ANALISIS POSITIVO Y NEGATIVO DE LOS PROGRAMAS

SOCIALES

ANÁLISIS POLITICO

Al inaugurarse el mandato de Ollanta Humala como Presidente de la República en

el año 2011, se generó gran expectativa alrededor del enfoque de crecimiento con
inclusión social que pretendía llevar adelante el nuevo gobierno. No era para
menos ya que a nivel conceptual invitaba a pensar en la implementación de
mecanismos efectivos de redistribución de la riqueza generada por el crecimiento
económico, resolviendo brechas sociales sin poner en riesgo la dinámica del
aparato productivo alcanzada años atrás. Para ello, el instrumento elegido fue el
gasto social. Los déficits de calidad tanto en diseño, gestión y articulación que
presentaba la política social y el limitado impacto que esta había generado en
mejorar las condiciones de vida de la población permitían justificar la necesidad de
hacer reformas en este campo. Mientras tanto, los recursos fiscales disponibles
financiarían las iniciativas planteadas en profundización y optimización de los
programas sociales sin poner en riesgo los equilibrios macroeconómicos logrados.
El contexto era el adecuado; aunque luego de tres años los resultados observados
son mixtos.

Lo positivo: planificación y diseño

Probablemente donde se han logrado los mayores y mejores avances ha sido en

la reformulación del diseño de la política social en general y algunos programas
sociales de forma particular. Es decir, en la parte conceptual de la reforma. A nivel
de lo general, el ejemplo más concreto es la formulación de la Estrategia Nacional
Incluir para Crecer diseñada desde el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
(MIDIS) donde a pesar del evidente error de causalidad en el título, se establecen
objetivos estratégicos claros en el enfoque de alivio y superación de la pobreza.
Por ejemplo, se definen principios programáticos organizados sobre la base del
ciclo de vida de los hogares vulnerables, los cuales resultan en cinco ejes
fundamentales de intervención: nutrición infantil, desarrollo infantil temprano,
desarrollo integral del niño y el adolescente, inclusión económica y protección del
adulto mayor. Además, cada uno de estos aspectos se desarrolla individualmente
bajo modelos causales que permiten identificar la multiplicidad de intervenciones
que deben actuar de manera conjunta para resolver las vulnerabilidades sociales y
económicas de la población excluida. Asimismo, se establecen criterios de
focalización claros que van más allá de lo estrictamente monetario, a través de la
definición de la Población en Proceso de Inclusión.
Mientras tanto, a nivel de lo particular, el incremento paulatino de los programas
presupuestales bajo en enfoque de Presupuesto por Resultados fueron impulsos
importantes en la modernización del gasto social. La mayor relevancia de la
evidencia empírica en la formulación de políticas públicas y el interés mostrado en
incluir actividades específicas de evaluación permitieron un cauto optimismo
respecto a una nueva cultura en diseño y mejora continua en los programas
sociales. Si bien todavía este proceso es imperfecto y ha mostrado retrasos en su
implementación (sobre todo en evaluaciones de impacto) a diferencia de años
anteriores es posible mostrar algunos ejemplos de investigación aplicada con
cierta rigurosidad técnica (pocas concluidas, algunas en proceso y muchas por
realizarse) promovidas desde el Estado y que han sido parcialmente incorporadas
en el proceso de planificación de la política social. Innovaciones puntuales como
fueron la inclusión de componentes de estimulación temprana y acompañamiento
a familias en el programa Cuna Más o la exploración de esquemas de
transferencias alternativos en el Programa Juntos que motiven un mayor y mejor
uso de los servicios sociales, constituyen experiencias que han seguido (o
pretenden seguir) procesos de planificación serios.

Lo negativo: implementación y operación

Las principales dificultades se han encontrado en el campo de la implementación y

operación. Si los programas sociales son entendidos como cadenas logísticas de
producción de servicios, es evidente que la puesta en marcha de nuevos diseños
requiere de revisiones de los procesos operativos de modo que puedan detectarse
los cuellos de botella que pueden dificultar la implementación. Esto es doblemente
importante cuando se pueden prever restricciones estructurales que condicionan
el flujo de los procesos como son las condiciones geográficas adversas de los
centros poblados donde se concentra la mayor pobreza del país y limitaciones de
los recursos humanos disponibles, dada la baja calidad en algunos casos y la
elevada rotación en otros. Asimismo, es importante reconocer que en el caso de la
producción de un servicio social, los ciudadanos beneficiarios no son simples
receptores de la ayuda, sino que reaccionarán estratégicamente a la misma
modificando su comportamiento y posiblemente los supuestos sobre los cuales se
construyó el diseño. Por ello, la implementación de pilotos en la etapa pre-
operativa y destinar recursos (relativamente elevados en términos porcentuales)
en actividades de monitoreo y supervisión en la etapa inicial de operación es una
medida costo-efectiva en términos de preservación de calidad de la intervención.

El principio anterior no necesariamente fue aplicado o entendido generando

dificultades operativas. El ejemplo más notorio estuvo en la puesta en marcha del
nuevo modelo de alimentación escolar (bajo el programa Qali Warma) donde la
complejidad del diseño de operación sin que estuviera funcionando
adecuadamente un esquema de supervisión igual de complejo conspiró contra la
operación efectiva y eficiente del programa. Asimismo, sorprendió el
apresuramiento en la puesta en marcha del esquema sin implementar pilotos que
permitan ir acumulando lecciones antes de escalar el programa a nivel nacional.
La elevada subcobertura del PRONAA en las escuelas de los quintiles más pobres
definía un contexto de experimentación interesante que pudo aprovecharse mejor.
Por el bien de las buenas iniciativas emprendidas, es prudente evitar este tipo de
apresuramientos en el futuro.

ANALISIS GENERAL
Los programas sociales se hacen para regalar plata del Estado. A veces en
efectivo y en otras ocasiones como ayudas diversas. Se hacen por dos motivos
básicos: 1) porque esa es la forma en que los políticos aseguran votos (o al menos
creen que lo hacen); y 2) porque la lógica común lleva a pensar que esas son
buenas acciones, y por tanto, encuadradas en la "ética de izquierda" dedicada a
favorecer a los más pobres, a los necesitados, a los excluidos, a los marginados,
etc.

Debido a la mediocridad de nuestra clase política, en el Perú la política es

prácticamente sinónimo de beneficencia pública. Las campañas electorales son
concursos de grandes regalones. Ollanta Humala ganó precisamente con su
discurso asistencialista repleto de programas sociales, acusando al Estado de no
ir hacía los pobres y que el modelo económico había fracasado porque seguían
habiendo pobres.

Lo positivo: inversión e inclusión

En lo que refiere a inversión se incrementó en un 50% tanto así que de todo lo que
recauda el Perú cada 100 soles 3 soles va destinado a los programas sociales.

A continuación un cuadro de los principales programas sociales y su inversión

expresado en millones de soles.
El nuevo programa laboral Vamos Perú (que reemplazará al Programa Especial de
Reconversión Laboral, Revalora Perú) beneficiaría al 75% de la mano de obra del
país, según el Mintra. La idea es promover el empleo, mejorar las competencias
laborales e incrementar los niveles de empleabilidad en el país. El programa se
financiará con recursos del Tesoro Público asignado al Mintra, aunque también
puede recibir recursos de donaciones, cooperación técnica internacional y otras
fuentes de financiamiento.

Otro programa de desarrollo productivo del Mintra será Perú Responsable, que
buscará potenciar los esfuerzos de las empresas en su responsabilidad
corporativa. En efecto, de acuerdo con Inés Temple, presidenta del directorio de
Perú 2021, las empresas generan riqueza, trabajo y también sostenibilidad para el
desarrollo del país: “Implementar una cultura socialmente responsable es un valor
competitivo para las empresas porque les permite mejorar las relaciones con todos
sus grupos de interés”, afirma. Por ello esperan que el 2021, más de 100
empresas, de preferencia pymes, puedan portar el distintivo de Empresa
Socialmente Responsable, que otorgan gracias a una alianza estratégica con el
Centro Mexicano para la Filantropía.
En resumen, las políticas sociales migran a un enfoque de productividad que
asegure sostenibilidad en la superación de la pobreza. Sin embargo, más allá de
este nuevo enfoque, queda claro que los programas sociales deben mejorar la
focalización de su gasto, que se determina a través de la subcobertura (los
programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y la filtración (los programas
llegan a los que no los necesitan). Vale la pena enfatizar que los niveles de
subcoberturas son bastante mayores que los de filtración en la mayoría de los
programas sociales.

Lo negativo: dependencia y corrupción

La ayuda social, en general, crea dependencia, estimula la ociosidad e incluso

fomenta otros vicios y delitos como las invasiones y "posesiones" de tierras, por
ejemplo. Engaña a los jóvenes haciéndoles creer que serán grandes profesionales
si se les paga una beca en una institución de prestigio. Eso es mentira porque
esos chicos sencillamente no rinden, como es fácil comprobarlo. Además de todo
esto, los programas sociales generan corrupción.
Todo programa de ayuda social requiere contar con una administración, para lo
cual se crea un organismo público. Este es el primer paso de la corrupción pues
se abre la puerta para los allegados del nuevo régimen, que por lo general es
gente que carece de la preparación adecuada; pero lo más grave es que
invariablemente esta gente carece del espíritu altruista que se requiere en la labor.
Los programas sociales están llenos de empleados que carecen de espíritu
altruista. Son simples burócratas que están allí por un interés crematístico y, por lo
tanto, es sumamente fácil que caigan en la tentación de usar su agencia para
beneficio propio o de sus parientes o amigos

POSITIVO NEGATIVO

Planificación Inversión

Diseño Inclusión

Implementación Dependencia

Operación Corrupción