.

DREPT ADMIMNISTRATIV I

TEORIA CONCEPTELOR NEDETERMINATE

Pornindu-se de la constatarea ca anumite notiuni(interes public, serviciu public, ordine publica,

securitate publica, bunuri publice) au un caracter relativ-determinat, in doctrina germana a fost
fundamentata teoria conceptelor nedeterminate. Ea sustine ca:
1. stabilirea la un moment dat a continutului concret al acestor notiuni depinde de scopurile
puterii politice, sensul lor putandu-se modifica odata cu schimbarea conceptiilor politice.
2. atunci cand se regasesc in cadrul unor texte legale, aceste notiuni confera celui chemat sa
aplice norma juridica o anumita marja de apreciere atat in ceea ce priveste identificarea situatiei
concrete care se incadreaza in sfera de cuprindere a notiunii respective cat si cu privire la mijloacele de
actiune necesare pentru atingerea scopului fixat de legiutor.

De la aceasta idee s-a fundamentat conceptul de putere discretionara a administratiei publice sau
puterea/ dreptul de apreciere a administratiei publice potrivit terminologiei utilizate in doctrina
franceza.
Puterea discretionara: libertatea de decizie si actiune a administratiei publice in limitele legii.
Aceasta marja de apreciere a administratiei publice nu este nelimitata ci se exercita in conditiile
si limitele stabilite prin lege. Dincolo de aceste limite, administratia va actiona cu exces de putere care
poate fi cenzurat de instanta judecatoreasca competenta.
In doctrina germana se sustine ca locul administratiei in cadrul sistemului puterilor publice este
dat tocmai de sfera puterii sale discretionare, aceasta reprezentand fundamentul idee potrivit careia
administratia publica este o functie autonoma. Administratia publica are o putere discretionara
deoarece ii este aplicabil un regim juridic exorbitant de la dreptul comun( dreptului comun ii este
specific un regim juridic bazat pe egalitatea de vointa juridica a partilor).
Regimul juridic aplicabil administratiei deroga de la dreptul comun in sensul ca foloseste ca
metoda de reglementare a relatiilor sociale decizia unilaterala bazata pe inegalitatea partilor in cadrul
raportului juridic. Asadar, administratia are acea putere exorbitanta de a-si impune vointa si in acelasi
timp o putere discretionara. Aceasta putere presupune posibilitatea recunoscuta acesteia de a putea
alege intre mai multe posibilitati legale. Discretionar inseamna a te manifesta legal, in sensul de a
putea alege intre mai multe posibilitati pe care legea le confera.
Puterea discretionara nu se confunda cu arbitrariul care presupune depasirea granitelor
conferite de catre lege. Puterea discretionara este dreptul pe care il are acesta de a aprecia
oportunitatea ca beneficiu conferit de lege, aflat in puterea administratiei.

1
 Dreptul administrativ si normele de drept administrativ
Dreptul administrativ: acea ramura a dreptului public ce reglementeaza relatiile sociale din sfera
administratiei publice precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau structurile
private, investite cu prerogative de putere publica, pe de o parte, si cei vatmati in drepturile lor prin
actele administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.
Din definitie rezulta ca dreptul administrativ reglementeaza in esenta 2 categorii de relatii
sociale: relatii din sfera administratiei publice fiind vorba, de fapt, de acele relatii sociale referitoare la
aplicarea legii precum si la prestarea in limitele legii a serviciilor publice (Administratia ACTIVA) si
relatiile care privesc solutionarea litigiilor dintre autoritatile publice si cei vatamati prin actele
adminsitrative ale acestor autoritati(Administratia CONTENCIOASA).

TRASATURI:
- ramura a dreptului public: dreptul administrativ urmareste, in general, ocrotirea interesul
public;
- reglementeaza relatiile sociale dintre autoritatile publice dar si dintre acestea si particulari;
- in cadrul raporturilor de drept administrativ cel putin unul dintre participanti actioneaza in
regim de putere publica, ceea ce determina o pozitie de inegalitate intre parti.
Dreptul administrativ reprezinta acea ramura a dreptului public care cuprinde norme juridice ce
reglementeaza principalele raporturi din sfera administratiei publice.

Norma juridica este definita ca o regula de conduita generala, impersoanala, predictata de

catre stat si adusa la indeplinire, de regula, in mod voluntar si la nevoie, prin forta coercitiva a statului.
Normativitatea juridica reprezinta o compenenta a normativitatii sociale, ceea ce diferentiaza normele
dreptului de normele relatiilor etice, morale.
Normele de drept administrativ se caracterizeaza printr-o mare varietate, aceasta trasatura este
determinata de sfera vasta a administratiei publice, aceasta cuprinzand domenii si sectoare de activitate
diverse.
Normele dreptului administrativ au caracter imperativ, alcatuind un regim juridic specific. De
asemenea, acestea au o mare mobilitate.
Mobilitatea normelor de drept administrativ este determinata de specificul administratiei
publice, caracterizata prin transformari rapide si permanente care impun schimbari corespunzatoare in
domeniul juridic.

2
 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
- in sens material: ansamblul factorilor de natura economica, sociala, politica, culturala,
ideologica, care determina aparitia si continutul normelor juridice.
- in sens formal: formele de exprimare, de exteriorizare ale normelor juridice in cadrul sistemului
de drept.
Dupa modalitatea de exprimare a normelor juridice, izvoarele sunt:
- scrise: actele juridice normative;
- nescrise: cutuma, jurisprudenta.
In statele care au optat pentru sistemul de drept romano-germanic, rolul preponderent revine
izvoarelor scrise, cutuma si jurisprudenta avand un rol subsidiar.
In statele care au optat pentru sistemul de drept anglo-sexon, jurisprudenta si cutuma au in
continuare un rol deosebit de important alaturi de legea scrisa.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ: forme de exprimare, de exteriorizare a normelor de

drept administrativ, scrise sau nescrise.

Izvoarele dreptului administrativ roman

a. acte normative care imbraca forma legii: Constitutia, care ocupa o pozitie distincta in
ierarhia legilor, legile constitutionale, organice, ordinare.
b. Acte normative cu putere de lege: decrete-lege, adoptate pana in 1990, in masura in care
mai sunt in vigoare, cele mai multe au fost abrogate, ordonantele de Guvern.
c. Acte normative subordonate legii: hotararile de Guvern, actele ministerelor, ordinele
prefectilor, hotararile Consiliilor Judetene si Locale, dispozitiile primarilor si ale presedintilor
consiliilor judetene.

I. Izvoare scrise
1. CONSTITUTIA: este izvor al dreptului administrativ deoarece aceasta cuprinde
dispozitii ce reglementeaza relatii sociale din sfera administratiei publice. In acest sens pot fi retinute:
prevederile din titlul III referitoare la Presedinte, Guvern, Administratia Centrala de specialitate,
Administratia Publica Locala, si unele dispozitii ale titlului II referitoare la drepturile si obligatiile
fundaentale(art 51, 52).
Aceste norme juridice au o dubla natura: de drept administrativ intrucat reglementeaza relatii
sociale din sfera administratiei publice si de drept constitutional intrucat sunt prevazute in Constitutie.
2. LEGILE: constituionale, organice, ordinare- sunt izvoare ale dreptului administrativ
numai in masura in care reglementeaza relatii din sfera administratiei publice.
Legile constitutionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai daca cuprind norme de
drept administrativ. Ex: legea de revizuire a Constitutiei nr.429/2003 cuprinde dispozitii ce vizeaza
institutia sefului de stat, Guvernul, Administratia publica locala, contenciosul administrativ.
Dintre legile organice, unele constituie izvoare ale dreptului adminsitrativ: legea 90/2001 privind
organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, modificata si completata ulterior, Legea
215/2001 a administratiei publice locale, modificata si completata ulterior, Legea 554/2004 a
contenciosului administrativ.
Notiunea de lege organica poate avea urmatoarele semnificatii:
- lege care reglementeaza un domeniu de relatii sociale de o importanta deosebita;

3
 - lege care se refera la organizarea si functionarea unor autoritati publice. In Romania,
legile organice au un domeniu de reglementare specific, strict delimitat de Constitutie si sunt supuse
unei proceduri specifice de adoptare, ceea ce le confera o pozitie distincta in ierarhia legislativa,
situandu-se intre Constitutie şi legile ordinare.

3. Legile ordinare-dintre acestea reprezinta izvoare ale dreptului administrativ: legea 52/2003
privin transparenta decizionala in administratia publica, Legea 571/2004 privind infiintarea,
organizarea, functionarea politiei comunitare, Legea 315/2004 privind dezvoltarea regionala in
Romania.
Legile ordinare reprezinta regula in raport cu legile organice, acestea reglementand prin
excludere orice categorie de relatii sociale cu exceptia celor ce tin de domeniul legii organice; s-ar
putea spune ca e vorba de relatii sociale pe care constituantul nu le-a considerat atat de importante
incat sa le treaca in domeniul de reglementare al legii organice.

3. Ordonantele de Guvern: sunt expresia unei competente legislative delegate, fiind acea
categorie de acte normative prin intermediul carora, Guvernul, in anumite situatii si cu respectarea
unor conditii, reglementeaza relatii sociale ce tin de domeniul legii.
Ordonantele de Guvern pot fi simple/legale si de urgenta/constitutionale.
Ordonantele simple sunt adoptate intotdeauna in temeiul unei legi speciale de abilitare din partea
Parlamentului si nu sunt supuse, de regula, aprobarii Parlamentului;intervin numai in domeniul legii
ordinare.
Ordonantele de urgenta intervin in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi
amanata, se supun intotdeauna aprobarii Parlamentului; acestea pot interveni atat in domeniul legii
ordinare cat si al legii organice. De regula, ordonantele Guvernului sunt izvoare ale dreptului
administrativ ceea ce nu exclude posibilitatea de a fi izvoare si pentru alte ramuri de drept.

4. Actele internationale sunt izvoare ale dreptului administrativ in masura in care sunt
respectate cumulativ 3 conditii:
- au fost ratificare potrivit dispozitiilor constitutionale;
- sunt de aplicabilitate directa:cuprind dispozitii susceptibile sa reglementeze in mod direct
relatii sociale concrete;
- reglementeaza relatii sociale din sfera administratiei publice.

Ex: Carta Europeana a autonomiei locale

Conventia Europeana a Drepturilor Omului
Tratatul de Aderare a Romaniei la Uniunea Europeana.

5. Actele normative subordonate legii: hotararile Guvernului, actele administratiei

ministeriale si extraministeriale, actele autoritatilor administrative centrale autonome, actele
adminsitratiei publice locale-sunt emise/ adoptate in vederea punerii in executare a prevederilor legale.
Asadar, au forta juridica inferioara legii, ca act al Parlamentului.
Este vorba despre acte administartive care pot avea, dupa caz, caracter normativ sau individual.
Toate aceste categorii de acte administrative constituie izvoare ale dreptului administrativ numai daca
au caracter normativ.

4
 O discutie se impune referitor la calificarea decretelor Presedintelui Romaniei ca izvoare ale
dreptului administrativ. In acest sens s-au conturat 2 opinii:
- decretele prezidentiale au intotdeauna caracter individual- acestea nu pot fi izvoare ale
dreptului administrativ;
- desi, de regula, decretele prezidentiale au caracter individual, in exercitarea anumitor atributii
ale sale, Presedintele Romaniei ar putea emite si decrete cu caracter normativ: declararea mobilizarii
totale/ partiale a fortelor armate, respingerea agresiunii armate, instituirea starii de asediu/urgenta.

II. IZVOARE NESCRISE

1. Obiceiul juridic/cutuma:o practica sociala indelungata recunoscuta ca regula de conduita

obligatorie. Pentru a fi in prezenta cutumei, trebuie intrunite 2 conditii:

a. conditia obiectiva/materiala: presupune degajarea unei reguli de conduita dintr-o practica

sociala indelungata si constanta.
b. Conditie subiectiva/psihologica: se refera la formarea convingerii atat din partea
membrilor grupului social, cat mai ales din partea puterii de stat, asupra caracterului obligatoriu al
acestei reguli de conduita.
Exista doua modalitati prin care statul confera obiceiului caracter juridic:
- autoritatile statale competente stabilesc in cuprinsul unor acte normative, situatiile in care
se recunoaste caracterul obligatoriu al obiceiului;
- instantele judecatoresti, cu prilejul solutionarii diferitelor cauze identifica existenta unei
reguli obisnuielnice si recunosc caracterul obligatoriu al acesteia.

2. Jurisprudenta/practica judiciara: totalitatea hotararilor, solutiilor pronuntate de catre

instantele judecatoresti de toate gradele. In sistemele de drept de tip romano-germanic, desi se
recunoaste importanta jurisprudentei in dezvoltarea dreptului, se considera, in general, ca aceasta nu
este izvor de drept, plecandu-se de la premisa ca rolul instantelor este de a aplica legea la cazuri
concrete si nu de a crea norme juridice.

Hotararile judecatoresti solutionand litigii concrete, cuprind, in general, dispozitii de speta si

nu reguli de conduita generala, insa regulile de conduita generala si obligatorie se degaja dintr-o
jurisprudenta constanta a instantelor judecatoresti fara a fi consacrata ca atare intr-un text scris.
In Romania, desi se spreciaza ca jurisprudenta instantelor de contencios administrativ
dobandeste o importanta tot mai mare, aceasta nu e recunoscuta in mod oficial ca izvor al dreptului
administrativ.

3. Doctrina juridica in sens de cercetare stiintifica este ansamblul opiniilor de specialitate dintr-
un anumit domeniu de activitate. Doctrina juridica: analizele, investigatiile, interpretarile specialistilor
asupra fenomenului juridic(stiinta juridica).

In prezent, desi doctrina juridica nu constituie izvor de drept, aceasta poate in concret sa
exercite o anumita influenta atat asupra autoritatilor competente sa edicteze norme juridice cat si
asupra instantelor judecatoresti constituindu-se intr-o importanta sursa de inspiratie.

5
 NORMA SI RAPORTUL DE DREPT ADMINISTRATIV

STRUCTURA NORMEI DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept adminsitrativ: acea categorie de norme juridice ce reglementeaza raporturile

sociale ce apar intre autoritatile administratiei publice in realizarea sarcinilor executive si intre acestea
si particulari.
Structura normei juridice imbraca doua aspecte:
1. structura interna, logico-juridica
2. structura externa, tehnico-legislativa/juridica.
Structura interna cuprinde: ipoteza, dispozitia, sanctiunea.

Ipoteza normei juridice de drept administrativ: acel element al normei juridice care stabileste
imprejurarile, conditiile in care se aplica dispozitia precum si subiectele la care aceasta se refera.
Ipoteza normei de drept adminsitrativ este, de regula, mai dezvoltata intrucat necesitatea realizarii
interesului public impune, adeseori, precizarea detaliata, riguroasa a imprejurarilor in care se prescrie
o anumita conduita subiectelor vizate.
Dupa modul de determinare, ipotezele se impart in: strict/absolut determinate si relativ
determinate.
- Ipotezele strict determinate: imprejurarile in care se aplica dispozitia sunt conturate cu
precizie;
- Ipotezele relativ determinate: imprejurarile in care se aplica dispozitia sun prevazute
generic.

Dispozitia: continutul, fondul normei juridice-indicand conduita prescrisa subiectelor care se afla
in imprejurarile prevazute de ipoteza. Dispozitia normei de drept administrativ este imperativa
deoarece relatiile sociale din sfera adminsitratiei publice intervin in procesul de realizare a puterii
publice.
Dupa modul de determinate, dispozitiile sunt: strict/absolut determinate si relativ determinate.
Dispozitia strict determinata: drepturile si obligatiile subiectelor vizate sunt stabilite in mod
precis, detaliat;
Dispozitia relativ determinata: drepturile si obligatiile ce revin subiectelor vizate nu sunt precis
formulate-se prevad variante sau limite ale conduitei urmand ca subiectul sa aleaga una dintre ele sau,
dupa caz, in cadul limitelor stabilite, sa aleaga conduita dorita.
In principiu, dispozitiile strict determinate fundamenteaza competenta legala a autoritatilor
adminsitratiei publice in timp ce dispozotiile relativ determinate confera autoritatii publice o anumita
putere discretionara.
Dupa caracterul conduitei prescrise, dispozitiile normelor de drept administrativ sunt:
A. imperative
B. permisive

Dispozitia imperativa: subiectelor li se impune o anumita conduita de la care acestea nu se pot

abate. Dispozitiile imperative sunt de doua feluri: onerative si prohibitive.
Dispozitia onerativa impune subiectelor se realizeze o anumita actiune.
Dispozitia prohibitiva obliga subiectele vizate la inactiune.

6
 Dispozitia permisivia: subiectelor vizate li se confera libertatea de a alege conduita de urmat.

3.Sanctiunea: consecintele nerespectarii dispozitiei normei juridice.

Dupa gradul de determinare: sanctiuni strict determinate si relativ determinate.

Sanctiunea strict determinata : este precis stabilita, organul competent sa o aplice neavand nici o
marja de apreciere in ce priveste determinarea in concret a sanctiunii.
Sanctiunea relativ determinata – gradul de precizie al formularii este mai scazut, ceea ce permite
organului competent sa stabileasca sanctiunea concreta dintr-un cadru mai larg intre anumite limite.

Dupa criteriul formelor raspunderii administrative care se realizeaza prin aplicarea sanctiunilor
normelor de drept administrativ se distinge intre:
A. Sanctiuni administrativ disciplinare: mustrare, destituirea din functie
B. Sanctiuni contraventionale: amenzi, servicii in folosul comunitatii
C. Sanctiuni administrativ patrimoniale: obligarea la despagubiri

Dupa cum textul legal prevede una sau mai multe urmari nefavorabile:
A. Sanctiuni unice – prevede o singura consecinta nefavorabila
B. Sanctiuni multiple – doua sau mai multe consecinte nefavorabile

RAPORTUL DE DREPT ADMINISTRATIV

Notiune si trasaturi

Raportul juridic – o relatie sociala reglementata de norme juridice

Raportul juridic de drept administrativ - o relatie sociala reglementata de norme de drept
administrativ

Premisele fundamentale ale existentei raportului de drept administrativ sunt:

A.norme juridice de drept administrativp
B.subiecte
C.fapte juridice administrative

Dintre aceste premise rolul determinant revine normei de drept administrativ deoarece:
- nu se poate vorbi de raporturi juridice in lipsa unei norme juridice;
-norma de drept determina subiectele, continutul raportului de drept administrativ precum si
imprejurarile in care acesta se declanseaza, se modifica;
Raportul de drept administrativ este principalul mijloc de realizare al normei de drept
administrativ, motiv pentru care se sustine ca aceste reprezinta norma de drept administrativ in actiune.

Trasaturi:

7
 -cel putin unul dintre subiectele raportului de drept administrativ apare ca purtator al autoritatii
publice;
-sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului administrativ.

Elemente constitutive:

1.Subiectele raporturilor de drept administrativ – participantii la aceste raporturi, care apar ca

titulari de drept si obligatii.
In cadrul raporturilor de drept administrativ este investit cu prerogative de putere publica: organ
al administratiei publice, institutia publica, o alta autoritate publica care desfasoara si o activitate de
natura administrativa subsecventa, o structura nestatala autorizata sa functioneze si sa presteze o
activitate de interes public; celalalt subiect poate fi tot un organ al administratiei publice, o autoritate
publica din sfera altei puteri sau un particular.
Subiectele investite cu autoritate publica au capacitate juridica speciala, adica nu pot participa la
orice raporturi de drept administrativ, ci numai la acele raporturi necesare pentru realizarea
competentei lor.

2. Continutul raportului de drept administrativ-ansamblul drepturilor si obligatiilor ce revin

subiectelor acestor raporturi.

3. Obiectul raportului juridic de drept administrativ- acele actiuni si inactiuni ce se

realizeaza in sfera administratiei publice fiind prin natura lor foarte numeroase si diverse. Este vorba
despre diferite actiuni si ianctiuni ale subiectelor raporturilor de drept administrativ(de executare a
actelor juridice, a unor lucrari de prestari de servicii publice, de control, de coordonare, de indrumare).

CLASIFICARE
Existenta normei juridice si a subiectelor raportului juridic nu este suficienta pentru nasterea unui
raport juridic. Scanteia acestuia este reprezentata de faptul juridic ca manifestare de vointa sau
imprejurare generatoare a raportului juridic.
Dupa criteriul pozitiei subiectului raportului juridic in cadrul raportului de drept administrativ:
A. raporturi de subordonare
B. raporturi de colaborare

A. Raporturi de subordonare- pozitie de inegalitate intre subiecte, subiectul supraordonat

dispunand cu privire la conduita celuilalt subiect subordonat, in consecinta, nasterea acestor raporturi
este determinata, in principiu, de vointa unilaterala a organului supraordonat.
- subiectul supraordonat este, de regula, o autoritate a administratiei publice, dar poate fi si o alta
autoritate publica sau o structura nestatala autorizata sa desfasoare activitati in regim de putere
publica;
- subiectul subordonat poate fi fie purtator al autoritatii publice sau un simplu particular(PF,PJ).
In acest context se va face distinctia intre:
- raporturi de subordonare care se formeaza in institutiile administratiei publice: intre autoritati,
organe, institutii publice din sfera administratiei publice;
- raporturi de subordonare care se stabilesc intre un subiect care apartine sistemului
administratiei publice si un subiect aflat in afara acestui sistem(particular).

8
 In ceea ce priveste raporturile de subordonare care se formeaza in institutiile administratiei
publice, se face mai departe distinctia intre subordonarea administrativa in sens organic si cea in sens
functional.
Subordonarea organica – organul subordonat depinde organic sub toate aspectele activitatii
sale de organul ierarhic superior. Prerogative:
- dreptul de infiintare si organizare a autoritatii inferioare;
- dreptul de a conduce, indruma si coordona activitatea organelor subordonate;
- dreptul de numire a conducatorilor autoritatii subordonate;
- dreptul de control general al activitatii cu posibilitatea de anulare a actelor;
- dreptul de a trage la raspundere prin aplicarea unor sanctiuni administrativ-disciplinare.

Subordonarea functionala evoca ideea de activitate in sensul ca organul subordonat nu depinde

in totalitate de organul supraordonat, ci numai cu privire la anumite aspecte ale activitatii sale.
Subordonarea functionala este limitata, deci, sub doua aspecte:
1. subordonarea functioanala nu vizeaza intreaga activitate a oragnului subordonat, ci numai
anumite aspecte ale acestuia, deci exercitiul anumitor atributii;
2. subordonarea functioanala cuprinde numai anumite elemente ale subiectelor organice:
- dreptul de indrumare si coordonare a activitatii organului subordonat;
- sprijinirea organelor subordonate in vederea realizarii atributiilor;
- dreptul de supraveghere permanenta a activitatii.

B.raporturi de colaborare- subiectele se afla pe pozitie de egalitate juridica, nasterea,

modificarea sau stingerea acestora fiind determinate de vointa ambelor subiecte. Asemenea
raporturiapar, de regula, in sfera administartiei publice intre autoritati publice care actioneaza
impreuna, fiecare exercitandu-si competenta in vederea realizarii unui scop comun.
Raporturile de colaborare se pot stabili si intre un subiect din sfera administratiei publice si
unul din afara acestui sistem.

Alaturi de cele doua categorii de raporturi de drept adminsitrativ evocate anterior unii autori
incearca sa fundamenteze si o a treia categorie de raporturi de participare care se caracterizeaza, in
esenta, prin aceea ca subiectele participa la exercitarea unor atributii pe care legea le da in competenta
unui organ colegial, fata de care subiectul in cauza, se afla, de regula, in raporturi de subordonare.
Aceste categorii de raporturi sunt privite, in prezent, cu rezerve de unii specialisti.
De asemenea, in doctrina, s-au conturat si alte categorii de raporturi de drept administrativ:
- raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice: subiectele active actioneaza in calitatea lor
de servicii publice infiintate pentru realizarea unor activitati cu caracter prestator;
- raporturi de natura procesuala ce privesc solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile
administartiei publice si alte structuri administrative sau particulare.