Marta Pasemko 3.

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LA POLITIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

En el presente ensayo se analizará la tendencia a la politización de la Función Pública, el
concepto de politización, sus objetivos y consecuencias así como la relación que tiene el
concepto con la Nueva Gestión Pública y su aceptación por los ciudadanos. Aunque la
definición del concepto de politización se precisará a continuación la idea general se
refiere a que los funcionarios tienen que prestar cada vez más atención a las cuestiones
políticas, y la tendencia de los políticos electos por los ciudadanos es invertir más tiempo
en maniobrar para que los miembros del funcionariado se acerquen cada vez más a las
ideas políticas y partidistas de los políticos en el poder.

Podemos realizar un breve repaso a la función pública española, desde la dictadura de

Franco hasta 1996. Durante la dictadura de Franco un número reducido de cuerpos
monopolizó los nombramientos políticos, los funcionarios podían controlar la designación
de cargos políticos y los burócratas ocuparon el ejecutivo político. Durante el periodo de la
Transición (1975-1981), los cuerpos aún tenían el poder de controlar el nombramiento no
basado en el mérito como consecuencia de la ausencia de un partido político fuerte. En el
año 1982 ganó las elecciones el PSOE y en 1996 el PP, y tanto el gobierno socialista
como el conservador reemplazaron a un gran número de nombramiento políticos, aunque
durante este periodo se muestra que no existe una identificación entre el partido político y
el nombrado en el puesto. Los receptores de los nombramientos son tecnócratas
apolíticos que ocupaban cargos de nombramiento político de poca relevancia. Los
nombramiento políticos de ambos gobiernos eran relativamente jóvenes y existía una
tendencia a nombrar personas de fuera de la administración. La ampliación de
nombramientos políticos, la incorporación de personal ajeno a la administración y el nuevo
diseño que se hizo de la cúspide organizativa favorecieron el incremento del control
político por parte del gobierno sobre la burocracia.

En el manual de referencia La politización de la Función Pública en una perspectiva

comparada se entiende por politización de la función pública la substitución de los criterios
basados en el mérito por los que se basan en el interés político, para la selección,
retención, promoción, incentivación y disciplina de los miembros de la función pública. La
politización implica el intento de controlar las líneas políticas de actuación y su puesta en
práctica. Aunque se ha intentando mantener alejada la función pública (estructura que
presta servicios públicos a los ciudadanos) para hacerla más eficiente y asegurar su
equidad no se ha conseguido que sea apolítica por la estrecha relación que tiene la
función pública con los gobernantes políticos. Los políticos sostienen que la posibilidad de
realizar nombramientos políticos dentro de la burocracia es un mecanismo muy
importante para controlarla, es decir, para controlar e influir en el personal del gobierno.
Además la politización puede manifestarse en términos estructurales, así la cuestión sería
que si no se pudiese reemplazar al personal del servicio público entonces tendría que
haber una manera de hacer que los objetivos de los políticos se puedan cumplir. En este
caso la solución estructural tienden a la duplicación del personal introduciendo
funcionarios de procedencia política. Por otra parte, los políticos pueden intentar cambiar
de ubicación la toma de decisiones como medio para conseguir sus objetivos, un ejemplo
sería el de desplazar las decisiones a organizaciones cuasi públicas. Por último, los
políticos pueden politizar los servicios públicos con el objetivo de cambiar las líneas
políticas de actuación. Como vemos existen múltiples estrategias que los líderes políticos
pueden utilizar para politizar la función pública.
La explicación más lógica para la creciente politización es la necesidad que tienen los
políticos de controlar lo que hacen las organizaciones del gobierno, ya que si existen
miembros afines al gobierno que administran los programas públicos habrá menos
desviación de los objetivos políticos que en un sistema dominado exclusivamente por
funcionarios de carrera. Los distintos ministros se han ido dando cuenta de que necesitan
personas que estén de acuerdo con sus posturas aunque no sean necesariamente
miembros del partido porque necesitan la ayuda de los funcionarios para plantear
correctamente los hechos y dar explicaciones sobre sus actuaciones de forma adecuada.
Se han producido muchos cambios en los sistemas de responsabilidad que hacen que el
control del ejercicio político sea cada vez más problemático.

Existen una serie de ideas sobre cuáles son las consecuencias de la politización y la
mayoría de estas consecuencias aparecen como negativas. En términos administrativos
se cree que un sistema administrativo politizado será mucho menos eficiente que un
sistema asociado al mérito. La existencia de un número elevado de cargos que dependen
de la confianza de sus superiores políticos genera incentivos negativos en todos los
niveles organizativos, porque los que están arriba del todo no tienen ni el tiempo ni los
incentivos suficientes para adquirir los conocimientos necesarios para gestionar
eficientemente su área de dirección, y los que están abajo y no pertenecen al partido
tampoco tienen incentivos para dar lo mejor de ellos mismos e intentar progresar en la
escala organizativa.
Se produce una pérdida de confianza en las instituciones del gobierno, puesto que la
visión que se tiene de la burocracia es más positiva que la visión del gobierno, entonces si
las políticas del gobierno tienen una connotación más negativa que la burocracia la
politización puede perjudicar a la legitimidad de la burocracia. La imagen a la que
actualmente están ligados los políticos españoles es la de la corrupción y son numerosos
los estudios que señalan que una de las causas de esta corrupción es la politización de
las instituciones públicas y además se señala que las administraciones más proclives a la
corrupción son aquellas con un mayor número de empleados públicos que han sido
seleccionados por nombramiento político. Los empleados públicos con un horizonte
laboral limitado por la incertidumbre de lo que pueda ocurrir en las próximas elecciones
serán más propensos a aceptar sobornos a cambio de favores, hecho que ocurre en
menor medida cuando un empleado público tiene un puesto y contrato estable. Además,
los políticos tienen un objetivo común, que es ganar las próximas elecciones, lo cual hace
que se toleren más los comportamientos ilícitos y las tentaciones para otorgar favores a
cambio, por ejemplo, de financiación son más elevadas.
La consecuencia final sería que la responsabilidad de la burocracia pública puede ser aún
más limitada, puesto que como consecuencia de la Nueva Gestión Pública la
responsabilidad se ha profesionalizado y se basa en estándares más objetivos de calidad.
Aunque las connotaciones del término, como hemos visto, son casi siempre negativas, el
autor del manual de referencia ha intentado apuntar que también pueden existir aspectos
positivos como una burocracia más comprometida, puesto que un mayor compromiso
político puede revitalizar el servicio público aspecto que no sería posible con un servicio
público neutral.

Como hemos apuntado, una vez en el gobierno los líderes políticos intentan controlar la
maquinaria burocrática para poder poner en marcha las políticas de su programa
electoral. En España existen los denominados puestos híbridos en lo más alto de la
burocracia que sirven a los dirigentes políticos para incrementar la democracia política en
el interior de la administración e intensificar el control sobre los funcionarios. La selección
y cese de estos funcionarios que ocupan los puestos políticos se basa sobre todo en
lealtades personales y afiliaciones partidistas. Los nombramientos políticos se pueden
adjudicar tanto a funcionarios políticos como a personas de fuera de la administración.
Tradicionalmente, los burócratas han intentado evitar la intromisión política creando lo que
hoy en día se denominan cuerpos que actúan como grupos de presión dentro del propio
sector público.

Durante las últimas décadas el debate sobre la administración pública se ha centrado en

la reforma administrativa y la Nueva Gestión Pública, la cual ha puesto de relieve la
importancia de una gestión eficaz en el control de programas públicos. Los gestores
públicos tienden a considerar a la política como un mal necesario y como una traba para
la eficacia y efectividad del sector público. Aunque también algunos políticos han
participado en la implementación de estas reformas porque consideraban que la
burocracia pública era una autentica traba para el cambio político. Estos últimos líderes
participaban en el cambio porque querían desinstitucionalizar la burocracia para poder
alterar la manera en que el gobierno realizaba e implementaba las políticas públicas.

El nivel de incremento de la politización se puede caracterizar por una serie de paradojas

derivadas de la Nueva Gestión Pública. La paradoja fundamental es que las reformas han
llevado a una mayor intervención política en la gestión diaria y un debilitamiento de los
gestores apolíticos profesionales. El debilitamiento del sistema de función pública ha
permitido a los políticos una mayor libertad a la hora de seleccionar a quienes debían
ocupar los puestos. La creación de organizaciones autónomas o cuasi autónomas ha
proporcionado oportunidades para una mayor politización. Las oportunidades para
politizar estas entidades se han incrementado por su falta de identificación con la
ciudadanía como organizaciones del sector público, puesto que la gente no tiene claro si
son públicas o privadas, y proporciona un terreno propicio para los nombramientos
políticos.
También el énfasis en el cumplimiento correcto de las funciones de los gestores del sector
público ha incrementado los niveles de politización, puesto que los responsables de
obtener los mejores resultados, los políticos, desean trabajar con gente que esté de su
lado porque posteriormente la ciudadanía los juzga por esos resultados. Los líderes
desearán tener a su lado personas en quienes confíen y con quienes compartan
afinidades políticas.

Aunque la politización se ha incrementado los partidos políticos interesan menos a los

ciudadanos. Esto ha ocurrido porque la politización es un fenómeno elitista mientras que
la identificación con los partidos se hace a nivel de las masas. Es paradójico que en un
escenario en el cual a los partidos políticos les cuesta mucho más captar adeptos y
retenerlos se presuma la afinidad partidista como importante para aquellos que deben
poner en marcha las políticas públicas. Y es mucho más paradójico que esta mayor
politización se ha dado allí donde se le ha dado una mayor importancia a la gestión y a la
Nueva Gestión Pública.

Por último cabe apuntar que los partidos políticos son cada vez más dependientes del
estado por motivos financieros puesto que el número de miembros se ha reducido pero la
profesionalización de las organizaciones partidistas se incrementan. Si los partidos
políticos se están convirtiendo en una especie de cartel entonces la politización tiene
mucho más sentido, puesto que su objetivo será el control de los activistas del partido
sobre el gobierno y el mantenimiento de la élite. La politización abierta parece ser la más
exitosa y tolerable entre todas las formas de involucración política. Es ampliamente
conocido y aceptado por el público que un cambio de gobierno significa un cambio en una
serie de puestos administrativos que controla el gobierno e incluso en algunos casos los
propios funcionarios empiezan a dimitir una vez que se acercan las elecciones. El público
ha ido aceptando con poca e incluso ninguna resistencia este sistema y la población
asume como normal el hecho de que una vez sustituido el gobierno también se tienen que
sustituir ciertos tipos de puesto que actualmente se consideran de designación política.

Como conclusión podemos afirmar que parece ser que durante los últimos años, la línea
que separaba lo político de lo apolítico se ha movido en dirección a lo político y muchos
altos cargos de la administración ahora son de designación política, algo que por ejemplo
durante la época de Franco, como se ha especificado al comienzo del ensayo, era
impensable. Las consecuencias de la politización a largo plazo aún están por determinar,
pero lo que está claro es que si esta tendencia continua su curso el control que ejercerán
los políticos sobre el funcionariado y el sector público será muy grande, con lo cual se
produciría un cadena muy difícil de frenar y cuyas consecuencias, en mi opinión, no serán
nada deseables. Desde mi punto de vista, la excesiva politización crea incentivos
perversos dentro de los partidos políticos, además, por supuesto, de debilitar al sector
público.