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4 a 7/08/2010, Recife-PE
Área Temática: Instituições Políticas
Título do Trabalho: Corrupção e instituições políticas: uma análise
conceitual e empírica
Autor: Rogério B. Arantes (Departamento de Ciência Política - USP)
“But the great security against a gradual concentration of the several
powers in the same department, consists in giving to those who administer
each department, the necessary constitutional means, and personal
motives, to resist encroachments of the others. The provision for defence
must in this, as in all other cases, be made commensurate to the danger of
attack. Ambition must be made to counteract ambition. The interest of the
man must be connected with the constitutional rights of the place. It may
be a reflection on human nature, that such devices should be necessary to
control the abuses of government. But what is the government itself but the
greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no
government would be necessary. If angels were to govern men, neither
external nor internal controuls on government would be necessary. In
framing a government which is to be administered by men over men, the
great difficulty lies: you must first enable the government to controul the
governed, and in the next place, oblige it to controul itself. A dependence
on the people is no doubt the primary controul on the government; but
experience has taught making the necessity of auxiliary precautions.”
(James Madison, 51st Federalist Paper, 1788)
I. Introdução
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Essa miríade de estudos levou Collier & Levitsky (1997) a afirmarem que vivemos numa
época de “democracias adjetivadas” (e vale consultar a sistematização dos diferentes adjetivos
feita pelos autores). Na esteira de “delegative democracy” (O´Donnell 1994) muitos outros se
seguiram e deram corpo à literatura identificada com a “qualidade da democracia”. Ver, por
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exemplo, Karl (1995), Diamond (1996, 2002), Merkel & Croissant (2000), Holston (2007),
Diamond e Morlino (2005).
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Foram examinados os controles internos ou administrativos, as ouvidorias (especialmente sua
expansão após a Constituição de 1988), os controles legislativos (com ênfase nas Comissões
Parlamentares de Inquérito), os Tribunais de Contas (que têm sido alvos de tentativas de
aperfeiçoamento), os controles exercidos pelo Judiciário e pelo Ministério Público, além do
papel de atores não estatais como a Mídia e organizações da sociedade civil, tudo isso nos três
níveis da Federação e incidindo sobre três poderes de Estado (Speck, 2002).
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300
250
200
150 288
234
100 173 187
50 65
41
15
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
3
Versão modificada do estudo que se segue está para ser publicada em Corruption and
Democracy in Brazil: The Struggle for Accountability. Timothy Power & Matthew Taylor (Eds.).
Notre Dame University Press (forthcoming).
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Os resumos estão disponíveis em http://www.dpf.gov.br/DCS/. Complementamos diversas
lacunas e solucionamos incongruências por meio de extensa pesquisa em outros sites
institucionais relacionados à PF (por exemplo, o da Associação dos Delegados de Polícia
Federal, http://www.adpf.org.br/) e principalmente da imprensa.
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PE PB
DF RN
GO MA
AM MS
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PA CE
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Folha de S. Paulo, 14/09/2008, pg. A-4.
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Normalmente, as definições de corrupção pública não distinguem o principal – a apropriação
ou desvio de dinheiro público – do secundário – apropriação de dinheiro na forma de propina,
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por parte de agentes públicos. Para uma discussão das abordagens sobre o problema da
corrupção ver Silva (1996, 78-79)
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Respeitada a observação de Speck de que os dados talvez revelem “mais sobre as
características do sistema de aplicação do código penal do que sobre o crime em questão”
(Speck 2000b, 11).
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http://www.ibama.gov.br
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Na operação “Pasargada”, 17 prefeitos de vários estados e um Juiz Federal foram presos.
No total, estima-se que o esquema desviou cerca de R$200 milhões do FPM. Na casa do
prefeito de Juiz de Fora (MG), a PF aprendeu armas de uso exclusivo das Forças Armadas, R$
1,120 milhão em dinheiro e DVDs com gravações de imagens do próprio prefeito recebendo e
repassando o dinheiro arrecadado. Um dos vídeos está disponível no site da Revista Época:
http://revistaepoca.globo.com . O prefeito obteve habeas corpus para responder ao processo
em liberdade mas a PF voltou a prende-lo mais tarde, na operação “De volta para Pasargada”.
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Internamente, Relatório da PF de 2006 apontou que no período de 2003 a 2006 foram
instaurados 719 processos disciplinares e 2.139 sindicâncias contra membros da própria
corporação. No mesmo período, 186 agentes foram suspensos pela Corregedoria-Geral. Ver
Departamento de Policia Federal. Relatório Anual 2006. www.dpf.gov.br
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A Polícia Federal
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http://www.dpf.gov.br/
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Ver www.ibope.com.br
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http://www.dpf.gov.br/, consultado em setembro de 2008.
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Informações do Boletim Estatístico de Pessoal, vol 145, maio de 2008,do Ministério do
Planejamento. Brasília, DF.
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_08/Bol145_mai2008.p
df
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Aquele que trabalha na identificação de pessoas, em geral por meio de impressões digitais.
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http://iddd.org.br/imprensa/show/84 Instituto de Defesa do Direito de Defesa, consultado em
02/05/08.
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Foram examinados os controles internos ou administrativos, as ouvidorias (especialmente
sua expansão após a Constituição de 1988), os controles legislativos (com ênfase nas
Comissões Parlamentares de Inquérito), os Tribunais de Contas (que têm sido alvos de
tentativas de aperfeiçoamento), os controles exercidos pelo Judiciário e pelo Ministério Público,
além do papel de atores não estatais como a Mídia e organizações da sociedade civil, tudo isso
nos três níveis da Federação e incidindo sobre três poderes de Estado (Speck, 2002).
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A questão do foro especial tornou-se bastante controversa, especialmente depois que em
dezembro de 2002, no final do governo de Fernando Henrique Cardoso e a pedido deste, o
Congresso Nacional aprovou mudança legislativa (Lei 10.628) estendendo o foro especial dos
crimes comuns para os atos de improbidade administrativa praticados por ocupantes de cargos
públicos. Tal mudança produziu efeito devastador sobre o Ministério Público, na medida em
que retirava de um exército de milhares de promotores a possibilidade de usar a ação de
improbidade administrativa contra prefeitos, governadores e outras autoridades, que passariam
a ser processadas exclusivamente pelos 27 Procuradores Gerais de cada Estado e pelo
Procurador Geral da República. Além disso, as mais de 4 mil ações que tramitavam na justiça
poderiam sofrer grave retrocesso, pois, segundo a nova lei, teriam que ser remetidas aos
tribunais superiores para apreciação e aguardar julgamento em longa fila de espera. Outro
risco maior seria a simples extinção em massa dessas ações, uma vez que foram propostas
em foro inadequado, segundo essa nova interpretação. Por meio de sua confederação
nacional, a CONAMP, o MP ingressou no Supremo Tribunal Federal com Ação Direta de
Inconstitucionalidade contra a Lei 10.628, no que foi acompanhado também pela Associação
dos Magistrados Brasileiros. Passados quase três anos da mudança legislativa que estendeu o
foro privilegiado a ações de improbidade administrativa, o STF decidiu favoravelmente à
CONAMP e à AMB e declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.628. A decisão do STF não
encerrou, entretanto, a questão, que permanece na agenda do Tribunal por conta de outros
processos. As idas e vindas que têm caracterizado o debate político e as decisões do STF
sobre o tema introduziram uma forte instabilidade jurídica e institucional nesse campo das
ações judiciais, afetando principalmente a atuação do Ministério Público.
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por juízes. O desfecho final do processo não é menos incerto do que nos
outros casos, mas pelo menos sua eficácia inicial parece bem maior do que a
atingida pela outra via.
Por outro lado, também a concertação de juízes, procuradores e
policiais têm sido criticada. Segundo o ex-presidente do Supremo Tribunal
Federal, ministro Gilmar Mendes, “policiais, procuradores e juízes não podem
fazer o trabalho a seis mãos”, sob o risco de comprometer a imparcialidade das
funções. Mendes - que se notabilizou por ser o grande crítico das operações da
PF neste período - chegou a afirmar que agindo assim eles se tornavam
verdadeiras “milícias”, no que foi repreendido por juízes das instâncias
inferiores e suas associações profissionais.22
Se de um lado as ações conduzidas pelas instituições de accountability
têm sido contundentes, de outro o Supremo Tribunal Federal - especialmente
por meio de seu presidente – não deixou de colocar freios à ação dos policiais
federais, procuradores e juízes responsáveis pela condução das investigações.
Se a ambição deve contra atacar a ambição, certas ações policiais constituem
exemplos de como, na ausência de instituições fortes e capazes de equilibrar
combate ao crime e prevalência do rule of law, as motivações pessoais
vinculadas ao cargo podem levar aos excessos de alguns ou não serem
suficientes para levar outros a agirem conforme o esperado. Em sua decisão
de pôr em liberdade um banqueiro preso pela PF na operação Satiagraha, o
então presidente do STF, ministro Gilmar Mendes, afirmou que o respeito ao
devido processo legal é o que permitiria distinguir o Estado de Direito de um
Estado Policial. Desde então, essa tem sido a tônica do debate que opõe os
que dizem combater a impunidade de grandes criminosos e os que defendem
intransigentemente os princípios jurídicos do rule of law.
22
Jornal O Estado S. Paulo, 10/09/2008, pg. A3.
23
Um bom exemplo foi a reunião realizada pela PF para discutir problemas e irregularidades
que marcaram a operação Satiagraha. O encontro, que culminou com a decisão de
afastamento do delegado que comandou as investigações, foi gravado por um dos
participantes. O áudio de 3 horas de duração acabou vazando para a imprensa e hoje está
disponível a qualquer interessado, por meio da Internet.
http://media.folha.uol.com.br/brasil/2008/11/18/reuniao_policia_federal.mp3. Consultado em
10/5/2010.
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façam uso deles em suas decisões judiciais. Mais uma vez segundo o ex-
presidente do STF e do CNJ, ministro Gilmar Mendes, "é preciso encerrar essa
fase de marketing policial às custas do Poder Judiciário."
A decisão do CNJ não impediu a PF de seguir exercitando sua veia
literária, mas colocada ao lado das demais medidas de contenção, tais
decisões marcam uma tentativa de reequilibrar os meios de ataque e de defesa
nas operações de combate à corrupção e ao crime organizado. Nesse aspecto,
estamos diante de um processo de acomodação institucional, no qual o jogo
entre os atores vai redefinindo as próprias regras. Pensando em termos de
“qualidade da democracia”, parece evidente que uma análise das motivações
individuais dos atores e dos efeitos produzidos pelas instituições é a melhor
forma de compreender e prever a direção que a accountability e o combate à
corrupção pública podem tomar no regime democrático brasileiro.
Se ainda é cedo para afirmar a efetividade das operações conduzidas
pela PF, em grande medida apoiadas por uma web of accountability
institutions, certamente conhecemos hoje um pouco mais daquilo que Bobbio
(1986) chamava de o “poder invisível” e quiçá estejamos um pouco mais
próximos de uma das promessas ainda não cumpridas da democracia.
Referências
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Sumaré/Educ/Fapesp.
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Matthew Taylor (Eds.). Notre Dame University Press.
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