Introducción

La década de los noventa trae consigo un cambio de mentalidad en la

administración pública. Este cambio se ha enmarcado en procesos de reformas
del sector público y la modernización del Estado, lo que ha originado un nuevo
arquetipo denominado “Nueva Gestión Pública.”

Dicho modelo se ha replicado tanto a nivel mundial y sobre todo en América

Latina, en donde las crisis fiscales eran profundas, además de la extrema
decadencia experimentada en el modelo sustitución de importación.

Ante este panorama, la administración adopta “una gestión pública orientada a

resultados y a la creación de un valor público” (Cunnil y Ospina, 2003:12). Bajo
este marco lo que se busca básicamente es un modelo gerencial en el que se
hace un mayor énfasis en los resultados, es decir en la eficiencia, efectividad e
impacto de la gestión (Ospina, 2001: 3).

Con el escenario descrito Colombia no queda ajena ante este nuevo paradigma de
la administración pública, y es por ello que en la reforma constitucional de 1991,
establece el Sistema nacional de Evaluación de resultados en la Gestión Pública,
SINERGIA. Esta se concibe como “una herramienta gerencial para el
mejoramiento de la gestión pública, acercando los resultados de las acciones de
gobierno a lo pretendido en la planeación” (Escovar, 1996: 14)

El presente trabajo busca establecer los objetivos del sistema de monitoreo y

control de gestión Colombiano así como también sus distintas fases y etapas en el
seguimiento de las políticas públicas, con lo cual a través de esta información se
podrá establecer similitudes y diferencia entre ambos países.

Adicionalmente con el estudio y exploración del sistema, se mencionara

recomendaciones tanto para nuestro sistema actual como para el modelo
colombiano, lo que genera una retroalimentación entre ambos modelos y una
búsqueda constante hacia la eficiencia y eficacia de las políticas públicas.
Marco normativo
La historia del sistema de monitoreo y control de gestión de Colombia, tiene su
origen en la constitución política de 1991, donde se establece en el título XII
denominado “Del régimen económico y de la hacienda pública”, capítulo II, Art.343
y 344.

Artículo 343. “La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su
cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y
resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como
con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.” (Const., 1991)

Artículo 344. “Los organismos departamentales de planeación harán la evaluación

de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de
los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los
presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley. En todo caso el
organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha
evaluación sobre cualquier entidad territorial.”(Const., 1991)

A su vez y como resultado del mandato constitucional anteriormente expuesto, se

crean las siguientes leyes, decretos y resoluciones:

Ley 152 de 1994 Artículo 1º.- Propósitos. La presente Ley tiene como propósito
establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo.

Ley 42 de 1993, que hace referencia al control fiscal y le da poderes a la

Contraloría General de la República para ejercer estas funciones.

Ley 87 de 1993, que regula la función de control interno dentro de las

organizaciones públicas. ·

Ley 190 de 1995, que constituye la Ley Anticorrupción.

Ley 819 de 2003, que estipula que el presupuesto nacional incluya detalles sobre
los objetivos, resultados esperados e indicadores de gestión para todas las
actividades del gobierno.

Decreto 195 de 2004, que reorganiza la estructura organizacional de la Dirección

de Evaluación de Políticas Públicas, estableciendo sus funciones además de su
rol de coordinadora de SINERGIA.

Resolución 063 del Conpes 1994 Por el cual se organiza el Sistema Nacional de
Evaluación de Gestión y Resultados y se establecen algunos procedimientos.
Objetivos del sistema analizado

Los objetivos que se trazaron con la creación de SINERGIA fueron el de evaluar y

monitorear para “generar información que permita retroalimentar la toma de
decisiones hacia el mejoramiento constante de la gestión pública” (Escovar, 1996:
15). Pero también evaluar y monitorear para “dar cuentas de las acciones del
gobierno en términos del cumplimiento de objetivos prioritarios para la sociedad”
(Gandour, 1996: 28).

Posteriormente a partir de recomendaciones se añaden otros objetivos como,” i)

contribuir a mejorar la eficacia y el impacto de las políticas públicas, programas e
instituciones del Estado, ii) incrementar la eficiencia y transparencia en la
programación y asignación de los recursos públicos y iii) estimular la transparencia
en la gestión pública, integrando de manera activa el control ciudadano”. (DNP,
2014: 11)

Finalmente en la ley 1450, capitulo 6, art 228, se establece el objetivo de Sinergia

como”el seguimiento a la gestión de las entidades del gobierno y la realización de
una evaluación efectiva…. en cumplimiento de los objetivos del desarrollo del país,
el cual comprende al Seguimiento a Metas de Gobierno, concentrado en el
seguimiento continuo del desempeño de las entidades públicas y que es insumo
para la toma de acciones correctivas en aras de alcanzar los objetivos del
Programa nacional de Desarrollo”

Actores institucionales: funciones y atribuciones

Departamento nacional de planeación

El Departamento Nacional de Planeación pertenece a la rama ejecutiva y depende

directamente de la presidencia de la república.
Este departamento es una entidad eminentemente técnica, encargada de entregar
información consistente para la toma de decisiones, además de adoptar una visión
estratégica del país en diversas áreas como social, económico y ambiental,
mediante el diseño, aplicación y evaluación de las políticas públicas.
Funciones elementales
-“Coordinar la formulación del Plan Nacional de Desarrollo para su evaluación por
parte del Consejo Nacional de Planeación, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes y para su posterior presentación al Congreso de la
República.

-Desarrollar los lineamientos de planeación impartidos por el Presidente de la

República y coordinar el trabajo de formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación de resultados del Plan Nacional de Desarrollo y de otras políticas del
Gobierno Nacional con los Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades
territoriales.
-Diseñar y organizar los sistemas de evaluación de resultados de la administración
pública, y difundir los resultados de las evaluaciones tanto en lo relacionado con
políticas como con proyectos de inversión.´

-Ejercer las funciones asignadas al Departamento Nacional de Planeación como

Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Política Económica y Social -
CONPES.

-Preparar y someter a consideración del Consejo Nacional de Política Económica

y Social - CONPES- los documentos que desarrollen las prioridades de política del
Gobierno Nacional y los demás de su competencia. Así mismo, realizar la
divulgación de sus contenidos y el seguimiento y evaluación de los lineamientos
definidos.” (Sinergia.dnp.gov.co., 2016)

El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES

El Consejo Nacional de Política Económica y Social, es la máxima autoridad

nacional de planeación, además de asesorar al gobierno en áreas relacionadas
con el desarrollo económico y social.
Funciones Elementales

1. “Presentar, para su estudio y aprobación, la programación macroeconómica

anual.
2. Someter a su consideración el Plan Nacional de Desarrollo, en los términos
señalados en la Ley orgánica del Plan.
3. Presentar, para su aprobación, las políticas, estrategias, planes, programas
y proyectos del Gobierno nacional”. (Sinergia.dnp.gov.co., 2016 )

Sinergia

El sistema nacional de evaluación de gestión y resultados, tiene por objetivo

evaluar y monitorear las políticas públicas, generando información que permita
retroalimentar tomas de decisiones hacia un constante mejoramiento de la gestión.
Este sistema es comandado por el Departamento Nacional de planeación quien
maneja la agenda relacionada con la evaluación, y el seguimiento del plan
nacional de desarrollo.

Sistema de Metas del Gobierno SIMEG

Consiste en una plataforma tecnológica con información en tiempo real que

permite al Presidente, Equipo Ministerial, Comunidad académica y ciudadanía en
general, disponer del análisis de resultados de en el corto, mediano y largo plazo
de las políticas, planes y programas de gobierno
Etapas, procesos e instrumentos

Para poder definir el sistema de monitoreo y control de gestión, es necesario en

primera instancia, presentar un contexto general, en el cual se aborda el ciclo de
las políticas públicas.

Según Aguilar, M. (2011), podemos resumir estas etapas como la “formulación -

aprobación, el sistema de seguimiento y evaluación.”

1.-La formulación-aprobación, es donde se establece la planificación estratégica

del Programa Nacional de Desarrollo sustentado en evaluaciones efectivas con el
objetivo de retroalimentar nuevas programas o políticas públicas, y promover el
uso de las evaluaciones pasadas.

2.-El sistema de seguimiento tiene como finalidad el cumplimiento del plan de

desarrollo nacional el cual provee lineamientos estratégicos de las políticas
públicas formuladas por el presidente de la república. Este proceso se realiza en la
ejecución propiamente tal del presupuesto.

3.-Evaluación es la que provee información para la formulación de las políticas

públicas, con el fin de contribuir recomendaciones rigurosas y efectivas para la
toma de decisiones.

Marco conceptual del sistema de monitoreo y control de gestión colombiano

El seguimiento de las políticas públicas en Colombia se basa los siguientes

componentes:
Cadena de valor

Sinergia encargada del sistema de seguimiento y evaluación, establece en primera

instancia la Cadena de valor que es definida como “una relación secuencial y
lógica entre insumos, actividades, productos y resultados en la que se añade valor
a lo largo del proceso de transformación total” (Sinergia.dnp.gov.co. (2016)). Esta
se describe en pasos secuenciales de la siguiente manera.

Fuente: DSEPP-DNP

A continuación definiremos cada componente de la cadena de valor

Los insumos son los factores productivos, bienes o servicios con los que se
cuenta para la generación de valor. Éstos pueden ser de tipo financiero, humano,
jurídico, de capital, etc.

Las actividades son el conjunto de procesos u operaciones mediante los cuales

se genera valor al utilizar los insumos, dando lugar a un producto determinado.

Los productos son los bienes y servicios provistos por el Estado que se obtienen
de la transformación de los insumos a través de la ejecución de las actividades.

Los resultados son los efectos relacionados con la intervención pública, una vez
se han consumido los productos provistos por ésta. Los efectos pueden ser
intencionales o no y/o atribuibles o no a la intervención pública.

Los impactos son los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública.

Es así como, la cadena de valor se constituye entonces como el eje examinador

del proceso de seguimiento, ya que por medio de esta se analiza transversalmente
el desempeño de la política pública, en este sentido, posibilita a una
retroalimentación en el proceso de generación de valor público al producir
información que permite corroborar el logro de los objetivos con los resultados
alcanzados.

Mediciones de Desempeño

Al establecer la cadena de valor se puede comenzar a medir el desempeño

entendido como “la referencia a los indicadores, datos y análisis provenientes de
la estructura lógica de una intervención pública, es decir, del análisis de las
relaciones transversales de la cadena de valor: productividad, eficiencia, eficacia,
efectividad, costo-efectividad y calidad” (Sinergia.dnp.gov.co. (2016))
A través de las mediciones de desempeño se genera información concisa para la
toma de de decisiones en cuanto a la ejecución, el mejoramiento de los procesos y
la reasignación de los recursos con ello se busca la eficacia es decir ver en qué
medida se avanza según los objetivos presupuestados.

Conceptos de la Imagen

La productividad del gasto mide qué tan bien un proceso de servicio particular
logra transformar insumos (cuyos costos son financiados con gasto público) en
productos.

La eficiencia del gasto mide la máxima cantidad de producto que un nivel dado
de insumos puede generar o, alternativamente, el nivel mínimo de insumos que se
requiere para generar una cantidad dada de producto.

La eficacia se entiende como el grado de cumplimiento de las metas y objetivos a

nivel de productos y resultados.

La efectividad es el grado en el que los resultados deseados se alcanzan a través

de los productos.

El costo-efectividad relaciona el costo promedio por cada unidad de resultado

final alcanzado. La calidad mide el grado en que el producto suministrado por una
intervención pública cumple con las expectativas y necesidades de la población.
(DNP, 2014: 15)
Estos indicadores sin embargo deben tener ciertos criterios para poder ser
evaluados, es por ello que se utiliza la metodología CREMA. En las cuales se
establecen la pertinencia y relevancia de estos.

Sinergia recibe los indicadores de las entidades responsables, de tal forma que
permita el seguimiento y la obtención de información a corto plazo para la
verificación oportuna del avance de las políticas públicas.

Fuente: DNP- Basado en Kusey y Rist (2005)

El sistema de seguimiento a metas del gobierno

Con los componentes de la cadena de valor y la medición de desempeño, el

gobierno nacional busca el uso de la información para el seguimiento continuo
además de diagnosticar en qué medida se ha avanzado en políticas públicas.

Para ello se utiliza el marco conceptual mencionado a través de tres grandes

fases.

Fase I: construcción del sistema de seguimiento a Metas de gobierno

Fase II: actividades del proceso de seguimiento

Fase III Productos del proceso de seguimiento.

Fase I construcción del sistema de seguimiento a metas del
gobierno

Esta Fase tiene su construcción a partir de la formulación del Plan Nacional de

Desarrollo (PND) y los Planes Estratégicos Sectoriales (PES), los cuales deben
contener formulaciones estratégicas, que propiciarán un diseño integrado.

El PND debe tener una relación lógica y verificable entre los resultados y los
medios para alcanzarlo, además de identificar los actores y sus responsabilidades
en la generación de los productos, es en él donde se contribuye a la especificación
de la cadena de valor con lo que establece el seguimiento específico de cada
componente además de sus indicadores asociados. Dentro de este contexto, los
indicadores se convierten en la piedra angular del seguimiento ya que son los
medios verificables que permiten cuantificar el monitoreo.

Por su parte el Plan Estratégico Sectorial, debe ir de acuerdo a la estructura del

Plan de gobierno el contiene los objetivos, estrategias y programas del PND,
definiendo de forma explícita los indicadores y metas a nivel de gobierno nacional.
El ministro o área encargado, deberá alinear los objetivos sectoriales con el PND y
llevar a cabo la coordinación necesaria para que los distintos sectores estén
involucrados.

Cada programa e indicador debe contar con una ficha técnica que servirá como
instrumento de registro, estas deben ser entregadas por entidades responsables
(Oficinas de Planeación de ministros o Departamentos Administrativos)

Teniendo el PND y el PES, se procede a la selección de indicadores en los que

hará seguimiento SINERGIA.

Todos los indicadores seleccionados deben contar con identificación y medición

de tres características técnicas, tipo de acumulación, línea de base y meta.

Tipo de acumulación: “es la forma en que se calculan los avances del indicador
con respecto a la meta porcentaje de avance”. (DNP, 2014: 24)

Línea de base: “punto de referencia a partir del cual, se puede medir el cambio
que genera la intervención pública.” (DNP, 2014: 25)

Meta: “Hace referencia a cuánto se va a lograr, en cuanto tiempo y cuál será el

cambio sobre la tendencia de los indicadores analizados.” (DNP, 2014: 25)

Puesta en marcha del seguimiento

Para poder establecer este paso el PND debe definir en la parte general la
estrategia, es decir ¿que es lo que se quiere lograr?, ¿en cuánto tiempo y como se
va lograr? , Con ello se busca establecer un sistema de seguimiento escalable,
que se determine i) “los objetivos nacionales, ii) las estrategias que regirán las
acciones gubernamentales y iii) las metas asociadas a los puntos anteriores”
(DNP, 2014:27). “Estas estrategias se materializan en programas donde se
constituye el mecanismo de articulación entre las procesos de planeación y
presupuestación, porque es allí donde se hace explicito los indicadores y metas
para el seguimiento a metas del gobierno”. (DNP, 2014:27)

Fase II Actividades del proceso de seguimiento

Una vez formulado el PND Y el PES, se debe llevar a cabo las actividades en el
proceso de seguimiento, para ello se procede a:

1. Registrar la información al sistema de seguimiento de metas del gobierno,

debiendo cargar los indicadores; metas anuales y cuatrienales.
Siguiendo esta base los reportes cualitativos deben ser reportados
mensualmente durante los primeros 10 días de cada mes.

2. Establecer rutinas de seguimientos

Para ello deberán realizar actualizaciones mensuales que permiten organizar los
contenidos y mantener al día los avances de la gestión para poder alcanzar al
cumplimiento de las metas.

3.- Generar información complementaria al sistema de seguimiento a metas del

gobierno, debiendo cada sectorialista promover la inclusión de documentos que
permitan explicar los avances de cada corte. Esta actividad es fundamental pues
en muchos casos los avances cualitativo y/o cualitativo del indicador no son
suficientes para entender su dinámica.

4.- Revisar y ajustar información al sistema

Los gerentes de metas pueden modificar y cambiar los indicadores, con el permiso
Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DSPP), sin
embargo, cada destacar que el cambio no atribuye en términos generales a los
compromisos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

Por otro lado, anualmente se realizan reuniones entre el DNP y la Presidencia de

la república para revisar los indicadores, este espacio puede generar ajustes al
incremento de metas y la generación de nuevos indicadores que complementen
los resultados esperados.

Fase III Productos del Sistema de Seguimiento a metas del gobierno

Las actividades de la fase anterior permiten generar múltiples productos, que se

constituyen en herramientas técnicas para fortalecer la toma de decisiones, y
análisis de políticas públicas, con el fin de una rendición de cuentas tanto interna
(a nivel de gobierno) como externa hacia la ciudadanía.

Producto I: balance de resultados

Este documento es elaborado por el departamento nacional de planeación, y en él

se establecen los resultados más relevantes del Gobierno Nacional, en función de
las metas trazadas en el Programa Nacional de Desarrollo. Este informe es
elaborado en base a la información aportada por Sinergia. Dicho informe se
presenta al CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) cada
año, en abril, para reflejar los avances en materia de política pública que tuvo el
gobierno durante el año anterior.

Producto II: Informe del presidente de la república al congreso

“En cumplimiento del artículo 30 de la Ley 152 de 1994, el Presidente de la

República debe presentar al Congreso de la República un documento que
contenga un balance general de los resultados del Gobierno Nacional obtenidos
entre los meses de agosto y mayo de cada año, en el marco de los lineamientos
de política y de las metas definidas en el PND.” (DNP, 2014:32)

Producto III Tableros de Control

Es una herramienta que permite visualizar las prioridades y metas del Programa
Nacional de Desarrollo, con el cual se puede generar información acerca de la
toma de decisiones de la política pública, y por sobretodo evaluar el desempeño
de ministerios, departamentos administrativos y otras agencias del gobierno.

Producto IV: Encuesta de percepción

Tiene por objetivo generar información de los propios demandantes de bienes y

servicios públicos es decir, la población en general, con ello se busca la armonía
entre las aspiraciones de la sociedad civil y las decisiones tomadas por el
ejecutivo
Similitudes y diferencias entre los sistemas de los países analizados

La similitud que presentan ambos países, es el registro de indicadores, los cuales

permiten generar información para las evaluaciones posteriores en las políticas
públicas y con ello contribuir a la mejora de los programas futuros. Además los
indicadores permiten valorar cualitativa y cuantitativamente el logro o resultado en
la entrega de productos (bienes o servicios) realizados por las instituciones, con lo
cual se puede saber certeramente en qué se falla en el momento de la gestión.

Las principales diferencias que podemos encontrar entre el sistema de monitoreo

y control de gestión, es que en Chile se utiliza distintos instrumentos en el
seguimiento y control como es el programa de mejoramiento de gestión, el
Formato estándar de presentación para el financiamiento de programas
públicos/Fondo Concursable, Balances de gestión integral (BGI) entre otros,
mientras que Colombia realiza una selección de indicadores prioritarios para
monitorear las políticas públicas, además de evaluaciones.

Otra gran diferencia radica en el enfoque que se establece a cada sistema de

monitoreo y control de gestión, Colombia al implementar a “SINERGIA ha
cambiado su enfoque permanentemente según las necesidades propias del país
desde un sistema de autoevaluación para el desempeño sectorial a un sistema de
monitoreo para las metas presidenciales a nivel a programas y política.” (Villarreal,
J.2007:11) mientras que en Chile se establece un fuerte liderazgo en cuanto a la
gestión presupuestaria basada en resultados, es decir, ver en qué medida el
presupuesto es llevado a cabo de forma eficiente para poder asignar recursos de
forma correcta, este rol protagónico lo realiza la DIPRES quien no sólo se encarga
de elaborar el marco presupuestario sino que también monitorea cada una de las
etapas en el proceso de ejecución de políticas públicas.

Los distintos énfasis han generado que Sinergia tenga una fuerte función en el
ámbito de rendición de cuentas y planificación, y un menor protagonismo en
términos de aprendizaje y asignación presupuestal

Conclusión

¿Qué de provecho podemos obtener de las experiencias analizadas para el

desarrollo de nuestros propios sistemas?

Colombia otorga una alta importancia a la formulación estratégica cuatrienal,

contemplando una mirada a mediano plazo y abarcado políticas globales de
Estado, sin perjuicio de lo anterior Chile contempla metas a mediano plazo, sin
embargo, estas presentan un cuadro más sectorialista, lo que provoca la
elaboración de programas gubernamentales que actúan por separados y con una
débil unión al ministerio del cual dependen.

Por otro lado el concepto de rendición de cuentas en Colombia es muy arraigado,

en donde se ha incorporado a la ciudadanía a través de su página web el
seguimiento de los distintos programas tanto a nivel nacional, como regional, Chile
por el contrario tiene un sistema privado en el que sólo tienen acceso los
funcionarios públicos.

¿Qué de provecho pueden alcanzar el país analizado de nuestra propia

experiencia?

El programa de mejoramiento de la gestión implementado por Chile, ha significado

el control desde la alta jerarquía a la unidad mínima de los empleados públicos, en
donde estos últimos les son establecidos indicadores de desempeño, con lo cual
permite una gestión eficiente en todos los niveles.
Caso contrario a Colombia, dado al enfoque macro que se le ha dado al sistema
en términos de políticas y programas, y en donde no se controla el “desempeño de
los empleados y cómo éstos se articularon a los niveles meso y macro del
sistema” (Ospina y Ochoa, 2003: 225). Esto ha provocado un ritualismo dentro de
las instituciones ya que no existe un mecanismo que permita verificar la eficiencia
de los funcionarios públicos de forma particular.

Elemento distintivo y valorado que ha realizado Chile es la vinculación entre el

sistema y la asignación de presupuesto, por lo tanto Sinergia en términos de
información debe vincularse con el ejercicio presupuestal. “Lo ideal sería que la
asignación del gasto respondiera no sólo a cuestiones políticas, sino también a
criterios técnicos que provengan de la información generada por el sistema de
monitoreo y evaluación.” (Villarreal.J, 2007: 50)

Finalmente podemos establecer fehacientemente que en chile el sistema esta

institucionalizado independiente del gobierno de turno, en este punto es
sumamente necesario que Colombia logre darle permanencia e interés a la
información generada por el sistema y asegurar la utilización en la toma de
decisiones.
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