada como prebenda política, dado que ningún Gobierno podría utilizar estos
recursos para obtener algún tipo de favor político. Por otra parte, existe evidencia
empírica de que la forma actual para gastar los recursos del gas natural no favorece a una
mejor redistribución del ingreso.18 En este sentido, redistribuir una parte de la renta
petrolera a cada uno de los bolivianos tiene un impacto positivo sobre la reducción de la
pobreza y la desigualdad, pero genera menores tasas de crecimiento en el PIB.19
18
Andersen et al. (2007).
19
Andersen (2006).
57
6.3 Fondos de Estabilización
Existe otra parte de la opinión pública que está a favor de la creación de un Fondo de
Estabilización con los recursos del sector hidrocarburos. El mecanismo sería bastante
usual, una parte de los ingresos, considerados extraordinarios, se destinarían a este fondo
que luego sería utilizado en situaciones de precios más conservadoras. Una de las
principales ventajas de este mecanismo, es que reduce la volatilidad de precios y, por
ello, el riesgo fiscal.
Existe la propuesta de que las regiones, tanto municipios como prefectura, compren
bonos o sean socios directos de YPFB. De esta forma, es posible asegurar un flujo de
recursos a estas regiones provenientes de las utilidades de la empresa estatal y, además,
se consigue capitalizar a YPFB con, posiblemente, mejores tasas de interés que las de
mercado.
Ventajas
• Las regiones tienen un mayor control de las actividades de YPFB en las mismas,
por tanto, eso podría inducir a que no existan presiones para que YPFB sea una
empresa ineficiente.
• Es posible comprar las acciones con lo que cada región reciba por IDH en un
determinado año, luego, para el resto de años los recursos de este impuesto
podrán financiar otras actividades inherentes a cada región.
58
Desventajas
• YPFB podría solicitar aportes de capital continuos por parte de las regiones,
cuando los mismos debería ser de “una sola vez”.
• Una mala gestión de YPFB podría descapitalizar a esta empresa a una tasa mayor,
la razón es clara, ante una mala gestión y con la obligación de pagar dividendos,
entonces los ingresos de YPFB podrían terminar en las regiones, siempre y
cuando exista la presión política para hacerlo.
7.1 Optimalidad
La respuesta a la pregunta ¿Cuál debería ser el uso óptimo de los recursos fiscales
provenientes del gas natural? Generalmente toma en cuenta las siguientes
consideraciones: mayor transparencia en el uso de recursos, menor manejo discrecional,
mayor control social, eficiencia en el gasto corriente, inversión en actividades
productivas, inversión en actividades sociales de alto impacto, etc.
Si bien todas estas consideraciones son válidas e importantes, en esta sección también se
quiere incorporar un aspecto teórico20 en el uso óptimo de estos recursos, el mismo si
bien requiere, para su comprensión, algún conocimiento de optimización dinámica, los
resultados encontrados son bastante intuitivos pero, no siempre considerados.
U (t ) =
(Tt − 1)
1−θ
−1
1−θ
t
20
Ver Dasgupta & Heal (1979), Gamponia & Mendelsohn (1985) y Heal (1993).
21
Ver Barro & Sala-i-Martin (2004).
59
Se asume que la recaudación del sector es una proporción α de la cantidad extraída del
recurso natural hidrocarburífero ( Rt ). Puesto que la cantidad disponible ( S t ) del recurso
es finita, entonces se debe cumplir que:
•
S t = − Rt
⎛ (αRt − 1)1−θ − 1 ⎞ −( ρ −n )
∞
Max. ∫ ⎜⎜ ⎟e
⎟ dt
0⎝
1 − θ ⎠
•
s.a S t = − Rt
⎛ (αRt − 1)1−θ − 1 ⎞ −( ρ −n )
22
El Hamiltoniano del problema es: H t = ⎜
⎜
⎟e
⎟ + μt (− Rt ) .
⎝ 1 − θ ⎠
60
2. Si la tasa de descuento es baja, entonces conviene disminuir la tasa de extracción
del recurso (y así de los impuestos), dado que el valor relativo de las familias al
consumo presente es bajo.
⎛ T• ⎞
3. Un valor elevado de θ implica una pequeña respuesta de ⎜ t ⎟ a cambios en
⎜ Tt ⎟
⎝ ⎠
ρ y n , dicho de otra forma, si no existe deseo de sustituir la recaudación
intertemporalmente, entonces el crecimiento óptimo de los impuestos es cero.
Se plantea el siguiente ejercicio: verificar cuál es la cantidad de dinero que necesitan los
habitantes de Bolivia para lograr que todos ellos tengan US$/día 2.00. Luego, contrastar
este monto de dinero con los recursos fiscales que puede aportar el sector hidrocarburos,
durante el período 2008-2012. Es necesario remarcar que dentro los ingresos fiscales del
sector se toman en cuenta: 1) el IDH; 2) la regalía de Beni y Pando; 3) los ingresos del
TGN y; 4) los ingresos de YPFB; queda claro que no entra el 11% de los departamentos
productores.
61
Figura 6: Aporte del Sector en la reducción de pobreza
70%
61%
60%
40%
28%
30%
20%
10%
0%
Optimista Pesimista
Escenarios
8. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
Por otra parte, la “Enfermedad Holandesa” no posee una única definición, ya que la
misma fue variando en el tiempo. No obstante de ello, se puede mencionar que este
problema ocurre cuando la presencia de un recurso natural genera una desaceleración en
el sector transable (por ejemplo, manufacturas), ocasionando que la economía no se
diversifique. Los canales de transmisión pueden ser: a) apreciación cambiaria; b)
movilidad de mano de obra y; c) falta de capital.
Los ingresos que recibe Bolivia por la venta de gas natural y petróleo son altamente
volátiles, de hecho, el rango de los impuestos, regalías y participaciones se sitúa entre los
US$ 600 millones y los US$ 2,700 millones, dependiendo de las condiciones de precios y
volúmenes en los mercados, especialmente el mercado externo. En este contexto,
62
cualquier política de uso de estos recursos debe ser lo suficientemente inteligente para no
restringir su uso pero, al mismo tiempo, no elevar el riesgo fiscal del país.
Durante los años 2005 y 2006 gran parte de los recursos beneficiaron a las prefecturas y
municipios, es decir, estuvieron bastante descentralizados; los mismos fueron parte vital
en el desempeño fiscal de estas instituciones. Con la aplicación del DS 29322, los
criterios de coparticipación se modifican, ocasionando que los ingresos para las
prefecturas disminuyan notablemente y el de los municipios se incremente. Más aún, si
esta nueva coparticipación también debe financiar una renta propuesta por el Poder
Ejecutivo, entonces se verán los siguientes efectos: a) los ingresos de las prefecturas
disminuirán en más del 65%, respecto del nivel observado el año 2006 y; b) pese a que
los municipios con el DS tienen más ingresos, los mismos diminuirán al nivel (o
ligeramente menor) observado el año 2006.
En general los municipios utilizan los recursos del IDH en infraestructura urbana -
mejoramiento de parques, calzadas, electrificación, etc. - y educación – desayuno
escolar, compra de pupitres, etc. Por otra parte, la distribución del IDH el año 2006, entre
los municipios, fue bastante regresiva, los municipios más ricos (o más desarrollados)
recibieron una proporción mayor de los ingresos totales, respecto a sus similares más
pobres. Este hecho es consistente con la literatura existente que menciona el carácter
regresivo del total de ingresos fiscales sobre la economía boliviana.
El uso del IDH en gastos de de salud es muy bajo, en la mayoría de los departamentos
éste no llega ni al 10% del total. Ni las prefecturas, ni los municipios parecen haber
gastado los recursos del IDH en este rubro.
Respecto a las propuestas para el uso de los recursos por el IDH en el documento se
analizaron tres: a) la inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo; b) la coparticipación per
cápita y; c) la creación de un Fondo de Estabilización.
El Plan Nacional de Desarrollo menciona, entre otros, los siguientes usos para el IDH: a)
la generación de empleo; b) la creación de un fondo de estabilización; c) la creación de
un fondo de desarrollo; d) un aporte a la vivienda; e) el financiamiento de actividades
productivas; etc. En este sentido, no se observa una priorización en el gasto, ello sería
deseable toda vez que los recursos del IDH son finitos y altamente volátiles.
La coparticipación per cápita consiste en repartir gran parte de la renta del gas natural y
petróleo a cada uno de los bolivianos. Esta política tiene un componente redistributivo
63
importante, sin embargo, genera menores tasas de crecimiento económico, dado que se
relegaría la creación de bienes públicos a través de la inversión pública.
Recomendaciones
Impedir la “Maldición de los Recursos” está asociada a: evitar traslado de factores desde
el sector transable al extractivo, fondos de estabilización, distribución per cápita de la
renta que genera el sector extractivo, bajar la tasa de extracción del recurso natural,
promover democracia, mejorar instituciones, disciplina fiscal y mayor control
macroeconómico.
Una de las formas para evitar la maldición de los recursos naturales no renovables es
fomentar la transparencia en el uso de los ingresos provenientes de su explotación. De
hecho, para permitir que los recursos provenientes de la explotación de un RNNR no
estén asociados con más pobreza y menos democracia (como en el caso de Venezuela) es
necesario transparentar el uso de los recursos provenientes de la explotación de gas
natural.
Permitir que los recursos del gas natural financien actividades productivas podría tener un
impacto positivo sobre la economía en el corto plazo, sin embargo, existe el riesgo de
que, una vez acabada la bonanza del sector, todas las actividades que se crearon a partir
de estos recursos, también presenten números negativos. Por ello, no es recomendable
que los recursos del gas natural financien actividades productivas que no sean
sostenibles.
64
Utilizando la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004 elaborada por el Instituto
Nacional de Estadística, fue posible determinar que la cantidad de dinero necesaria para
que cada boliviano alcance los US$/día 2.00, es US$ 12,820 millones, durante el período
2008-2012. El sector hidrocarburos puede aportar con el 28% de estos recursos bajo un
escenario pesimista y, con el 61% en un escenario optimista. En este sentido, cualquier
política de uso de estos recursos debería lograr una reducción de la pobreza significativa
para los próximos años, dado que el sector hidrocarburos así lo permite.
Actualmente, con la aprobación del Proyecto de Constitución Política del Estado, se abre
una “venta de posibilidades” para discutir nuevamente la redistribución de los ingresos
del sector hidrocarburos. En este sentido, de aprobarse este proyecto, la discusión sobre la
coparticipación de estos ingresos queda sujeta a la aprobación de una nueva Ley que
defina el destino de estos recursos.
65
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