Universidade Tecnológica Federal do Paraná

PR
UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
Câmpus Pato Branco/PR

Departamento Acadêmico de Agrimensura

CURSO DE CAPACITAÇÃO PARA IMPLANTAÇÃO DE

CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITÁRIO
NOS MUNICÍPIOS DO SUDOESTE DO PARANÁ

MÓDULO 4
ASPECTOS JURÍDICOS DO
CADASTRO TERRITORIAL

PATO BRANCO – 2015

1
 UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
DEPARTAMENTO ACADÊMICO DE AGRIMENSURA

Jacir Antonio Rambo

Luiz Inácio Rambo
Nicolas Pancera Aver

CURSO DE CAPACITAÇÃO PARA IMPLANTAÇÃO DE

CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITÁRIO
NOS MUNICÍPIOS DO SUDOESTE DO PARANÁ

MÓDULO 4- ASPECTOS JURÍDICOS DO CADASTRO TERRITORIAL

PATO BRANCO
2015

2
SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 4
2 DEFINIÇÃO DE PARCELA NAS DIRETRIZES CADASTRAIS ....................................... 6
3 SISTEMA IMOBILIÁRIO BRASILEIRO .......................................................................... 7
3.1 Sistema Cadastral do Imóvel ................................................................................. 7
3.1.1 Cadastro Territorial Multifinalitário ............................................................................... 8
3.1.2 Carta cadastral e topográfica ...................................................................................... 9
3.1.3 Originais do levantamento ........................................................................................ 11
3.2 Sistema Registral da Propriedade ........................................................................11
3.2.1 Matrícula ................................................................................................................. 13
3.2.2 Registros ................................................................................................................. 14
3.2.3 Averbações ............................................................................................................. 14

4 CONCEITO DE IMÓVEL ............................................................................................. 15

4.1 Conceito de Imóvel X Conceito de Propriedade .................................................... 16
4.2 Conceito de Imóvel no INCRA ..............................................................................17
4.3 Conceito de imóvel no Registro ..................................................................... 17
4.4 Compatibilização do conceito de imóvel no Brasil .................................................18
5 TRANSFORMAÇÃO DE IMÓVEIS .............................................................................. 20
5.1 Lei 6.766/1979 ..................................................................................................... 20
5.2 Lei 4.591/1964 ..................................................................................................... 20
5.3 Modificações e transformações de imóveis........................................................... 21
6 UM NOVO DESAFIO AO CTM – USUCAPIÃO ADMINISTRATIVO ...................... 26
7 CONVÊNIO DA UNIÃO PARA MUNICÍPIO CADASTRAR ÁREAS RURAIS ................. 30
8 RELAÇÃO DO CTM COM CONSÓRCIOS E CONCESSÕES PÚBLICAS .................... 33
9 CTM E A TRIBUTAÇÃO........................................................................................................ 36
9.1 IPTU ....................................................................................................................36
9.2 ITR ......................................................................................................................38
9.3 ITBI ......................................................................................................................38
9.4 Controle Fiscal e Venda Dupla de Imóveis ............................................................38
10 CONSIDERAÇÕES JURÍDICAS ............................................................................. 40
10.1 O CTM e a Lei de Responsabilidade Fiscal ..........................................................41
10.2 O CTM e a Lei 8.666/1993 ...................................................................................43
REFERÊNCIAS................................................................................................................... 48

3
1 INTRODUÇÃO

Luiz Inácio Rambo

Aspectos Jurídicos do Cadastro Territorial é o Módulo IV do Curso de

Capacitação para Implantação de Cadastro Territorial Multifinalitário nos
Municípios do Sudoeste do Paraná, ministrado para funcionários de prefeituras
municipais do sudoeste do Paraná, cujo projeto do Departamento de
Agrimensura da UTFPR/Pato Branco foi coordenado pelo Prof. Dr. Silvio
Henrique Dellesposte Andolfato, em convênio formalizado com a Associação
dos Municípios do Sudoeste do Paraná – AMSOP e com o PARANACIDADE.
Esse projeto foi contemplado com recursos no Edital ProExt 2015 MEC/SESu
do Programa de Apoio à Extensão Universitária, promovido pelo Ministério das
Cidades e Ministério da Educação.

No encerramento do curso de capacitação foi realizado, nos dias 17 a 20

de novembro de 2015, o I Workshop sobre Cadastro Territorial Multifinalitário,
juntamente com a IV Semana de Agrimensura. Esses eventos contaram com
palestras e cursos realizados por profissionais convidados e altamente
especializados na área de Cadastro Territorial, além da apresentação de
trabalhos que foram publicados nos anais do evento.

Em 2006, no evento de apresentação do artigo Rambo et al (2006), o

renomado professor Dr. Ing. Jürgen Wilhelm Philips sugeriu que os dois
primeiros autores desse trabalho prosseguissem os estudos para apresentarem
à sociedade organizada uma definição de imóvel que tornassem compatíveis
os conceitos utilizados pelo Incra e pelo cartório de Registro. Os autores
retomaram essa linha de pesquisa apenas em 2011 e, em fins de 2015, o curso
Técnico Integrado em Agrimensura da UTFPR/Pato Branco teve a satisfação
de contar com a participação do Prof. Jürgen nas bancas dos Trabalhos de
Conclusão de Curso que apresentaram a esperada definição de imóvel, de
modo compatível inclusive com as normas e legislação do país. Na sequência,

4
esses trabalhos foram apresentados e publicados no I Workshop sobre
Cadastro Territorial Multifinalitário.

O presente trabalho já considera e apresenta todo o seu texto adaptado

a esses novos conceitos de imóvel, especialmente no capítulo 4 (CONCEITO
DE IMÓVEL), após abordar sobre a definição de parcela territorial e sobre o
Sistema Imobiliário Brasileiro. Na sequência retoma o tema sobre
transformação de imóveis e aborda temas mais atuais que envolvem o
Cadastro Territorial, como usucapião administrativa, convênios, consórcios e
concessões públicas, controle fiscal pela tributação, Lei de Responsabilidade
Fiscal e Licitações

5
2 DEFINIÇÃO DE PARCELA NAS DIRETRIZES CADASTRAIS

Nicolas Pancera Aver

Segundo as Diretrizes para a Criação, Instituição e Atualização do

Cadastro Territorial Multifinalitário nos Municípios Brasileiros, publicada pelo
Ministério das Cidades, a unidade fundamental do Cadastro Territorial
Multifinalitário – CTM) é a parcela territorial. “As parcelas são contíguas, de
maneira que não se sobreponham umas às outras, nem haja lacunas entre
elas” (BRASIL, 2010, p. 16).

O CTM é composto por parcelas territoriais. “O cadastramento será

considerado completo quando a” área da “superfície do município e” da
“superfície cadastrada forem idênticas. Lotes, glebas, vias públicas, praças,
lagos, rios, etc. devem ser modelados” como sendo parcelas territoriais. “Cada
uma recebe um código único e estável como identificador que serve também
como chave de acesso para as informações cadastradas e para a interligação
do CTM com os cadastros temáticos” (BRASIL, 2010, p.16).

6
 3 SISTEMA IMOBILIÁRIO BRASILEIRO

Jacir Antonio Rambo

Nicolas Pancera Aver

Ressalta-se que o CTM difere do cartório de Registro, pois enquanto

o Cadastro publica o imóvel, o Registro informa os direitos que as pessoas
possuem sobre esse bem.

3.1 SISTEMA CADASTRAL DO IMÓVEL

O Cadastro Municipal está embasado no art. 30, VIII da Constituição

da República Federativa do Brasil – CRFB/88 (BRASIL, 1988), pois
determina que a Municipalidade deve “promover no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Este ordenamento territorial
se dá inicialmente através do Cadastro, o qual viabiliza o adequado
planejamento da Cidade (leis, Plano Diretor, e outros Planos), solucionando
conflitos territoriais, sejam eles públicos ou particulares, dentre outros
benefícios (RAMBO, 2011, p.18).

“Os dados literais antigamente eram arquivados em livros, depois

em fichas cadastrais e, atualmente (...) são guardados em bancos de
dados eletrônicos.” Nestes sistemas digitais encontram-se os dados
descritivos das pessoas que são contribuintes dos tributos imobiliários e
dos dados descritivos dos respectivos imóveis, tais como a área existente,
o identificador cadastral das unidades autônomas territoriais ou edificadas,
o uso real e potencial da parcela e seu valor, além das especificações e
atributos técnicos (físicos, econômicos e jurídicos), entre outros (BRASIL,
2010, p. 33).

O Cadastro público é uma ferramenta de melhoria na gestão pública,

ele deve abranger sua base cadastral em 100% do território de sua

7
 competência, mantendo sempre a sucessão histórica-cadastral. Neste
sentido, o Ministério das Cidades criou o Programa Nacional de
Capacitação das Cidades – PNCC, para promover a modernização e
atualização dos sistemas de informação, cadastros e cartografia (BRASIL,
2009).

3.1.1 Cadastro Territorial Multifinalitário

Os fins tributários já estavam presentes na estruturação dos

primeiros cadastros. As bases de dados registravam o valor da parcela, a
partir do qual era calculado o Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU. A
maioria dos cadastros implementados atualmente nos diferentes níveis de
governo ainda mantém essa característica como um de seus objetivos
(BRASIL, 2010, p. 70). Atualmente contém a base de informações
necessárias ao planejamento e ao controle da gestão territorial.

Os novos métodos de avaliação baseados em modelos

econométricos e de geoestatística usam detalhes construtivos, localização,
forma e dimensões dos terrenos, exigindo que as bases de dados sejam
ampliadas. Grande parte dessas variáveis resultam de levantamentos
topográficos, geodésicos ou fotogramétricos e se registram em documentos
cartográficos e bases alfanuméricas que constituem o Cadastro (BRASIL,
2010, p. 70).

Os bancos de dados cadastrais contém principalmente dados

referentes à localização de cada parcela e suas dimensões, o que justifica
a atual denominação do Cadastro Territorial, que publica os imóveis
territoriais, formando a base cartográfica de múltiplas finalidades. A
incorporação de edificações às parcelas territoriais urbanas, transforma
imóveis territoriais em imóveis edificados (BRASIL, 1964).

Os imóveis territoriais existentes (ainda não edificados), mais o

conjunto dos imóveis edificados sobre antigos imóveis territoriais, formam o
Cadastro Imobiliário (RAMBO, 2005, p. 28), necessário para viabilizar a
cobrança do IPTU e o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis e de
Direitos a Eles Relativos – ITBI.

8
 Nos municípios que implementaram um Sistema de Informações
Geográficas (SIG), a parcela e as edificações erguidas sobre ela são
desenhadas em camadas diferentes (layers) e os imóveis edificados
recebem códigos específicos, porém vinculados à inscrição cadastral da
parcela territorial que pertence ao CTM e que recebeu a construção das
edificações (BRASIL, 2010, p. 71).

Os dados descritivos de cada imóvel são repassados do Cadastro

Imobiliário para o cartório de Registro, compondo basicamente os dados
que formam cada matrícula nesse cartório. A conexão do Registro com o
Cadastro se dá normalmente por meio do código cadastral único, mais
conhecido como inscrição cadastral ou inscrição imobiliária, que deve ser
mencionada nas matrículas do Registro (BRASIL, 2010, p. 71).

3.1.2 Carta cadastral e topográfica

“O levantamento sistemático nacional é formado por uma série de

cartas topográficas homogêneas e articuladas, as quais são elaboradas
mediante um levantamento original ou montadas a partir de outras”
eventuais “cartas topográficas preexistentes. Nesses documentos
cartográficos, são representados os acidentes naturais e artificiais,
ressaltando-se a determinação da altimetria.” Esse posicionamento
altimétrico, ou relevo, é representado “por curvas de nível ou por pontos
cotados” e que “são referenciados ao nível do mar. Assim, a carta
topográfica se constitui em um produto por meio do qual os acidentes
planimétricos e altimétricos são geometricamente bem representados”
(BRASIL, 2010, p. 37).

“A carta cadastral deve conter uma descrição detalhada do território,

através da representação gráfica das parcelas, constituindo um importante
referencial para caracterização” do domínio (espaço onde alguém exerce o
seu poder) exercido na posse e na propriedade. “É um instrumento de base
fundamental para” a discriminação territorial, “para a definição das políticas
de planejamento e gestão territorial municipal,” dando “suporte ao
desenvolvimento social, ambiental e econômico e é um instrumento

9
 essencial para o reordenamento do espaço territorial” (BRASIL, 2010, p.
35).

“O objeto da cartografia cadastral é fundamentalmente representar”

sistematicamente os “limites das parcelas territoriais, de modo que estas
apresentem localização geográfica única. Entre os elementos
cartográficos”, apresentam-se “o sistema de coordenadas, o sistema de
projeção, as escalas gráfica e numérica, bem como o mapa de localização”
(BRASIL, 2010, p. 35).

A Carta Topográfica no Brasil é o documento cartográfico que

sistematiza, em escalas entre 1:100.000 e 1:25.000, a representação da
superfície terrestre por meio de projeções cartográficas. Esse levantamento
foi realizado no Brasil pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) ou então pela Diretoria do Serviço Geográfico (DSG) no final da
década de 1970. A partir desse período, poucos destes mapeamentos
foram atualizados e, via de regra, são somente compilados (BRASIL, 2010,
p. 37).

O mapeamento sistemático nacional na escala 1:50.000 é utilizado

atualmente pela sociedade como a principal fonte de informações
cartográficas do território, por ser homogênea e abrangente. “Entretanto,
(...) para essa escala, o erro geométrico atrelado restringe suas aplicações
ao planejamento e a estudos da organização espacial na esfera regional”
(BRASIL, 2010, p. 37).

A partir dos documentos cartográficos existentes em escalas

menores e que se apresentam oficialmente divulgados no país, é preciso
“realizar as adequações necessárias, visando à geração de novas
cartografias em escalas maiores” (BRASIL, 2010, p. 38).

Para imóveis rurais, a cartografia sistematizada em escala grande

deve ser realizada através de aerofotogrametria, conforme já consagrado
no cadastramento sistemático de imóveis urbanos (ANDREATTA,
GHISLENNI e RAMBO, 2012). Para cartografia não sistemática, o Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA está aproveitando a

10
 retificação georreferenciada da descrição de imóveis rurais, conforme Lei
10.267 (BRASIL, 2001b), a qual tem finalidades registrais, seguindo as
recomendações de Rambo (2000, p. 165).

Para imóveis urbanos esse cadastramento deve ser realizado

conforme a norma NBR 14.645-1, elaborada pela Associação Brasileira de
Normas Técnicas – ABNT e publicada especificamente para regular os
procedimentos corretos e as precisões adequadas e que devem ser
respeitadas para realização do cadastramento territorial de imóveis
urbanos (ABNT, 2001). Após aprovadas pela Prefeitura Municipal, essas
informações são aproveitadas para fins de retificação da descrição de
imóveis urbanos no Registro, conforme Lei 10.931 (BRASIL, 2004) que
alterou a Lei 6.015/73, ao regulamentar a proposta defendida em Rambo
(2000).

“As escalas prioritárias adotadas no Brasil para a geração da

cartografia cadastral urbana são 1:2.000, 1:1.000 e 1:500” (BRASIL, 2010,
p. 38), mas nas últimas décadas a maioria dos trabalhos tem sido
realizados em escala 1:1.000.

3.1.3 Originais do levantamento

“Os documentos originais do levantamento cadastral de campo (...)

retratam a origem de todas as informações referentes às parcelas”
territoriais, “e devem ser cronologicamente numerados e guardados em
arquivos. São compostos basicamente de três produtos: a) croquis,
contendo as medidas” de cada parcela territorial; “b) as planilhas de
cálculos realizados, e c) as referências aos equipamentos utilizados para o
levantamento” (BRASIL, 2010, p. 31).

3.2 SISTEMA REGISTRAL DA PROPRIEDADE

O Sistema Registral da Propriedade é composto pelos Registros da

Propriedade, atuando apenas na área jurídica, tendo como escopo dar
autenticidade, publicidade e segurança aos atos jurídicos. Bem por isso é
inadequada a atual denominação de Registro de Imóveis (TROMBETTA,

11
 LUNELLI e RAMBO, 2014), já que não registra os imóveis, mas apenas os
direitos a eles relativos (RAMBO, 2011, p. 20).

O sistema brasileiro de transferência da propriedade é misto, ou

seja, um sistema intermediário entre o sistema adotado na França e o
sistema da Alemanha. Assim, a aquisição ocorre no registro, como na
Alemanha e a perda da propriedade na alienação do imóvel, como na
França. O negócio jurídico é realizado através de escritura pública
translativa dos direitos reais, inerentes ao imóvel vendido (ou em casos
especiais por contrato particular) (RAMBO, 2011, p. 20 e RAMBO, 2005, p.
60-61 e 69-71).

Segundo a Lei 10.406/2002, denominada Código Civil, temos que:

Art. 1.227 Os direitos reais sobre imóveis constituídos,

ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com
o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos
referidos títulos (arts. 1.245 a 1.47), salvo os casos
expressos neste Código (BRASIL, 2002).

Art. 1.275 Além das causas consideradas neste Código,

perde-se a propriedade: I – por alienação; […] (BRASIL,
2002).

Art. 108 Não dispondo a lei em contrário, a escritura

pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que
visem à constituição, transferência, modificação ou
renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior
a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País
(BRASIL, 2002).

A missão fundamental do Registro da Propriedade é oferecer aos

atos jurídicos (relativos aos imóveis), publicidade, autenticidade, segurança
e eficácia. Portanto, é uma instituição de caráter jurídico encarregada de
demonstrar qual é o direito pertencente a uma determinada pessoa, em
relação a um determinado imóvel e possíveis ônus que recaiam sobre esta
propriedade (direito abstrato), afastando-se desta instituição toda e
qualquer prerrogativa relacionada à determinação física dos imóveis
(RAMBO, 2011, p. 26).

No cartório de Registro são feitos a matrícula, o registro e a

averbação “de atos referentes a imóveis ou aos direitos a eles
relacionados. Na designação genérica de “registro”, estão relacionadas a
transcrição e a inscrição de que tratam a lei civil.” Assim, “atualmente,
12
 qualquer ato que transfira o domínio ou institua o ônus real será objeto de
registro, e não mais de transcrição ou inscrição respectivamente” (BRASIL,
2010, p.46).

O cartório de Registro “não reproduz ainda fielmente as feições do

território, salvo nos casos recentes de parcelamentos” posteriores à Lei
10.931/2004 e “orientados por critérios técnicos de levantamentos
topográficos e/ou geodésicos aceitáveis e referenciados a redes
geodésicas.” Assim, não se pode desenhar o “território de determinada
região, tomando como referência as descrições encontradas em cada
matrícula” antiga, ainda sem a retificação praticada na atualidade, pois
“certamente o resultado seria uma imagem cheia de hiatos ou
sobreposições, a qual não representaria a realidade fundiária (BRASIL,
2010, p.47).

3.2.1 Matrícula

Para dar autenticidade, segurança e eficácia aos títulos ou atos

jurídicos sujeitos aos Registros Públicos (Lei 6.015, art. Iº), há necessidade
de se vincular, no Registro, os títulos ou atos jurídicos aos imóveis a que
correspondem (BRASIL, 1973).

Em princípio, as partes devem indicar nos títulos e atos jurídicos,

com precisão e mediante Certidão do Cadastro, os característicos, as
confrontações e as localizações dos imóveis e, ainda, se o terreno fica do
lado par ou ímpar do logradouro, em que quadra e a que distância fica da
edificação ou da esquina mais próxima (Lei 6.015, Art. 225, caput e § Iº).

No cartório de Registro, cada imóvel geralmente tem Matrícula

própria, aberta mediante escrituração em folhas soltas do Livro n. 2, onde o
imóvel é identificado por suas características e confrontações, localização,
área, logradouro e número, mediante indicação de sua designação
cadastral (Lei 6.015, Art. 176), que é a Inscrição de cada imóvel no
Cadastro.

No alto da face de cada folha do Livro n. 2 será lançada a matrícula

com a indicação do imóvel e suas características, e no restante e no verso
serão lançados cronologicamente em forma narrativa, os registros e
13
 averbações dos atos pertinentes ao imóvel matriculado (Lei 6.015, Art. 231,
1).

3.2.2 Registros

Cabe ao Registro publicar, através de registros e averbações, os

títulos ou atos que digam respeito a direitos reais sobre imóveis
reconhecidos em lei, para sua validade em relação a terceiros (Lei 6.015,
art. 172).

Os títulos que anunciam a aquisição de direitos reais sobre imóveis,

devem ser registrados no cartório de Registro (Lei 6.015, art. 167, I).

3.2.3 Averbações

Os títulos que anunciam modificação de direitos reais sobre imóveis

devem ser averbados no cartório de Registro (Lei 6.015, art. 167, II).

A averbação se constitui em inserção na matrícula ou no

registro de ocorrências que, por qualquer modo, os
alterem. A averbação tem como pressuposto a existência
prévia da matrícula ou do registro que deva ser
retificado, alterado ou complementado. É através da
averbação que se suprem lacunas, erros e omissões da
matrícula ou do registro, sendo ela, também, utilizada
para complementar ou atualizar as informações e dados
ali contidos (SWENSSON, 1991, p: 162).

14
 4 CONCEITO DE IMÓVEL

Luiz Inácio Rambo

Não há consenso na doutrina para definição de imóvel no Brasil. A

legislação rural deixa margens à confusão, ao adotar no art. 1º, § 2º da Lei
9.393 (BRASIL, 1996) o conceito de que, para fins tributários, considera-se
imóvel rural a área contínua, formada por uma ou mais parcelas e
localizada na área rural do município.

A confusão agravou-se porque o inciso II do art. 3º da Lei 9.393

isentou do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR um conjunto
de imóveis cuja área total não ultrapasse àquela que é considerada como
de pequena gleba rural (BRASIL, 1996).

O tributo tem como fato gerador os direitos (propriedade, domínio útil

ou a posse) sobre imóveis (Lei 9.393/1996, art. 1º). Assim, talvez visando
facilitar o controle do ITR, o INCRA resolveu fazer no formulário
declaratório, o cadastramento conjunto dos imóveis rurais ocupados pelo
mesmo contribuinte, tratando-os como se fossem um só imóvel, quando na
realidade por vezes é apenas uma propriedade conjunta exercida pelo
contribuinte sobre os imóveis confrontantes que este possui.

Philips (2006) e Santos, Farias e Carneiro (2013), entre outros,

tentaram resolver a confusão desenvolvendo conceitos para parcelas
territoriais, apresentando conceitos próprios e que prosperaram na
doutrina, compatíveis e conforme consta nas Diretrizes Cadastrais
(BRASIL, 2010). Entretanto, Finger, Soares e Fiorio (2013) constataram
que os conceitos de parcela publicados no país são incompatíveis com as
normas e com a legislação brasileira, provando a necessidade de serem
reavaliados e padronizados, a fim de compatibilizá-los com a realidade
nacional. Tentou-se publicar essa obra em Curitiba, numa revista
especializada da área (Boletim de Ciências Geodésicas) ainda no início de

15
 2014, mas a publicação não foi aceita porque o trabalho apontou a
necessidade de se padronizar os conceitos sem, contudo, apresentar o que
seria a conclusão da pesquisa, carecendo da apresentação de uma
proposta definindo de parcela ou de imóvel.

Na sequência da linha de pesquisa, alguns alunos formandos do

curso Técnico Integrado em Agrimensura da UTFPR/Pato Branco, ao
tentarem definir o termo 'imóvel' na parceria de três pesquisas simultâneas
que desenvolveram em 2015 para seus Trabalhos de Conclusão de Curso,
constataram, em meados de 2015, a necessidade de se considerar, na
definição de imóvel territorial, a conceituação do imóvel territorial
decorrente da instituição de condomínio territorial.

Para viabilizar a definição imóvel com base nas hipóteses

trabalhadas, houve necessidade da imediata parceria com Jacir Antônio
Rambo (advogado, agrimensor e mestre em Cadastro), resultando que, em
fins de 2015, conseguiu-se encaminhar para publicação o artigo científico
denominado 'Definição de imóvel em condomínio' (RAMBO, 2015),
juntamente com os artigos de Lucas, Sprícigo e Rambo (2015), Santos,
Betiatto e Rambo (2015) e Valandro et al (2015), os quais, enfim, lançaram
a esperada definição de imóvel a partir do desenvolvimento de um conceito
para parcela que é compatível com a legislação nacional. As hipóteses e os
conceitos trabalhados nessas pesquisas estão apresentados a seguir, nos
próximos itens deste capítulo.

4.1 CONCEITO DE IMÓVEL X CONCEITO DE PROPRIEDADE

A Lei N° 10.406 (BRASIL, 2002), que institui o novo Código Civil, em

seu art. 79 define genericamente imóvel como sendo “o solo e tudo quanto
se lhe incorporar natural ou artificialmente”.

De acordo com Rambo (2000), o imóvel territorial é definido pelas

características físicas do terreno, como o limite, a área e outras
informações pertinentes. Por outro lado, a propriedade é o conjunto de
direitos que o proprietário possui sobre o imóvel. Portanto, o Cadastro é
responsável pelas informações referentes ao imóvel, enquanto cabe ao

16
 Registro as publicações que dizem respeito à propriedade e a outros
direitos reais atribuídos a terceiros, em decorrência do proprietário
eventualmente ter criado ônus contra sua propriedade que, assim, deixou
de conter a totalidade dos direitos reais.

Como consta em Rambo (2005), o imóvel é o bem em si, fisicamente

constituído, o qual deve ser descrito no Cadastro e indicado na Matrícula
do imóvel. A propriedade nada mais é do que um conjunto de ‘direitos’
sobre o bem fisicamente constituído, ou seja, é uma invenção abstrata
criada pelo homem, demonstrando à sociedade que sobre certo imóvel
podem ser exercidos os direitos de determinada pessoa. Estes direitos
reais devem ser publicados no Registro.

4.2 CONCEITO DE IMÓVEL NO INCRA

Segundo Serra e Serra (2013), o conceito de imóvel atualmente

adotado pelo INCRA para fins de tributação, não coincide com o conceito
de imóvel atualmente adotado pelo cartório de Registro. Pois, enquanto no
Registro cada imóvel possui uma única matrícula e cada matrícula costuma
indicar um único imóvel, para o INCRA o imóvel é considerado a unidade
produtiva fática, formada por uma ou várias parcelas e que independe do
número de matrículas nas quais se encontre registrado, podendo até não
haver registro algum.

4.3 CONCEITO DE IMÓVEL NO REGISTRO

O cartório de Registro cuida essencialmente do registro dos direitos

imobiliários, abrangendo desde o maior deles, a propriedade, aos demais
direitos reais previstos em lei, como o usufruto e a hipoteca:

Art. 1.225 São direitos reais:

I - a propriedade;
II - a superfície;
III - as servidões;
IV - o usufruto;
VI - o uso;

VII - a habitação;

17
 VIII - o direito do promitente comprador do imóvel;
IX - o penhor;
X - a hipoteca;
XI - a anticrese (BRASIL, 2002, Lei 10.406).

A Lei nº 6;015, mais conhecida como Lei dos Registros Públicos –

LRP, complementa essas regras:

Art. 227 – Todo imóvel objeto de título a ser registrado

deve estar matriculado no Livro nº2 – Registro Geral –
obedecido o disposto no artigo 176.

Art 236 – Nenhum registro poderá ser feito sem que o

imóvel a que se referir esteja matriculado.

Art. 176 – O livro nº2 – Registro geral – será destinado à

matrícula dos imóveis e ao registro ou averbação dos
atos relacionados no artigo 167 e não atribuídos ao Livro
nº3 (BRASIL, 1973).

4.4 COMPATIBILIZAÇÃO DO CONCEITO DE IMÓVEL NO BRASIL

Para fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política

Agrícola, a Lei nº 4.504/64, art. 4º (BRASIL, 1964), o Decreto 55.891/1965, art.
5º e a Lei 8.629/1993, art. 4º definem Imóvel Rural como sendo o prédio
rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine
às atividades rurais. Note-se que a questão está bem esclarecida, já que a
legislação fez essa definição de imóvel apenas para fins específicos (de
execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola).

Entretanto, definir como rurais algumas áreas urbanas pode se

contrapor à competência do Município. Assim, ao dispor sobre o ITR, a Lei
9.393/1996, art. 1º determina que esse tributo tem como fato gerador a
existência de direitos reais sobre imóvel localizado fora da zona urbana de
cada município. A mesma norma ainda determina que, para efeitos de ITR, a
área contínua, formada por uma ou mais parcelas de terra rurais, será tratada
(considerada) como se fosse um só imóvel (Lei 9.393/1996, § 2º do art. 1º), o
que vem a facilitar a apuração do ITR que é função dessa área total (Lei
9.393/1996, art. 10, II e art. 11).

Diante do exposto e considerando a base cartográfica e as finalidades

18
do CTM, cada parcela territorial rural corresponde a um imóvel territorial, por
simples fato constatado na realidade, independente da existência ou não de
documentação da posse ou da propriedade, já que o cadastramento territorial
deve apresentar uma cartografia contínua que represente a realidade.

Assim, o Cadastro rural deve apresentar parcela por parcela,

representando um imóvel em cada parcela territorial. Mas cadastros temáticos
podem englobar parcelas para fins específicos, inclusive para fins tributários,
nos casos em que a legislação permitir/exigir que a tributação seja efetuada em
conjunto. Porém, quando a administração pública efetua a fusão dos cadastros
de vários imóveis, não significa que os imóveis foram unificados, pois isso diz
respeito ao direito privado e a unificação dependeria de proposta específica a
ser aprovada pelo órgão competente, a pedido do(s) proprietário(s)
envolvido(s).

19
 5 TRANSFORMAÇÃO DOS IMÓVEIS

Jacir Antonio Rambo

Luiz Inácio Rambo

5.1 LEI 6.766/1979

O parcelamento do solo urbano é regulado pela Lei 6.766 (BRASIL,

1979).

A existência de direitos reais derivados da propriedade e/ou a

modificação dessa propriedade, por vezes provoca modificações no
respectivo imóvel, transformando-o em vários imóveis menores por ocasião
da subdivisão territorial. Mesmo que a subdivisão ocorra de fato, sem
documentação do ato, isso já justifica o levantamento e o cadastramento
das duas ou mais parcelas existentes. Desta maneira, o direito específico
está perfeitamente especializado dentro do imóvel original (BRASIL, 2010,
p.16).

Regime jurídico diferente, para a definição da parcela é, em primeiro

lugar, uma variação na propriedade que pode pertencer a uma pessoa
física ou jurídica. A criação de um ou mais ônus contra a propriedade
completa (direito real), gera outros direitos reais desmembrados em favor
de terceiros, geralmente repassados por vontade do proprietário.

5.2 LEI 4.591/1964

O condomínio (domínio exercido em conjunto, por mais de uma

pessoa) e a incorporação imobiliária (promover a construção de unidades
autônomas de edificação, pretendendo alienar antes de concluída a obra)
são regulados pela Lei 4.591 (BRASIL, 1964).

Um imóvel territorial pode se transformar em um ou mais imóveis

edilícios (edificados) por ocasião de se incorporar (ao terreno urbano)

20
 unidades autônomas edificadas (RAMBO et al, 2006).

5.3 MODIFICAÇÕES E TRANSFORMAÇÕES DE IMÓVEIS

Se dentro de um imóvel territorial houver mais do que um regime

jurídico, parte pode estar com destinação específica (servidão, por
exemplo), ou o imóvel pode ter se transformado em outro(s) imóvel(is) e
pode estar sujeito ao condomínio, conforme Brasil (1964). Nesses casos,
deve-se aprovar na prefeitura municipal e averbar no cartório de Registro
a(s) respectiva(s) transformação(ões) ocorrida(s) no imóvel e/ou registrar
a(s) respectiva(s) instituição(ões) de condomínio(s), conforme a(s)
necessidade(s) decorrente(s) dos fatos.

A instituição de condomínio territorial ainda não tem regulamentação

específica no Brasil e, por isso, deve ser tratada de modo similar às normas
que tratam da instituição do condomínio edificado (edilício), devidamente
regulado pela Lei 4.591 (BRASIL, 1964).

A instituição do condomínio territorial e a instituição do condomínio

edificado consistem na formalização do domínio exercido em conjunto, por
mais de um dono, sobre o mesmo bem, discriminando-se as áreas
privativas pertencentes às unidades autônomas (de domínio privado:
apartamento; vaga de garagem; lote interno ao condomínio fechado) e as
áreas de uso em comum (de domínio coletivo, com normas para utilização
e com rateio das despesas de manutenção). Sobre área pública há domínio
público, inviabilizando o repasse ao condomínio, que é reservado a um
grupo de pessoas, justamente porque áreas públicas pertencem a toda
população.

As áreas de uso em comum são as utilizadas em conjunto para

acesso às unidades autônomas (hall de entrada, escadas, elevadores,
corredores de acesso, além das vias internas para acesso aos lotes
existentes nos condomínios territoriais fechados) e outras áreas para
utilizações coletivas e específicas (salão de festas, sala de jogos,
academia, cinema, sauna, área de piscinas).

21
 As áreas privativas, destinadas às unidades autônomas (territoriais
ou edificadas), mais a respectiva distribuição proporcional das frações
ideais das áreas de uso em comum, formam novos imóveis (territoriais ou
edificados, conforme o caso), sempre vinculados às inscrições cadastrais
das respectivas parcelas territoriais de origem.

O imóvel rural sempre é territorial (terra nua) e não se transforma

pela incorporação de edificações ligadas às atividades rurais. Assim, as
transformações de imóveis rurais são decorrentes do parcelamento.

Figura 1 – Modificações e transformações ocorridas num antigo imóvel

territorial Fonte: Philips (2006, p. 104)

A Figura 1 representa a parcela de origem dum antigo imóvel

territorial rural que sofreu intervenções humanas. Considerando que houve
ampliação do perímetro urbano, ocorreram modificações e transformações
de fato que resultaram em alterações de direito (na propriedade) que estão
representadas no terreno desenhado na Figura 1. Segundo Philips (2006,
p. 104), as alterações resultaram na constatação de sete regimes jurídicos
diferenciados e específicos para cada parte do antigo imóvel.

Mesclando os conceitos encontrados sobre parcelamento do solo

urbano, sobre condomínios edilícios (edificados) e sobre condomínios

22
 territoriais, os fatos apresentados na Figura 1 podem ainda ser adaptados
aos conceitos apresentados nas Diretrizes cadastrais publicadas pelo
Ministério das Cidades, conforme Brasil (2010), o que está interpretado
conforme descrito a seguir:

 A parte 1 requer matrícula própria, mantendo-se o nome do antigo

proprietário no cartório de Registro, por ser área remanescente que
sobrou de um lado da estrada, como resultado do desmembramento
(subdivisão) de área efetuado para desapropriação da área 2, cuja
propriedade foi transferida ao governo. Entretanto, a parte 1 possui duas
edificações, o que implica na existência de dois imóveis edificados,
caracterizando que esta parte está sujeita ao registro da Instituição do
Condomínio, para discriminar as áreas territoriais privativas de cada
unidade autônoma de edificação e o cálculo das respectivas áreas
territoriais de uso em comum (se houver). De outro modo, o proprietário
poderá regularizar o caso considerando que a parte 1 foi desmembrada
em duas parcelas territoriais, cada uma possuída por um imóvel
edificado, o que pode ser feito se as duas parcelas respeitarem a
legislação de parcelamento do solo;

 A parte 2 corresponde a faixa de domínio público que deve ou deveria

estar desapropriada mediante indenização, cuja área foi destinada para
a construção da estrada que atualmente existe no local e, portanto, deve
ser registrada como propriedade do respectivo governo;

 A parte 3 é objeto de um contrato de usufruto, contendo um imóvel

edificado. Se a testada e a área da parte 3 respeitar as dimensões
mínimas exigidas para parcelamento municipal, o território pode ser
desmembrado, gerando um imóvel edificado independente. Caso
contrário, estará sujeito à Instituição de Condomínio, vinculado ao
menos com a parte 4.

 A parte 4 é a residência do proprietário de toda gleba desenhada na

Figura 1. Assim, a parte 4 é um imóvel residencial (edificado) e pode ou
não estar em condomínio territorial com a parte 3, dependendo da

23
 vontade do proprietário da gleba e das exigências legais do município.

 A parte 5 está destinada para fins de preservação ambiental, por

determinação da legislação pertinente. Essa restrição não deve ser
averbada no cartório de Registro, já que é imposição de direito público e
o controle do uso e ocupação do território compete ao Poder Executivo,
com fiscalização apoiada em um Cadastro Territorial, preferencialmente
multifinalitário. Ao cartório de Registro cabe apenas as publicações do
direito privado vinculadas à propriedade e a outros desmembramentos
desse direito sobre imóveis. Se a legislação municipal de parcelamento
do solo (é a mais restritiva) permitir, a parte 5 pode constituir imóvel
territorial independente da parte 4. Caso contrário e se o proprietário
quiser, a parte 5 pode constituir imóvel autônomo, sujeito à Instituição de
Condomínio, com discriminação das áreas de uso privativo para
preservação ambiental, já que tem acesso direto à via pública e, em
princípio, não necessita áreas territoriais de uso coletivo com a parte 4.

 A parte 6 é uma servidão de passagem em favor da parte 2 (imóvel de

uso público) e é destinada para uso público de acesso à praia, cuja
restrição é imposta por determinação da legislação de direito público, o
que não deve ser publicado em cartório. Caso essa servidão fosse em
benefício de um imóvel particular (de uso não público), poderia e deveria
ser averbada na matrícula do imóvel onerado. Como toda servidão de
passagem, a parte 6 pertence ao imóvel de origem, de modo que
permanece incorporada à parte 5, independente desta ser ou não o
mesmo imóvel da parte 4.

 A parte 7 é a faixa conhecida como terreno de marinha. Caso ficar

comprovado que esse terreno é de propriedade da União e se esta
estivesse exercendo o seu domínio (espaço onde alguém exerce o seu
poder), seria necessário registrar a Instituição do Condomínio (domínio
do lote exercido em conjunto) Territorial, discriminando-se as partes 7,
de uso privativo da União com acesso pelo mar, e as partes 3, 4, 5 e 6
de uso privativo dos outros proprietários que tem acesso pela parte 2
(via pública). Entretanto, como os imóveis territoriais são definidos pela

24
 ocupação e por suas subdivisões (parcelamentos) posteriores, os
terrenos da Figura 1 certamente foram definidos pelo prolongamento das
faixas 3, 4 ,5 e 6 em direção ao mar sobre a parte 7, até no final da
gleba desenhada. Assim, na parte 7 não há condomínio, já que seu
ocupante cercou área, da parte 7, junto com o seu imóvel, exercendo o
domínio sozinho sobre cada imóvel territorial. A parte 7 não tem
características de imóvel isolado mas, se ficar comprovada a
propriedade da União, a parte 7 não deve ser lançada em condomínio
tradicional (em sociedade por fração ideal) com o restante dos imóveis,
justamente porque a União não deve tributar (foro e laudêmio) sobre as
frações de terreno e de edificações que não lhe pertencem (partes 3, 4,
5 e 6). A União pode fazer um Cadastro temático e específico para
determinar as áreas de marinha de sua propriedade, lançando junto com
a provável concessão de uso (em favor do ocupante), a quantidade de
área territorial e a eventual área edificada que está ocupada sobre a
parte do terreno de marinha. Assim, o foro e o laudêmio será cobrado,
devidamente, apenas das pessoas que realmente estejam ocupando as
partes do território da União.

25
 6 UM NOVO DESAFIO AO CTM – USUCAPIÃO ADMINISTRATIVO

Jacir Antonio Rambo

Ao longo do Século XX o fenômeno da desjudicialização (tirar do

judiciário) no Brasil vem sendo constantemente aprimorado, aumentando
gradativamente as possibilidades de se conseguir administrativamente algo
que só se conseguia através do Poder Judiciário, uma das mais recentes é
a usucapião.

A Usucapião é a aquisição pelo uso, pode ser compreendida como

instituto jurídico pelo qual o posseiro adquire a propriedade (domínio e
outros direitos reais) pela posse contínua do imóvel, durante determinado
tempo sem contestação.

Existem no Brasil cinco espécies de usucapião, sendo elas: a)

Extraordinária; b) Ordinária; c) Especial Rural; d) Especial Urbana; e)
Coletiva; as quais não serão abordadas, pois não terão importância prática
fundamental perante o CTM.

Com a vigência do novo Código de Processo Civil – CPC criado pela

Lei nº 13.105 (BRASIL, 2015), com entrada em vigor em meados de março
de 2016, torna-se possível realizar o procedimento de reconhecimento da
Usucapião Extrajudicial (administrativa) no Registro de Imóveis da cidade
onde o imóvel está situado.

Esta possibilidade se dá em decorrência de que o art. 1.071 do novo

CPC inclui o art. 216-A na Lei nº 6.015/73 (LRP), sem excluir as
possibilidades da via judicial.

A Usucapião Administrativa nada mais é do que os processos de

usucapião tramitarem por via administrativa nos cartórios extrajuduciais
(Tabelionatos e Registros de Imóveis), quando não houver litígio.

26
 Este procedimento deverá ser solicitado pelo interessado,
acompanhado de advogado, apresentando uma série de documentos, dos
quais, se destacam as certidões que comprovem que o imóvel não está em
litígio e a planta de levantamento do imóvel assinada pelo técnico, pelos
titulares de direitos sobre o imóvel e pelos vizinhos.

Outro documento de relevância é o instrumento público devidamente

formalizado, o qual demonstra o tempo de posse, os contratos e quaisquer
outros documentos que comprovem a posse.

Neste procedimento o Registrador deverá notificar a União, o Estado

e o Município para que em 15 (quinze) dias se manifestem sobre o pedido,
podendo em igual prazo, nos casos em que não houve consentimento
prévio, notificar o proprietário e/ou os vizinhos do imóvel, para que
manifestem a sua concordância expressa sobre a Usucapião.

Obtendo todos os documentos elencados na legislação e, estando

estes em conformidade, o reconhecimento da Usucapião junto ao Registro
de Imóveis deverá ser de aproximadamente 120 (cento e vinte) dias.

Observa-se que pelo baixo custo, bem como pelo pequeno tempo de
tramitação, haverá uma verdadeira “enxurrada” de procedimentos de
usucapião administrativa, cabendo ao Poder Público Municipal se
manifestar em apenas 15 dias para cada processo.

Sendo este prazo pequeno, o CTM e SIG são ferramentas

importantes para auxiliar na constatação da real situação do imóvel.

Normalmente a Municipalidade se atém em verificar se parte ou a

totalidade do imóvel é Pública, bem como se confronta com área pública,
se abstendo de prestar diversas informações importantes à solução do
processo.

Compete à municipalidade, por força do inciso VIII do Art. 30 da

CRFB/88, “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação

27
 do solo urbano”. Este é um poder-dever concedido a ela, do qual cabe ao
Município esclarecer e determinar, com base no CTM, basicamente três
tipos de informações:

1. As informações de caracterização e definição do Imóvel (servem

para descrever e individualizar o imóvel):
 Os limites do imóvel;
 As confrontações do imóvel;

 O Perímetro do imóvel;

 A área do imóvel;
 Se o imóvel é Público ou Particular;

 Se parte ou a totalidade do imóvel pertence ou confronta

com áreas públicas;
 Se confronta ou a que distância se encontra de
Logradouros Públicos;
 A distância da esquina mais próxima;

 O número de cadastro e SQL (Setor, Quadra e Lote);

 O número da Matrícula e respectivo RI;

 Verificar se existe edificação no imóvel;

2. As informações de uso e ocupação do imóvel (servem para

demonstrar a verdadeira situação do imóvel, essencialmente
comprovar se a função social da propriedade está sendo
cumprida:
 Verificar se a área é inferior ao estabelecido no
zoneamento (exceto para usucapião especial urbana e
coletiva – art. 9º e 10 da Lei nº 10.257 – Estatuto da
Cidade (BRASIL, 2001a).
 O atual uso e ocupação do imóvel;

 O histórico do uso e da ocupação do imóvel (imagens

históricas);
 Quem consta atualmente no cadastro como proprietário
e/ou posseiro e/ou ocupante;

28
  O histórico de alterações dos proprietário e/ou posseiro
e/ou ocupante (registros das guias de ITBI);
 O nome atual de quem consta no boleto do IPTU, e,
desde que data;
3. As informações de advertência (servem para cientificar os
interessados (partes no processo) demonstrando pendências ou
situações que inviabilizam o uso/ocupação do imóvel):
 Se parte ou a totalidade do imóvel está sob área de APP,
reserva legal, etc. (áreas protegidas por lei ambiental);
 Se parte ou a totalidade do imóvel está em área “non
aedificandi” (onde é proibida qualquer tipo de construção);
 Se o IPTU está quitado (quantificar dívida);

 Verificar se a edificação está legalizada (aprovada).

Estas informações devem constar no Boletim do Cadastro Imobiliário
– BCI, nas certidões/relatórios de alterações (históricos) de cada
cadastro/imóvel e na certidão/relatório (histórico) do IPTU do
cadastro/imóvel, a fim de esclarecer a real situação do imóvel, facilitando a
atuação Municipal e do poder Judiciário nos “procedimentos de usucapião”
sejam eles judiciais ou administrativos.

29
7 CONVÊNIO DA UNIÃO PARA MUNICÍPIO CADASTRAR ÁREAS RURAIS

Jacir Antonio Rambo

Os Municípios devem estabelecer uma adequada Política Urbana,

nos moldes do artigo 1821 da CRFB (BRASIL, 1988) e parágrafo 2º do
artigo 402 do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257 (BRASIL, 2001) a qual
estabelece que “o plano diretor deverá englobar o território do Município
como um todo” (grifo nosso). Ou seja, os municípios têm o dever
legalmente imposto de gerenciar o ordenamento territorial, inclusive das
áreas rurais.

Para se realizar a completa gerencia territorial, o município deve, a

princípio, ter a disposição informações referentes a todos imóveis situados
em seu território, incluindo os rurais. Neste sentido o Dr. Ing. Jürgen Philips
ao comentar o art. 1º da Portaria Ministerial nº 511, do Ministério das
Cidades – Mcidades (BRASIL, 2010), assim estabelece:

O cadastro deve cobrir todo o território do município,

inclusive as áreas não tributadas. Como o CMT é
definido como um “inventário territorial oficial e
sistemático do município”, deve cobrir a totalidade do seu
território (destaque nosso).

Deste modo, como o Município tem a obrigação de gerenciar todo o

1 Art. 182 . A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

2 Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana. […] § 2º O plano diretor deverá englobar o território
do Município como um todo.

30
 território, devendo incluir a área rural do Município no Plano Diretor e no
CTM, o Convênio3 é uma oportunidade para viabilizar ou provavelmente
diminuir os custos com esta obrigatoriedade.

Um dos convênios poderá ser celebrado entre a União (Secretaria

da Receita Federal – SRF) e o(s) Município(s) (ou Distrito Federal)
interessado(s), a fim de delegar o poder de fiscalização, lançamento e de
cobrança do ITR ao(s) Município(s), ou seja, para este(s) poder(em) fazer a
gestão do CTM rural, recebendo de imediato 100% do valor do ITR
arrecadado, o que é incentivado, segundo instruções publicadas no site da
SRF.

O incremento na arrecadação não é volumoso, porque os municípios

já recebem 50% do ITR que a SRF arrecada. Porém, com esse acréscimo
de verba os municípios podem efetuar convênios entre si, formando
parcerias que viabilizem a formação de um corpo técnico centralizado,
específico para promover a avaliação e cadastramento dos imóveis rurais
de suas jurisdições, incrementando a arrecadação do ITR e criando um
banco de dados que viabiliza a realização de um planejamento local para o
desenvolvimento sustentável da agropecuária.

A abrangência de toda a área urbana e rural no CTM é um benefício

imensurável, em se tratando de Gestão Municipal. Assim, poderá se fazer
uma efetiva justiça social na aplicação e cobrança do ITR, ao mesmo
tempo em que se viabiliza a necessária descentralização da gestão
governamental voltada ao desenvolvimento territorial rural. A produção e
gestão das informações serão promovidas ao nível local, formando-se
bancos de dados que, ao mesmo tempo, devem ser acessíveis ao governo
federal e aos órgãos estaduais competentes.

3 Lei nº 11.250 de 27 de dezembro de 2005, que “Regulamenta o inciso III do § 4º do art. 153
da Constituição Federal” (BRASIL, 2005). Decreto nº 6.433 de 15 de abril de 2008, que “Institui
o Comitê Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – CGITR e dispõe sobre a
forma de opção de que trata o inciso III do § 4º do art. 153 da Constituição, pelos Municípios e
pelo Distrito Federal, para fins de fiscalização e cobrança do ITR, e dá outras providências”
(BRASIL, 2008).

31
 De posse das informações territoriais rurais, o município poderá
propor convênio com o INCRA, a fim de disponibilizar, via sistema internet,
toda a estrutura fundiária local. Em contrapartida o INCRA deve ajudar
criando formas de colaboração que viabilizem a sistemática manutenção e
atualização do CTM mediante parcerias entre os três níveis
governamentais.

32
8 RELAÇÃO DO CTM COM CONSÓRCIOS E CONCESSÕES PÚBLICAS

Jacir Antonio Rambo

O Consórcio Público é a criação de uma pessoa jurídica formada

exclusivamente por entes da Federação 4, na forma da Lei nº 11.107
(BRASIL, 2005a), para estabelecer relações de cooperação, inclusive a
realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação
pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza
autárquica, formado apenas pelo Poder Público.

Sobre a viabilidade da criação de consórcio, o Manual de apoio ao

CTM, editado pelo MCidades, traz algumas orientações:

[...] principalmente para os pequenos municípios, é a

possibilidade de redução de custos por meio da
constituição de consórcios públicos intermunicipais para
a implementação do CTM, conforme a legislação editada
sobre a matéria (BRASIL, 2010, p. 12).

Os consórcios intermunicipais podem ser uma alternativa

para viabilizar a realização dos trabalhos com qualidade
mesmo em municípios menores, mais frágeis
economicamente (BRASIL, 2010, p. 134).

O Consórcio poderá ainda ser formado como pessoa jurídica de

direito privado, devendo sua constituição ser formada sem fins econômicos
e ser efetivada conforme a legislação civil, de modo que a aquisição da
personalidade ocorrerá com o registro dos atos constitutivos no registro
público. Mas ainda estará sujeita às normas de direito público, no que
concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de
contas e admissão de pessoal.

Contar com um CTM completo, atualizado e moderno permite ao

Município aperfeiçoar a gestão e o planejamento de investimentos (redes
da água e esgoto, estradas, etc.) os quais evidenciam que o interesse nos

33
 dados do CTM extrapola os limites do setor público, chegando a Concessionárias
de serviços públicos e outras instituições que poderiam participar do convênio.

A existência dos cadastros temáticos estruturados e

mantidos por diferentes instituições que atuam no
mesmo território pressupõe o estabelecimento de
alianças estratégicas entre elas. As alianças estratégicas
são mecanismos de aproximação formal entre as
instituições, materializadas em acordos de cooperação
ou convênios de intercâmbio de dados, os quais podem,
inclusive, contemplar acordos para investimentos
compartilhados (BRASIL, 2010 p. 73).

Da perspectiva do município, as alianças podem ser

internas ou externas, sendo que não há um modelo de
contrato ou convênio. Os acordos dependem das
necessidades e interesses dos parceiros (BRASIL, 2010
p. 73).

Atualmente todas as concessionárias e permissionárias de serviços

públicos necessitam e contribuem com o CTM. Independentemente desta
contribuição, pode-se estabelecer cobrança5 pela utilização dos bens
públicos utilizados pelas respectivas empresas, participantes ou não do
consórcio.

Quanto à cobrança pela utilização dos bens públicos (outorga de

uso), Prestes (2000) diz que:

A outorga do uso de bem público a terceiro pode dar-se

mediante concessão, autorização ou permissão de uso.
A autorização e a permissão de uso são atos unilaterais
e precários, podendo, por isso, recair sobre bens
públicos de qualquer espécie. Já a concessão tem
natureza contratual e pode ser concedida em diversas

4 Art. 68 do CC - O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme as
leis da União, dos Estados ou dos Municípios, a cuja administração pertencerem. Art. 145 da
CRFB/88. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos: […] II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva
ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos
a sua disposição;

34
 modalidades (exploração ou simples uso, temporária,
remunerada ou gratuita, de utilidade pública).

Cabe, pois, aos Municípios definirem a hipótese de

cobrança ou não, exercendo sua competência para
tanto.

Uma última observação a ser consignada sobre o regime

jurídico dos bens públicos é a exigência de licitação na
hipótese de ser inviável a extensão de redes
subterrâneas ou de postes para todas as
concessionárias. É imprescindível que os Municípios
planejem alternativas para poder receber de forma
organizada e segura todos os serviços. E é
inconstitucional outorgar o uso para alguns em
detrimento de outros.

As diretrizes cadastrais/MCidades apontam uma solução:

Assim, o governo municipal deveria se aproximar, por

exemplo, das concessionárias de serviços e formar
consórcios com todas elas para definir em conjunto uma
estratégia de financiamento da elaboração dos produtos
por meio de convênios (BRASIL, 2010, p. 84).

Independente da forma de constituição, o consorcio conseguirá

profissionais mais qualificados e produtos melhores do que um município
pequeno conseguiria sozinho. Outros benefícios são alcançados, como a
redução dos custos com o CTM, pois serão divididos entre os participantes,
além da arrecadação pela venda ou taxas cobradas pelos produtos
disponibilizados a terceiros.

35
 9 CTM E A TRIBUTAÇÃO

Jacir Antonio Rambo

Luiz Inácio Rambo

Nas avaliações para fins tributários, o CTM é um elemento primordial

na medida em que armazena os dados sobre as características dos
imóveis, sua localização, e os direitos reais que incidem sobre os mesmos.
Como discutido inicialmente, o valor do universo de imóveis de uma
jurisdição é estimado com base nos atributos cadastrais. Além disto, o valor
estimado para os imóveis é também mantido no CTM (BRASIL, 2010, p.
111).

A Planta de Valores Genéricos – PVG consiste em um

produto cartográfico que representa a posição espacial
dos valores médios dos imóveis dentro de cada zona
homogênea. Normalmente, a PVG é definida a partir de
um processo de amostragem que deve ser estruturado
de tal forma que se possa representar o espaço global
da melhor forma possível. A PVG deve representar os
valores dos imóveis com uma fidelidade tal que se
garanta a justiça social, cobrando-se impostos
rigorosamente em função do valor efetivo do imóvel
(BRASIL, 2005b).

Os tributos municipais sobre imóveis consistem basicamente em

IPTU, ITR e ITBI.

9.1 IPTU

A base de cálculo dos tributos imobiliários está definida no Código

Tributário Nacional – CTN. Para o IPTU, é o valor venal, ou seja, o valor de
venda dos imóveis, entendido como o preço mais provável pelo qual um
imóvel seria vendido nas condições de mercado vigentes na data da
avaliação. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor
de outros bens mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel,
para efeito da sua utilização ou exploração. Ou seja, o valor venal do

36
 imóvel deve ser estimado considerando a terra e suas benfeitorias
(construções) de caráter permanente (BRASIL, 2010, p. 113).

Como foi apontado, a base de cálculo do IPTU é o valor venal, e a

sua determinação, isto é, o lançamento do imposto, resulta do valor venal
estimado para cada imóvel multiplicado por uma alíquota, que é o
percentual que se aplica sobre o valor venal do imóvel para estabelecer o
quanto de imposto deve ser pago em relação ao valor de mercado do
imóvel (BRASIL, 2010, p. 134).

As alíquotas para a cobrança dos impostos podem ser únicas

(também ditas uniformes) ou diferenciadas, as quais podem ser
subdivididas em seletivas e progressivas (ou regressivas). Na seletividade,
importa exclusivamente o objeto da tributação. As alíquotas são específicas
para subgrupos com características comuns. A graduação do ônus
tributário em função da base de cálculo do imposto é realizada por meio da
instituição de alíquotas progressivas. O objetivo é gerar um impacto sobre
o poder econômico do contribuinte, visando, por exemplo, reduzir as
disparidades sociais entre os indivíduos. É importante notar que a
implementação de um sistema de alíquotas diferenciadas – seletivas ou
progressivas – não significa tratamento desigual entre contribuintes em
situação equivalente (BRASIL, 2010, p. 134).

A autonomia dos Municípios na formação do modelo de distribuição

de carga tributária é restrita à instituição de isenções e a definição das
alíquotas – tipo e quantum. A liberdade para o estabelecimento das
alíquotas é um fator preponderante para a autonomia municipal (BRASIL,
2010, p. 134).

De toda forma, é importante compreender que a política fiscal não

pode ser implementada mediante manipulações no valor venal estimado.
Ou seja, as avaliações desenvolvidas para fins tributários não podem ser
distorcidas para a implementação da política fiscal ou para o cumprimento
de uma agenda política (BRASIL, 2010, p. 135).

37
9.2 ITR

O ITR é arrecadado pela SRF, mas 50% (cinquenta por cento) da

arrecadação é repassada aos municípios, devido a um convênio
formalizado em meados do século passado, pelo qual o Município, através
da Unidade Municipal de Cadastramento (RAMBO, 2000, p. 6, 165 e 169),
repassa ao INCRA os dados do Cadastro de Imóveis Rurais, obtidos a
partir de formulário de natureza declaratória.

Acessando o site da SRF, atualmente os municípios podem declarar

o interesse no controle do desenvolvimento das áreas rurais de suas
jurisdições, passando a receber automaticamente 100% (cem por cento) do
valor de ITR arrecadado pala SRF.

Caso o Município formalize equipe técnica adequada para cadastrar

e avaliar os imóveis rurais, será autorizado pela SRF para promover a
tributação e arrecadação do ITR segundo critérios próprios para definição
desse tributo.

9.3 ITBI

De forma semelhante, a base de cálculo do ITBI é o valor venal dos

bens e direitos transmitidos. Tanto o IPTU quanto o ITBI são administrados
em nível do governo municipal (BRASIL, 2010, p. 114).

9.4 CONTROLE FISCAL E VENDA DUPLA DE IMÓVEIS

Segundo Rambo (2005, p. 141-142), o Município deve controlar a

arrecadação do ITBI, a fim de evitar a prática criminosa da venda dupla de
bens imóveis em sua jurisdição. Para evitar a venda dupla de imóveis, o
procedimento é simples e consiste apenas em controlar a lista dos
adquirentes que pagaram o ITBI de cada imóvel, de modo que só constará
como alienante numa nova guia de ITBI, aquele que constar como sendo o
último adquirente que pagou o ITBI anterior do mesmo imóvel.

O controle de adquirentes é uma obrigação que cada prefeitura

municipal deve fazer por ocasião da emissão de uma nova guia de ITBI,
mas muitos municípios não fazem esse controle (protegendo a atuação do

38
 crime organizado) e, assim, a venda dupla de imóveis alastra-se na
respectiva jurisdição, conforme explicado em Rambo (2000, p. 56-57, 140-
142 e 161) e provado em Rambo (2005, p. 213 e p. 103 com Nota de
Rodapé n.º 212)/Balneário Camboriú e Rambo(2005, p. 104-105, 214-
215)/Florianópolis.

Segundo Rambo (2005, p. 147-154) e Rambo (2000, p. 57-63), a

venda dupla de imóveis no Brasil tem sido facilitada também por
registradores que, seguindo doutrina e sem previsão legal, tratam como
'contratos de gaveta' os compromissos e as promessas decorrentes de
incorporações imobiliárias não registradas e, ainda, se negam a averbar
esses contratos, desrespeitando a Lei 4.591, art. 32, § 2º (BRASIL, 1964) e
art. 35, § 4º e a Lei 6.015, art. 246 e art. 167, II, incisos 2, 5 e 11 (BRASIL,
1973).

39
 10 CONSIDERAÇÕES JURÍDICAS

Jacir Antonio Rambo

Atualmente os Municípios contratam empresas especializadas para

a realização e/ou atualização de Cadastros em todo o Brasil. Entretanto,
podem ocorrer erros na contratação e na entrega do produto/serviço que
não são tolerados. Esses erros são passiveis de punição, são as
consequências jurídicas decorrentes de atos de negligência ou
imprudência.

O erário público não poderá ser penalizado por erros

fotogramétricos, topográficos, ou outros intoleráveis tecnicamente, devendo
o profissional ou empresa especializada refazer o serviço sem qualquer
ônus adicional.

Neste sentido a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, estabelece no

art. 10º que constitui ato de improbidade administrativa, que causa prejuízo
ao erário, “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei” (entes públicos), em
especial nos seguintes casos:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a

incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física
ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação

de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a

observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou

renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;

40
 XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriqueça ilicitamente (BRASIL, 1992).

O Código Civil Brasileiro – CC. assim dispõe:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária,

negligência ou imprudência, violar direito e causar dano
a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato
ilícito.

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano,

independentemente de culpa, nos casos especificados
em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida
pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para
os direitos de outrem (BRASIL, 2002).

A responsabilidade civil surge a partir do momento em que o

indivíduo deixa de cumprir determinada obrigação, ou ainda, que sua
atitude venha a ocasionar dano a outrem.

10.1 O CTM E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com a criação da Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida

por Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (BRASIL, 2000), a qual, segundo
Vieira et al (2002), estabelece que todos os municípios devem, “…realizar
o mapeamento de sua área urbana e avaliação minuciosa dos imóveis com
fins de cobrança de impostos…” o cadastro técnico municipal passa a
suprir a necessidade de informações básicas e atualizadas sobre a
realidade municipal.

A LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam
riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a
responsabilização como premissas básicas.

A LRF estabelece algumas restrições ao gestor público, na tentativa

de impedir que o erário (dinheiro) público seja penalizado pela má
administração do dirigente.

41
 Um dos pilares da LRF é a transparência. Assim, o parágrafo único
do artigo 48 dessa lei, assegura a participação popular e a realização de
audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, Leis de Diretrizes Orçamentárias e orçamento.

O artigo 1º, § 1º da LRF determina que na gestão fiscal, toda ação

deve ser planejada e transparente, prevenindo riscos e corrigindo
“desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita”.

A CRFB (BRASIL, 1988) adota como um de seus alicerces o

Principio da Igualdade de direitos, assegurando a todos os cidadãos a
plena isonomia, isto é, todos têm o direito de serem tratados iguais perante
a lei.

Em sintonia com o exposto, o art. 150, II da CRFB/88 estabelece o

princípio da isonomia tributária, no qual o Poder Público é proibido de
“instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação
profissional ou função por eles exercida”, independente da denominação
jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos (BRASIL, 1988).

Nas palavras de Harada (2012):

Essa proibição constitucional ampla abrange,

certamente, a proibição de realizar distinção em função
do sexo, raça, trabalho, credo religioso e convicções
políticas como estava na ordem constitucional
antecedente. Proibir distinções de qualquer natureza,
como está no texto vigente, significa não distinguir as
pessoas em razão de sua individualidade. Significa que
as inevitáveis diferenças individuais entre as pessoas
são juridicamente irrelevantes, devendo todos os
indivíduos merecer tratamento jurídico isonômico.

Desta forma, o município deve estabelecer impostos gradativos em

função da capacidade contributiva de cada cidadão, ou seja, paga mais
quem pode mais.

42
 Neste contexto, basicamente se extrai que o IPTU, por exemplo,
deve ser cobrado de forma gradativa, podendo-se isentar o
comprovadamente pobre e cobrar o imposto máximo de um proprietário
que possui uma mansão.

Deste modo, o Município que não possui CTM, ou o que contrata ou

recebe o CTM fora dos critérios técnicos, bem como o que não tem o valor
venal dos imóveis ou o CTM atualizado, estará beneficiando alguns
munícipes em detrimento de outros, gerando inconsistência tributária e
insegurança jurídica, infringindo, assim, o princípio da isonomia (Artigo 150
da CRFB/88) e a LRF, podendo incorrer em improbidade administrativa
dentre outros crimes e infrações previstos no art. 73 da LRF.

10.2 O CTM E A LEI 8.666/1993

A Lei 8.666, conhecida como a Lei das Licitações Públicas – LLP

(BRASIL, 1993), regulamenta as normas para licitações e contratos da
Administração, estabelecendo normas gerais para obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito do
Poder Público.

O regramento desta lei é rígido, devendo sempre serem respeitados,

sob pena de cometer crime. Nela está previsto mais de dez tipos penais
(crimes) que elencam as condutas consideradas danosas à administração
pública e aos interesses dos demais participantes de licitações públicas,
visando sempre resguardar o interesse público constante na boa-fé do
processo licitatório e na proteção aos princípios que servem de fundamento
de toda a atividade administrativa.

Neste sentido, a lei proíbe os atos dos servidores públicos que

facilitam ou que impedem determinada empresa a participar do processo
licitatório:

Art. 3º LLP - (...)

§ 1º É vedado aos agentes públicos:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de

convocação, cláusulas ou condições que comprometam,
restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo,
inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e
43
 estabeleçam preferências ou distinções em razão da
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de
qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante
para o específico objeto do contrato; (BRASIL, 1993).

Esta lei demonstra formas de se estabelecer critérios para a

contratação da empresa especializada, que constarão no edital, e devem
ser elaborados de forma cautelosa e técnica pelos servidores públicos que
trabalham diretamente com o CTM. Devendo constar na licitação que a
empresa que irá elaborar ou atualizar o CTM, só poderá participar se os
direitos sobre os produtos e serviços prestados forem da titularidade da
Municipalidade:

Art. 111 LLP. A Administração só poderá contratar,

pagar, premiar ou receber projeto ou serviço técnico
especializado desde que o autor ceda os direitos
patrimoniais a ele relativos e a Administração possa
utilizá-lo de acordo com o previsto no regulamento de
concurso ou no ajuste para sua elaboração.

Parágrafo único. Quando o projeto referir-se a obra

imaterial de caráter tecnológico, insuscetível de
privilégio, a cessão dos direitos incluirá o fornecimento
de todos os dados, documentos e elementos de
informação pertinentes à tecnologia de concepção,
desenvolvimento, fixação em suporte físico de qualquer
natureza e aplicação da obra (BRASIL, 1993).

Além da forma de contratação, a lei estabelece a obrigatoriedade de

fiscalização pelo Poder Público, dos produtos entregues e serviços
prestados pela empresa especializada:

Art. 58 LLP. O regime jurídico dos contratos

administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

III - fiscalizar-lhes a execução; (BRASIL, 1993).

Esta fiscalização sempre deverá ser realizada por funcionário

público designado para tal função, o qual poderá ter auxílio efetuado por
terceiros, especialmente contratados para esta finalidade:

44
 Art. 67 LLP. A execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes a essa atribuição (BRASIL,
1993).

Se durante a fiscalização a pessoa designada e/ou terceirizada

encontrar qualquer defeito, este deve ser corrigido, sob pena de ser
rescindido (cancelado) o contrato:

Art. 78 LLP. Constituem motivo para rescisão do

contrato:

VII - o desatendimento das determinações regulares da

autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua
execução, assim como as de seus superiores; (BRASIL,
1993).

Mesmo a execução defeituosa ou mal realizada, acarreta prejuízo ao

erário, acarretando penas e responsabilidade tanto civil quanto penal dos
representantes legais da empresa que deveria ter cumprido com sua parte:

Art. 77 LLP. A inexecução total ou parcial do contrato

enseja a sua rescisão, com as conseqüências
contratuais e as previstas em lei ou regulamento.

Art. 69 LLP. O contratado é obrigado a reparar, corrigir,

remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no
total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da
execução ou de materiais empregados (BRASIL, 1993).

Deste modo, a Administração Pública somente poderá receber

produtos e serviços completos, em perfeita execução, conforme
estabelecido em contrato.

A elaboração de edital para atualização ou criação do CTM é

extremamente complexa, exigindo pessoa altamente especializada, a qual,
normalmente a Municipalidade não possui em seus quadros, seja pelo alto
custo em mantê-la ou por dificuldades em encontrá-la.

Neste sentido a lei estabeleceu parâmetros de dispensa (recusa) da

licitação, em que ela não precisa ser realizada:
45
 Art. 24 LLP. É dispensável a licitação:

XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida

regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino
ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição
dedicada à recuperação social do preso, desde que a
contratada detenha inquestionável reputação ético-
profissional e não tenha fins lucrativos;

Art. 25 LLP. É inexigível a licitação quando houver

inviabilidade de competição, em especial: (...)

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados

no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com
profissionais ou empresas de notória especialização,
vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e
divulgação;(...)

Art. 13 LLP. Para os fins desta Lei, consideram-se

serviços técnicos profissionais especializados os
trabalhos relativos a:

I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou

executivos;
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias
financeiras ou tributárias;
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras
ou serviços;
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou
administrativas;
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; (BRASIL,
1993).

Para se efetivarem as contratações diretas, sem licitação, deve-se

justificar tal fato, nos moldas da referida lei (LLP), aprovando-se plano de
trabalho, que deverá conter as seguintes informações (art. 116, §1º):

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem
assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
(BRASIL, 1993).

Deste modo, é viável a contratação direta de Instituição de Ensino

Superior – IES, de forma direta, sem licitação, para auxiliar a elaboração do
46
 edital e depois fiscalizar os produtos e serviços entregues pela empresa
especializada à Municipalidade, de modo a estabelecer critérios puramente
técnicos, estabelecendo produtos e serviços condizentes com a realidade
do município, descartando os desnecessários, aprimorando o produto final
e principalmente reduzindo custos.

47
REFERÊNCIAS

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