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Publicado no D, O. E.

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~ri a TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

T ri bun a~

(

Consulta. Formulada pelo Secretário de Estado do Governo, Sr. Marcello Weick Pogliese, acerca do direito de recebimento de diárias pelo Governador do Estado, em virtude de deslocamentos advindos de sua atuação funCional. Conhecimento. Resposta nos termos do Relatóno da Consultaria Jurídica (CJ-ADM) desta Corte e do Parecer do Ministério Público Especial, cujas cópias passam a ser partes integrantes deste Parecer.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC nº 02.826/10, que tratam de CONSULTA encaminhada pelo Secretário de Estado do Governo, Sr. Marcello Weick Pogliese, através do documento protocolizado sob o nº 04.491/10, de 07/04/2.010, com fundamento no artigo 2º, inciso XV, combinado com o artigo 7º, inciso XI, ambos da Resolução Administrativa RA TC nº 02/2004 desta Corte de Contas, visando dirimir dúvidas quanto à existência ou não do direito de recebimento de diárias por parte do Governador do Estado da Paraíba, quando de deslocamentos em função de sua atuação funcional, mediante as seguintes indagações:

1. O Governador do Estado da Paraíba pode ser considerado "servidor", nos termos do artigo 54, caput, da Lei complementar nº 58/03, de 30 de dezembro de 2003, fazendo, portanto, jus ao recebimento de diárias?

2. Caso a resposta anterior seja positiva, considerando que o Anexo da Lei nº 8.243, de 01 de junho de 2007, não trouxe parâmetros acerca do quantum indenizatório a ser pago ao Governador do Estado, nos casos de deslocamentos, e considerando que a diária deve cobrir as despesas com estada, alimentação e locomoção urbana, quais paradigmas indenizatórios poderão ser utilizados para os "valores de diárias no território estadual", "valores de diárias no território nacional" e ''valores de diárias fora do território nacional"?

Considerando que, mediante o despacho de fI. 02, a Consulta foi recepcionada pelo presidente desta Corte, que a encaminhou à Consultoria Jurídica (CJ-ADM) para parecer;

Considerando que o Consultor Jurídico desta Corte, ACP Francisco Valério Neto, conforme o Relatório de fls. 15/21, observa que a matéria foi objeto do Parecer TC nº 41/95 e do Parecer nº 0758/95 da Procuradoria Geral deste TCE-PB (Processo TC 1512195), cópia às tis. 22125 dos autos, em resposta à Consulta formulada pelo Secretário de Estado do Controle da Despesa Pública à época. Contudo, em virtude da existência de novos questionamentos e da divergência com opinião constante do Parecer nº 0758/95 acerca da competência da Assembléia Legislativa para instituir regras e limites para despesas indenizatórias, proferiu explanação detalhada acerca do assunto, concluindo, resumidamente, que, ordinariamente, conforme dispuser lei específica, o Chefe do Poder Executivo, fará jus a diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinárias com estada, alimentação e locomoção urbana. Extraordinariamente, os demais gastos que se fizerem necessários, em razão da representatividade do cargo, poderão ser atendidos por adiantamento requisitado em favor de servidor credenciado. Ao final, opinou pelo conhecimento da Consulta, com resposta nos termos das observações a seguir expendidas, com juntada de cópia do Parecer Norml0:: 41/95,

como.

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1.

a Lei complementar nº 58, de 30 de dezembro de 2003, que disciplinou o Regh Jurídico dos Servidores Públicos Civis das administrações direta e indireta do Estal da Paraíba, não tem aplicação, nem mesmo subsidiária, ao Governador do Estad dada sua condição de Agente Político, razão fundamental de sua insubmissão ~ normas aplicáveis aos servidores públicos e aos padrões comuns a que ficar submissos os funcionários profissionalizados;

2.

os valores atribuíveis a diárias de viagem, evidentemente, deverão ser compatívei5 com os padrões de representatividade do cargo, falecendo competência ao Tribunal de Contas para indicar paradigmas indenizatórios, posto ser de competência exclusiva da autoridade gestora a iniciativa da decisão sobre a necessidade, interesse, oportunidade e conveniência para estabelecer os limites das questionadas verbas indenizatórias;

Considerando que o Ministério Público junto a este Tribunal de Contas, no Parecer nº 938/10, fls. 28/36, analisou a matéria, concluindo, em preliminar, pelo conhecimento da Consulta e, no mérito, opinou por resposta nos seguintes termos:

1.

o Governador do Estado da Paraíba, em razão das viagens e deslocamentos inerentes ao exercício do cargo, tem o direito a ser indenizado das despesas daí decorrentes (gastos com alimentação, hospedagem e locomoção);

2.

a Lei Complementar Estadual n.º 58/2003 não pode ser utilizada como fundamento para o pagamento de diárias ao Chefe do Executivo Estadual, porquanto tal diploma normativo é restrito aos servidores públicos strictu sensu, ou seja, aos servidores civis do Estado, não podendo ser aplicado, ao nominado Agente Político;

3.

para a formalização dos dispêndios em comento, poderá a indenização ser paga em regime de adiantamento e com empenho prévio por estimativa ou por meio de reembolso, também com prévio empenho por estimativa, respeitados os Princípios da Moralidade, Razoabilidade e Economicidade. Nas hipóteses de adiantamento e de reembolso, será imprescindível a comprovação posterior dos gastos efetuados;

4.

o art. do Decreto Federal n.º 5.99212006 pode ser aplicado ao caso, por analogia. Dessa maneira, nos deslocamentos do Governador do Estado as despesas daí decorrentes devem correr à conta dos respectivos recursos orçamentários consignados;

5.

caso se adote o sistema de diárias, os valores pagos aos Secretários de Estado, previstos no Anexo Único da Lei Estadual n8.243/2007 (fls. 12), à míngua de legislação especial, podem servir de parâmetro para a fixação das diárias destinadas ao Governador do Estado;

Considerando que de acordo com os artigos. e 3º da Resolução Normativa RN TC nº 02/05 o documento apresentado preenche os requisitos necessários à sua admissibilidade;

Considerando os termos do relatório da Auditoria, do pronunciamento do rini~rio Público

~

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Especia l,do v do Relatare o ma i squedos autosc ~/

Decidem os membros do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, à unanimidade de votos, na sessão plenária realizada nesta data, conhecer da Consulta formulada por autoridade competente e, no mérito, respondê-Ia nos termos do Relatório da Consultoria Jurídica (CJ-ADM) desta Corte e do Parecer do Ministério Público Especial, cujas cópias passam a ser partes integrantes deste Parecer, ressaltando que a adoção de uma das alternativas de custeio das despesas com viagens do Chefe do Poder Executivo - adiantamentos para posterior prestação de contas ou diárias com valores previamente estabelecidos em lei - automaticamente elimina a possibilidade de utilização da outra modalidade.

Presente ao julgamento o Exmo. Sr. Procurador Geral junto ao TCE/PB Publique-se, intime-se e registre-se.

~~~

I

Conselheiro Fábio Túlio Filgueiras Nogueira

15

.,

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO CONSULTaRIA JURÍDICA (CJ-ADM:)

Documento de Consulta n° 04 . 491110

Consulente:

MarcelIo Weick Pogliese, Secretário de Estado do Governo da Paraíba.

Assunto:

Govenlador do Estado. Arts. 48, inciso 8.243, de 01 de junho de 2007, alterada

n, 54 e 55, e da Lei na pela Lei na 8 . 430, de 12

de dezembro de 2007, que tratam da concessão de diárias aos ser -

vidores públicos estaduais. lnaplicabilidade.

MarceIlo Weick Pogliese, Secretário de Estado do Governo da Pa - raíba, objetivando dirimir dúvidas sobre a submissão do Governador do Estado às regras da Lei Complementar na 58, de 30 de dezembro de 2003 e demais atos nonnativos no que diz respeito à concessão de diárias, questiona e consulta:

De acordo com as di5posições dos artigos 48, inciso 11, 54 e 55, ambos da Lei Complementar na 58, de 30 de dezembro de 2003, todo servidor que se deslocar entre pontos do território nacional, a serviço da administração, fará jus ao recebimento, em especial, de diárias.

Objetivando disciplinar minuciosamente o tema "diárias ", sobreveio a edição da Lei na 8 . 243, de 01 dejunho de 2007, altera - da pela Lei n(J8.430, de 12 e dezembro de 2007, regulando as mais variadas hipóteses de de locamento de servidores estaduais, bem como atrelando o quan m da verba indenizatória a parâmetros delineados no seu An Único.

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Todavia, perjilhando a Ló n O8 . 243, de 01 de junho de 2007, foi possível inferir que a mesma, embo r a abrangente, não fez men - ção exp l ícita às hipóteses de recebimento de diárias por parte do Governador do Estado da Para íb a, gerando, por sua vez dúvidas quanto à existência ou não do diróto à verba indenizatória e m fa - vor deste último.

Nesse norte , através da presente Consulta, fa~ - se as seguin - tes indagações :

O governador do Estado da Paraíba pode ser c on siderado "servidor" nos termos do art. 54, caput, da Lei C ompl e m entar n°

5 8, de 30 de dezembro de 20/0 , fa z endo, po r tanto, jus ao r ece hi- mento de diárias?

Caso a re. sposta anterior seja positiva, considerando que o Anexo Ún i co da L e i n O 8.2-+3, de 01 de junho de 2007 não trouxe parâmetros acerca do "quantum" indenizatório a s e r pago ao Go - vernado r do Estado nos casos de deslocamentos, e considerand o que a diária deve cobrir as despesas com estada, alimentação e lo - comoção urbana, quai s pa r ad i gmas indenizatórios poderão ser u -

t iliz ados pa ra os "valores d e d i á r ias no território estadual", val o- res de diár i as n o território nacional" e valo r es de diárias fora d o terri t ó rio n a c i onal?

Com o despacho presidencia l o documento veio a esta CJ - ADM pr a o pronunciamento de praxe.

A co n s ul t a está subscrita po r autoridade competente. Embora pre - enchendo os requisitos exigidos nos incisos e J a IV, não foi instruída com pare - cer jurídic o como exige o inciso V, todos do art. 3°, da RN - TC n O02 / 05.

Como tem reiteradamente questionado o Ministério Público Especi -

a l junto a esta COlie e s e gundo estabelece o art. 133 da Constituição do Estado

da Paraí ba , a Procurador i a Geral do Hstado, órgão central do sistema jurídico

do Estado, te»l po r competência exclusiva e indelegável a repre s e ntação judi - cial e extrajudicial do Estado, além do de sempellh o das funções de assesso r a -

m e n to, de consu ltor ia ju rídica do P oder Exe c ut ivo.

O inciso VI , do c itad o artig o d iz ser a P RO GE r esponsável, tam -

bém, p ela . fI X a çã o e controle da orienta ção ju rídic o- n or mativa que deve p re va -

le cer para todos o s órg ã os da adminis tração es ta dual.

Ai n da . S egu ndo o § 1°, a rt. 3 ° , da LCE 86 /2 008 , os p r onunciamen- tos da Procuradoria Geral do E s t ado , n os proc essos submetidos a o s eu ex ame e parecer, quando homologados p elo Pr ocurado r -Geral, esgotam a a pre c iação da matéria no âmbito do Poder Ex ecutivo Estadual, sendo vincu/an t es.

E v identem en te que ~ i~ petênc i a ,

c o n s t itu éionalm e n t e def er i da à

Pr o curadoria Geral do Est ado , nã~ erfere

nem conflita com as funções essen -

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ciais de controle externo, privativas do juízo administrativo das contas e insertos na competência do Tribunal de Contas do Estado.

É o relatório.

Opinamos.

Conforme estabelece o § 3°, do art. 4°, da RN Te n° 02 / 05, o Presi- dente do Tribunal responderá administrativamente as consultas cujo assunto haja sido objeto de man~festação desta Corte, remetendo ao consulente cópia de pareceres ant e riores.

A hipótese questionada foi objeto do Parecer Normativo n° 4] / 95 , exarado no Processo TC nO 1512 / 95 (anexo 01) , originário da consulta distribuÍ- da pelo então Secretário de Estado do Controle da Despesa Pública , sobre o qual pennitimo-nos acrescentar considerações, dada a existência de questionamentos novos.

a Lei Complementar n° 58, de 30 de dezembro de

2003, que disciplinou o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis das ad- ministrações direta e indireta do Estado da ParaÍba, não tem aplicação, nem mesmo subsidiariamente, ao Governador do Estado dada a sua condição de A- gente Político, razão fundamental de sua insubmissão as nonnas aplicáveis aos servidores públicos comuns.

Na lição de Hely Lopes Meirel1es , Direito Administrativo Brasilei- ro, 20 3 edição , Malheiros, 1995, págs. 73174, em discurso sobre a figm-a do A - gente Político (segmento citado no voto do Ministro Nelson Jobim, fls 133 / 134, Recl 2138 DF , DJE N° 070, Divulgação 17 / 04/2008, Publicação 18 / 04/2008), encontramos:

Prima fade,

) . Agentes polítÍCos: são os c omponentes do Gov e rno nos

seus primeiros escalões, investidos e m cargos, . fitnções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou de legação pa- ra o exer c ício de atribuições cons ' titucionais. Esses aluam com ple - na liberdade funcionam desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na C ons- tituição e em leis especiais.

). São as autoridades públicas supremas do Governo e da

Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquiza- das, sujeitando - se apenas aos graus e limites constitucionais e le- gais de jurisdição . Em doutrina, os agentes políticos têm plena /i- b erdade funcional, equiparável à independência dos juÍzes nos seus

(

(

julgamentos, e, para tanto, . ficam a salvo

de responsabilização civil

por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder.

(. ). realmente ;~~uação dos que governam e decidem é bem

diversa da dos que SI ~esmente administram e executam encargos

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técnicos e prof issionais, sem responsabi l idade de decisão e de op -

ções po l ít i cas. (

) . As p r errogativas que se concedem aos agentes

po l fticos não são priv ilégios pessoais,' são garanti as necessárias ao

pleno exer cício de suas a l tas e complexas funções governamentais

e dec i sórias. Sem essas prerrogativas fimci ona; ' ') os agentes po l íti- cos.ficar i am tolhidos de sua liberdade de opção e de decisão, ante

o temor de responsabi l ização pelos padrões comuns da culpa civ ; Z

e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissiona l i -

z ados.

A mesma linha de entendimento restou resumida no Parece r n O

0758 / 9 5 , exarado pelo então Pr o curador Ger a l , Bel Carlo s MaJiin s Leite, no Pro -

cesso] 5]2 / 95, recepcionado no citado Parecer Nomlativo TC n° 4] / 95 , onde se

l ê:

( ) . No que t ange aos agentes po l í ticos, que são os compo -

nen t es do Governo invest i dos em mandatos para o exer c fcio de a -

t ri bu i ções constituc i onais não há, no âmbito do Poder Executivo

Es t adual, normajurídica espec(fica tratando da matéria em causa.

Pelo que se depreende do texto da consulta formulada, essas

indenizações ao Chefe do Poder Executivo do Estado v ê m sendo fei t as, i n distintamente, pe l as r egras peculiares a05, 'agentes da Ad -

mi ni s t ração, precedentemente assinalados.

Todavia, em se tratando de agente polftico por natureza, co - mo é o caso do Governador, que não se vincu l a ao Poder Executivo por relação de emprego, e sim por normas específica s , inclusive

co m r e l ação à remuneração, necessá r i o s e faz que a Assem bléi a

L e gi s l ativa do E stad o , tam m por flo r ma es p ecial, estabel eça as

r eg r a s de ind e n i zaçõe s para as situações excepcionais decorrentes

do exercício e do ônus dafimção go ve rnamental.

Ta l norma, consubs/anciada e m lei espec[fica, como é ev i - dente, não se confimde com a que concede remuneração, pe l o que pode prevê a l terações periódicas e suplementadas as dotações quando se fizerem necessár i as, sem ofensa ao princípio da inalte - rabi l idade da remuneração do cargo durante o mandato.

) Tais despesas, poderão ocorre r através de dotações pró - prias do Gab in ete Civil do Governado r .

(

A C onstitu i ção do Est ado da Paralb a a o trat ar da remu ne r a ç ão d o

G ov ernador do Est ado , estabele c e :

A rt . 54 . Compe t e pr i va t ivamente à Assemb l éia Legisl ativ a:

XlV - fixar, pa;tR~ada exercício financeiro, a remuneração

d o Governado r , do , ~GOvernado r e dos Secretá r ios de Esta d o.

19

observado o que di s e m os arts. 150 , JI e 153, lJI, § 2, l, da C ons- tituição F e deral .

• Posteriormente o § 4 ° do art. 39 da Constituição Federal, com a re -

dação emprestada pela Emenda Constitucional n° 18/98, tratando da remunera -

ç ã o dos Agen tes Políticos , nOI ' m a tiz ou :

O membro de Poder, o detento r de mandato eletivo , o s M i- nistro s de Estado e o s S ec r e tários Es taduais e Municipais se r ã o remune r ados exclusivamente po r subsídio fIXado em parceLa úni - ca , v e dado o a crésc imo d e q u a l quer g r a t ificação, adi c i ona l , abo n o , pr ê mio, v e rba d e r ep r ese nt ã o ou out r a e s pécie rem u n e ratória , obede ci d o , e m qu a l que r caso , o d i .'iposto no ar t . 37, X e Xl .

Com todo respeito à opinião do Douto Procurador Geral no parecer citado e transcrito cuidamos, pela própria dicção dos textos ora colacionados, que o poder deferido à Assembléia Legislativa s e restringe exclusivamente à

f ixação das verbas de c ar áter remune r a t ório , carecendo competência , portan -

to , para instituir regras e limitas sobre as verbas de caráter indenizatório, nota -

damente as destinadas a custear parcelas de despesas extraordinárias com estada , alimentação e locomoção urbana.

Tal di s ciplinamento, obviamente deverá ser instituído através de projeto de lei , por iniciativa do Poder Execut ivo, onde serão estabelecidos os critérios e co n dições para a concessão das verb as de caráter inden izat ó r i o , a se- rem pagas segundo as regras que disciplinam a execução regula r das despesas orçamentári as.

Doutra b anda , os g astos eventuais que , por justific a das razões , não

p u derem ser submetidos ao processamento n ormal da des p esa poderão s er admi-

nistra dos medi a nte suprimentos de fun d os, requis itados em favor de s erv ido r do Estado, como estatui o art. 90 , d a Lei E stadu a l n ° 3.654 , de 10 d e fe ve reiro de

1971 , que, recepcion a nd o o art . 6 8 , da Lei Federal n° 4 . 320 , de 17 de março de

1964, regrou:

O regim e de adiantamento é a plicável, a c r i t é rio da A d n ú - ni s tração , n a satisfação de quaisquer despesas extraordillárias ou

urgen t e s, o u qu e , por qualque r motivo , nã o possam subordina r- se

a

o processo n or mal do emp rego da dotação , e con sis t e na e ntr eg a

d

e num e rário ao s e rvidor, sempre pr e cedida da e mi ssã o de Nota de

Empenho, à conta de dotação própria, após a liquidação pelos ser - viços de contabilidade comp e tent e .

T a l d i spos it iv o encontra - se regulament ado n o "Manua l de Execu -

ç

ã o Orç a ment ár ia e F i n ancei r a" a~ o vad o p e lo D e cret o nO

10 . 58 1, de 1 6 d e ja -

n

e i ro de

1 985 , o n de no capítu l o O

ã o 01 , p ág . 01, f icou

e s tab ele c i do:

20

2. Entend e - s e, c omo regra g eral, para o fim d e conc essão d e a di-

antamento , os s e guintes ca s os :

I - missão oficial do servidçr, - acompanhando s eu supe r ior em viagem;

11 - mis s ão ofiôal do se r v idor a se rviç o d e sua r e partição, entendidas principalmente aquelas a s erem e fetuadas no interior do Estado;

!lI - d ilig ê as e sp e ô a i s e as de caráte r sec r eto o u r ese r va -

l V - despesa . < .quedevam ser/eir as e m l ocali c f ades n ão atin- gi d a s p e l a rede ba n h a, o f icia l ou n ã o ;

V - de pequeno vulto, cujo v o lume de recurso s d ev a se r apli -

cado para atender gastos inad i áv e is ou que, p e la s c aracteristicas

da ap l icação, r ec omende este procedimen t o;

( ) .

02.01 Parafins do item I, entend e - s e por missão oficial do se rvi -

dor toda aquela que importe deslo c amento do me s mo , quer e m vir - tude das atribuições do próprio ca rgo ou função , que r e m v ir t u de de designa ç ão.

02.02 São desp es as de caráter sec r e t o o u reserv a do, aqu e las e f e -

tuada s com dili ncias que e xijam de t e rminado gra u de s igilo por

limitado período de t e mpo.

Estão , ass im , del i n e ados os critérios par a co ncessão d e adiantamen - to, valendo ad v ertir que, nos termos do art. 95 da Lei 36 5 4 / 71 , o tomador se o - br iga a prestar contas de sua apli c ação n o prazo de 30 (tr inta) dias, contados d o

ú l timo d ia útil do período de utilizaçã o indicado n as resp ectivas Nota s d e Empe - nho.

Resumindo, or dinar iam ente , conforme dispuser l e i específica, o Ch efe do P oder Execut i v o , fará j u s a d i árias destinadas a indeniza r as parcelas de despe sas extra o rdinári a s com estada , alimentação e l o c omoção urbana . Ex -

t rao rd inar iam ente , os d emais gas t os qu e se fizer e m n ece ssários , em razão da

r epres e nt a tivi dade do c a r g o , p od erão se r atendi do s por adia ntamento requis i t ado em f av or de s er vi dor cre denc iado.

R e spond en do ao s que s t i o n ament os da c on s ulta , p ermitimo- n os e x -

1 .

O governador do Estado da Paraíba pode s e r considerado

"servidor" nos termo ~ ' do art. 54, caput , da Lei Complementar 1l o

58 , de 30 de dezemb §fr-de 2010 , fazendo, po r t a nto, jus ao recebi -

m e n t o de diária s?

\ )

21

A Lei Complementar n° 58, de 30 de dezemb r o de

2003, que discip l inou o R e gime Jurídico do s S e rvidor es -

b l icos Civis das administrações direta e indireta do Es tado

da Paraíba, não tem aplicação , nem mesmo subsidiária , ao Governador do Estado , dada sua condição de Agente Políti - co , razão fundamental de sua insubmissão as norinas aplicá - veis aos servidores públicos e aos padrões comuns a que fi - cam submissos os fimcionários profissionalizados.

2. Caso a respos ta an t er i o r seja posit iva, consider a ndo q u e o

Anexo Único da Lei n° 8.243, de 0 1 de junlw de 2007 não trouxe

p arâmetros acerca do "quantum" inden i zatório a .'wr pago ao Go -

ve r nador do Es t ado nos casos' de des l ocame nt os , e c ons i d er an do que a d iária de ve c obrir as d es p e sm, ' com es t a da, alim e nta çã o e l o - comoção urbana, qua is p aradigmas indenizatórios poderão ser u -

ti li zados para os "val or e s de diárias no território estadual ", "valo - res de diárias no território na c ional" e "valores de diárias fora d o território nacional"?

Os v alores atribuiveis às diárias de viagem , e vi dente -

mente , deverão ser compatíveis com os padrões de represen - tatividade do cargo, falecendo compet ê nc i a ao Tribunal de Contas para indica r paradigmas indenizatórios, posto ser de compet ê ncia exclusiva da a utoridade g e s tora a i nici ativa da decisão sobre a necessidade , interesse , opo r tunidade e con - veniência p a r a estabele ce r o s limites das qu es tio nada s verbas indenÍzatórias.

ISTO POSTO , e considerando que a r esposta à s indaga ções dos ju - risdicionados ( art . 1 °, i nci s o IX , LOTCE ), se m p r ejuízo de p osterio r es procedi - mentos de auditoria, não consti tui prejulgamento de fa t o ou caso concre t o (a rt. 1° , § 2° in fi ne da LOTCE) , opinamos , pelo conhecimento da consulta , c o m con -

seqüente submissão ao Egrégio Tribunal Pleno l 1a forma regimental,

seja respondida nos termos destas considera - es, acostadas de cópia do Parecer Normativo n° 41 / 95 como autoriza o 0 , o art. 4° , da RN TC nO02 / 05 .

propondo

É o qu e nos cm p re opinar cd1~issão

J o ão Pessoa, 2

à consideração superior .

/

Lbril de 2010 .

MINISTÉRIO PÚBLICO

Junto ao Tribunal de Contas da Paraíba

Interessados : Marcello Weick Pogliese (Secretário de Estado do Governo) e Governador do Estado da Paraíba

CONSTITUCIONAL,

ADMINISTRATIVO

E FINANCEIRO .

Consulta - Agente Político - Governado r de Estado - Indenização de despesas c om v i age ns i nerentes ao exercíc i o do cargo - Questionamentos at i nentes à formalização dos g astos - Incidência do chamado interesse público prim á rio - Necessidade de i nt er venção do Ministério Público de Contas - Preenchimento dos requisitos de admissibilidade atinentes à espécie -

do Chefe do

Poder Executivo Estadual em função dos dispêndios

provenientes

Inexistência de legislação específica - Irrelev â ncia -

Pagamentos que podem ser materializados por meio do regime de reembolso e adiantamento, sempre com empenhamento prévio por estimativa, respeitados os Princípios da Moralidade, Razoabilidade e Economicidade - Comprovação posterior dos gastos - Imperiosidade - Possibilidade, ademais, de aplicação de instrumentos normativos que , malgrado não se refiram especificamente à hipótese , podem ser utilizados, por analogia, em função da identidade do objeto normatizado.

Conhecimento - Mérito - Ressarcimento

dos

deslocamentos

funcionais

MINISTÉRIO PÚBLICO

Junto ao Tribunal de Contas da Paraíba

Cuida-se de Consulta formulada pelo Prof.

em

Secretário

questionamentos:

de

Estado

do Governo,

veiculando,

MARCElO WEICK POGLlESE,

síntese ,

os seguintes

a) "O Governador do Estado da Paraíba pode ser considerado

"servidor", nos termos do artigo

54, caput, da Lei Complementar

Estadual n. º 58, de 30 de dezembro de 2003, fazendo, portanto, jus ao

recebimento de diárias ('.

b) "Caso a resposta anterior seja positiva, considerando que o Anexo Único da Lei n.º 8.243, de 01 de junho de 2007 não trouxe parâmetros acerca do quantum indenizatório a ser pago ao Governador do Estado, nos casos de deslocamentos, e considerando que a diária deve cobrir as despesas com estada, alimentação e locomoção urbana, quais paradigmas indenizatórios poderão ser utilizados para os 'valores de diárias no território estadual', ' os valores de diárias no território nacional' e 'valores de diárias fora do território nacional?'."

Inst a da,

a Consultoria

pronunciamento às fls. 15/25 .

Jurídica

deste

Tribun a l

emitiu

seu

Em seguida, os autos vieram a este Parquet para exame da matéria e emissão de parecer.

1- DA NECESSIDADE DA INTERVENÇÃO MINISTERIAL . INCIDÊNCIA DO

INTERESSE PRIMÁRIO NO CASO EM DISCEPTAÇÃO:
INTERESSE PRIMÁRIO NO CASO EM DISCEPTAÇÃO:

Dimana do caderno processual que a matéria questionada apresenta íntima conexão com a natureza jurídica dos Agentes Políticos que, segundo a doutrina, funda-se no seguinte raciocínio:

"A idéia básica que justifica a existência dessa categoria especial de agente público está relacionada ao exercício de atribuições básicas do

MINISTÉRIO PÚBLICO

Junto ao Tribunal de Contas da Paraíba

Estado e à não sujeição a regras de hierarquia. Vale dizer, o agente político atua por convicção própria e não em cumprimento de ordens ou determinações emanadas de autoridades superiores "l.

incumbe a execução das

diretrizes traça das pelo Poder Público. São estes agentes que desenham os destinos fundamentais do Estado e que criam as estratégias políticas por eles consideradas necessárias e convenientes para que o Estado atinja os seus fins. Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação estabelecidas na Constituição e por ser normalmente transitório o exercício de tais funções. Como regra, sua

investidura se dá através de eleição, que Ihes confere o direito a um mandato, e os mandatos eletivos caracterizam-se pela transitoriedade do exercício das funções, como def/ui dos postulados básicos das teorias democrática e republicana. Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral; a eles são aplicáveis normalmente as regras constantes da Constituição, sobretudo as que dizem respeito às prerrogativas e à responsabilidade políticas. São eles os Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e

Estaduais e

Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores . Alguns autores dão sentido mais amplo a essa categoria, incluindo

Magistrados, Membros do Ministério Público e Membros dos Tribuna i s

de Contas

"Agentes Políticos são aqueles aos quais

Prefeitos), seus auxiliares (Ministros e Secretários

,,2.

Nessa ordem de idéias, emerge das definições transcritas que os Agentes Políticos desempenham funções estruturais e, portanto, imprescindíveis ao funcionamento do próprio Estado. Suas competências, em linhas gerais, vêm dispostas nas Constituições. Suas atuações interferem diretamente nos objetivos políticos a serem alcançados. Diante desses contornos, o objeto processual revela a incidência do interesse público primário, o qual diz diretamente com o interesse global da sociedade. Ao fim e ao cabo, o tema de fundo plasmado nos autos pode ser . traduzido na seguinte pergunta: o Governador de Estado, enquanto Agente Político, tem

1 FURTADO , Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizo e : Fórum, 2010 , p . 914 .

2 Manual de Direito Administrativo . Rio de J a neiro: '

n

.458.

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direito ao recebimento de diárias quando de seus deslocamentos ocorridos em função de sua atividade?

Na visão deste Parquet, a temática perpassa pelo interesse p ú blico primário na medida em que o debate travado em torno da vexata quaestio ajouja-se à própria atuação do Chefe do Poder Executivo (Estadual ou Municipal) que, como visto, insere-se na categoria de Agente Político, sendo os seus atos sujeitos ao controle,

sob o prisma da eficiência e da

moralidade. O thema · decidendum, nessa vertente, requer e exige a intervenção ministerial .

tanto sob o aspecto da legalidade como também

2 - DO Juízo DE ADMISSIBILlDADE

DO OBJETO PROCESSUAL:

DA CONSULTA - CONHECIMENTO

A Resolução Normativa n. Q 02/2005, desta Corte, atinentes aos processos de Consulta . Dispõe o citado ato normativo :

instituiu as regras

De acordo com o preceptivo enfocado, o c onsulente deve expor , com clareza , a dúvida a ser sanada, ou, como acentuado pela doutrina :

liA consulta deve versar sobre dúvida da autoridade, não ser duvidosa

em relação ao seu objeto. Parece óbvio, mas muitas vezes a consulta é

formulada

de modo não claro, não decorrendo de forma lógica em

relação aos considerandos articulados ou sobre o que efet i vamente quer saber a autoridade consulente ,J3 .

 

Na espécie,

a presente

Consulta,

nos termos

propostos ,

reúne

condições

de

ser conhecida,

porquanto

satisfeitos

todos

os requisitos

de

admissibilidade.

3 FERNANDES , Jorge Ul i sses Jacoby. Tribunais de Cont

Fórum, 2008, p . 339 .

o e Competência . Belo Horizonte :

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Saliente-se, de proêmio, que o Governador do Estado da Paraíba pode ser indenizado em virtude dos deslocamentos advindos de sua atuação funcional, malgrãdo a inexistência, no âmbito da Administração Pública Estadual, de instrumentos normativos que tratem da questão de modo particular.

que o Supremo Tribunal Federal já

decretou que os Magistrados enquadram-se na espécie Agente Político, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções 4 e, partindo-se desse fato, é de se mencionar que a vigente lei de Organização Judiciária do Estado da Paraíba prevê a

possibilidade de pagamento de diárias aos Magistrados, na forma do inciso IX, do §l Q , do art. 142, mecanismo voltado à operacionalização do ressarcimento de tais Agentes

em caso de deslocamentos decorrentes de suas atividades funcionais.

Conselho Nacional de Justiça, por meio da Resolução n.º 73, de 28.04.2009, disciplinou a concessão e o pagamento de diárias aos Magistrados e servidores do Poder Judiciário.

É de se registrar,

por oportuno,

Bem por isso, o

n.º 5.992,

dezembro de 2006, modificado pelo Decreto n . Q 6.907/2007, instituiu que :

Na Administração

Pública Federal, o Decreto

de 19 de

"Art. 9º - Nos deslocamentos

do Presidente da República e do Vice-

Presidente da República, no território nacional, as despesas correrão à

conta dos recursos orçamentários consignados, respectivamente, à Presidência da República e à Vice-Presidência da República".

lf! . - Correrão à conta dos recursos orçamentários consignados à Presidência da República e à Vice-Presidência da República as diárias das autoridades integrantes das respectivas comitivas oficiais".

2f!. Correrão, ainda, à conta dos recursos orçamentários consignados ao respectivo Ministério as diárias relativas a assessor de Ministro de Estado".

No Senado Federal,

o Ato

n.º OS/2005,

da Comissão Diretora,

determinou que "nas viagens oficiais do Presidente do Senado no território nacional

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as despesas correrão à conta dos recursos orçamentários consignados à Presidência da Casa para tais fins"s .

Diante dessas colocações, vislumbra-se que os Agentes Políticos (Presidente da República, Governador de Estado, Prefeito Municipal, Parlamentares, Magistrados e etc.) podem, sim, ser indenizados por despesas extraordinárias (alimentação, hospedagem e locomoção urbana) decorrentes de viagens e/ou deslocamentos em função do serviço desempenhado, não havendo qualquer ilegalidade nessa providência. Entrementes, a partir das colocações do Consulente, denota-se a existência de hesitações, na Administração Pública Estadual, quanto à operacionalização do pagamento dos valores indenizatórios ao Governador do Estado .

Pois bem. No que concerne à primeira indagação da Consulta, é preciso ter em mente que o Governador do Estado não pode ser considerado servidor público strictu sensu. Ao Chefe do Executivo Estadual, portanto, não se aplicam as disposições da Lei Complementar Estadual n. Q 58/2003, as quais fundam o regime jurídico dos servidores públicos civis do Estado da Paraíba . O Governador do Estado, sendo Agente Político, está indissociavelmente ligado à idéia de Governo e de função política 6 , não se sujeitando, dessa maneira, às regras jurídicas atinentes aos que prestam serviço ao Estado mediante vínculos empregatícios ou estatutários.

Na ausência de normas específicas quanto ao discipl i namento

da

matéria em foco, a Administração Pública Estadual, a priori , pode valer-se, por

analogia, do já enfocado Decreto Federal n.º 5 . 992, de 19 de dezembro de 2006 que , como visto, determinou que as despesas provenientes dos deslocamentos efetuados

pelo Chefe do Poder Executivo Federal

sejam adimplidas à conta dos recursos

orçamentários consignados à Presidência da República (art . 9º) , bem como pode lançar mão, também por analogia, do Anexo Único da Lei Estadual n . º 8.243/2007 (fls . 12), o qual dispõe sobre os valores pagos aos Secretários de Estado (Símbolo CDS-1 e

CDS-2). A propósito, convém assinalar que

a analogia consiste justamente em :

.] aplicar, a um caso não contemplado de modo direto ou específico por uma norma jurídica, uma norma prevista para uma hipótese

distinta, mas semelhante ao caso não contemplado

.]. O fundamento

5 Art. 7º, caput .

6 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, apoiada no magistério de Celso Antonio Bandeira de Mello, os agentes políticos ocupam cargos estruturais à organização política do País, ou se ' ,ão upantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e , portanto, es e a ndamental do Poder (Direito Administrativo . São Paulo : Atlas , 2009 , p . 511). ,

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da analogia encontra-se na igualdade jurídica, já que o processo

analógico constitui um ' racioc í nio em razões relevantes de s i m i l i tude , fundando-se na identidade de razão , que é o elemento justificador da aplicabilidade da norma a casos não previstos , mas substancialmente semelhantes, sem contudo ter por objetivo perscrutar o exa t o significado da norma, partindo , tão-só , do pressuposto de que a questão sub judice, apesar de não se enquadrar no dispositivo legal , deve cair sob sua égide por semelhança de razão . É necessário ,

portanto,

regulado haja a mesma razão , para que o caso não contemplado seja

que além da semelhança

entre o caso previsto e o não

decidido de igual modo. Daí , o célebre adágio romano : ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio, ,7 .

legis

Demais disso, pode-se aplicar à hipótese o entendimento firmado pe l o

Tribunal

t ranscritos :

de Contas do Estado de Minas Ger a is, estampado

nos arestas aba i?,o

" Câmara Mu nic ipal- Agente público -Indenização de despesas com

dos gastos: /. D i ár i as de

viagem

- Possibilídades de formalização

viagem . Regime previsto em lei. Regulamentação por ato normati vo

próprio . Empenho prévio ordinário. Prestação de contas simplificada . 1 1 .

Regime de adianta m ento.

estimativa. Prestação de contas r igorosa. 11/.Reembolso. Ausência de

Pr evisão legal. Empenho

p révio po r

previsão legal para diárias de viagem ou regime de adiantamento . Empenho prévio por estimativa. Prestação de contas detalhada - Princípios da razoabilidade , moralidade e econom i cidade

] a indenização de despesas de

viagem de servidor público ou de agente político estadual ou m unicipal deve se dar, preferencialmente, mediante o pagamento de diá r ias de

viagem, previstas em lei e regulamentadas em ato normativo própr i o

do respectivo poder, com prestação de contas simplificada e empenho prévio ordinário. Na ausência de tal previsão, poderá a indenização ser paga em regime de adiantamento e com empenho prévio por estimativa, se houver autorização legal para tanto , ou através de reembolso, também com prévio empenho por estimativa. Nas

a

hipóteses de adiantamento

Cancelamento da Súmula n. 82 [

e de reembolso, será imprescindível

7 DINll , Maria Helena. Lei de Introdução

2002 , p . 111 e 113 .

ao Código Civil

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comprovação posterior de gastos pelo servidor público ou agente político, com rigorosa prestação de contas , em processo complexo , conforme enunciado da Súmu l a n . 79 desta Co r te/18 .

1/ [ . ] não existindo previsão de pagamento de diárias em lei e a f i xação de seu correspondente valor em ato normativo próprio, as despesas de viagens feitas a serviço de órgão ou entidade pública poderá ser ressarcidas mediante a apresentação dos documentos legais comprobatórios dos gastos feitos , conforme entendimento desta egrégia Corte consubstanciado na Súmula TC n. 79/ 1 9

Público junto ao

Tribunal de Contas da Para í ba, em preliminar, pelo conhecimento da Consulta e, no

mérito, opina o Parquet nos seguintes termos:

Diante de todo

o exposto,

pugna este Ministério

do Estado da Paraíba, em razão da s viagens e

deslocamentos inerentes ao exercício do cargo, tem o direito a ser indenizado d as despesas daí decorrentes (gastos com alimentação , hospedagem e locomoção);

1 . O Governador

2. A Lei Complementar Estadual n . Q 58/2003 não pode ser utilizada como fundamento para o pagamento de diárias ao Chefe do Executivo Estadual , porquanto tal diploma normativo é restrito aos se . rvidores públicos strictu sensu , ou seja , aos servidores civis do Estado, não podendo ser aplicado, ao nominado Agente Pol í tico ;

a

indenização ser paga em regime de adiantamento e com empenho prévio por estimativa ou por meio de reembolso, também com prévio empenho por estimativa , respeitados os Princípios da Moralidade, Razoabilidade e Economicidade . Nas hipóteses de adiantamento e de reembolso, será imprescindível a comprovação posterior dos gastos efetuados;

3.

Para a formalização

dos dispêndios em comento,

poderá

4. O art. 9 Q do Decreto Federal n. Q 5 . 992/2006

pode ser aplicado ao

caso, por analogia. Dessa maneira, nos deslocamentos do Governador do Es

as

despesas daí decorrentes orçamentários consignados;

devem correr

à

conta

dos respectivo

r

ursos

8 TCE-MG, Consulta n.º 748 . 370 , Relator: Co~selheiro Antonio

9 TCE-MG , Consulta n . º 656.186 , Relator : Conselheiro E

o C r

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S. Caso se adote o sistema de diárias, os valores pagos aos Secret á rios de Estado, previstos no Anexo Único da Lei Estadual n. Q 8.243/2007 (fls . 12) , à míngua

de legislação especial, podem servir de parâmetro destinadas ao Governador do Estado .

das diárias

para a fixação

É como opino.

CANO fRANCA fiLHO , Or. iur .

I do Mini s t é rio

Públi c o junto a o TCE /P B