Regiões Metropolitanas no Brasil:

referências para debate

Fany Davidovich

Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal – IPPUR/UFRJ-FASE

Palavras-chave

Regiões Metropolitanas Antigas; Regiões Metropolitanas Recentes e Recentralização

A metrópole tem se constituído em eixo da agenda de eventos e de entidades

internacionais, entre as quais se sobressai Metropolis, sediada em Barcelona e

promotora de eventos em diversos países. As pontuações principais referem-

se ao processo de reconcentração da população e da riqueza e à elaboração de

novas formas espaciais da urbanização contemporânea. No presente, estima-

se em 300 o número de aglomerações com mais de 1 milhão de habitantes, e

20, pelo menos, com população superior a 10 milhões, incluindo as de São

Paulo e do Rio de Janeiro. De maneira sucinta, ​vale considerar que, se repro-

duz​, deste modo, ​a associação da categoria metrópole com processos de con-

centração e de centralização​, que foi assumida em décadas passadas. Com

efeito, já desde o início do século XX, a aglutinação de população, de recursos

e de atividades num mesmo lugar, era apontada como via do desenvolvimento

econômico. Por um outro lado, formas urbanas aglomeradas se constituíram

em base de informação estatística, as “standard metropolitan areas”, nos

Estados Unidos, enquanto, na França, as chamadas “ metrópoles d`èquilibre”

representaram suporte para um projeto de reordenação do território. Mas já

havia​ indicação do espraiamento da metrópole, formando um vasto tecido ur-

bano, a Megalópole,​ da obra de J. Gottmam, que teve um exemplo significa-

tivo na extensão compreendida entre Boston e Washington, como fenômeno

novo da urbanização.

No presente, o processo de metropolização tem se reportado à era

global, ou seja, à era da comunicação. A despeito dos limites assumidos para

o texto, cabe contudo, distinguir algumas das condições que permeiam a

estruturação de novas espacialidades aglomerativas:

-pode ser, deste modo, observada a relevância da ​crescente necessidade

de contatos interpessoais e de proximidade de agentes econômicos diversos,

no sentido de ​atender à escala ​assumida pela multiplicidade de negócios e de

operações pertinentes, ​que somente a grande aglomeração é capaz de sus-

tentar​. Constitui-se, efetivamente, no ambiente propício à captação de infor-

mações que envolvem a cultura da empresa, como as das inovações em curso

na tecnologia, ou seja, a metrópole enquanto​ meio que faculta a circulação de

idéias, fora das restrições formais.

Tais condições apresentam certa analogia com as chamadas economias

de aglomeração, interpretadas como um marco do desenvolvimento da forma

– metrópole, no passado, conforme referência anterior. Mas é certamente

ímpar o vulto atual da densidade e complexidade das interações entre dife-

rentes etapas do processo produtivo e das transações entre atividades e

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serviços e destas com o mundo. Parece suficiente fazer apenas menção ao pa-
pel representado pela expansão de redes e de fluxos em nossos dias.

• uma segunda observação faz salientar o ineditismo das situações de ​in-

certeza e de risco​, que derivam de pressões pelo ajuste permanente de

determinados produtos a mudanças rápidas de suas bases tecnológicas e

às preferências dos consumidores. Entre as vantagens que a concentra-

ção urbana oferece, contam-se, de certo, as ​facilidades de custos de

transação mais baixos​, custos esses que se elevam consideravelmente

com a distância. Progressos nas tecnologias dos transportes e das tele-

comunicações viabilizam relacionamentos instantâneos da metrópole com

pontos afastados do planeta, mas também tem um impacto particular na

grande aglomeração e nas suas extensões, ​dada a agilidade​ de acesso à

informação e a novos mecanismos de aprendizagem, de experiência e de

conhecimento que ali se condensam e que ​se tornaram indispensáveis ao

atual processo da acumulação​.

• deve ser ainda observado que a ​seletividade dos lugares acentuou-se​ na

dinâmica da reconcentração. De fato, ​poucos são os centros urbanos que

detém recursos e atributos capazes de alçá-los a padrões de aglomeração

global.​ Características de seletividade urbana também tiveram lugar no

passado; apenas algumas cidades se constituíram em elos efetivos de

articulação entre os mercados nacional e internacional, enquanto centros

aparelhados para dar suporte à acumulação e à reprodução do capital.

No contexto atual do mercado, pode ser considerado que aumentaram as

razões de competitividade, que implicam instrumentalizar​ a grande metrópole

como ​motor da relação local/global.​ São, deste modo, particularmente con-

templadas as cidades que já dispõem de nível mais elevado de desen-

volvimento e de poder econômico, o que faz evocar a imagem de ​“ ilhas de

excelência ”​. Situação essa mais identificada em uns países do que em outros,

e que se acompanha de acentuação das desigualdades sociais. Como se sabe,

em matizes diversos,​ iniqüidades sociais em espaços nacionais, haviam se

agravado em função das crises do Estado e em função do declínio de suas in-

tervenções no crescimento da economia e na produção de infra-estrutura​, que

tiveram, também, ampla repercussão nas metrópoles. ​No Brasil​, por exemplo,

esses problemas rebateram na fragilização das complementaridades inter-

regionais, que deram um suporte à expansão do mercado interno.

A retomada da concentração urbana se faz​, assim, num contexto de ​ma-

tiz neo liberal e de acirramento da competitividade.​ A ênfase particular em-

prestada a processos de​ privatização e de parcerias entre órgãos públicos e a

iniciativa privada representou, certamente, um freio à imagem de "involução"

da metrópole​, que foi seguidamente invocada por diversos segmentos da so-

ciedade. Mas a reconcentração urbana envolveu, também, imperativos de re-

centralização do poder de decisões (Veltz.P.,1996 ), como um confronto com o

movimento de descentralização que diferentes posturas político – ideológicas

esposaram.

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A designação de metrópole​ tem permanecido, devido, em grande parte,

ao valor emblemático que adquiriu, seja como representação de problemáticas

econômicas e sociais, seja pelas posições mais elevadas na hierarquia urbana,

seja pela dominação política e polarização que exerce sobre lugares de um

dado território​. É preciso, contudo, considerar que tal designação genérica não

corresponde à a um “tipo – ideal “, já que a metrópole é um fenômeno plural,

que apresenta diferentes dimensões e formas de concentração.

Menção particular cabe, então, ao ​gigantismo de algumas aglomerações

que extrapolam, largamente, os limites oficiais da metrópole,​ gigantismo esse

que detém uma conotação a um tempo regional e urbana, e que ​tem sido

identificada como Cidade - Região .​ ​Seria essa espacialidade uma reprodução

da megalópole,​ já citada antes? ​É possível observar que ela vai mais adiante,

já que não se restringe à extensão de uma suburbanização avançada, mas

representa uma centralidade urbana nova, que se define ​no contexto das tec-

nologias da informação e de uma sociedade que, cada vez mais, se organiza

em redes​. A chamada Cidade – Região Global corresponderia a um ​expoente

desse perfil ​de concentração​, representando, também, um expoente da sele-

tividade espacial, enquanto ​suporte​, por excelência, ​de redes que articulam e

dão forma ao mercado global.

À essa ​espacialidade urbana​ correspondem as condições ​mais privile-

giadas para atender a imperativos da nova ordem econômica​. Ressaltam-se,

em particular, os recursos de que dispõe para atender ao primado que a ve-

locidade e a instantaneidade ganharam na atualidade​: alude-se, de um lado,

ao tempo hábil que se tornou necessário para a incorporação de padrões de

produtividade e de distribuição, de fixação de preços e de lucros, acertados

em nível mundia​l; por outro lado, salienta-se a relevância particular das

atividades logísticas, apoiadas em diversos meios de transporte e comunica-

ção, levando em conta que ​a presteza da articulação entre fornecedores e

consumidores se tornou mais importante do que as próprias condições de

preço. Significa dizer que o mercado passou a contar com uma espacialidade

que lhe assegura retorno rápido e diminuição da instabilidade, precisamente

graças à disponibilidade de recursos humanos e materiais, concentrados em

grande escala.

Em torno do gigantismo espacial e populacional alcançado por algumas

aglomerações, na produção contemporânea do espaço, questionamentos di-

versos tem se levantado. Parece suficiente fazer referência a argumentos que

num extremo, aludem a um ​mundo em mutação, que não comporta mais a

forma – cidade tradicional​, nem a identificação de problemas sociais e políti-

cos, econômicos e culturais como questão urbana, que seria uma forma de

mascarar os verdadeiros impasses e conflitos da sociedade. Em uma outra

versão, ​sublinha-se a perda de importância do nível local​, ​a partir da crescente

intervenção de interesses multinacionais,​ que influi na modificação ou na

alienação de mecanismos de articulação de áreas a distintas esferas de

governo. Igual posicionamento pode ser identificado ​na produção cultural,

quando ​se faz referência a um “hiper local” ou a uma “atopia suja”, que se

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opõe ao pensamento localizado e que é interpretado como conseqüência do

processo de globalização​ (Buarque de Holanda, H.,2001).

A maximização que redes e fluxos de intercâmbio, de capital, de ima-

gens, símbolos e sons (Castells, M.,1999) adquiriram no contexto da so-

ciedade contemporânea teria convergido para a ​minimização da contigüidade

física e, consequentemente, do espaço concreto.​ O conceito de Cidade Global,

originalmente desenvolvido por S. Sassen (1993) confirmou a relevância de

redes e de fluxos, já que a ênfase foi dada a um eixo -–Tóquio, Nova York e

Londres – aquele eixo onde o sol nunca se põe, em clara referência ao pri-

mado do circuito financeiro e ao da velocidade da informação. A espacialidade

tem, porém, lugar nas extensões territoriais de Tóquio – Nagoya – Osaka, na

de Boston a Washington que engloba Nova York e na do tecido expandido da

Grande Londres. Mais recentemente, certa difusão de uma relação local/global

permite levantar a hipótese de que a ​Cidade Global corresponderia a lugares

distribuídos em vários países e unidos pelo sistema de redes globais.

Nessa parte do texto, cabe assinalar que importa considerar característi-

cas da metrópole ​no Brasil, ​onde ​a institucionalização de regiões metropoli-

tanas tem se constituído em regra, ao contrário do que ocorre em diversos

países latino – americanos.​ É preciso observar, também, que, condizente com

a dimensão continental, ​o número dessas aglomerações e de outras formas de

concentração urbana tende a aumentar​: são hoje 26 regiões metropolitanas,

quando não passavam de 9 nos anos 70; metrópoles embrionárias ou pré -

metrópoles tem representação em 37 aglomerações urbanas não metropoli-

tanas, que também são identificadas na aglutinação de municípios, mas em

densidade e extensão inferiores as das regiões metropolitanas; contam-se,

além disso, um grande número de cidades isoladas, com 100 mil habitantes e

mais e com as chamadas regiões de desenvolvimento integrado que envolvem

municípios situados em estados diferentes, a exemplo da que se refere ao

Distrito Federal e seu entorno.

Mas, além dos valores numéricos, que se constituem certamente, em

uma justificativa para a análise da metrópole no Brasil, é preciso considerar a

relevância do tema em função do seu papel como lugar, por excelência, de

grandes embates da sociedade. Problemas apenas setorialmente abordados

por ocasião das eleições de 2002, como o da ​violência e do poder paralelo do

crime organizado, como o do desemprego e o das desigualdades sociais, ou os

do saneamento e saúde, entre outros, se tornaram prementes sobretudo nas

maiores aglomerações urbanas,​ criando desafios inéditos para uma gestão

compatível com a recuperação democrática do país.

Tais justificativas fazem ressaltar a figura particular que a concentração

urbana conquistou na problemática social brasileira, além de suas implicações

econômicas, políticas e culturais.​ Cabe verificar que apenas 111 centros urba-

nos cobrem quase 79% do PIB nacional​ (Andrade, T. e Serra, R.,2001). Por

sua vez, ​a participação no PIB estadual revela o papel da região metropolitana

como concentração econômica e financeira: 88% na de São Paulo, 75% na do

Recife e assim por diante.​ Cabe considerar, ainda, a metrópole como lugar,

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por excelência, de pressões pelo poder social e pela prática da cidadania,

centro de eventos culturais e esportivos e daqueles que atendem a temas atu-

antes da sociedade.

Mas é ​no Brasil​ que se coloca, particularmente, a questão da metrópole

como fenômeno plural​, dada a diversidade de formas, dimensões e estruturas

que apresenta no território nacional. Questão essa que introduz referências

para debate, na seção a seguir.

Referências para o Debate

Nessa parte do trabalho, pretende-se abordar, basicamente, o debate que tem

se levantado em torno da criação de novas regiões metropolitanas no país.

Para um melhor encaminhamento da proposição, cabe distinguir, ainda que a

um nível de generalização, os marcos principais de sustentação das diferentes

fases da concentração urbana no país.

A evolução histórica e política e a dimensão continental do território con-

correram para certa disseminação do fato urbano no espaço nacional; a au-

sência de macrocefalia urbana, distingue certamente o Brasil de outros países

da América Latina. ​Cidades ganharam projeção,​ sucessivamente, em cada

período importante da vida econômica do país. ​A função de capital, por sua

vez, contribuiu para erigi-las em local privilegiado das transformações em

curso na sociedade e na dinâmica da acumulação.

Fases principais de concentração urbana no país corresponderam cer-

tamente:

• às políticas de substituição de importações que implicaram a endogenei-

zação das mais importantes cadeias produtivas do país, asseguradas pelo

capital estatal, sobretudo no II PND; ​indústrias contribuíram para a or-

ganização centro – periferia, tanto em nível metropolitano, como em âm-

bito nacional, afirmando uma core – area no Sudeste;

• ​à retração do processo metropolitano que se seguiu à crise fiscal e fi-

nanceira do Estado; ​foram deste modo afetados os investimentos em in-

fra – estrutura e serviços que fizeram da metrópole o espaço de eleição,

e particularmente atingidos os lugares onde predominavam assalariados

do governo, fazendo o Rio de Janeiro, por exemplo ser mais vulnerável

do que São Paulo.

• ​à reconcentração populacional que parece corresponder a um processo

mundial de metropolização em curso​, e que envolve ajustes políticos e

econômicos à lógica do mercado, privilegiando a competitividade e

acionando novos estímulos a à acumulação.

• Mas é preciso observar, igualmente, que, além das adaptações à aber-

tura da economia,​ um fator importante da reconcentração urbana no Bra-

sil decorre do término de programas regionais de desenvolvimento que

contribuíram para desafogar metrópoles congestionadas e para o cresci-

mento de cidades de porte médio ​– na década de 80, a taxa anual de

aumento populacional desses centros foi 2,8%, a do conjunto metropoli-

tano registrou 1,8% e a da média nacional 1,9%. Esses valores mudaram

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entre 1991 e 2000: estimou-se para a média nacional os índices de 1,6

ou 1,9%, enquanto a taxa do quadro metropolitano ascendeu para 2,1%,

declinando a das cidades de porte médio para 2,3%.

A modificação dos índices de aumento da populacional reporta-se, em

grande parte, ao aumento do número de regiões metropolitanas no país e ao

grande crescimento de municípios de periferias metropolitanas. Vale, assim,

considerar um quadro de referências a respeito da difusão do fato metropoli-

tano no território nacional. (fig. 1).

Em conjunto,​ pode ser observado que grande parte das regiões metro-

politanas tem respaldo em capitais estaduais e uma distribuição geográfica

diferenciada.​ Na década de 70, foram contempladas, exclusivamente, 09

capitais estaduais, um processo que envolveu, por vezes, pactos e acordos

entre projetos do governo central e forças locais; com a lei complementar no

14 (1973) foram instituídas as de Belém(PA), Fortaleza(CE), Recife(PE), Sal-

vador(BA), Belo Horizonte(MG), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS) e São Paulo

(SP), seguindo-se a do Rio de Janeiro(RJ), com a lei complementar de 1974.

As mais recentes, instituídas basicamente a partir dos anos 90, também con-

templam algumas capitais de estado: São Luiz(MA), Natal (RN), e Maceió (AL),

no Nordeste; as de Goiânia, (GO), Vitória (ES) e Florianópolis (SC) formam as

pontas de um triângulo que baliza o Centro – Sul, ou seja, a área que com-

preende a maior densidade de relações interindustriais e de serviços, no ter-

ritório nacional. É precisamente nesse trecho que se encontra a mais variada

gama de situações de metrópoles: além das já citadas, regiões metropolitanas

tem lugar em cidades não capitais, como Campinas (SP), Londrina (PR),

Maringá(PR) e Tubarão (SC), e em espaços subregionais, como Vale do Aço

(MG), Baixada Santista (SP) Norte/Nordeste Catarinense, Vale do Itajaí, Foz

do Rio Itajaí e Carbonífera, no estado de Santa Catarina.

Referências para o debate vão se centrar nas críticas que tem sido

endereçadas à criação das regiões metropolitanas recentes, entre as quais

cabe uma primeira menção​ à falta de características que serviram de critérios

para a instalação das nove primeiras regiões, ainda no regime militar. ​Critérios
esses que dizem respeito, à magnitude da população aglomerada, à capaci-

dade de polarização, à densidade demográfica e a processos de conurbação de

municípios, à diversificação de funções, entre outros.

De fato, ​o elenco de regiões metropolitanas brasileiras apresenta grandes

contrastes:​ ​num extremo estão as de São Paulo e do Rio de Janeiro, com mais

de 10 milhões de habitantes,​ a paulistana se encaminhando para os 20

milhões; no outro extremo, encontra-se ​a do Vale do Aço, com cerca de 400

mil pessoas,​ no ano 2000. Entre as de primeira geração, pode ser observado

que Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Curitiba e Belém

contam com efetivos compreendidos na faixa de cerca de 2 milhões a 4

milhões de indivíduos. Com respeito às de criação recente, acusam menos de

1 milhão de habitantes as de Londrina, Maringá, Florianópolis e as demais do

estado de Santa Catarina, além da já citada do Vale do Aço, em Minas Gerais.

Mas, as de São Luiz, Natal, Maceió, Vitória, Goiânia, Baixada Santista e

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Campinas registram população superior a 1 milhão de pessoas e, particular-

mente, a última com mais de 2 milhões (fig.1).

Quanto à capacidade de polarização, uma medida remete à atração de

migrantes,​ ou seja, a uma posição específica na distribuição da população no

território. Cabe notar que ​as regiões metropolitanas recentes apresentaram as

taxas de crescimento populacional mais elevadas,​ no conjunto das metrópoles,

acusando índices superiores a 3% ao ano, como as de Goiânia e do Distrito

Federal (RIDE), ou na faixa de 2 a cerca de 3%, como a Grande São Luiz, Na-

tal, Grande Vitória, Florianópolis e outras. Entre as de primeira geração, as

metrópoles de São Paulo, Rio de Janeiro, Recife e Porto Alegre apresentaram

valores abaixo da média nacional, mas as demais mostraram taxas superiores,

especialmente a de Curitiba, com índice superior a 3% ao ano, entre 1991 e 2000.

Conforme antes mencionado, ​desponta, nessas metrópoles, o grande

crescimento demográfico de municípios da periferia: com mais de 5% ao ano​,

são exemplos São José dos Pinhais, na região metropolitana de Curitiba,

Ribeirão das Neves, na de Belo Horizonte, ou Ananindeua, na de Belém, que

acusou a taxa de 18% ao ano, entre 1991 e 2000. Junto a outros municípios

que também registraram índices elevados, mesmo naqueles com mais de 100

mil habitantes, vale considerar até que ponto se constituem em “barreiras” de

“preservação” da cidade central, que , com poucas exceções, apresentou valo-

res de crescimento populacional abaixo da média nacional. Fatores diversos

concorreram para o aumento expressivo de municípios de periferias metro-

politanas; veja-se o papel da indústria automobilística, na região de Curitiba,

ou a multiplicação de loteamentos de baixo preço, na de Belo Horizonte, ou

ainda o aparelhamento turístico de capitais aumentando consideravelmente o

custo de morar e encaminhando contingentes para municípios contíguos, como

deve ter ocorrido nas regiões metropolitanas de Belém e de Fortaleza.

A idéia de barreira de preservação da cidade central se aplica a outras

regiões metropolitanas, em geral.​ Na de São Paulo, municípios da periferia

também acusaram altas taxas de crescimento anual da população, a exemplo

de Mairiporã, Itaquaquecetuba, Mauá, Poá ou Guarulhos que atingiu a mais de

1 milhão de habitantes, em 2000, enquanto o município da capital acusou

apenas 0,85%. Mas, no cômputo total, o índice dessa região metropolitana, de

1,61%, foi inferior ao da média nacional. O peso da população do município da

capital, com mais de 10 milhões de habitantes, influiu, certamente, nesse re-

sultado. Mas a chamada barreira de proteção à cidade central não se limita a

municípios que apresentaram elevado aumento populacional. Na região metro-

politana do Rio de Janeiro, os da periferia apresentaram, quase todos, taxas

abaixo da média nacional, enquanto a da capital foi de apenas 0,73% e da

região metropolitana como um todo, de 1,14% entre 1991 e 2000.

O padrão de periferias com índices mais elevados de crescimento da

população e com aumento inferior no município central se reproduz em

regiões metropolitanas recentes, mas prevalecem crescimentos acima da mé-

dia nacional também no centro principal. Assim, nas regiões metropolitanas de

Campinas, Natal, Vitória, Londrina e também da Baixada Santista, predomina

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o padrão paulistano, fazendo pressupor a existência de uma percepção de

mercado de trabalho saturado naquelas cidades. Mas, em outras regiões me-

tropolitanas recentes, o centro principal ainda atrai população, embora com ín-

dices inferiores aos de municípios da periferia. A maioria reproduz, deste

modo, o padrão de Curitiba e de Fortaleza, compreendendo as de São Luiz,

Florianópolis, Maringá, Distrito Federal e as de caráter subregional, como as

do Vale do Itajaí, centrada em Blumenau e do Norte – Nordeste Catarinense,

centrada em Joinville, entre outras.

O critério da densidade demográfica faz observar que, de fato, a maioria

das regiões metropolitanas recentes apresenta menos de 1000 habitantes por

quilômetro quadrado, inclusive no município central, expressando, deste mo-

do, valores muito baixos em termos de urbanização.​ Há, no entanto, ex-

ceções, como as regiões metropolitanas de Campinas, Vitória, Baixada San-

tista. Apenas como exemplo, vale a comparação entre as regiões metro-

politanas de Maringá, mais recente, e de Belo Horizonte, de primeira geração,

esta com densidade acima de 6.000 habitantes por quilômetro quadrado, na

capital (tabela 1a, b). Mas deve ser observado que todas exibem decréscimo
considerável nos municípios das respectivas periferias, vários com carac-

terísticas predominantemente rurais, fato que respalda críticas a respeito de

tal “estruturação metropolitana”. É preciso considerar, também, que nas re-

giões metropolitanas recentes, a periferia não sustenta centros de projeção

urbana, como são, por exemplo, os de Guarulhos, Osasco, Santo André e

outros na de São Paulo, ou os de Duque de Caxias, Nova Iguaçu ou Niterói, na

do Rio de Janeiro. Contudo, não se deve deixar de considerar que as novas

metrópoles também envolvem processos de conurbação, isto é, a incorporação

de municípios contíguos, que compõem uma extensão territorial. Parece sufi-

ciente fazer menção às regiões metropolitanas de Natal, com Parnamirim,

Vitória com Vila Velha e Cariacica, de Goiânia com Aparecida de Goiânia, de

Florianópolis com São José, de Blumenau com Gaspar (Vale do Itajaí), Lon-

drina e Cambé e outras mais. ​Contiguidade essa que, geralmente, envolve

densidades demográficas mais elevadas fora do município central.

A crítica à criação dessas regiões metropolitanas também se aplica à falta

de diversificação de funções, que, efetivamente, diz principalmente respeito às

mais antigas, em tese; o nível de sedimentação que já apresentam se consti-

tuindo em suporte para a atração de investimentos e de inovações. ​Com

efeito, o núcleo dessas metrópoles apresenta, geralmente, nível superior de

centralidade que, em graus diversos de intensidade, responde à complexidade

econômica e da administração, à importância do aparelhamento técnico e da

infra-estrutura, além de outros atributos. Centralidade que envolve a capaci-

dade de sediar serviços avançados, necessários à produção e à empresa, além

de setores informacionais e de telecomunicações.​ São condições que refletem

de algum modo, a participação dos serviços no Produto Interno Bruto Na-

cional, de 57,87% em 1990 para 62,43% em 2000. O crescimento do proces-

samento de dados e de consultorias especiais, o desenvolvimento de pro-

gramas e de atividades que atendem aos processos econômicos contem-

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porâneos, compreendia inicialmente centros dotados de base tecnológica e de

maior rentabilidade, situados, em grande parte no Sudeste – Sul.

Por outro lado, nas periferias e entornos distinguem-se determinadas

indústrias, cuja localização atende, em grande parte, a necessidades de es-

cala, de terrenos amplos e mais baratos, exercendo particular influência na

espacialidade das regiões metropolitanas. Alude-se, especialmente, às implan-

tações da siderurgia, do material do transporte (construção naval, aeronáutica

e automobilística), das indústrias do petróleo (refino e petroquímica). Trata-

se, especialmente, daquelas indústrias desenvolvidas com os processos de

substituição de importações, antes mencionados, que foram estabelecidas nas

vizinhanças das principais capitais do país, contribuindo para a estruturação de

periferias metropolitanas. Vale observar que tais implantações ainda repre-

sentam os principais marcos espaciais da industrialização no país, embora se

conjugando a outros gêneros de indústria, que também tem lugar no muni-

cípio central. A instalação de novos estabelecimentos automobilísticos, por

exemplo, tem dado suporte à periferias metropolitanas de Curitiba, Porto Ale-

gre e Salvador; o encaminhamento dessas indústrias para fora desse espaço

faz-se nas proximidades da metrópole, contribuindo para consolidar seus en-

tornos, a exemplo do que ocorre com as regiões metropolitanas de São Paulo

e do Rio de Janeiro — respectivamente, deslocamentos de fábricas da Volks-

wagen e da General Motors do ABC paulistano para o interior do estado e im-

plantação da Volkswagen e da Peugeot – Citroën na área de Resende, junto à

fronteira com São Paulo. A consolidação dos entornos dessas metrópoles con-
stitui-se em um dos elementos de estruturação de Cidades, Regiões, respecti-

vamente.

Tabela 1 a - Região Metropolitana de Belo Horizonte

Municípios Densidade Hab/Km2

Belo Horizonte - MG 6.319,91

Contagem - MG 2.529,41

Ibirité - MG 1.460,95

Ribeirão das Neves - MG 1.277,97

Vespasiano - MG 869,38

Betim - MG 721,37

Santa Luzia - MG 658,46

Sabará - MG 331,22

São José da Lapa - MG 250,89

Raposos - MG 203,68

Igarapé - MG 162,83

Pedro Leopoldo - MG 162,66

Nova Lima - MG 132,94

Lagoa Santa - MG 132,58

Juatuba - MG 127,15

Matozinhos - MG 105,67

Capim Branco - MG 75,08

Mateus Leme - MG 68,48

Caeté - MG 64,44

Brumadinho - MG 38,48

Esmeraldas - MG 37,31
Rio Acima - MG 33,13

Nova União - MG 30,02

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Florestal - MG 27,59

Itaguara - MG 27,33

Rio Manso - MG 18,42

Baldim MG 14,30

Jaboticatubas - MG 11,14

Taquaraçu de Minas - MG 10,23

Tabela 1b – Região Metropolitana de Maringá

Municípios Densidade Hab/Km2

Sarandi - PR 578,74

Maringá -PR 547,10

Paiçandu - PR 158,93

Mandaguari - PR 85,13

Mandaguaçu - PR 55,30

Marialva - PR 53,14

Ângulo - PR 25,00

Iguaraçu - PR 20,54

Fonte: Contagem Populacional 1996 - IBGE

Com respeito às metrópoles recentes, deve ser observado que, de fato​ não
comportam diversificação de funções expressiva.​ Vale considerar que, exce-

ções representadas pelas de Campinas e Baixada Santista, correspondem, afi-

nal, às suas posições como extensão da metrópole paulistana, inseridas no

espaço de uma chamada macrometrópole. De fato, a metrópole de Campinas

conta com um centro de serviços importante, em que se sobressaem as uni-

versidades e setores de tecnologia avançada, enquanto uma periferia diver-

sificada abrange desde a refinaria e a indústria automobilística a atividades do

agrobusiness. A Baixada Santista, além do complexo siderurgia e petro-

química, conta com turismo e serviços diversos.

A um certo nível de generalização, é possível afirmar que nas demais

regiões metropolitanas de iniciativa estadual prevalece o caráter de especiali-

zação​. A siderurgia tem particular relevância nas regiões metropolitanas da

Grande Vitória e na do Vale do Aço; essa indústria vem sendo ainda pleiteada

nas regiões da Grande São Luiz e do Norte/Nordeste Catarinense, onde se

conjuga à fabricação de veículos e à metal – mecânica. No estado de Santa

Catarina, outras especializações se distinguem: a têxtil, na aglomeração Blu-

menau – Gaspar – Brusque, na região metropolitana do Vale do Itajaí; a cons-

trução naval, na da Foz do Rio Itajaí; o extrativismo mineral, nas de Tubarão e

Carbonífera.

É preciso considerar, também, o papel de centros de serviços que as no-

vas metrópoles representam, principalmente na cidade principal: Florianópolis,

por exemplo, dispõe de uma universidade federal, de uma incubadora

tecnológica e de profissionais de alto nível técnico; Goiânia se distingue no se-

tor de telecomunicações, absorvendo um projeto de Teleporto. Outras capitais

se sobressaem, também, no desenvolvimento de serviços que as consolidam

numa posição de macrocefalia urbana, a exemplo das de São Luiz e Natal, em

detrimento da rede urbana estadual. Ao contrário das primeiras regiões

metropolitanas criadas no regime militar, que obedeceram a um projeto de

modernidade e à universalização de modelos padronizados e tecnicamente ar-

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bitrados de regiões metropolitanas, indistintamente aplicados a diferentes

capitais estaduais, as mais recentes tem sido estabelecidas com a redemo-

cratização do país, a partir dos anos 90, principalmente. A formulação e imple-

mentação da política urbana delegada à atribuição das constituições estaduais,

ainda que se ressentindo da figura jurídica da região metropolitana, dado o

privilegiamento concedido pela Constituição de 1988 à concepção municipalista.

Não obstante, deste modo, vê-se descartada a lógica do planejamento

centralizado, apoiado na tecnoburocracia e na imagem de neutralidade, com

que se imaginava colocar a instituição metropolitana acima dos conflitos locais

e regionais e assegurar repasses diretos da União para as novas entidades

territoriais.

Motivações diversas tem sido apontadas com respeito à criação das no-

vas regiões metropolitanas: desde a idéia de “status” do executivo estadual,

dada a identificação da metrópole com a imagem de progresso e de moderni-

dade, a diversos objetivos, como os de ​equacionamento de serviços comuns

entre municípios, sobretudo no setor transporte​ (Região do Vale do Itajaí –

SC), como​ os de competitividade, acionados por empresários da região de

Londrina​ (PR), pretendendo a afirmação local versus a hegemonia que Curitiba

detém na atração de investimentos de fora. Cabe considerar ​a inspiração de

consórcios intermunicipais bem sucedidos na captação de recursos da União,

além da percepção das vantagens que o processo aglomerativo tem oferecido

para o crescimento econômico. Além disso, merecem menção as propostas

divulgadas pelo PSDB, enquanto partido do governo, no sentido de preconizar

a positividade da governança metropolitana e da criação de novos estados –

membro. Mas outras injunções devem ser consideradas, abordadas em parte

mais adiantada do texto.

Outras críticas são de caráter mais abrangente, já que se reportam ao

fato metropolitano em geral. Basicamente, a referência diz respeito à falta de

uma gestão de cunho efetivamente regional, capaz de efetuar a integração

horizontal dos municípios​ em torno de processos de natureza econômica, cul-

tural, ambiental e social, vivenciados num mesmo recorte espacial. Criou-se,

assim, um descompasso entre a especialidade gerada por aqueles processos e

a falta de uma política de cooperação e de arranjos institucionais adequados.

Como se sabe, a questão metropolitana não mereceu tratamento prioritário na

Constituição de 1988, que privilegiou a concepção municipalista em detri-

mento da figura jurídica da região metropolitana​ e em oposição ao esvazia-

mento que o município sofreu com a instituição das primeiras metrópoles no

país. A ênfase no local, deste modo concebido, teve precedência sobre o âm-

bito regional, apoiada na posição política dos prefeitos. Ademais, uma efetiva

governança metropolitana poderia criar conflitos de poder com o estado e / ou

município (Azevedo, S. e Mares Guia,1999).

Nas primeiras regiões metropolitanas, um planejamento altamente cen-

tralizado impôs um modelo que prescindiu de práticas de cooperação inter-

municipal e que preteriu a efetiva representação política dos municípios par-

ticipantes da região metropolitana.​ Mas um novo papel coube ao estado como

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mediação das decisões do governo federal. De fato, indicado pelo poder cen-

tral, o executivo estadual designava a maioria dos membros do Conselho De-

liberativo; aos municípios restou a participação majoritária num Conselho

Consultivo, despido de atribuições decisórias. ​Acresce que fundos federais de

desenvolvimento urbano eram repassados a companhias estaduais,​ com des-

tino ao saneamento, transportes, habitação, desconsiderando, assim, o plane-

jamento urbano elaborado pelo órgão metropolitano, que pretendia equacionar

basicamente a prestação de serviços comuns em áreas de conurbação inter-

municipal.

Fatores diversos influíram para frustrar o modelo em questão. Vale con-

siderar, entre outros, o problema advindo da ​contradição entre a centralização

exercida pelo governo federal e a necessidade de coordenação e de controle

do órgão metropolitano​ sobre políticas que se revestiam de um caráter setorial

e que dispunham de acesso direto a fundos de financiamento. ​Posteriormente,

a crise fiscal e financeira do Estado e a de sua ação intervencionista,​ junto à

desaceleração da economia, que configuraram a “década perdida”,

acarretaram forte queda de recursos financeiros e de investimentos nas

regiões metropolitanas, cujos quadros institucionais passaram a sofrer pro-

gressivo esvaziamento ou eliminação.

Por sua vez, a formulação e implementação de regiões metropolitanas, a

cargo da iniciativa estadual, ressentiu-se da imprecisão de conceitos e de

atribuições, principalmente quanto a linhas de financiamento e a recursos fi-

nanceiros naquelas constituições em que foram mencionadas, já que tal

referência não consta nas de vários estados.

Pode ser, por tanto, observado que, de maneira geral, ​a fragilidade

jurídica e de institucionalização de regiões metropolitanas constituiu-se um

empecilho à realização de uma gestão regional​, capaz de produzir um pacto a

um tempo social e territorial. Mas outros fatores devem ser considerados:

alude-se, particularmente, ao papel da hegemonia conquistada pelo município

central e ao da autonomia dos municípios, consagrada pela Constituição de

1988 e pela política de descentralização.

Com efeito,​ a projeção do município central tem implicado privilegiar o

foco sobre a cidade e programas de “city marketing”, acarretando marginali-

zação de outras partes da região metropolitana​ e aumentando o poder da ci-

dade principal, geralmente a mais populosa e funcionalmente complexa

daquele conjunto de municípios. Curitiba constitui um exemplo significativo de

um modelo precursor do planejamento estratégico, baseado na valorização da

obra urbanística e na super valorização do solo urbano e também no consenso

e que, num exitoso esforço de “marketing”, adquiriu renome internacional.​ A

difusão do planejamento estratégico veio precisamente ao encontro do reforço

da cidade central, visando, em grande parte, instrumentalizar uma gestão

empresarial e o aparelhamento para a atração de negócios e de investimentos,

ou seja, para o desafio da competitividade.

A autonomia municipal, por sua vez, tem sido percebida como base do

desenvolvimento local, tanto em proposições de corte neoliberal, como de so-

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ST2, 1 | Re-configurações territoriais: re-estruturações econômicas e sócio-espaciais

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cial democrata, ainda que com matizes diferenciados de caracterização; ​o

governo local é assumido seja como representação de eficiência e de moder-

nização da gestão seja como meio propício à coesão social e à capacitação

endógena de inovação.​ A Lei do Estatuto da Cidade veio, por sua vez, acres-

centar positividade à concepção do local, ao acenar com práticas de cidadania

e de diminuição das desigualdades sociais. Expectativas de integração hori-

zontal metropolitana se vêem comprometidas principalmente pelo chamado

“neolocalismo”, que evoca uma gestão de tipo empresarial e o incentivo de

uma “guerra fiscal” entre lugares, como recurso de competitividade, mas pou-

pador de emprego, de serviços e de infra – estrutura para a população.​ Um

neolocalismo que contrasta, por outro lado, com a baixa densidade popula-

cional e econômica de boa parte dos municípios que compõem regiões metro-

politanas.

Movimentos de recentralização dizem respeito a determinadas formas de

agregação de municípios, acionadas por dificuldades de gestão limitada a um

só município, seja por problemas financeiros, pela necessidade de administrar

atividades, cuja territorialidade ultrapassa os domínios legais, como as de

saneamento, recursos hídricos, drenagem e outros. Tais agregados tem en-

contrado representação em consórcios intermunicipais, em associações de

municípios ou em comitês de bacias hidrográficas, que reúnem atores gover-

namentais e não governamentais, além de representantes da comunidade . A

gestão supramunicipal enfrenta porém problemas de natureza diversa: no to-

cante à infra – estrutura econômica, por exemplo, a maior parte está a cargo

da administração estadual e federal, além de sujeita a sucessivas privatiza-

ções; problemas também se referem à limitação de linhas de financiamento e

à participação instável de diferentes membros da sociedade civil. Além disso, é

preciso considerar que a agregação de municípios se faz, via de regra, em

função de projetos apenas setoriais; não contribuem, deste modo, para a

efetivação de um pacto coletivo, territorial e social como base de uma gestão

metropolitana representativa dos interesses da coletividade.

É preciso, contudo, observar que experiências de “regionalização” tem se

ensaiado em diversas regiões metropolitanas. Entre outras, cabe apontar a

ainda tímida assembléia metropolitana de Belo Horizonte, que tem se ressen-

tido de recursos financeiros, mas que exibe prática democrática mais avança-

da do que a de PLAMBEL, que a precedeu. Cabe considerar, também, o recen-

te Parlamento Comum da região metropolitana de Natal, embasado na carta

de vereadores dos municípios que a compõem e que prevê uma ação articu-

lada intermunicipal. Mas é na região metropolitana de Porto Alegre que o

planejamento horizontal teve um êxito particular: alude-se aos Conselhos de

Desenvolvimento Regional (COREDES) que tratam de problemáticas comuns a

grupos de municípios, sob formato institucional e sob a coordenação de um ór-

gão estadual. O Orçamento Participativo que tem lugar na região metropoli-

tana está limitado ao âmbito dos municípios, mas representa uma área de de-

bate e de decisões populares a respeito de prioridades da vida urbana,

principalmente quanto aos serviços públicos, que poderá estender-se à região

metropolitana, como um todo.

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ST2, 1 | Re-configurações territoriais: re-estruturações econômicas e sócio-espaciais

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Um outro exemplo significativo de regionalização é o do Consórcio Inter-

municipal do ABC na região metropolitana de São Paulo. Compreende esferas

políticas de governo, corpo técnico e sociedade civil organizada, que lograram

promover a mobilização da população. O estilo de governança acumula ex-

periências de políticas públicas e inter setoriais, mas o êxito e a continuidade

vão depender, em parte, da variável institucional que implica em suporte de

governos municipais e do governo estadual. Este é um modelo que tem se-

guidores, como é o caso da região de Piracicaba, entre outras.

Além desses, vale considerar, também, experiências que guardariam um

caráter eminentemente empresarial (Moura, R., 2002), na medida que se

fixam em pontos selecionados e que preconizam uma gestão baseada no con-

senso, e não na negociação e em acordos. Assim se definiriam os Foros de De-

senvolvimento Regional, em Santa Catarina, que não envolvem, necessaria-

mente, as regiões metropolitanas, mas o território estadual; também são

citados o Grupo Promotor do Desenvolvimento Regional no Paraná e o projeto

Londrina – Tecnópolis. Parte-se da idéia de que a valorização de tais iniciativas

visa o fortalecimento local, um local que se define na relação com o global e

não sobre uma organização de cunho regional.

As observações apresentadas respaldaram referências para o debate e

conduzem a outras tantas questões, algumas das quais comentadas na parte

final do texto.

Considerações Finais

A efetivação das regiões metropolitanas como entidades que comportam uma

organização regional enfrenta outros complicadores, além dos já considerados

no tópico anterior. Primeiro, deve ser observado o retalhamento do território

oficial, imposto pelo âmbito de políticas distintas operadas dentro de regiões

metropolitanas. Já houve menção ao recorte do Consórcio do ABC na região

metropolitana de São Paulo; na do Rio de Janeiro, é possível distinguir os re-

cortes dos municípios do Rio de Janeiro e de Niterói, isoladamente, e o do

agregado formado pela Baixada Fluminense, que conta com uma secretaria de

estado.

Outros recortes espaciais reportam-se a partes da metrópole que se es-

pecializam nas chamadas funções globais (finanças, telecomunicações, con-

sultorias e corretagens, publicidade e “marketing”, e assim por diante). Partes

essas que se desenvolveram em Paris, Frankfurt, Singapura, São Paulo. O

Quadrante Sudoeste constitui, nessa capital, o “maior distrito corporativo do

país e a região terciária mais dinâmica da América Latina” (Iglecias, W.,2001)

em forte contraste com áreas contíguas de favelas. A hipótese é de que tais

recortes estariam emprestando uma identidade específica ao local; como antes

mencionado, um local que se define precisamente na relação com o global.

Agregados supramunicipais, referenciados à dinâmica da recentralização

(em oposição a da descentralização) formam territorialidades específicas no

âmbito da metrópole. Uma forma de cooperação que é assumida como uma

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via do fortalecimento do campo político e de proteção ambiental. Mas, citando

o exemplo da região metropolitana do Rio de Janeiro, onde tem presença as-

sociações de municípios, consórcios intermunicipais, comitês de bacia hidro-

gráfica, entre outros, coloca-se em pauta o teor da fragmentação espacial e a

pergunta “onde fica o espaço metropolitano”? (Fontes, A,1996).

A indagação conduz, necessariamente, à questão de qual território é

abrangido efetivamente pelo processo metropolitano que tem sido equacio-

nado por espaços oficialmente definidos. Deve ser observado que há regiões

metropolitanas cuja estruturação está certamente aquém dos limites es-

tabelecidos, na medida que se faz representar por baixos níveis de integração

entre os municípios. Mas outras regiões metropolitanas apresentam forte ar-

ticulação com espaços que se situam fora dos seus limites formais. Estudos

realizados no IPEA dão conta de municípios que se encontram além das fron-

teiras metropolitanas oficiais, mas que apresentam características de integra-

ção a essas regiões metropolitanas; ao contrário, municípios formalmente

participantes de regiões metropolitanas nem sempre obedecem a todos os

critérios selecionados, que não cabe aqui explicitar. Na região metropolitana

do Recife, por exemplo, os municípios de Goiânia, Pau D`Alho e Vitória de

Santo Antão foram indicados pelas tendências de integração que apresentam,

enquanto Ipojuca, que faz parte da região metropolitana oficial, não preenche

devidamente os critérios considerados. Segundo tal avaliação, a região

metropolitana de São Paulo deveria encampar os municípios de Atibaia, Santa

Branca e Cabreuva, aumentando, deste modo, a extensão da aglomeração em

direção ao Vale do Paraíba e ao eixo da Anhanguera, enquanto Salesópolis,

Biritiba – Mirim e Juquitiba, integrantes da metrópole, não atendem aos cri-

térios adotados.

Um crescente espraiamento da metropolização concorre para a formação

de extensas manchas urbanas, de limites pouco precisos, as já mencionadas

Cidades – Região que ultrapassam o espaço metropolitano, mas a ele se ar-

ticulam através um complexo de fluxos e de interações. Uma “cidade expan-

dida” que não representa mais a cidade tradicional nem a metrópole oficial,

mas que adquire uma dimensão regional e cria desafios novos de governa-

bilidade, fazendo pressupor a necessidade de parcerias entre esferas de

governo e com a iniciativa privada.

Uma outra questão remete mais uma vez ao tema das novas regiões

metropolitanas, cuja instalação conforme antes mencionado, tem sido motivo

de críticas e de debate. Além das motivações apontadas, outra idéia é de con-

siderar até que ponto esse movimento de recentralização representa novos

focos de acumulação no território nacional e de disputa num contexto de es-

cassez de recursos.

Além disso é válido considerar, ainda, até que ponto o aumento do

número de regiões metropolitanas e de cidades – região podem se constituir

em elemento de reestruturação do território de um país que apresenta 80%

da população vivendo em cidades e vilas, ainda que se leve em conta a fraca

representação de municípios com baixa densidade demográfica e econômica,

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mesmo em periferias metropolitanas. A propósito, é preciso contudo observar

que a criação de regiões metropolitanas pode implicar em indução à urbaniza-

ção. As de Belém e de Curitiba mereceram críticas, de início, mas lograram

estruturar um espaço metropolitano, com periferias que tem acusado elevadas

taxas de crescimento anual da população.

Na perspectiva de uma reestruturação do território nacional, pode ser

também considerado até que ponto o processo metropolitano em curso

encerra potencialidade de converter esse território em matriz de relações

heterogêneas – de natureza histórica, social e geográfica – implicando em

relações que não se limitam ao jogo econômico (Veltz. P., 1996), mas que

podem beneficiá-lo. Em outras palavras, trata-se de uma matriz que não sig-

nifica uma rede de metrópoles, mas de metrópoles em rede que através de

complementariedades e particularidades, podem ter como alvo a otimização

da produtividade e da competitividade, em uma sociedade que cada vez mais

se integra num complexo de fluxos.