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A diplomacia da era Lula:

balanço e avaliação
Paulo Roberto de Almeida

A critical assessment of Lula’s Foreign Policy (2003-2010), starting by its assumed priorities and an evaluation of
attained results, as well as its unfulfilled goals: a permanent seat at UN Security Council, the strengthening and
enlargement of Mercosur and a successful conclusion of multilateral trade negotiations of the Doha Round.
Lula’s government was characterized by new features in diplomacy, mostly of a partisan nature, which influen-
ced some of its initiatives: some of those, leaning to a leftist conception, departed from the old practices of
Brazilian professional diplomatic staff, as in the cases of democracy and human rights. Despite its activism and
the enhancement of Brazil’s international presence, Lula’s diplomacy could be considered as departing from the
old consensual acceptation of traditional diplomacy.

Introdução A comunidade acadêmica, por sua vez,


prefere encontrar caracterizações concei-
No início de 2007, em breve artigo ana- tuais que remetem a certa ordem e racio-
lítico intitulado “A diplomacia do governo nalidade na definição dos objetivos, na
Lula em seu primeiro mandato: um balan- formulação das decisões e na condução do
ço e algumas perspectivas”,1 este autor processo diplomático brasileiro, no con-
ofereceu uma síntese interpretativa das texto das agendas construídas ou confron-
peculiaridades mais evidentes da política tadas pelos agentes políticos brasileiros,
exterior conduzida entre 2003 e 2006, na quando, muitas vezes, a realidade é bem
linha de discussões empreendidas em mais complexa, ou confusa, para enqua-
alguns artigos anteriores sobre a mesma drar ou acomodar essa diplomacia em
temática.2 Em artigos subsequentes, foram moldes preconcebidos ou construídos
abordadas questões mais gerais ou mais para satisfazer concepções politicamente
específicas dessa diplomacia,3 caracteri- motivadas, em função de divisões relati-
zada, por muitos observadores, como dis- vamente maniqueístas típicas da referida
tinta de antigas orientações do Itamaraty comunidade.4 Exemplos desse tipo de vi-
(e até mesmo oposta a algumas delas), são são as tentativas de alguns autores em
por incorporar elementos não tradicional- distinguir a diplomacia de Lula da de seu
mente diplomáticos – e mais caracteristica- predecessor, Fernando Henrique Cardoso,
mente partidários – numa atuação que foi recorrendo a conceitos como “neolibera-
designada pelos seus próprios promotores
como tendo sido “ativa e altiva” e, de for- Paulo Roberto de Almeida é diplomata; doutor em
ma mais eloquente ainda, como assumi- Ciências Sociais; professor de Economia Política no pro-
damente “soberana” e pretensamente “não grama de mestrado e doutorado em Direito do Centro
submissa”, isto é, desafiadora de uma Universitário de Brasília (Uniceub). Todos os argumen-
tos defendidos neste artigo representam opiniões do
suposta hegemonia imperial americana, autor, não podendo ser considerados como represen-
várias vezes caracterizada como “arro- tando posições do Ministério das Relações Exteriores ou
gantemente unilateralista”. políticas do governo brasileiro.

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lismo” – aplicado obviamente ao pre- hesitam em caracterizá-la como megalo-


sidente social-democrata, supostamente maníaca, tendo em vista o que efetivamen-
entreguista, uma vez que o petista seria te se conseguiu em relação às metas
nacionalista e desenvolvimentista – ou a proclamadas. Não é preciso, por outro la-
dicotomias do tipo “inserção pela partici- do, fazer aqui o registro, já conhecido, de
pação” (que seria a de FHC, também que parte substancial das análises e expo-
considerada como relativamente subor- sições acadêmicas, bem como porção sig-
dinada aos “ditames” do capitalismo nificativa dos materiais de certa imprensa,
multinacional) e de “inserção pela diver- associada aos mesmos meios progressis-
sificação”, caracterizada como soberanis- tas, é amplamente simpática à pretensa
ta, já que mais conforme à busca de excelência, e assume a mesma visão oti-
autonomia, extensamente publicitada pe- mista dos protagonistas, quanto ao que
la gestão petista.5 seriam os resultados grandiosos da diplo-
Independente dos adjetivos que pos- macia da era Lula.6
sam ser agregados a uma diplomacia que, Metodologicamente, se procederá a
de fato, destoou, bastante, de orientações uma exposição das grandes questões da
diplomáticas tradicionais de diferentes agenda diplomática do Brasil, efetuando-
governos brasileiros e, também, do estilo -se uma avaliação, ainda que breve, dos
de atuação do Itamaraty, cabe agora, uma resultados alcançados nessas áreas temá-
vez encerrado esse período de oito anos ticas, inclusive no que se refere à própria
de “diplomacia ativa”, empreender uma instituição. Tendo em vista o enorme vo-
análise abrangente de suas realizações, lume de referências documentais para
bem como efetuar um balanço das con- cada um dos temas, evitou-se a remissão
quistas e das frustrações que a marcaram. ao material compulsado na preparação
O locus temporal dessa diplomacia vai desta síntese opinativa, o que poderia
aqui enfeixado sob essa caracterização de implicar em número significativo de no-
“era Lula” apenas porque seus principais tas para a indicação das principais fontes
protagonistas consideram que se trata de (material de imprensa, documentos ofi-
um período insuperável em sua grandeza ciais, artigos acadêmicos).7
propagandística (e personalista), não exa-
tamente porque este autor considere que
ela possua dimensões que a distingam Concepção petista
particularmente por realizações históricas
especialmente admiráveis. O que primeiro caracterizou a diplo-
Incidentalmente, cabe a observação macia da era Lula foi, evidentemente, a
preliminar no sentido de registrar que essa visão que o presidente, seu partido e os
diplomacia exibia pretensões de partida principais auxiliares mantinham sobre o
um tanto ambiciosas em relação à capa- mundo e seus principais alinhamentos;
cidade real do Brasil de influenciar seu essas concepções estavam (e continuam)
entorno regional, ou a própria agenda muito próximas às de vários partidos es-
internacional, e que a publicidade que é querdistas da América Latina,8 influencia-
feita, ao seu término, em torno de suas das, oportunamente, por alguns ideólogos
alegadas realizações, peca por certo exa- da academia e da própria diplomacia, a
gero quando se comparam suas ambições começar pelo secretário-geral do Itamara-
originais a seus resultados concretos, ha- ty durante sete anos, Samuel Pinheiro
vendo ainda alguns observadores que não Guimarães seguido pelo chanceler Celso

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Amorim. Este último adquiriu progressi- vam bem tanto as “armas da crítica”,
vamente maior influência política, propor- quanto a “crítica das armas”, ou seja, ela-
cional a seu ativo empenho em viagens boravam e implementavam as grandes li-
internacionais e em negociações bilate- nhas da diplomacia de Lula, da qual eles
rais e multilaterais, à medida em que o eram apenas em parte os formuladores
presidente e o PT se distanciavam da ên- conceituais.
fase latino-americanista, típica dos anos Parte significativa das bases conceituais
de luta anti-imperialista, para alçar voos da “nova” política externa brasileira pro-
mais ambiciosos na grande diplomacia. O vinha mesmo do PT, e mais exatamente
primeiro, por sua vez, se fez responsável de alguns próceres do PT, começando pelo
pelas mensagens de orientação política próprio Lula – e sua visão “sindicalista-
que foram servidas ao público nacional negociadora” do sistema internacional – e
(em especial à comunidade acadêmica), passando por dois de seus apparatchiks
bem como administrou, com certo grau mais destacados, o primeiro ministro-chefe
de autoritarismo, o funcionamento inter- da Casa Civil – uma espécie de Richelieu
no do Itamaraty, multiplicando coorde- do Planalto – e o assessor presidencial para
nadorias e divisões, e determinando, assuntos internacionais, ambos compro-
ademais, qual deveria ser o “pensamen- metidos com uma agenda basicamente
to” dos diplomatas, tanto os já integrados “cubana” para as relações internacionais e
à carreira, como, em especial, os alunos regionais do Brasil. Independentemente,
do Instituto Rio Branco. porém, da diferença entre as visões do
Lula e o PT tinham, obviamente, rudi- mundo, ou da heterogeneidade conceitual,
mentos de “política internacional”, mas que poderia separar diplomatas profissio-
estes – basicamente políticos, muito pouco nais, de um lado, e militantes partidários,
econômicos ou comerciais – eram rústicos, de outro, durante toda a gestão Lula eles
mesmo grosseiros, para responder ade- estiveram unidos, por um conjunto de pro-
quadamente a todos os desafios colocados pósitos basicamente similares: atuar para
ao Brasil nos planos regional, hemisférico “mudar a relação de forças no mundo” –
e mundial; eles cobriam, ademais, apenas no sentido da sua “democratização”, um
uma pequena parte da agenda diplomáti- eufemismo para impulsionar a diminuição
ca do Brasil, razão pela qual os líderes do do unilateralismo imperial e a desconcen-
PT foram submetidos a um aprendizado tração hegemônica – e construir a liderança
em regra sobre os vários matizes das di- regional brasileira, tanto para apoiar a
ferentes agendas, o que os habilitou a construção de um espaço econômico pró-
adquirir, pouco a pouco, maior experiên- prio na América do Sul – a partir do reforço
cia sobre como adequar suas pretensões e ampliação do Mercosul – quanto para,
políticas às realidades do poder mundial. novamente, afastar a dominação do im-
Seria um exagero, e um equívoco parcial, pério, e consolidar um espaço político tam-
afirmar que o secretário-geral se constituía bém puramente sul-americano, no máximo
em “ideólogo” essencial da política exter- latino-americano. No que se refere especifi-
na petista e o chanceler o seu principal camente à “política de poder”, a intenção
executor no plano prático, tanto porque comum também era a da união das potên-
este também formulava as ideias e dire- cias do Sul, ou seja, não hegemônicas, para,
trizes que depois se encarregava de con- mais uma vez, alterar o “eixo do poder”;
duzir nos diversos teatros de atuação; daí as “alianças estratégicas” com parceiros
ambos, secretário-geral e chanceler, opera- privilegiados, entre eles os “grandes” do

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mundo periférico. Dispensável dizer que criar uma “nova geografia comercial inter-
esse retorno a alinhamentos maniqueístas nacional”, segundo declarações do pró-
do passado – basicamente a divisão Nor- prio presidente e de seu chanceler. Um
te-Sul – se encaixava mal nos novos desa- dos instrumentos utilizados para essa fi-
fios colocados à diplomacia brasileira. nalidade foi a constituição do G20 comer-
cial na conferência ministerial de Cancún
(2003) da Rodada Doha, quando o Brasil
Objetivos diplomáticos passou a liderar um grupo de países em
desenvolvimento numa ofensiva contra os
As prioridades de política externa – es- subsídios agrícolas dos países avançados
tabelecidas no discurso inaugural da pre- (mas integrando seus próprios subvencio-
sidência Lula (1/01/2003), explicitadas nistas, como China e Índia). Esses objeti-
várias vezes pelo chanceler e reafirmadas vos de reforma da ordem internacional,
pelo próprio Lula por ocasião do início do sobre a base de coalizões com países “não
seu segundo mandato (1/01/2007) – po- hegemônicos”, foram confirmados em di-
dem ser alinhadas em torno de três objeti- ferentes discursos e entrevistas dos atores
vos principais: principais – tomadores de decisões e exe-
cutivos – da diplomacia do governo Lula
(a) a conquista de uma cadeira perma- ao longo de seus dois mandatos, alguns
nente no Conselho de Segurança das desses objetivos de maneira apenas implí-
Nações Unidas, mediante a reforma cita (já que fazendo parte da “agenda
da Carta da organização e da amplia- partidária” da política externa).
ção desse organismo central nos meca- Esses eram os objetivos considerados
nismos decisórios da ONU; prioritários pela diplomacia de Lula, em
(b) o reforço e a ampliação do Mercosul, função dos quais deve ser feita uma ava-
enquanto base de apoio para a consti- liação sobre sua eficácia, ou seja, aferir se
tuição de um espaço econômico inte- os resultados efetivos corresponderam de
grado na América do Sul; fato às metas estabelecidas para a política
(c) a conclusão das negociações comer- exterior em seu momento inaugural. Ca-
ciais multilaterais iniciadas em 2001 beria, também, examinar os meios empre-
(rodada Doha da OMC) e a inversão gados para implementar essa diplomacia,
de rota nas negociações comerciais he- discutir, em seguida, em que medida esses
misféricas no contexto do projeto ame- meios estavam adaptados às finalidades
ricano da ALCA (segundo acordo pretendidas, efetuar um balanço paralelo
aceito em Miami, em dezembro de dos objetivos que não foram alcançados,
1994, pelo então presidente Itamar bem como, se possível, determinar as ra-
Franco e seu chanceler, Celso Amorim). zões das falhas operacionais ou, em certos
casos, dos erros de concepção que estão na
Havia, evidentemente, diversos outros origem dessas frustrações.
objetivos, entre eles a formação de coali-
zões seletivas com “parceiros estratégi-
cos” tendo em vista “mudar as relações de Nações Unidas
força” no mundo, ou ainda o impulso da-
do às relações de todos os tipos com os Junto com o reforço e a ampliação do
países em desenvolvimento, no quadro da Mercosul e uma conclusão bem-sucedida
“diplomacia Sul-Sul”, alegadamente para das negociações comerciais multilaterais

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(e, adicionalmente, das negociações birre- A justificativa sempre invocada nesse


gionais Mercosul-União Europeia), a con- empreendimento maior da diplomacia
quista de uma cadeira permanente no do governo Lula era, e continua sendo, a
CSNU sempre foi considerada, implícita e da “democratização das relações interna-
explicitamente, como um dos grandes ob- cionais”, que seria obtida com a amplia-
jetivos estratégicos da diplomacia de Lula. ção do Conselho para abrigar países
Registre-se, inicialmente, que a questão da como o Brasil, seus aliados do G4 (Ale-
cadeira permanente nunca fez parte da manha, Japão e Índia) e um número não
“agenda de política externa” do PT, se- determinado de países africanos (um ou
quer de Lula, postura para a qual este foi dois, em todo caso). Mesmo não apre-
“conquistado” por persuasão dos diplo- sentando sua candidatura como sendo
matas profissionais. expressamente representativa da região,
Este objetivo, ou melhor, esta ambição, o Brasil assistiu a reações pouco recepti-
constituiu, provavelmente, uma das maio- vas de colegas latino-americanos como o
res ilusões políticas e, possivelmente, um México, a Colômbia e, sem surpresas, a
dos grandes equívocos estratégicos da Argentina, especialmente militante na
diplomacia de Lula: ao impulsionar, quase confrontação das pretensões brasileiras, e
de modo obsessivo, a pretensão brasileira, partidária de um sistema rotativo, con-
a iniciativa de defender explicitamente a templando todos os países da região. Por
demanda brasileira gerou reações no en- uma vez, o contraste com a diplomacia
torno regional e no plano político mais de FHC pode ser destacado nesse par-
amplo, causando algum desgaste talvez ticular, já que o presidente social-demo-
evitável. A responsabilidade, contudo, crata evitou avançar enfaticamente essa
não está com os petistas e sim com os di- causa brasileira, certo de que as relações
plomatas, que venderam aos primeiros a com a Argentina seriam comprometidas
ilusão de que esse objetivo poderia ser al- por uma iniciativa unilateral do Brasil e
cançado a curto prazo. A ilusão não está, de que os “cinco permanentes” não esta-
propriamente, em que o Brasil não possa vam ainda convencidos da oportunidade
ser contemplado com uma cadeira perma- da reforma.
nente no CSNU, e sim quanto aos procedi- Como a pretensão não figurava no
mentos empregados para alcançar tal “menu de política externa” do PT, Lula
objetivo. Se e quando houver uma refor- teve de ser convencido pelo seu ministro
ma da Carta da ONU, e se, por acaso (ou de Relações Exteriores de que o Brasil
previsivelmente), essa reforma incluir a possuía grandes chances de ingressar no
incorporação de novos membros perma- CSNU. Daí ter ele se lançado à tarefa com
nentes ao CSNU, o Brasil estará contem- um ardor político digno de um missioná-
plado nessa ampliação. Um dos equívocos rio de grandes causas, obtendo declara-
dos negociadores (e de seus aprendizes ções de apoio de diversos parceiros
petistas) foi o de que os “aliados estratégi- latino-americanos e africanos – alguns dos
cos” não hegemônicos estariam dispostos quais receberam generosos perdões de dí-
a sustentar as pretensões brasileiras ou vidas bilaterais – aumentando significati-
que outras potências médias estariam dis- vamente a cooperação técnica brasileira
postas a aceitar tranquilamente as preten- nesses países, ações combinadas à sua de-
sões brasileiras a uma liderança regional terminação em abrir dezenas de novos
ou a certa preeminência mundial com o postos diplomáticos em quase todos os
seu apoio. países do “Sul”.

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Reforço do Mercosul -comércio com quase todos os países da


região, excluindo de modo expresso, os
O Mercosul sempre foi visto, pelos es- Estados-membros do Mercosul e os países
trategistas petistas, como um poderoso ditos “bolivarianos”.
instrumento de consolidação e de afirma- O projeto brasileiro de integração po-
ção de um espaço econômico e político lítica da América do Sul foi materializado,
plenamente identificado aos objetivos inicialmente, na criação da Comunidade
brasileiros de autonomia e de indepen- Sul-Americana de Nações – mediante de-
dência em relação aos poderes hegemôni- claração assinada em dezembro de 2004,
cos, ou seja, à própria potência imperial no Peru, em evento não assistido por qual-
hemisférica. Desde a fase anterior à as- quer um dos três outros sócios do Merco-
sunção ao poder, os “geopolíticos” do PT sul; mas o oferecimento do Rio de Janeiro
concebiam o Mercosul como uma espécie como possível sede de um secretariado
de fortaleza sul-americana de resistência técnico da nova entidade não encontrou
à intenção imperial de unificação do he- acolhimento nos demais países. Ao fim
misfério pela via do livre-comércio, visto e ao cabo, a “Casa” – curioso acrônimo
como uma ameaça à própria existência do encontrado para o projeto brasileiro – foi
Mercosul ou à soberania econômica na- substituída pela União de Nações Sul-
cional, já que a ALCA era identificada a -Americanas (uma proposta chavista, tal-
um projeto de “anexação” da região pelos vez para opor-se à iniciativa brasileira,
Estados Unidos. concretizada em reunião na Isla Margari-
Essa visão foi poderosamente reforça- ta, em 2006), com sua sede estrategica-
da pelas concepções anti-imperialistas do mente situada na capital de um aliado
secretário-geral do Itamaraty, que passou bolivariano: Quito.
a trabalhar num amplo projeto de afasta- Teoricamente, a “Casa”, e depois a
mento dos EUA da região e de criação de UNASUL – que não entrou em funciona-
canais próprios de interlocução e de coor- mento até a conclusão do segundo manda-
denação política do Brasil com os demais to de Lula – deveriam retomar os trabalhos
vizinhos. As iniciativas foram tornadas de integração física do continente, segun-
explícitas desde os momentos iniciais do do proposta adotada por sugestão feita em
primeiro mandato de Lula, quando foram Brasília por Fernando Henrique Cardoso,
sendo montadas as bases para a “implo- em 2000, em reunião de todos os chefes
são da ALCA”, objetivo expressamente de Estado ou de governo da região, que
reconhecido – e enaltecido – pelo chefe de culminou na criação da Iniciativa de In-
Estado e por seu chanceler. Para esse tegração Regional Sul-Americana (mas in-
empreendimento, a diplomacia petista disfarçavelmente deixada em silêncio e
contou com a colaboração sempre ativa, e tornada quase inativa na administração
também militante, das diplomacias cha- Lula, como ocorrido, aliás, com diversos
vista e kirchnerista, ambas unidas numa outros programas do governo anterior).
mesma visão nacionalista-desenvolvimen- Na prática, a UNASUL – cujo tratado cons-
tista da integração econômica. O intento titutivo é muitíssimo vago no que se refere
foi coroado de sucesso, já que na cúpula aos mecanismos e instrumentos da inte-
de Mar del Plata (novembro de 2005) o gração continental que ela é suposta pro-
projeto hemisférico foi abandonado, pas- mover – funciona como um foro político,
sando os EUA, em seu lugar, a negociar no qual a retórica ocupa um espaço despro-
acordos bilaterais ou plurilaterais de livre- porcional em relação a projetos concretos.

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De fato, a UNASUL poderá eventual- do a primeira vez em 200 anos que os


mente, conduzir a cooperação a bom ter- países latino-americanos se reuniam sem
mo em uma série de projetos concretos de tutela externa, querendo significar que a
integração regional, bem mais nos terre- presença dos EUA não era necessária em
nos da infraestrutura e das comunicações qualquer dos esquemas cooperativos tra-
– talvez menos nos campos da energia ou çados no plano regional.
da liberalização comercial, tendo em vista No plano político, esses novos foros fi-
as inclinações nacionalistas e dirigistas de cam muito aquém dos compromissos de-
vários dos membros; mas nada que não mocráticos que já haviam sido firmados
pudesse ser feito nos esquemas já existen- por eles – à exceção de Cuba – no âmbito
tes de cooperação, ao abrigo dos vários da OEA e seus instrumentos pertinentes,
instrumentos em vigor e com base nas com toda a retórica da liberação, da auto-
instituições de fomento igualmente dispo- nomia e da independência latino-america-
níveis para financiamento. na que eles carregam de forma inclusive
Os passos seguintes na construção do rebarbativa, bastando comparar, por exem-
que se entende como o embrião de uma plo, a “Carta Democrática” desta organiza-
união de nações (exclusiva e excludente- ção com os esquálidos dispositivos relativos
mente) latino-americanas foram a criação, a direitos humanos e democracia cons-
em dezembro de 2008, mais uma vez por tantes dos instrumentos exclusivamente
iniciativa do Brasil, da Cúpula da América latino-americanos, sejam eles o protoco-
Latina e do Caribe (CALC) – novamente lo adicional ao tratado constitutivo da
recebida com várias restrições políticas em UNASUL sobre o compromisso com a
áreas não satisfeitas com o que parece ser democracia – adotado em novembro de
uma liderança regional brasileira – e sua 2010 – ou a própria declaração que criou a
substituição, já em dezembro de 2011 – sob CELAC. O mínimo que se poderia dizer,
impulso dos mesmos hispano-americanos observando-se também os compromissos
que relutam em aceitar aquela liderança – assumidos no âmbito do Mercosul, é que
pela Comunidade de Estados Latino-ame- ocorreu um recuo significativo em relação
ricanos e Caribenhos (CELAC), apresentada ao respeito integral dos valores e princípios
por muitos observadores – meio jocosa, ou democráticos, provavelmente por exigên-
talvez seriamente – como sendo uma OEA cia, imposição ou demandas atendidas por
sem os Estados Unidos e o Canadá.9 De parte de bolivarianos e cubanos, numa de-
fato, toda a lógica subjacente a essas diver- monstração adicional de que o continente
sas iniciativas brasileiras ou bolivarianas, pode, sim, estar recuando a etapas menos
bem como as motivações muito pouco se- brilhantes de sua história política.10
cretas das lideranças políticas mais ati- Comparando-se, no plano qualitativo,
vamente envolvidas na elaboração desses ao que vem sendo conduzido na Ásia/Pa-
novos mecanismos e instituições de coor- cífico – APEC, ASEAN + China, acordos
denação política regional só podem ser bilaterais de livre-comércio e vários outros
explicadas pela preocupação – que beira a esquemas semelhantes tendentes à liberali-
obsessão em algumas áreas – de afastar os zação econômica – por alguns dos mesmos
Estados Unidos dos “negócios” latino- países considerados na região latino-ame-
-americanos. O chanceler brasileiro empe- ricana como “anti-hegemônicos”, ou “alia-
nhado no sucesso desses esquemas chegou dos estratégicos” na criação de um “outro
a comemorar a criação da CALC – em de- mundo possível”, ou parceiros na tal for-
zembro de 2008, em Salvador – como sen- mação de uma “nova geografia comercial

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internacional”, percebe-se o quanto os paí- a realização das cúpulas – iniciadas em


ses latino-americanos estão, na verdade, 2005, e realizadas de maneira intermitente
se isolando das principais correntes dinâ- desde então – mas também em função do
micas da economia mundial, ou a ela estão esgotamento previsível dos temas comuns
sendo associados apenas na condição de a serem explorados ou defendidos em fo-
fornecedores tradicionais de produtos de ros multilaterais, tendo em vista o relativo
base, sem condições de competir no terreno congelamento de novas iniciativas desde
mais lucrativo das manufaturas dotadas de o deslanchar das crises financeiras inter-
grande elasticidade-renda, como os países nacionais em 2007 e 2008, nos Estados
asiáticos. Com efeito, estes últimos estão Unidos, e seu recrudescimento em 2010 e
aproveitando as oportunidades oferecidas 2011, já no âmbito europeu.
pelos mercados desenvolvidos, atraindo Por sua vez, o que respeita o Mercosul,
suas empresas multinacionais e criando la- ocorreu uma aparente “desconstrução con-
ços produtivos com o chamado capitalismo ceitual”, desde sua proclamada prioridade
globalizado, processos que vêm sendo vis- estratégica dos primeiros tempos, e os pla-
tos com extrema cautela, quando não com nos de reforço e ampliação que se faziam
reações protecionistas típicas de épocas para tal efeito nessa fase, até seu relativo
passadas, pelos latino-americanos, que se rebaixamento prático nas etapas finais, pa-
dedicam a contrair esquemas essencial- ralelamente ao crescimento do interesse da
mente introvertidos e defensivos. administração Lula por temas propria-
Aparentemente, ao concertar esses fo- mente internacionais, bem mais ambicio-
ros de integração de orientação e motiva- sos do que o modesto, e difícil, dossiê da
ções basicamente centrípetas, os países integração econômica sub-regional. É bem
latino-americanos estão operando um mo- verdade que esse deslocamento progressi-
vimento de retração com respeito às forças vo do Mercosul de uma posição preemi-
mais dinâmicas que moldam a economia nente na agenda diplomática brasileira
mundial do século XXI. O mesmo ocorreu, para uma postura que pode ser considera-
ainda que paradoxalmente sob a justifica- da, na prática, como secundária, não se
tiva de diversificação de parcerias, em re- deveu a uma decisão política brasileira,
lação aos encontros de cúpula entre os mas às dificuldades criadas desde o início
presidentes da América do Sul, de um la- do governo Lula pela Argentina e seu pro-
do, e seus correspondentes dos países ára- cesso de “reindustrialização” sob a admi-
bes e do continente africano, de outro nistração Kirchner. Incapazes de competir
lado, como resultado, mais uma vez, do com as empresas brasileiras no plano estri-
ativismo diplomático brasileiro, sob a im- tamente microeconômico – inclusive por-
pulsão direta do presidente e de seu chan- que não se beneficiavam de um ambiente
celer. A despeito da grande retórica quanto macroeconômico muito favorável, com
à autonomia dessas reuniões em relação manipulações diversas em nível de preços,
aos poderes centrais, ou seja, a ausência tarifas e subsídios, gerando distorções ine-
de “tutela”, de conformidade com o mes- xistentes em outros mercados – as empre-
mo argumento desenvolvido para o caso sas argentinas recorreram cada vez mais
latino-americano, a iniciativa grandiosa aos expedientes protecionistas favorecidos
do Brasil pode ficar sem continuidade as- pelo governo, contrariando o espírito e a
segurada, em virtude não apenas das letra dos compromissos assumido no âm-
transformações ocorridas no Oriente Mé- bito do Mercosul, e tudo sob o olhar com-
dio e no próprio continente africano desde placente das autoridades brasileiras, que

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

se esforçaram em todas as ocasiões para no plano das relações comerciais, percebi-


“facilitar” a reindustrialização argentina. dos como desfavoráveis à Argentina, in-
O governo Lula promoveu diversas clusive uma espécie de “gatilho cambial”;
iniciativas nos planos político e social – sua administração terminou pela aceita-
em todas as vertentes possíveis de atua- ção, cada vez mais incômoda, de salva-
ção dos grupos de interesse representados guardas abusivas, ilegais e extensivas,
em ambos os governos, muito próximos, praticadas contra as exportações brasilei-
pelo estilo, da famosa “república sindical” ras dos setores industrial e agrícola, em-
construída durante o passado populista bora o setor de serviços sofresse iguais
nos dois lados do Prata – e descurou, qua- restrições aos investimentos brasileiros,
se completamente, os capítulos econômico num contexto geral de crescente penetra-
e comercial, que ficaram entregues ao sa- ção chinesa nos mercados dos dois países.
bor das dinâmicas próprias dos intercâm- A despeito da conhecida retórica integra-
bios privados nos dois maiores países. cionista, não parece existir condições para
Quando ocorreram iniciativas econômicas um avanço significativo nos diversos ca-
– como, por exemplo, na criação do Fun- pítulos da agenda inconclusa da união
do de Correção de Assimetrias, equivoca- aduaneira, ou sequer da vertente mais
damente inspirado em modelos retirados modesta do livre-comércio.
da experiência europeia, bastante diversa
daquela existente no Cone Sul – elas fo-
ram concebidas em grande medida para Negociações econômicas
aquietar reclamações dos dois sócios me-
nores, incomodados com as decisões to- A definição de objetivos do governo
madas unilateralmente pelos dois maiores, Lula no plano econômico multilateral é
sem levar em conta o perfil diferente de indissociável de sua postura em relação
suas estruturas econômicas e seus modos aos grandes temas políticos que frequenta-
diferenciados de inserção internacional. vam a agenda “internacional” do PT: ade-
Nunca antes, em qualquer período do são vaga ao terceiro-mundismo de épocas
Mercosul, o objetivo estipulado no Trata- passadas, com sua carga de anti-hegemo-
do de Assunção de coordenação de políti- nismo e anti-imperialismo bastante explí-
cas macroeconômicas, de convergência de citos, apenas temperados pela postura
políticas setoriais e de harmonização – e profissional do Itamaraty em cumprir essa
se possível unificação – de legislações, nova agenda política com os cuidados for-
normas e práticas nos principais campos mais requeridos de toda ação diplomática
de integração esteve tão distante de reali- responsável. A própria escolha dos concei-
zação; na verdade, ele foi remetido a uma tos associados às escolhas político-partidá-
espécie de “dossiê de casos insolúveis”, rias para a política externa é reveladora
em vista da divergência de posturas assu- das novas prioridades e preferências ideo-
midas por quase todos os governos nos lógicas: a obsessão com a soberania e a
diversos temas da agenda de “consolida- autonomia na tomada de decisões – na
ção” – se o termo se aplica – do bloco. A verdade uma busca de distanciamento em
era Lula, como já vinha sendo o caso des- relação aos temas e procedimentos que
de a gestão anterior, começou sob intensa pudessem indicar uma adesão aos câno-
pressão argentina para a adoção de um nes “imperiais” – presidiu a muitas das
mecanismo automático para a correção iniciativas e proclamações dos novos do-
dos desequilíbrios mais visíveis existentes nos do poder, algumas até bisonhas em

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ARTIGOS

sua insistência retórica (como a tentativa em Cancún, em setembro de 2003. Embora


de identificar conformidade a procedi- justificado pelo objetivo legítimo de con-
mentos de segurança adotados pelos EUA testar politicamente e de fazer retroceder,
no seguimento dos ataques terroristas de na prática, os extensos e abusivos mecanis-
11 de Setembro de 2001, pelo chanceler mos de subsídios à produção agrícola e de
anterior, como representativa de submis- subvenções às exportações do mesmo setor
são aos “ditames do império”). em vigor em grande parte dos países de-
As escolhas de novos “parceiros estraté- senvolvidos, contrariando o espírito mes-
gicos” já estavam feitas, e de certo modo, mo do mandato de Doha, o G20 comercial
preventivamente, materializadas em pri- – que não consolidou esse nome senão
meiro lugar no IBSA, o grupo formado ulteriormente aos eventos da reunião mi-
desde 2003 pelo Brasil, Índia e África do nisterial – reunia um grupo também hete-
Sul, para conduzir um diálogo sobre os rogêneo de países em desenvolvimento,
grandes temas da agenda internacional e entre os quais se encontravam exporta-
para demonstrar que a cooperação entre dores agrícolas competitivos – e não sub-
três grandes democracias do Sul poderia vencionista – como o próprio Brasil e a
ser tão, ou mais, produtiva quanto os tra- Argentina e outros países, como China e
dicionais canais de cooperação com as po- Índia, que não apenas praticavam subsí-
tências ocidentais na transferência de dios internos, como pretendiam manter
tecnologia e na absorção de candidatos ao extensos mecanismos de proteção que mi-
aperfeiçoamento em nível de pós-gradua- nariam, na prática, os esforço dos primei-
ção. Na ausência de relatórios objetivos – à ros pela liberalização completa, ou pelo
margem das próprias declarações políticas menos significativa, dos mercados agríco-
– ou de uma avaliação independente quan- las. Apresentado pelo presidente Lula co-
to aos resultados dessa cooperação – que mo o grande exemplo de “nova geografia
mobilizou muitos recursos humanos e fi- comercial” e a grande arma dos países em
nanceiros em dezenas de reuniões de gru- desenvolvimento para “alterar a relação de
pos de trabalho ao longo dos anos – é pra- forças” nas negociações multilaterais, o
ticamente impossível oferecer um balanço G20 foi sendo diluído ao longo do tempo
realista dos resultados alcançados por essa pelas dificuldades gerais do processo ne-
plataforma, mas uma percepção meramen- gociador da Rodada Doha e também pelo
te visual das condições existentes em cada distanciamento interno de seus membros
um dos países revelaria dificuldades imen- com respeito a diversos outros itens da
sas para a superação das heterogeneidades agenda, em relação aos quais se impunha a
objetivas existentes nos mais diversos cam- realidade de uma barganha diferenciada
pos de relevância econômica, política ou que não respeitava muito as fronteiras po-
social para justificar os esforços e recursos líticas que a diplomacia brasileira havia
envolvidos numa empreitada definida a traçado entre países desenvolvidos e em
priori, de modo político, sem uma análise desenvolvimento.
técnica prévia de suas condições de imple- Ocorreu, também, nos capítulos econô-
mentação. micos e comerciais da diplomacia da era
Um segundo exemplo dessas priorida- Lula, uma ênfase talvez excessiva nas vir-
des políticas definidas de modo preventivo tudes das negociações multilaterais como
no contexto multilateral foi a constituição solução aos problemas brasileiros de ex-
do G20 comercial, quando da primeira reu- pansão e conquista de novos mercados,
nião ministerial da Rodada Doha da OMC, com uma nova dependência criada em

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

relação a novos “parceiros estratégicos” – mas também os de tipo político, como


como a China, por exemplo, quase reconhe- meio ambiente ou segurança internacio-
cida, desde o início, como uma “economia nal. Sem total unidade de propósitos no
de mercado” – e uma minimização de ne- plano político – em especial no que toca a
gociações parciais ou bilaterais de escopo reforma da Carta da ONU e a ampliação
mais focado em nichos seletivos, inclusive de seu Conselho de Segurança, para gran-
com respeito a mercados maduros (como de frustração dos candidatos a novas ca-
demonstrado desde o início com o esforço deiras permanentes – os BRICs tampouco
de implosão da ALCA). O resultado foi um obtiveram perfeita coordenação econômi-
lento processo de busca de novos parceiros ca no que se refere aos temas colocados
no Sul, com negociações lentas e pouco nas reuniões técnicas, ministeriais ou de
prometedoras conduzidas no âmbito do cúpula do G20 financeiro, já que não fo-
Mercosul, sem grandes resultados aparen- ram registrados resultados tangíveis em
tes em termos de consolidação de acesso a alguns capítulos de interesse sensível pa-
mercados. O crescimento dos fluxos de co- ra certos países (por exemplo o da chama-
mércio aconteceu à margem e independen- da “guerra cambial” para o Brasil).
temente dos poucos acordos concluídos Um dos temas sobre os quais os BRICs
durante a era Lula, acompanhando a dinâ- encontraram unidade relativa – o da não
mica dos intercâmbios internacionais e a proliferação nuclear – tornou-se eminen-
valorização de produtos brasileiros do se- temente problemático, em virtude das
tor primário, em grande medida permitida pretensões iranianas de ter um programa
pela imensa voracidade chinesa por todo nacional independente de intrusões mul-
tipo de commodities suscetíveis de alimentar tilaterais e das pressões ocidentais para o
sua gigantesca máquina industrial. reforço de um regime de sanções, em face
Já o segundo mandato de Lula foi mar- da oposição resoluta de China e Rússia a
cado pela importância atribuída ao BRIC, esses propósitos e de tergiversações brasi-
o acrônimo criado por um economista de leiras e indianas quanto ao alcance dos
um banco de investimentos, e apropriado mecanismos de controle propostos pelas
politicamente para satisfazer interesses potências ocidentais, que poderiam de
diversificados de seus quatro integrantes algum modo repercutir sobre seus pró-
iniciais: o próprio Brasil, a Rússia, a Índia prios programas nucleares e seus interes-
e a China, aos quais viria se juntar, já em ses comerciais nesse campo. Não é preciso,
2010, a África do Sul, com o que o grupo tampouco, dizer que os padrões adotados
passou a ser conhecido como BRICs.11 Di- de comum acordo pelos BRICs nos cam-
ferente do IBSA quanto à sua agenda, mas pos dos valores democráticos e da defesa
talvez animado por propósitos semelhan- dos direitos humanos ficaram bastante
tes, os BRICs também buscam uma coor- aquém dos requisitos normalmente espe-
denação para um posicionamento comum rados de países que pretendem aspirar
em relação a diferentes temas em debate alguma liderança mundial em planos
no cenário mundial, em especial os de mais intangíveis do que a simples exibi-
cunho econômico – que é o elemento pelo ção de musculatura econômica ou fi-
qual eles foram distinguidos por um ban- nanceira para tratar dos problemas da
co de investimentos, a capacidade de se- governança global.
rem grandes mercados emergentes, Essa vertente dos direitos humanos e
suscetíveis de acolher oportunidades de da democracia é, provavelmente, o quesi-
crescimento para o capitalismo global – to mais deficiente de toda a gestão Lula na

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sua interface com os mecanismos interna- conduziu a diplomacia comercial de Lula


cionais de aferição, e eventual punição, e a sacrificar os interesses concretos do Bra-
das mais grosseiras violações a esses prin- sil no altar desses princípios duvidosos e
cípios e valores já consolidados em dife- maniqueístas. Várias oportunidades fo-
rentes instrumentos internacionais desde ram perdidas por causa dessa curta visão
a Declaração Universal dos Direitos Hu- ideológica que impregnou a política exter-
manos de 1948. Em virtude, mais do que na, entre elas a recusa sistemática de acei-
provavelmente, de sua aliança a partidos e tar seguidos convites da OCDE para
governos ditatoriais do espectro continen- reforçar o diálogo com vistas a possível
tal e mundial – como o governo de Cuba e adesão futura.
de vários outros pretensamente socialistas
– e de compromissos contraídos no âmbi-
to partidário no contexto do Foro de São Resultados e estilo
Paulo, o PT parece ter influenciado pode-
rosamente a diplomacia brasileira no sen- Se admitirmos, portanto, segundo as
tido de fazê-la recuar de sua tradicional próprias declarações dos interessados (o
postura “abstencionista” anterior, na dis- presidente, seu chanceler e os assessores
cussão desses problemas em diferentes principais), que as três grandes priorida-
foros multilaterais, e de adotar uma pos- des do governo Lula, expostas por eles
tura objetivamente apoiadora de gover- diversas vezes, eram (a) a cadeira perma-
nos violadores dos direitos humanos e nente no CSNU; (b) o reforço e ampliação
dos princípios democráticos em diversas do Mercosul e (c) a conclusão da Rodada
ocasiões de votação a respeito. A mudan- Doha de negociações comerciais da OMC,
ça de postura foi severamente criticada então seríamos forçados a reconhecer, e
por diversas organizações não governa- admitir, que nenhum desses objetivos foi
mentais de direitos humanos, mas manti- atingido, mesmo de maneira parcial. Ao
da durante todo o governo Lula, para ser contrário: se uma avaliação é factível, para
parcialmente modificada apenas na ges- cada um desses dossiês, a partir da situa-
tão da sucessora. ção atual, seria talvez possível dizer que o
De maneira geral, a política externa do Brasil se encontra ainda mais afastado do
Brasil, em especial a sua diplomacia co- ponto de partida do que ao início do go-
mercial, enquadrada estreitamente pelas verno, e isto não apenas em virtude da
velhas concepções maniqueístas do parti- simples falta de resultados – o que, para
do no poder, imprimiu a sua ação nos alguns desses objetivos, não dependia tão
principais foros multilaterais o mesmo es- somente do Brasil –, mas também em fun-
tilo dos anos 1970, que consistia em divi- ção das resistências criadas em torno dos
dir o mundo entre Norte e Sul e a organizar dois primeiros objetivos, devidas, prova-
as alianças preferenciais em torno desse velmente, aos procedimentos usados para
último eixo, o que obviamente não se en- tratar as mais importantes iniciativas di-
caixava muito bem nos alinhamentos e plomáticas do governo Lula.
barganhas de maior espectro político que Com efeito, a ansiedade, talvez mesmo
seria possível, e necessário, fazer no terre- a agitação, produzidas por uma diploma-
no do comércio mundial e de outros temas cia bastante ativa em torno dessas ques-
da agenda multilateral. Na verdade, a tões, provocaram, sobretudo na região,
vontade de se apresentar enquanto líder problemas não detectados previamente.
de um Terceiro Mundo já ultrapassado, Segundo alguns observadores, ocorreram

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

bem mais movimentações do que reali- entre outros exemplos, a relutância dos
zações, ou, segundo a frase conhecida, demais vizinhos em reconhecer uma su-
bem mais transpiração do que inspiração, posta liderança brasileira – mais enfatica-
tudo isso centrado talvez excessivamente mente afirmada nos primeiros meses, para
na figura do próprio presidente, que apro- ser logo depois deixada em segundo ou
veitou seu acolhimento excepcional pela terceiro plano –, a complacência de diver-
imprensa internacional para gerir ele sos líderes com a insistência de Lula em
mesmo, ainda que apenas superfi- grandes encontros de cúpula, ou mesmo a
cialmente, grande parte dos dossiês di- oposição disfarçada de alguns dos vizi-
plomáticos, com os riscos e perigos de tal nhos em relação aos interesses econômi-
empreendimento.12 cos brasileiros, ou de suas empresas (como
É bem verdade que, durante a era Lula, a nacionalização unilateral, até hostil, de
o prestígio internacional do Brasil aumen- ativos da Petrobras na Bolívia, ou tensões
tou significativamente, embora muito des- relativas aos investimentos brasileiros em
sa imagem tenha sido laboriosamente outros países).
construída sobre a base de intensos gastos Os impasses em negociações comerciais
de publicidade, internos e externos, com a – embora nem sempre devidos à intransi-
mobilização de diferentes serviços, inclu- gência ou ao protecionismo brasileiro, co-
sive diplomáticos, para realçar fabulosos mo no caso do difícil esquema de associação
programas de inserção social que, vistos entre o Mercosul e a União Europeia – ou
de perto, apresentavam índices de mate- retornos mínimos em iniciativas pratica-
rialização bem mais modestos. Parte subs- mente natimortas, como o projeto de um
tancial do bom conceito adquirido pelo equivalente universal do igualmente frus-
Brasil no cenário internacional também trado “Fome Zero” brasileiro, para não
pode ser creditada à manutenção das boas mencionar a busca da cadeira permanente
políticas de estabilidade macroeconômica no CSNU, podem ter sido simples resul-
herdadas do governo anterior, cujos efei- tados de complexidades operacionais. Mas
tos se manifestaram mais concretamente também podem revelar erros de concepção
depois dos ajustes de 1999, justamente, e e de implementação de iniciativas políticas
da confirmação pelo novo presidente elei- na frente externa, problemas que, todavia,
to em 2002 das principais âncoras do Pla- não chegaram a comprometer a continui-
no Real: responsabilidade fiscal, metas de dade da diplomacia ativista, bem mais ba-
inflação, flutuação cambial e superávit seada em anúncios e discursos, do que em
primário. Pode-se dizer que Lula eximiu- resultados concretos.
-se de cometer os erros populistas que es- Alguns dossiês, sobretudo aqueles con-
tavam sendo praticados alhures na região, duzidos por não diplomatas, receberam,
tendo, por sua vez, reforçado os elementos como seria de se esperar, uma condução
distributivistas das políticas de inserção amadora, quando não comprometedora da
social criadas pela gestão FHC. credibilidade externa do corpo profissio-
Outros aspectos, menos reluzentes, nal, ou até mesmo colocada nas antípodas
dessa diplomacia grandiloquente nos ges- dos procedimentos que seriam seguidos
tos, mas menos grandiosa nos fatos – no segundo os padrões tradicionais do Itama-
confronto do que ela pretenderia ser, com raty. Os exemplos de maior gravidade che-
muito reforço auto-publicitário, é verdade garam a ferir dispositivos constitucionais
– foram cuidadosamente minimizados ou regulando princípios consagrados, como
passados sob silêncio. Estão nesse caso, a não intervenção nos assuntos internos de

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outros países. Encaixam-se nessa vertente tica – na definição de diferentes iniciativas


as diversas “intervenções” eleitorais do brasileiras no plano internacional pode ter
presidente Lula em favor de candidatos até angariado prestígio no Sul para o pre-
a presidentes de países vizinhos (ou até sidente, mas seus resultados práticos, para
na Europa), obviamente alinhados com a a agenda da competitividade brasileira,
ideologia esquerdista de seu partido; por foram notoriamente escassos. De forma
acaso, e para alívio da diplomacia pro- geral, o poder de competição externa dos
fissional, a “sorte” bafejou suas escolhas, empresários brasileiros, em lugar de refor-
premiando, em quase todos os casos, os çar-se com a multiplicação de viagens pre-
“seus” candidatos. sidenciais, foi sendo comprometido por
Mais patético, e absolutamente inédito uma série de políticas equivocadas no pla-
nos anais da diplomacia brasileira, foi o no interno – a começar pelo agravamento
caso da crise política em Honduras, quan- da carga tributária, a ineficiência na in-
do a embaixada do Brasil em Tegucigalpa fraestrutura e a descoordenação completa
serviu durante vários meses de palanque de políticas macroeconômicas ou setoriais
político para um presidente deposto. O nas áreas fiscal, cambial, comercial ou de
próprio presidente reconhecia estar fazen- inovação tecnológica – o que redundou no
do diplomacia partidária, ao mencionar fenômeno que ficou ambiguamente conhe-
publicamente, numa comemoração do dia cido como “desindustrialização”.
do diplomata em Brasília, que seu asses- A recusa da ALCA e a “adoção” da
sor especial para assuntos internacionais China como “parceiro estratégico” estão
– um quadro do PT longamente identifica- entre as muitas iniciativas da diplomacia
do com os interesses cubanos e chavistas de Lula que podem ter provocado efeitos
– “complementava” o trabalho do Itama- de longo prazo de caráter sistêmico ou
raty, ao encarregar-se das relações com os estrutural. As concessões “generosas” fei-
partidos e movimentos de esquerda da tas sob pressão de países vizinhos, ou
região, ao conhecer pessoalmente seus mesmo unilateralmente acordadas, em
líderes “progressistas”. Registre-se, en função de algum objetivo político (como
passant, que o mesmo assessor criou ares- no caso de dívidas bilaterais), também
tas para a diplomacia brasileira antes carregam o peso de custos acrescidos à
mesmo de assumir oficialmente o cargo, população brasileira, sem que esse aspec-
ao apressar-se em apoiar facciosamente o to tenha sido suficientemente debatido no
presidente da Venezuela quando este en- parlamento ou exposto à opinião pública.
frentava conflito político de grande in- Talvez os aspectos mais impactantes para
tensidade econômica, no caso dos o prestígio da diplomacia profissional bra-
grevistas da PDVSA, derrotados em par- sileira tenham sido as frequentes demons-
te com a ajuda brasileira, materializada trações de relações amistosas com regimes
por meio do fornecimento de derivados pouco frequentáveis no plano da demo-
de petróleo da Petrobras. cracia ou dos direitos humanos, culminan-
A tolerância demonstrada em relação às do com algumas patéticas aventuras no
restrições comerciais argentinas vis-à-vis Oriente Médio e na África, sem mencionar
às exportações brasileiras pode ter servido, o apoio político e financeiro a ditaduras
contrariamente aos objetivos pretendidos, “amigas” do principal partido brasileiro
para erodir ainda mais as bases institucio- no poder.
nais do Mercosul, da mesma forma como a O caso da guerrilha colombiana é, ob-
seletividade geográfica – na verdade polí- viamente, bem mais complexo em seus di-

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

versos desdobramentos militares e polí- pela relativa ausência de concepções al-


ticos – sem esquecer a dimensão absolu- ternativas.
tamente condenável da criminalidade co- O “reenquadramento ideológico” da
mum associada ao narcotráfico e aos diplomacia brasileira na era Lula foi ime-
sequestros de civis – mas ainda assim é diatamente reconhecido no plano interno,
revelador de como a agenda de um parti- embora tenha permanecido em relativa
do esquerdista, comprometido com vá- obscuridade para o público externo, tal-
rios simpatizantes dessa guerrilha (ainda vez porque foi rapidamente “digerido” no
que por um passado herdado, mais do ambiente de rígida disciplina e de respeito
que mantido no presente), pode contami- aos princípios hierárquicos que regem a
nar as relações diplomáticas de Estado a vida funcional dos diplomatas, como é
Estado. A mesma tolerância em relação a tradicional no Itamaraty. Ele esteve re-
aliados ideológicos se revelou nas rela- presentado pelo “projeto” do secretário-
ções com outros vizinhos regionais, em -geral Samuel Pinheiro Guimarães de
função de elementos potencialmente de- moldar os “corações e mentes” dos jovens
sestabilizadores no plano interno e exter- diplomatas – e até dos mais velhos tam-
no, seja pelo tráfico de drogas, seja pela bém – mediante uma cuidadosa seleção de
corrida armamentista. professores e de leituras dirigidas, seja na
De maneira geral, a retórica da diplo- academia diplomática, seja por meio de
macia lulista prevaleceu largamente sobre um sem número de seminários identifi-
resultados concretos, mesmo se a primei- cados com sua corrente de pensamento,
ra encontrou – e ainda dispõe de – largo organizados para o público acadêmico in-
eco na comunidade acadêmica e entre terno e, sobretudo, para diplomatas lati-
formuladores de opinião da imprensa em no-americanos e de alguns outros países
geral. Ocorreu com a política externa de aliados do Sul. Uma consulta aos muitos
Lula um fenômeno talvez semelhante ao volumes editados pela Fundação Alexan-
já registrado na historiografia política do dre de Gusmão a partir dos materiais
Brasil contemporâneo, na qual a visão dos produzidos para esse tipo de evento –
processos institucionais e a concepção ex- quase todos disponíveis no site da Funag
plicativa do período como um todo foram – confirmaria o domínio do “pensamento
notoriamente impregnadas pela visão da- único” do Secretário-Geral, uma síntese
queles comprometidos com um projeto viva das elaborações cepalianas dos anos
diferente de construção da sociedade e da 1950, combinada ao pensamento naciona-
economia brasileira, claramente situado à lista brasileiro da mesma época, com al-
esquerda do espectro político, que não é, guns toques de “modernidade” de certos
obviamente, o predominante nas institui- saudosistas contemporâneos.
ções políticas e econômicas e nas relações No plano institucional – o que tampou-
externas do Brasil, mas que é o que predo- co transpareceu fuori muri, dada a natural
mina sem sombra de dúvida no plano da discrição dos diplomatas – foram notórias
produção universitária. As “novas rou- as disposições organizacionais e as promo-
pas” da diplomacia brasileira – que são ções e prebendas pessoais destinadas a con-
evidentes no discurso oficial, inclusive templar aliados e servidores fiéis – legítimos
nas provas de acesso à carreira diplomáti- ou adquiridos por cooptação – ao mesmo
ca organizadas pelo Instituto Rio Branco tempo em que funcionários menos identifi-
– consagram essa versão explicativa como cados com os novos tempos ideológicos
sendo a única possível, o que é facilitado eram afastados ou mantidos à margem de

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postos e funções relevantes.13 A despeito de próprio presidente, para sustentar suas


se ter filiado ao partido apenas quase ao fi- pretensões a ser convidado à mesa dos
nal do segundo mandato, o chanceler reve- grandes “decisores mundiais”. Essa nova
lou-se, em todas as etapas, um seguidor fiel aura, estimulada e ampliada pela publi-
do espírito e da letra do novo cânon, inter- cidade pessoal a cerca de Lula, e colocada
nalizando integralmente os preceitos polí- a serviço de sua diplomacia personalista,
ticos do Zeitgeist e transformando-se em constituiu um dos grandes sucessos no
propagandista exemplar das qualidades plano internacional. O staff profissional
pessoais e políticas de quem ocasionalmen- do Itamaraty, a começar pelo próprio mi-
te referiu-se como Nosso Guia. nistro, foi mobilizado ativamente em tor-
Muito do sucesso alcançado pela polí- no desse objetivo prioritário do chefe de
tica externa de Lula pode ser atribuído à Estado. As verdadeiras razões do sucesso
personalidade de seu principal ativista, o do Brasil, enquanto país, no cenário in-
próprio presidente, sempre pronto a subir ternacional – a manutenção da estabilida-
em seu avião oficial para iniciar mais um de econômica, inclusive dos acordos com
capítulo de sua diplomacia presidencial o FMI, a responsabilidade fiscal, a preser-
aérea, ou seja, o mesmo tipo de procedi- vação do sistema de flutuação cambial
mento que ele nunca se eximiu de criticar herdado do governo precedente, o gran-
fortemente quando da gestão do “inven- de crescimento puxado pela expansão da
tor” da diplomacia presidencial, seu ante- economia mundial, a oferta abundante
cessor FHC. É verdade que a história de capitais de empréstimo e de investi-
pessoal de Lula, pelo menos daquela cons- mento, a voracidade importadora chine-
truída expressamente para sustentar uma sa – foram deixados em segundo plano
versão nem sempre muito fiel de sua car- em relação às iniciativas lançadas pelo
reira política – que é sempre mais interes- presidente para se promover no plano
sante politicamente do que os muitos anos internacional.
de “trabalhador pobre” e de “sindicalista Uma característica geral do governo
alternativo” –, servia perfeitamente para Lula, em especial de algumas de suas po-
compor um itinerário de sucesso indivi- líticas implementadas no plano interno,
dual, o que foi suficientemente exaltado mas também de sua diplomacia, é uma
pela imprensa brasileira e pela mídia es- espécie de retorno a um passado mítico, o
trangeira, as verdadeiras responsáveis pe- do “desenvolvimentismo” dos anos 1950 e
la transformação de um líder de um o do planejamento estatal ao estilo do re-
partido esquerdista, tipicamente latino- gime militar (1964-1985), em especial o
-americano – inclusive em seu antiameri- forte dirigismo econômico patrocinado
canismo primário – em verdadeiro líder por um Estado forte, traço de governo que
providencial e condutor de um grande havia marcado sobretudo a presidência
país do Terceiro Mundo, numa versão Ernesto Geisel (1974-79). Curiosamente,
aceitável para a ordem normal do capita- no campo da política externa, as referên-
lismo global. cias de rigor à “política externa indepen-
A grande imprensa internacional co- dente” do início dos anos 1960 foram uma
laborou ativamente, talvez de forma in- constante ao longo dos anos da diploma-
voluntária, para a construção dessa cia já descrita como “ativa e altiva”. De
versão contemporânea do mito do “bom fato, ela foi ousada, mesmo em regiões e
selvagem”, sobre a base de materiais cui- sobre temas pouco frequentados pela di-
dadosamente fabricados pelo PT e pelo plomacia brasileira tradicional, como, por

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

exemplo, o Oriente Médio, ou questões ticos, que não é julgada contraditória


estratégicas e de segurança internacional. pelos comentaristas habituais, e que po-
Esse ativismo conduziu o presidente de inclusive se adaptar às opções, sem-
Lula a enveredar por trilhas e roteiros pre mais circunspectas, da diplomacia
complicados, como o da paz entre israe- profissional, operando-se, portanto, um
lenses e palestinos (e árabes, em acrés- amálgama plenamente aceitável pelos
cimo), ou ainda em temas ainda mais formadores de opinião.
complexos e perigosos, como o do progra- De certo modo, a política externa de
ma nuclear iraniano, com suas eventuais “esquerda” se tornou mais aceitável em
derivações militares (para muitos a verda- face de uma política econômica mais “con-
deira). Mais surpreendente ainda foi o re- servadora” ou mais “neoliberal”, o que
cuo da postura brasileira em temas de contribuiu para tornar a diplomacia par-
direitos humanos, terreno no qual as toma- tidária mais aceitável aos olhos da opinião
das de posição no plano internacional fo- pública. O fato é que essa diplomacia re-
ram sempre em benefício de ditaduras e flete, exatamente, as posições políticas
de regimes conhecidos pela denegação sis- históricas do PT, sem qualquer tipo de
temática dos direitos humanos elementa- aggiornamento, a não ser aqueles impostos
res. Tudo isso não constituiu exatamente pela própria realidade cambiante.14 Em to-
uma surpresa para os observadores mais do caso, é preciso também constatar, e reco-
atentos, uma vez que os principais respon- nhecer, que essa diplomacia dispõe de
sáveis pelo PT sempre foram amigos de bastante apoio, não apenas entre os movi-
certas ditaduras na região ou aliados de mentos de esquerda, mas na academia de
movimentos guerrilheiros que se deixa- modo geral, o que também pode ser o refle-
ram deslizar para o narcoterrorismo. xo da dominação, já referida, da “escrita da
Em todo caso, a visão global de um história” por certo tipo de literatura enga-
mundo como apresentado por esses seto- jada. De fato, com muito poucas exceções,
res, dividido entre poderosos e periféricos, a história tende a ser escrita, no Brasil, bem
acrescentada de uma desconfiança cons- mais por uma determinada concepção do
tante em relação às intenções das podero- mundo. No caso da diplomacia, em parti-
sas “nações hegemônicas”, em primeiro cular, são muito poucos os exemplos de
lugar do “imperialismo americano”, en- trabalhos identificados com uma visão do
contra larga aceitação entre a comunidade mundo muito diferente daquela típica do
universitária brasileira – e latino-america- pensamento acadêmico. Com exceção de
na – e entre a opinião pública de modo um burocrático capítulo sobre a sua políti-
geral. As propostas de ação diplomática ca externa em seu livro sobre a Arte da polí-
que guiaram a presidência Lula foram em tica, a diplomacia de FHC não encontrou
grande medida inspiradas nessas propos- defensores muito entusiastas no mercado
tas de “afastamento” da potência america- editorial brasileiro, com exceção de algu-
na dos assuntos latino-americanos. Elas mas poucas obras dos próprios interessa-
sustentam, em parte, a simpatia em que dos, os ex-chanceleres Luiz Felipe Lampreia
possam incorrer certos líderes latino-ame- e Celso Lafer, e de um depoimento mais
ricanos, independente de suas escolhas recente do embaixador Rubens Barbosa,
econômicas ou políticas, que não são exa- articulista habitual na imprensa.15 São mui-
tamente as mesmas da sociedade brasilei- to mais numerosas as obras críticas ao seu
ra. Permanece uma dupla linguagem em governo e em geral simpáticas à diploma-
relação aos valores e princípios democrá- cia de Lula.

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ARTIGOS

Em síntese, o legado diplomático de da ordem internacional sobre a base de


Lula é o de uma política exterior bastante uma coalizão de forças “anti-hegemôni-
ativa, certamente responsável pela presen- cas” representa um cálculo equivocado
ça ampliada do Brasil no cenário interna- quanto aos interesses políticos prioritários
cional, mas feita também de escolhas de parceiros como a China, a Índia ou mes-
políticas – nos terrenos da democracia e mo a Rússia. Da mesma forma, as apostas
dos direitos humanos, por exemplo – e de sobre a aceitação fácil das pretensões brasi-
alianças preferenciais pelo menos suspei- leiras à conquista de uma cadeira perma-
tas, senão criticáveis do ponto de vista dos nente no CSNU ou a exercer uma liderança
interesses do Brasil enquanto país partici- regional ou mesmo mundial não resisti-
pante da comunidade responsável por ram aos testes práticos, além da retórica
avanços substantivos nesses mesmos ter- diplomática costumeira. Em qualquer hi-
renos (escolhas feitas durante a era Lula e pótese, as “novas roupas” da diplomacia
explicáveis apenas pela captura de sua brasileira foram construídas sobre um con-
diplomacia pelos interesses estreitos de junto de mitos políticos, entretidos pelo
seu partido e de sua ideologia anacrônica). partido no poder, que rapidamente se cho-
A retórica “terceiro-mundista”, por caram com a realidade. Uma diplomacia
exemplo, e o anti-imperialismo quase in- pós-Lula, desprovida de seu carisma16 e
fantil constituem resíduos políticos de estilo, deverá reencontrar o velho profis-
uma era ultrapassada e certamente pouco sionalismo do Itamaraty, um serviço diplo-
adaptada às novas responsabilidades in- mático que sempre recrutou os melhores,
ternacionais de uma nação emergente co- eventualmente colocados temporariamen-
mo o Brasil. As ilusões quanto à mudança te ao serviço de causas menos tradicionais.

Notas:
1. Publicado em Carta Internacional, Nupri-USP, vol. 2, Guilhon de Albuquerque, J.A.; Seitenfus, R.; Nabuco de
n. 1, jan.-mar. 2007, p. 3-10; disponível em: http://www. Castro, S.H. (orgs.), Sessenta anos de política externa
sumarios.org/sites/default/files/pdfs/56810_6556.pdf. brasileira, 2ª ed.; Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006;
2. Ver, por exemplo, o capítulo sobre partidos políticos 1º vol.; p. 537-559; “O Brasil como ator regional e glo-
e política externa neste livro do autor: Relações inter- bal: estratégias de política externa na nova ordem
nacionais e política externa do Brasil: história e sociolo- internacional”, Cena Internacional, vol. 9, n. 1, 2007,
gia da diplomacia brasileira. Porto Alegre: Editora da p. 7-36; disponível em: http://www.mundorama.info/
UFRGS, 2004, bem como este artigo: “A política inter- Mundorama/Cena_Internacional_files/Cena_2007_1.
nacional do Partido dos Trabalhadores: da fundação do pdf; “Brazil in the International Context at the First
partido à diplomacia do governo Lula”, Sociologia e Decade of the 21st Century: Regional Leadership and
Política, n. 20, 2003, p. 87-102. Strategies for Integration”. In: Evans, Joam (org.), Bra-
3. Ver, entre outros trabalhos do autor: “Uma política zilian Defence Policies: Current Trends and Regional
externa engajada: a diplomacia do governo Lula”, Re- Implications. Londres: Dunkling Books, 2009, p. 11-26;
vista Brasileira de Política Internacional, vol. 47, n. 1, “Lula’s Foreign Policy: Regional and Global Strategies”.
2004, p. 162-184; “Políticas de integração regional no In: Love, Joseph L.; Baer, Werner (eds.), Brazil under
Governo Lula”, Prismas: Direito, Políticas Públicas e Lula: Economy, Politics, and Society under the Worker-
Mundialização, v. 2, n. 1, jan.-jun. 2005, p. 20-54; dispo- -President. Nova York: Palgrave-Macmillan, 2009,
nível em: http://www.publicacoesacademicas.uniceub. p. 167-183; disponível em: http://www.pralmeida.org/0
br/index.php/prisma/article/view/182/157; “A política in- 5DocsPRA/1811BrForPolicyPalgrave2009.pdf; “Never
ternacional do PT e a diplomacia do governo Lula”, in Before Seen in Brazil: Luis Inácio Lula da Silva’s grand

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A DIPLOMACIA DA ERA LULA: BALANÇO E AVALIAÇÃO

diplomacy”, Revista Brasileira de Política Internacional, -o-que-faltou.html; “La diplomatie de Lula (2003-2010):
vol. 53, n. 2, 2010, p. 160-177; disponível em: http:// une analyse des résultats”, In: Denis Rolland, Antonio
www.scielo.br/scielo.php?script= sci_arttext&pid=S0034- Carlos Lessa (coords.), Relations Internationales du Bré-
73292010000 200009&lng=en &nrm=iso&tlng=en; “Pen- sil: les Chemins de la Puissance. Paris: L’Harmattan,
samento e ação da diplomacia de Lula: uma visão críti- 2010, vol. 1, p. 249-259; disponível em: http://diploma-
ca”, revista Política Externa, vol. 19, n. 2, set.-out.-nov. tizzando.blogspot.com/2010/10/relations-internationa-
2010, p. 27-40. les-du-bresil.html.
4. Para uma visão geral da diplomacia brasileira, bem 8. Identifiquei e analisei as grandes linhas da “diploma-
como dos temas e agendas constantes de seu trabalho cia partidária” e da visão do mundo do PT e de seus
habitual, ver Henrique Altemani de Oliveira e Antônio principais responsáveis neste artigo: “A política inter-
Carlos Lessa (orgs.): Relações internacionais do Brasil: nacional do Partido dos Trabalhadores: da fundação do
temas e agendas. São Paulo: Saraiva, 2006, 2 vols. partido à diplomacia do governo Lula”, Sociologia e
5. O historiador Amado Luiz Cervo, da UnB, identifica-se Política, op. cit., bem como no capítulo já referido do
com a visão dicotômica das duas diplomacias, ainda livro Relações Internacionais e Política Externa do Brasil
assim numa versão bem mais equilibrada do que os (edição de 2004).
inúmeros artigos do seu colega historiador Luiz Alberto 9. A CELAC, formalizada em dezembro de 2011, é, na
Moniz Bandeira, que se transformou numa espécie de verdade, o resultado da “Cúpula da Unidade da Améri-
porta-voz da interpretação petista da diplomacia brasi- ca Latina e do Caribe” (realizada no México, em feve-
leira. Para um exemplo, entre muitos outros, das ideias reiro de 2010), e que tinha decidido integrar a CALC e
do primeiro autor, ver seu livro Inserção internacional: o Grupo do Rio, um instrumento existente desde 1986.
formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Saraiva, 10. Para uma consulta aos instrumentos de compromisso
2008. Uma visão similar, embora com outro tipo de democrático existentes no âmbito hemisférico e subre-
abordagem, está presente em Sebastião Carlos Velasco gional, ver, respectivamente: “Carta Democrática Intera-
e Cruz, O Brasil no mundo: ensaios de análise política e mericana”, da OEA, disponível em: http://www.oas.org/
prospectiva. São Paulo: Editora UNESP: Programa San OASpage/port/Documents/Democractic_Charter.htm;
Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Interna- Declaração especial sobre a defesa da democracia e da
cionais da UNESP, 2010; especialmente representativo ordem constitucional da Celac, disponível na “sala da
dessa visão é o artigo escrito com Ana Maria Stuart: imprensa do Itamaraty”, nota n. 472, 3/12/2011. Elaborei
“Mudando de rumo: A política externa do governo considerações sobre a involução democrática no âmbito
Lula”, p. 71-86. O debate sobre a busca de autonomia latino-americano neste artigo: “Obsolescência de uma
da diplomacia brasileira, e a divisão de campos entre velha senhora?: a OEA e a nova geografia política lati-
“participação” e “diversificação”, por sua vez, estão no-americana”, Interesse Nacional, ano 2, n. 6, jul.-set.
muito bem sintetizados no livro conjunto de Tullo Vige- de 2009, p. 58-69; disponível em: www.pralmeida.org/0
vani e Gabriel Cepaluni, Brazilian Foreign Policy in 5DocsPRA/2011OEArevIntNacional6.pdf.
Changing Times: The Quest for Autonomy. Lanham, 11. Efetuei, em trabalhos variados, uma análise crítica
MD: Lexington Books, 2009; publicado no Brasil como: do fenômeno dos BRICs em conexão com sua relevância
A política externa brasileira: a busca da autonomia, de para a agenda diplomática brasileira, mas especial-
Sarney a Lula. São Paulo: UNESP, 2011. mente nos dois ensaios seguintes: “To Be or Not the
6. Efetuei uma primeira distinção quanto a essas leitu- BRIC”, Inteligência, ano 11, 12/2008, p. 22-46; dispo-
ras diversificadas da diplomacia do governo Lula neste nível: http://www.insightnet.com.br/inteligencia/43/
artigo: “Uma nova ‘arquitetura’ diplomática?: interpre- PDFs/01.pdf; “O BRIC e a substituição de hegemonias:
tações divergentes sobre a política externa do governo um exercício analítico (perspectiva histórico-diplomáti-
Lula (2003-2006)”, Revista Brasileira de Política Interna- ca sobre a emergência de um novo cenário global)”, In:
cional, vol. 49, n. 1, 2006, p. 95-116. Renato Baumann (org.): O Brasil e os demais BRICs:
7. Análises preliminares da diplomacia de Lula foram Comércio e Política. Brasília: CEPAL-Escritório no Brasil/
efetuadas por este autor nos seguintes artigos: “Uma IPEA, 2010, p. 131-154; disponível em: http://www.pral-
avaliação do governo Lula: o que foi feito, o que fal- meida.org/05DocsPRA/2077BricsHegemoniaBook.pdf.
tou”, Espaço da Sophia, ano 4, n. 40; out.-dez. 2010; 12. Sobre o estilo diplomático do presidente Lula, ver,
ISSN: 1981-318X; link: http://www.revistaespacodaso- por exemplo, o artigo de Rubens Ricupero, “À sombra
phia.com.br/no-40-outnov-2010/item/395-uma-avalia de Charles De Gaulle: uma diplomacia carismática e in-
%C3%A7%C3%A3o-do-governo-lula-o-que-foi-feito- transferível: a política externa do governo Luiz Inácio

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ARTIGOS

Lula de Silva (2003-2010)”, Novos Estudos CEBRAP, n. 87, Abdenur, Veja, 8 de setembro de 2010, p. 17 e 19-20;
julho 2010, p. 35-58; disponível em: http://novosestu- resumida neste link: http://veja.abril.com.br/blog/rei-
dos.uol.com.br/acervo/acervo_artigo.asp?idMateria naldo/tag/roberto-abdenur/.
=1389. Minha análise dessa questão foi feita num plano 14. Para uma descrição das posições históricas do PT
mais conceitual, neste ensaio: “Bases conceituais de em matéria de relações internacionais, ver meu ensaio
uma política externa nacional”, in: Estevão C. de Rezen- a esse respeito: “La politique internationale du Parti
de Martins e Miriam G. Saraiva (orgs.) Brasil-União Eu- des Travailleurs: de la fondation du parti à la diploma-
ropeia-América do Sul: Anos 2010-2020. Rio de Janeiro: tie du gouvernement Lula”, in: Denis Rolland et Joëlle
Fundação Konrad Adenauer, 2009, p. 228-243; disponí- Chassin (orgs.), Pour Comprendre le Brésil de Lula. Paris:
vel: http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1929BasesCo L’Harmattan, 2004, p. 221-238.
nceitPExtNacBook.pdf.
15. Para o depoimento-defesa de Fernando Henrique
13. Tais tipos de favorecimentos, de um lado, e de prá-
Cardoso, ver A Arte da Política: a história que vivi. Rio
ticas discriminatórias, de outro, bem como o processo
de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006; de Celso Lafer: A
vergonhoso de “reeducação ideológica” dos diploma-
identidade internacional do Brasil e a política externa
tas conduzido no âmbito da Secretaria Geral vieram a
brasileira: passado, presente e futuro. São Paulo: Pers-
público em algumas matérias de imprensa, infelizmen-
pectiva, 2001; Mudam-se os tempos: diplomacia brasi-
te já no decorrer do segundo mandato de Lula, bem
leira 2001-2002. Brasília: FUNAG, 2002; de Luiz Felipe
como em histórica entrevista concedida em setembro
Lampreia: Diplomacia brasileira: palavras, contextos e
de 2010 às “Páginas Amarelas” da revista Veja pelo ex-
razões. Rio de Janeiro: Lacerda Editores, 1999; O Brasil
-embaixador em Washington, Roberto Abdenur, inglo-
e os ventos do mundo: memórias de cinco décadas na
riosamente defenestrado de seu posto por não concor-
cena internacional. Rio de Janeiro: Objetiva, 2010; de
dar com os aspectos mais obviamente nefastos para o
Rubens Antonio Barbosa: O dissenso de Washington:
Brasil decorrentes da diplomacia partidária; sua entre-
notas de um observador privilegiado sobre as relações
vista teve pelo menos o mérito de terminar com o
Brasil-Estados Unidos. São Paulo: Agir, 2011.
“campo de reeducação” montado na Secretaria Geral,
com base em leituras enviesadas, em funcionamento 16. Ver, novamente, o artigo de Rubens Ricupero, “À
pleno durante praticamente sete anos; ver “Diplomacia sombra de De Gaulle: uma diplomacia carismática e in-
de palanque”, entrevista de Diogo Schelp com Roberto transferível”, op. cit.

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