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Financiamiento de las
Universidades Nacio-
nales. Modelos de
asignación presu-
puestaria. Análisis y
tendencias actuales
Carlos Greco
RESUMEN
ABSTRACT
The sectorial public policy agenda in Argentina during the 90’s, was focused on financial
issues, (in the beginning on the mechanisms for the allocation of the State budget, and
later on embracing issues related to university evaluation and accreditation). The paper
finds that financing policies of national universities during the last decade started from
the diagnosis of three problems: scarcity of resources, sub-optimal use of them, and inequity
in the budget allocation among the different universities. The instruments for dealing with
these problems were: increase of resources transferred to universities; legislation changes
for allowing the universities to increase resources of their own; implementation of programs
to improve efficiency and quality in the use of resources; and the design of models to
compensate budget inequality among the universities. The author underlies that there exists
a consensus in the university system, as regards the irreversible character of the changes
that have increased the rationality of allocation; the need to expand resources; and the
higher priority that must be given to the promotion of efficiency and quality in the system.
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR 111
INTRODUCCIÓN:
Durante la década del 90, tuvo lugar en bables efectos que sobre la misión organi-
la Argentina un proceso de reforma del Es- zacional pueden tener dichos modelos.
tado que, entre otros cambios, transformó
la relación entre las instituciones de educa-
ALGUNAS CONSIDERACIONES CON-
ción superior y las agencias estatales de pla-
CEPTUALES PREVIAS:
nificación, distribución y control presupues-
tario, generando fuertes impactos en la ges-
tión política, administrativa y económica fi- La expansión del sistema universitario,
nanciera de las universidades nacionales la crisis de los presupuestos públicos y los
La agenda de las políticas públicas del debates acerca del Estado de bienestar han
sector estuvo centrada en temas de finan- llevado a varios países a plantear reformas
ciamiento, básicamente en torno a los me- en sus modelos de financiación en los últi-
canismos de asignación del presupuesto mos diez años.
estatal, ampliándose posteriormente a cues- La combinación óptima de los meca-
tiones referidas a la evaluación y la acredi- nismos de financiación, depende de los
tación universitaria. efectos que los distintos instrumentos ten-
En el marco de una política económica gan sobre los siguientes objetivos, y de la
en la que la definición ideológica del Estado prioridad que se quiera dar a cada uno de
Benefactor deja paso a la instalación del Es- ellos:
tado Evaluador, aparece un aumento de las
demandas sociales en torno a los servicios
I. Suficiencia financiera: para garantizar
de educación superior frente a restricciones
que las universidades dispongan de los
cada vez más crecientes en las asignacio-
recursos necesarios para conseguir
nes presupuestarias reales. Se plantea, bajo
sus objetivos.
determinadas premisas ideológicas, una ne-
II. Eficiencia interna: en la asignación de
cesidad de mayor eficiencia en el gasto so-
recursos dentro de cada universidad,
cial del sector, en relación con fondos desti-
para maximizar la “producción a un
nados a su ejecución.
coste dado...”
En este contexto, comienzan a discu-
III. Eficiencia externa: en la asignación de
tirse distintos modelos de asignación presu-
recursos de la sociedad a las universi-
puestaria al conjunto de las universidades
públicas. Teniendo en cuenta el análisis de dades, y su reparto entre ellas.
Parece obvio que no puede haber bue- adicionales a la mera docencia en un aula,
ficiente. Entendemos que los recursos con Otro mecanismo para establecer obje-
los que está dotada una universidad son in- tivos de financiación del sistema es el del
suficientes cuando no le permiten cumplir gasto por estudiante.
razonablemente sus objetivos, lo que nos lle- La siguiente cuestión a abordar en el
va inmediatamente a otra cuestión: ¿cuáles debate, es la de establecer las fuentes de
son los objetivos de la educación superior; financiación de esos recursos, el quién paga,
en general, y de una determinada institución, y cómo paga. Las tendencias europeas se
en particular? dirigen hacia un mayor esfuerzo privado que
Se considera generalmente que los público, e incluso organizaciones como la
tres objetivos de la educación superior son OCDE y el Banco Mundial, pero en alguna
el desarrollo de la investigación básica, la medida también la UNESCO recomiendan un
formación de mano de obra más calificada incremento de la financiación privada. Múlti-
que necesita el mercado de trabajo y el de- ples expertos señalan también que esa es
sarrollo de los valores culturales y sociales la única vía posible, razonable y segura para
de una sociedad democrática. Sobre el pri- el sostenimiento del papel de las Universi-
mer aspecto, cómo desarrollar la investiga- dades, pero también como una buena he-
ción, hay pocas discrepancias y suele haber rramienta a favor del uso más eficiente de la
acuerdo en los objetivos y en los medios totalidad de los recursos recibidos por las
para conseguirlo. La situación es distinta en instituciones universitarias, sean éstas públi-
lo que respecta a la enseñanza y, en gene- cos o privados.
ral, a la formación de alumnos. A este res-
pecto, el abanico de lo que se considera
• Sobre la eficiencia:
aceptable va desde la enseñanza básica-
La eficiencia resulta del logro de los
mente teórica, en aulas con más de un cen-
objetivos propuestos si ello se hace con cos-
tenar de alumnos, sin apenas ningún otro
tos mínimos. Es difícil valorar la eficiencia
servicio adicional, hasta la enseñanza en cla-
porque manifiesta muy poco cuáles son los
ses muy reducidas, acompañadas de eleva-
objetivos, por lo cual difícilmente puede va-
dos niveles de formación práctica, de semi-
lorarse en qué medida se alcanzan. En esas
narios, de servicios de orientación para el
condiciones, una universidad barata no sig-
estudio y la profesión, de sistemas de ayu-
nifica una universidad eficiente.
da para el estudio, y de servicios deportivos
y culturales de todo tipo. La consecución del que parece el ob-
jetivo implícitamente más aceptado de la
Si se considera a la Universidad mera-
Universidad, la producción de titulados, no
mente como un centro de transmisión de
puede considerarse satisfactoria dadas las
conocimiento, pocos servicios adicionales
elevadas tasas de abandono y de retraso en
son necesarios. Sin embargo, la experien-
una gran parte de las titulaciones. Los me-
cia reciente en el campo de la cualificación
canismos de financiación deben utilizarse
de la mano de obra va en otro sentido. Las
como una herramienta para ayudar a con-
cualificaciones de tipo metodológico, social
seguir mejorar la eficacia en este aspecto.
y de participación son crecientemente valo-
radas en el mercado de trabajo. Estas cuali- Los históricos problemas de insuficien-
ficaciones, por no citar la formación cultural cia financiera de la Universidad explican una
y social, sólo pueden adquirirse en sistemas parte de esta ineficacia, pero no cabe duda
universitarios. Formar para estos objetivos de que existen también otras causas que tie-
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR 113
nen que ver con la asignación de recursos y rado en la búsqueda de la calidad. Dentro
la eficiencia interna. de esta estrategia, se dan tres tipos de ac-
usaron en otros momentos, ya que estos sistemas de asignación de recursos a las ins-
incentivos cambian las actitudes de las ins- tituciones universitarias con el objetivo de
dos públicos y de estimular la eficacia. Algu- ción de los recursos recibidos. En este sen-
nos de estos procesos son los siguientes: tido, las instituciones pueden adoptar me-
incremento del peso del mercado en la fi- canismos de asignación internos o bien
nanciación de la educación superior, a tra- adoptar nuevos sistemas de gestión como
vés de una mayor participación de los usua- pueden ser la aplicación de algunas técni-
rios directos, dado que esta mayor partici- cas presupuestarias innovadoras, la puesta
pación de los usuarios normalmente va liga- en marcha de mecanismos de Gestión Total
da al aumento de las tasas representan can- de la Calidad o la aplicación sistemática de
tidades apreciables éstas son compensadas la planificación estratégica. La aplicación de
a través de un amplio sistema de becas y este tipo de medidas internas puede produ-
préstamos; establecer mecanismos finan- cir mejoras más sensibles en la calidad de
cieros para premiar directamente la conse- las instituciones. De hecho, uno de los fines
cución de determinados niveles de calidad, primordiales de los cambios en los criterios
los resultados de procesos de evaluación de de asignación externos que se trataban an-
la calidad de los programas académicos son teriormente es provocar estos cambios en
en algunos casos, utilizados para realizar los mecanismos de asignación internos.
cambios en los presupuestos de las unida-
des evaluadas. Es obvio que instaurar este
MECANISMOS USUALES DE ASIGNA-
tipo de mecanismos no es una cuestión alo-
CIÓN DE FONDOS ENTRE UNIVERSIDA-
cada ya que es necesario hacer valoracio-
DES: MARCO CONCEPTUAL Y EXPE-
nes medibles acerca de la calidad; fijar fon-
RIENCIA INTERNACIONAL:
dos especiales para financiar directamente
programas específicos cuyos objetivos sean
la mejora de la calidad, la utilización de este Los mecanismos de financiamiento de
trario; utilización de fórmulas crecientemen- Por un lado, están los países que han adop-
blecer fondos que son asignados a las uni- sidad, al considerarse indicadores de des-
de los países, su utilización para la financia- presenta algunos trade off que deben ser
Albrecht y Ziderman (1992) encontra- una carencia total de normas que organiza-
ron para una muestra de 36 países que la ran los mecanismos de coordinación de todo
- El especial reconocimiento que se hace por un lado, las condiciones adversas en tér-
versitaria, que tiene a su cargo los pro- educación superior a rendir cuentas sobre
programa se asignan fondos a las uni- CAL, PROAE), pasaron a integrarse a las
cación de una regla de distribución en base En los párrafos que siguen se discuten
a fórmulas exige de bases de análisis e in- algunos argumentos adicionales en contra
formación sobre los costos y rendimientos de la propuesta de la SPU:
del sistema universitario. Este factor ha sido - Una limitación evidente del método
clave en los países que han impulsado re- propuesta por la SPU es la ausencia de
formas ligadas al financiamiento por la vía indicadores de rendimiento en la distri-
de insumos y rendimiento. En Argentina aun bución. El esquema, sesgado en el uso
cuando se han realizado importantes avan- de indicadores de insumos (alumnos
ces en materia de información, es muy poco activos) y procesos (relación alumno
lo que se conoce sobre los costos univer- por docente) desconoce la realidad
sitarios y la calidad de los egresados. Ade- que muchas universidades deben me-
más, la utilización de la regla propuesta ho- jorar la calidad de su oferta educativa.
mogeniza situaciones que son heterogé-
- Los indicadores de insumos y procesos
neas. No está claro si esto es aceptable y
utilizados no parecen ser los más ade-
si no contradice la autonomía universitaria.
cuados para generar los cambios insti-
Nuevamente, es difícil evaluar cómo influye
tucionales que apunten a un uso más
esto sobre las universidades con un fuerte
eficiente de los escasos recursos uni-
componente de investigación sin conocer
versitarios y garanticen mayores están-
cómo se asigna el presupuesto para inves-
dares de calidad. El uso de los alum-
tigación.
nos como indicador de insumo sin con-
Sin embargo, el principal problema es templar el grave problema de abando-
que asignar recursos a través de costos no no y extensión en el tiempo de gradua-
permite establecer prioridades en el desa- ción, puede estar ocultando bolsones
rrollo de las carreras de grado. Esta regla de ineficiencias en ciertas instituciones
sólo puede ser útil en conjunción con algu- académicas. Por otro lado, el uso de
na forma objetiva de determinar cuántas una relación determinada de alumnos
vacantes debe haber para cada carrera. En por docentes sin establecer estánda-
un sistema donde el gobierno financia la res de formación y dedicación de di-
educación pública universitaria no puede chos docentes parece ser una medida
delegar en las universidades el estableci- insuficiente para garantizar procesos
miento de estas prioridades. Dada la res- de enseñanza de calidad.
tricción presupuestaria y el costo de opor-
- Ligado a lo anterior, la asignación del
tunidad del tiempo de los alumnos, utilizar
presupuesto con base en costos pue-
una regla para asignar partidas por el costo
de no resultar conveniente como me-
no resuelve el problema de la cantidad de
canismo de largo plazo, si no se tiene
alumnos que serán objeto de financiamien-
en cuenta el nivel de calidad del pro-
to ni su asignación entre las universidades.
ducto generado. Esta circunstancia,
Es aquí donde yace el principal problema de
hasta tanto no exista un esquema de
esta regla de asignación. El sistema de ad-
evaluación de los egresados, exige que
misión a la universidad no es independien-
se adopte alguna forma indirecta de
te de la forma de financiamiento de las uni-
corrección del costo estándar, em-
versidades. De esta manera, es posible es-
pleando como variable «proxi» una
tablecer algún criterio de eficiencia macro
medida de la calidad de los insumos
compatible con una estrategia general so-
relevantes. Gaya (1999) sugiere para la
bre los requerimientos de capital humano
Argentina el empleo de un ponderador
necesario y la restricción presupuestaria
que compute la relación docentes «ca-
global.
lificados» / docentes totales, como la
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR 121
CONCLUSIONES:
los recursos transferidos a las universida- tica de financiamiento legitimada a partir del
des; la modificación de la legislación para acuerdo de los integrantes del sistema uni-
las dificultades que enfrentan las universida- nuestro juicio el mecanismo de asignación
des nacionales. Pero, sin poner en tela de propuesto por la SPU carece de este marco
juicio su valorable condición de instituciones más general que nos permita evaluar los
Cuadro 1
Cuadro 2
Universidades Nacionales 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Incent. Doc. Inv. Decr. 2427/93 42.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 65.000.000
PROCRE 14.000.000
PROCAL 7.000.000
PROAE 5.950.000
TOTAL GENERAL 8.000.000 113.745.379 128.543.960 84.496.135 148.800.000 266.625.514 182.239.476 162.952.076 107.300.000
Fuente: Bases de Datos del CIN y Ministerio de Educación y Cultura de la Nación Secretaría de Políticas
Universitarias Programa SIU (Coraggio y Vispo, 2001).
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
CARLOS GRECO