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Los enfoques teóricos del desastre
y la gestión local del riesgo

(Construcción crítica del concepto)
Los enfoques teóricos del desastre
y la gestión local del riesgo
(Construcción crítica del concepto)
Gualberto Torrico Canaviri

Sonia Ortiz Cañipa
Luis Alberto Salamanca Mazuelo
Roger Quiroga Becerra de la Roca
© NCCR / Oxfam / FUNDEPCO, 2008
Elaboración:
Gualberto Torrico Canaviri
Sonia Ortiz Cañipa
Luis Alberto Salamanca Mazuelo
Roger Quiroga Becerra de la Roca
Fotografía de Tapa: Gobierno Municipal de La Paz
Primera edición: junio de 2008

La Paz, Bolivia
Depósito Legal: 4-1-1394-08
Impreso en Bolivia
Índice
Presentación............................................................................. 7
Introducción............................................................................. 11
Capítulo i
Naturalismo: el rol de las ciencias naturales..................................... 17
1. Interpretación “sobrenatural”.................................................... 17
2. Interpretación “naturalista” del desastre...................................... 18
3. Interpretación del desastre desde las ciencias naturales:
medición de la amenaza .......................................................... 19
4. La transición del naturalismo al fisicalismo.................................... 21
Capítulo ii
Fisicalismo: la amenaza en sí misma............................................... 25
1. Premisas del fisicalismo............................................................ 26

2. Crítica al fisicalismo................................................................ 28
Capítulo iii
La gestión del riesgo desde la perspectiva social............................... 31
1. El comportamiento colectivo ante las emergencias........................... 33

2. Mitigación popular o mitigación para el cambio............................... 36
los enfoques teóricos del desastre y la gestión local del riesgo
3. La vulnerabilidad................................................................... 40
4. Presión - liberación: concurrencia y relajación................................ 47
5. Vulnerabilidad y medios de vida.................................................. 52
6. Elementos esenciales.............................................................. 54
7. Resiliencia, aspectos “positivos” del riesgo ................................... 55
Capítulo iv
Gestión local del riesgo............................................................... 61
1. Gestión del riesgo y gestión local del riesgo................................... 62

2. La planificación municipal y la gestión local del riesgo...................... 69
Conclusiones............................................................................. 73
Bibliografía............................................................................... 77

Presentación
La presente investigacion es producto del interés e iniciativa de cuatro instituciones

que hace ya algunos años vienen aportando en el tratamiento de la Gestión del
Riesgo en Bolivia, ya sea a través de la implementación de programas y proyectos
de desarrollo o de atención a la emergencia. Este documento expone la reflexión y
el análisis producto de estas prácticas de investigación acción implementadas por
estas instituciones.
La alianza de la academia con la práctica diaria nos permite construir un proceso de

reflexión y construcción de teorías que nos ayuden a explicar la diversa y compleja
realidad con la cual interactuamos de manera cotidiana. La necesidad de hacer estos
ejercicios metodológicos condujo a diseñar esta alianza estratégica entre Oxfam
Internacional, Fundación para el Desarrollo Participativo Comunitario (fundepco) y
National Center of Competences in Research North South (nccr North South).
Las experticias que han aportado cada una de las instituciones está en relación a
sus propias naturalezas y bases fundantes.
Oxfam Internacional es una confederación de 13 organizaciones no gubernamen-

tales independientes, sin fines de lucro o vinculaciones político partidarias, que
trabajan en conjunto con más de tres mil organizaciones locales en más de 100
países, para encontrar soluciones definitivas a la pobreza y la injusticia y disminuir
el sufrimiento causado por situaciones de emergencia humanitaria. Cinco de las
organizaciones afiliadas a Oxfam Internacional trabajan en Bolivia desde hace varias
décadas. (www.oxfam.org/es/)
fundepco es una organización sin fines de lucro que coadyuva en la generación de

espacios de consenso y concertación entre los poderes públicos y los actores sociales,
bajo principios democráticos que legitimen y fortalezcan la participación ciudadana
en procesos de formulación, ejecución, seguimiento y control de políticas públicas,
planes de desarrollo social, político y económico en el nivel nacional y subnacional
y a través de la promoción de actividades destinadas a la capacitación integral de
los recursos humanos. (www.fundepco.org)
nccr es un Consorcio de Cooperación Científica de un conjunto de universidades e

instituciones de Suiza, así como de universidades e instituciones de países de África,
Asia y América Latina. Es, entonces, un Consorcio interdisciplinario, internacional e
intercultural que promueve la investigación, buscando una mayor excelencia acadé-
mica. Es también un consorcio transdiciplinario, en tanto que las investigaciones se
realizan colaborando con las personas que son objeto de estudio, la mayoría de las
veces, afectadas por los síndromes del cambio global. Además, en algunos casos, el
nccr North South implementa proyectos de desarrollo en beneficio de dichas personas
(http://www.north-south.unibe.ch). El nccr tiene una representación en Sudamérica
que es el jacs sam y además trabaja a nivel de los Transversal Package Project (tpp).
El jacs sam trabaja en estudios de caso de Sudámérica realizando investigaciones,

sobre varias temáticas, como las de movimientos sociales, riesgos urbanos, áreas
protegidas y pueblos indígenas, exclusión social, ciudadanía, recursos naturales,
etc.; estudiando particularmente a los actores más relevantes de diferentes pro-
cesos sociales y políticos de América del Sur. Estas investigaciones están siendo
realizadas por maestrantes, doctorantes y grupos de investigación conformados por
investigadores de Suiza, como por académicos de América del Sur.
El tpp Obrist “From Vulnerability to Resilience” trabaja en diversas partes del mun-
do para construir el concepto de resiliencia que permita un desarrollo sostenible.
En Bolivia se cuenta con un equipo de investigadores que realizan estudios sobre
resiliencia frente a desastres naturales y sobre riesgos urbanos, y está compuesto
por doctorantes.
Uno de estos estudios es el que ahora tenemos el agrado de presentar a la comuni-

dad académica y a instituciones gubernamentales y no-gubernamentales de Bolivia
y del mundo. Es un estudio realizado por un grupo de investigadores: Gualberto
Torrico, Sonia Ortiz, Luis Alberto Salamanca y Roger Quiroga, destacados analistas
de riesgos en Bolivia.

presentación
Esta investigación es parte de tres documentos que permiten un aporte al conoci-

miento científico de uno de los temas centrales de la Gestión del Riesgo, cual es la
conceptualización y reflexión a partir de Bolivia, la incorporación de la Gestión del
Riesgo en los procesos de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo Municipal y los
instrumentos de la Gestión del Riesgo que deben contener en el Plan de Desarrollo
Municipal.
Finalmente queremos resaltar el hecho que este libro se publica en momentos en

que Bolivia ha sufrido desastres de manera continua en estos 2 últimos años como
consecuencia de la presencia de dos fenómenos adversos: El Niño el 2007 y La Niña
el 2008 y que ha traído consecuencias negativas al desarrollo económico y social
en el país.
Es por ello que tenemos la esperanza de que este libro contribuya a los tomadores
de decisión, tanto desde el nivel territorial como de los sectores y de la institucio-
nalidad creada en Gestión del Riesgo, a dar una mirada a la conceptualización y a
los instrumentos que permitan incorporar la Gestión del Riesgo en los procesos de
planificación municipal.
Simon Ticehurst ��

Maria Lujan
Gerente País OXFAM ��
Directora Ejecutiva de la Fundación
Responsable para Acción Humanitaria para el Desarrollo Participativo Comunitario
de OXFAM Internacional (FUNDEPCO)
Brigit Obrist ��

Manuel de la Fuente
Coordinadora del TPP ��Coordinador Regional
From Vulnerability to Resilience ��
NCCR North South/ JACS
��
SAM/ IHEID
NCCR North South/ ITS

Introducción
Una dimensión fundamental en la cuestión de la Gestión del Riesgo (GdR) es la

reflexión sobre el Enfoque Teórico Conceptual de dicha temática, cuyo contenido
comprende la perspectiva teórica abstracta y epistemológica de las condiciones
materiales en la que se construye el concepto hasta la definición operativa de los
conceptos, de las variables observacionales y de los indicadores.
El tratamiento y dilucidación del tema, de manera clara y precisa, es fundamental

en el diseño de acciones de los momentos en que se concreta la gestión del riesgo:
preparación, intervención, mitigación y prevención.
Pese a que Bolivia está periódicamente afectada por eventos extremos, como inun-
daciones, sequías, heladas, riadas, movimientos sísmicos, deslizamientos, incendios
forestales y otros, hasta el momento no se ha realizado un análisis profundo ni una
síntesis sistemática del estado del arte sobre el desastre y el riesgo, y se ha asumido
una posición ecléctica como punto de partida en las acciones de prevención. Una de
las vertientes del desarrollo conceptual de la GdR en América Latina es la investiga-
ción bajo la influencia de estudiosos extranjeros que respondían a otros contextos;
y otra, el esfuerzo individual e institucional en la región, que históricamente ha sido
afectada por desastres naturales con grandes daños y pérdidas.
Las informaciones y sistematizaciones de algunas experiencias de atención a la

emergencia que se han realizado en el país son de carácter administrativo y logístico,
en un nivel descriptivo, instrumental y operativo, con énfasis en la identificación
de lugares propensos a desastre y de poblaciones vulnerables e infraestructuras

expuestas, habiendo iniciado un avance en la construcción de instrumentos y herra-
mientas de estudio, medición y valoración de los factores del riesgo, en el diseño de
planes de contingencia y el fortalecimiento de capacidades institucionales aplicados
en la atención a las emergencias y la reconstrucción que permitieron responder
institucionalmente a las crisis derivadas de eventos extremos.
Sin embargo, en esos estudios y atención de la emergencia no están incorporadas

plenamente las etapas de preparación, prevención, mitigación, fortalecimiento de
capacidades y resiliencia sociales y sus procesos operativos en la gestión del desastre
y posteriormente en la gestión del riesgo, lo que implica un desafío pendiente para
los profesionales vinculados con la temática; es una tarea que logrará ser coheren-
te y consistente en su enfoque, procedimientos y objetivos si está sustentada por
una visión integral y holística del riesgo que acentúe el estudio de los aspectos del
entorno conceptual de la vulnerabilidad, la relación de la gestión local del riesgo
con la planificación participativa estratégica y el desarrollo sostenible.
La “teoría de los desastres”, reducida al análisis de la amenaza y la vulnerabilidad

física, a pesar de los avances a que dio lugar en la construcción de herramientas
aplicadas en el análisis de los escenarios de riesgo y la reducción de las vulnerabi-
lidades, es insuficiente como sustento para la construcción de una “teoría integral
del riesgo” en su acepción más amplia, aunque es una etapa fundamental para lograr
aperturas y avances conceptuales en torno a la perspectiva social y en la elaboración
de instrumentos cada vez más adecuados. Si bien sirve como sustento importante
para la construcción teórica del riesgo, sus procedimientos técnicos y enfoque aún
están vigentes en las prácticas institucionales, por su carácter pragmático y por
estar vinculada al imaginario colectivo sobre la ocurrencia del desastre, ya que los
comportamientos sociales y comunitarios internalizados en el marco de las culturas
(persistencias de pautas culturales, mitos, costumbres, religión) están enmarcados
en el reflejo condicionado de estímulo (desastre, emergencia, pérdidas) – respuesta
(atención a la emergencia, organización, reconstrucción)1.
1 “El dominio que ejercen las ciencias naturales y básicas sobre la problemática de los desastres en
el subcontinente latinoamericano es casi total. El estudio de patrones sísmicos y climatológicos, de
la dinámica terrestre, y de estructuras ingenieriles entre otros variados aspectos, pone un énfasis
notorio en los problemas de predicción y en la adecuación de estructuras a los parámetros físicos de
los eventos naturales que amenazan a la sociedad. Pero la sociedad no aparece en la fórmula, ni como
objeto de estudio ni como objeto de acción y cambio en cuanto a sus patrones de comportamiento
y de incidencia en la concreción de situaciones de desastre”, lavell Th., Allan. Ciencias sociales y
desastres naturales en América Latina: un encuentro inconcluso. En Maskrey 1993.
12
introducción
Entonces, el tratamiento, discusión y crítica de los enfoques teórico conceptua-

les son importantes porque aperturan otras dimensiones de la GdR para modelar
instrumentos de análisis, construir escenarios o diseñar acciones aplicables en la
planificación territorial y del desarrollo, especialmente en el caso boliviano donde
aún no se han precisado con suficiente claridad los alcances, límites e implicaciones
de los enfoques y su incidencia en la toma de decisiones y el accionar de los actores
involucrados en la temática: autoridades, técnicos, planificadores, instituciones
públicas y privadas.
Además, la revisión conceptual constituye un elemento importante en el aprendizaje

de las instituciones vinculadas con la temática sobre los avances y adecuaciones de
los conceptos en el estudio del desastre y el riesgo, las visiones que vislumbraron
y sus limitaciones.
La discusión teórica también es significativa porque el desenvolvimiento de esta

temática ha abierto varias perspectivas, cuyos inicios estuvieron estrechamente
asociados a las disciplinas básicas y aplicadas predominantes en la visión ingenieril
y fisicalista, transitando hacia interpretaciones holísticas y sociales.
La premisa básica de interpretación de los enfoques es que los conceptos son produc-
to de procesos de construcción teórica influenciada por el contexto histórico, socio
cultural, económico y político, y está delimitada en sus alcances por el desarrollo
científico en las disciplinas que sirvieron y sirven como referente en la elaboración
de los conceptos de la gestión del riesgo.
Otra premisa –de carácter epistemológico– está referida a que la construcción crí-
tica del concepto es precisamente un proceso de superación de obstáculos, de las
intuiciones, del conocimiento empírico y lineal, los prejuicios y las opiniones2, que
da lugar a una discusión abierta, flexible y heterogénea, de avances y retrocesos.
A partir de estas consideraciones el presente documento se propone como objetivo

principal:
Sistematizar los enfoques teórico conceptuales referidos a la gestión del riesgo en la

región, mediante un estudio descriptivo e interpretativo de las principales herramientas
conceptuales que se generaron básicamente desde las perspectivas: sobrenaturalis-
2 BACHELARD, Gastón (1979) La formación del espíritu científico. Trad.

�� José
��
Babini, Siglo XXI Editores,
México.
13
ta-naturalista, fisicalista (vinculadas a una interpretación del desastre en sí mismo y

exclusivamente dedicada a la atención de la emergencia) y social (en términos de la
gestión integral del riesgo, construcción social del riesgo, resiliencia, problemática
del desarrollo sostenible, medios de vida y activos, la vulnerabilidad como núcleo del
análisis del riesgo y su relación intrínseca con la planificación estratégica participativa
desde lo local).
Los objetivos específicos son:
1. Promover la reflexión y el debate social e institucional sobre gestión del riesgo,

mediante el acercamiento a las bases teóricas de los enfoques.
2. Contribuir al proceso de fortalecimiento de capacidades institucionales, de

los actores sociales e institucionales y de los agentes del desarrollo, mediante
la dilucidación conceptual de los enfoques sobre gestión de desastres o del
riesgo.
3. Fortalecer los avances conceptuales en la temática, profundizando y clarifi-

cando su relación con el desarrollo sostenible, la planificación estratégica y la
participación de la sociedad civil.
En base a estas consideraciones se desarrolla una síntesis descriptiva e interpretativa

de los enfoques sobre la gestión del riesgo.
Para el efecto se describen y analizan los antecedentes, la cronología, las reflexio-

nes conceptuales que caracterizan los cambios en las visiones y los paradigmas
predominantes3, lo que conduce a una reflexión sobre los conceptos y prácticas
en el proceso de construcción del concepto gestión del riesgo, desde las nociones
sobre el desastre, pasando por los conceptos de mitigación popular, vulnerabilidad
global y gestión local del riesgo, que muestran la transición de la visión sobrenatu-
ralista, naturalista y fisicalista a la perspectiva social sobre el riesgo y de ésta a la
gestión local, que involucra la relación con el desastre, la planificación estratégica
participativa, el desarrollo y la participación de los actores locales.
3 “El estudio de los desastres y catástrofes no se escapa de las definiciones y dominaciones paradig-
máticas, las cuales impulsadas y defendidas consciente o inconscientemente por representantes
de determinadas corrientes científicas, y respaldadas por instituciones de renombre, a veces
difícilmente se abren para evolucionar a otro estado de existencia”, LAVELL Th., Alan (1993) Las
ciencias sociales y desastres naturales en América Latina: un encuentro inconcluso. En MASKREY,
Andrew (Comp.) (1993) Los desastres no son naturales. LA RED, Lima.
14
introducción
Construcción crítica de la gestión local
Desastre Fisicalismo
Amenaza
Mitigación popular
Vulnerabilidad
Vulnerabilidad
Perspectiva
Vulnerabilidad global Social
Gestión del riesgo

Riesgo
(A U V)
Gestión local del riesgo
El procedimiento de trabajo fue el siguiente:
• Compilación, revisión y clasificación histórica de los documentos

• Clasificación por autores, tendencias y enfoques
• Sistematización, interpretación y análisis
• Conclusiones iniciales
• Redacción inicial
• Revisión con especialistas
• Redacción final
El primer capítulo trata el tema de las interpretaciones “sobrenaturalistas” y

“naturalistas”, la interpretación del desastre desde las ciencias naturales y las
características de la transición del naturalismo al fisicalismo.
En el segundo capítulo se describe la visión fisicalista del riesgo, que adaptó el

método y las terminologías de las ciencias físico naturalistas e importó sus fórmulas
y procedimientos.
En el tercer capítulo el tema que se desarrolla es la gestión del riesgo desde la

perspectiva social, en sus distintas etapas de interpretación: el comportamiento
15
colectivo ante las emergencias, la mitigación popular o mitigación para el cambio,

el estudio de la vulnerabilidad global, el modelo presión-liberación, la vulnerabilidad
y medios de vida y la resiliencia.
El capítulo cuatro se refiere a la gestión local del riesgo y su relación con la plani-
ficación, la participación y la percepción social sobre el riesgo.
Este documento forma parte de un conjunto de otros dos estudios relacionados

entre sí que se elaboraron a partir de la experiencia en el municipio de San Javier,
Departamento de Santa Cruz: II. “Planificando el desarrollo municipal con enfoque
de gestión del riesgo”, referido a la cuestión metodológica, y III. “Instrumentos
en la planificación del desarrollo municipal con enfoque de gestión del riesgo”,
concerniente a las herramientas operativas del proceso.
16
capítulo i
Naturalismo: el rol de las ciencias

naturales
“Aun cuando los conocimientos técnicos o los recursos económicos o físicos que una organiza-
ción aporta a una comunidad sean los más adecuados, se requiere de claridad teórica sobre
el propósito de la acción para garantizar el éxito de la misma en términos de incrementar
la capacidad de autogestión de los usuarios; de una metodología que garantice la coherencia
práctica entre el propósito y la acción; y, principalmente, de una actitud particular, de
una especial sensibilidad de los agentes de la organización que, más allá del compromiso
burocrático formal, del manual de funciones o del reglamento interno de la entidad o de
la ONG, crean en lo que hacen y en los seres con quienes lo hacen, y estén en capacidad
de localizar y justificar claramente el propósito de su trabajo dentro de una concepción
coherente del mundo, y de la sociedad dentro del mundo”
gustavo wilches-chaux. La vulnerabilidad global.
1. Interpretación “sobrenatural”
Asigna al desastre una significación mágica, producto de fuerzas que están fuera del
control de la sociedad, manifestándose como castigo divino y designio que rebasa la
voluntad humana, lo que conduce inevitablemente a la resignación y conformismo,
inhibiendo toda reflexión y acción racional4. Es propia de sociedades o culturas donde
la tradición y las costumbres ancestrales están más arraigadas y forman parte de
sus prácticas cotidianas; donde el conocimiento está basado en mitos, creencias
y ritos, carente de instrumentos de evaluación, que reducen la probabilidad de
conocer regularidades y tendencias de los fenómenos naturales.
4 Romero, Gilberto; Maskrey, Andrew (1993), Cómo entender los desastres naturales. Documento
de Estudio Nº 1, PREDES, LA RED.
Este escenario formado por la conciencia mágica (Paulo Freire) dificulta reflexionar
sobre las causas y consecuencias de los acontecimientos y los procesos objetivos que
los generan, limitando las iniciativas de intervención de los actores sobre el desastre.
La respuesta se reduce a plantear un cambio ético moral en el comportamiento de
las personas y a otorgar ofrendas para aplacar la ira de los dioses.
Interpretación
“sobrenatural”
del desastre
El desastre en sí mismo
Desconocimiento
de la naturaleza,
sus regularidades y
procesos
El desastre como
hecho mágico: Resignación Profundización
castigo divino, Inevitabilidad Conformismo
Patrones culturales de los efectos
manifestación del desastre Inacción
y costumbres de desastre
de las fuerzas
ancestrales: la
sobrenaturales
acción de fuerzas La superación del
sobrenaturales en El rol de la religión y desastre exige
el orden natural y sus representantes cambios ético
social morales
2. Interpretación “naturalista” del desastre
Concibe a la naturaleza como fuente de recursos, de riqueza y bienestar, y como

una fuerza que en determinados momentos provoca daños y pérdidas. Esta doble
connotación acerca de la naturaleza induce en la gente un comportamiento ambi-
guo; por un lado, la percibe como proveedora de recursos y bienes; por otro, como
fuerza destructora.
A partir de esta percepción relacionada con el desastre, la sociedad atribuye a las

fuerzas naturales una significación similar a la otorgada a fuerzas divinas, con análogas
consecuencias en cuanto a la reflexión sobre los eventos de la naturaleza expresados
en pérdidas y daños, generando en las personas inacción, impotencia y fatalismo o,
en el mejor de los casos, acciones voluntaristas e ineficaces y contraproducentes5.
En ambos casos, la interpretación sobrenatural (referencia a la divinidad como

factor determinante del desastre, un castigo de Dios) y natural del desastre (la
5 Romero, Gilberto; Maskrey, Andrew (1993), Cómo entender los desastres naturales. Documento
de Estudio Nº 1, PREDES, LA RED.
18
naturalismo: el rol de las ciencias naturales
naturaleza como entidad con voluntad propia), traban la posibilidad de compren-

der y develar el desastre en su esencia, conduciendo a un análisis reduccionista,
ahistórico, impredecible y al margen de los procesos sociales.
Debido a esas características se las entiende como interpretaciones “tradiciona-

les”, por los límites que establecen en el “manejo del desastre” y que en ocasiones
pueden generar mayores vulnerabilidades y riesgos.
En la actualidad, esta manera de comprender el desastre aún persiste en algunos

círculos políticos y académicos latinoamericanos6, a pesar de los avances teóricos.
Sin embargo, representa una etapa de avance en la comprensión social de la ame-
naza y el desastre.
Interpretación
“naturalista”
del desastre
La naturaleza El desastre como

como fuente de Inevitabilidad Resignación
manifestación de las
recursos del desastre Conformismo
fuerzas naturales:
Inacción
La naturaleza agua, aire, tierra
como fuerza
destructora
Conocimien-
Culturas Conocimiento to básico de
Acciones
arraigadas en La Madre tradicional aspectos físico Noción más
voluntaristas,
la vinculación Tierra, empírico: naturales elaborada de la
animista
empíricas e
Apachetas ancianos, amenaza y del
naturaleza- magos, ineficaces, como
Mitos Instrumentos desastre
sociedad hechiceros respuesta al desastre
rudimentarios
de medición
3. Interpretación del desastre desde las ciencias naturales:

medición de la amenaza
Bajo las consideraciones que asignan al desastre las interpretaciones anteriormente

descritas en el ámbito de las ciencias naturales y sus especializaciones (geofísicos,
sismólogos, meteorólogos, geólogos, geógrafos), se aborda la temática como una
6 “…lo “estrictamente científico” sigue siendo entendido en la mayor parte de los países latinoame-
ricanos como sinónimo del estudio de los fenómenos naturales, por lo que hay una visión parcial de
la problemática de desastre y vulnerabilidad al omitirse el factor social… las decisiones políticas en
esta región del planeta vienen fundamentadas ideológicamente en el naturalismo, operando así una
fragmentación del conocimiento. Lo anterior se ha expresado en algunas legislaciones nacionales
y proyectos internacionales en términos de omitir la realidad social y territorial, que en todo caso
es concebida como variable secundaria, dependiendo de “las fuerzas de la naturaleza”, o bien de
la “inevitabilidad de los accidentes tecnológicos”. CEISE, Protección Civil, 2000, España.
19
cuestión asociada directamente con los mecanismos físicos, priorizando la instrumen-

tación tecnológica con fines de medición y predicción de los posibles sucesos.
Es decir, se aplican los conocimientos científicos vinculados a la matemática y la

física, enfatizando el uso de técnicas de medición del posible suceso y los daños
posibles, lo que lleva a considerar el desastre por sí y en sí mismo sin relación
con otros factores, explicable lineal y unidimensionalmente, lo que constituye
una de sus limitaciones7, ya que el ámbito social no forma parte de su horizonte
de interpretación.
“El dominio que ejercen las ciencias naturales y básicas sobre la problemática
de los desastres en el subcontinente latinoamericano es casi total. El estudio de
patrones sísmicos y climatológicos, de la dinámica terrestre, y de estructuras in-
genieriles entre otros variados aspectos, pone un énfasis notorio en los problemas
de predicción y en la adecuación de estructuras a los parámetros físicos de los
eventos naturales que amenazan la sociedad. Pero la sociedad no aparece en la
fórmula, ni como objeto de estudio, ni como objeto de acción y cambio en cuanto
sus patrones de comportamiento y de incidencia en la concreción de situaciones
de desastre”8.
Sin embargo, el conocimiento científico permitió a esta interpretación aportar con

instrumentos técnicos aplicados en sistemas de alerta y de predicción ante la posible
ocurrencia de eventos, los cuales requieren de informaciones precisas y actualizadas;
aunque las anticipaciones no ofrecen certezas sino solamente aproximaciones, ya
que están basadas en modelos probabilísticos y casuísticos.
A pesar de la precisión de los estudios sobre determinados fenómenos geodinámicos

e hidrometeorológicos, los conocimientos son restringidos en la predicción de las
amenazas, y se quedan en la interpretación y percepción del riesgo como “la posible
ocurrencia de un fenómeno”.
7 “…durante la mayor parte del tiempo y en particular en los primeros años el énfasis se dirigió hacia
el conocimiento de las “amenazas” por el sesgo investigativo y académico de quienes generaron
las primeras reflexiones sobre el tema”. Cardona A., Omar Darío. Evaluación de la amenaza, la
vulnerabilidad y el riesgo. Elementos para el Ordenamiento y la Planeación del Desarrollo. En
Maskrey (1993).
8 LAVELL Th., Allan (1993), Las ciencias sociales y desastres naturales en América Latina: un encuentro
inconcluso. En MASKREY, Andrew (Comp.) (1993) Los desastres no son naturales. LA RED, Lima.
20
4. La transición del naturalismo al fisicalismo
La perspectiva del desastre desde las ciencias aplicadas9, que enfatizan la exposición
y la vulnerabilidad física, constituye un primer intento de superar las interpreta-
ciones sobrenaturalistas y naturalistas del desastre, que remiten al desastre en sí
y por sí mismo.
Los especialistas de las ciencias naturales continúan influenciados por el paradigma

predominante de aquellas ciencias, aunque incorporan las nociones de exposición y
vulnerabilidad física; la primera considera en el análisis del desastre la propensión
de la población, las estructuras y las actividades económicas a ser afectadas negati-
vamente por eventos extremos, lo que permite percibir, por ejemplo, los diferentes
efectos en intensidad y magnitud que tiene un suceso adverso en asentamientos con
infraestructuras y actividades económicas concentradas o dispersas.
Desde el concepto de exposición es posible expandir la reflexión desde la identi-

ficación de lugares de riesgo, al acercamiento de interpretación de las relaciones
sociales, constituyéndose en uno de los puntos nodales que permitieron transitar
del naturalismo al fisicalismo y de este al tratamiento de la vulnerabilidad.
exposición
Naturalismo • Estructura Fisicalismo
• Población
• Economía
9 Las ciencias aplicadas se refieren al conjunto de ciencias que tienen aplicación práctica; por
ejemplo, la informática, la geología, la biología, la topografía, etc.
21
Proceso de conocimiento de intervención en el riesgo y el desastre
Naturalismo - Proceso Proceso Fundamento

fisicalismo de conocimiento de intervención disciplinario
Ubicación de las amenazas físi-

cas, que requiere conocer: Intervención en los desastres:
• La magnitud del evento • Controlar directa o indirec-
Enfoque
• La extensión del evento tamente las amenazas y sus
• El tiempo de duración impactos
• La frecuencia • Se intenta proteger bienes y
personas
Se parte de la idea de que • Se promueve la aplicación de
el desastre es resultado del mecanismos de respuesta y
impacto de amenazas físicas recuperación
sobre la sociedad • Se interviene priorizando los Las ciencias
grados de exposición, la inten- básicas y
Conceptos Riesgo de desastre es una fun- sidad, magnitud y período de aplicadas
ción directa de la exposición, recurrencia de la amenaza
la intensidad y magnitud, el • Se prioriza la construcción de
período de recurrencia y otras infraestructura física
características de las amena- • Intervención en las causas y
zas físicas características de las amena-
zas
Los desastres constituyen las • La gestión de los desastres es
pérdidas y daños causados la respuesta de la sociedad es
Definiciones
por eventos físicos sobre la reactiva
sociedad
fuente: Elaborado a partir de Lavell (2006). Consideraciones en torno al enfoque, los conceptos y los términos que rigen
con referencia a la reducción del riesgo y la atención de desastres en los países andinos, miembros del CAPRADE.
Medición
de la
amenaza
Desarrollo de los
conocimientos Profundiza el
en las ciencias conocimiento
naturales: Predicción a de la amenaza
Aplicación de Sistemas de en sí misma
geología, partir de datos
los instrumentos predicción
hidrometeoro- Instrumentos e información
a la medición Sistemas de
logía, de medición generados por
de fenómenos medición
sismología, precisa los resultados Estudio de
naturales, Sistemas de
vulcanología, de las casos aislados y
causas alerta
etc. basados en mediciones particulares, sin
modelos posibilidad de
cuantitativos, Geofísicos, sismólogos, generalización
de las ciencias meteorólogos, geólogos, geógrafos,
exactas cartógrafos
22
En forma similar, la vulnerabilidad física es considerada como elemento sustancial

del desastre; o sea, la localización de determinadas poblaciones en zonas de riesgo
físico (laderas, quebradas, orillas de ríos o lagos, en zonas sísmicas o volcánicas),
debido a condiciones de pobreza, búsqueda de áreas productivas fértiles o descono-
cimiento de las amenazas. En los estudios no se excluyen el interés y la valoración de
la amenaza de los fenómenos naturales. Aunque éstos no dejan de ser prioritarios,
se incorporan como preocupaciones fundamentales los efectos y el daño físico que
producen en la población, la economía y la infraestructura.
De esa manera, el suceso mismo es explicado de manera más amplia, donde los ele-
mentos expuestos y la vulnerabilidad física permiten distinguir otras dimensiones del
desastre, además de los factores netamente cuantitativos definidos por las ciencias
aplicadas. Por ello, al decir, por ejemplo, “un sismo en un desierto o un huracán en el
centro del océano no pueden considerarse como un peligro o amenaza al no haber nadie
expuesto o que pueda ser afectado”, se está ampliando la comprensión y el análisis de
las amenazas a las nociones de exposición y vulnerabilidad física de la población.
Esta manera de entender el desastre, la exposición y la vulnerabilidad física induce

a los geólogos, ingenieros, geotecnistas y otros profesionales relacionados con las
ciencias aplicadas, a darle importancia a la elaboración de mapas de exposición que
identifican zonas de peligro o amenaza, utilizando instrumentos operativos basados
en modelos numéricos y probabilísticos, matrices-daño, funciones o curvas de pér-
didas, fragilidad, etc., que relacionan la intensidad de fenómenos con los daños.
El fisicalismo y el dominio de las ciencias básicas y aplicadas

En muchos niveles de gestión perdura un paradigma de tipo “fisicalista”: un enfoque
que atribuye a los fenómenos naturales la causalidad casi única de los desastres,
que expresa la concepción de una naturaleza agresiva y que, de hecho, resulta
en el dominio de las ciencias básicas y aplicadas en el tratamiento del problema
(Lavell, 2005). CASTRO, H., et al. La construcción del riesgo ambiental.
Sobre la base de los mapas de exposición elaborados con ese instrumental se estiman
escenarios de pérdidas y daños potenciales en población, economía y estructuras,
que posibilitan tomar decisiones en planificación física y ordenamiento territorial,
replanteando los procesos de urbanización en zonas no expuestas a peligros o con
menor grado de exposición.
En consecuencia, la ampliación del estudio del desastre como fenómeno natural,

exposición y vulnerabilidad física conduce a comprender el riesgo como una variable
23
objetiva cuantificable y modelable, aplicable en la formulación de esquemas de

planificación y desarrollo y urbano-territorial.
El desarrollo conceptual descrito hasta el momento se inscribe en el paradigma natu-

ralista, predominante en América Latina hasta fines de los años 80 del siglo xx10.
Si bien el enfoque de las ciencias aplicadas representa un avance respecto de las

ciencias naturales, contiene algunos elementos parciales, por la escasa atención
otorgada a los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos, y la excesiva
importancia a la amenaza como el origen o la causa única del desastre:
“En el mejor de los casos, el iluminante concepto de vulnerabilidad, propuesto a la

luz de este enfoque, se utiliza al final de cuentas sólo para explicar el daño físico
y otros efectos colaterales directos. Riesgo, desde esta perspectiva, en general se
ha interpretado como un potencial de pérdida según los daños factibles. El desastre
–es decir, la materialización del riesgo– se ha visualizado de manera restringida,
a las pérdidas que representan los daños ocurridos, y no, de manera amplia y por
derivación, a las consecuencias o al impacto que se causa sobre la sociedad que
sufre dichos daños o pérdidas”11.
Medición de la
amenaza, sus
condiciones y efectos
El desastre, la exposición y la vulnerabilidad física
Desarrollo Mapas de Toma de

científico Elementos exposición a la decisiones en
integral: Instrumentos expuestos amenaza planificación
ciencias físico cartográficos Población territorial y
físico natural El riesgo
naturales, Estructuras Identificación como variable
ciencias Economía de lugares, objetiva
exactas y Modelos poblaciones, Ordenamiento
numéricos y cuantificable
ciencias estructuras y territorial
aplicadas, probabilísticos Vulnerabilidad actividades Urbanización
basadas en física económicas Normas de
modelos expuestas construcción
cuantitativos y
probabilísticos Geofísicos, sismólogos, meteorólogos, geólogos,
geógrafos, cartógrafos, economistas y planificadores
10 América Latina estuvo marcada por permanentes y continuos desastres, inundaciones, deslizamien-
tos y sequías en la década de los años 80, fenómenos que constituyeron objeto de investigaciones
relativas al riesgo y los desastres.
11 CARDONA, Omar D. (2001), La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnera-
bilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. CEDERI, Bogotá, Colombia.
24
capítulo ii
Fisicalismo: la amenaza en sí misma
En el desarrollo teórico de la gestión del riesgo, la visión denominada fisicalista

representó un avance importante respecto de las interpretaciones sobrenaturalista y
naturalista, porque generó aperturas conceptuales introduciendo nuevos elementos
de descripción, análisis y evaluación de las amenazas y de la vulnerabilidad física,
sobre cuya base fueron elaborados instrumentos y herramientas de medición y
predicción.
Este enfoque del desastre deriva de un paradigma más general: la escuela fisicalista
y mecanicista de las ciencias humanas, aplicada en las ciencias socioculturales y
psicológicas, que en una determinada época empezaron a adaptar el método y la
terminología de las ciencias físico naturales, a transcribir e importar sus fórmulas
y procedimientos12 en los estudios y análisis de los objetos sociales y ciencias de
la cultura.
12 Sorokin, Pitirim A.; Muller M. Angela. La escuela fisicalista y la escuela mecanicista en sociología.
Revista Mexicana de Sociología, Vol. 22, Nº 3, 1960.
El fisicalismo en América Latina

“En el caso de las ciencias básicas y aplicadas, la larga trayectoria de las ciencias de la
tierra y de las ingenierías en la región, ha garantizado que una vez que la problemática
de los desastres se estableció como un tema de importancia o de ‘moda’, surgieron
dentro de las instituciones ‘madres’ de estas ciencias y áreas, especializaciones orien-
tadas hacia el análisis de los procesos físicos o estructurales de mayor relevancia, para
el conocimiento de las amenazas y sus impactos en estructuras y edificaciones. Esto
se dio en particular después de los grandes desastres ocurridos en la región desde
1970 y se fortaleció con la Declaración del Decenio Internacional para la Reducción
de los Desastres Naturales, entre 1990 y 1999. En estas coyunturas y con la existencia
formal de muchas instituciones dedicadas en los países a ciencias como la geología, la
geofísica, la meteorología, la hidrología y la ingeniería civil, no era difícil transitar de
ser un geólogo o meteorólogo a ser un experto en amenazas sísmicas o meteorológicas,
y de ahí a convertirse finalmente en un ‘desastrólogo’. Esto pudo darse por la visión
generalizada que prevalecía incluso hasta recientemente en algunas partes, en el
sentido de que los desastres fueron un problema de la naturaleza o de las amenazas,
y por eso, en fin, desastres ‘naturales’” (LAVELL, 2004).
1. Premisas del fisicalismo
Premisa 1. La amenaza física como causa de los desastres
Esta perspectiva atribuye a las amenazas físicas una causalidad casi única de los
desastres, aportando marginalmente c o n contenidos y referencias a factores de
orden social. Por ello, proyecta visiones relacionadas exclusivamente con aspectos
físico-naturales ligados a las ciencias naturales y aplicadas, que priorizan la medi-
ción y la cuantificación de los fenómenos, la predicción y la elaboración de modelos
geográficos, geológicos, sísmicos, hidrometeorológicos, etc.
Premisa 2. El desastre como objeto de análisis
El núcleo de la explicación fisicalista enfatiza el desastre como objeto de observa-

ción, descripción y explicación, sin tomar en consideración otros aspectos externos
acentuando en las condiciones necesarias de existencia del desastre, lo que conduce
a visiones fatalistas, parciales y unidimensionales de los fenómenos asociados al
desastre, aunque incluye la consideración de la vulnerabilidad física.
El reduccionismo fisicalista –concentrado en el desastre, en los aspectos físicos y

en la aplicación de instrumentos cuantitativos y herramientas de las ciencias apli-
cadas– tiende a ser ahistórico, excluyente e inflexible en términos metodológicos y
teóricos, lo que dificulta la introducción de enfoques integradores y globales.
26
fisicalismo: la amenaza en sí misma
Premisa 3. Las ciencias aplicadas, bases para la gestión del desastre
La base teórico científica se fundamenta principalmente en la geología, la geofísica

y la meteorología, que proporcionan conocimientos, técnicas y procedimientos para
la interpretación de los fenómenos naturales, a partir de los cuales se elaboran
criterios de ordenamiento territorial, urbano y normas de construcción; se diseñan
infraestructuras destinadas a atenuar los efectos de eventos extremos y proteger a
la población y actividades económicas ante los fenómenos naturales.
Premisa 4. Medición y predicción, fundamentos en la gestión del desastre
Las disciplinas particulares relacionadas con la temática han producido amplios,

detallados y profundos conocimientos sobre el origen, desarrollo y efectos de los
diferentes tipos de fenómenos naturales, utilizando herramientas de medición,
predicción y monitoreo más o menos confiables y fiables, dando lugar al desarro-
llo de disciplinas para intentar explicar cada fenómeno de manera específica y
especializada, aunque aislada de los demás, sin nexos teóricos, metodológicos ni
instrumentales ya que cada disciplina utiliza herramientas particulares: los geólogos
para medir los terremotos; los vulcanólogos para medir la erupción los volcanes;
los meteorólogos, los cambios climáticos, etc.
Así, bajo el paradigma de las ciencias básicas y aplicadas orientadas hacia el análisis
de los procesos físicos o estructurales, las acciones de las instituciones vinculadas
con la temática de los desastres y el riesgo se concentraron en aspectos de cálculo
y construcción de infraestructuras y en la formulación de normativas.
Consideraciones básicas de la perspectiva fisicalista

• Tiene como sustento las ciencias básicas y aplicadas (físico naturales).
• Predomina el análisis cuantitativo.
• Su visión se concentra en factores aislados de manera unidimensional.
• Prioriza el estudio de los desastres y sus efectos.
• Establece linealmente sucesiones de causa y efecto.
• Su perspectiva está nucleada en torno a la atención del desastre y la recons-
trucción.
• El análisis se concentra en la amenaza, aunque visualiza la vulnerabilidad físi-
ca.
• Sus soluciones son estrictamente técnicas que en ocasiones generan mayores
vulnerabilidades.
• El desastre es visto como un problema de la naturaleza o de las amenazas.
27
Este proceso generó una hiperespecialización en la elaboración del conocimiento

sobre amenazas y desastres que dificulta interpretaciones y explicaciones globales, y
la generación de conocimientos posibles de ser aplicables en casos más generales13.
Cardona hace una crítica al enfoque de las ciencias naturales (que en este análisis
está estrechamente relacionado con la visión fisicalista) señalando que “es una visión
reduccionista o de enfoque parcial, que sin duda ha contribuido al conocimiento
paulatino de una parte fundamental del riesgo: la amenaza. Sin embargo, el que
todavía se confunda el concepto de riesgo con el concepto de amenaza puede tener
implicaciones insospechadas”14.
2. Crítica al fisicalismo
El enfoque tradicional
Los cambios conceptuales que se han suscitado a través del tiempo permiten
identificar que durante muchos años se ha manejado un enfoque limitado sobre la
gestión de riesgos y poco conducente a la solución de los problemas del desarrollo.
La discusión aún sobre la mesa denomina como enfoque tradicional a las concep-
ciones desarrolladas y manejadas hasta finales de los años 80.
Las características fundamentales de este enfoque son las siguientes:
• Una visión de los desastres como fenómenos eminentemente naturales y peli-
grosos, difíciles de prevenir y controlar.
• Los desastres como “agresiones externas” producto de la “furia de la naturaleza”
contra los seres humanos.
• Los desastres como sucesos aislados, detenidos en el tiempo y dimensionados
en fases (antes, durante y después) y que irremediablemente van a ocurrir.
• Con esta visión sobre los desastres están asociados los siguientes actores:
– Organismos Nacionales de Emergencias, Protección Civil, Defensa Civil, etc.
– Organismos de Socorro.
– Organismos de Ayuda Humanitaria.
– Especialistas en Ciencias de la Tierra.
• Acciones desarticuladas entre organismos de desarrollo, los encargados de las
emergencias y los que intervienen en la rehabilitación y reconstrucción después
del desastre.
• La concepción convencional ha generado en consecuencias políticas, inter-
venciones, acciones dirigidas a la respuesta y con enfoque de producto en las
comunidades afectadas.
Fuente: El ABC de la Gestión de Riesgos. Centro Humboldt, 2004. www.humboldt.org.ni
13 Mansilla, Ellizabeth (1996), Desastres: Modelo para armar. Colección de piezas de un rompecabezas
social: Notas para una reinterpretación de los desastres, Instituto de Investigaciones Económicas
UNAM. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, LA RED.
14 CARDONA, Omar D. (2001), La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnera-
28
fisicalismo: la amenaza en sí misma
El avance desde el fisicalismo hacia la perspectiva social tiene que ver con la
conceptualización y discusión de la vulnerabilidad como factor fundamental en
la concreción de condiciones de riesgo de desastre en la sociedad. Está estrecha-
mente vinculada al estudio social de los desastres naturales, iniciado a comienzos
del siglo xx, con una hipótesis de trabajo respecto de la asociación de los eventos
catastróficos con el cambio social: la hipótesis de Prince.
“El primer estudio empírico lo llevó a cabo el canadiense Samuel Henry Prince en
1920, a partir de la descripción de la explosión de un barco de municiones en Halifax,
Nueva Escocia, y sus efectos. Todavía se le reconoce como el primer investigador
en el campo de los desastres. Sugirió que los eventos catastróficos inducen a un
rápido cambio social. A partir de entonces, la mayor parte de los estudios empíricos
en este campo han tomado como punto de partida la conocida como “hipótesis de
Prince” y se han dedicado a probarla o bien a refutarla”15.
La construcción conceptual sobre los riesgos desde la perspectiva social, que forma
parte de la historia del pensamiento social latinoamericano muestra la influencia
de los paradigmas estructuralista, funcionalista, marxista, sistémica, entre otros,
los cuales privilegian determinados aspectos de la realidad social y natural, dan
lugar a metodologías y procedimientos de investigación en el estudio del desastre
y a modelos de intervención en los diferentes momentos del ciclo de la gestión del
riesgo. Unos, privilegian el equilibrio en el cambio (p.e. el funcional estructura-
lista y sistémico), otros, el conflicto como mecanismo de transformación (p.e. el
marxismo).
El punto de partida del desenvolvimiento de la perspectiva social es la crítica

teórica al enfoque fisicalista y sus distintas expresiones, desde el replanteo como
eje de análisis y componente fundamental del riesgo la vulnerabilidad, ampliando
de esa manera la perspectiva centrada en los fenómenos naturales, sus orígenes,
manifestaciones y efectos hacia los factores del entorno social, económico e insti-
tucional, más allá del daño físico y cerca del acontecer humano y de las relaciones
sociales.
En este acercamiento a la vulnerabilidad se percibe que su definición y valoración

empieza a ser comprendida desde la capacidad de la población para absorber,
15 García A., Virginia. Enfoques teóricos para el estudio histórico de los desastres naturales. En
Maskrey 1993.
29
responder y recuperarse del impacto de un evento extremo (Westgate, O’Keefe,

1976)16, una definición que luego discriminó vulnerabilidad y capacidad como dos
términos diferentes aunque complementarios.
Es así que la noción de vulnerabilidad, la metodología de su estudio y de evalua-

ción, empezó a ser discutida y analizada desde aproximadamente la década de los
ochenta del siglo xx.
Su visibilización como problemática revalorizó y reestructuró los diferentes ángu-

los de comprensión del riesgo y del desastre, resaltando los modelos de desarrollo
económico y social de las sociedades, los modelos y regímenes políticos, las causas
estructurales, complementando en unos casos y contraponiéndose en otros a los
aspectos físicos asociados con las amenazas naturales.
Se trabajó sobre la visión del desarrollo y la producción social de la vulnerabilidad,

en contraposición a las posiciones del fisicalismo y las ciencias básicas, cuyo punto
de vista desde la ingeniería priorizaba las cuestiones relativas a las infraestructuras,
la medición y la predicción para intentar disminuir los efectos de las amenazas.
La perspectiva amplió la dimensión de la vulnerabilidad física al estudio de la es-

tructura social, económica, cultural y política de la sociedad y de los grupos sociales
para comprender y explicar la esencia del riesgo, en la asociación de la amenaza
con la vulnerabiliad.
En el nivel micro es posible explicar la situación y posición de las familias y perso-

nas en dicha estructura y su menor o mayor vulnerabilidad ante una determinada
amenaza.
16 Idem. Una primera aproximación define a la vulnerabilidad como la propensión de la sociedad,

los grupos humanos y sus soportes productivos, infraestructurales o materiales, de sufrir daños y
pérdidas cuando son impactados por eventos o fenómenos físicos externos, y de encontrar dificul-
tades en recuperarse posteriormente, de manera autónoma.
30
capítulo iii
La gestión del riesgo desde

la perspectiva social
Como se vio anteriormente, la noción de vulnerabilidad fue desarrollada en la in-

geniería como vulnerabilidad física para captar la forma, el emplazamiento y otras
características de las infraestructuras que las hacían propensas de sufrir daño.
Primer estudio teórico sobre desastres

Cuatro años después de la aparición del estudio pionero de Prince, apareció el
que es considerado como el primer estudio teórico sobre desastres: el de Pitirim
Sorokin (1942) acerca de las “calamidades”. A pesar de que contiene un sugestivo
tratamiento, no ha tenido gran impacto.
Se le reconoce haber sugerido que los desastres deben considerarse como ele-
mentos importantes en las generalizaciones de tipo inductivo que llevan a cabo
los científicos sociales y no como eventos sociales únicos (Cfr. Dynes 1987:16).
(GARCÍA, Virginia 2006).
La profundización de dicho estudio parte de la propuesta básica de incorporación

de reflexiones sobre la dimensión social en el análisis del riesgo:
• Inicialmente sobre el comportamiento colectivo durante y después del desastre,

observando la reacción y conducta de las personas que se suponía derivarían en
manifestaciones anormales, alterando el equilibrio social. Esos estudios tenían
el propósito de establecer pautas recurrentes en acontecimientos similares
para definir acciones y programas de atención al desastre, que dan lugar al
funcionamiento de instituciones especializadas en la respuesta inmediata, el
apoyo logístico y la reconstrucción.
• El surgimiento de nociones respecto de la prevención como un eslabón del

ciclo integral del riesgo, incorporando el concepto de “mitigación popular”,
entendida básicamente como disminución de los efectos del desastre, de los
daños y pérdidas (mitigación) con la participación activa de la población afec-
tada (popular), lo que significa transformar su rol pasivo a un rol activo, como
sujeto del cambio. También se empiezan a considerar los factores sociales de
la vulnerabilidad como debilidades organizativas para enfrentar el desastre y
recuperarse de sus efectos.
• El desarrollo de la noción de vulnerabilidad, a partir de la identificación y el

análisis del lugar que ocupan los individuos o los grupos humanos en la estructura
social, económica y política de una determinada sociedad, identificando a los
grupos con menores ingresos, asentados en lugares peligrosos y en viviendas
precarias, con menores niveles de educación, limitado acceso a servicios bási-
cos y otros factores desfavorables, como los más vulnerables ante el riesgo de
desastre.
• La vulnerabilidad desde una interpretación que aplica el modelo de análisis de

los niveles macro-global (estructurales) y micro-local (coyunturales) según las
siguientes secuencias:
– Progresión de la vulnerabilidad (causas de fondo-presiones dinámicas y

condiciones inseguras)
– Reducción de la vulnerabilidad (condiciones seguras)
• La identificación y descripción de los elementos esenciales que permite pro-

fundizar el análisis del riesgo (vulnerabilidades y amenazas).
• La reflexión sobre la dimensión positiva del riesgo, que amplía el estudio de los
elementos expuestos, las amenazas y las vulnerabilidades a una nuevo espa-
cio: la resiliencia o la capacidad de un grupo humano para superar los efectos
de eventos adversos e incluso aprovecharlos en su beneficio para mejorar su
situación en el futuro.
• El estudio de los “activos o capitales”, que constituyen los medios de vida sos-
tenibles, a partir de los cuales se percibe con mayor precisión los mecanismos
de reproducción de las vulnerabilidades socioeconómicas.
32
la gestión del riesgo desde la perspectiva social
1. El Comportamiento colectivo ante las emergencias
Comportamiento humano e interacción social

en emergencias
Al igual que sucedió con las ciencias sociales en general, fue hasta después de la
Segunda Guerra Mundial que surgió la primera generación de estudiosos sistemá-
ticos sobre desastres y que se empezaron a crear instituciones específicamente
dedicadas a estos temas, teniendo siempre como foco de atención las sociedades
contemporáneas. Se llevaron a cabo exámenes empíricos sobre la naturaleza del
comportamiento humano y la interacción social en períodos de emergencia pro-
vocados por desastres. A través de estos estudios descubrieron que la respuesta
humana a los desastres se caracterizaba por altos niveles de actividad, racionalidad
y altruismo, y no por un comportamiento antisocial, aberrante y criminal, como se
afirmaba (Cfr. Wenger 1987:218-219). GARCÍA A., Virginia, Enfoques teóricos para
el estudio histórico de los desastres naturales.
Desde la observación empírica y las investigaciones de los desastres se constata que

su descripción centrada en las amenazas y la vulnerabilidad física es insuficiente
como explicación de los acontecimientos, ya que no considera las condiciones
sociales de existencia de la población, surgiendo una explicación alternativa que
tomó como base paradigmática el “comportamiento colectivo”17.
El comportamiento colectivo
ante la divergencia de expectativas
Desde la perspectiva psicológica, el desastre natural constituye una divergencia
radical del patrón normal de expectativas que tenemos sobre el entorno físico y
social en el que vivimos y que, al ser alterado drásticamente, produce en nosotros
diversas reacciones emocionales que han dado origen a una clasificación por fases
de este fenómeno, siempre desde la perspectiva psicológica.
1. Fase de pre-impacto psicológico o advertencia de la inminente presencia del
fenómeno. Las reacciones emocionales no son evidentes debido a que no se
percibe la gravedad del hecho, ya sea por falta de experiencia con fenómenos
similares o porque las personas que han pasado por la experiencia suelen ima-
ginar un cierto grado de control de la situación. Por esto, se tiende a minimizar
la importancia de las medidas de prevención o de preparación para enfrentar
el fenómeno.
2. Fase de impacto psicológico. Se observa un shock emocional agudo, con ador-
mecimiento corporal y sentimientos de desamparo y abatimiento, que son tan
comunes en estos casos que es difícil saber si realmente representan desajustes
17 El comportamiento colectivo se refiere a la interacción social que busca lograr metas a partir de
una actitud valorativa, para lo cual se organiza y utiliza conocimientos e instrumentos. Smelser,
N. J. (1995), Teoría del comportamiento colectivo. México, FCE.
33
psicológicos en la persona, como suelen ser vistos, o si son más bien una forma
de adaptación normal y comprensible ante la situación.
3. Fase de post-impacto psicológico. Las reacciones emocionales constituyen un
síndrome de estrés post-traumático que comprende un temor generalizado,
una actitud pesimista, expresiones de cólera, insomnio, sentimientos de cul-
pa, y conductas de deambulamiento, apatía y aislamiento social. En un 25% de
la población afectada, el síndrome llegará a durar hasta 14 años después del
desastre, dependiendo la recuperación psicológica de los sobrevivientes de la
severidad de la experiencia vivida y de la capacidad de adaptación psicológica
de cada persona.
Un enfoque psicológico sobre el Fenómeno El Niño. Silvia Tarazona Infante. http://
www.amauta-international.com/FenomeNino.htm
De esa manera, la mirada restringida del fisicalismo fue paulatinamente rebasada por
una visión integral del desastre como resultado y proceso, que conduce al modelo
del riesgo de desastre como el producto articulado de las amenazas (ámbito físico
natural) y la vulnerabilidad de la sociedad (ámbito social). En ese marco, los estudios
e investigaciones desarrollan la denominada Sociología de los Desastres18.
Esta perspectiva tiene sus antecedentes en los estudios realizados en Estados Unidos
desde mediados del siglo XX, que trascienden la consideración del desastre en sí mis-
mo y lo vinculan con variables de carácter psicosocial, las reacciones, la percepción
individual y colectiva ante los desastres y las pautas culturales en la organización
para atender las emergencias19, la respuesta organizacional y comunitaria a partir
de los marcos de la teoría funcionalista20.
Su objeto es el análisis de las estructuras y las organizaciones sociales (análisis

organizacional) relacionado con la conducta colectiva (teoría del comportamiento
colectivo)21 en las investigaciones sobre desastres22.
18 La Sociología de Desastres estudia las relaciones socioeconómicas y políticas; analiza la respuesta

de los diversos estratos y grupos sociales, con el fin de mejorar los mecanismos de la participación
social, la comunicación y la organización de la sociedad en la prevención y preparación. Gelman O.,
Macías S. (1982), Elaboración de una marco conceptual para el estudio interdisciplinario de desastres.
Dipartimento di Sociologia di Disastri, Instituto di Sociologia Internazionale, Italy, Cuaderno 82-6.
19 CARDONA, Omar D. (2001) La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulne-
rabilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. CEDERI.
20 “La ‘vida normal’ parece afectada por desastres solamente de forma fortuita y el énfasis de la investi-
gación tecnócrata es de hacer lo impredecible predecible y así volverlo manejable”, LAVELL (1993).
21 SMELSER, Neil J. (1989). Teoría del comportamiento colectivo. 1ª edición en español, Trad. Eduardo
L. Suárez, Fondo de Cultura Económica, México.
22 A pesar de esta priorización del análisis organizacional y comportamiento colectivo, persistió la
atención en las obras de infraestructura y la vulnerabilidad física.
34
Se fundamenta en la teoría estructural-funcionalista de la sociología anglosajona

y su preocupación básica es elaborar tipologías y clasificaciones de lo que se de-
nomina la conducta organizada y acciones repetitivas durante los desastres (Dynes
1987); intenta crear modelos o patrones establecidos y adoptados por la sociedad
afectada; establece reglas o normas23 determinantes en situaciones de desastre y
propone taxonomías de las respuestas sociales ante los desastres naturales, mode-
lando al final los parámetros de lo deseable en casos de emergencia para lograr la
recuperación en el más corto plazo24.
El comportamiento social ante el desastre
Premisas
• Los desastres constituyen momentos de desorganización social y de la vida coti-
diana.
• El investigador es un espectador neutral que clasifica y establece tipologías del
comportamiento colectivo ante el desastre.
• La sociedad es una entidad que busca el equilibrio y la armonía de sus compo-
nentes; por ello, el desastre es sólo un momento de disfuncionalidad que busca
invariablemente el equilibrio y la convivencia solidaria.
Conceptos centrales: desviación, anomia, desagregación social, desequilibrio.
Hipótesis central: Los desastres inducen comportamientos egoístas e individualistas
que exacerbados conducen a conductas anormales y anómicas.
Base metodológica: Funcional – estructuralismo.
Objeto de estudio: El comportamiento colectivo durante y después del desastre
y el análisis organizacional.
Temporalidad: Estudios coyunturales que no logran establecer conclusiones ge-
neralizadoras.
El objeto de investigación tiene que ver con el comportamiento social, no el riesgo

en sí mismo, sino los cambios que se generan en las conductas, los hábitos y las
rutinas de la gente y los grupos cuando se producen desastres25.
Los investigadores constituyen una especie de espectadores a distancia, que forman

un observatorio de la conducta social, la clasifican y la ordenan en una matriz psico-
23 Las normas son “formas en que se integran las pautas de valor de la cultura común de un sistema social
en la acción concreta de sus unidades en su interacción recíproca”. Smelser Op. cit. Página 39.
24 Quarantelli, E.L., (1982), Comportamiento en casos de desastre: hipótesis y realidades. Prepa-
ración para casos de desastre en las Américas, Boletín No. 13, Oct., 1982.
25 “Los desastres parecen contradecir la rutina de la vida social, crean caos y desorden, destruyen
la estructura social y sustituyen el orden con desorden. Visto desde esta perspectiva, el interés
primario de la sociología sería en términos de patologías o anomalías (desviaciones)”. DYNES R.
citado en Lavell 1993.
35
social cuyos extremos comprenden la “normalidad” de la vida cotidiana, sin sobre-

saltos, armónica, equilibrada y autorregulada; y la “anomia” o el desquiciamiento
y ruptura de la vida cotidiana, el desorden, la desorganización de las actividades,
la “anormalidad”, la ausencia de normas como efecto de las condiciones extremas
generadas por el desastre.
El objeto implícito de estudio (el desastre) permanece ajeno al investigador, quien

está más interesado en los mecanismos aplicados por los afectados para responder
a las derivaciones del evento, a partir de la clasificación del tiempo que tardan
los grupos en volver a la normalidad, asociado a la magnitud del desastre como
producto. El objeto de estudio es de interés momentáneo, coyuntural y discontinuo
cuando se presentan los acontecimientos de gran magnitud. La característica de
circunstancia impide posicionar la temática del riesgo como objeto de estudio, con
sus conceptos y método.
La hipótesis manejada en ese entonces se refería a que como consecuencia de un

suceso, se presentan conductas egoístas, de fragmentación y deviación social, que
en algunos casos se manifiestan en conductas delictivas (saqueos, robos, asesina-
tos). Sin embargo, esta idea no fue confirmada ya que, al contrario, se observó
conductas de solidaridad y cohesión social, que fortalecían y favorecían la creación
de redes sociales y vecinales, como mecanismo creado por los mismos afectados y
en respuesta a la situación de desastre.
Con base en estas características del comportamiento social varias instituciones

desarrollaron y desarrollan acciones de asistencia humanitaria, atención a la
emergencia y afianzamiento de las redes familiares, la búsqueda del equilibrio y
la funcionalidad social.
El siguiente momento en el desarrollo de la percepción sobre el desastre fue la

consideración de la sociedad como protagonista y sujeto participante, de donde se
desprendió el concepto de “mitigación popular” (Maskrey).
2. Mitigación popular o mitigación para el cambio
Se entiende por “mitigación popular”, la disminución de los efectos de desastres

realizada con y desde la población y sus organizaciones (Maskrey), porque son ellas
las directamente afectadas, conocen sus propias potencialidades y limitaciones, y
36
en algunos contextos logran adaptarse a los eventos históricos y están altamente

motivadas para recuperarse y por lo menos restablecer sus condiciones de vida an-
teriores al desastre26, lo que implica desarrollar procesos de mitigación locales, no
estandarizados, porque ellos deben responder a las condiciones económicas sociales,
políticas, productivas e institucionales de la comunidad afectada.
El actor social se constituye, desde este ángulo de análisis, en un factor fundamental

en el proceso de mitigación, por su cercanía a la realidad y su conocimiento del
entorno cambiante y dinámico. Sus prácticas cotidianas en su reproducción social,
económica, cultural son las bases esenciales en la elaboración de acciones especí-
ficas ante el riesgo de desastre.
Como la realidad de cada grupo o sociedad tiene sus propias particularidades, histo-
ria y experiencia, las intervenciones no pueden ser replicables en otras realidades,
lo que objeta la estandarización propuesta por la clasificación y tipología de los
comportamientos colectivos y organizacionales.
Podría decirse que la mirada de la “mitigación popular” representa un avance im-

portante en las posiciones de los estudiosos del comportamiento colectivo ante el
desastre; porque no centra su atención en la clasificación de la conducta sino en el
protagonismo de los actores sociales comprendidos en un contexto social, político y
económico, visualizando de esta manera, los factores sociales de la vulnerabilidad27.
El concepto de mitigación popular pone atención en el proceso (organización diná-
mica), la participación social, las redes de conocimiento y las iniciativas locales en
la atención y la reconstrucción. Es construido apoyándose en la sistematización de
experiencias concretas, desarrolladas especialmente en el Perú, de autoconstrucción
y producción agrícola mediante la recuperación de tecnologías ancestrales.
De aquella experiencia se infirió las relaciones de la vulnerabilidad con la pobreza,

urbanización dependiente, uso del suelo y otros factores de la reproducción social
de la población: “… la vulnerabilidad de la vivienda y de los pobres en la ciudad,
era producto de los procesos particulares de urbanización dependiente, sufrida en
América Latina. Las características de la vivienda, los patrones de densificación
26 La investigación sobre el desarrollo urbano asociado a la vulnerabilidad y el riesgo indujo a A.

Maskrey, G. Romero y J. Sato, fundadores del PREDES (Perú), a plantear la reducción de la vulne-
rabilidad con medidas financieras, técnicas y legales, asentadas en la participación popular.
27 El equipo de la “mitigación popular” incorporó las nociones de vulnerabilidad “por origen” y vul-
nerabilidad “por proceso”.
37
en el uso del suelo, el hacinamiento y otros factores fueron productos directos del
modelo de urbanización y de desarrollo experimentados. O sea, se estableció de
forma inicial que la vulnerabilidad, como factor condicionante de los desastres,
era socialmente construida”28.
Según este ángulo de interpretación la sociedad no es necesariamente armónica

y equilibrada, donde los desastres cotidianos son considerados males necesarios
que mantienen una determinada organización de la sociedad, la economía y el
territorio, sino una entidad en constante transformación, donde los desastres
son factores que dinamizan o aceleran los cambios, constituyéndose en un cos-
to necesario que permite reducir la vulnerabilidad y evitar catástrofes futuras
mayores. Este proceso es notorio en el modelo de desarrollo y de urbanización
dependiente29.
En consecuencia, según Maskrey se trata de avanzar en la concepción, predominante

hasta ese momento, de “mitigación contra el cambio”; o sea, el mantenimiento de
las relaciones de dependencia anteriores al desastre, que es una forma de reproducir
el sistema y la pasividad de los actores, hacia la “mitigación para el cambio”30; es
decir, la superación de las estructuras de dependencia, donde el principal prota-
gonista es el actor social31. Todo ello a partir de la comprensión de la mitigación
“como un proceso de transformación de las condiciones de vida y las relaciones de
producción (económicas, territoriales, ecológicas, sociales, culturales y políticas)
que determinan tales condiciones, a través de una ventana de oportunidad espe-
cífica: la mitigación de riesgos. En otras palabras, la mitigación popular tiene dos
objetivos diferentes pero a la vez interrelacionados”32: transformación estructural
y mitigación de riesgos.
Esta forma de describir la mitigación popular implica comprender la vulnerabilidad de

manera más amplia, no sólo en su manifestación física sino en sus múltiples facetas
y a la vez accionar en su reducción progresiva mediante la transformación de las
relaciones sociales de producción. La mitigación popular es atención con medidas
específicas y reducción de las vulnerabilidades, dos ejes complementarios que tienen
28 Maskrey. Romero Urbanización y vulnerabilidad sísmica en Lima Metropolitana.

29 Esta interpretación es compatible con la teoría de la dependencia vigente en la década de los 70
en Latinoamérica. Sus exponentes principales fueron: Sunkel y Paz, Cardozo, Bambirra y otros.
30 Maskrey, Andrew. Vulnerabilidad y mitigación de desastres. en MASKREY (Comp.) Los desastres
no son naturales.
31 TOURAINE, Alain. El regreso del actor.
32 Idem.
38
el mismo peso en el análisis de la vulnerabilidad; desde los factores estructurales

hasta las manifestaciones más concretas de la cotidianidad33.
A partir del concepto de mitigación popular se visualiza la posibilidad de afectar las

contradicciones estructurales (nivel macro) que condicionan las vulnerabilidades
en la resolución de problemas locales específicos (nivel micro); desarrollándose
simultáneamente en el proceso de mitigación el eje formado por las condiciones
estructurales y el eje de las circunstancias específicas de lo local.
Mitigación popular
Premisas:
La sociedad no es estática y equilibrada sino una entidad en constante cambio
El desastre es un factor que dinamiza o acelera (el detonante de) los cambios
Visualiza el proceso más que el producto
Conceptos centrales: Mitigación, popular, participación, comunidad, organiza-
ción
Hipótesis centrales:
La mitigación popular es un proceso para el cambio y no contra el cambio,
Con la participación activa de la comunidad se incide en la transformación de los
condicionamientos y las contradicciones estructurales a partir de las prácticas
cotidianas
Base metodológica: Derivada de la teoría de la dependencia
Objeto de estudio: La participación popular en la mitigación del riesgo y su inci-
dencia en las transformaciones estructurales
El enfoque enfatiza la reducción de la vulnerabilidad con participación popular cons-

tituyendo la base inicial de lo que hoy se conoce como la gestión local del riesgo34.
Además es uno de los antecedentes del modelo presión – liberación, respecto de
la progresión de reducción de la vulnerabilidad y el modelo de acceso, lo que se
inscribe en lo que se denominaría la escuela de la vulnerabilidad, que se analiza
posteriormente, con sus principales exponentes: Maskrey, Lavell, Wilches-Chaux,
Mansilla, Cannon, Wisner, Blaikie, Cardona y otros.
Las ideas de la relación entre estructura y coyuntura, la afectación de los procesos

macro a partir de las prácticas cotidianas, así como la explicación de la construc-
33 “De la misma forma como las grandes contradicciones estructurales de la sociedad se manifiestan
hasta en los problemas más mínimos de una población pequeña, también se produce una relación
inversa”. Idem.
34 MASKREY, Andrew (1989) El manejo popular de los desastres naturales: estudios de vulnerabilidad
y mitigación
39
ción social de la vulnerabilidad desde la acción de los actores son las ideas que se
retoman en los modelos desarrollados por los investigadores citados.
Las premisas sobre la “mitigación popular” fueron aplicadas en otros contextos de

la región, a partir de los cuales Gustavo Wilches-Chaux desplegó la noción descrip-
tiva y taxonómica de “vulnerabilidad global”, considerando los “desastres como
oportunidades para el desarrollo” ya que según la mitigación popular en escenarios
de desastres los actores involucrados pueden generar iniciativas, prácticas y estra-
tegias no sólo para superar los efectos adversos sino también para transformar su
realidad y promover el desarrollo.
Asimismo, la “mitigación popular” proporcionó elementos para observar como

elemento de interés fundamental la noción del “imaginario colectivo” y la subjeti-
vización del riesgo, lo que a su vez está vinculada al concepto de resiliencia.
También, tiene sus implicaciones en la participación social, el estudio concreto de la

realidad cotidiana de las comunidades, de sus condiciones de vulnerabilidad, el rol
d e las organizaciones locales y la intervención en la mitigación como opción sos-
tenible del desarrollo social, económico, cultural y político de las comunidades.
3. La vulnerabilidad
La escuela de la vulnerabilidad manifiesta una radical crítica a los estructural

funcionalistas respecto de la integración social, la solidaridad y el equilibrio en el
estudio del desastre, y la consideración de los factores externos como elementos
perturbadores del orden social (amenaza).
“El concepto de vulnerabilidad, aunque llegó a ser tratado incluso por Engels en
1845, cuando se refirió a la vulnerabilidad de la clase obrera, fue propuesto de una
manera explícita desde la perspectiva de los desastres, tal como hoy se conoce,
por la escuela ecologista desde mediados del siglo xx”35.
Los “vulnerólogos” (especializados en el estudio de la vulnerabilidad) explican que

las sociedades no son entidades integradas funcionalmente, solidaria y estructural-
35 Cardona, Omar D. (2002), Estimación Holística del Riesgo Sísmico utilizando Sistemas Dinámicos
Complejos. Tesis doctoral, Universidad Politécnica de Cataluña, UPC, Barcelona.
40
mente organizadas, afectadas sólo factores por externos, sino que ellas son partí-
cipes activas en la construcción del riesgo. Esta línea se contrapone a la corriente
derivada de las teorías funcionalistas de la e cología h umana (H. Barrows 1923)
y de la sociología de los desastres (el comportamiento colectivo en los desastres)
(Quarantelli, Dynes).
La vulnerabilidad está determinada por las condiciones políticas, sociales y eco-

nómicas expresadas en fragilidad de la economía familiar y colectiva; ausencia de
servicios básicos; falta o dificultad de acceso a la propiedad y al crédito; discrimi-
nación étnica y política, altos índices de analfabetismo entre otros (Maskrey 1994,
Lavell 1996, Cardona 1996, Wilches 1989, Mansilla 1996), aunque también está
relacionada con la vulnerabilidad física.
“Mediante esta radical redefinición de la vulnerabilidad como una condición social-

mente producida, la magnitud de un desastre dejó de ser considerada como función
de las pérdidas y daños ocasionados por un evento extremo; considerándose como
función de los procesos en la economía política que generan la vulnerabilidad,
empujando la responsabilidad para la ocurrencia de los desastres hacia el centro
del ámbito político, económico y social (Hewitt, 1983). El enfoque social redefinió
a los desastres como problemas no resueltos del desarrollo (Wijkman, Timberlake,
1984) o como períodos de crisis en el marco de procesos sociales preexistentes en
una sociedad (Lavell, 1992). Los desastres empezaron a identificarse tanto con
los patrones de vulnerabilidad como con los patrones de amenaza; mientras que
los patrones de vulnerabilidad, a su vez, se asociaban con determinados proce-
sos históricos de cambio social. La investigación empezó a dar atención tanto a
los procesos históricos, mediante los cuales surge la vulnerabilidad, como a las
pérdidas y daños asociados con amenazas específicas. La idea de amenazas afec-
tando a sociedades `normales` se reemplazó con la idea de sociedades en crisis,
afectadas por eventos previsibles y `normales`”36.
En el desenvolvimiento conceptual de la vulnerabilidad tiene un papel relevante

Wilches-Chaux con sus reflexiones sobre el carácter multifacético de la vulnera-
bilidad, ya que muestra el modo complejo en que participan las personas y los
grupos humanos en la construcción social del riesgo, lo que tiene implicaciones en
36 MASKREY, Andrew (ed.), (1998), Navegando entre brumas. La aplicación de los sistemas de infor-
mación geográfica al análisis de riesgo en América Latina.
41
la formulación de planteamientos que anticipan la prevención y mitigación de los

desastres como etapas fundamentales por encima del mismo evento.
Asimismo, el autor explica las relaciones entre desastres y desarrollo, desastres

y ambiente, desarrollo y planificación, que conducen a deliberaciones cada vez
más integrales, multidisciplinarios, estructurales y amplias sobre la gestión del
riesgo.
En el desarrollo conceptual de la vulnerabilidad Wilches-Chaux elabora una clasi-

ficación de la vulnerabilidad37. La misma no debe ser leída sólo como un listado de
factores sino en su interacción e interdependencia de debilidades y bloqueos que
en conjunto generan la denominada vulnerabilidad global:
“Es necesario anotar que la vulnerabilidad en sí misma constituye un sistema dinámi-

co, es decir, que surge como consecuencia de la interacción de una serie de factores
y características (internas y externas) que convergen en una comunidad particular.
El resultado de esa interacción es el “bloqueo” o incapacidad de la comunidad
para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con
el consecuente “desastre”. A esa interacción de factores y características vamos a
darle el nombre de vulnerabilidad global”38.
La vulnerabilidad física (o localizacional). Relativa a la ubicación de gente en

zonas de riesgo físico, debido principalmente a la pobreza, a desconocimiento y a
la falta de opciones en lugares más seguros, o estimulada por la alta productividad
en estas zonas que son puntos de atracción para realizar actividades económico
productivas.
• Idea central: Ubicación en un espacio geográfico físico territorial.
• Causas probables: pobreza, desconocimiento, carencia de opciones, atracción

productiva.
La vulnerabilidad económica. En términos operativos, hace referencia a los bajos

ingresos, la dependencia económica, la ausencia de adecuados presupuestos públicos na-
cionales, regionales y locales, la falta de diversificación de la base económica, etc.
37 WILCHES-CHAUX, Gustavo. La vulnerabilidad global, en MASKREY, Andrew (Comp.) (1993) Los

desastres no son naturales. LA RED, Lima.
38 Cardona (2002).
42
• Idea central: Debilidad del aparato económico productivo, de distribución, in-

tercambio y consumo.
• Causas probables: Modelo de desarrollo basado en la lógica empresarial, apro-

piación y distribución inequitativa del excedente social.
La vulnerabilidad social. Concerniente al bajo grado de organización y cohesión

interna de comunidades o sociedades en riesgo que inducen a su disgregación, que
limita su capacidad de prevenir, mitigar o responder a situaciones de desastre.
• Idea central: Tendencia a la desintegración y desestructuración social que incide

en un bajo capital social.
• Causas probables: Conflictos sociales, interculturales, de género, generacional

debido a la ausencia de referentes de unidad comunes.
La vulnerabilidad política. Constituye una restricción de carácter estructural en

la relación entre la sociedad y el Estado, una de cuyas manifestaciones es el alto
grado de centralización en la toma de decisiones de arriba hacia abajo y en la or-
ganización burocratizada de las entidades gubernamentales.
Del mismo modo, es parte de la vulnerabilidad política la vigencia de un sistema

político excluyente, en el que determinados sectores sociales no están representa-
dos en los niveles de decisión, tanto del Estado como de organizaciones sociales e
instituciones privadas, entre ellos grupos étnicos, de género y generacional.
Otra, es la ausencia o debilidad de empoderamiento en los niveles regionales y

comunitarios de los actores locales; factores que obstaculizan la construcción con-
certada de visiones de desarrollo, y en el nivel operativo de planificación impiden
articular integralmente la demanda social con la oferta institucional.
Está estrechamente vinculada con los niveles de gobernanza y el ejercicio de los

derechos y la ciudadanía en todas sus dimensiones.
• Idea central: Gestión pública centralizada y burocratizada que limita la toma de

decisiones por actores locales con representación legítima.
Relación inorgánica entre la sociedad y el Estado, entre éste y los ciudadanos y

los ciudadanos entre sí, que pueden generar contradicciones y confrontaciones.
• Causas probables: Autoritarismo latente en la sociedad y el Estado, falta de

medios y mecanismos de representación y participación social.
43
La vulnerabilidad técnica. Referente a la ausencia o debilidad de criterios técnicos

en la planificación, en la formulación de normas de desarrollo urbano, en los pla-
nes de uso de suelo y ordenamiento territorial asociados al enfoque del riesgo, así
como en las inadecuadas técnicas de construcción de infraestructura en zonas de
riesgo. La vulnerabilidad técnica se expresa asimismo en restricciones en el enfo-
que de la gestión del riesgo aplicada por los recursos humanos de las instituciones
involucradas directamente en la gestión del riesgo (Ministerios, ONGs, instituciones
descentralizadas)
• Idea central: Falta de una visión integral del riesgo.
• Causas probables: Tendencia a representarse el riesgo desde una visión ingenie-

ril, la construcción de infraestructura según parámetros técnicos tomando en
consideración la magnitud, la intensidad y la recurrencia de los eventos desfa-
vorables.
La vulnerabilidad ideológica. Representa la manera en que la sociedad, los grupos

humanos y las personas se perciben a sí mismos y su relación con la realidad social
y el medio ambiente. Cuando esta percepción está basada en creencias y mitos las
poblaciones se hacen más débiles y vulnerables, ya que su capacidad de actuar ade-
cuadamente frente a los riesgos es restringida o nula, porque no les permite asumir
su responsabilidad en la construcción social del riesgo. De la misma forma, este tipo
de vulnerabilidad puede ser observada en ciertas comunidades o sociedades en las
que predominan interpretaciones naturalistas y sobrenaturalistas del desastre.
En las sociedades contemporáneas se reproduce la vulnerabilidad ideológica me-

diante los aparatos de reproducción del sistema social, cultural y político, que
distorsionan, por ejemplo, las relaciones de poder, de dependencia cultural, etc.
• Idea central: La percepción distorsionada de la sociedad, los grupos humanos y

las personas respecto de la realidad.
La visión del riesgo restringida a una percepción del desastre en sí mismo.
• Causas probables: Persistencia de mitos, creencias, valores que distorsionan la

relación entre la sociedad, la naturaleza y el pensamiento.
El rol asignado a los medios de comunicación en la construcción de imaginarios

colectivos, que distorsionan las relaciones sociales, la ubicación del sujeto en
el entramado político, social y económico.
44
La vulnerabilidad cultural. Se refiere a la representación de las personas como parte

de un grupo social, étnico, territorial, cultural, con sus propios valores, costumbres,
tradiciones, pautas de comportamiento, patrones de conducta y hábitos que confor-
man su identidad; de donde se infiere que la gente, comunidad o sociedad puede
ser vulnerable cuando sus valores culturales y de identidad se debilitan o cambian
por efecto de procesos de aculturación, transculturación o sincretismo, dinámica
en la que intervienen los medios de comunicación, la escuela, los grupos de pares y
otras instancias que producen y reproducen pautas y modelos culturales desestruc-
turadores de la identidad cultural o creadores de nuevos patrones culturales.
• Idea central: Procesos de aculturación y alienación cultural, por la asimilación

de valores contrapuestos.
• Causas probables: Debilitamiento de la identidad cultural, de los valores y

principios éticos y sociales, influenciados por los la familia, la escuela, iglesia,
medios de comunicación y grupos de pares.
La vulnerabilidad educativa. Una de cuyas expresiones es la ausencia de lineamien-

tos curriculares y pedagógicos en el sistema educativo formal e informal, dirigidos
a revalorizar el entorno físico natural, medioambiental y social; esta situación di-
ficulta la preparación de la población en caso de amenaza u ocurrencia de eventos
adversos. Asimismo, está vinculada a la capacitación o preparación de la gente en
acciones de atención a la emergencia o del desastre.
• Idea central: Currícula que no incorpora la noción de la construcción social del

riesgo, asociada a determinadas amenazas, no sólo en el sistema formal de edu-
cación sino también en el no formal (familia, medios de comunicación, iglesia,
grupos de pares, etc.).
• Causas probables: Vigencia de una currícula tradicional, heredera del proceso

de enseñanza aprendizaje centrado en contenidos humanísticos en los que es
dificil transversalizar con temáticas actuales (cambio climático, medio ambiente,
género, gestión del riesgo, interculturalidad).
La vulnerabilidad ecológica. Vinculada a determinados modelos de desarrollo

que están en contradicción con la convivencia social – natural; se expresan en
la explotación de los recursos naturales, la expansión acelerada de la frontera
agrícola, las aglomeraciones urbanas o formación de megalópolis, que favorecen
la formación de ecosistemas vulnerables y la creación de escenarios riesgosos
para las comunidades.
45
• Idea central: Desequilibrio del ecosistema que profundiza la degradación am-

biental, territorial y de la biodiversidad.
• Causas probables: El modelo de desarrollo asociado a factores antropogénicos,

socionaturales y naturales.
La vulnerabilidad institucional. Expresada en estructuras institucionales y

organizativas rígidas, normas y leyes obsoletas o descontextualizadas que di-
ficultan la toma de decisiones y las respuestas adecuadas y pertinentes a los
requerimientos sociales, especialmente en periodos de crisis ocasionadas por
eventos adversos.
• Idea central: Rigidez institucional, obsolescencia o debilidad normativa relativa

a la problemática del riesgo.
• Causas probables: Instituciones estatales (poder legislativo, poder judicial) débiles

y tendencia de uno de los poderes a controlar a las otras instancias. Debilidades
técnicas en los órganos competentes para proponer, y formular normas y liderar
negociaciones legislativas para su aprobación.
El estudio y la clasificación de la vulnerabilidad global, enfrentado por Wilches-

Chaux, fue la base para el desarrollo de reflexiones en torno a otras facetas que
amplían y redimensionan los factores de la gestión del riesgo (resiliencia, elemen-
tos esenciales, capacidades), aunque todas ellos están centrados en la explicación
y reducción de las vulnerabilidades, identificando sus causas estructurales y sus
manifestaciones cotidianas.
Anderson y Woodrow (1989) formulan otra clasificación relacionada con la afectación

en la capacidad de la comunidad para responder a sucesos: físico material, socio
organizacional, de motivación y actitud.
(Vulnerabilidad ® capacidad de la comunidad)
Cannon (1991), en la explicación de vulnerabilidad visualiza la relación entre las

situaciones de sistemas de vida, autoprotección y protección social.
(Vulnerabilidad ® sistemas de vida, autoprotección, protección social)
CARDONA, Omar D. (2002), Estimación Holística del Riesgo Sísmico utilizando Sis-
temas Dinámicos Complejos. Tesis doctoral, Universidad Politécnica de Cataluña,
UPC, Barcelona.
46
4. Presión - liberación: concurrencia y relajación
Uno de los modelos de interpretación integral de la construcción de vulnerabilidad

desarrollados por Canon, Blaikie y otros es el de Presión -Liberación (par, pressure
and release) o, como denomina Cardona “concurrencia y relajación”39, una herra-
mienta conceptual ordenadora que ayuda a comprender y explicar por qué, de qué
manera y cómo las amenazas afectan más a las comunidades más vulnerables cuya
vulnerabilidad está vinculada a procesos sociales de carácter estructural o causas
de fondo, que se manifiestan en acontecimientos habituales40.
El modelo explica la forma cómo los factores subyacentes y causas de fondo in-
corporadas en la vida diaria dan origen a presiones dinámicas que afectan grupos
particulares y conducen a condiciones específicamente inseguras.
El modelo tiene como punto de partida la identificación de las vulnerabilidades

(presión, concurrencia) para definir acciones de mitigación, dirigidas a reducir el
riesgo (relajación)41.
Los tres niveles identificados son:
• Condiciones estructurales. Estructuras sociales, políticas y económicas.
• Presiones dinámicas. Procesos intermedios que articulan las condiciones es-

tructurales con las inseguras.
• Condiciones inseguras. Manifestaciones específicas y concretas de la vulnera-

bilidad.
39 CARDONA, Omar D. (2001), La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulne-
rabilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. CEDERI, Bogotá, Colombia.
Las reflexiones sociales de Cardona y su evolución son interesantes porque provienen de un investi-
gador de la ingeniería y concurren en la comprensión del esfuerzo intelectual por compatibilizar la
perspectiva social y la interpretación fisicalista; además de su aporte, junto a Maskrey (mitigación
popular) y Wilches-Chaux (vulnerabilidad global), en el impulso a las reflexiones cada vez más
profundas y creativas en la visión de la gestión del riesgo.
40 Blaikie, Piers et al. Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico de los desastres. 1ª
ed., Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, 1996.
41 El modelo de “concurrencia y relajación” tiene su fuente en el neomarxismo, que entiende el riesgo
como el resultado concurrente de condiciones de vulnerabilidad y amenazas posibles. (Cardona
2001).
47
Desde esa perspectiva, dos dinámicas crean el riesgo de desastre y en su caso ex-
tremo, el desastre: La amenaza y la vulnerabilidad creciente.
La explicación de pérdidas y daños generados por la amenaza muestra la progre-

sión que conecta el impacto del desastre sobre la población mediante una serie de
niveles de factores sociales generadores de vulnerabilidad.
La vulnerabilidad tiene tres vínculos que conectan el desastre con el ámbito eco-
nómico, político y medioambiental: causas de fondo, presiones dinámicas y condi-
ciones inseguras42.
“PRESIÓN”
Progresión de la vulnerabilidad
1 Causas 2 Presiones 3 Condiciones Amenaza
de fondo dinámicas inseguras
Riesgo de
desastre
Fuente: Blaikie, 1996.
I. Las causas de fondo (subyacentes, estructurales) más importantes, que gene-

ran vulnerabilidad y la reproducen están relacionadas con procesos económicos y
políticos43:
Se refiere al modelo de desarrollo que prioriza la explotación de recursos naturales;

la estructura de propiedad de la tierra y de los medios de producción que favorecen
a los propietarios privados; en el nivel político el acceso limitado a las decisiones
políticas por determinados grupos.
42 “Las condiciones inseguras de vida, reflejadas en múltiples contextos particulares asociados con
la localización de la población y la producción, son productos de procesos sociales concretos e
históricos” (Wilches-Chaux, 1998).
43 “… el riesgo de desastre se crea en la interacción de los procesos económicos, sociales y políticos
vinculados a determinados modelos dominantes…” (Blaikie et al, 1996)
48
II. Las presiones dinámicas son procesos y actividades que canalizan las causas de
fondo hacia condiciones inseguras para la población: degradación ambiental, cre-
cimiento de la población, bajos ingresos y bajo nivel de nutrición de la población,
falta de inversiones en desarrollo sostenible, proceso acelerado de deforestación
regional, baja productividad del suelo, emigración. Por ejemplo, las comunidades
donde la deforestación es acelerada, están en condiciones más vulnerables a la
sequía y se acentúan negativamente sus condiciones socioeconómicas. La cuestión
de género es igualmente una presión dinámica, pues las mujeres sufren más las
tensiones generadas por las amenazas, al trastornar el sistema de subsistencia en
la familia. La pérdida de gente joven y en edad laboral (emigración) es otra presión
dinámica que debilita a la comunidad y genera mayor vulnerabilidad.
III. Condiciones inseguras son las formas concretas en que la vulnerabilidad de la

población en el área dispersa se expresa junto a la amenaza.
Es decir, la población en las comunidades es vulnerable, porque vive y trabaja en

condiciones inseguras.
“LIBERACIÓN”
Progresión de disminución de la vulnerabilidad
1 Causas 2 Presiones 3 Condiciones Reducción
de fondo dinámicas seguras de Amenaza
Riesgo de
desastre
Fuente: Blaikie, 1996.
La “liberación” consiste en la inversión del anterior proceso para reducir las vulne-
rabilidades, ofrecer seguridad en lugar de riesgo, mediante la mejora en el acceso
a los recursos y cambios en las relaciones de poder, ya que no son condiciones
inmutables, a través del cambio o inversión de las presiones dinámicas, sociales,
económicas, culturales e institucionales; y acciones que permitan construir con-
diciones “seguras” como opuesto a “inseguras”, medios de subsistencia “sosteni-
49
bles” frente a “inestables” o “frágiles” y población “resistente” o “capaz” frente

a “vulnerable”44.
La manifestación en procesos concretos de la dinámica estructural significa vincu-

lar lo global con lo local, las condiciones internas y externas; las condicionantes
estructurales y los factores coyunturales; es decir, amenaza + vulnerabilidad45.
En términos de Cardona, la mitigación está asociada a la relajación de la presión

de lo global a lo local, de los factores que generan vulnerabilidad. En consecuen-
cia, la reducción del riesgo significa intervenir en cada nivel: en las condiciones de
inseguridad, en las presiones dinámicas y las causas de fondo46.
Vulnerabilidad y modelos de desarrollo

De acuerdo con el modelo de vulnerabilidad propuesto por Blaikie et al., estas
condiciones son producto de procesos dinámicos que derivan de los modelos do-
minantes de organización, ordenamiento y transformación de la sociedad, o lo
que comúnmente se denominan “estilos” o “modelos” de desarrollo. Los procesos
dinámicos se concretan en modalidades particulares de transformación rural,
urbanización, crecimiento y distribución poblacional, explotación de los recursos
naturales, organización y participación social, acceso al y distribución del ingreso,
entre otros. Las condiciones inseguras de vida y vulnerabilidades se construyen o
se generan como producto de estos procesos dinámicos. El problema de riesgo es
entonces, un problema íntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del
desarrollo. Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de
gestión del desarrollo y de gestión ambiental. (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998;
Lavell, 1998 y 1999).
Podría identificarse esta interpretación en el marco neomarxista o de la economía

política, porque en la explicación del riesgo va desde las causas estructurales de
la economía a sus manifestaciones específicas, una reflexión desde la totalidad
abstracta a la totalidad concreta47. En esa interpretación se aplica el método de-
ductivo-inductivo, la integración de factores internos y externos que intervienen
en una determinada sociedad antes y después de un desastre.
44 Blaikie et al. op cit.

45 “La vulnerabilidad interactúa con las amenazas para perfilar condiciones amplias de riesgo, dimen-
sionadas de forma diferenciada, social y territorialmente” Lavell, Allan (2003) La gestión local
del riesgo nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica. CEPREDENAC-PNUD.
46 Cardona (2001); Wisner (1993); Cannon (1994); Blaikie et al. (1996)
47 KOSIK, Karel (1967) Dialéctica de lo concreto. Estudio sobre los problemas del hombre y del mundo.
Ed. Grijalbo, México.
50
La vulnerabilidad de las sociedades muestra que éstas no son receptoras pasivas de

los desequilibrios climáticos o geofísicos, sino agentes activos que pueden inducir
o provocar mayor debilidad. En ellas un desastre natural puede convertirse en una
catástrofe si su vulnerabilidad es estructural.
“En general, se considera como desastre natural a la coincidencia entre un fenóme-

no natural peligroso (inundación, terremoto, sequía, ciclón, etc.) y determinadas
condiciones vulnerables. Existe el riesgo de que ocurra un desastre cuando uno o
más peligros naturales se manifiestan en un contexto vulnerable. La ecuación sería:
riesgo = peligro + vulnerabilidad” (Maskrey 1989:19).
En la construcción del concepto se avanza visualizando el desastre como un fenómeno

con implicaciones sociales, asentadas en las condiciones necesarias (amenaza) y las
características que lo definen (vulnerabilidad), donde la vulnerabilidad es visualizada
como el “agente activo” de los desastres naturales y no en el fenómeno natural
mismo48. Entonces, los desastres tienen “… un impacto en un territorio caracteri-
zado por una estructura social vulnerable a sus impactos y donde la diferenciación
interna de la sociedad influye en forma importante en los daños sufridos y en los
grupos sociales que sean afectados en mayor o menor grado”49.
Así, el análisis de las amenazas naturales y la construcción social de vulnerabilidad

tienen valor similar en términos conceptuales, significación, importancia y aplicabili-
dad en la prevención, la mitigación y la preparación del desastre; se constituyéndose
en un instrumento de la planificación territorial y del desarrollo económico social
bajo el enfoque de la gestión del riesgo.
48 “…el evento físico sirve de detonador, pero no es la causa única que le da origen [al desastre]”
Lavell, Allan (2003), La gestión local del riesgo nociones y precisiones en torno al concepto y la
práctica. CEPREDENAC-PNUD.
49 Lavell 1993.
51
Perspectiva social del riesgo

• Tiene como sustento las ciencias sociales (humanas).
• Predomina el análisis cualitativo y social.
• Visión integral, global y holística del riesgo, considerando su multidimensionalidad.
• Prioriza el proceso de construcción social.
• Visualiza múltiples relaciones y asociaciones entre eventos.
• Considera el ciclo sistémico del riesgo en acciones de prevención, mitigación,
preparación, atención y rehabilitación.
• Su objeto principal es la vulnerabilidad.
• La aproximación a la solución consiste en la reducción del riesgo y las vulnera-
bilidades.
• El desastre es visto como un problema no resuelto del desarrollo.
• Una exigencia de la gestión local del riesgo es la participación social activa
5. Vulnerabilidad y medios de vida50
Las nuevas aperturas de reflexión sobre la vulnerabilidad y la protección están es-

trechamente relacionadas con los medios de vida sostenibles51 (activos-capitales)
y la pobreza52 que pone de manifiesto los aspectos de “indefensión, inseguridad
y susceptibilidad a riesgos, traumas y estrés” (Chambers, 1989), ya que se ha es-
tablecido, en base a estudios empíricos que para los pobres tener medios seguros
para ganarse la vida, garantizar sus redes sociales y capacidad de organización,
son más importantes que los ingresos mismos o la vigencias de instancias de poder
formal, ya que los ingresos son coyunturales y su poder de negociación es más bien
bajo o nulo. En cambio, sus medios de vida que aseguran su reproducción social,
son aquellos sobre los cuales tienen cierto control.
“Los medios de vida consisten en las capacidades, los bienes –recursos tanto ma-
teriales como sociales– y las actividades que se requieren para poder vivir. Los
medios de vida son sostenibles cuando sirven para hacer frente a tensiones y crisis,
50 El análisis de la vulnerabilidad con relación a los activos (capitales), en este documento, ha sido
adaptado del documento Narayan, Deepa ¿Hay alguien que nos escuche? La voz de los pobres.
Banco Mundial, Ediciones Mundi-Prensa, colaboración de Raj Patel, Kai Schafft, Anne Rademacher,
Sarah Koch-Schulte, Madrid.
51 Departamento para el Desarrollo Internacional. Guías sobre medios de vida sostenibles (mvs). “El
análisis de los medios de vida sostenibles plantea una gama más amplia de interrogantes sobre la
pobreza y sus causas. No se circunscribe a sectores específicos o a nociones existentes sobre lo
que es importante”.
52 AHLUWALLA, Montek y CHENERY, Hollis (1976), Redistribución con crecimiento. Banco Mundial,
Edit. Tecnos.
52
y recuperarse de éstas, cuando pueden mantener o aumentar sus capacidades y

activos, y ofrecer beneficios netos a otros medios de subsistencia, a nivel local o
más amplio, tanto en el presente como en el futuro, sin comprometer la base de los
recursos naturales. El concepto de medios de vida sostenibles responde a dos pre-
guntas fundamentales: ¿qué mecanismos institucionales permiten a algunas personas
pobres lograr un sustento sostenible y seguro cuando otros fracasan? ¿qué políticas
y estrategias pueden servir de apoyo a las personas que viven en la pobreza?”53.
Según esta interpretación la clave de la vulnerabilidad radica en la falta de un conjunto

de activos de importancia fundamental, que expone a los individuos, los hogares y
las comunidades a un riesgo mayor de caer en la pobreza; así que cuanto mayor es el
número y más diversificados los activos menor es su vulnerabilidad y la tenencia de
menos activos incrementa el riesgo de empobrecimiento (Moser, 1998).
Los “activos” están referidos a los activos físicos, humanos, sociales y ecológicos,
recursos tangibles y potenciales, materiales y sociales a los que las personas, los
hogares y las comunidades acuden en momentos de crisis (Togo, 1996; Benin,
1994; Moser, 1998a). El control, movilización y uso de los activos depende de las
diferencias de poder entre personas y grupos, y el acceso a estos activos también
está relacionado con las diferencias de género, todo lo cual influyen en el grado
de vulnerabilidad de las personas54.
Los activos identificados e interpretados como capitales son:
• Capital físico, constituido por tierras, viviendas y objetos materiales. Los pobres
generalmente tienen acceso limitado a tierras para cultivar alimentos; están
asentados en suelos de baja calidad o sufren de intensa erosión; les falta riego,
y la capacidad para criar y vender animales domésticos mayores es limitada.
Asimismo, la deficiente calidad de las viviendas distingue a las personas pobres
de las que no lo son.
• Capital humano, referido a los servicios de salud, educación, capacitación y

mano de obra, que puede suplir en ocasiones la falta de activos físicos y mate-
53 FAO-SD Dimensions. Departamento de Ordenación de Recursos Naturales y Medio Ambiente.

54 La interpretación conceptual de “capitales” tiene su base en la reflexión desarrollado por Bourdieu.
Ver Bourdieu, Pierre (1991), El sentido práctico. Barcelona, España, Editorial Paidós; Bourdieu,
Pierre (1984), Capital económico, capital cultural, capital social en Kreckel ed., Las desigualdades
sociales: tomo especial II, Goettingen; Otto Schwartz, págs. 183 - 198.
53
riales, ya que una buena salud y educación son las estrategias de sobrevivencia
muy importantes en los grupos desfavorecidos.
• Capital social, relacionado con el alcance y naturaleza de las redes sociales, las
redes de parentesco, vecinales y asociativas. Cuando las relaciones recíprocas
o conexiones sociales son fuertes suministran a los pobres fuentes de apoyo
financiero, social y político a las que pueden acudir en épocas de necesidad y
de crisis, emergencias de falta de salud, desempleo, desgracias familiares, etc.
La familia extensa, que es una de las formas del capital social, es el mecanismo
al que los pobres acuden con mayor frecuencia para aminorar sus carestías.
• Activos ecológicos, conformados por la riqueza de hierbas, árboles, agua y

productos no madereros. Las familias pobres generalmente están asentadas
en zonas poco fértiles y ecológicamente vulnerables, ya que no tienen acceso
a otras tierras, lo que acaba de cerrar el círculo vicioso de la pobreza.
La población más vulnerable, según estudios realizados en los países más pobres del
planeta, en general está conformada por mujeres a cargo de familias monoparenta-
les, los huérfanos, los niños, los hombres con familias numerosas, los jóvenes des-
empleados, las madres adolescentes, los trabajadores ocasionales. Estos elementos
deben ser tomados en consideración a la hora de diseñar políticas públicas.
6. Elementos esenciales
Si bien los “elementos esenciales” estaban comprendidos implícitamente en el

análisis del riesgo, su visibilización precisa en términos descriptivos, fue desarro-
llada por D’Ercole y Metzger en Los lugares esenciales del Distrito Metropolitano
de Quito55, ubicando los elementos esenciales en el centro del estudio del riesgo y
equilibrando en el análisis la importancia de las cuestiones humanas y los elementos
expuestos, los cuales deben ser objeto de investigación exhaustivos y detallados
para encarar procesos eficientes de prevención y mitigación.
55 D’Ercole, Robert; Metzger, Pascale (2002), Los lugares esenciales del Distrito Metropolitano
de Quito. Quito, Ecuador. “Hace algunos años todavía la definición de riesgo se contentaba con
relacionar los peligros (fenómenos de origen natural capaces de afectar a los intereses humanos)
y la vulnerabilidad (propensión a sufrir perjuicios) de los elementos expuestos (personas, patrimo-
nio, actividades, infraestructuras, etc.). Apoyada por los trabajos de investigación emprendidos
desde mediados de los años 1999-2001, esta definición tiende progresivamente a dar relieve a los
elementos expuestos, es decir, a distinguir, a dar importancia a lo esencial y ya no solamente a
todo lo que pueda presentar un interés humano”.
54
“El procedimiento propuesto supone, en efecto, comenzar la investigación sobre los

riesgos del territorio estudiado, no por la cartografía y el análisis de las amenazas a
las que está expuesto, que es lo que se hace comúnmente, sino por la determinación
de lo que es fundamental en él, es decir los elementos esenciales”56.
Si bien la identificación de estos componentes constituye un extraordinario avan-

ce en la construcción del concepto no es posible generalizar su aplicación ya que
está limitada al ámbito urbano, la ciudad, establecida por la definición de lugares
esenciales, lo que quiere decir que en el área rural los espacios y elementos más
importantes son diferentes a los de la ciudad.
Los lugares esenciales se refieren a “espacios y en ciertos elementos que deben

de tomarse en cuenta prioritariamente en la medida en que su pérdida (o su daño)
constituiría un handicap mayor para la comunidad en cuestión, para el funciona-
miento y el desarrollo de la ciudad … Por ello la determinación de los elementos
esenciales de un sistema es fundamental. Igual de fundamental es la observación
de su expresión espacial y de su desigual repartición. Un lugar puede ser esencial
debido a la presencia de un elemento único pero fundamental para la ciudad. De
manera más general, los elementos del sistema tienden a concentrarse en ciertos
espacios convirtiéndolos en lugares esenciales, justamente aquellos cuyo daño
engendraría las consecuencias más graves para la ciudad”57.
Los tres campos indispensables (esenciales) para la existencia y el funcionamiento de

una ciudad están referidos: a la población y sus necesidades intrínsecas, la logística
urbana o sea los servicios e infraestructuras imprescindibles para la población, la
economía y la gestión administrativa.
7. Resiliencia, aspectos “positivos” del riesgo
El término resiliencia ha tenido un desarrollo conceptual más o menos reciente a

partir de las reflexiones de la psicopatología, la física, la sociología, la ecología y
otras disciplinas científicas relacionadas con el análisis psicológico y social.
56 D’Ercole, Robert; Metzger, Pascale (2004), La vulnerabilidad del Distrito Metropolitano de

Quito. Quito, Ecuador.
57 D’Ercole, Metzger, 2002.
55
Representa de alguna manera, la reflexión sobre la parte “positiva” del riesgo; es

decir, la reflexión de por qué, a pesar de las dificultades del medio y las adversidades
externas, algunas personas, grupos o sociedades manifiestan una capacidad mayor
o menor para superar aquellas e incluso aprovecharlas en su beneficio y mejorar su
situación en el futuro. De esa manera se trata de completar el círculo de reflexión,
desde los rasgos negativos o debilidades a los “aspectos positivos” del riesgo:
Vulnerabilidad - Riesgo – Resiliencia – Reducción de la vulnerabilidad
“[el] triple enfoque (elementos expuestos, amenazas, vulnerabilidad) no es su-

ficiente para apreciar el riesgo en todas sus dimensiones. En efecto, a través de
los fenómenos físicos capaces de ocasionar daños y la vulnerabilidad que refleja
las debilidades humanas, sólo se registran los componentes negativos del riesgo,
cuando en realidad este es producto de un juego de fuerzas opuestas. El riesgo
no sólo es el resultado, la conjunción espacial, de dinámicas negativas, sino que
también intervienen en él dinámicas positivas que tienen el efecto de reducirlo. Las
nociones de capacidad de respuesta, de resistencia o de résilience, que traducen
tales dinámicas positivas, aparecen a veces en la literatura, pero rara vez tienen
eco en aplicaciones en materia de evaluación del riesgo”58.
La reflexión en el estado de arte de la resiliencia59 parte de la idea de que está

asociada a la pobreza y las situaciones de adversidad, asumiendo que la pobreza
o la vida en un ambiente psicológicamente insano, son condiciones de alto riesgo
para la salud física y mental de las personas. Esta imagen (en el campo de la psico-
patología) no es necesariamente verificada en la realidad pues algunos niños que
viven en contextos adversos logran acceder a una normal y adecuada de calidad
de vida (Werner, 1989).
De esa manera –al contrario de los estudios que subrayan las carencias– los de la re-
siliencia atienden a las condiciones que favorecen un desarrollo más sano y positivo,
las fortalezas o aspectos positivos de las personas (Kotliarenco et al., 1992) y los
“protectores” de situaciones de adversidad de las “personas resilientes”, aquellas
que desarrollan competencia pese a haber sido criadas en circunstancias inductoras
de riesgo de psicopatologías (Osborn, 1990).
58 D’Ercole, Robert; Trujillo, Mónica (2003) Amenazas, vulnerabiliidad, capacidades y riesgo en

el ecuador. Los desastres, un reto parra el desarrollo. COOPI, IRD, OXFAM, Quito, Ecuador.
59 Kotliarenco, María A. et al. (1997) Estado de arte en resiliencia. OPS, OMS. CEANIM, Fundación
W. K. Kellogg, Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
56
Así, resiliencia fue extrapolada a las ciencias sociales para describir aquellas per-
sonas que, a pesar de nacer y vivir en situaciones de alto riesgo, se desarrollan
psicológicamente sanos y exitosos (Rutter, 1993).
Las definiciones de resiliencia resaltan ciertos elementos para su comprensión: ha-

bilidad, adaptación, recuperación, enfrentamiento exitoso, entre otros. Además, el
concepto está asociado a otros como invulnerabilidad, competencia social, robustez
y factores protectores. Cada uno de ellos con su propio objeto de reflexión que
contribuye con aspectos complementarios a la reflexión sobre la resiliencia.
Habilidad para surgir de la adversidad, adaptarse, recuperarse y acceder a una

vida significativa y productiva (iccb, 1994); historia de adaptaciones exitosas en el
individuo que fue expuesto a factores biológicos de riesgo (Luthar y Zingler, 1991;
Masten y Garmezy, 1985; Werner y Smith, 1982 en Werner y Smith, 1992); capacidad
humana para hacer frente a las adversidades de la vida, superarlas o incluso ser
transformado por ellas (Grotberg, 1995). En particular, los niños resilientes enfrentan
bien a pesar de los estresores ambientales a los que se ven sometidos en los años
más formativos de su vida (Milgran y Palti, 1993)
Se entiende que la resiliencia es producto de una conjunción entre el ambiente familiar,

social y cultural, el temperamento y la habilidad cognitiva (Osborn, 1993), resultado de
un proceso interactivo (Rutter, 1992) entre la persona (fenómenos intrapsíquicos) y su
medio (procesos sociales); se manifiesta después de eventos desfavorables y permite
configurar escenarios futuros de baja propensión a eventos estresantes, combinando
factores que permiten enfrentar y superar efectivamente los problemas (Suárez, 1995),
y los eventos adversos (Lösel, Blieneser y Köferl en Brambing et al., 1989)
En síntesis, resiliencia apunta a las diferencias entre las personas al estar enfren-
tadas a situaciones de riesgo; de donde se infiere que las resilientes son aquellas
que viviendo en situaciones adversas lograron un nivel “normal” de desarrollo o por
lo menos se acercaron a las condiciones previas a la adversidad.
Sin embargo, el desarrollo del concepto ha permitido aplicar esta cualidad o pro-
piedad a un sistema, la familia, la comunidad o la sociedad, en relación al riesgo
de desastre como contrapeso a la vulnerabilidad: la capacidad de resistencia y
recuperación de una conmoción, el aprovechamiento y uso del cambio en beneficio
propio (Alwang et al., 2001); así como la capacidad de que las personas o grupos
que pueden poseer para resistir las presiones y absorberlas o recuperarse de las
emergencias (Buckle, 1998).
57
Se manifiesta en tres momentos: 1) Prevención y mitigación de las pérdidas y los

daños; 2) Mantenimiento de las condiciones de vida normales; 3) Gestión de la
recuperación de los efectos (Buckle et al., 2000).
Es un factor que mide el tiempo de recuperación rápida del fracaso (Emergencia

Mngm, Australia, 1998, citado en Buckle et al., 2000; Correira et al., 1987), lo que
significa que cuanto más alta es la resiliencia de un grupo, éste puede soportar
la pérdida o los daños y la recuperación es más rápida y eficaz (Departamento
de Servicios Humanos, 2000) por su flexibilidad y sus propiedades de adaptación,
manteniendo ciertas funciones básicas (Pelling, 2003).
Las siguientes miradas institucionales más relevantes relacionadas con la gestión del
riesgo son las de eird; las instancias de planificación y financiamiento, Perú y cepal.
Resiliencia en el contexto del riesgo

“El vocablo “resiliencia” tiene su origen en el término latín resilio, que significa
“volver atrás”, “volver de un salto”, “volver al estado inicial”, “rebotar”, fue ori-
ginariamente usado para referirse a la cualidad de elasticidad y plasticidad de una
sustancia (Greene y Conrad, 2002). .. La palabra resiliente ha sido generalmente
aplicada a las personas que se sobreponen a las dificultades.
La resiliencia también puede describir a una persona que tiene una buena trayec-
toria de adaptaciones exitosas frente al estrés y a los cambios disruptivos (Werner
y Smith, 1992).
La investigación ha puesto de manifiesto con claridad que la adaptación positiva a pesar
de la exposición a la adversidad implica una progresión evolutiva, de tal manera que
van surgiendo nuevas vulnerabilidades y nuevos apoyos conforme cambian las circuns-
tancias vitales (Masten y Garmezy, 1985; Werner y Smith, 1992). Muchos teóricos han
sugerido que las conductas resilientes son los resultados positivos que se manifiestan
cuando los riesgos están presentes. Rutter (1985, 1999) entendía la resiliencia como la
variación individual en la manera en que las personas responden a los riesgos a lo largo
del tiempo. También se considera un fenómeno transaccional en el que las personas y
sus entornos son inseparables y mutuamente influyentes (Greene, 1999: 269).
Basado en la noción de que el riesgo y resiliencia forman un continuo o puede variar en
grados, Palmer (1997) describió cuatro tipos de resiliencia: (1) supervivencia anómica,
que se refieren a las personas y familias que están en un continuo estado de disrupción
y caos; (2) resiliencia regenerativa, que incluye intentos incompletos de desarrollar
competencias o mecanismos constructivos de afrontamiento; (3) resiliencia adapta-
tiva, que se refiere a periodos relativamente mantenidos de uso de competencias y
estrategias de afrontamiento y (4) resiliencia floreciente, que significa que existe un
uso extensivo de conductas efectivas y estrategias de afrontamiento”
VILLALBA, Cristina. El enfoque de la resiliencia en Trabajo Social.
58
(DGPM - Ministerio
(EIRD) de Economía y Finanzas (CEPAL/GTZ)
Perú/GTZ)
“La capacidad de un sistema,

comunidad o sociedad poten-
La capacidad del ecosistema
cialmente expuestos a los peli-
para reponerse y reconstruir
gros de adaptación resistiendo “Este término se refiere al nivel
después de haber sido alterado
o cambiando con el fin de de asimilación o la capacidad de
por una actividad desestabili-
alcanzar y mantener un nivel recuperación que pueda tener
zadora
aceptable de funcionamiento la unidad social frente al im-
Capacidad técnica, científica e
y estructura. Esto está deter- pacto de un peligro-amenaza.
institucional para controlar los
minado por el grado en que Se expresa en limitaciones de
efectos destructivos en el eco-
el sistema social es capaz de acceso o adaptabilidad de la
sistema global de los cambios
organizarse para incrementar unidad social y su incapacidad
en la atmósfera, los suelos, las
su capacidad de aprender de o deficiencia en absorber el
aguas, las plantas y los animales
los desastres pasados para un impacto de un fenómeno pe-
y por la capacidad natural de los
mejor futuro para mejorar ligroso”60
ecosistemas para regenerarse y
la protección y medidas de
restablecer su equilibrio61
reducción de riesgos” (EIRD /
ONU, 2004)
• Capacidad, adaptación, cam-

bio y resistencia de un siste-
• Capacidad técnica, científica
ma, comunidad o sociedad
e institucional para controlar
• El aprendizaje social de pasa-
los efectos destructivos
dos desastres • Nivel de asimilación
• Regeneración y restableci-
• La autoorganización que con- • Capacidad de recuperación
miento del equilibrio
tribuye al funcionamiento del • Limitaciones de adaptabilidad
• Reposición y reconstrucción
sistema y absorción de impacto de una
• Identifica el antes (prepa-
• Mejora de las medidas de unidad social (grupo, familia,
ración técnica, científica e
reducción del riesgo sociedad)
institucional para controlar
• Identifica el antes (el aprendi- • Identifica el momento (du-
los efectos destructivos);
zaje de los desastres pasados), rante) del impacto de un
durante restablecimiento y
durante (adaptación y resis- peligro
regeneración del equilibrio);
tencia al cambio) y el después
y después (reposición y re-
(mejorar la protección y tomar
construcción)
medidas de reducción de ries-
gos) de los riesgos
Por tanto, en relación a la gestión del riesgo, resiliencia se refiere a la capacidad de adaptación al
cambio de un sistema (familia, comunidad, sociedad), para absorber los efectos del cambio y utilizar
los mismos en la reducción del riesgo de desastre, mediante el aprendizaje social de adversidades
pasadas, la autoorganización y el conocimiento técnico, científico e institucional. Se manifiesta
antes, durante y después de la perturbación.
Fuente: Elaborado con base en EIRD/GTZ/CEPAL
60 Dirección General de Programación Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas/

GTZ. (2006) Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastres en la planificación e inversión
para el desarrollo. Lima, Perú.
61 CEPAL (2005) Elementos conceptuales para la prevención y reducción de daños originados por
amenazas socionaturales. Cuatro experiencias en América Latina y el caribe Naciones Unidas,
octubre dl 2005. CEPAL/GTZ.
59
Proceso de construcción social del riesgo y desastre
Perspectiva Proceso de Fundamento

Proceso de conocimiento
social intervención disciplinario
Investigación multidisciplinaria
para conocer:
• Características de las amenazas
físicas
• Grado de exposición a la amena-
Enfoque za
• Vulnerabilidades sociales
• Análisis de la construcción social
del riesgo como proceso social,
su relación con estilos y modelos • Centrado en el riesgo,
de desarrollo que es la conjunción de
factores de amenaza,
La construcción social del riesgo vulnerabilidad y expo-
como un proceso social, que se sición
expresa en la generación de vulne- • Los elementos funda- Multidisciplinario
rabilidades, resistencias y resilien- mentales de la inter- (sociales, econó
cias a amenazas distintas vención en la reducción micas, políticas,
del riesgo: participación culturales, cien-
El riesgo de desastre: Interacción
social, descentralizada, cias básicas y
de amenazas con vulnerabilidades
multi institucional y aplicadas)
en poblaciones y estructuras, pro-
multisectorial
Conceptos ducción y servicios
• La cuestión del riesgo
Gestión del riesgo: proceso social debe ser incorporada en
y político a través del cual la los planes sectoriales y
sociedad busca controlar la crea- territoriales
ción, construcción y disminución
del riesgo
Desastre: reflejo de problemas no

resueltos con los estilo de desarro-
llo vigentes
Términos o
Riesgo, desastre y gestión
definiciones
Fuente: Elaborado en base a Lavell (2006) Consideraciones en torno al enfoque, los conceptos y los términos que rigen
con referencia a la reducción del riesgo y la atención de desastres en los países andinos, miembros del CAPRADE.
Para el tpp “From vulnerability to resilience”, define la resiliencia como un “ajuste

social positivo a pesar de las difíciles condiciones de vida” (Obrist et al. 2008).
60
capítulo iv
Desde la década de los años noventa, empiezan a pensarse nuevos acercamientos

a la temática de la gestión del riesgo. No representan, en términos estrictos, un
paradigma epistemológico en la reflexión, sino una síntesis del recorrido crítico
que ha tenido hasta el momento la conceptualización del riesgo y es aplicable en
la “gestión de la reducción del riesgo” (Wilches Chaux, 1998). Dichas ideas asocian
la gestión local con el desarrollo sostenible, la planificación y la participación so-
cial, el tratamiento técnico y la visión de los actores sociales (Cuny, 1983; Wilches
Chaux, 1998; Lavell, 1998 y 1999).
Bases del concepto gestión local del riesgo
La prevención y mitigación de desastres como elementos estructurales y com-

ponentes del desarrollo (Lavell, 2002).
Desarrollo
La reflexión sobre la gestión local vinculada a la noción de que el “desarrollo

sostenible solamente podría lograrse si la reducción y previsión del riesgo fuese
un componente inherente de la planificación del desarrollo en los niveles in- Planificación
ternacionales, nacionales y locales y en la planificación sectorial y territorial”
(Lavell, 1999).
El involucramiento social y comunitario en el manejo de desastres y en la

reducción del riesgo.
Participación
La percepción social sobre el riesgo y la visión de los actores del riesgo aceptable,
Imaginario colectivo
de acuerdo con sus roles y posición en los escenarios.
Argumentación y tratamiento técnico. Técnico

Las mismas constituyen bases en los nuevos debates conceptuales y la orientación de

las acciones, que dan lugar a la noción Gestión del Riesgo (Red de Estudios Sociales
en Prevención de Desastres en América Latina, la red 1996).
La idea subyacente a estas reflexiones es que el sentido fundamental de la gestión

del riesgo está referido a ser un proceso de planificación socioeconómica y territo-
rial de carácter estratégico, integral, participativo y sostenible. Esta visión tiene
implicaciones en la necesidad de transversalizar funcionalmente el ciclo del riesgo
en todas las prácticas humanas y en todos los aspectos que garanticen los procesos
de desarrollo.
De la relación entre desarrollo sostenible, planificación y gestión del riesgo se pue-

de comprender su enfoque como el proceso mediante el cual una sociedad, grupo
humano o individuo es consciente del riesgo al que es propenso, lo caracteriza,
analiza y comprende con determinada precisión, sobre cuya base considera con-
certadamente estrategias, instrumentos, opciones y prioridades para su reducción,
planteando su ejecución en un tiempo y con recursos económico financieros, sociales
e institucionales determinados.
En consecuencia, el enfoque de la gestión del riesgo se define como el “… proceso

social complejo a través del cual se pretende lograr una reducción de los niveles
de riesgo existentes en la sociedad y fomentar procesos de construcción de nuevas
oportunidades de producción y asentamiento en el territorio en condiciones de
seguridad y sostenibilidad aceptables. El aprovechamiento de los recursos natu-
rales y del ambiente, en general, debe desarrollarse en condiciones de seguridad
dentro de los límites posibles y aceptables para la sociedad en consideración. En
consecuencia, significa un proceso de control sobre la construcción o persistencia
de amenazas y vulnerabilidad”62.
1. Gestión del riesgo y gestión local del riesgo
Por las características mencionadas de dimensionamiento del riesgo y de transver-

salización de los aspectos estructurales y las prácticas cotidianas, la gestión del
riesgo supera los enfoques convencionales63:
62 Lavell, Allan. Sobre la gestión del riesgo: apuntes hacía una definición.
63 El ABC de la Gestión de Riesgos. Centro Humboldt, 2004. www.humboldt.org.ni
62
gestión local del riesgo
• Visualiza aspectos de los riesgos no percibidos directamente
• Desmitifica el desastre como evento inevitable
• Comprende el análisis de los diferentes contextos, retrospectiva y prospectiva-

mente.
• Constituye un enfoque y práctica que debe atravesar transversalmente todos los

procesos y las prácticas humanas.
El desarrollo conceptual de gestión del riesgo y gestión local del riesgo incorpora
diferencias de definición y concepción, que tienen implicaciones en todas las fases
del ciclo del desastre y del riesgo.
GESTIÓN DEL RIESGO GESTIÓN LOCAL

DEL RIESGO
Puede ser un nivel Comprende un nivel

La gestión se territorial específico (local)
macroterritorial que abarca concibe como proceso,
el ámbito nacional, no como producto
departamental, regional,
municipal, comunitario Proceso altamente participativo
o familiar Reducción, previsión y control por parte de los actores
del riesgo vinculadas al desarrollo sociales locales
humano, económico, ambiental
Induce la coordinación global, territorial sostenibles
sectorial, territorial Significa la apropiación del
proceso por los actores locales
El riesgo como construcción social
Requiere procesos de
Prioriza la construcción El riesgo como aspecto coordinación y concertación
según el Modelo transversal y asociado social-técnica
Arriba - Abajo al desarrollo
(top - down)
Prioriza la construcción
según el Modelo
Abajo - Arriba
(botton - up)
Fuente: Elaborado con base en Lavell, 2003 y Gomariz, 2001.
En términos operativos, la visión de la gestión local del riesgo se expresa integral-

mente desde el análisis de los escenarios hasta la identificación de planes, programas
y proyectos de reducción del riesgo.
63
Gestión de riesgo…
Un proceso integral de intervención
Inventario de desastres: Sistematización:

Escenario de
daños, pérdidas Análisis de
DESASTRE
y acciones Causa - Efectos
RIESGOS
Localidad
Escenarios de Riesgo
F. Físico
• Amenazas
Naturales F. Ambientales
• Amenazas Análisis de Análisis de F. Económicos

Socionaturales AMENAZAS VULNERABILIDADES
F. Sociales
• Amenazas
Educativos
Antrópicas
Aportar: Políticos
Conocimientos Científicos Técnico
Conocimiento Ciencias Sociales Institucionales
Conocimiento Local
Ideológicos culturales
Organizativos
Caracterización
Análisis y Planificación
del Riesgo
Estimación Planes
del Riesgo Organización
Probabilidad
Infraestructura afectada
Relaciones y vínculos Dinámico Probabilidad
Afectados o alterados Diferenciado Infraestructura afectada
Percepción del Riesgo Relaciones y vínculos
Carácter Social Afectados o alterados
Fuente: El ABC de la Gestión de Riesgos. Centro Humboldt, 2004. www.humboldt.org.ni
A partir de los años noventa, la temática del riesgo en América Latina, que excede
la visión de la gestión del desastre, trabaja sobre la base de las siguientes ideas:
1. La necesidad del involucramiento de los actores locales (municipio, comunida-

des) en la gestión del riesgo.
2. Priorización de la reducción del riesgo en el manejo del desastre, tomando

como referentes los momentos del ciclo del riesgo.
64
3. La reflexión conceptual del riesgo asociado al desarrollo sostenible, ya que el

“desarrollo sostenible solamente podría lograrse si la reducción y previsión del
riesgo fuese un componente inherente de la planificación del desarrollo en los
niveles internacionales, nacionales y locales y en la planificación sectorial y
territorial” (Lavell, 1999), considerando el riesgo, la prevención y mitigación
de desastres, como elementos estructurales y componentes del desarrollo64.
4. Las relaciones entre el riesgo cotidiano y de desastre, la coyuntura y la

estructura en el riesgo, que permite comprender la relación entre pobreza,
construcción social de vulnerabilidades y el riesgo de desastre65.
5. La construcción social del riesgo. Es producto de acciones humanas (individua-

les o colectivas) en su cotidianeidad, en el trabajo y la actividad productiva,
producto de consensos o de divergencia de intereses, en determinado tiempo y
lugar. Por ello, se entiende la construcción social del riesgo como manifestación
de relaciones conflictivas entre los actores, producto de la contradicción de
intereses, visiones y proyectos.

Los principios que definen la gestión local del riesgo son los siguientes:
• Gestión Local del Riesgo - Gestión del Riesgo – Gestión Local del Desarrollo.
Su relación e integración con la gestión local del desarrollo, donde lo local
es el núcleo de la gestión (administración, toma de decisiones, planificación,
ejecución, evaluación) y del riesgo (amenaza, vulnerabilidad y capacidades).
GLR = f (GR, GdD)
El riesgo, su gestión y su reducción deben ser considerados en los lineamientos del

desarrollo en los niveles: sectorial, social, ambiental y territorial, porque el riesgo
y su gestión son componentes del desarrollo.
“La gestión del desarrollo no puede ser vista sin referencia a la problemática del
riesgo de desastre, y la gestión del riesgo no tiene mayor sentido si no se le ve como
64 “El riesgo y su control eran algo que atravesaba la ecuación de desarrollo y no algo tangencial o
un apartado independiente” (Lavell, 2002)
65 “Con la noción de riesgo cotidiano nos referimos particularmente a las condiciones cotidianas de
existencia de los pobres, que son manifestaciones de esa parte humana del desarrollo, que es el
complemento de la forma de desarrollo concentrador de riqueza y poder” (Argüello, 2002)
65
una dimensión de la gestión del desarrollo y como una práctica transformadora que
apoya la búsqueda de mayores niveles de seguridad humana integral”66
• Proceso. Que significa la necesidad de contar con estructuras o institucio-

nalidad local que la impulse y coordine de manera permanente y sostenida.
Requiere de un marco institucional normativo y de organismos ejecutores y
operativos.
Proceso = f (Conocimiento, institucionalidad, estructura)
La gestión del riesgo es parte de una dinámica permanente que sigue más o menos
el siguiente ciclo: Conocimiento de la problemática – Análisis - Objetivos de desa-
rrollo - Opciones de intervención para reducir y prevenir el riesgo – Implementación
– monitoreo - Evaluación.
• Participación y apropiación. La participación y la apropiación local y el papel

fundamental del municipio y de los actores locales en el proceso.
GLR = f (Participación, apropiación, actores locales)
La participación de los actores locales (autoridades, organizaciones sociales, territo-

riales, económico productivas, culturales, políticas) es una condición imprescindible
en la construcción y operacionalización de los procesos de gestión, constituyéndose
en sujetos decisivos en el análisis, la formulación estratégica y la toma de decisiones
respecto de la gestión local del riesgo.
El gobierno municipal –y sus órganos técnicos y políticos- como actor local funda-
mental debe asumir el papel protagónico en la constitución de la gestión como
práctica permanente.
• La sostenibilidad. La reducción del riesgo de desastre contribuye a la sosteni-

bilidad del desarrollo, ya que su gestión debe ser transformadora de realidades.
En esa perspectiva, la sostenibilidad es la “capacidad de un sistema y/o de
un proceso, para alcanzar sus objetivos y para transformarse y evolucionar,
sin poner en peligro las bases o fundamentos ecológicos, sociales, políticos,
66 LAVELL, Allan (2003) La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la
práctica.
66
culturales, etc. de los cuales depende la permanencia en el largo plazo de ese

mismo sistema o proceso”67
Significa un proceso continuo, impulsado por los actores locales a través de

estructuras organizacionales e institucionales, articulando consensos con otras
instancias organizacionales locales, regionales, nacionales o internacionales.
• Transversalidad e integralidad. Respecto de las fases del ciclo de la gestión

del riesgo y en los distintos momentos de la planificación e identificación de
proyectos.
• Relación con planes, programas y proyectos. Relación de la gestión del riesgo

con planes, programas y proyectos de entidades territoriales y sectoriales de
mayor jerarquía, con la planificación del desarrollo sectorial, social, econó-
mico, ambiental o territorial. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Municipal
vinculado con el Plan de Desarrollo Departamental y el Plan Nacional de
Desarrollo.
Entonces, el enfoque de la gestión local del riesgo tiene, entre otras, las siguientes
características (Lavell):
• Una visión integral u holística del riesgo. Que articula los acontecimientos na-
turales y sus detonadores, la vulnerabilidad socioeconómica, las capacidades y
la participación de los actores sociales; está asociada a la idea de que el riesgo
está presente en procesos estructurales y coyunturales, de desarrollo territo-
rial y sectorial, atravesando las diversas etapas de prevención y mitigación de
desastres, respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.
• Una práctica que atraviesa los acontecimientos cotidianos y los eventos

extremos. Visualiza tanto los considerados “habituales o normales” como
los “anormales o críticos”, los que aparentemente no desorganizan la vida
cotidiana y los que generan grandes pérdidas y daños, pues aquellos consi-
derados normales son señales o construyen el riesgo, ya que la actualización
del riesgo es producto de la combinación de señales y pequeños eventos.
67 WILCHES-CHAUX, Gustavo (1996) Introducción al concepto de vulnerabilidad global.
67
El problema principal es el desarrollo no los desastres

“Los desastres, aún cuando claramente afectan, no frenan en mayor medida el
desarrollo (Bertrand 1993). Al contrario, el problema más relevante es que los de-
sastres son la consecuencia lógica e inevitable del subdesarrollo. El subdesarrollo,
la insostenibilidad ambiental y la pobreza, son las causas inmediatas y principales
de los desastres, Los desastres no arrojan a los pobres a un estado de subdesarrollo.
Al contrario, están allí antes del desastre. Si el desastre los proyecta de un estado
de pobreza a un estado de miseria completa, éste no es un problema causado por
el desastre en sí. Se trata de un problema de dónde estaban los pobres antes del
desastre. Cuando alguien está en el límite de la supervivencia no requiere más
que un pequeño empujón para que sea arrojada a la desesperación y la miseria
total. Esto es claramente una situación que no afecta a las personas o sectores
que controlan recursos, poder y opciones para escoger sus condiciones de vida y
circunstancias de vida. Estos pueden resultar afectados, pero raramente estarán
económica o físicamente destruidos o inhabilitados. Los desastres rara vez los
empujan hacia el límite. Ahorros, seguros, redes sociales y otros mecanismos los
proveen de condiciones de resistencia y adaptabilidad, y de la capacidad de hacer
frente a los problemas que sufren y rápidamente recuperarse”
LAVELL, Th. Allan (1998). Desastres y desarrollo: Hacia un entendimiento de las
formas de construcción social de un desastre: El caso del Huracán Mitch en Cen-
troamérica.
• El riesgo como construcción social dinámica y cambiante. Debido a la pluralidad

de los contextos y sus diversidades socio culturales, donde los actores locales
son partícipes en la construcción social del riesgo, los sujetos tienen intereses
muchas veces contrapuestos que cambian de acuerdo con la dinámica institu-
cional, política y social.
• La gestión como proceso. No es un resultado de eventos adversos (desastre)

o punto de llegada (rehabilitación o reconstrucción) sino un “continuo” que
enlaza lo local (cotidianidad) y lo global (estructural)
• La participación social en el nivel local como factor fundamental de la gestión

del riesgo. En consideración a que el riesgo se concreta a nivel local, a pesar
de que su construcción está relacionada con factores y procesos originados en
espacios territoriales locales y extraterritoriales, los ámbitos local y comuni-
tario son importantes en la identificación de los procesos de gestación y en la
práctica de la gestión del riesgo y de los desastres, porque son las comunidades
o ciudadanos quienes tienen conocimiento más cercano de su problemática, de
las potencialidades y limitaciones de su comunidad (Lavell, 2006). Asimismo,
68
la consideración del nivel local en la gestión del riesgo tiene implicaciones

importantes en el proceso de descentralización y la consolidación de niveles
autonómicos en la toma de decisiones por los actores locales sobre temáticas
que les afectan directamente.
• La gestión del riesgo vinculada a la descentralización. Que en el caso boliviano

es una extraordinaria potencialidad dado el proceso de descentralización y
el fortalecimiento de las entidades subnacionales (municipio) como espacios
de planificación estratégica, empoderamiento y control social de los actores
locales y la participación ciudadana68.
• La gestión del riesgo asociada a la gestión del desarrollo. Los desastres impactan
negativamente en las opciones y potencial de desarrollo de los países; por lo
tanto la relación desarrollo-desastre es íntima y la incidencia en las posibles
soluciones pasa por un proceso en que el riesgo es elemento fundamental en
los esquemas de planificación del desarrollo. Esta relación es la fundamental
respecto de la gestión del desastre o del enfoque tradicional.
ESCENARIO A ESCENARIO B
Orientación al desastre Orientación al desarrollo
Población en situación de pobreza Menos población pobre

Falta de prevención Incremento de medidas de prevención
Déficit de servicios Mayor cobertura de servicios
Áreas y sectores más pobres Impactos con menos daños

Mayores pérdidas Menores pérdidas
Recuperación lenta Recuperación más rápida
Incremento de la migración Localidades estables
PNUD-PERÚ (2005) De la emergencia al desarrollo.
2. La planificación municipal y la gestión local del riesgo
En Bolivia, se está avanzado significativamente en la opción de la Planificación Par-

ticipativa Municipal, como proceso de articulación de la planificación territorial y
del desarrollo socioeconómico y la gestión del riesgo como factor que transversaliza
los distintos momentos y dimensiones de la planificación municipal, que en términos
operativos se concreta en el Plan de Desarrollo Municipal (pdm), un instrumento
político-técnico orientador del desarrollo local.
68 Ley Nº 1551 de Participación Popular.
69
En los municipios el PDM guía la planificación en el corto y mediano plazo, identi-

ficando la problemática a partir del diagnóstico integral, definiendo los programas
y proyectos de desarrollo en función al diagnóstico, la construcción de la visión
municipal y la determinación de las líneas estratégicas.
El PDM delinea el curso de acción que habrá de seguir el municipio en el próximo

quinquenio, fijando principios orientadores y señalando secuencias de operaciones
para lograr objetivos, precisando tiempos, costos y financiamientos necesarios para
implementar programas y proyectos estratégicos, todo ello integrado por la gestión
del riesgo, con base en la participación social-comunitaria.
• En el diagnóstico se realiza el análisis de los escenarios del riesgo en cada uno

de los lineamientos del desarrollo identificados.
• En la construcción y definición de la visión municipal se incorpora la dimensión

de la gestión del riesgo como elemento fundamental para acercarse a la imagen
objetivo municipal.
• Las líneas estratégicas son establecidas desde la visión municipal.
• Los programas y proyectos de desarrollo están dirigidos a mitigar las amenazas

y reducir las vulnerabilidades.
En el fondo se plantea que la gestión del riesgo debe estar integrada a la planifi-
cación municipal según criterios técnicos, de participación y apropiación social,
que garantizan la implementación sostenible de los proyectos con incidencia en la
reducción del riesgo.
70
Modelo de planificación participativa municipal estratégica transversalizada
por la gestión del riesgo
es
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Desarrollo Sostenible
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PROCESO DE AJUSTE DEL PDM SAN XAVIER
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Municipal
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Interna
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Diagnóstico actualizado San Xavier, primera misión
Análisis de jesuítica y patrimonio Desarrollo
71
vulnerabilidad y riesgos histórico y cultural de la territorial y
Oferta Institucional
en área dispersa y humanidad, municipio medio ambiente
Actores clave urbana competitivo en ganadería, Desarrollo
identificados Análisis de turismo y agricultura, económico
Diseño Proyectos
ETM conformado articulador del desarrollo productivo
metodológico vulnerabilidad y riesgo: Estratégicos

Organización Metodología regional, con enfoque de Desarrollo
Evaluación territorial y medio
PDM 2006-2010 ajustada ambiente, gestión de riesgo y equidad humano Demanda Social
eco. Productivo, des. de género que garantiza el Desarrollo
Gestión de riesgo
humano, sociocultural, des. humano sostenible organizativo Documento

org. institucional institucional PDM
2007 - 2011
Análisis de vulnerabilidad y riesgo

Presión Liberación
Análisis de vulnerabilidad y riesgo
e
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ap Nivel operativo y procedimental Instrumentos Seguimiento
Evaluación
Reun. Enc. Reun. 5 Tall. Grupos Observ. Entrev. en Entrev. a
Feb. 2007
Coord. Sector. Técn. Comun. focales Partic. profund. inf. clave
Resolución Mayo
Municipal de 2007
Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa

Conclusiones
• El recorrido conceptual de la gestión local del riesgo en Latinoamérica ha tenido

una fuerte influencia de corrientes de interpretación y autores provenientes
de países desarrollados, especialmente europeos y norteamericanos.
• Pese a que la región históricamente ha sido escenario de acontecimientos ad-

versos, que produjeron pérdidas de bienes y vidas, que afectaron el desarrollo
socio económico de los países, los estudios fueron realizados en su mayor parte
por académicos e investigadores extranjeros.
• El núcleo de la visión fisicalista es la interpretación del desastre como mani-

festación exclusiva de las amenazas naturales. Su comprensión está fundada en
las premisas, metodología e instrumentos de las ciencias básicas y aplicadas.
• La visión fisicalista restringida, validada por la ingeniería estructural, que consi-

dera la vulnerabilidad como la propensión de una estructura física a sufrir daños
de determinado nivel bajo el impacto de un evento físico de cierta intensidad,
ha sido ampliada con el fin de presentarla como una construcción social que
involucra múltiples aspectos, condiciones y estructuras de la sociedad.
• La persistencia de la visión fisicalista es explicable por su aplicabilidad en la

prevención de desastres, por su capacidad de construir modelos cuantitativos
para dimensionar o por lo menos estimar la magnitud y la intensidad de los
eventos antes de su ocurrencia, en el estudio de la exposición, las esenciali-
dades y la vulnerabilidad física; por su utilidad en la reconstrucción mediante

obras de infraestructura.
• La perspectiva social representa un avance extraordinario en la interpretación

del riesgo, ya que incorpora la noción de vulnerabilidad en su acepción plena
hasta su desarrollo en la vulnerabilidad global, respecto de ser un componente
imprescindible –junto a la amenaza– en el análisis del riesgo que da lugar a una
interpretación holística e integral del riesgo, porque su esencia es de carácter
social y económico. Visualiza el riesgo como un proceso de construcción social,
histórico, dinámico y específico, en correspondencia con las condiciones estruc-
turales, económicas, políticas, culturales de cada comunidad y sus prácticas
cotidianas.
La doble propiedad de la vulnerabilidad – social y económica – permitió estable-

cer su relación con el desarrollo, la planificación territorial y la participación,
elementos primordiales en al análisis de los escenarios del riesgo, en el análisis
de actores y en la formulación de planes de reducción del riesgo. La importancia
asignada a la vulnerabilidad como factor fundamental en el riesgo conduce a
que la gestión del riesgo se concentre en la reducción de este factor, que no
implica dejar de lado el análisis y la intervención en la amenaza.
• Sin embargo, el enfoque de las ciencias sociales, llevado a su extremo, ha

generado un sobredimensionamiento del estudio de la vulnerabilidad social
marginando del análisis del riesgo el impacto ambiental y los daños físicos69,
lo que disminuye la posibilidad de estimarla y tratarla en términos objetivos.
El peso extraordinario dado a la vulnerabilidad prácticamente anula la relación
del riesgo como amenaza y vulnerabilidad.
• La Gestión Local del Riesgo, en las tendencias de la descentralización adminis-

trativa y política, implica por lo menos dos dimensiones: por un lado, la inter-
vención en el territorio, que además comprende las relaciones de reproducción
social, la producción de excedente en el nivel local, su distribución en el marco
de la estructura política, la construcción de imaginarios colectivos por los ac-
tores locales, su identidad cultural, sus prácticas sociales y sus experiencias
históricas.
69 CARDONA, Omar D. (2001) La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnera-
74
conclusiones
Por otro, la gestión en si, que implica la toma de decisiones, la concertación, un

sistema de administración en el marco de las normas, procesos de planificación,
la definición de estrategias y el logro de resultados en la gestión del riesgo.
Todo ello en el ámbito local sin desvincularse del entorno global (regional,
departamental, nacional).
• El proceso de construcción crítica del concepto Gestión Local del Riesgo (glr)
tiene por lo menos los siguientes momentos de discontinuidad/continuidad en
la conformación de matrices para organizar el pensamiento, las investigaciones
y las intervenciones.
FISICALISMO
Desastre – Amenaza natural

Aspectos físico materiales
Atención a la emergencia
PROCESO DE CONSTRUCCIÓN
El desastre como
CRÍTICA DEL CONCEPTO
producto ahistórico
Ausencia del sujeto
COMPORTAMIENTO SOCIAL ANTE EL DESASTRE
• Aspectos organizativo institucionales

• Qué hace la gente para retornar a la normalidad
• Enfoque psicosocial
• Método inductivo – descriptivo – estructuro funcionalista
• Prioriza la identificación de pautas y regularidades en el com-
portamiento de la gente frente el desastre
• El desastre afecta de diferente manera a las personas, según
su pertenencia a un estrato social
ESTRUCTURA SOCIAL
75
VULNERABILIDAD
Debilidades y propensiones
El entorno social, económico,
técnico, político, cultural,
ideológico, ambiental
Gustavo Wilches Ch.:
Vulnerabilidad global
Piers Blaikie:
Modelo PAR
La construcción social del riesgo

El desastre como proceso
Progresión/reducción de la vulnerabilidad:
factores estructurales, presiones dinámicas
y condiciones in/seguras
PROCESO DE CONSTRUCCIÓN
CRÍTICA DEL CONCEPTO
El desastre como problema no resuelto

del desarrollo.
PERSPECTIVA SOCIAL El sujeto como actor fundamental en
la construcción social del riesgo y la
reducción de las vulnerabilidades.
El análisis integral de los escenarios del
riesgo.
Visión correctiva, prospectiva y reactiva
Gestión del riesgo
Gestión del riesgo de desastre
Participación social
Visión estratégica
Planificación del desarrollo
Territorial
Económico
Social
Político
76
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Los Desastres no son naturales. la red, Colombia.
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Los enfoques teóricos del desastre

y la gestión local del riesgo

Gualberto Torrico Canaviri

Fotografía de Tapa: Gobierno Municipal de La Paz

Primera edición: junio de 2008

Depósito Legal: 4-1-1394-08

1. Premisas del fisicalismo............................................................ 26

1. El comportamiento colectivo ante las emergencias........................... 33

1. Gestión del riesgo y gestión local del riesgo................................... 62

La presente investigacion es producto del interés e iniciativa de cuatro instituciones

La alianza de la academia con la práctica diaria nos permite construir un proceso de

Oxfam Internacional es una confederación de 13 organizaciones no gubernamen-

fundepco es una organización sin fines de lucro que coadyuva en la generación de

nccr es un Consorcio de Cooperación Científica de un conjunto de universidades e

El jacs sam trabaja en estudios de caso de Sudámérica realizando investigaciones,

Uno de estos estudios es el que ahora tenemos el agrado de presentar a la comuni-

Esta investigación es parte de tres documentos que permiten un aporte al conoci-

Finalmente queremos resaltar el hecho que este libro se publica en momentos en

Simon Ticehurst �����������

Brigit Obrist �������������������

Una dimensión fundamental en la cuestión de la Gestión del Riesgo (GdR) es la

El tratamiento y dilucidación del tema, de manera clara y precisa, es fundamental

Las informaciones y sistematizaciones de algunas experiencias de atención a la

de lugares propensos a desastre y de poblaciones vulnerables e infraestructuras

Sin embargo, en esos estudios y atención de la emergencia no están incorporadas

La “teoría de los desastres”, reducida al análisis de la amenaza y la vulnerabilidad

Entonces, el tratamiento, discusión y crítica de los enfoques teórico conceptua-

Además, la revisión conceptual constituye un elemento importante en el aprendizaje

La discusión teórica también es significativa porque el desenvolvimiento de esta

A partir de estas consideraciones el presente documento se propone como objetivo

Sistematizar los enfoques teórico conceptuales referidos a la gestión del riesgo en la

2 BACHELARD, Gastón (1979) La formación del espíritu científico. Trad.

ta-naturalista, fisicalista (vinculadas a una interpretación del desastre en sí mismo y

Los objetivos específicos son:

1. Promover la reflexión y el debate social e institucional sobre gestión del riesgo,

2. Contribuir al proceso de fortalecimiento de capacidades institucionales, de

3. Fortalecer los avances conceptuales en la temática, profundizando y clarifi-

En base a estas consideraciones se desarrolla una síntesis descriptiva e interpretativa

Para el efecto se describen y analizan los antecedentes, la cronología, las reflexio-

Construcción crítica de la gestión local

Gestión del riesgo

El procedimiento de trabajo fue el siguiente:

• Compilación, revisión y clasificación histórica de los documentos

El primer capítulo trata el tema de las interpretaciones “sobrenaturalistas” y

En el segundo capítulo se describe la visión fisicalista del riesgo, que adaptó el

En el tercer capítulo el tema que se desarrolla es la gestión del riesgo desde la

colectivo ante las emergencias, la mitigación popular o mitigación para el cambio,

Este documento forma parte de un conjunto de otros dos estudios relacionados

Naturalismo: el rol de las ciencias

gustavo wilches-chaux. La vulnerabilidad global.

2. Interpretación “naturalista” del desastre

Concibe a la naturaleza como fuente de recursos, de riqueza y bienestar, y como

A partir de esta percepción relacionada con el desastre, la sociedad atribuye a las

En ambos casos, la interpretación sobrenatural (referencia a la divinidad como

naturaleza como entidad con voluntad propia), traban la posibilidad de compren-

Debido a esas características se las entiende como interpretaciones “tradiciona-

En la actualidad, esta manera de comprender el desastre aún persiste en algunos

La naturaleza El desastre como

3. Interpretación del desastre desde las ciencias naturales:

Bajo las consideraciones que asignan al desastre las interpretaciones anteriormente

cuestión asociada directamente con los mecanismos físicos, priorizando la instrumen-

Es decir, se aplican los conocimientos científicos vinculados a la matemática y la

Sin embargo, el conocimiento científico permitió a esta interpretación aportar con

A pesar de la precisión de los estudios sobre determinados fenómenos geodinámicos

Simon Ticehurst ��

Brigit Obrist ��