Resumen Del Libro

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Apuntes Derecho Administrativo I
Derecho Administrativo I (Universidad de Castilla La Mancha)
Su distribución está prohibida

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TEMA 1: CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho administrativo es el Derecho propio y peculiar de las Administraciones públicas. La
Administración pública está sometida al principio de legalidad y tiene como misión servir a los intereses
generales, a diferencia de los sujetos privados que actúan bajo el principio de la autonomía de la
voluntad.
La Administración aprueba normas generales, los reglamentos, aunque también a veces resuelve
conflictos entre particulares por medio de mediación, y para ello cuenta en su seno con órganos que
ejercen funciones similares a las judiciales, los Tribunales Económico-Administrativos.
El interés general se define por los órganos que ejercen el poder político en representación de los
ciudadanos y por su elección. Para la gestión de los intereses generales, las leyes atribuyen a la
Administración pública un conjunto de poderes: la Administración puede adoptar decisiones de obligado
cumplimiento por aquellos a quienes van dirigidas. Las normas del Derecho administrativo confieren a la
Administración poderes que la sitúan en posición de supremacía sobre los particulares.
La Administración provee a las necesidades generales, controlando, autorizando u ordenando actividades

privadas (seguridad ciudadana, tutela del medio ambiente) en parte prestando servicios a los
ciudadanos (sanidad, educación) o contratando y gestionando infraestructuras públicas (carreteras,
puertos, aeropuertos) y colaborando con particulares y empresas al desarrollo económico y social u otros
fines de interés general.
Los actos administrativos están sometidos a controles internos, como la intervención del gasto público y
a controles externos como el ejercido por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Privatizaciones y cambio de papel de la Administración pública
El incremento de las actividades de la Administración y del gasto público, desde mediados del S.XX llevó
a una profunda crisis fiscal. Como reacción, las ideologías neoliberales proclamaron la supremacía de la
sociedad civil y del mercado y la necesidad de reducir el papel del Estado, lo que ha dado lugar a un
proceso de privatización.
En Europa, se han mantenido los servicios públicos y las prestaciones necesarias para asegurar una
cohesión económica y social. En los servicios públicos más tradicionales (enseñanza, sanidad) la
Administración mantiene unas prestaciones básicas complementadas por la iniciativa privada. Con ello se
intenta reducir el gasto público pero con riesgo de reducir la cohesión social. Para la construcción de
grandes infraestructuras, se da entrada a la iniciativa privada cuyo coste recae sobre los usuarios que
pagan peajes. El Estado ha pasado a desempeñar funciones reguladoras y de control de las actividades
privadas y ha abandonado en parte su papel prestador de servicios.
La huida del derecho administrativo
Se promueve la introducción en el ámbito público de formas de gestión del ámbito empresarial, con esto
se busca que la Administración consiga sus objetivos sociales con mayor agilidad y el menor coste
posible, flexibilizando el régimen de funcionamiento y eliminando las trabas. La 1ª consecuencia es
sustituir la prestación de servicios públicos por la gestión indirecta de empresas mediante contratos que
la Administración les adjudica. Donde la externalización no es posible, se trata de crear entidades
privadas para la realización de actividades públicas con fondos públicos. Para atender a las exigencias
de eficiencia y productividad, no siempre es deseable que la Administración se rija por las mismas normas
que las empresas privadas, porque eso supone una reducción de controles y menor transparencia, dando
lugar a corrupción.
Derecho administrativo europeo y global
La dimensión transnacional e incluso global que han adquirido las relaciones financieras y comerciales,
la justicia o la protección del medio ambiente hace que los Estados asuman compromisos que se traducen
en intervenciones administrativas.
En la UE existe un Derecho administrativo comunitario que se compone de abundante legislación que se

impone a la de los Estados miembros en áreas relevantes para el Derecho administrativo (transportes,

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telecomunicaciones, inmigración). También contienen principios y reglas elaboradas por la

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que controla la aplicación del Derecho comunitario por la
Administración de la Comunidad Europea. Las técnicas jurídicas de control se inspiran mucho en las del
Derecho administrativo de los Estados miembros, contribuyendo a la unificación de unas mismas reglas
generales.
TEMA 2: LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El fin de la Administración es el servicio a los intereses generales. La Administración es una institución
vicarial o servicial (no tiene intereses propios). Esta función ha de realizarse con objetividad, sin
interferencias partidistas ni discriminaciones.
Para alcanzar su fin institucional, la Administración debe actuar con eficacia. Eso explica que se otorguen
los poderes que le permiten conseguir ese fin: la potestad de adoptar decisiones de obligado
cumplimiento, la potestad sancionadora, tributaria... La eficacia administrativa requiere adecuar los
medios a los fines y una permanente atención a las condiciones en las que se desenvuelve la acción
administrativa. De ello derivan las reformas normativas como la adopción de decisiones para incrementar
la agilidad y fiabilidad o reformas del régimen jurídico de los funcionarios para favorecer su capacidad y
responsabilidad.
Participación ciudadana
Significa el reconocimiento a los ciudadanos y a las entidades sociales de intervenir en la adopción de las
decisiones administrativas que afecten a sus intereses, individuales o colectivos. El art. 105.a) dispone
que la ley regule la audiencia de los ciudadanos directamente. La participación de ciudadanos a veces se
articula a través de órganos consultivos en los que se integran representantes de las organizaciones de
los sectores afectados. La Constitución se refiere a uno de ellos: el Consejo económico y social (art.
131.2). A esto, hay que sumar las fórmulas de democracia directa como la iniciativa popular y el
referéndum.
Participar es influir en la decisión. No es posible sustituir la Administración profesional por un conjunto de

organismos cuya gestión se atribuya a las organizaciones representativas más interesadas en cada caso.
La participación de los ciudadanos debe ser compatible con estos principios y no perturbar la gestión de
los servicios. Una Administración abierta a la participación de los ciudadanos es más democrática y eficaz
pues se adecúa la acción administrativa a las demandas sociales y es ágil en la tramitación de
procedimientos.
Transparencia administrativa
El art. 105.b) ordena que la ley regule el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos. Esta es una de las manifestaciones de transparencia además de la publicidad y la
información al público sobre proyectos de decisión que tengan trascendencia social. El ciudadano tiene
derecho a conocer las decisiones que prepara la Administración y la información en poder de la
Administración que sea de su interés. La transparencia no puede ser absoluta, pues el secreto y la reserva
deben prevalecer para proteger los derechos e intereses de los ciudadanos (pues la Administración
tiene datos que afectan a su intimidad).
Descentralización, autonomía, desconcentración
Descentralización: es una tendencia que consiste en atribuir mayores competencias a las

Administraciones públicas de ámbito territorial más reducido. La descentralización puede ser: territorial,
que conlleva la atribución a los entes descentralizados (C. Autónomas) de la responsabilidad del ejercicio
de actividades administrativas y de la prestación de servicios públicos que da lugar a un reparto de poder
político entre las distintas instancias de gobierno, representativas de la respectiva comunidad. La
descentralización funcional consiste en atribuir a determinados organismos públicos la gestión de ciertos
servicios o el ejercicio de actividades administrativas.
Autonomía: implica en el caso de los entes territoriales (C. Autónomas) la capacidad de ejercer un
conjunto de competencias bajo la propia responsabilidad y dar a la acción de gobierno y administración
una orientación política propia.

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Desconcentración: atañe a la organización y relaciones internas de una misma Administración. Consiste

en atribuir mayores competencias a los órganos o unidades inferiores y periféricos de una Administración
en descargo de los órganos superiores y centrales.
Según el principio de subsidiariedad, la Comunidad Europea solo debe intervenir en materias de

competencias compartidas con los Estados cuando los objetivos de la acción que se pretenda realizar no
puedan lograrse de manera suficiente por los Estados miembros.
Elementos de cohesión: jerarquía, coordinación, cooperación y solidaridad
El principio de jerarquía consiste en ordenar los órganos con competencias sobre una misma materia
conforme a una estructura piramidal, en la que la subordinación de los órganos inferiores a los superiores
es estricta.
La coordinación persigue la fijación de los medios y de sistemas de relación que hagan posible la
información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de autoridades y unidades
administrativas.
La cooperación defiende la ayuda mutua entre Administraciones diferentes, en el ejercicio de sus

competencias, para alcanzar fines de interés común y facilitar el servicio a los ciudadanos.
Solidaridad referida a los distintos territorios tiene consecuencias en las relaciones interadministrativas,
económicas y financieras.
Legalidad y juridicidad
El sometimiento de una ley es una consecuencia directa del Estado democrático de Derecho. Toda
actuación del Gobierno y la Administración está sujeta plenamente a la ley. La Administración no solo
debe respetar la ley, sino también al ordenamiento jurídico, empezando por la Constitución.
Vinculación negativa y positiva
En las relaciones jurídicas privadas el principio fundamental es el de autonomía de voluntad. La ley es

solo el marco en el que los particulares desarrollan sus actividades persiguiendo sus legítimos intereses.
La ley constituye un límite negativo de la libertad de decisión. Hablamos de la vinculación negativa.
La Administración no puede adoptar medidas de regulación del ejercicio de los derechos individuales, las
libertades públicas, la libertad de empresa o del derecho al trabajo, sin una previa habilitación legal. Esto
se denomina vinculación positiva, lo que supone que lo que no le permite expresamente la ley le está
prohibido.
Potestades regladas y discrecionalidad administrativa
La actuación de la Administración está predeterminada por las normas jurídicas aplicables (potestad
reglada), de forma que solo hay una decisión posible y lícita en Derecho. Sin embargo, hay veces que las
leyes atribuyen a la Administración la capacidad de aplicar las normas de diferentes maneras en función
de los intereses públicos. La Administración tiene un margen de decisión, lo que se llama
discrecionalidad administrativa.
La discrecionalidad puede ser más amplia o más reducida en función de los elementos reglados, es decir,
de los límites que establezcan las normas que regulan cada tipo de actuación administrativa. La
discrecionalidad administrativa se somete a unos límites jurídicos, solo puede ejercerse si existe el poder
para ello por un órgano competente, para atender al interés público y con sujeción a los principios
generales del Derecho (igualdad, seguridad jurídica, proporcionalidad).
Discrecionalidad política: cuando se da un margen de decisión propia a las autoridades competentes

para que adopten una decisión valorando los aspectos y consecuencias políticas de esta incluida su propia
estimación subjetiva o ideal de la solución correcta.
Discrecionalidad técnica: existe cuando el sistema jurídico reconoce a favor de los administradores un
ámbito de decisión propio para emitir una decisión en función de valoraciones técnicas o científicas.

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Discrecionalidad de planeamiento: adquiere matices peculiares sobre todo cuando se trata de

actividades económicas privadas.
Conceptos jurídicos indeterminados y margen de apreciación discrecional
Conceptos jurídicos indeterminados se refiere a los casos en que la ley describe el supuesto de hecho
que permite una decisión de la Administración a través de conceptos abstractos que solo pueden ser
concretados en su aplicación práctica. Para la aplicación de estos conceptos al caso concreto, la
Administración debe hacer una valoración, fundada en criterios técnicos y en razonamientos lógicos.
Aunque en muchos casos, al aplicar conceptos indeterminados la Administración carece de esta
discrecionalidad.
Por esta razón, la jurisprudencia reconoce que la Administración goza de un margen de apreciación para
aplicar los conceptos jurídicos indeterminados. Este margen no es absoluto pues la Administración puede
equivocarse al aplicar el concepto al caso concreto y como consecuencia, su decisión será contraria al
Derecho.
Límites de la discrecionalidad administrativa
a) Cualquier potestad de la Administración, incluidas las de carácter discrecional, se confieren para actuar
ante determinadas situaciones de hecho.
b) La Administración solo puede ejercer potestades discrecionales para fines de interés público.
c) El Derecho es el límite presente incluso en casos en los que la ley apenas delimita o restringe la
discrecionalidad de la Administración como por ejemplo: igualdad ante la ley, proporcionalidad (si existe
adecuación entre los medios y los fines) y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
(en ningún caso la Administración puede ejercer sus poderes por mero capricho de sus funcionarios, sino
que cualquier actuación administrativa debe ser coherente con el fin público que persigue).
d) Otros elementos reglados (sometidos a reglas) son de carácter organizativo y de procedimiento

administrativo: la Administración debe actuar por medio de un órgano competente a través del
procedimiento legalmente establecido.
e) Las decisiones discrecionales deben ser motivadas. La motivación es un elemento que consiste en la
expresión formal de las razones que justifican la decisión discrecional.
La autotutela de la Administración
La Administración determina por sí misma mediante decisiones unilaterales los derechos y obligaciones
concretas del ciudadano, aplicando leyes. La Administración crea, modifica o extingue derechos y
situaciones jurídicas; no necesita para ello acudir al Juez. Si el destinatario de la decisión administrativa
no la cumple voluntariamente, la Administración tampoco necesita acudir al juez para imponer
coactivamente sus mandatos. La Administración tutela su propia situación jurídica (autotutela).
Esta prerrogativa no existe cuando la Administración actúa en relaciones del Derecho privado. El principio
de autotutela tampoco se aplica cuando la Administración incurre en una actividad ilegal (no paga una
deuda reconocida), caso en que el acreedor podrá solicitar al Juez o tribunal Contencioso-Administrativo
que condene a la Administración. La autotutela está limitada cuando está en juego la libertad de las
personas.
Es la tutela de los intereses generales la que justifica la atribución a la Administración de una posición
semejante en sus relaciones con la Justicia. Se trata de impedir que la resistencia individual a un mandato,
perjudique al bien común. De ahí que el Tribunal Constitucional declare su conformidad con la
Constitución del principio de autotutela o de la presunción de legalidad y ejecutividad inmediata que
tienen las decisiones y actos administrativos.

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TEMA 3: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

El ordenamiento jurídico es una sociedad organizada y ordenada mediante reglas jurídicas. Las normas
jurídicas son el producto de la sociedad organizada.
El Derecho público, en particular el administrativo, es el Derecho del Estado. Hoy en día podemos hablar
de otros ordenamientos jurídicos distintos al Estado como el caso del ordenamiento jurídico
internacional, al que da impulso la globalización.
Junto al Estado, se han desarrollado en nuestro Derecho interno, los ordenamientos de las Comunidades
Autónomas que se asemejan tanto en los aspectos institucionales como normativos al ordenamiento
jurídico estatal. No toda la pluralidad de ordenamientos jurídicos está en un mismo plano, pues abarcan
ámbitos territoriales diferentes y se superponen en forma de círculos concéntricos.
Hay un ordenamiento que constituye el origen de todos los demás, es decir, hay un ordenamiento
originario (SSTC 32/1981) que engloba a la totalidad de la organización jurídico política de la Nación
española, donde reside la soberanía.
El ordenamiento jurídico internacional se introduce en nuestro ordenamiento a través de la firma de

Tratados internacionales. Los tratados internacionales no pueden contener estipulaciones que sean
contrarias a la Constitución (art. 95.1 CE), por eso se exige la previa revisión constitucional.
El ordenamiento jurídico comunitario se introdujo en nuestro ordenamiento a través del Acta de Adhesión
de España a la UE en 1986.
Características formales del ordenamiento jurídico administrativo
El ordenamiento jurídico es una unidad dinámica y en continua evolución. Las normas que lo inetgran
varían y se ajustan a la realidad social de cada momento.
En el ordenamiento jurídico predominan las normas escritas. La mayoría de los preceptos que se aplican
ordinariamente en la práctica jurídica se establecen en normas escritas.
El Derecho administrativo es el campo propio de la legislación motorizada: hay que tener en cuenta que
las Administraciones públicas no actúan por la autonomía de voluntad sino que la vinculación a la ley y al
Derecho es más intensa y aunque goce de ciertos márgenes de discrecionalidad, esta vinculación impone
la regulación de toda la acción administrativa por reglas de Derecho.
En el ámbito administrativo las competencias legislativas están repartidas entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. La concepción de los intereses públicos concretos que la Administración
debe perseguir o la de cómo debe gestionarlos cambia continuamente.
Variedad de tipos normativos
a) El ordenamiento cuenta con normas generales y abstractas. Algunas regulan aspectos generales de
este ordenamiento (la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Otras son especiales por la
materia (Ley de Costas, Ley de Expropiación Forzosa). Las leyes generales suelen ser desarrolladas y
completadas por reglamentos.
Una misma materia puede ser regulada por leyes de procedencia y función, por ello es importante la
articulación de unas y otras normas conforme criterios de jerarquía, competencia, cooperación,
prevalencia y supletoriedad.
b) Las leyes singulares son normas dictadas para un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan
su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por legislador ante ese supuesto
de hecho, aislado en una ley singular. Esta clase de leyes son admisibles en nuestro ordenamiento
siempre que respondan a una situación de hecho singular o excepcional.
c) Normas de contenido organizativo: regulan estructuras administrativas (como reales decretos que
organizan los Departamentos ministeriales) y distribuyen o transfieren competencias (como las leyes de
transferencia y de delgación) o regulan las relaciones entre entidades y órganos públicos.

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La importancia de los principios generales del Derecho
A) La función de los principios generales del Derecho es múltiple. Tienen una función informadora
de todo el ordenamiento jurídicoy en ese sentido desempeñan una labor de encuadre o de guía para la
elaboración del Derecho escrito. Por otro lado, ejercen una función interpretativa de las demás normas
y suplen los defectos de otras. Cumplen además una función supletoria. Los principios generales
constituyen parámetros de validez de las normas escritas incluso si se trata de principios constitucionales
o del Derecho europeo, y la validez de los reglamentos.
En la actualidad se ha producido un proceso de recepción y consolidación de los principios por normas

escritas de superior rango (ej: Constitución). Pero también hay principios no recogidos en normas escritas,
aunque más bien de carácter técnico (ej: economía procesal, iura novit curia). Es muy importante la labor
de la jurisprudencia que deduce de otras normas principios no explicitados (ej: principio pro actione).
B) La heterogeneidad de los principios generales. Los principios que se aplican en el Derecho

administrativo son heterogéneos tanto por su contenido como por su función. Hay principios ordinarios
donde encuadramos entre otros los que relaciona el art. 9.3 de la Constitución (legalidad, jerarquía
normativa, publicidad de las normas). Otros son principios institucionales que ordenan las diferentes
instituciones jurídicas (autonomía, descentralización, coordinación jerarquía).
Distintos son los principios rectores de la política social y económica a los que se refiere el Capitulo
III del Título I de la CE. Estos tienen un valor informativo de la legislación positiva, de la práctica judicial y
de la actuación de los poderes públicos, lo que les da un valor interpretativo de las normas (incluidas las
constitucionales) y valor legitimador de ciertas actuaciones públicas, inclusive limitativas de derechos
individuales como la propeidad o justificativas de desigualdades de trato formal.
C) Principios relevantes en el Derecho administrativo
1) Principio de legalidad: recogido en el art. 9.3 CE. Las exigencias del principio de legalidad no
son iguales en todos los ámbitos del ordenamiento jurídico. Cuando la Administración ejerce
potestades sancionadoras o cuando limita de algún modo derechos individuales, las exigencias
del principio son más intensas. Cabe distinguir entre una vertiente que impone la existencia de
una norma jurídica habilitante y reguladora del uso de las potestades administrativas; y un aspecto
formal que implica la necesidad de regulación por un tipo de norma escrita.
2) Principio de igualdad: amparada como derecho fundamental en el art. 14 CE. La igualdad
prohíbe toda discriminación por raza, sexo, religión. Pero además obliga a dar un trato semejante
a los ciudadanos que se hallen en la misma situación sin introducir diferencias que carezcan de
justificación razonable. La igualdad en la aplicación de la ley por la Administración pública
persigue evitar diferencias de trato arbitrarias. La autonomía de cada Administración presupone
la posibilidad de aplicar distintos criterios y soluciones a problemas similares. La consecución
efectiva de la igualdad jurídica depende de la atención a la imparcialidad, que debe guiar tanto
a la Administración como la composición de los órganos que regulan los procedimientos. La
igualdad material se promueve por los poderes públicos a través de la política económica y social.
3) La seguridad jurídica: (art. 9.3 CE). El Tribunal Constitucional entiende que es la suma de
certeza, legalidad, jerarquía y publicidad normativa, equilibrada de tal forma que permita promover
en el orden jurídico: la justicia, la igualdad y la libertad. La seguridad jurídica no excluye la reforma
del ordenamiento jurídico. Tampoco ampara la defensa frente a los cambios legislativos de
derechos reconocidos por la legislación anterior. En cambio, protege a los ciudadanos ante
cambios legislativos que no sean razonables o previsibles.
4) Principio de buena fe: afirmado por el art. 7 CC. Significa que la Administración y un sujeto
privado han de actuar lealmente en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus
obligaciones. Informa de toda la actuación administrativa y se vincula a la prohibición del abuso
de derecho.
5) Principio de confianza: obliga a la Administración a respetar la confianza que el ciudadano haya

adquirido en su comportamiento futuro y que haya sido inspirada por actuaciones incuestionables
de aquélla, ya sean informaciones o declaraciones. La confianza legítima protege a los individuos
y las empresas contra cambios bruscos e imprevisibles del criterio de la Administración que sean

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lesivos. La infracción de este principio puede conllevar la anulación de una decisión administrativa
o el pago de una indemnización.
6) Principio de eficacia: (art. 103.1 CE). Significa que la Administración debe cumplir sus fines
institucionales, es decir, el servicio a los intereses generales, con la mayor rapidez posible y
alcanzando sus objetivos de la mejor forma y menor coste (principio de eficiencia y economicidad).
La eficacia administrativa no puede perseguirse al margen de la legalidad, pues las normas
jurídicas y el respeto de los derechos individuales no pueden considerarse trabas de la acción
administrativa.
7) Principio de transparencia y responsabilidad administrativa: son principios esenciales del

funcionamiento de la Administración, pues la Administración debe permitir el acceso de los
ciudadanos a la información sobre los asuntos públicos y responder de su actuación ante la
sociedad.
El papel limitado de la costumbre y el valor del precedente administrativo
El papel de la costumbre en el Derecho administrativo es muy limitado, porque la costumbre solo tiene un
valor supletorio de la ley (art. 1.3 CC). Ej: la costumbre en regímenes de gobierno local como el concejo
abierto.
El precedente administrativo es la respuesta adoptada con anterioridad por una misma Administración en
un supuesto similar. El precedente administrativo tiene escaso valor jurídico salvo por el principio de
igualdad ante la ley y el principio de confianza legítima. Las decisiones que no respeten el precedente
administrativo deberán ser motivadas (la Administración debe justificar su decisión, ya que su conducta
puede ser un indicio de desigualdad discriminatoria). Corresponde a los Tribunales enjuiciar si la
motivación ha existido o no y si implica una quiebra de la igualdad.
Creación judicial del Derecho
Los Tribunales no solo pueden enjuiciar los reglamentos, sino también la validez de las leyes. La
interpretación de las normas es un acto de creación jurídica. La interpretación supone pronunciarse a
favor de uno de los significados válidos de la norma. La actuación de los Jueces y Tribunales tiene una
incidencia directa sobre el sistema normativo y no solo sobre su aplicación. Ciertas decisiones de los
Tribunales tienen un efecto normativo directo, porque pueden declarar erga omnes la nulidad de ciertas
normas jurídicas, expulsándolas del ordenamiento. De ahí que se defina la función del Tribunal
Constitucional como la función de un legislador negativo. Los Tribunales no pueden aprobar por sí mismos
disposiciones normativas en sustitución de las normas que anulan. La influencia de la jurisprudencia en
la creación de principios y reglas generales es innegable.
El Tribunal Supremo es el máximo intérprete de la legislación ordinaria, pues sus sentencias vinculan a
todos los órganos judiciales. De la misma forma, todos los órganos judiciales tienen la obligación de aplicar
la doctrina legal del Tribunal Supremo.
Cada órgano judicial no puede variar su criterio en un caso concreto sin una justificación razonable. De
hacerlo incurre en una infracción del principio de igualdad jurídica.
Aplicación de las normas en Derecho administrativo
1. Aplicación en el espacio: las normas del Derecho administrativo obligan a todos los que se hallen en
territorio español. Tienen vigencia territorial. La misma regla es aplicable a las normas de los
ordenamientos de las Comunidades Autónomas y de los entes locales. Hay normas estatales que se
dirigen a personas de nacionalidad española que residen fuera del territorio nacional o Comunidad
Autónoma. Hay otras normas aplicables solo a determinados colectivos por razón de status determinado
donde quiera que se hallen.
2. Aplicación en el tiempo y el problema de la retroactividad: la retroactividad está prohibida cuando

se trata de leyes penales o reguladoras de sanciones administrativas que sean desfavorables. Tampoco
pueden tener eficacia los decretos legislativos que articulen leyes de bases. Hay que distinguir dos
supuestos que se califican como aplicación retroactiva de las leyes: 1º aquel en que una nueva norma se
aplica a hechos o actos que han cumplido sus efectos. El 2º supuesto es aquel en que una norma dictada
pro futuro regula de forma diferente a la legislación anterior situaciones jurídicas nacidas al amparo de

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ésta pero no agotadas o extinguidas. Ej: leyes tributarias que eliminan beneficios fiscales contemplados
por la legislación anterior. En este caso la retroactividad no está prohibida por el art. 9.3 CE.
Un reglamento no puede afectar a derechos reconocidos por la ley u otra norma de superior rango, no
ya en virtud de una pretendida irretroactividad, sino en virtud del principio de legalidad y del principio
de jerarquía normativa.
Pérdida de la vigencia de las normas: la derogación y el desuso
La pérdida de la vigencia definitiva se produce por el transcurso del plazo de su vigencia, por desaparecer
las circunstancias para las que se dictaron o bien por su derogación o anulación.
Las leyes solo se derogan por otras posteriores. Esta derogación puede producirse de varias maneras,
pero con frecuencia la derogación se produce mediante una cláusula general. Si falta tal cláusula, la
derogación se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sea incompatible con la anterior.
Cosa distinta es la desuetudo o pérdida de vigencia de las normas por desuso. Esto no significa que las
normas puedan perder su vigencia por el mero incumplimiento generalizado. En ocasiones, una norma
queda desconectada de la evolución posterior del ordenamiento jurídico, aunque no exista otra norma con
la que resulte incompatible. La norma obsoleta no ha sido derogada, pero resulta inaplicable porque ha
quedado atrasada.
TEMA 4: LAS NORMAS ESCRITAS

I. LA CONSTITUCIÓN:
1. SIGNIFICADO Y VALOR NORMATIVO: La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico

que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder. Se sobrepone, no solo a los
ciudadanos, sino a todo poder público. Goza de supremacía en un doble plano: material y formal.
A) Supremacía material: significa que despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser
cumplida por sus destinatarios, aplicada por los tribunales de justicia, deroga normas anteriores que se le
opongan y determina la invalidez por vicio de inconstitucionalidad.
B) Supremacía formal: supone que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna
otra norma.
2. CLASES DE NORMAS CONSTITUCIONALES: No todos los preceptos constitucionales tienen el mismo

objeto y destinatario ni, por consiguiente, la misma eficacia jurídica. Las normas constitucionales podrían
situarse en una escala:
a) En primer lugar, hay que mencionar las normas que regulan los derechos y deberes fundamentales de
los ciudadanos (art.14-38)
b) A las anteriores hay que sumar otras normas que contienen también prescripciones concretas y
determinadas, aplicables a las relaciones jurídicas entre particulares.
c) Otras normas, de contenido concreto y más o menos preciso según los casos son las que regulan la
organización y funcionamiento de los poderes públicos.
d) Otras son normas de principios, pues contienen principios generales del Derecho (art. 137-139).
e) Hay normas que contienen simples garantías constitucionales, lo que implica que garantizan la
existencia y preservación de instituciones esenciales (art. 137)
f) Otras normas constitucionales contienen remisiones o mandatos al legislador para que regule una
determinada materia, señalando en su caso ciertas orientaciones o límites de esa regulación legal (art.
105).
g) Hay normas que se ciñen a remitir a otro tipo de norma, por lo que constituyen meras reservas
normativas (art. 81.1)

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h) En fin, debemos aludir a aquellas otras normas que en su momento denominamos de finalidad o de
programación final.
Por otra parte, todas las normas de la constitución, cualquiera que sea su contenido, su eficacia propia y
su importancia práctica, tienen el mismo rango normativo, pues no existe entre ella ninguna relación de
jerarquía.
II. LOS TRATADOS INTERNACIONALES:
Los Tratados tienen un valor superior a cualquier otra norma de Derecho interno, no jerárquicamente, sino
en ámbito de competencia. Por ello, los Tratados son inmunes a su reforma por cualquier otra norma de
Derecho interno, incluidas las leyes.
Esta inmunidad no alcanza a la propia CE. La celebración válida de un Tratado que contravenga a la CE
exige la previa revisión de la Constitución. Un caso práctico fue la reforma del art. 13 CE, reconociendo el
derecho a sufragio pasivo a los extranjeros en elecciones municipales (Tratado de Maastricht).
III. EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO: El derecho comunitario europeo compone un

ordenamiento jurídico articulado, auto integrado y en pleno desarrollo. Su importancia como origen de
normas de aplicación directa o mediata es cada vez mayor, sobre todo en el ámbito material del Derecho
administrativo.
1. FUENTES:
1) Derecho originario: integrado por los Tratados de fundación y la adhesión de los Estados
miembros. Establece esencialmente la organización de las Comunidades y su funcionamiento.
2) Derecho derivado: derecho creado por los órganos de la propia Comunidad, no por los Estados
miembros. En él se integran:
a) Reglamentos: directamente aplicables a los Estados miembros sin necesidad de adaptación.
b) Directivas: no son directamente aplicables, sin embargo, ante incumplimiento en la aplicación, el
Tribunal de Justicia ha sentado la doctrina de que transcurrido el plazo de aplicación, también serán
directamente aplicables.
c) Recomendaciones y dictámenes: no son vinculantes, ni tienen naturaleza normativa, pero pueden
ser elaborados por el Consejo y la Comisión europea.
2. LAS RELACIONES CON EL DERECHO INTERNO: El Derecho de la UE es de aplicación preferente,

las posibles contradicciones entre Derecho comunitario e interno es de competencia de los jueces y
tribunales ordinarios. En cuanto a su contenido, el ordenamiento europeo se diferencia del ordenamiento
interno de los estados miembros de la UE en razón de la competencia "ratione materiae" de esta. Tales
competencias, son de atribución, es decir, son las otorgadas por los estados a través de los tratados, como
se deduce del Art. 5 TCE. El derecho europeo tiene primacía sobre el Derecho interno y, en el caso de los
tratados y los reglamentos, un efecto directo, que también pueden alcanzar las directivas no transpuestas
en los casos mencionados.
IV. LAS LEYES DEL ESTADO Y SUS TIPOS: La ley, tras la CE, es la norma superior de nuestro
ordenamiento jurídico. Distinguimos varios tipos:
LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA
1) Ley Orgánica: tipo de ley creada por la CE de 1978, requiere el voto favorable de la mayoría
absoluta del Congreso de Diputados para su aprobación.
2) Ley Ordinaria: tipo de ley general, es decir, toda aquella ley que NO es orgánica.
Una Ley Orgánica puede regular materias de una Ordinaria, siempre y cuando sea de naturaleza mixta,
es decir, que indique que preceptos son orgánicos y cuales ordinarios de aquellos que la integran.
LEY DE BASES Y LEY BÁSICA

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1) Ley de Bases: tiene lugar en el ámbito de la delegación legislativa que contempla el art. 82.2 CE,
cuando tenga por objeto la formación de un texto articulado. Tiene límites; no podrá autorizar la
modificación de la ley de bases; ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
2) Ley Básica: se produce en el marco del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. Es preciso acudir al art. 149 CE para comprender dicho marco de competencia.
LEY DE ARMONIZACIÓN
Están previstas para establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de
las CCAA. Corresponden a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la aparición de
esta necesidad.
El riesgo latente está en que estas leyes pueden apoderar al Estado de una competencia legislativa en
materias exclusivas de las CCA, por ello, la interpretación es restrictiva. De hecho, se ha utilizado una sola
vez con la Ley Orgánica de Armonización del proceso autonómico.
LEY MARCO Y LEY DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN
1) Ley marco: propuestas para atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar, para sí
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por dicha ley. No se
ha aprobado todavía ninguna ley de este tipo.
2) Ley de transferencia o delegación: se prevé con el carácter de una Ley Orgánica y su finalidad es
transferir o delegar bloques materiales de competencias estatales a las CCAA.
LEY DE PRESUPUESTOS
El contenido de esta ley se determina en el art. 134 CE. Se puede resumir diciendo que el Presupuesto
contiene las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico
determinado.
La vigencia de los presupuestos es anual. El Gobierno debe presentar el Presupuesto a las Cortes
Generales antes del 1 de octubre de cada año, pero si no resulta aprobado antes del primer día del
siguiente ejercicio correspondiente, se prorrogará automáticamente al anterior hasta la aprobación de los
nuevos presupuestos.
La diferencia entre los Reales Decretos legislativos y los Decretos Leyes, a pesar de que tienen rango
legal, reside en que no proceden del poder legislativo, sino del ejecutivo, es decir, del Gobierno. Por lo
tanto, nos encontramos con que el poder ejecutivo en ocasiones dicta normas con rango de ley, esto es
una excepcionalidad a lo que realmente son sus funciones de potestad reglamentaria.
1) DECRETOS LEGISLATIVOS (ART. 82 CE + ART. 85 CE): los Reales Decretos Legislativos son una
delegación de potestad de dictar normas con rango de ley que realiza el poder legislativo en el ejecutivo,
es decir, “elabora una norma con rango de ley en mi lugar”. La delegación legislativa deberá otorgarse
mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria
cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
2) DECRETOS LEY (ART. 86 CE): los Reales Decretos Leyes son elaborados por el Gobierno en caso
de urgente necesidad. En principio, son normas que tienen una vigencia temporal. Los Decretos Leyes
deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados,
convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso hab. rá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o
derogación.
V. ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: Hay que diferenciar los Estatutos de Autonomía de las CCAA, los
estatutos son "la norma institucional básica de cada CCAA" y el estado los reconoce y ampara "como parte
de su ordenamiento jurídico". Conforme al citado precepto constitucional, los Estatutos de Autonomía
tienen una doble dimensión. Por un lado son la norma institucional básica de cada CCAA, el estado crea
la CCAA.
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Desde otra perspectiva, los estatutos son "parte integrante" del ordenamiento jurídico del Estado. Son
aprobados por las Cortes Generales mediante ley orgánica (art.81.1 CE).
VI. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: Todas las Comunidades Autónomas tienen
atribuida la potestad legislativa y la potestad reglamentaria en las materias de su competencia.
La ley autonómica cumple, en su propio ordenamiento, una función semejante a la de la ley del Estado.
Es la norma primaria de las derivadas del estatuto, a través del cual se innova en el ordenamiento.
En el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma, la ley de su Asamblea legislativa puede regular

cualquier objeto, las leyes son, es esencia, el producto normativo de sus Asambleas legislativas o
Parlamento. Todas esas leyes son ordinarias ya que no existen en el propio derecho de las Comunidades
Autónomas.
La mayoría de los Estatutos han previsto desde su primera versión la delegación legislativa de la respectiva
Asamblea o Parlamento en el Gobierno, en términos idénticos a los que establecen el artículo 82, 83 y 84
de la Constitución. Curiosamente, algunas Comunidades Autónomas que no previeron la delegación
legislativa en sus Estatutos, la contemplan en leyes ordinarias y la regulan en términos semejantes.
TEMA 5: EL REGLAMENTO
El reglamento es toda norma jurídica aprobada por el Gobierno o por la Administración, de rango inferior
a la ley y controlable por los Tribunales de Justicia, en particular los del orden contencioso-administrativo.
Características:
- Procedencia del poder ejecutivo, lo que obliga a diferenciarla de otras normas con la misma
denominación.
- Subordinación jerárquica a la ley, además de a la Constitución y al Derecho comunitario
europeo.
- Los órganos judiciales ordinarios pueden inaplicar y anular los reglamentos que consideren
ilegales.
1. CLASES DE REGLAMENTOS
a. Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.

- Son reglamentos ejecutivos aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer
las disposiciones necesarias para la ejecución de leyes. Dentro de esta categoría se pueden
encontrar modalidades en función del grado de concreción con que se realiza la remisión legal y
del propio entendimiento de lo que sea ejecutar la ley.
- Reglamento independiente es aquel que se dicta al margen de la ley para regular materias o
aspectos de las mismas que no son abordados por ninguna norma legal. Este concepto alude a
las relaciones particulares que la Administración mantiene con otros sujetos jurídicos situados
en la órbita organizativa de la Administración.
- El reglamento de necesidad es una norma que la Administración dicta para hacer frente a
situaciones de grave riesgo para personas y bienes. Pueden excepcionar la aplicación de las
leyes en lo que sea imprescindible para restablecer la situación de normalidad.
b. Reglamentos de organización.
La teoría del Derecho público del siglo XIX negaba que los reglamentos sobre organización administrativa
tuvieran un verdadero carácter jurídico o que su infracción pudiera alegarse ante los Tribunales. Hoy en
día todos los reglamentos son normas jurídicas cuya infracción puede ser alegada ante los órganos
judiciales por cualquier sujeto interesado y que han de ser anulados por ellos si son contrarios a Derecho.
Estos reglamentos presentan peculiaridades en cuanto a la competencia para dictarlos. A los reglamentos
de organización se aplican reglas especiales de elaboración. Por tanto, el significado de los reglamentos
organizativos es muy distinto que en el pasado, pero no por ello dejan de ofrecer peculiaridades en el
Derecho vigente.
c. Reglamentos estatales, autonómicos y locales.
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- Las relativas a los reglamentos de las CC.AA son escasas, pues los Estatutos de Autonomía
atribuyen al respectivo gobierno la potestad reglamentaria en términos muy similares a los
recogidos en el artículo 97 CE.
- En cuanto a los reglamentos locales, reciben en la legislación vigente otras denominaciones
como ordenanzas, reglamentos orgánicos, bandos… Las relaciones de estos reglamentos con
la legislación del Estado y de las CC.AA no es de jerarquía.
2. EL REGLAMENTO COMO NORMA JURÍDICA
Eficacia normativa e inderogabilidad singular de los reglamentos
Los reglamentos son normas jurídicas escritas que tienen la cualidad de innovar el ordenamiento jurídico
y son susceptibles de aplicación a una serie indeterminada de supuestos. Como las leyes, los reglamentos
forman parte del ordenamiento y obligan a su cumplimiento a los ciudadanos y a los poderes públicos (art.
9.1 CE); inclusive obligan al propio Gobierno o Administración que los haya dictado. Es decir, el Gobierno
no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias dictadas por él mismo
o incluso por órganos de inferior jerarquía, como los Ministros u otros.
Esta regla, que es aplicable también a las Administraciones distintas del Estado, se conoce con el nombre
de inderogabilidad singular de los reglamentos. El reglamento vincula a todos por igual cualquiera que
sea su contenido.
Relaciones con la ley
- La subordinación plena a la ley.
Está fuera de duda en nuestro Derecho que el reglamento se subordina total y absolutamente a la ley.
Entre la ley y el reglamento existe, pues, una relación de jerarquía que no puede ser alterada por el propio
reglamento. Dado que en nuestro sistema constitucional la ley tiene un significado formal y puede regular
cualquier materia, no existe ámbito material alguno el que la supremacía absoluta de la ley sobre el
reglamento no se produzca. El legislador estatal en el marco de su competencia tiene libertad absoluta
para ocupar cualquier campo normativo y para regular por ley lo que hasta un determinado momento
puede haber sido regulado por reglamento. Puede así elevar el rango normativo de cualquier materia
legal a partir de lo cual la potestad reglamentaria no puede desplegarse sino respetando dichas normas
legales.
- La reserva de la ley.
Cuando el reglamento regula una determinada materia, el legislador está obligado constitucionalmente o
por el Estatuto de Autonomía correspondiente a regular por ley determinadas materias. Es lo que se llama
reserva de ley. En estos supuestos, el titular de la potestad reglamentaria tiene vedada toda intervención
normativa. Por tanto, en el ámbito material reservado a la ley no cabe el reglamento independiente. No
sólo eso, sino que tampoco es constitucionalmente aceptable una remisión en blanco o completa de la
ley al reglamento. Las materias reservadas a la ley son todas aquellas que la Constitución y los Estatutos
de Autonomía señalan. Sin embargo, no todos los aspectos relativos a estas materias están reservados
a la ley.
- La colaboración del reglamento con la ley.
Lo normal es que el reglamento colabore con la ley para la regulación de cada materia o sector de
actividad. Ahora bien, esta colaboración puede adoptar diversas modalidades. En ámbitos materiales no
afectados por una reserva de ley, pero en los que existe una regulación legal, la potestad reglamentaria
originaria del Gobierno puede ejercerse de manera espontánea. Sin embargo, lo normal es que sea la
propia ley la que se remita al reglamento para completar o desarrollar su propia regulación. Esta remisión
es necesaria en materias reservadas a la ley. Más normal es el supuesto en que la ley se limita a
establecer una serie de fines u objetivos o determinados principios generales y se remite al reglamento
para todo lo demás.
- La deslegalización.
Una ley puede establecer también que una materia hasta entonces regulada por normas con rango de
ley, pase a regularse mediante reglamentos. Esto se llama deslegalización y supone que el propio
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legislador rebaja el rango normativo de la materia que se trate y abre al reglamento el campo antes
ocupado por la ley. A partir de este momento, la materia podrá regularse sucesivamente por normas
reglamentarias hasta que el legislador decidiera volver a regularla por ley. El reglamento podrá en estos
callos derogar, modificar o sustituir preceptos con rango legal que han perdido uno de los atributos de la
ley. No cabe esta deslegalización a materias reservadas a la ley.
Competencia y jerarquía reglamentaria
El reglamento como norma jurídica debe observar los principios de competencia y de jerarquía normativa
(art. 9.3 CE). La competencia de los Gobiernos y Administraciones viene delimitada por razón de la
materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Pero la competencia se especifica y debe
respetarse también en el seno de cada Administración entre órganos situados en el mismo nivel jerárquico.
La jerarquía normativa se da entre reglamentos dictados por órganos de una misma Administración entre
los que existe una relación jerárquica o de subordinación.
3. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
En la Administración del Estado
Para la Administración del Estado, el artículo 23.3 LG dispone que los reglamentos se ajustarán a la
siguiente jerarquía:
1º Disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2º Disposiciones aprobadas por orden ministerial.
Se discute sobre la legitimidad de la atribución de potestad reglamentaria a los Ministros pues en épocas
pasadas el origen y la extensión de esa potestad no estaba clara y porque hoy el artículo 97 CE atribuye
al Gobierno y no a sus miembros la potestad reglamentaria. Hay que entender que la potestad de los
Ministros es derivada y no originaria como la del gobierno.
En las Comunidades Autónomas
Aquí el esquema es el mismo. Aunque no todos los Estatutos atribuyen expresamente la potestad
reglamentara al Gobierno respectivo, las leyes reguladoras de los Gobiernos y Administraciones de cada
Comunidad se refieren a los reglamentos del Gobierno, bajo la forma de decreto, y reconocen a las
consejerías también facultades reglamentarias, bajo la forma de orden. Hay que tener en cuenta que dicha
potestad reglamentaria no sólo se aplica a la ejecución y desarrollo de las leyes de la propia Comunidad
Autónoma, sino también de leyes del Estado, cuando la Comunidad Autónoma tiene competencia material
para ello.
En la Administración local
La LBRL concentra en el Pleno la potestad normativa de las entidades locales, dejando aparte la figura
de los bandos y reglamentos de necesidad que puede dictar el Alcalde. La competencia del Pleno para
aprobar reglamentos y ordenanzas es indelegable en otros órganos (arts. 22.4, 33.4 y 123.3 LBRL).
En otros organismos, entidades públicas y autoridades independientes
En cuanto a los demás organismos y entidades públicas dotados de potestad reglamentaria, es raro que
se atribuya a órganos distintos de los superiores de cada entidad y que exista en su seno una jerarquía
normativa, aunque puede darse y se da en materias de organización interna.
4. EL CONTENIDO DEL REGLAMENTO
La potestad reglamentaria como potestad discrecional
El reglamento es uno de los instrumentos jurídicos que el Gobierno y la Administración poseen para
intervenir en las relaciones sociales o económicas. En función de la materia y de las circunstancias, la ley
puede disponer que dicha intervención se realice a través de normas o disposiciones de carácter general.
El reglamento constituye una decisión administrativa que puede tener efectos directos por sí misma en la
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vida de los ciudadanos o que puede tener como finalidad regular otras posteriores actuaciones
administrativas singulares.
Desde este punto de vista la potestad reglamentaria es una potestad discrecional ya que siempre
introduce alguna novedad de regulación no prevista por la ley. En la medida en que el ejercicio de la
potestad reglamentaria está sometido a límites jurídicos, es controlable por los Tribunales de Justicia.
Límites materiales del reglamento
El reglamento no puede vulnerar lo dispuesto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes
(art. 51.1 LJRPAC). Tampoco puede vulnerar los preceptos de otro reglamento de superior rango (art.
51.2 LRJPAC). En segundo lugar, el reglamento no puede desconocer o infringir la reserva de ley, lo que
quiere decir que no puede regular materias reservadas a la leu y que debe respetar los términos tanto
generales como específicos. Sin embargo, este límite depende la extensión horizontal y vertical de cada
reserva de ley.
Incluso si se trata de reglamentos independientes o de necesidad deben respetarse los principios

generales del Derecho. Muy en particular, el reglamento debe respetar el principio de igualdad, puedes
no puede introducir diferencias de trato que no hayan sido previstas en el texto de la ley.
5. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS
Siguiendo el esquema del artículo 24 LG, cabe distinguir varios trámites en el procedimiento de
elaboración de un reglamento.
A) Elaboración del proyecto
El procedimiento se inicia mediante una decisión del centro directivo competente. La elaboración del
proyecto puede recaer en los funcionarios del Departamento. El artículo 24.1 LG dispone que al proyecto
debe acompañarse un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel y una memoria económica “que
contenga la estimación del coste a que dará lugar”. En el mismo sentido, algunas leyes autonómicas
exigen una verificación previa de los efectos de la nueva norma y alguna legislación sectorial impone la
memoria económica como requisito de un determinado tipo de norma.
Estos documentos son necesarios para evitar regulaciones precipitadas. La exigencia legal de estos
informes previos se incumple con demasiada frecuencia o bien se cumple en términos muy formales.
B) Informes
- Elaborado el proyecto pueden recabarse y adjuntarse al expediente que ha de formarse otros informes,
consultas, estudios y dictámenes que “se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad
del texto”. Se trata de informes facultativos y otros documentos semejantes.
- Entre las consultas e informes que deberían solicitarse regularmente se hallan los de otros
Departamentos u organismos distintos a aquel que adopta la iniciativa y que pudieran resultar afectados
en sus competencias por el nuevo reglamento. El proyecto de reglamento debería ser distribuido al resto
de los Departamentos para que expresen sus observaciones y conformidad.
- A veces un proyecto de reglamento del Estado se da a conocer a las CC.AA con carácter previo a su
aprobación o se informa en una Conferencia Sectorial o se consulta con las asociaciones representativas
de las entidades locales. Menos habitual es que las CC.AA sometan sus proyectos de reglamentos a
consulta de la Administración del Estado.
- Para el caso de los reglamentos del Estado “que pudieran afectar a la distribución de competencias entre
el Estado y las CC.AA”, el artículo 24.3 LG requiere un informe no vinculante del Ministerio de
Administraciones Públicas.
- “Los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio
competente, sin perjuicio del dictamen el Consejo de Estado en los casos legalmente previstos” (art. 24.2
LG).
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- El dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico es el más relevante de los
informes preceptivos porque la jurisprudencia considera esencial este trámite de manera que su omisión
cuando procede determina la nulidad del reglamento.
C) Participación ciudadana
Según el artículo 105.a) CE, las leyes deben regular “la audiencia de los ciudadanos, directamente o a
través de las organización y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que les afecten”. El principio de participación de los ciudadanos en la
elaboración de reglamentos tiene rango constitucional. Sin embargo, su regulación leal dista de ser
satisfactoria y la práctica administrativa es decepcionante.
Según el artículo 24.c) LG, elaborado el texto de una disposición “que afecte a los derechos e intereses
legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia”. La audiencia es sólo obligada cuando se trate de
reglamentos con eficacia ad extra. Por el contrario no lo es tratándose de reglamentos organizativos.
D) Aprobación de las ordenanzas locales
El artículo 49 LBRL establece unos trámites para la aprobación de las ordenanzas locales, es decir, para
todos los reglamentos con eficacia ad extra de las Corporaciones locales. Dichas ordenanzas deben ser
aprobadas por el Pleno de la Corporación una vez elaborado el proyecto. Tras la aprobación inicial, la
ordenanza se somete a información pública y audiencia a los interesados por plazo mínimo de treinta
días, durante los que pueden presentar reclamaciones y sugerencias. Estas deben ser resultas tras de lo
cual el pleno decide sobre la aprobación definitiva. Si no existe ninguna reclamación o sugerencia, al
concluir el plazo para presentarlas, se entiende aprobada la ordenanza.
6. INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS
Causas y efectos de la invalidez
Son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulan materias reservadas a la ley y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables a los derechos
individuales. La infracción por un reglamento de sus límites jurídicos provoca la invalidez del reglamento.
Garantías frente a la invalidez de los reglamentos
- Inaplicabilidad de los reglamentos ilegales: los Jueces y Tribunales no aplicarán los

reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley, o al principio de
jerarquía normativa. Si una ley es inconstitucional habrá que plantear la cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. También existe un control judicial difuso de
los reglamentos ilegales, que los inaplicará para el caso concreto.
- Recurso contencioso-administrativo: cualquier interesado puede solicitar del Tribunal
Contencioso-Administrativo la declaración de nulidad del reglamento mediante:
a) Recurso directo: se debe interponer el recurso en plazo breve y si el reglamento se

declara contrario al Derecho, el Tribunal lo anulará con efectos generales, haciéndolo
desaparecer del ordenamiento.
b) Recurso indirecto: se recurre un acto que aplica el reglamento, por lo que la sentencia
en este tipo de recurso tiene solo efectos para el caso concreto.
TEMA 6. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

I. INTRODUCCIÓN: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO:
La Administración Pública es un complejo de organizaciones que tienen un mismo fin institucional: servir
con objetividad los intereses generales. Está regida por normas jurídicas de obligado cumplimiento que
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determinan su estructura y relaciones internas. Por lo tanto, el cumplimiento de las normas de obligación
no es una cuestión ajena al Derecho.
II. POTESTAD ORGANIZATORIA: La organización administrativa se regula mediante normas jurídicas,

la siguiente pregunta a contestar es mediante que normas se regula y a quien corresponde dictarlas.
Afrontamos así lo que suele denominarse la potestad organizatoria, que es la capacidad conferida a los
distintos poderes públicos para intervenir en el diseño de la organización.
1. EL REPARTO DE LA POTESTAD ORGANIZATORIA: Siendo esta una potestad pública sometida a

Derecho, rige en esta materia el principio de legalidad como rigen los demás principios generales del
Derecho administrativo. La potestad organizatoria está esencialmente repartida entre la práctica totalidad
de los niveles de gobierno y entre las propias administraciones públicas, alas que el ordenamiento jurídico
reconoce.
2. LÍMITES CONSTITUCIONES SUSTANTIVOS Y DE DERECHO COMUNITARIO EUROPEO: Nos

referimos a los límites de naturaleza sustantiva, que vinculan no solo a las propias administraciones
públicas sino también al legislador. La constitución establece no solo algunas normas concretas en
materia de organización administrativa. Se trata de una administración plural y descentralizada, pero que
también debe estar cohesionada.
III. FIGURAS PÚBLICAS SUBJETIVAS:
1. LOS ENTES PÚBLICOS Y SU TIPOLOGÍA:
A) La personalidad jurídica en el Derecho público: Se denomina ente público o entidad pública a todo
aquel conjunto de organizaciones, de mayor o menor dimensión y complejidad, que forma parte de la
organización de los poderes públicos y que está dotado de personalidad jurídica.
B) Tipología de los entes públicos: Clasificaciones de los entes públicos:
1) ENTES TERRITORIALES: constituyen la organización administrativa general de comunidades de

ciudadanos que conviven en un determinado territorio. Se caracterizan por gestionar una pluralidad de
intereses, propios de las Comunidades. Gozan, generalmente, de las potestades propias del poder
administrativo.
2) ÓRGANISMOS PÚBLICOS: entidades públicas creadas para la gestión de un determinado servicio
público o a la realización de específicas actividades administrativas. Tienen personalidad jurídica pública
y dependen de una Administración territorial. Poseen carácter instrumental y sus competencias se ajustan
a los fines específicos para lo que han sido creados.
3) CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO: agrupaciones de personas o empresas a las que se les
atribuye, por ley, el ejercicio de funciones públicas. Por ejemplo, los Colegios Profesionales.
4) ENTIDADES PRIVADAS: El poder público no se sirve sólo del Derecho administrativo para la gestión de
los intereses generales, sino también y de manera creciente, del Derecho privado, incluida la creación de
entidades privada cuyo control mantiene como por ejemplo la sociedad mercantil y la de fundación.
2. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS:
A) Conceptos y naturaleza: Cada una de las administraciones o entidades públicas opera a través de una
pluralidad de unidades o centros que imputan su actividad a la persona o entidad jurídica de que forman
parte. Si bien la naturaleza jurídica y el concepto mismo de órgano es objeto de debate doctrinal,
entendemos que un órgano es una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas,
que agregan un conjunto de medios o elementos personales y materiales y, sobreodo, un haz de funciones
o competencias y cuya actuación produce efectos jurídicos de cualquier tipo ya sean "ad extra" o internos.
B) Clases de órganos: variedad de órganos:
1) Según la estructura interna de los órganos:

a) Unipersonales y colegiados
b) Simples y complejos
2) Según el ámbito territorial de competencia del órgano:
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a) Centrales y periféricos: el Ministro es un órgano central, mientras que un Delegado de Gobierno en una
Comunidad Autónoma sería un órgano periférico.
C) Régimen general: *El presidente: ostenta la representación del órgano, preside las sesiones, modera
los debates y puede suspenderlos por causa justificada. Asimismo, con su voto dirime los empates.
*El secretario: le corresponde efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del
presidente. Recibe las comunicaciones de los miembros del órgano, también redacta y autoriza las actas
de las sesiones.
*Los miembros: tienen derecho a participar en los debates de las sesiones, ejercer su derecho a voto,
formular ruegos y preguntas, etc.
D) Régimen de los órganos colegiados: Para la válida constitución del órgano se requiere la presencia
del Presidente, Secretario y, al menos, de la mitad de sus miembros.
Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatoria, si éste no está previsto en
sus normas de funcionamiento. Los acuerdos se adoptarán por mayoría de votos y de cada sesión deberá
levantarse ACTA por parte del Secretario.
Es muy importante tener en cuenta que el acto administrativo que se adopte, si vulnera las reglas
esenciales de formación de voluntad para los órganos colegiados, es un acto nulo de pleno derecho.
IV. LA COMPETENCIA: 1.CONCEPTO: La competencia es el conjunto de facultades, poderes,

atribuciones y responsabilidades que corresponden a una determinada entidad administrativa o a un
determinado órgano con relación a los demás. Por tanto, los actos dictados por un órgano NO competente
NO son válidos.
Las competencias administrativas se distribuyen mediante normas jurídicas de diferente rango, por
ejemplo, la CE y los Estatutos de Autonomía distribuyen las competencias de Estado y CCAA. En otros
casos, la distribución de las competencias viene dada a través de la ley.
2. CLASES DE COMPETENCIA:
1) Competencias propias: atribuidas por normas jurídicas a una Administración u órgano como de su
titularidad.
2) Competencias delegadas: se ejercen por otro ente público u órgano distinto de su titular en virtud de una
delegación.
3. CARACTERÍSTICAS DE LAS COMPETENCIAS: La competencia es irrenunciable y se ejercerá

precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. Este precepto
establece un principio esencial del Derecho de la organización administrativa: el principio de
indisponibilidad de la competencia. Pero las necesidades de la organización obligan a flexibilizar el
rigor este principio de distintas maneras:
 LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS
Constituye un mecanismo muy útil. El supuesto normal es la delegación del órgano superior al órgano
inferior. Sin embargo, también cabe la delegación entre órganos diferentes no jerárquicamente
dependientes. Es necesario publicar la delegación en el BOE.
Conviene decir que existe un conjunto de competencias que no podrán delegarse en ningún caso como
los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura de Estado, las materias que así se determinen
por norma con rango de ley, o las competencias ejercidas por delegación, entre otras.
 LA AVOCACIÓN
Técnica opuesta a la delegación. Consiste en la asunción del ejercicio de una competencia de un órgano
jerárquicamente superior para conocer de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por
delegación a sus órganos administrativos dependientes.
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Contra el acuerdo de avocación NO cabrá recurso hasta la resolución del procedimiento.
 LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN
Mediante esta técnica se permite que la realización de actividades de carácter material, técnico o de
servicios de la competencia de los órganos administrativos o Entidades de Derecho público, pueda ser
encomendada a otros órganos o Estados de la misma o de distinta Administración por razones de eficacia.
Debe quedar claro que la encomienda de gestión NO SUPONE LA CESIÓN DE LA COMPETENCIA.
 LA DELEGACIÓN DE FIRMA
En este supuesto solo se cede la facultad de firmar actas y resoluciones del superior, que es quien aparece
en todo momento como autor de aquellos. Es muy importante destacar que NO CABRÁ LA DELEGACIÓN
DE FIRMAS EN LAS RESOLUCIONES SANCIONADORAS.
 SUPLENCIA
Se prevé para los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad de los titulares de los órganos
administrativos. No implica alteración de la competencia.
 TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS
Las normas jurídicas pueden modificar la titularidad de las mismas con carácter indefinido, de manera que
lo que antes era competencia de uno pasa a ser de otro. Por regla general esta transferencia se produce
en virtud de una norma del mismo o superior rango que la que venía atribuyendo la competencia a un
ente u órgano distinto.
4. CONFLICTOS DE COMPETENCIA: Pueden ser negativos o positivos. Son positivos cuando dos o
más Administraciones u órganos se consideran competentes sobre un asunto. Por el contrario, son
negativos cuando ninguna Administración u órgano se considera competente sobre el asunto en cuestión.
Los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA y de éstas entre sí se tramitan ante el Tribunal
Constitucional (Capítulo II Título IV de la LOTC). En el caso de conflicto positivo, se funda en una
reivindicación de competencia por parte de la Administración que lo plantea y sólo están legitimados para
interponerlo el Gobierno y los Consejos de Gobierno de las CCAA frente a una extralimitación
competencial de la otra parte. Sin embargo, en el caso de conflicto negativo puede plantearse por
cualquier interesado.
Los conflictos de competencias entre diferentes entidades locales se resuelven por la respectiva
Comunidad Autónoma o bien por la Administración del Estado si se plantea entre entidades locales que
pertenezcan a distintas CCAA, previa audiencia de las CCAA afectadas.
Por lo que se refiere a los conflictos que afecten a las competencias de organismos públicos y entidades
con personalidad jurídica no territoriales, se les faculta para interponer recurso contencioso administrativo
contra los actos y disposiciones “que afecten al ámbito de sus fines” lo que incluye la defensa de sus
competencias.
En cuanto a los conflictos de competencias entre órganos de una misma Administración, el órgano
administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las
actuaciones al órgano que considere competente.
A los conflictos de competencias entre órganos de una misma Administración se les denomina “conflictos
de atribuciones” y sólo podrán plantearse entre órganos de una misma Administración no relacionados
jerárquicamente y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.
V. RELACIONES ORGANIZATIVAS: La teoría general de la organización administrativa debe

completarse con el estudio de las relaciones que se establecen entre los elementos de la organización,
entes públicos y órganos. Estas relaciones son hoy en día múltiples e intensas, son interdependientes y
están abocadas a cooperar y entenderse. Son también variadas y complejas.
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1. JERARQUÍA: Es el principio y la técnica de cohesión del aparato administrativo más clásica.
2. DIRECCIÓN: Las relaciones de dirección presuponen también la concurrencia de un órgano en posición

de supremacía (que dirige) y otro u otros en posición subordinada (los dirigidos), pero esta subordinación
no es tan estricta ni intensa como la jerárquica.
3. CONTROL: Las relaciones de control se producen en el seno de las relaciones de jerarquía y dirección.
a) Por su finalidad, distinguimos los controles de legalidad de los controles de oportunidad.
b) Otra clasificación es la que alude a los controles sobre los órganos y controles obre los actos o
decisiones.
c) Podemos diferenciar los controles preventivos, que se ejercen antes de la adopción de una decisión o
de que adquiera eficacia, y sucesivos o a posteriori.
4. COORDINACIÓN: Nos hemos de referir a la coordinación administrativa como principio general de la

organización, este principio persigue asegurar la coherencia o cohesión de la acción administrativa.
5. COOPERACIÓN: En este tipo de relaciones, los entes y órganos que las mantienen actúan en un plano
de igualdad.
TEMA 7: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
1. Una organización voluminosa
En cualquier país mínimamente desarrollado la Administración pública es una organización, por el

conjunto de funciones que tiene atribuidas, por los recursos de que dispone y por el número de empleados
con que cuenta. En 2006 la Administración contaba con más de 2.500.000 empleados.
2. Una organización descentralizada
Antes de la aprobación de la Constitución de 1978 España tenía una de las estructuras administrativas
más centralizadas de Europa. Casi todas las funciones públicas correspondían a la Administración del
Estado.
Hoy España es, desde el punto de vista administrativo, uno de los Estados más descentralizados del
mundo, en virtud de la creación y expansión competencial de las CCAA y del desarrollo de la
Administración local. Los servicios públicos que precisan de más personal, caso de la sanidad y la
enseñanza no universitaria, se gestionan hoy por todas las CCAA. No obstante, la estructura
descentralizada y la rapidez del proceso producen algunos problemas nuevos, como la duplicidad de
servicios administrativos en algunas áreas.
3. Una organización diversificada
Junto a la organización de los Ministerios, hoy en día asumida también por las CCAA (Consejerías), han
aparecido nuevas formas de organización de diverso tipo (organismos públicos, sociedades, fundaciones).
En cuanto a la Administración local, junto al municipio han aparecido entidades de ámbito supramunicipal:
Diputaciones Provinciales, Territorios Históricos, Cabildos, Consejos Insulares, comarcas,
mancomunidades; o de ámbito supramunicipal: parroquias, barrios, aldeas.
4. Una organización en continuo proceso de reforma
La Administración está obligada a adaptarse continuamente a los cambios de su entorno. Por eso,
necesita reformarse. Hoy en día, la reforma se entiende como un proceso permanente de reflexión interna
y de mejora de los servicios. La Administración debe aspirar a la garantía de calidad de los servicios y
prestaciones, a la transparencia y accesibilidad de los ciudadanos.
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CARACTERÍSTICAS DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
La Administración del Estado es el conjunto de órganos y unidades administrativas que, bajo la dirección
del Gobierno central, se ordenan en su mayor parte jerárquicamente, dentro de la misma personificación
pública. A esta Administración le corresponde ejercer y gestionar el conjunto de competencias
administrativas y de servicios públicos que la Constitución reserva al Estado. En la actualidad, no se
trata ya de una Administración gestora de servicios, pues son muy pocos los servicios directos que presta
a los ciudadanos. El Gobierno es el órgano supremo de la Administración. Por debajo del Gobierno está
la Administración General del Estado con una estructura departamental, se estructura en Ministerios,
órganos cuyos titulares, los Ministros, son a la vez miembros del Gobierno.
En el seno de la Administración General del Estado, distinguimos la Administración militar de la

Administración civil, a las que se refiere el art. 97 CE. La Administración militar acentúa la jerarquía y
disciplina interna como característica propia, por la misión que el art. 8 CE atribuye a las Fuerzas Armadas.
Esto no significa que las Fuerzas Armadas no estén sometidas al Derecho. No obstante, los conflictos
que surjan en la disciplina militar se resuelven por la Jurisdicción militar.
La Administración civil del Estado está integrada por: a) los servicios centrales de los Ministerios y la
Presidencia del Gobierno; b) los servicios u órganos periféricos, radicados en las capitales de provincia y
CA, que han sufrido una continua merma de competencias por el proceso de transferencias de servicios
a las CCAA; y c) los servicios exteriores, constituidos por las misiones diplomáticas del Estado ante
organismos internacionales y en la UE.
La Administración General del Estado también comprende otros órganos que realizan sus funciones con
cierta independencia como los órganos consultivos: el Consejo de Estado; y los Tribunales Económico-
Administrativos.
EL GOBIERNO
Según el art. 97 CE, el Gobierno es el órgano que dirige la política interior y exterior, la Administración
civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo
con la Constitución y las leyes. Al Gobierno le corresponde aprobar los proyectos de ley.
1. Composición y organización del Gobierno
Según el art. 98.1 CE, el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, los Ministros.
Tanto el Presidente del Gobierno como los Ministros tienen funciones propias, se reúnen en el Consejo
de Ministros, que es el órgano colegiado del Gobierno por Excelencia. También están las Comisiones
Delegadas del Gobierno, que reúnen a varios Ministros para tratar y resolver cuestiones que afectan en
común a sus Ministerios.
2. El Presidente del Gobierno
El Presidente dirige y coordina la acción del Gobierno, establece el programa político del Gobierno y
determina las directrices de la política gubernativa interior, exterior y de defensa; convoca, preside y fija
el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros; e imparte instrucciones a los Ministros.
El Presidente tiene funciones constitucionales propias como la de representar al Gobierno, proponer al

rey, la disolución de las Cámaras parlamentarias y la consiguiente convocatoria de elecciones, interponer
recurso de inconstitucionalidad.
El Presidente puede delegar el ejercicio de competencias propias en los Vicepresidentes o los Ministros,
pero no las que le atribuye directamente la Constitución. El Presidente del Gobierno es nombrado por el
rey, previa investidura del Congreso de los Diputados. Las resoluciones del Presidente tienen la forma de
reales decretos.
3. El Vicepresidente o Vicepresidentes: son nombrados por el Presidente del Gobierno y pueden asumir
o no a la vez, la condición de Ministro titular de un Departamento. Ejercen las funciones que les
encomiende el Presidente en caso de ausencia o enfermedad y las delegadas por él.
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4. El Consejo de Ministros
Se compone del Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes y los Ministros. El Consejo de Ministros
aprueba los proyectos de ley para su envío a las Cortes Generales como los Presupuestos Generales del
Estado, aprueba los reales decretos-leyes, acuerda la negociación y firma de los tratados internacionales.
También le corresponden decisiones de relevancia política: adoptar planes y programas para toda la
Administración General del Estado, nombrar determinados altos cargos de la Administración del Estado.
El Consejo de Ministros se reúne a convocatoria del Presidente del Gobierno. Estas reuniones pueden
tener carácter decisorio o deliberante. Los reglamentos aprobados por el Consejo de Ministros tienen
forma de reales decretos.
5. Las Comisiones Delegadas del Gobierno
Son órganos que agrupan varios miembros del Gobierno como Secretarios del Estado, para tratar
cuestiones de interés común a varios departamentos ministeriales. Sus deliberaciones pueden dar lugar
a propuestas conjuntas que se elevan al Consejo de Ministros.
6. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
Órgano de colaboración con el Gobierno formado por los Secretarios de Estado y los Subsecretarios de
los distintos Departamentos Ministeriales, bajo la presidencia de un Vicepresidente del Gobierno. Esta
Comisión no puede tomar decisiones, pero prepara las reuniones del Consejo de Ministros. En virtud del
trabajo de esta Comisión se definen los asuntos maduros para deliberación por el Gobierno.
7. Órganos de apoyo al Gobierno
Como el Secretario de Estado, que realiza tareas de apoyo burocrático al Consejo de Ministros, a sus
Comisiones Delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: los Gabinetes,
integrados por personas de la confianza política de quien los nombra, realizan tareas de confianza y
asesoramiento especial: el desarrollo de las labores políticas y parlamentarias.
LOS MINISTERIOS Y SU ESTRUCTURA INTERNA
1. La estructura ministerial
Bajo la dirección del Gobierno, la Administración General del Estado se estructura en Departamentos
ministeriales. Cada Ministerio abarca uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de la actividad
administrativa. Dentro del Ministerios pueden existir Secretarías de Estado, órganos que se ocupan de
algunos de los sectores de actividad propios del Ministerio. Todo Ministerio cuenta con una
Subsecretaría, que gestiona los servicios ministeriales comunes. Las Secretarías de Estado se
establecen por real decreto del Presidente del Gobierno, mientras que las Secretarías Generales,
Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones y Subdirecciones Generales se crean,
modifican o suprimen por real decreto del Consejo de Ministros. También se integran en los Ministerios
órganos consultivos órganos coordinación entre varios Ministerios como la Comisión Interministerial de
Retribuciones.
Los órganos superiores son los Ministros y los Secretarios de Estado. Son órganos directivos los
Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, los Directores y
Subdirectores Generales. Ambos órganos tienen la condición de alto cargo por lo que se nombran en
virtud de principios de mérito y capacidad.
2. Los Ministros: son a la vez miembros del Gobierno y jefes superiores de su Departamento. Los
Ministros son nombrados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. Competencias: a) dirección
del Ministerio: determinar objetivos, aprobar planes, propuestas de presupuestos, nombrar titulares de los
órganos directivos; b) ejercicio de la potestad reglamentaria; c) la organización interna del Ministerio; d)
relaciones institucionales y administrativas con las CCAA.
3. Los Secretarios del Estado: son los responsables de la ejecución de una parcela específica de la
acción del Gobierno, áreas atribuidas a un Departamento Ministerial, por lo que descargan al Ministerio
de algunas de sus tareas. Actúan bajo la dirección del Ministro y coordinan la actuación de las Direcciones
Generales. Pueden ejercer funciones por delegación del Ministro, inclusive las de representación en el
ámbito internacional y la UE, relaciones con las CCAA.
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4. Los Subsecretarios: órganos de asistencia ordinaria al Ministro, tanto en el ámbito de la organización

interna del Departamento como en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Funciones: control de
ejecución de los presupuestos y la inspección, gestión financiera, inspección de servicios. El
Subsecretario es la mano derecha de Ministro para el ejercicio de sus competencias administrativas y de
gestión del Ministerio. Es nombrado por el Consejo de Ministros.
5. Los Secretarios Generales: tienen atribuidas competencias sobre un sector homogéneo de la

actividad administrativa. El Secretario General es un órgano directivo. No se requiere que el cargo recaiga
en un profesional cualificado.
6. Los Secretarios Generales Técnicos: son quienes bajo la dependencia del Subsecretario, dirigen la
Secretaría General Técnica, que es el órgano que aprueba los servicios comunes del Ministerio y ejerce
funciones relativas a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.
7. Los Directores Generales: encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente

homogéneas del Ministerio y dependen directamente del Ministro, de un Secretario de Estado, Secretario
General o del Subsecretario. El Director es un órgano directivo nombrado por el Consejo de Ministros
entre funcionarios de carrera.
8. Los Subdirectores Generales: órgano directivo al que le corresponde la gestión ordinaria de la

Subdirección General y la ejecución de los proyectos, objetivos y actividades que le sean asignados bajo
la supervisión del director General. El nombramiento corresponde al Ministro o al Secretario de Estado.
LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO
1. Estructura de los servicios periféricos
La Administración periférica del Estado se estructura en dos niveles, las Delegaciones del Gobierno en
las CCAA, que se adscriben al Ministerio de Administraciones Públicas; y las Subdelegaciones del
Gobierno en las provincias, que son órganos de la respectiva Delegación del Gobierno.
Los servicios periféricos se organizan en función de principios de eficacia y economía. Se integran en las
Delegaciones del Gobierno y Subdelegaciones, aquellas unidades territoriales de los distintos Ministerios,
que por pérdida de competencias han quedado reducidas.
2. Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas
El art. 154 CE le atribuye la función de dirigir la Administración del Estado en cada CA. Competencias del
Delegado del Gobierno: a) protege el libre ejercicio de los derechos y libertades públicas en el territorio
de su competencia. b) la dirección de la Administración periférica del Estado en la CA. Nombra y dirige a
los Subdelegados del Gobierno en las provincias; informa a los Ministerios y al Gobierno sobre el
funcionamiento de los servicios públicos estatales. c) El Delegado del Gobierno tiene funciones de
información a los ciudadanos sobre las actividades del Gobierno y de la Administración del Estado en la
CA. d) Mantiene las necesarias relaciones de cooperación con la Administración de la CA, promoviendo
convenios de colaboración.
3. Los Subdelegados del Gobierno en las Provincias: al Subdelegado del Gobierno le corresponde
dirigir los servicios de la Subdelegación, impulsar y supervisar los servicios del Estado en la provincia no
integrados y mantener las relaciones de comunicación y colaboración con las entidades locales y los
órganos provinciales de la Administración de la CA.
4. Los Directores Insulares: funcionarios de carrera en las islas Baleares y Canarias. Son nombrados
por el Delegado del Gobierno, del que dependen jerárquicamente entre los funcionarios de carrera del
Estado.
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL EXTERIOR
Órganos que ejercen sus funciones en el exterior del territorio nacional
a) Las Misiones Diplomáticas, Permanentes o Especiales. Representan a España ante los Estados con
los que tienen relaciones diplomáticas.
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b) Las Representaciones o Misiones Permanentes, representan al reino de España ante una organización
internacional como por ej: la ONU. Coordina la actuación de los funcionarios y expertos españoles en los
grupos de trabajo del Consejo de Ministros.
c) Las Delegaciones: representan al reino de España en un órgano de una Organización Internacional.
d) Las Oficinas Consulares, que ejercen las funciones consulares.
e) Las Instituciones y Organismos públicos de la Administración General del Estado cuya actuación se
desarrolle en el exterior. Ej.: AECI o el Instituto Cervantes. Los Embajadores dirigen la Administración
del Estado en el exterior.
ÓRGANOS CONSULTIVOS, DE COOPERACIÓN Y DE CONTROL
1. Órganos consultivos
Órganos colegiados cuya función es elevar informes o realizar un asesoramiento cualificado que se dirige
a órganos que han de adoptar decisiones administrativas. El más importante es el Consejo de Estado.
También cabe distinguir aquellos que constituyen órganos de participación social como el Consejo Escolar
de Estado.
2. En particular, el Consejo de Estado
Le corresponde emitir dictamen sobre cuantos asuntos le someta a consulta el Gobierno. El Consejo de
Estado se compone de los Consejos permanentes (académicos de RAE, ex-gobernadores del Banco de
España, altos cargos del Gobierno del Estado); natos (antiguo presidente del Gobierno, académicos de
RAE); electivos (altos cargos de Gobiernos autonómicos o locales).
El Presidente es nombrado por el Consejo de Ministros entre juristas de reconocido prestigio. El Consejo
de Estado debe emitir informe de los asuntos de mayor trascendencia jurídica: anteproyectos de reforma
constitucional, proyectos de decretos legislativos, anteproyectos de acuerdos internacionales.
3. Órganos de coordinación
Órganos colegiados con la finalidad de asegurar la coordinación interna o entre las distintas
Administraciones públicas. Ej.: las Comisiones Interministeriales, que reúnen cargos de dos o más
Ministerios para deliberar sobre asuntos de interés común.
4. Órganos de control interno
Realizan funciones como asegurar la corrección de decisiones económico-admnistrativas y garantizar el

buen funcionamiento de los servicios. Son: Intervención General de la Administración del Estado: le
corresponde la fiscalización previa de todos los actos de la Admon susceptibles de producir derechos y
obligaciones de contenido económico; Dirección General de Inspección, Evaluación y Calidad de los
Servicios: debe velar por el buen funcionamiento de los servicios de la Administración General del Estado.
En el ámbito tributario, están los Tribunales Económico-Administrativos.
LA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
La UE se rige por instituciones básicas: Parlamento europeo, el Consejo europeo, el Consejo de Ministros,
la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia. La Comisión Europea promueve el interés general europeo
mediante iniciativas y supervisa la aplicación del Derecho de Unión, bajo el control del Tribunal Supremo
de Justicia y gestionar programas de la UE.
El Banco Central Europeo dirige el sistema europeo de bancos centrales y garantiza la estabilidad de
los precios. El Banco Europeo de Inversiones es un instrumento de financiación para el desarrollo
equilibrado del mercado interior. Los organismos consultivos son: el Comité de las Regiones con
representantes de los estados miembros y el Comité Económico y Social. El cuadro institucional se
completa con el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas.
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TEMA 8: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

PRINCIPIOS DEL ESTADO AUTONÓMICO
La Constitución se funda en tres principios fundamentales: unidad, autonomía y solidaridad (art. 2).
- La unidad es firme porque la soberanía corresponde al pueblo español, exclusivamente y en su

conjunto. En garantía de la unidad del Estado, la Constitución prevé que los proyectos de
Estatutos de las CC.AA. han de ser aprobados por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
En garantía de la unidad la Constitución establece que todos los españoles tienen los mismos
derechos y obligaciones en cualquier parte del Estado. Una última garantía esencial de la unidad
es la prohibición de adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento
de las personas y de bienes.
- La autonomía de nuestro sistema incluye la atribución de amplios poderes legislativos y

ejecutivos sobre numerosas materias. Son las CC.AA las que gestionan hoy en día servicios
públicos esenciales como la educación, la sanidad y la seguridad ciudadanas. Como ha dicho el
Tribunal Constitucional, “autonomía no es soberanía” sino que “hace referencia a un poder
limitado”.
- El principio de solidaridad se manifiesta en la atribución al Estado de la función de “velar por el

establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio
español. También la reserva al Estado de algunas competencias permite garantizar el principio
de solidaridad. Se relaciona directamente con el de lealtad constitucional.
- Hay que destacar el principio dispositivo. El acceso a la autonomía se contempla como un

derecho abierto. La Constitución se refiere a Cataluña, País Vasco y Galicia en la D. T. 2ª que
durante la II República aprobaron Estatutos de Autonomía. La Constitución contiene por un lado
un listado de materias que puede ser superado mediante reforma de los Estatutos tras cinco años
de vigencia (art. 148.2). esta espera no sería necesaria para las CC.AA de la D. T. 2ª. Pero
tampoco se quiso limitar a ellas tal posibilidad, que quedó abierta a otras que reunieran los
requisitos del artículo 151.1.
- Otro principio es el principio de cooperación. Dicho principio es esencial al sistema de

autonomías, sin el que no podría funcionar adecuadamente.
INSTITUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
El art. 147.2.a) CE dispone que los Estatutos de Autonomía deben contener la denominación,
organización y sede de las instituciones autónomas propias.
1. La Asamblea Legislativa
Todas las CCAA cuentan con una Asamblea Legislativa. Se eligen por un período de 4 años, mediante
sufragio universal, libre y directo. Las Asambleas Legislativas tienen funciones legislativas,
presupuestarias y de control al Gobierno autonómico. Eligen al Presidente de la respectiva CA, que es
nombrado por el rey y pueden destituirlo mediante una moción de censura.
2. El Presidente de la Comunidad
El Presidente, elegido por la Asamblea, dirige el Gobierno de la CA y designa a los Consejeros que lo
forman. Tiene también una función representativa de la CA. Sin embargo, no se atribuye al Presidente de
la CA la función de representación del Gobierno de la Nación.
3. Las especialidades forales
Mayor originalidad presenta la Administración del País Vasco. Reconoce en su Estatuto las instituciones
u órganos forales de los tres Territorios Históricos que la componen: Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Los
órganos forales son las Juntas Generales que ejercen la potestad normativa en las materias atribuidas
al respectivo territorio; y las Diputaciones Forales: órgano de gobierno y administración, elegido por las
Juntas.
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Para la resolución de los conflictos de competencia entre las Instituciones Cumunes del País Vasco y las
de sus Tres Territorios Históricos existe una Comisión Arbitral, presidida por el Presidente del Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco. Sus decisiones tampoco son recurribles ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
El País Vasco cuenta con un órgano parafederal. En virtud del Concierto Económico, las Haciendas
Forales de los tres Territorios gozan de amplia autonomía financiera.
LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Cuestión esencial del régimen de las CCAA es el de la distribución de competencias entre las CCAA y el
Estado, porque de ello depende el contenido y alcance de la autonomía.
1. La atribución de competencias
A) Atribución por el Estatuto de Autonomía
Las competencias de las CCAA se asumen por ellas en sus Estatutos de Autonomía. La Constitución
estableció dos listados de materias en que todas las CCAA podían asumir competencias: las materias en
que el Estado tiene competencia exclusiva, que no puede ser asumidas por las CCAA en sus Estatutos.
Esto se completa con la doble cláusula residual (art. 149.3): las materias no atribuidas expresamente al
Estado pueden corresponder a las CCAA en virtud de sus Estatutos.
B) Atribución de competencias por leyes marco y por leyes orgánicas de transferencia o delegación
Las competencias de las CCAA pueden completarse por vía extraestatutaria. En 1º lugar, a través de
leyes marco dictadas en materias de competencia estatal, que pueden atribuir a todas o a alguna CA la
facultad de dictar normas. En 2º lugar, a través de una ley orgánica de transferencia o delegación de
competencias del Estado a las CCAA.
C) Atribución de competencias por remisión a otras leyes del Estado
En algunos supuestos las funciones que corresponden a las CCAA en ciertas materias dependen de lo
que se disponga en alguna ley del Estado. Así sucede en materia de Administración de Justicia o en
materia de educación. Las leyes del Estado correspondientes a estas materias integran también los
Estatutos y las leyes orgánicas de delegación y transferencia.
2. Clases de competencias de las Comunidades Autónomas
Los Estatutos de Autonomía distinguen tres tipos de competencias de las CCAA:
A) Competencias exclusivas y principio de separación: en materia de competencia exclusiva, corresponde

a la CA dictar toda la legislación sobre la materia. Ello implica que el ordenamiento jurídico de las CCAA
tiene su ámbito normativo propio y delimitado por razón de materia.
Las llamadas cláusulas sin perjuicio indican que no es una competencia verdaderamente exclusiva sino
compartida. En el ámbito de las competencias exclusivas de las CCAA, el Estado puede dictar leyes de
armonización.
B) Las competencias de desarrollo legislativo y ejecución: naturaleza y alcance de las “bases” del Estado:
suponen la potestad de la CA de crear Derecho propio y comprenden las potestades de ejecución
administrativa de las materias que se trate. La legislación básica se define en virtud de un doble criterio,
material y formal:
a) Materialmente, las normas básicas no pueden contener una regulación tan minuciosa que
imponga la uniformidad total del régimen jurídico de dicha materia en todo el Estado.
b) Desde un punto de vista formal, las normas básicas deben regularse normalmente mediante ley
formal. Las normas básicas son normas de directa aplicación dirigidas a las CCAA con
competencia para desarrollarlas. La legislación básica desplaza a toda la legislación de las CCAA
que se le oponga.
3. Resolución de conflictos
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Los conflictos de competencias son frecuentes. Su resolución corresponde en principio al Tribunal

Constitucional. Estos conflictos no sólo pueden oponer al Estado y a una Comunidad Autónoma sino a
dos o más de éstas entre sí. Mediante unos recursos contencioso-administrativos pueden invocar un vicio
de incompetencia del acto recurrido y solicitar que se declare que les corresponde la competencia
vulnerada por aquél, lo que equivale en la práctica a un conflicto de competencias. Aun así, la distribución
de competencias entre ambos niveles territoriales es imperfecta y no se puede evitar que se produzcan
interferencias entre unas y otras Administraciones y, a veces, lagunas.
5. El principio de supletoriedad del Derecho al Estado
El sistema de relaciones entre el Derecho estatal y el de las CCAA se completa con dos cláusulas de
cierre (art. 149.3 CE). El Derecho del Estrado al ser más completo que el de las CCAA se aplica en el
ámbito competencial de la legislación autonómica para suplir las lagunas del ordenamiento de las CCAA.
La supletoriedad define una relación estática entre el Derecho estatal y el Derecho autonómico en un
momento dado, pero no es un título universal de competencia.
6. La prevalencia del Derecho estatal en caso de conflicto
La prevalencia de las normas estatales se produce cuando entran en conflicto en un caso concreto dos
normas, una del Estado y otra de una CA, que sean igualmente válidas. Esta situación puede producirse
en la práctica porque la delimitación de las materias competenciales no es perfecta, de forma que algunas
competencias del Estado se solapan o entrecruzan con otras de las CCAA.
El Juez puede encontrarse con dos normas que sean válidas y que se refieran a un mismo objeto, pero
que entran en conflicto porque dan soluciones distintas. En estos casos entra en juego la prevalencia del
Derecho estatal. Si alguna de las normas ha excedido el ámbito de competencia, habrá que declarar la
nulidad en la CA de la norma viciada de incompetencia. Si se trata de una ley del Estado, el Juez deberá
plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. El efecto de la cláusula de
prevalencia es, por tanto, la simple inaplicidad de la norma autonómica en caso de que entre en conflicto
con otra estatal.
RELACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON EL ESTADO
1. Relaciones de coordinación
Las competencias estatales de coordinación presuponen la existencia de competencias de las CCAA en

las mismas materias, que el Estado debe respetar, ya que las competencias estatales no pueden dejar
vacías de contenido las competencias autonómicas.
Situación peculiar es la que se plantea cuando sobre un mismo espacio físico inciden las competencias
del Estado y de las CCAA (ej: costas, los puertos y aeropuertos). La Jurisprudencia constitucional apela
continuamente a fórmulas de integración de competencias mediante la colaboración y participación de
las Administraciones implicadas en las decisiones, que garanticen la coordinación de todas ellas para
conseguir los fines comunes de interés público.
2. Relaciones de cooperación
A) Las Conferencias Sectoriales y la Conferencia de Presidentes: son órganos multilaterales de

cooperación de carácter sectorial, del más alto nivel, que reúnen a miembros del Gobierno y a miembros
de los Consejos de Gobierno de las CCAA para debatir asuntos de interés común y acordar actuaciones
que faciliten la resolución de problemas entre las dos Administraciones.
Las Conferencias Sectoriales se crean mediante acuerdos o reales decretos del Gobierno. La
convocatoria de la Conferencia corresponde al Ministro. En el seno de las Conferencias se pueden
simplemente debatir problemas comunes o bien se pueden adoptar acuerdos.
B) Otros órganos de cooperación multilateral: como el Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano
consultivo de extraordinaria competencia para la coordinación de la actividad financiera del Estado y de
las CCAA; el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, órgano permanente de
coordinación, cooperación, e información de los servicios de salud de las CCAA; la Conferencia General
de Política Universitaria, órgano de coordinación y cooperación de la política universitaria.
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C) Órganos bilaterales de cooperación: la existencia de Comisiones Bilaterales de Cooperación depende

de un acuerdo entre las Administraciones interesadas, que determinarán su objeto y régimen de
funcionamiento. Algunos órganos bilaterales son: Juntas de Seguridad que coordinan la actividad de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las Policías autonómicas.
D) Convenios de colaboración: es el caso de los Protocolos Generales, que son convenios que se limitan
a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de las Administraciones firmantes y los
métodos para el desarrollo de su colaboración recíproca en algún asunto. Se pueden pactar mediante
convenio medidas de asistencia, realización de obras de interés común… Los convenios no pueden
suponer la renuncia a las competencias propias de las Administraciones firmantes. Los convenios entre
el Estado y las CCAA deben ser comunicados al Senado y publicarse en el BOE.
E) Planes y programas conjuntos: es una forma de colaboración de gran interés para casos en que la
Administración del Estado y de las CCAA tienen competencias concurrentes sobre la misma actividad en
virtud de títulos competenciales distintos. La elaboración de estos planes y programas nace siempre
de un acuerdo entre las Administraciones interesadas. En el acuerdo se deben especificar los objetivos a
cumplir y las aportaciones de medios personales y materiales. Los acuerdos aprobatorios de los planes
se publican.
F) Otros medios de colaboración: pueden encontrarse órganos administrativos mixtos, consorcios,

empresas. La colaboración se revela como una necesidad para garantizar el buen funcionamiento de los
servicios y el logro más eficaz y económico de los objetivos de interés público. Falta en nuestro sistema
una participación regular de las CCAA en el procedimiento legislativo del Estado. Hasta ahora dicha
participación cuando existe es poco transparente y se limita a consultas y negociaciones políticas.
TEMA 9: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Estas administraciones locales son entes dotados de autonomía y que tienen carácter democrático, a lo
que se añade un principio de suficiencia de las Haciendas locales. Sin embargo, a diferencia de las CC.AA
la Constitución no desarrolla por sí misma el contenido y el alcance de la autonomía local; a partir de ello
la jurisprudencia configuró la autonomía local como una garantía institucional.
El Tribunal Constitucional ha afirmado el carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales,
de manera que este régimen se determina en función de la legislación básica del Estado y de la legislación
de desarrollo de cada Comunidad Autónoma.
Las entidades locales pueden defender su autonomía frente a disposiciones reglamentarias y actos de
otras administraciones recurriendo ante los Tribunales Contencioso-Administrativos. Se creó un proceso
constitucional denominado conflicto de defensa de la autonomía local, contra normas con rango de ley del
Estado o de las CC.AA. La legitimación para plantear estos conflictos se somete a reglas rigurosas, salvo
en los casos en que un municipio o provincia sea destinatario único de una ley, en los que tiene una
legitimación individual para impugnarla.
EL MUNICIPIO
Entidad local básica de la organización territorial del Estado. Es el ente de Gobierno y administración más
próximo al ciudadano.
2. El término municipal y sus alteraciones
El término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Los términos
municipales pueden ser modificados porque se creen nuevos municipios, ya sea porque se fusionen dos
o más municipios y sus términos para constituir uno nuevo, ya sea para agregar parte de un término
municipal a otro. Todos estos supuestos de alteración de términos municipales se regulan en la legislación
de las Comunidades Autónomas, de forma muy restrictiva. La resolución corresponde al respectivo
Gobierno autonómico.
Si se trata de crear nuevos municipios, la LBRL exige que se base en un núcleo separado de población y
que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias
municipales y para que no disminuya la calidad de los servicios que se venían prestando.
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3. La población
A) El Padrón municipal: quienes están inscritos en el Padrón constituyen la población del municipio a título
de vecinos. En cuanto a los extranjeros, su inscripción en el Padrón no es prueba de su residencia legal
en España. El Padrón es un registro administrativo que debe ser formado, custodiado y actualizado por
los Ayuntamientos, bajo la supervisión del INE. Los datos del Padrón son confidenciales y están protegidos
como tales por la ley.
B) Derechos de los vecinos: los vecinos de un municipio tienen derechos y deberes: derecho de ser elector
y elegible; el de participar en la gestión municipal; el derecho de información por parte de la Administración
municipal; el de exigir la prestación de los servicios públicos municipales obligatorios.
4. Organización municipal
A) El Ayuntamiento y sus miembros: el art. 140 CE atribuye el gobierno y administración de los municipios
a los respectivos Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales.
a) La elección de Concejales se hace mediante sufragio universal, libre y directo. A las elecciones
pueden presentarse además de los ciudadanos españoles los de cualquier país de la UE. Las elecciones
municipales se celebran cada cuatro años. El procedimiento electoral varía. Para los municipios entre 100
y 250 habitantes, cada partido puede presentar una lista con un máximo de 5 nombres y las listas son
abiertas. En los municipios de población superior las listas son cerradas.
b) La elección del Alcalde tiene lugar en la sesión constitutiva de la Corporación municipal y corresponde
a los Concejales. Es proclamado Alcalde el que obtenga la mayoría absoluta del voto de los Concejales.
En caso de empate se resuelve por sorteo.
c) El Alcalde puede ser destituido mediante una moción de censura.
B) El Pleno
a) Atribuciones: al Pleno le corresponden estas funciones:
 El pleno ejerce funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipal.
 Ejerce funciones normativas, aprobando los reglamentos y ordenanzas como los planes de
urbanismo.
 El Pleno tiene potestad presupuestaria y aprueba los recursos propios de carácter tributario.
 El Pleno aprueba ciertas decisiones institucionales, como la participación en entidades

supramunicipales, la alteración del término municipal y la creación de entidades locales menores.
b) Régimen de funcionamiento
El Pleno se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias que han de convocarse con dos días de
antelación, salvo las extraordinarias de carácter urgente. En cuanto a las votaciones, los acuerdos se
adoptan cuando los votos afirmativos superan a los negativos.
C) El Alcalde: es el Presidente de la Corporación y ejerce las funciones representativas, ejecutivas y de

dirección del gobierno y la administración municipal. El Alcalde puede delegar la mayor parte de sus
atribuciones en los Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno o en los Concejales.
D) Los Tenientes de Alcalde: son nombrados y revocados libremente por el Alcalde de entre los miembros
de la Junta de Gobierno Local o entre los Concejales. Sustituyen al Alcalde en casos de ausencia o
enfermedad.
E) La Junta de Gobierno Local: es el órgano permanente de asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus

atribuciones y ejerce las que éste u otro órgano municipal le deleguen y las que le atribuyan las leyes.
5. Regímenes especiales
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Las Comunidades Autónomas pueden establecer regímenes municipales especiales para los municipios
pequeños o con características peculiares.
A) El régimen de concejo abierto: este régimen se aplica a los municipios de menos de 100 habitantes y
a los que tradicionalmente se han regido por este sistema. En el régimen de concejo abierto, el gobierno
y la administración municipales corresponden a una Asamblea vecinal, de la que forman parte todos los
electores y un Alcalde. Estos municipios ajustan su funcionamiento a las costumbres locales.
6. Competencias de los municipios:
A) La cláusula general de competencia y la municipalización de actividades y servicios: el municipio puede

promover actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la
comunidad vecinal. Para ello, necesitan tramitar un expediente, la municipalización, que acredite la
conveniencia de la medida y cuente con la aprobación del Pleno Municipal.
B) Materias en las que los municipios deben tener competencias propias: la LBRL no establece qué
competencias en concreto corresponden a los municipios sobre tales materias. El régimen de
competencias municipales propias no impide que tales competencias se gestionen en colaboración con
otras Administraciones, ya sean también municipales o superiores.
C) Los servicios obligatorios: el art. 26 LBRL impone además a los municipios el deber de prestar servicios
mínimos, que se incrementan en función de la población del municipio. Los municipios pueden solicitar a
la Comunidad Autónoma la dispensa de su obligación de prestar servicios, cuando le resulte muy difícil
o imposible su cumplimiento.
E) Las competencias delegadas: la LBRL prevé que la Administración del Estado, de las CCAA y los otros
entes locales puedan delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias propias, siempre que se
mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana.
LA PROVINCIA
La provincia es circunscripción electoral para el Congreso de los Diputados y para el Senado; también es
una entidad local con personalidad jurídica propia y además forma parte de la Administración Periférica
del Estado (art. 141.1). Su existencia y autonomía local están garantizadas constitucionalmente (STC
32/1981). La función principal de la provincia es la de asistencia económica y técnica a los municipios.
1. Organización provincial
La institución provincial de régimen común se llama Diputación Provincial. Esta Corporación se

compone de Diputados (entre 25 y 51), elegidos directamente a raíz de las elecciones municipales y los
Diputados eligen al Presidente de la Diputación.
2. Competencias de la provincia
A) Cooperación y asistencia a los municipios: el fin propio de la provincia es garantizar los principios de
solidaridad y equilibrio intermunicipales y asegurar la prestación en todo el territorio provincial de los
servicios de competencia municipal. Estas funciones de asistencia y cooperación pueden llevarse a cabo
de múltiples formas. Las Diputaciones Provinciales pueden aprobar otras medidas de ayuda y
cooperación: de asistencia administrativa, asesoramiento jurídico y económico, concesión de créditos.
B) Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y supracomarcal: las Diputaciones

Provinciales son entes prestadores de servicios públicos en su ámbito territorial.
C) Cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio

provincial: esta competencia da cobertura a algunas actividades tradicionales de las Diputaciones como
la promoción del turismo y del patrimonio histórico.
D) Fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia: las Diputaciones no pueden

interferir en el ejercicio de competencias de otras Administraciones. Cabe citar la provincialización de
actividades y servicios, mediante la iniciativa económica de las Diputaciones.
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E) Competencias delegadas: la LBRL prevé la delegación de competencias del Estado y las CCAA en las
Diputaciones provinciales, así como la encomienda de la gestión ordinaria de los servicios de aquéllas.
LA ADMINISTRACIÓN INSULAR
En Baleares el órgano de gobierno y administración insular es el Consejo Insular compuesto por los
Diputados y elegido por sufragio universal y directo. En Canarias, ese órgano es el Cabildo Insular, cuyos
Consejeros son elegidos por sufragio universal y directo.
OTRAS ENTIDADES LOCALES
1. Comarcas: creadas por ley autonómica que agrupan varios municipios de ámbito rural. La creación de
las comarcas tiene como fin prestar servicios públicos descentralizados en ese ámbito, pero no puede
suponer la pérdida por los municipios de la competencia para prestar los servicios obligatorios.
2. Áreas metropolitanas: se crean por ley de las CC.AA. y se integran por municipios de las grandes
aglomeraciones urbanas Lo único que la legislación prescribe es que en los órganos de gobierno y
administración estén representados todos los municipios integrados en el área.
3. Mancomunidades: asociación de municipios de carácter voluntario para la ejecución en común de

obras y servicios de competencia municipal. No es necesario que los municipios que la integren
pertenezcan a la misma provincia.
RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
3. Control: la LBRL optó por suprimir el control ordinario de legalidad sobre los actos de las entidades
locales por parte de la Administración del Estado y las CCAA.
A) Impugnación de actos y acuerdos
La administración del Estado y de las CC.AA. pueden impugnar ante los Tribunales los actos y acuerdos
de las entidades locales contrarios al ordenamiento jurídico. Tales Administraciones pueden solicitar una
ampliación de información en un plazo de veinte días.
El requerimiento de anulación es solo una opción y previo a la interposición del recurso contencioso-
administrativo para que anule el acto en el plazo de un mes.
El Estado o las Comunidades autónomas pueden solicitar la suspensión judicial del acto o acuerdo
impugnado si consideran que exceden de las competencias locales.
Suspensión de actos o acuerdos locales que atenten gravemente al interés general del país (art. 67 LBRL).
Una vez producida la suspensión el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma deberá
impugnarlos ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Disolución de la Corporación Local por acuerdo del Consejo de Ministros, con conocimiento del Gobierno
autonómico y previo acuerdo favorable del Senado en supuestos de gestión municipal gravemente dañosa
para los intereses generales (art. 61 LBRL). Marbella.
TEMA 10: LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES

Qué son las entidades instrumentales
El legislador crea o permite a los propios Gobiernos y Administraciones públicas crear entes con
personalidad jurídica propia, a los que se encomiendan funciones o tareas específicas. Este fenómeno de
diversificación de las estructuras administrativas mediante la creación de entes da lugar a entes
instrumentales. Instrumentalidad significa que todos estos entes son estructuras organizativas de las
que la Administración se sirve para el cumplimiento de algunos de sus fines, incluso cuando ello supone
reconocer ámbitos de actuación independiente.
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ORGANISMOS Y ENTES PÚBLICOS
1. Concepto y características generales
Los organismos públicos son creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración pública.
Estos organismos públicos tienen personalidad jurídica y un patrimonio propio y gozan de cierta
autonomía de gestión, ya que están sometidos a la dirección estratégica, evaluación y control de
resultados por parte de la entidad de la que dependen. Además se ajustan al principio de instrumentalidad.
2. Organismos autónomos
Estos organismos públicos deben ser creados por ley siendo sus estatutos aprobados por el Consejo de
Ministros cuando dependen de la Administración del Estado o cuando dependen de una Comunidad
Autónoma, mientras que en la Administración local, la creación y aprobación de sus estatutos corresponde
al Pleno de la Corporación correspondiente.
Para el ejercicio de sus funciones, sus normas de creación y estatutos les atribuyen las potestades
administrativas necesarias, aunque en ningún caso la potestad expropiatoria. La supresión del
organismo se produce por ley o por real decreto.
Estos organismos se caracterizan por las actividades que le corresponden: de fomento, prestacionales o
de gestión de servicios públicos. Se rigen por el Derecho administrativo.
El nombramiento de los titulares de los órganos se rige por las mismas normas aplicables a la
Administración General del Estado cuando dependen de ella. También se aplica el Derecho administrativo
al régimen de los bienes de los organismos autónomos. Estos bienes pueden ser propios del organismo
autónomo o bien adscritos al mismo por su Administración matriz para el cumplimiento de sus fines. Los
bienes propios pueden ser tanto de dominio público como patrimoniales.
En cuanto al régimen de controles, los organismos autónomos se someten por un lado al control de
eficacia y por otro, al resto de los controles generales de la Administración pública, ya sean los de carácter
económico-financiero, contable o de legalidad.
3. Entidades públicas empresariales
Son entidades que gestionan servicios o producen bienes de interés público susceptibles de
contraprestación. Este criterio no siempre es claro, puesto que también los organismos autónomos
pueden ser autorizados a obtener ingresos propios por las actividades que realicen.
La segunda característica es que estas entidades aun siendo públicas, se rigen por el Derecho privado,
a excepción de lo que se refiere al ejercicio de las potestades administrativas, así como a su régimen
económico-financiero y de contabilidad. Aunque su personal tiene carácter laboral, no dejan de ser
empleados públicos que deben ser seleccionados mediante convocatoria pública y en función de los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
En referencia a los bienes, estas entidades pueden contar para su actividad con sus bienes propios y
los que le sean adscritos por la Administración territorial correspondiente.
El régimen de contratación de estas entidades es el de Derecho privado, dada su finalidad mercantil o

industrial. Pero cuando se adjudican contratos de obras, suministros y servicios regulados por Directivas
europeas sobre contratación pública, debe aplicarse la legislación de los contratos administrativos.
Se someten a controles de carácter económico-financieros regidos por el Derecho público, propios del
sector público empresarial para agilizar la gestión mercantil. Además se someten al control de eficacia.
4. Agencias estatales
So entidades públicas creadas por ley, que pueden ejercer funciones administrativas y que se adscriben
a un Ministerio. La agencia pretende configurarse como el instrumento de una gestión pública transparente
por objetivos. En consecuencia, su actividad se rige por un programa plurianual, que deben aprobar los
Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.
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5. Autoridades independientes
Son organismos públicos con un régimen jurídico especial. Tienen un campo de aplicación limitado. Lo
que se pretende con esta fórmula es evita las interferencias políticas en la realización de ciertas
actividades públicas que precisan ejercerse con estricta neutralidad. Por esta razón, estas entidades
tienen un estatuto que garantiza una mayor autonomía de actuación. Estas entidades tienen
encomendadas:
a) Funciones de regulación y supervisión de los mercados: Banco de España, Comisión

Nacional de la Energía, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la
Competencia.
b) Funciones de protección de derechos individuales o colectivos: Consejo de Seguridad

Nuclear, Agencia Española de Protección de Datos.
c) La independencia de estos entes se intenta garantizar mediante el nombramiento de sus

miembros (por el Gobierno) entre personas profesionalmente cualificadas. Estos entes están
dotados de autonomía presupuestaria o financiera y nombran al personal a su servicio con
sujeción al Derecho laboral.
6. Universidades públicas
Son entidades administrativas dotadas de una amplia autonomía funcional. Es una autonomía tutelada
por la Constitución para garantizar la libertad académica y científica.
Las Universidades se crean por ley de la Comunidad Autónoma o de las Cortes Generales. Lo
característico de la organización universitaria es que los órganos de gobierno son representativos de los
distintos sectores de la comunidad universitaria ya se trate de los órganos colegiados o de los
unipersonales. Junto a ellos, aparte de otros órganos designados por el rector, cada Universidad tiene un
Consejo Social, que supervisa las actividades económicas de la Universidad y aprueba su presupuesto.
Por último existe una Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) para evaluar
el rendimiento de las Universidades. Las Universidades gozan de una autonomía económica y financiera
y de un patrimonio propio. Se someten a controles económico-financieros y contables (algo propio de los
organismos públicos).
7. Otros entes públicos de régimen especial
Aquí cabe destacar las entidades propias de la Seguridad Social y la Agencia Tributaria (AEAT). Por lo
que se refiere a AEAT, su presidente es el Secretario de Estado de Hacienda. En cambio, en los órganos
superiores de gestión de las entidades de la Seguridad Social participan las organizaciones más
representativas de los empresarios y de los trabajadores.
CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO
Son entidades de base privada, constituidas por la unión de personas con actividades o intereses
comunes, a las que la ley atribuye el ejercicio de determinadas funciones administrativas. Están sometidas
al Derecho administrativo, que además regula sus competencias y asegura el carácter democrático del
funcionamiento interno de estas entidades.
1. Colegios profesionales
Son corporaciones a las que la ley atribuye funciones de ordenación de las profesiones, especialmente
de las profesiones tituladas, así como una función representativa de la profesión y de los intereses
profesionales de quienes la ejercen.
La función representativa habilita a los Colegios Profesionales para informar los proyectos de ley y
de otras disposiciones que afecten a la respectiva profesión, así como intervenir en la elaboración de los
planes de estudio y defender los intereses de la profesión ante los Tribunales.
Los colegios profesionales pueden ejercer otras funciones: organizar cursos de formación culturales,
promoción publicitaria de la profesión.
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Los Colegios se rigen además de por las leyes y reglamentos que les afectan por sus propios estatutos,
aprobados por los Gobiernos autonómicos.
La organización y funcionamiento interno de los Colegios debe ser democrático. La obligación de

incorporación a un Colegio profesional se justifica como garantía de los intereses de los destinatarios de
la actividad profesional, es decir, cuando es una medida razonable para la consecución de fines de interés
público.
2. Cámaras de Comercio y otras entidades representativas de intereses económicos
Son entidades constituidas para la promoción y defensa de los intereses generales tanto en el interior
como en el exterior, para lo cual prestan ciertos servicios a las empresas y ejercen funciones de
consulta, asesoramiento y colaboración con la Administración. Se rigen por órganos elegidos por las
personas que ejercen dichas actividades comerciales, industriales en el respectivo ámbito territorial.
Todas estas personas pueden acceder a los servicios de las Cámaras, pero deben satisfacer un recurso
cameral permanente de naturaleza tributaria y carácter obligatorio.
3. Otras entidades públicas de base asociativa
Un ejemplo característico es el de las comunidades de usuarios de las aguas públicas, que tienen por
finalidad la ordenación del aprovechamiento común de las aguas que derivan para un conjunto de usuarios
de una misma concesión. Si las aguas se destinan al riego, se llaman comunidades de regantes. Estas
corporaciones de Derecho público se gobiernan conforme a sus estatutos.
Un 2º ejemplo es el de las entidades urbanísticas colaboradoras reguladas en la legislación

urbanística. Se trata de entidades formadas por la agrupación de propietarios de terrenos o bienes
inmuebles que colaboran con la Administración urbanística, normalmente municipal, sea en el proceso de
urbanización de terrenos para su posterior edificación, sea en las funciones de mantenimiento,
conservación y mejora de las urbanizaciones ya realizadas. Sus decisiones están sometidas a la tutela de
la Administración urbanística, que suele ser el Ayuntamiento.
ENTIDADES PRIVADAS DEL SECTOR PÚBLICO
1. Sociedades mercantiles públicas
A) Concepto y clases: una sociedad mercantil es pública cuando constituida conforme a las reglas del
Derecho mercantil (sociedad anónima de responsabilidad limitada), está controlada por una
Administración u organismo público, ya sea mediante la titularidad directa o indirecta. Hay que diferenciar
entre:
 El patrimonio empresarial de las Administraciones públicas comprende a las empresas

controladas, pero también las acciones, obligaciones, y otros derechos que aquéllas tengan en
otras empresas en las que su participación sea minoritaria, ahora bien estas últimas empresas no
forman parte del sector público.
 El sector público empresarial comprende las sociedades mercantiles en las que la participación
directa o indirecta de la Administración o sus organismos autónomos sea superior al 50%.
En los últimos tiempos, se está utilizando normas jurídicas societarias para la realización de actividades
de interés general que no tienen carácter industrial o mercantil en sentido estricto (ej.: sociedades
urbanísticas).
Por último, se ha visto aparecer sociedades públicas constituidas para la contratación con terceros de
obras públicas (ej.: GISA). También se han creado empresas públicas para la gestión del patrimonio
inmobiliario (SEGIPSA).
Esta evolución inducida por la voluntad de conseguir una gestión más ágil plantea ciertos problemas
jurídicos, pues implica una reducción de las garantías de Derecho público, hasta el punto de ser
considerado en algunos casos incompatible con el Derecho comunitario de la contratación pública.
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B) Régimen jurídico
Como regla general, las sociedades del sector público se rigen por el Derecho privado, tanto en lo relativo
a su organización como a su actividad. También están sometidas a las reglas del Derecho de
competencia, al igual que las empresas privadas, ya que su condición de públicas no puede suponerles
ventajas ilícitas o suponer discriminación para otras empresas.
En cuanto a la organización interna de las sociedades públicas, corresponde a la Administración el

nombramiento de sus administradores. El personal a su servicio tiene contrato laboral o de alta dirección
(con la única excepción de los antiguos funcionarios de Correos y Telégrafos) y deben ser seleccionados
de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
Su actividad debe someterse al régimen de contratos contemplados por las directivas europeas y sus
decisiones pueden ser objeto de reclamación ante la Administración de la que dependen. Otro aspecto
importante es garantizar la transparencia de las relaciones entre las empresas públicas y la
Administración matriz.
Las mayores peculiaridades de régimen jurídico tienen que ver con la dirección y los controles a los
que están sujetas estas sociedades. Las empresas están condicionadas por la dirección estratégica del
sector empresarial público que fije el respectivo Gobierno.
Las empresas del sector público están sometidas al control económico-financiero ejercido por la
intervención, así como al control contable atribuido al Tribunal de Cuentas.
2. Fundaciones del sector público
Se ha encontrado en la fundación (persona jurídica del Derecho privado) otra fórmula para escapar de las
exigencias del régimen administrativo a la hora de organizar la realización de algunas actividades
públicas que no tienen carácter industrial o mercantil. En consecuencia, muchas Administraciones han
creado fundaciones propias, sea aportando por entero el patrimonio fundacional o en colaboración con
entidades privadas para la realización de fines de interés común.
La mayoría de las fundaciones tienen un fin similar al de muchas fundaciones del sector privado como la
promoción de la investigación científica, actividades de formación y actividades artísticas y culturales.
Hasta hace poco tiempo, no existía una regulación mínima de este tipo de entidades, aplicándose sin más
la legislación privada.
Para el ámbito del Estado, la ley 50/2002 de Fundaciones, ha establecido una regulación general de las
fundaciones del sector público estatal, aplicado a todas aquellas que se constituyan con una aportación
mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de los entes dependientes de ella.
Dada su naturaleza privada, estas fundaciones no pueden ejercer potestades públicas. En cuanto a su
régimen jurídico su contratación debe ajustarse a los principios de publicidad y objetividad y a las reglas
de contrato de la LCAP cuando se trate de los contratos contemplados por la legislación comunitaria.
Como entidades pertenecientes al sector público se someten también al régimen de presupuestos,

controles financieros y contabilidad regulados por la LGP. En todo lo demás, las fundaciones del sector
público estatal se rigen por la Ley de Fundaciones y por el ordenamiento jurídico privado.
EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS POR ENTIDADES PRIVADAS
De manera creciente, la Administración delega o encomienda la realización de algunas actividades

públicas por su finalidad, por su financiación o por las potestades que conlleva su ejercicio en entidades
privadas. Se trata de supuestos de colaboración de particulares y entidades privadas.
El supuesto más conocido es el de gestión de un servicio público por una empresa o entidad privada, lo
que se puede llevar a cabo mediante un contrato de carácter administrativo. Se habla de una gestión
indirecta de servicio. La contratación con empresas para la realización de actividades administrativas
es muy frecuente: para explotación de las infraestructuras públicas y también actividades burocráticas.
Existe una regla según la cual no pueden prestarse por gestión indirecta servicios públicos que impliquen
el ejercicio de una autoridad (dictar los actos de gestión y recaudación tributaria). No obstante, a veces
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la ley prevé funciones que comportan el ejercicio de una autoridad como ciertas actividades de inspección
y control. Caso paradigmático es el de las actividades de certificación e inspección de la seguridad y la
calidad industrial, que realizan empresas privadas autorizadas por la Administración.
TEMA 12. EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO
La Administración pública no actúa siempre con arraigo al Derecho administrativo, a veces realiza
actividades que se rigen por el Derecho privado.
El acto administrativo es una declaración de voluntad cualificada, de juicio, de deseo, de conocimiento

que lleva a cabo la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.
No hay que confundir el acto administrativo con la actividad normativa de la administración. La

Administración no solo aprueba actos administrativos sino que también aprueba normas, que tienen un
régimen jurídico diferente.
2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

- Actos generales y concretos. Es general cuando tiene como destinatario a una pluralidad de
personas. Será concreto cuando tenga como destinatario a un administrado en particular.
- Actos simples o complejos. Es simple cuando la producción de ese acto solo interviene un sujeto
(una Administración pública). Será complejo cuando conforman la voluntad varios órganos o sujetos
(varias administraciones).
- Actos impugnables o inimpugnables. Un acto impugnable es un acto que admite recurso, es decir,
que el destinatario del mismo puede estar disconforme y pedir que se revise. Será inimpugnable
cuando no admita recurso.
- Actos reglados y actos discrecionales. Es reglado cuando toda la actuación administrativa está
tipificada o regulada en la norma (la Administración pública no tiene margen de decisión).
En la potestad discrecional, la Administración pública tiene un margen de apreciación subjetiva tienen un

margen para conformar la decisión final.
- Actos expresos, presuntos y tácitos. Un acto administrativo es expreso cuando la Administración

manifiesta inequívocamente su voluntad. Es presunto cuando la Administración no expresa la
voluntad administrativa pero sabemos cuál es el sentido de la misma porque la ley es la que
determina sus efectos. En los actos tácitos no hay una manifestación expresa de la voluntad de la
Administración pero esta se deduce de la actuación de la Administración pública.
- Actos definitivos y actos de trámite. El acto es definitivo cuando pone término al procedimiento
administrativo resolviendo la cuestión de fondo. El acto de trámite no resuelven la cuestión de fondo,
pero sirven para preparar la resolución definitiva.
Tipos 2 tipos de actos de trámite:
1. Los actos cualificados. La distinción se basa en los efectos jurídicos que tienen unos u otros.
Hay 4 clases:
- Los actos cualificados impiden la continuación del procedimiento.
- Es cualificado el acto que produce indefensión al ciudadano.
- El acto es cualificado cuando resuelve directa o indirectamente el fondo del asunto.
- También cuando puede producir un perjuicio de difícil o imposible reparación.
Admiten impugnación autónoma, el particular que va a sufrir los efectos del acto administrativo,
puede impugnar el acto de trámite sin esperar a que se produzca la resolución definitiva del
procedimiento.
2. Los actos no cualificados se impugnan con la resolución definitiva.
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El acto administrativo no forma parte del ordenamiento jurídico, no crea Derecho objetivo sino que
aplica el Derecho. Es la diferencia con el reglamento. El acto administrativo se agota con su
cumplimiento, la norma con su aplicación no solo se agota sino que se consolida.
Cuando un acto administrativo tiene un vicio o defecto, si es muy grave hablamos de un acto nulo
de pleno derecho, si es menos grave hablamos de anulabilidad y puede que sea de menor
trascendencia y en este caso hablamos de regularidad no invalidante.
3. REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

 Requisito subjetivo: consiste en la necesidad de que ese acto administrativo lo dicte una
Administración pública u órgano administrativo competente (funcional, territorial, jerárquico).
 Requisito objetivo: es el fin (elemento teleológico) de la actividad administrativa. Toda actuación de
la Admon pública está destinada a un fin: el servicio objetivo a los intereses generales (art. 103.1).
Cuando se separa la actividad administrativa de la actividad que persigue estamos ante una
desviación de poder en esa actuación hay siempre una apariencia de legalidad porque actúa el órgano
competente y según el procedimiento legalmente establecido pero persigue un fin distinto al que dice
la norma.
 Requisito formal: es la forma que significa dos cosas: 1º es el instrumento que utiliza la Admon para
exteriorizar la voluntad administrativa y lo normal es que sea de forma escrita y excepcionalmente de
forma verbal (es bastante frecuente). La 2ª hace referencia al procedimiento que es el instrumento
que utiliza la Admon para producir los actos administrativos.
4. LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS

Es la explicación de los fundamentos de la actuación administrativa, es importante en numerosos
momentos donde se afectan derechos subjetivos, los derechos de los ciudadanos. No es obligatoria la
motivación en la actuación administrativa sino que es excepcional. Casos en los que es obligatoria la
motivación en la actuación administrativa (art. 54 ley 30/92):
- Cuando se trate de actos administrativos que limitan o restringen derechos subjetivos o intereses.
- Todas las actividades de revisión se tienen que motivar.
- Hay que motivar las decisiones administrativas que se separan del precedente administrativo o
del dictamen de un órgano consultivo.
- Cuando se ejercite una facultad discrecional, hay que motivar esa decisión administrativa.
- También hay que motivar cuando la Admon pública decide suspender la eficacia de un acto
administrativo.
- Cuando decide tramitar el procedimiento como urgente o cuando decide ampliar los plazos.
4.1 Defectos del acto administrativo

Hay obligación de subsanar (corregir) el defecto con la contribución del destinatario. En el supuesto de
que faltase en la notificación el régimen de impugnación, si el interesado actúa, posteriormente,
presentando recurso, se entiende que el defecto del acto queda subsanado, porque no ha habido
indefensión.
Si el acto incluyera el contenido íntegro, pero careciese de pie de recurso, la ley entiende que dicho acto
ha cumplido el plazo de resolución de procedimiento.
5. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El acto es eficaz cuando despliega los efectos que le son propios.
Los actos administrativos tienen eficacia inmediata, aunque esta eficacia puede depender de varios
factores: condición, término, notificación, publicación, etc.
El art. 54 Ley 30/92 establece la presunción de validez de los actos administrativos.
Los actos administrativos pueden tener eficacia demorada o eficacia retroactiva:
a) Eficacia demorada: sujeta a condición o a término, a su notificación (en caso de un destinatario

particular) o a su publicación (en caso de un destinatario general).
b) Eficacia retroactiva: retroactividad in bonam parte (en beneficio del administrado).
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6. LA COMUNICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

6.1 Notificación
a) Actos que se notifican: todos aquellos que afecten a los derechos e intereses de los interesados.
b) Plazo y contenido de la notificación. Existe un plazo de 10 días desde que se dictan. Dentro del
contenido tenemos:
1. Autoridad que dicta el acto

2. Datos personales del interesado
3. Hechos
4. Fundamentos de derecho
5. Pie de recurso, que debe contener:
 Si el acto agota o no la vía administrativa
 Recursos que caben contra el acto
 Plazo para interponer el recurso
 Órgano o autoridad contra los que quepa interponerse el recurso
c) Notificaciones defectuosas
Hay obligación de subsanar (corregir) el defecto con la contribución del destinatario. En el supuesto de
que faltase en la notificación el régimen de impugnación, si el interesado actúa, posteriormente,
presentando recurso, se entiende que el defecto del acto queda subsanado, porque no ha habido
indefensión.
Si el acto incluyera el contenido íntegro, pero careciese de pie de recurso, la ley entiende que dicho acto
ha cumplido el plazo de resolución de procedimiento.
d) ¿Cómo se notifica el acto?
1. Al propio interesado o a su representante por apoderamiento expreso.

2. Si el interesado no está en el domicilio será válida la notificación a persona distinta si ésta se encuentra
en el domicilio del interesado.
3. Si no hay nadie en el domicilio, la notificación deberá intentarse de nuevo a una hora distinta (al menos
con 60 minutos de diferencia) en los 3 días siguientes.
4. Si se desconoce el domicilio del interesado, se publicará el acto en el Diario Oficial que corresponda
(provincial, autonómico o estatal).
5. Si el interesado reside en el extranjero, se notificará mediante los correspondientes servicios
consulares.
6. Administración electrónica: En caso de que el interesado haya hecho constar una dirección de correo
electrónica, la notificación se efectuará en ésta en lugar de en el domicilio físico.
6.2 Publicación de los actos. Supuestos:
- Ope legis (“por ley”).
- Por causa de interés general.
- En casos de un destinatario plural.
- En caso de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
7. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
La Administración tiene la obligación de pronunciarse y resolver expresamente todas las cuestiones
planteadas en los actos ya sea de forma escrita o de forma verbal. Cuando la Administración guarda
silencio y no se pronuncia está incumpliendo el art. 42 de la ley 30/92.
La Administración tiene siempre un plazo para resolver. La consecuencia de que no resuelva dentro del
plazo es el silencio administrativo. Plazos de resolución:
 Si la ley no establece un plazo de procedimiento, hay que entender que entender que el plazo es de
3 meses.
 Si la ley establece otra cosa, el plazo no puede superar los 6 meses salvo que una norma con rango
de ley o una norma europea establezca otra cosa.
 Cuando se trata de un procedimiento iniciado de oficio:
1. Es el acuerdo de iniciación el que va a decir el plazo de procedimiento y cuál es el sentido de
este silencio.
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2. Cuando el procedimiento se inicia a solicitud del interesado, la Administración tiene la

obligación de comunicar el plazo de procedimiento y el sentido del silencio a los 10 días
siguientes.
7.2 Consecuencias del silencio administrativo
a) Cuando el silencio administrativo es positivo, la resolución expresa posterior está vinculada a ese
sentido positivo y solo puede servir para confirmarlo.
b) Excepciones (silencio negativo):
1. Cuando se trate del ejercicio del derecho de petición.

2. Cuando el sujeto puede adquirir facultades sobre el dominio público o sobre los servicios públicos.
3. Cuando se trate de la resolución de medios de impugnación ya sea de actos o de disposiciones.
c) Cuando se trate de procedimientos de oficio:
 Si se trata del reconocimiento o la constitución de un derecho el silencio es negativo.

 Si se trata de un procedimiento de oficio del que pueden derivar actos negativos desfavorables,
de gravamen y se produce la caducidad del procedimiento.
8. LA EJECUTORIEDAD
Ejecutoriedad: la Administración no solo declara su derecho sino que lo impone por sí misma incluso en
contra de la voluntad de los ciudadanos.
El planteamiento de recursos por parte de los particulares no supone en principio la suspensión de la

eficacia del acto.
El planteamiento de interdictos (procedimientos judiciales muy sumarios y de sencilla tramitación, cuya

finalidad es proteger posibles daños inminentes contra la posesión de una persona física o jurídica por
parte de otra) tampoco supondrá la suspensión de la eficacia del acto (no paralizan la actuación de la
administración pública). No pueden plantearse interdictos contra la Administración Pública.
Solo hay un supuesto en el que la interposición de un recurso contra una resolución en materia
sancionadora conlleva la suspensión de eficacia de ese acto. En todas las demás la mera interposición
no conlleva la suspensión del acto.
Los interdictos interpuestos por particulares no afectan a la administración. No supone la suspensión de

eficacia.
8.2 La suspensión de la eficacia del acto. Requisitos:

 Ejecución forzosa de los actos administrativos.
 Ponderación de intereses del acto: por un lado, se valora el daño del interesado por el acto y por otro,
el daño que se produce al interés general con la suspensión de la eficacia del acto.
 Perjuicios de imposible o difícil reparación.
 Cuando se solicite la suspensión basándose en que el acto es nulo de pleno derecho.
 Si la suspensión la solicita el interesado y en el plazo de 30 días no recibe respuesta, el silencio
administrativo es positivo.
 Que el favorecido quede obligado a la prestación de garantías. Este responde ante los daños y
perjuicios que la suspensión pueda producir.
9. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Principios generales
o Principios generales
- Título habilitante
- Proporcionalidad en los medios utilizados
o Medios:
- Apremio sobre el patrimonio
Es un instrumento de ejecución forzosa que tiene como finalidad hacer efectivo el cobro de cantidades
que están vencidas que son exigibles. Es necesario además que esa deuda líquida y exigible tenga como
título un título de Derecho público. Si no se paga voluntariamente dentro del plazo establecido, se produce
el apremio sobre el patrimonio que consiste en embargar bienes suficientes del obligado principal para
satisfacer la cantidad pendiente.
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Para hacer efectivo este instrumento, hay que seguir un procedimiento que está reglamentado en el
Reglamento General de Recaudación. Por este mecanismo solo se pueden hacer efectivas deudas de
Derecho público.
- Ejecución subsidiaria
La Administración pública por sus propios medios o con la participación de un tercero dé cumplimiento al
contenido del acto administrativo. Se trata de supuestos en los que no cumple el obligado principal.
Cuando se ejecuta subsidiariamente el acto administrativo, la consecuencia es que los gastos que ha
generado la ejecución subsidiaria se reclaman al obligado principal que no ha cumplido. (P. ej.: se dicta
un acto que exige un derribo a un particular y éste se niega a realizarlo. Entonces se recurre a una
empresa de derribos, cuyos costes corren por cuenta del obligado principal).
Si el obligado principal no sufraga los costes de forma voluntaria, lo hace de forma forzosa mediante el
apremio sobre el patrimonio.
Para que haya ejecución subsidiaria es necesario que no haya actos personalísimos (cuando
necesariamente ese acto lo debe llevar a cabo el obligado), deben ser susceptibles de ejecución por parte
de una persona diferente al obligado principal.
- Multa coercitiva
Se trata de la imposición de multas pecuniarias que tratan de reforzar la obligación de cumplir. Es una
cantidad que se tiene que repetir cada cierto lapso de tiempo cíclicamente en determinados periodos. La
multa coercitiva no es una sanción sino un instrumento totalmente compatible con la imposición de las
sanciones que pudieran corresponder. Solo se pueden imponer multas coercitivas en los casos previstos
en la ley.
Las deudas con la Administración pública prescriben a los 4 años.
- Compulsión sobre las personas

Es el mecanismo de ejecución extremo porque supone la actuación contra las personas utilizando la
fuerza física. Se trata de obligaciones de soportar o de no hacer una cosa. La utilización de la compulsión
sobre las personas debe hacerse de forma proporcionada y lo menos lesiva posible para los derechos
individuales de las personas.
Es necesario que esté previsto en la ley (Principio de legalidad). Si se tratase de actos personalísimos la
Administración pública puede establecer como alternativa la obligación de indemnizar el daño o perjuicio
producido por el incumplimiento.
10. LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En función del vicio que tiene el acto administrativo, vamos a ver cuál es el grado de ineficacia.
- Cuando estamos ante un vicio grave, la consecuencia es que ese acto administrativo sea nulo de
pleno derecho.
- Puede ser que el vicio sea relativo o que tenga menos relevancia y la consecuencia es la mera
anulabilidad.
- Podría ocurrir que la anulabilidad sea intrascendente y en ese caso no produce ningún efecto
invalidatorio (de irregularidad no invalidante).
En nuestro Derecho lo normal es que el acto sea meramente anulable porque estamos hablando de la
Administración pública respecto de la cual se presume que siempre que actúa lo hace conforme al
Derecho, por lo que no siendo nulo de pleno derecho sea meramente anulable.
Nulidad de pleno derecho
Es la ineficacia radical porque el vicio es muy grave; no va a producir ningún efecto. Estos vicios radicales
según la ley son:
- Cuando vulnera o lesiona derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artículos

14-30.2). (Ejemplo: Apremio sobre el patrimonio sin establecer trámite de audiencia).
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- El acto que se dicta afectado por una incompetencia funcional o territorial. Actúan los órganos
que tienen competencia pero se trata que no son competentes desde el punto de vista material o
territorial. (P.ej.: procedimiento sancionador resuelto por el alcalde de un municipio distinto de
aquel al que le corresponde). La incompetencia jerárquica no acarrea como consecuencia la
nulidad de pleno derecho porque es un vicio subsanable.
- Un acto de contenido imposible. Esa imposibilidad puede ser física o jurídica. (P.ej.: permiso para
establecer un negocio de tráfico de drogas).
- El acto que es constitutivo de una infracción penal o cuando se dictan como consecuencia de
ella. (Ejemplo: muchos actos constitutivos de prevaricación).
- El acto que se dicta prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido.
(Ejemplo: acto que no ha sido notificado o en que se ha ignorado el trámite de audiencia. Acto
resuelto por un órgano colegiado sin cumplir con el quórum establecido).
- Cuando no se respetan las normas de conformación de la voluntad de un órgano colegiado.
- Los actos expresos o presuntos que se adquieren contra el ordenamiento jurídico; suponen la
adquisición de facultades, derechos, en contra de lo previsto en el ordenamiento. (Ejemplo:
permiso para disponer de una parte de plaza de dominio público).
- Cualquier otro acto cuando la ley así lo establezca.
 Efectos de la nulidad de pleno derecho

o Los actos nulos de pleno derecho no tienen efecto alguno desde el principio (nulidad ex tunc).
o No pueden convalidarse, es decir, no hay subsanación posible del defecto por su especial
gravedad).
o El ordenamiento jurídico deja el plazo abierto para recurrir el acto nulo de pleno derecho en
cualquier momento (puede invocarse su nulidad en cualquier momento).
Anulabilidad
Cuando un acto es meramente anulable, lo que quiere decir que esos defectos se pueden corregir. Es
necesario para que sea anulable que no tenga ninguno de los vicios recogidos en el artículo 62.1 de la
Ley 30/92 (Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento
Administrativo común). Son anulables:
- Los actos que están afectados por cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluida la
desviación de poder (cuando el acto se ajusta al Derecho pero persigue una finalidad distinta a
la que establece el ordenamiento). Por ejemplo: denegación de una licencia por no haber votado
al alcalde competente para dictar su concesión.
- El acto administrativo que tiene un defecto de forma y este defecto provoca indefensión.
- Cuando afecta al plazo para dictar la resolución siempre que ese plazo sea determinante.
Estos actos se pueden convalidar y se producen efectos hasta que el particular ejercita las acciones
oportunas. Normalmente, los defectos que tiene un acto se hacen valer mediante la interposición del
recurso oportuno en la vía administrativa. En este caso, la ley establece unos plazos que una vez
transcurridos, el ciudadano no se puede defender.
Irregularidades no invalidantes
Pequeños defectos que no tienen ninguna trascendencia. Solo cabe el recurso de reposición. Aun
existiendo una pequeña deficiencia en el acto, esta pequeña deficiencia no ha producido ningún efecto.
Técnicas de subsanación
- Convalidación (artículo 67). Solo es posible respecto de los actos que sean meramente
anulables. Es posible la subsanación si hay una incompetencia jerárquica, no resuelve el órgano
competente (por ejemplo: un acto dictado por un Director General cuando la competencia
correspondía a un Consejero). Se convalida con la intervención del superior. También se puede
anular ante una falta de autorización del órgano competente.
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- Conversión. Es una técnica poco habitual. Consiste en la posibilidad de que tanto un acto nulo
como anulable se convierta en otro diferente si tiene los elementos necesarios para ello. Por
ejemplo: un funcionario que no lleva a cabo la toma de posesión; dicho acto puede convertirse.
- Conservación. Se aplica tanto a los actos nulos como a los actos meramente anulables.
Consiste en conservar la parte de actividad administrativa que no estando afectada por el vicio
hubiese permanecido igual de no haberse cometido la infracción. Hay que conservar también
los actos administrativos que son independientes de aquel que padece el vicio. Por ejemplo:
procedimiento sancionador que incumple los plazos del trámite de audiencia = acto nulo de
pleno derecho; sin embargo, los actos previos a este acto se conservan).
TEMA 13. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. PRINCIPIOS GENERALES
El procedimiento administrativo es el elemento formal del acto administrativo, “el cauce formal de los actos
en los que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin”.
En la Constitución se garantiza que todos tengamos participación en los actos administrativos que nos
afectan. En este procedimiento se concretan las garantías y los derechos subjetivos de aquellos que
resultan afectados por el ejercicio de algún poder administrativo.
1.1 Principios básicos del procedimiento
- Principio de Oficialidad. Es la facultad que tiene la Administración pública de impulsar el procedimiento

por todos sus trámites al efecto de que ese procedimiento tenga fruto. El resultado del procedimiento será
adoptar una resolución definitiva sobre el fondo del asunto. Puede ser de la Administración General del
Estado (AGE), de la Administración autonómica o de la Administración local.
- Principio de Celeridad. Los titulares de la Administración Pública tienen que velar porque el
procedimiento sea rápido suprimiendo aquellos trámites que resulten innecesarios. Impone a la
Administración pública ser eficiente.
- Principio de Igualdad. La Administración pública competente debe garantizar el trato igual de todos
aquellos que están inmersos en el procedimiento, deben tener las mismas oportunidades (artículo 14 CE).
Cuando alguna actividad administrativa viola este principio podemos pedir un recurso de amparo.
- Principio de antiformalismo. La actividad administrativa es antiformalista. No importa la calificación

jurídica que demos a una actuación ante la administración pública sino que lo que importa es la voluntad
de los administrados.
- Principio de Audiencia. Garantiza la adecuada defensa de aquellos que están inmersos en el

procedimiento administrativo (artículo 105 c. CE). Es necesario para que se respete el derecho de la tutela
administrativa. La ausencia del trámite de audiencia comporta la nulidad de pleno derecho del acto. En
cada procedimiento se contemplan al menos 2 trámites de audiencia (audiencia ordinaria y audiencia
conclusiva).
- Principio de Publicidad y Transparencia. La actividad administrativa tiene que ser pública y transparente
y a ello se destinan algunos derechos. Derecho a acceder a conocer la actuación administrativa (pedir
copia de los documentos, conocer quién dicta el acto, etc.).
- Principio de Impugnación y revisión de la actividad administrativa. Toda la actividad administrativa

principal está sometida a la posibilidad de que el ciudadano la recurra, la impugne, pida su revisión.
Revisión que se produce prima facie en la vía administrativa pero que si resulta insatisfactorio es posible
acudir a la vía judicial.
2. LA ESTRUCTURA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO
2.1 Iniciación
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Todo procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio (no se inicia porque lo pida el infractor, sino
porque la inicia la Administración pública competente) o a instancia de parte (solicitado por la persona
interesada).
Cuando es un procedimiento de oficio, se puede poner en marcha de las siguientes maneras:
- Por la propia iniciativa de la Administración competente.

- Cuando un órgano superior jerárquico lo ordena.
- Cuando hay una petición razonada de un órgano que no es superior jerárquico.
- El procedimiento se pone en marcha en virtud de denuncia.
La ley ha establecido la posibilidad de abrir un trámite de información previa en los procedimientos de

oficio, es decir, que el órgano competente antes de iniciar el procedimiento puede realizar investigaciones
para averiguar si hay causas suficientes para iniciar el procedimiento (artículo 69 Ley 30/92).
También puede solicitares a instancia de parte. Aquí es solicitado por alguien que pone en marcha el
procedimiento.
Trámites en la fase de iniciación
-Trámite de información previa.
La ley no contempla la posibilidad de un trámite de información previa solo consigue una contestación por
parte de la Administración y se pone en marcha por la mera solicitud. Esta solicitud debe cumplir unos
requisitos y contar con un contenido mínimo:
- Adecuada identificación de la persona interesada (nombre, apellidos, domicilio o dirección

electrónica).
- Los hechos, las razones y la petición.
- Fecha, lugar y firma.
- Órgano administrativo al que nos dirigimos.
-Trámite de subsanación.
Se produce si la solicitud tiene defectos. Lo previsto en la ley es que en el plazo de 10 días hábiles se
subsanen los defectos. La ley 30/92 fue modificada por la Ley4/99, que estableció una precisión que
consiste en que si se da un plazo de 10 días, se entiende que ese plazo no se cierra hasta que la
Administración pública no dicte resolución expresa en ese sentido, es decir, no le comunique al interesado
que el plazo ha finalizado.
Esto es importante porque si se presenta un documento defectuoso y dan un plazo de 10 días, si se

presenta un documento de subsanación fuera del plazo la subsanación produce los efectos que le son
propios siempre que la Administración pública no haya comunicado el cierre del plazo.
En muchas ocasiones el ejercicio de derechos por los particulares requiere una fase de intervención
administrativa previa que concluye con una autorización administrativa. En todo proceso hay una
intervención administrativa previa muy intensa.
Todo esto está cambiando por la influencia del Derecho comunitario en el Derecho Interno. En el artículo
31 bis de la Ley 30/92 permite hoy que muchas actividades se inicien en virtud de declaraciones
responsables y declaraciones previas. Esas declaraciones responsables o previas son comunicaciones a
las Administración pública competente de que esas actividades cumplen con los requisitos previstos en el
ordenamiento jurídico.
Esto va a suponer que en la medida en que no hay intervención administrativa a priori la habrá a posteriori.
-Medidas provisionales.
En los primeros compases, la ley permite la adopción de las medidas provisionales. En términos
generales, la competencia para adoptar una medida provisional le corresponde al órgano que tiene que
resolver el procedimiento. La finalidad de cualquier medida provisional es asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer.
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A veces tienen carácter urgente (si llega el inspector de consumo y ve que un producto pone en riesgo la
salud de las personas, retira ese producto). Cuando se adoptan medidas urgentes antes de la iniciación
del procedimiento, en el plazo de 15 días siguientes se dicte el acuerdo de iniciación del procedimiento
haciendo un pronunciamiento expreso acerca de las medidas. Deberá haber un pronunciamiento expreso
para confirmar las medidas, modificarlas o suprimirlas.
Si adoptada la medida provisional antes del procedimiento, en los 15 días siguientes no se dicta el acuerdo
de iniciación, lo previsto en la ley es que esas medidas provisionales pierdan su efecto.
No se pueden adoptar medidas que puedan causar un perjuicio de difícil o imposible reparación ni aquellas
que vulneren los derechos de los ciudadanos.
Las medidas provisionales no se pueden improvisar, deben estar respaldadas por el principio de legalidad,
es decir, no puede la unidad administrativa que actúa improvisar.
Rige también el principio de proporcionalidad.
Los efectos de la medida provisional van a desaparecer cuando se dicte la resolución definitiva porque en
la mayoría de los casos la resolución definitiva es la que va a poner término al procedimiento adoptando
medidas definitivas.
2.2 Principios de ordenación del procedimiento
-Principio de impulsión de oficio.
Todos los órganos administrativos que intervienen en el procedimiento tienen la obligación de que ese
procedimiento avance por todos sus trámites; a esto se llama impulsión de oficio.
-Necesidad de respetar el orden riguroso de incoación del procedimiento.
Esto quiere decir que en ningún caso se puede alterar el orden de incoación de los procedimientos. Si se
altera ara favorecer los intereses personales o familiares, el funcionario responde disciplinariamente (se
le considera autor de una falta grave o muy grave) y se produce la remoción de su puesto de trabajo (no
pierde la condición de funcionario pero sí pierde el puesto de trabajo). Se puede alterar el orden de
incoación por el órgano competente siempre que esté motivada debidamente esa decisión.
-Es posible impulsar en el mismo acto todos aquellos trámites que sean compatibles.
Seguimos sujetos al principio de celeridad en el procedimiento, por tanto el instructor del procedimiento
va a adoptar en una sola decisión la impulsión simultánea de todos aquellos actos que sean compatibles.
-Plazo general de 10 días para el cumplimiento de trámites.
Cuando la Administración pública requiere al administrado, el plazo que inicialmente le da es el de 10

días. Hay una regla que e que el cumplimiento de trámites por el ciudadano dentro del plazo produce el
efecto que le es propio. También puede ocurrir que el ciudadano cumplimente el procedimiento de forma
extemporánea.
-Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación del procedimiento administrativo.
Una cuestión incidental es algo conexo que guarda relación con el objeto del procedimiento. Solo hay una
cuestión incidental que sí supone la paralización del procedimiento que es la recusación, intento de apartar
al funcionario respecto del cual se duda de su imparcialidad y objetividad de la tramitación del
procedimiento; son instrumentos que sirven para garantizar la imparcialidad, la objetividad de los órganos
administrativos que intervienen. Por ejemplo: artículos 28 y 29 Ley 30/92.
-Principio que permite la acumulación de los procedimientos cuando hay una conexión estrecha.
Por ejemplo, si un ciudadano pasea por la acera de su pueblo pero cuatro coches están aparcados en la
acera arrimados a la pared y no puede pasar. Éste denuncia al Ayuntamiento y este tramita los
procedimientos de todos los titulares de los coches juntos, no uno por uno porque tiene una identidad
sustancial.
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2.2 Instrucción
Es una fase central muy importante por su finalidad, ya que lo que se pretende es conocer los datos
necesarios para tomar una decisión final en ese procedimiento. Es la fase de investigación. Aquí se van
a practicar todas las diligencias que el instructor considere convenientes de oficio o a instancia de parte.
Trámites esenciales
-Alegaciones iniciales.
Puede aportar todos los documentos que considere necesarios. Es posible presentar alegaciones en
cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Se puede además alegar todos los defectos de
tramitación en cualquier momento del procedimiento.
-Práctica de la prueba.
Se pueden practicar cualesquiera medios admitidos en Derecho: la prueba documental (documento que
sirve para desvirtuar los hechos que se imputan), la prueba testifical, la prueba que consista en un
reconocimiento, las grabaciones...
Es el instructor el que debe determinar las diligencias de prueba que se pueden practicar, bien porque las
acuerda él o bien porque las propone el sujeto interesado y resultan pertinentes. Cuando el instructor
deniegue la práctica de una diligencia de prueba tiene que motivar su decisión, tiene que dar las razones
de por qué no admite esa diligencia de prueba.
La prueba se practica en un plazo de entre 10 días mínimo y 30 días máximo. El instructor debe comunicar
al interesado con suficiente antelación el día y hora en que se practica la diligencia de prueba. A esta
práctica de la prueba puede comparecer el interesado asistido por los técnicos que considere
convenientes.
Los gastos que genere la prueba corren a cargo de quien la propone.
-Emisión de informes.
En nuestro Derecho la regla general es que los informes son facultativos y no vinculantes. Son facultativos
porque no los impone la ley, no están previstos en la ley, sin embargo el instructor los considera
convenientes. Son no vinculantes cuando el órgano que va a resolver el procedimiento se puede separar
del criterio de ese informe, no tiene la obligación de seguir la opinión del informante.
No obstante, por excepción, en algunos casos nuestras leyes configuran los informes con carácter
preceptivo (obligatorio) y además vinculantes (exigen que el acto sea favorable).
Ejemplo: artículo 102.1 de la Ley 30/92 que establece la obligación de emitir un dictamen con carácter
favorable para que la Administración pública pueda revisar de oficio los actos nulos de pleno derecho.
Este informe es preceptivo porque lo impone la ley.
Es necesario que el órgano que pide el informe concrete los extremos a los que se debe referir ese
informe. El plazo general para emitir el dictamen o informes es de 10 días; el plazo puede ser mayor o
menor en función de su complejidad. Si en el plazo de 10 días el órgano responsable de la emisión del
informe no lo genera:
 Tiene lugar una responsabilidad disciplinaria para el funcionario de carácter administrativo y

sancionadoras.
 El procedimiento administrativo avanza por sus trámites salvo que ese informe tenga el carácter
de determinante (es realmente importante para que se pueda adoptar una resolución acertada en
ese procedimiento).
-Trámite de audiencia o alegaciones conclusivas.
Este trámite se inserta una vez que se ha producido la instrucción del procedimiento. La instrucción del
procedimiento termina con el trámite de audiencia.
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Presentación de alegaciones, documento...de todo aquello que convenga a los derechos del administrado.
Esto se hizo en el trámite de alegaciones iniciales, pero han aparecido una serie de elementos
fundamentales entre ambas fases para que el administrado se pueda defender.
La ley ha previsto suprimir el trámite de audiencia cuando no haya más alegaciones, documentos,
elementos... que los aducidos por el interesado. Se permite esto para acelerar la tramitación del
procedimiento. El plazo previsto en la ley para realizar el trámite de audiencia es de 10 a 15 días.
-Información pública.
Lo acuerda el órgano que es competente para resolver. Sirve para que el órgano competente para
resolver capte posibles interesados que no está identificados inicialmente ese procedimiento y pudieran
resultar afectas en sus derechos e intereses por la resolución definitiva que se adopte en ese
procedimiento.
Requiere la publicación del aviso oportuno en los diarios oficiales que corresponden al ámbito de la
Administración pública que actúa.
Una vez publicado el aviso, la ley articula un plazo que no puede ser inferior a 20 días para que quien
pueda resultar afectado por el procedimiento digan lo que les convenga.
El hecho de que comparezcan en el procedimiento no les otorga la condición de interesados. Lo que sí

es cierto es que todos aquellos que comparecen en el trámite de información pública tienen derecho a
recibir una respuesta.
Si no comparece en el trámite, no impide que en el futuro esa persona pueda impugnar la resolución
definitiva que se adopte en el procedimiento.
*Lo normal es que con estos trámites termina el procedimiento. En los procedimientos administrativos el
órgano que instruye y el órgano que resuelve son distintos, exigencia especialmente acentuada en
procedimientos de naturaleza sancionadora. Si son los mismos, el acto es nulo de pleno derecho.
3. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Hay que distinguir dos posibilidades: que concluya de manera normal mediante la oportuna resolución
sobre el fondo del asunto o que termine de manera anormal porque no hay resolución sobre el fondo del
asunto y concluye en virtud de los instrumentos o figuras jurídicas. Razones por las que finaliza de manera
anormal:
-Desistimiento de la petición o renuncia al derecho.
-Por la declaración de caducidad del procedimiento.
-Mediante una terminación convencional (acuerdos, pactos, convenios o contratos).
-Por la imposibilidad material de continuar con él.
En todos los casos en los que se produzca la finalización anormal del procedimiento es necesario que esa
terminación anormal se motive. En todo caso, los modos de terminación anormal se tienen que comunicar
de manera expresa y motivada.
3.1 Resolución
Tienen que resolver todas las cuestiones principales planteadas en el procedimiento y también aquellas
que no se han planteado en el procedimiento pero que están relacionadas con las principales.
Cuando se resuelvan cuestiones colaterales conexas que no han sido planteadas por los interesados, es
necesario que el órgano resolutor abra de nuevo un trámite de audiencia por plazo de 15 días; esto lo
realiza para no generar indefensión.
En los procedimientos que se inician de parte:
-La resolución tiene que ser congruente con la petición del interesado.
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-Reformatio in peius. No se puede reformar en perjuicio del interesado. No es posible esta reforma cuando
se decide en vía de recurso.
-La ley sí permite que se inicie un procedimiento distinto si es que no se ha producido la prescripción
donde se analice si la infracción es muy grave y si se puede imponer una sanción diferente. Entonces el
otro procedimiento queda anulado.
La regla general de la resolución, como modo de terminación normal del procedimiento, es que no necesita
ser motivada salvo en los casos en los que legalmente se establezca.
En la motivación tiene que haber un pie de recurso: si esta decisión agota o no la vía administrativa (si la
agota el recurso será uno y si no será otro), se le tiene que decir que recursos caben contra ella, que
plazo tiene el destinatario para interponerlos y ante qué órgano. Si esa información no aparece en la
resolución, no quiere decir que esa resolución sea nula de pleno derecho.
3.2 Desistimiento y renuncia
Son distintas aunque tienen en parte régimen jurídico común. En ambos casos la consecuencia es el
archivo de las actuaciones. El abandono del procedimiento es el desistimiento y es diferente de la renuncia
al derecho.
En el desistimiento nada impide que en el futuro puede iniciar un procedimiento distinto con la misma
pretensión, pero en la renuncia al derecho se archiva el procedimiento pero no se puede volver a plantear
la pretensión.
Se tienen que manifestar por escrito ambos a la Administración pública. Si hay varios interesados, el
desistimiento y la renuncia solo afectará a aquellos que la comuniquen.es posible también que la
Administración pública a pesar del desistimiento y de la renuncia consideren que hay razones suficientes
de interés general para continuar con ese procedimiento.
3.3 Caducidad del procedimiento
En los procedimientos iniciados de oficio se produce cuando transcurre el plazo previsto en la ley y no se
ha resuelto ni notificado la decisión de la Administración pública. El efecto es que se archiva el
procedimiento y no hay resolución.
En los procedimientos iniciados a petición del interesado, cuando se paraliza por causa imputable al
interesado, la Administración le advertirá que si en el plazo de 3 meses no actúa el procedimiento caduca.
Si el procedimiento caduca, se pueden presentar contra esa resolución los recursos que sean
procedentes. La caducidad del procedimiento no produce por sí misma la prescripción de la acción pero
lo importante es que tampoco la interrumpe.
3.4 Terminación convencional
Es posible que el procedimiento termine por acuerdo o pacto solo cuando la materia sea susceptible de
negociación.
En la terminación convencional esta puede ser finalizadora del procedimiento o el acto se puede insertar
en ese procedimiento para que sea tenido en cuenta en la resolución final.
Cuando se trate de materias competencia del gobierno se necesita para hacer el pacto o acuerdo, la
autorización del propio gobierno.
No se puede negociar o establecer acuerdos que alteren las competencias de los órganos administrativos
ni tampoco la responsabilidad de sus autoridades o funcionarios.
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TEMA 14. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA. LA REVISIÓN DE OFICIO Y LOS
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. REVISIÓN DE OFICIO
Es la propia Administración pública autora de los actos defectuosos la que deja sin efectos estos actos
ellos mediante una declaración unilateral.
Facultades de la Administración pública para liquidar sus actos.
-Facultad de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.
-Declaración de lesividad de los actos anulables.
-Facultad de revocación de actos.
-Rectificación de errores.
1.1 Revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho
Es puesta en marcha por la administración pública por su propia iniciativa o porque la ha solicitado un
interesado y la Administración pública la considera conveniente.
El objeto de esta facultad son los actos administrativos nulos de pleno derecho que no hayan sido
impugnados en tiempo y forma y por tanto hayan agotado la vía administrativa.
Por ejemplo: incompetencia material o territorial.
Para pedir la revisión de oficio no hay plazo de acción. El vicio es tan grave que la Administración pública
está dispuesta a excusar el acto en cualquier momento.
Esta revisión de oficio requiere para ser acordada que haya un dictamen favorable del Consejo de Estado
o en su caso del Consejo consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente. Este dictamen es
preceptivo y además vinculante.
No obstante, podría ocurrir que solicitada la revisión de oficio, esta no se admita a trámite. Razones por
las que puede no admitirse a trámite:
-Porque no se base en una causa de nulidad de pleno derecho de las establecidas en el artículo 62 CE.
-Que la petición de revisión no tiene fundamento.
-Cuando ya se han inadmitido solicitudes sustancialmente iguales.
La Administración pública tiene un plazo, de 3 meses para revisar de oficio el acto nulo; si no lo hace en
ese plazo, las consecuencias son diferentes dependiendo de cómo se inició el procedimiento. Si se inició
por voluntad de la Administración la consecuencia es la caducidad del procedimiento y si se inició a
instancia de parte, la consecuencia es un silencio negativo (desestimación de la pretensión de revisar el
acto administrativo).
La Administración pública que anula el acto va a declarar en ese mismo momento las indemnizaciones
que procedan por esa decisión.
Los órganos competentes para acordar la revisión de oficio son diferentes en función de los diferentes
niveles territoriales de administración (estatal, autonómico y local). En el caso de la administración local
es más sencillo porque la Ley de Régimen Local establece que el órgano competente es el pleno del
ayuntamiento y, en su defecto, otro órgano colegiado que tenga atribuida la competencia.
1.2 La declaración de lesividad de los actos favorables
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Este instrumento está en manos de la Administración. Este ato reconoce una situación favorable para una
determinada persona y la Administración Pública los somete a revisión, para lo que utiliza la declaración
de lesividad.
Declara lesivo el acto favorable porque perjudica el interés general. Antes de declarar la lesividad se tiene
que respetar el trámite de audiencia, es decir, que la administración pública va a pedir la opinión del
interesado.
Tiene que producirse en el plazo de 4 años desde que se dicta el acto administrativo. Si en ese plazo no
revisa el acto favorable, el acto se consolida y no resulta atacable por esta vía.
La Administración pública lo que hace es declarar que el acto lesiona el interés general lo declara lesivo
pero no puede anularlo, dejarlo sin efecto; no puede hacerlo porque tiene una contenido favorable a un
particular. Tiene que impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si la administración demanda su propio acto, va como recurrido el ciudadano que resultado beneficiado
por el acto administrativo.
1.3 Suspensión de los actos objetos de revisión
Es posible pedir la suspensión de efectos del acto administrativo. El acto administrativo está sometido a
la revisión de oficio a la declaración de lesividad.
Para que se pueda retirar la eficacia debe concurrir lo siguiente:
-Que se compare el interés particular que sufriría si se ejecuta inmediatamente el acto con el interés
general que sufriría si el acto se suspende.
-Que el instrumento de revisión se base en alguna de las siguientes causas:
*En que esa ejecución del acto administrativo puede producir perjuicios de difícil o imposible
reparación.
*Que esa revisión solicitada por el ciudadano se base en la concurrencia de una causa de nulidad de
pleno derecho.
1.4 Revocación de actos desfavorables
La revocación afecta a un acto administrativo desfavorable, que lesionan los derechos o patrimonios del
particular. Permite dejar sin efecto a ese acto en cualquier momento. Si se revoca libremente se atenta
contra el principio de legalidad e igualdad.
1.5 Rectificación de los errores materiales
Se trata de corregir errores meramente aritméticos y es posible rectificarlo en cualquier momento. Siempre
que no alteren el fundamento de la actuación administrativa. Está permitido por el artículo 105 de la Ley
30/92.
Hay límites de carácter general a la revisión y la Administración debe sopesar si es necesario realizarla.
2. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
La actividad administrativa admite tres tipos de control: político (el artículo 97 dice que la función principal
del Gobierno es dirigir la Administración civil y militar), judicial (el artículo 106.1 dice que los jueces
controlan toda la actividad administrativa) y administrativo (este control se lleva a cabo en el seno de la
propia Administración pública).
Este control administrativo se caracteriza por ser un mecanismo de reacción del ciudadano frente a la
actividad administrativa. Además se convierte a veces en un privilegio para la Administración; hoy es
menos privilegio que hasta hace unos años. Es preceptivo que se recurran primero en la vía administrativa.
En los supuestos en los que procede el recurso de alzada, el ciudadano de manera obligatoria tiene que
interpone el oportuno recurso administrativo antes de acudir a la vía judicial. Cuando el acto administrativo
no agota la vía administrativa es necesario que agotemos la escala jerárquica administrativa.
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Sin embargo hay supuesto donde no es necesaria agotar la vía administrativa y puede acudir directamente
a la jurisdicción contencioso-administrativa.
2.1 Tipos de recursos
-Comunes (u ordinarios)
Aquellos que tienen por objeto actos que no son firmes en vía administrativa (pueden ser impugnados
por vía judicial). El recurrente se puede basar en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. Son 2:
1) Recurso de alzada
2) Recurso de reposición
-Extraordinarios
Aquellos que tienen por objeto actos que sí son firmes en vía administrativa. Para impugnarlos, debe
alegarse alguno de los motivos tasados previstos en la ley. Es uno: recurso extraordinario de revisión
(arts. 118 y 119 Ley 30/92).
-Especiales
Solo proceden en casos concretos previstos en la ley que los regule. Son de 2 tipos:
1) Reclamaciones económico-administrativas
2) Mecanismos de impugnación alternativos a los recursos ordinarios: Aún carentes de legislación de

desarrollo. Son 3: mediación, conciliación y arbitraje.
2.2 Disposiciones generales en materia de recursos (arts. 107-113 Ley 30/92)
El Título VII, Capítulo II de la LRJPAC (arts. 107 a 113), regula los principios generales. Objeto:
-Actos de trámite. Tipos:
a) Cualificados:
1) Los que impiden la continuación del procedimiento.
2) Los que produzcan indefensión.
3) Los que causen perjuicios de difícil o imposible reparación.
4) Los que resuelvan directa o indirectamente el fondo del asunto.
b) No cualificados: el resto de los actos.
-Resoluciones
Órganos competentes para resolver
Corresponde a un órgano o autoridad perteneciente a la misma Administración que dictó el acto recurrido.
Este órgano es distinto para cada recurso:
1) Recursos de alzada: el superior jerárquico a aquel que dictó el acto impugnado.
2) Recursos de reposición: el mismo órgano que dictó el acto objeto de impugnación (al no haber superior
jerárquico).
3) Recursos extraordinarios de revisión: el mismo órgano que dictó el acto objeto de Impugnación.
4) Recursos especiales: órganos especiales
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lOMoARcPSD
5) Recursos “per saltum” (cuando se plantea un recurso contra un acto alegando la ilegalidad de la norma
que se aplica en dicho acto): el órgano que dictó la norma presuntamente ilegal (art. 107.3, Párrafo 2º
Ley 30/92).
La facultad para resolver recursos puede ser delegada (no la titularidad de la potestad), pero en ningún
caso en el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto del recurso.
Iniciación del procedimiento
Se inicia con la interposición por escrito del recurso. En el escrito deben constar:
a) Nombre y apellidos del recurrente (y/o su representante), así como identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha y firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a
efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige el recurso.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
*No importa el “nomen iuris” equivocado del recurso. El error en la calificación del recurso no obsta para
la obligación de resolverlo, siempre que se deduzca de su verdadero carácter.
Motivos de interposición
Las causas también dependen del tipo de recurso que se interpone: si es ordinario (reposición o alzada)
los motivos deben ser las causas de nulidad o anulabilidad (art. 62 y 63); si es un recurso extraordinario
de revisión las causas son las tasadas en el artículo 118 de la Ley 30/92.
Efectos de la interposición
El efecto principal es que ese acto administrativo impugnado ya no adquiere firmeza de momento porque
la pretensión del recurso es someter a revisión la decisión administrativa.
Si no se interpone el recurso contra el acto administrativo, el acto administrativo adquiere firmeza y por lo
tanto se va a ejecutar porque ya no se cuestiona y no se puede recurrir.
El régimen de la suspensión
Es posible pedir la suspensión de un acto administrativo. Cuando se solicita la suspensión del acto lo
primero que hace el órgano competente es comparar. Hecha la comparación, para resolver lo que hace
es tener en cuenta lo siguiente: que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación
o que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
Silencio positivo.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días no se ha dictado

resolución expresa al respecto, pudiéndose tomar medidas cautelares. Cuando se concede la suspensión
de eficacia del acto en vía de recurso la ley pide que se exijan garantías. Reglas del procedimiento en vía
de recurso
-Se aplican las reglas generales del procedimiento administrativo respecto al impulso de oficio, celeridad,
cumplimiento de trámites (regla general, en 10 días), y no suspensión por el planteamiento de cuestiones
incidentales.
-Reglas especiales
Puede que sea necesario un nuevo trámite de audiencia porque puede que haya documentos nuevos que
no estuviesen en el expediente originario o que aparezcan otros interesados que no estaban en el
procedimiento originario.
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lOMoARcPSD
Terminación del procedimiento
Termina como cualquier procedimiento: de manera normal o de manera anormal.
De manera normal terminaría resolviendo las cuestiones de fondo, las de forma no planteadas y las no
formuladas que tengan que ver con ellas. La decisión va a ser para estimar total o parcialmente lo que
pide el recurrente o para desestimar total o parcialmente. Es posible que el recurso estime que hay un
defecto de forma en la tramitación de procedimiento, y en este caso lo que va a hacer el recurso
administrativo en su resolución es ordenar que el procedimiento se retrotraiga al momento en el que se
ha producido ese defecto.
Pero un procedimiento también podía terminar de manera anormal: porque el sujeto que lo inicia desiste
(abandono del procedimiento), renuncia a su derecho, el procedimiento caduca.
También puede terminar por silencio administrativo, que en la mayoría de los casos es negativo.
Con carácter general cuando el procedimiento lo inicia el interesado el silencio es positivo, pero hay tres
excepciones: cuando se puedan adquirir facultades sobe el dominio público es negativo, cuando se trate
de recursos es negativo y
Existe una excepción: si se ha interpuesto un recurso, hay silencio (la Administración no responde en el
caso) y el objeto del recurso ha sido otro silencio (acto presunto), la ley entiende que el sujeto tiene
derecho a lo que se ha pedido.
3. RECURSO DE ALZADA
El objeto del recurso de alzada es un acto que no ha agotado la vía administrativa (el órgano que ha
dictado la decisión tiene un superior que puede revisarla).
Se puede interponer, no resolver, ante el mismo órgano que dictó el acto objeto de impugnación o ante el
órgano que es competente para resolverlo, elevando el recurso en el plazo de diez días.
El órgano competente para resolver el acto es siempre el superior jerárquico.
El plazo para interponer el recurso depende: si se interpone contra un acto expreso es de un mes, pero
se es un acto presunto el plazo es de tres meses (este plazo de tres meses cuenta a partir del día siguiente
a aquel en que ha vencido el plazo para resolver y notificar).
El plazo para resolver el recurso de alzada es de tres meses, lo que quiere decir que si en ese plazo no
se ha resuelto y notificado la decisión.
Tiene carácter imperativo, es decir, que siempre que sea posible hay que interponerlo.
4. RECURSO DE REPOSICIÓN
Pone fin a la vía administrativa, por lo que la cuestión no se lleva al órgano superior jerárquico. La Ley
30/92 en el artículo 109 establece que actos ponen fin a la vía administrativa y por lo tanto no se podrían
recurrir:
- Los actos que resuelven recursos de alzada.
- Las resoluciones dictadas en los mecanismos alternativos de impugnación.
- Las resoluciones de los órganos que no tengan superior jerárquico.
- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos.
- Otras resoluciones cuando la ley lo establezca.
El recurso de reposición tiene carácter potestativo, es decir, que no es obligatorio del ciudadano la
interposición de este recurso y acude directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
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lOMoARcPSD
Este recurso se interpone y lo resuelve el mismo órgano que dictó la disposición impugnada. No es posible
interponer el recurso hasta que no se ha resuelto expresamente o por silencio el recurso de reposición.
Los plazos de interposiciones dependen del acto objeto: si el acto es expreso, el plazo es de un mes a
partir del día siguiente a aquel que se dictó la resolución y si es un acto presunto el plazo es de tres
meses.
El plazo para resolver el recurso es de solo un mes. Si no resuelve el silencio es negativo.
Contra la resolución de un recurso de reposición no cabrá un segundo recurso de reposición. En este

caso cabrá recurso en vía judicial contencioso-administrativa.
5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
5.1 Objeto
Actos y resoluciones firmes en vía administrativa (no se puede impugnar mediante los mecanismos
ordinarios porque se han cumplido ya los plazos).
Causas: las tasadas en la ley, que son las siguientes:
1) Que haya un error en la resolución y dicho error se deduzca de los documentos incluso en el expediente.
Plazo de interposición: 4 años.
2) Cuando se aporten o aparezcan documentos nuevos y de ellos se deduzca que hay un error en la
resolución. Plazo de interposición: 3 meses.
3) Que se hayan tenido en cuenta en la resolución documentos, testimonios, etc., que se declaren falsos
por sentencia judicial firme. Plazo de interposición: 3 meses (a partir del día siguiente al de la sentencia
judicial firme).
4) Que la resolución se haya dictado como consecuencia de la comisión de algún comportamiento delictivo
(prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta o cualquier otra conducta punible). Plazo de
interposición: 3 meses (a partir del día siguiente al de la sentencia judicial firme).
5.2 Órgano competente
El mismo que dictó el acto objeto de impugnación. Es posible que dicho órgano inadmita el recurso a
trámite por las siguientes causas:
1) Porque el recurso no se base en alguna de las causas tasadas en el art. 118 Ley 30/92).
2) Cuando se hayan resuelto con resultado desestimatorio recursos sustancialmente iguales al recurso
en cuestión.
5.3 Plazos
3 meses. Si pasan estos 3 meses sin que el órgano resuelva, se entenderá que hay silencio administrativo
negativo.
6. MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN ALTERNATIVOS (MEDIACIÓN, ARBITRAJE, CONCILIACIÓN Y

RECLAMACIÓN)
6.1 Características
1) Solo podrán utilizarse estos mecanismos en determinados ámbitos sectoriales (p. ej., no podrán
emplearse en cuestiones de materia sancionadora, etc.).
2) Los competentes para resolverlos serán órganos colegiados o comisiones específicas que actúen con
independencia.
3) Se han de respetar, en todo caso, los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los
ciudadanos.
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lOMoARcPSD
4) Con estos mecanismos no se puede alterar el régimen de competencias de órganos electos de la

Administración Local.
7. RECLAMACIONES PREVIAS AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES
No todas la relaciones de la Administración Pública se regulan mediante al Derecho Administrativo (p.ej.,

el régimen del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas).
1) Las reclamaciones previas son obligatorias (no se puede acudir directamente a la vía judicial, pues
dicho recurso no se admitiría a trámite).
2) Planteada la reclamación previa, se interrumpirán los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales.
8. RECLAMACIONES CIVILES
. Competencia para resolver: el Ministro del ramo.
. Plazos:
1) Para remitir el asunto al Ministro: 5 días.
2) Si en el plazo de 3 meses el Ministro no se pronuncia sobre la reclamación previa, se producirá un

silencio administrativo negativo.
9. RECLAMACIONES NO CIVILES
. Competencia para resolver: El Jefe de la dependencia administrativa correspondiente.
. Plazo: 1 mes. Si en dicho plazo, el órgano (el Jefe) de la dependencia administrativa que corresponda
no se pronuncia, se produce un silencio administrativo negativo. Cabrá entonces acudir a la jurisdicción
social.
TEMA 15. DERECHO SANCIONADOR

1. LA POTESTAD SANCIONADORA
Está recogida en el artículo 25 de la Constitución y es el poder que tiene la Administración Pública para
sancionar los hechos contrarios a la norma, ejerciendo el poder de castigar, están consagradas en dos
tipos:
- Por un lado, el poder punitivo penal, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la justicia
administrativa penal. Se condena por los jueces, se ejerce frente a comportamientos más graves.
- Potestad sancionadora de la administración, que es competencia de la administración pública. Se

ejerce frente a comportamientos menos graves.
Cada vez hay más sanciones administrativas, y esto es debido:
- Progresiva despenalización de las conductas, comportamientos ilícitos. Con la renovación de código

penal cambian algunos delitos a infracciones administrativas, se hace procedimiento sancionador y
otros dejan de ser actos ilícitos. Ejemplo: mujer haciendo topless, delitos de caza a infracciones
administrativas. Esto hace que sea mucho mejor el procedimiento sancionador administrativo que por
la vía de la represión penal.
- Por la complejidad de la sociedad, y porque hay mucha infracción en masa que merece un
procedimiento sancionador también en masa.
- La insuficiencia del monopolio judicial; los jueces no podrían hacer frente a todas las infracciones de
recursos.
- Por aparecer administraciones independientes que también tienen poder sancionador.
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lOMoARcPSD
- Mayor eficacia y rapidez de la actuación administrativa.
Si analizamos bien la punitiva penal y la sancionadora, no hay diferencia de naturaleza, simplemente de

cuantía. La moral social y demás factores hacen que tanto las infracciones como los delitos cambien a lo
largo del tiempo, tanto de delito a infracción como viceversa.
Hay una expansión material y subjetiva del derecho sancionador. La potestad sancionadora no es ilimitada
y la CE impone garantías que operan como derechos subjetivos de los ciudadanos incursos en
procedimientos sancionadores. Hay una serie de principios, que dan lugar a derechos y garantías, así
este poder no será absoluto, tendrá limitaciones.
2. NATURALEZA Y CLASES DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
No hay diferencia de naturaleza entre el ilícito penal y el administrativo, distinguiremos entre las sanciones
ad extra (se imponen a los ciudadanos en un marco general y sanción ad intra (serán las de un marco
especial, se protege a sí misma, protege su organización y sus bienes, por ejemplo, bienes de dominio
público).
La sanción es un castigo, un mal infligido al administrado por un hecho o conducta tipificada.
Los principios son derechos subjetivos que tienen los ciudadanos en el marco del derecho sancionador.
2.1 Principio de legalidad y tipicidad.
En el Derecho sancionador es necesario que haya una predeterminación normativa de las conductas que
se consideran infracción y de su consecuencia jurídica. Estos principios están recogidos en los artículos
127 y 129 de la Ley 30/92.
No obstante, de este principio se derivan dos garantías básicas: una garantía material y absoluta y una
garantía formal y relativa. La garantía material hace referencia a la necesidad de que la norma con carácter
previo describa la conducta como típica con su correspondiente sanción. La garantía formal es relativa
porque la Constitución en el artículo 25.1 dice que nadie puede ser condenado o sancionado sino es por
acciones u omisiones que en el momento de producirse con constituyan delito, falta, o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.
En el Derecho penal este principio tiene mucho rigor formal porque el delito o la falta, la condena, están
previstas en una ley orgánica. Pero en el derecho sancionador es menos riguroso. El artículo 129.3 de la
Ley 30/92 permite que el reglamento colabore con la ley concretando las infracciones administrativas y
las sanciones que les corresponden.
2.2 Principio de non bis in idem
No tiene un reflejo explícito en la Constitución, la doctrina lo deduce del artículo 25.1 de la Ley 30/92. Es
un principio que prohíbe que se castigue dos veces por los mismos hechos a la misma persona, siempre
que además exista un mismo fundamento jurídico.
De él se derivan dos garantías: una garantía material y una formal. La material consiste en que no se
puede castigar al mismo sujeto por los mismos hechos dos veces y la formal consiste en que el
procedimiento administrativo sancionador tiene que suspenderse en espera del pronunciamiento penal.
Podría ocurrir que el juez de lo penal después de comprobar los hechos diga que éstos no constituyen
una falta lo cual supone que la administración puede sancionar los hechos. No siempre el Tribunal
Constitucional ha entendido bien este asunto; por ejemplo hay fallo en la STC 177/99 donde el TC
consideró preferente el orden sancionador sobre el penal. En la STC 2/2003 es sancionado
administrativamente y es condenado jurídicamente; en esta se anula la sanción administrativa.
2.3 Principio de prescripción de infracciones y sanciones.
El plazo de prescripción es aquel con el que cuenta la Administración Pública para perseguir y sancionar
las infracciones administrativas (artículo 132 del a Ley 30/92).
54

lOMoARcPSD
Para las infracciones se establece de un plazo dependiendo de la gravedad de la acción: si es muy grave
el plazo de prescripción es de 3 años, si es grave de 2 años y si es leve de 6 meses. Si pasan los plazos
mencionados los hechos como infracción no se pueden perseguir.
Computan desde el día en que los hechos se producen y no desde que la Administración Pública tenga
conocimiento de ello debido a que hay un principio, el de seguridad jurídica. Este plazo de prescripción
se interrumpe cuando se inicia el procedimiento sancionador con conocimiento del interesado.
Cuando el procedimiento del acto administrativo se paraliza por plazo superior a un mes y por causa
imputable a la Administración, se reanuda el cómputo de plazo de prescripción. Hay dos tipos de
prescripción: la extintiva (la Administración pierde el derecho a perseguir el acto por el paso del tiempo) y
la adquisitiva o usucapión.
A veces lo que prescribe no es la infracción sino la sanción. La ley establece un plazo para ejecutar la
sanción, pasado el cual ya no sería posible. Si se trata de una sanción por infracción muy grave el plazo
es de 3 daños, si es una sanción por infracción grave el plazo es de 2 años y si es una sanción por
infracción leve el plazo es de 1 año.
Hay una diferencia con el plazo de la infracción, en la sanción leve siendo el doble en la última porque
cuando se cometen los hechos existe una presunta infracción (existe el derecho de presunción de
inocencia), pero cuando sancionan lo que hay es una infracción.
Ejecutar una sanción es el pago en el plazo previsto. Si no se produce el pago, la Administración da un

plazo de pago voluntario pero si no quiere pagar se embargan sus bienes (apremio sobre el patrimonio
en la cantidad suficiente para hacer valer la deuda pública). Si puesto en marcha el proceso de ejecución,
se interrumpe por causa imputable a la Administración y plazo superior a un mes, se reanuda el cómputo
de plazo de prescripción de la sanción. Si pasa el plazo de prescripción de la sanción, la Administración
ya no puede exigir el pago de la sanción.
2.4 Principio de proporcionalidad
Exige que haya una adecuación de la sanción a la gravedad de los hechos. Debe orientar tres actividades:
la del legislador, la de la Administración pública y la de los jueces. En esta tarea de graduación de la
sanción, la ley establece varios criterios:
• El grado de intencionalidad del sujeto (no es lo mismo el dolo que la culpa).
• El resultado, los daños y perjuicios que se han producido con el comportamiento infractor.
• La reiteración y la reincidencia. La diferencia entre estas es que en la reiteración el sujeto repite un

sujeto infractor aunque no sea de la misma naturaleza; es reincidente cuando en el término de 1 año
comete dos o más infracciones de la misma naturaleza.
El artículo 131 de la Ley 30/92 ha establecido la regla de la rentabilidad sancionadora, lo que quiere decir
que no es posible que resulte más beneficioso al infractor la comisión de la infracción que el cumplimiento
de la norma.
2.5 Principio de irretroactividad
No se pueden aplicar las normas sancionadoras con carácter retroactivo (actos producidos antes de su
entrada en vigor). Pero sí permite la retroactividad in bonam parte, es decir, si la norma sancionadora es
más favorable que la que hay que aplicar en ese momento se ha de aplicar retroactivamente la norma
más favorable.
Incluso podría ocurrir que el procedimiento sancionador terminara con una sanción pero esta no se
ejecuta. En este caso es posible que se aplique la norma más favorable.
Esta prohibición de retroactividad está en el artículo 128 de la Ley 30/92 y en el artículo 9 CE.
2.6 Otros principios
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lOMoARcPSD
- Principio de culpabilidad. Significa que para poder castigar es necesario que concurra el elemento
subjetivo del injusto, que en el comportamiento infractor el sujeto actúe con intención directa de provocar
la infracción o que actúe con negligencia.
- Principio de presunción de inocencia. Garantiza que no se puede establecer la responsabilidad

administrativa del sujeto infractor si no hay prueba de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de
inocencia. Si no hay prueba no puede haber sanción. Se complementa con el siguiente.
- Principio de tutela efectiva. Exige dos cosas: que el ciudadano tenga la oportunidad de pedir la revisión
en la vía administrativa y eventualmente también en la vía judicial (art. 42 CE).
- Principio de solve et repete. Primero pague y después reclame. No es un principio ilimitado porque si se
aplicase con rigor estaría vulnerando el principio de tutela judicial efectiva.
- Principio de reformatio in peius. No se puede imponer un castigo más grave en un procedimiento en el

que ya se ha impuesto una sanción. En otro procedimiento sancionador se podría valorar si esos hechos
podrían tener una sanción más grave.
- Principio de prohibición de la analogía. Es un principio básico. No se puede aplicar una norma

sancionadora para un supuesto de hecho que no estaba previsto.
3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Es el camino que tiene que seguir la Administración para ejercitar adecuadamente su poder sancionador.
Es la garantía básica de cualquier administrado. Este procedimiento está regulado en el Real Decreto
1398/93. No se aplicaría directamente en ámbitos tributarios y sociales. No se aplica ni siquiera con
carácter supletorio cuando se trate del régimen disciplinario de los servidores públicos ni cuando castiga
aquellos con los que tiene un contrato.
3.1 Principios del procedimiento
• Principio de transparencia, acceso transparente.
• Principio de irretroactividad.
• Principio de compensación. Compensar las medidas cauteladas con las definitivas siempre que sean de
la misma naturaleza.
• Archivo de actuaciones/caducidad prematura. La Ley exige que una vez que se inicia el procedimiento,
la Administración tiene un plazo de dos meses para notificar al infractor que el procedimiento está en
marcha; si no lo hace el procedimiento caduca y no puede haber castigo. Los papeles se archivan.
• Finalización anticipada (reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario). El procedimiento acaba

antes de que haya una resolución definitiva del procedimiento. Puede ser por dos razones: porque haya
un reconocimiento voluntario de la responsabilidad o cuando el infractor lleva a cabo el pago voluntario
de la sanción propuesta.
3.2 Las fases del procedimiento.
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio y hay varias modalidades:
- Porque el órgano competente acuerda la iniciación del procedimiento por su propia iniciativa.
- Porque haya una orden de un superior jerárquico para que se inicie el procedimiento por parte de
quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento.
- Porque haya una petición razonada de otro órgano para que el órgano competente inicie el
procedimiento.
- Porque haya una denuncia de cualquier persona que ponga en aviso al órgano que tiene
competencia para iniciar el procedimiento para que lo inicie.
Antes de que se inicie se pueden llevar a cabo actuaciones previas; llevar a cabo una finalidad probatoria
que sirva para saber si los hechos son relevantes o no. La Administración solo actúa cuando se debe
actuar.
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lOMoARcPSD
El acuerdo de oficio debe contener un contenido mínimo legal, necesario para que el acuerdo sea válido:
- Una descripción de los hechos presuntamente infractores con indicación de su posible calificación
política.
- Se debe comunicar la persona o personas responsables de esos hechos.
- Se debe identificar que órgano es el que desempeña las funciones de secretaría y el instructor.
- Se debe identificar el órgano que debe resolver el procedimiento.
- Se deben decir las medidas cautelares que pueden haberse adoptado en las medidas de las
acciones.
Este acuerdo se le notifica al instructor del procedimiento, a los interesados (infractores) y al denunciante
si hubiese pedido el inicio del procedimiento.
Se pueden adoptar medidas provisionales que pretenden garantizar la eficacia de la resolución., están
expresamente previstas y son proporcionadas a los fines que se pretenden. Las adopta el órgano resolutor
y, en casos de urgencia, el que incoa o el instructor. Deben ser las medidas legalmente previstas y
debidamente motivadas y proporcionadas.
1º fase: instrucción del procedimiento.
La finalidad de esta fase es la averiguación de los hechos y la determinación de las presuntas

responsabilidades. En esta fase se practican las diligencias de pruebas en el plazo de 10 a 30 días. Unas
las propone el interesado y otras el propio instructor. La ley le exige al instructor que motive el rechazo de
las diligencias de prueba que vea improcedentes. Las pruebas deben estar relacionadas con los hechos.
Se pueden hacer todas las diligencias o medios de prueba admitidos en derecho y deben tener presunción
de veracidad los hechos constatados por funcionarios con la condición de autoridad.
2º fase: instrucción.
Termina con la propuesta de resolución formulada por el órgano instructor. Se debe fijar qué hechos se
consideran probados, qué calificación jurídica merecen, qué sanción pudiera corresponderles y quiénes
son los presuntos responsables. Esta propuesta se le da traslado al interesado y tiene 15 días para hacer
alegaciones. Realizadas las alegaciones o agotado el plazo, el expediente se envía completo al órgano
que tiene la competencia para resolverlo.
3º fase: resolución definitiva.
Tiene un plazo de 10 días para resolverlo. Puede llevar a cabo la práctica de actuaciones complementarias
cuando considere que faltan actuaciones en el procedimiento, el procedimiento necesita completarse; se
tienen 15 días para ello. Una vez hecho esto el órgano tiene que resolver. La resolución tiene que aceptar
los hechos probados en su resolución, solo estos hechos se tienen en cuenta para la resolución. El órgano
que va a resolver puede mantener una calificación jurídica distinta de esos hechos (puede considerarlos
más graves de lo que se estimaron en un principio).
La ley impone la obligación de dar traslado al infractor en el plazo de 15 días para que alegue lo que
quiera cuando se consideran los hechos más graves de lo que se estimaron en un principio, porque él se
defendió respecto de una infracción menos grave y si ahora es más grave y no se le deja alegar se
considera indefensión. En esta resolución sancionadora, es compatible la imposición de la sanción
(aunque el procedimiento también puede acabar con la absolución); en ese contenido sancionador es
compatible la sanción pecuniaria con la obligación de reponer las cosas a su estado originario y además
es compatible con la posible indemnización de los daños y perjuicios producidos.
Si el procedimiento sancionador no se tramita, no se resuelve y no se notifica la resolución definitiva en

el plazo de 6 meses, ese procedimiento caduca y se archiva.
La interposición de un recurso administrativo contra la resolución sancionadora suspende la eficacia de

la resolución sancionadora.
Hay un procedimiento simplificado, que es de tramitación rápida, porque se presume de unos hechos
de infracción menor o leve. Se instruye en un plazo de 10 días para que los interesados haga sus
alegaciones, presenten documentos, justificantes y diligencias de prueba; finalizada esa instrucción se
57

lOMoARcPSD
formaliza y se eleva al órgano competente que debe hacerlo en el plazo de 3 días. En un mes como
máximo el procedimiento debe estar concluido, y si no es así caduca. Si se deduce que no fueran leves,
sino graves, en consecuencia se iniciara un procedimiento ordinario y no simplificado.
58

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Apuntes Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I (Universidad de Castilla La Mancha)

Su distribución está prohibida

TEMA 1: CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La Administración provee a las necesidades generales, controlando, autorizando u ordenando actividades

Privatizaciones y cambio de papel de la Administración pública

La huida del derecho administrativo

Derecho administrativo europeo y global

En la UE existe un Derecho administrativo comunitario que se compone de abundante legislación que se

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telecomunicaciones, inmigración). También contienen principios y reglas elaboradas por la

TEMA 2: LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Participar es influir en la decisión. No es posible sustituir la Administración profesional por un conjunto de

Descentralización, autonomía, desconcentración

Descentralización: es una tendencia que consiste en atribuir mayores competencias a las

Su distribución está prohibida

Desconcentración: atañe a la organización y relaciones internas de una misma Administración. Consiste

Según el principio de subsidiariedad, la Comunidad Europea solo debe intervenir en materias de

Elementos de cohesión: jerarquía, coordinación, cooperación y solidaridad

La cooperación defiende la ayuda mutua entre Administraciones diferentes, en el ejercicio de sus

Vinculación negativa y positiva

En las relaciones jurídicas privadas el principio fundamental es el de autonomía de voluntad. La ley es

Potestades regladas y discrecionalidad administrativa

Discrecionalidad política: cuando se da un margen de decisión propia a las autoridades competentes

Su distribución está prohibida

Discrecionalidad de planeamiento: adquiere matices peculiares sobre todo cuando se trata de

Conceptos jurídicos indeterminados y margen de apreciación discrecional

Límites de la discrecionalidad administrativa

d) Otros elementos reglados (sometidos a reglas) son de carácter organizativo y de procedimiento

Su distribución está prohibida

TEMA 3: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

El ordenamiento jurídico internacional se introduce en nuestro ordenamiento a través de la firma de

Características formales del ordenamiento jurídico administrativo

Variedad de tipos normativos

Su distribución está prohibida

La importancia de los principios generales del Derecho

En la actualidad se ha producido un proceso de recepción y consolidación de los principios por normas

B) La heterogeneidad de los principios generales. Los principios que se aplican en el Derecho

C) Principios relevantes en el Derecho administrativo

5) Principio de confianza: obliga a la Administración a respetar la confianza que el ciudadano haya

Su distribución está prohibida

7) Principio de transparencia y responsabilidad administrativa: son principios esenciales del

El papel limitado de la costumbre y el valor del precedente administrativo

Creación judicial del Derecho

Aplicación de las normas en Derecho administrativo

2. Aplicación en el tiempo y el problema de la retroactividad: la retroactividad está prohibida cuando

Su distribución está prohibida

Pérdida de la vigencia de las normas: la derogación y el desuso

TEMA 4: LAS NORMAS ESCRITAS

1. SIGNIFICADO Y VALOR NORMATIVO: La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico

2. CLASES DE NORMAS CONSTITUCIONALES: No todos los preceptos constitucionales tienen el mismo

Su distribución está prohibida

II. LOS TRATADOS INTERNACIONALES:

III. EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO: El derecho comunitario europeo compone un

2. LAS RELACIONES CON EL DERECHO INTERNO: El Derecho de la UE es de aplicación preferente,

LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA

LEY DE BASES Y LEY BÁSICA

Su distribución está prohibida

LEY MARCO Y LEY DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN

Su distribución está prohibida

En el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma, la ley de su Asamblea legislativa puede regular

a. Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.

c. Reglamentos estatales, autonómicos y locales.