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Kiara Makenna
1
Contenido
Introducción......................................................................................................................3
Las instituciones................................................................................................................9
Conclusiones....................................................................................................................32
Bibliografía.......................................................................................................................33
Tablas
2
Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y
aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo
Introducción
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad
existente alrededor de la definición de políticas públicas y gestión pública en el Perú, y
surge en el contexto de una investigación en marcha sobre la aplicación de esta
aproximación conceptual –o marco teórico- a la institucionalidad existente en la
gestión de los recursos hídricos en el Perú.
Las diferentes dimensiones en que los recursos hídricos están presentes en la sociedad
hacen que la intervención estatal, a través de la definición de política pública y gestión
pública, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan
particular relevancia.
3
Marco conceptual para el análisis de política pública
El análisis de una política pública buscar identificar las razones que explican por qué los
hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene un
carácter diferente a la evaluación de una política pública, que es más descriptiva pues
tiene como propósito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis
es indispensable contar con una evaluación, pues es a partir de la información obtenida
que es posible realizar la fundamentación de las afirmaciones que es presentada en el
análisis1.
Los sistemas vigentes son el político, el económico y el social, que están operando
dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivo
el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a través de
sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a través del sistema electoral.
Estos sistemas están operando, se asume, en un contexto democrático. El concepto
que está detrás de estos sistemas es la gobernabilidad democrática.
4
No existe un único concepto académico de democracia, pues los autores consideran
diferentes nociones para la democracia. El concepto mínimo de democracia está
referido a la definición de Shumpeter que identifica a la “democracia electoral” como
“un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos
adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el
voto popular”. Un concepto más desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38
y 92), donde se señala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los
siguientes estándares:
Participación efectiva.
La igualdad de voto.
La posibilidad de un entendimiento informado.
El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos.
Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está el caso peruano, el concepto de
“democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.
“La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que
las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los
votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas
(más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y
fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los
intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran
parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp.
138-139)
Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace que los responsables del
gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los
ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la dirección y contenido de las
políticas públicas. En el caso del Perú, donde cerca de la mitad de la población está en
condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no
5
pueden ser garantizados por el Estado, la interacción con el Estado estará marcada por
demandas y pedidos para atender necesidades básicas insatisfechas para alcanzar
niveles mínimos de calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarán
orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentación,
vivienda, servicios básicos –como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud,
educación, y seguridad, como un conjunto mínimo que el Estado debe proveer de
manera directa, o generando las condiciones para que sea provisto.
Este impulso por satisfacer las necesidades básicas lleva a los ciudadanos a realizar
demandas al Estado, y por ello a la acción. Esto implica que deben interactuar en los
tres sistemas de la sociedad: político, económico y social. La interacción estará
marcada por lo que determina el sistema de valores vigente.
6
más complejas, que están muy por encima de las fisiológicas y que requieren de otras
condiciones para que provoquen una movilización sostenida y articulada a una escala
mayor de los ciudadanos.
Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa que la forma en
la cual los bienes y servicios serán producidos es a través principalmente de las fuerzas
del mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y
reglamentario que promueve la prestación de los servicios por empresas privadas. El
Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas bajos las cuales van a
interactuar todos los agentes. Este concepto es desarrollado más adelante.
7
partidos políticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos
económicos o empresariales. La interacción de estos diferentes actores es producida
dentro de estos sistemas que están funcionando bajo sus propias reglas, y que
interactúan entre sí, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad
democrática, pero con las características de democracia delegativa descrita por O
´Donnell.
En este contexto es donde se produce la discusión sobre las diferentes dimensiones del
agua, como por ejemplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones
destinadas a infraestructura de riego, generación de electricidad o abastecimiento de
agua potable para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo,
empiezan a tener efecto en la política pública cuando los responsables del gobierno
empiezan a tomar decisiones y ponerlas en práctica utilizando el poder del Estado y las
organizaciones estatales que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar, consiste
entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interacción entre los actores
políticos y sociales, de acuerdo a Kooiman.
7
Przeworski, Adam. Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principal-agente. Pp. 147. En:
Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(1998). Proyecto de Modernización del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
8
Las instituciones
La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del Estado es
un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas públicas y la
gestión de las mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” no es el
camino para la comprensión de la problemática, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho análisis, es necesario definir este
concepto.
Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que
moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los
mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas
como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura
cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras.
Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida como una
organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto, como
una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, están principios,
valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores
públicos y privados (Echevarria, 2001).
Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede
ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y
dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de
la gestión de los recursos hídricos las organizaciones estatales relevantes serán aquellas
que tienen algún tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede
tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, también llamado “el gobierno”.
Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la función de hacer
realidad las políticas públicas hacia los recursos hídricos y la gestión de la misma de
manera que los fines y objetivos de la acción gubernamental se hagan realidad. Estas
organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente
compatibles, en función a sus propios intereses, que podrían estar persiguiendo
objetivos diferentes del interés público.
8
Oré, Maria Teresa. (2005). “Agua: Bien común y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
9
configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las
maquinas burocráticas.
Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestión de los recursos hídricos
tienen un diseño organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son
profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese
campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que
asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad.
9
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 288.
10
“Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy
formalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicaciones
formales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muy
centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítida
distinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a
estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran
énfasis en la división de labores: vertical, horizontal, línea/staff, funcional,
jerárquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la
eliminación de las incertidumbres.”
10
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 287.
11
En la dimensión de las reglas informales o prácticas que operan tanto dentro de la
organización como en la relación con otras organizaciones, y en la sociedad en su
conjunto, están los elementos que explican la forma en que los actores individuales –
agentes económicos, políticos o burócratas- actúan. Las prácticas existentes van a
determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra, y
con ello los intereses de cada actor.
Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina
los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a
colaborar entre sí para alcanzar un único interés común para los tres.
El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde
una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para
influir en el comportamiento y participación de los ciudadanos en programas del
gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito público puede ser equivalente al
pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado
que permite identificar incentivos diferentes a los económicos que puede provocar en
los funcionarios públicos y los diferentes actores de la sociedad determinados
comportamientos, y que diseñados de manera adecuada podrían lograr que los
diferentes actores persigan intereses comunes.
Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos económicos, que significan que la
organización estatal entrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizar
determinada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de Santiago
de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a
los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de desperdicios; (ii)
desincentivos económicos, que significa establecer una sanción económica por un
determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo, aplicar una multa a
los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii) incentivos no económicos, que significa
promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como por ejemplo,
otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que son buenos contribuyentes; y
(iv) desincentivos no económicos, que buscan persuadir al ciudadano para que no
realice determinada acción, sin la amenaza de multa o sanciones, como por ejemplo,
entregar una advertencia a los ciudadanos que no cumplen con las reglas de tránsito,
previo a la entrada en vigencia del Código de sanciones por infracciones de tránsito 11.
Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados están ausentes y cuando los
actores particulares tienen acceso a información diferente, como es el caso de los
recursos hídricos, las relaciones entre las clases de actores estarán caracterizadas por
11
Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). “Marketing del Sector Público. Todas las claves para su mejora”.
Pearson Educación S.A. pp. 127-147.
12
una relaciones entre “principales” y “agentes”, vinculados por contratos explícitos o
implícitos (Przeworski, 2008: 147-164).
El problema que enfrenta el principal frente a esta situación puede expresarse de esta
manera: Cómo inducir al agente a actuar a favor del interés del principal satisfaciendo
simultáneamente dos restricciones. La primera es la restricción de la “participación”,
es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima del ingreso
que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La
segunda restricción es de la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientras el
agente está actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en
aras de su propio interés.
La forma que tendrán las relaciones entre estos principales y agentes estará
determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:
Aquellas que son puramente “económicas”, como entre empleados y empleadores.
13
Aquellas que son puramente “políticas”, como entre ciudadanos y gobierno o
político y burocracia.
Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y
agentes económicos privados.
Para que la economía opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar
estructuradas de forma tal que los agentes –políticos y burócratas- orienten sus
acciones hacia el logro del interés público. Los incentivos que la institucionalidad
permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir
una recompensa si actúan buscado el interés público y deben sufrir un castigo cuando
no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burócratas y políticos.
14
Tabla 1
Relación Ciudadano-Político-Burócrata
15
De otro lado, dado que cualquier tipo de intervención económica del Estado tiene
consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulación –
empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de acción pública- tendrán
los incentivos para buscar que la regulación los beneficie y oponerse a aquella que los
perjudique.
El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado está la necesidad
de capacitar al gobierno para que intervenga de manera adecuada, y por el otro la
necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es que la
intervención del gobierno se realice teniendo como principio la búsqueda del interés
público, pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobierno tuviera
perfecta información sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o fiscales
para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos creíbles a las firmas
reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno,
ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a emitir
regulaciones que busquen el interés público, pues pueden estar presentes los intereses
privados de los reguladores.
16
En este contexto, los objetivos de los burócratas no necesariamente van a coincidir con
los objetivos de los ciudadanos o de los políticos electos que los representan. Los
burócratas pueden querer maximizar su autonomía o la seguridad de su empleo, rendir
favores clientelísticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones,
agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse –a expensas todo ello del
público. Los burócratas poseen información privada acerca de los beneficios y los
costos de sus acciones y pueden emprender acciones que no son posibles de observar
directamente, sino deducidas a través de sus resultados o monitoreadas a cierto costo.
Los burócratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por
encima del interés público. El reto consiste en lograr que los intereses de los
burócratas sean coincidentes con el interés del político y el interés de ambos coincida
con el interés del público.
Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados que
respondan a los intereses de todos requiere de condiciones institucionales particulares.
Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condiciones es imposible diseñar un
esquema de incentivos que simultáneamente sea respetado, genere la cantidad
eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto.
Junto con lo anterior, las burocracias públicas están enfrentadas a múltiples objetivos
que no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una única dimensión.
Esto debido a la complejidad inherente a la acción gubernamental destinada a atender
las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias públicas son frecuentemente
monopolios, lo que implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales
evaluar su rendimiento. Por todo ello, las burocracias públicas son más propensas a
confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los
resultados esperados, pues estos son difíciles de establecer, a diferencia de las reglas.
17
el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, esto provoca que se privilegie en la
acción gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del resultado.
Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos
miembros son nombrados por políticos. Esto provoca que el control de los ciudadanos
sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado que las instituciones
democráticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar
directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadanía puede como mucho
considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los políticos electos, que
fueron quienes lo nombraron.
Lograr un control de estas características tiene dos ventajas, pues permite al principal
recoger información a un costo más bajo que la supervisión directa (la información la
recibe un político), y el ciudadano provee información particular cuando se presentan
violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglos
institucionales que facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la
transmisión de información y la sanción a las violaciones.
A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas políticas que llegan
al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienen
miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control
político, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado,
políticos y burócratas coinciden en volver a la burocracia autónoma, lo que se traduce
en aplicar un diseño organizacional burocrático que no le permita lograr objetivos
sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de diseños.
18
La relación principal-agente entre políticos electos y ciudadanos es muy especial.
Como la soberanía se encuentra en la ciudadanía, ella es principal en relación con los
políticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es un mecanismo centralizado y
coercitivo, los que deciden qué reglas deben obedecer los principales son los agentes,
que obligan a la ciudadanía a cumplir con ellas. Moe (1990: 232) afirma que “mientras
los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarquía, los legisladores son los
que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es
ejercer la autoridad pública, apoyada por los poderes de policía del Estado, diciendo a
los principales que hacer”
¿Por qué los políticos responderían a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los
burócratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?. En democracia, los
gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos.
Desde una mirada prospectiva los partidos políticos o candidatos realizan propuestas
de política pública durante las elecciones y explican cómo estas políticas públicas
afectarían al bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos deciden cuales de estas
propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo
tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser
el “mandato” que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene que
los políticos no están compelidos a atenerse a su plataforma en ningún sistema
democrático. Ninguna constitución democrática a nivel nacional permite la
revocabilidad. Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para retirar
el voto de confianza son comunes, pero nunca están basados en la traición a las
promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes
no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas
que hicieron durante la campaña. Los votantes pueden castigar a los políticos que
traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones,
después que los efectos de la traición han sido experimentados.
¿Por qué no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser
fieles a sus plataformas?. El argumento histórico utilizado es que debería permitírsele
a las legislaturas deliberar a fin de que los representantes puedan aprender unos de
otros, y en los casos que no estén seguros de sus juicios, los representantes puedan
consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confían en sus propios
juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y
evaluar sus acciones en el momento de la elección. También es el caso que los
gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias
cambiantes. Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones democráticas
no tengan mecanismos que limiten a los políticos. Los ciudadanos eligen políticas que
representen nuestros intereses o candidatos que representen a los ciudadanos como
personas, pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como
resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus promesas, la
democracia no tiene mecanismos institucionales que aseguren que las elecciones de
los ciudadanos sean respetadas.
19
los ciudadanos pueden discernir si están actuando en procura de su mejor interés, y
sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actúan
en el mejor interés de los ciudadanos ganan la reelección y aquellos que no la pierden.
Incluso motivados por el auto-interés, los políticos serán inducidos a promover el
bienestar general si se les fuerza a optar entre la extracción de rentas con la
consiguiente pérdida del cargo y la no extracción de rentas junto con la permanencia
en el cargo.
Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mínimamente, para las
personas que tienen otras oportunidades el querer ser re-elegidas, y lograr que los
políticos tengan interés en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin
embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los políticos
hacia los ciudadanos, sino que deben haber más condiciones: Los votantes deben ser
capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeño del gobierno, los
votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un
mal desempeño, los políticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes
deben tener algún instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos
por los resultados que generan en diferentes terrenos.
¿Qué arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas
informacionales?. Los arreglos institucionales son los siguientes:
La oposición. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el gobierno que elige las
políticas públicas y la oposición que quiere ser gobierno. La oposición es una
fuerza que puede proveer información sobre lo que hace el gobierno, pues trata de
mostrar las ausencias en las políticas que el gobierno está ejecutando.
Los medios de comunicación, que deben informar y dirigir la atención hacia las
condiciones generales más que a los intereses particulares.
Los mecanismos de responsabilidad no son solamente “verticales” –de políticos
electos a votantes- sino “horizontales” –de las diferentes ramas del gobierno entre
sí. Esto significa que el diseño debe hacer que las responsabilidades entre más
organizaciones estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El
gobierno por decreto es malo pues priva de la discusión pública los temas en
debate. El gobierno por decreto debe generar presunción de que algo está
escondiéndose.
La calidad y cantidad de información de que disponen los ciudadanos para juzgar
acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovación institucional,
por medio de instituciones independientes de otros órganos de gobierno que
pueden proporcionar al ciudadano la información necesaria para mejorar su
evaluación posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado.
20
o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a
las campañas electorales.
o Una rama de auditora del Estado independiente.
o Una fuente de información independiente acerca del estado de la economía.
o Un lugar privilegiado para la oposición en el control de los medios de
comunicación de propiedad pública.
21
estatales, denominadas unidades orgánicas de apoyo como son las Oficinas de
Administración. Cada sistema administrativo está estructurado en función a sus
propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica de operación, habiendo sido
concebidos de manera aislada, sin una mirada sistémica que permita a la organización
estatal poder realizar una gestión administrativa orientada hacia la provisión de todos
los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la
organización estatal.
Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberían contener de manera
explícita disposiciones para coordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectos
requieren ser coordinados y cómo va a realizarse dicha coordinación, y qué resultado
espera lograrse después de concretada la coordinación. Sin embargo estos elementos
no están presentes.
Tabla 2
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES
22
y/o adquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades
programadas (abastecimientos y/o logística), no ocurra, dando como resultado que los
responsables de hacer realidad los objetivos de la política pública a través de la gestión
de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello.
El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en la gestión para alcanzar las metas
programadas para cada organización como se ha explicado, hace que el Estado no
puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los
recursos hídricos. Las dificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestión de los
recursos hídricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una
institucionalidad que promueva la coordinación entre las diferentes organizaciones
estatales. Los sistemas que deberían permitir esta mirada coordinada no existen,
aunque si están previstos en el marco legal12.
12
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debería
existir los sistemas funcionales, que son los que hacen posible que la organización estatal cumpla con el
mandato recibido en el marco legal, a través del adecuado desempeño de las funciones asignadas. Esta
disposición supone que la asignación de las funciones ha surgido de un análisis sistémico, lo cual no
necesariamente es cierto.
13
Art 15 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338), publicada el 30 de marzo del 2009.
23
Proceso de transformación de una decisión de política
pública en una realidad para el ciudadano
El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso para convertir en
realidad una decisión de política pública, que involucra a uno o más sectores, requiere
de la interacción de varias organizaciones del Estado y de los órganos -o unidades
orgánicas- que existen al interior de cada organización.
Junto con lo anterior, el propósito de la política pública debe estar dentro de los
alcances del marco legal que regula las decisiones y acciones de la organización
estatal15. En el caso de que la política pública requiera de la acción de varias
organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada
una función en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior implica que
deba existir una adecuada coordinación entre todas.
14
“La Política Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas,
garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus
componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera
responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona.” Política Nacional
del Ambiente 2009 – 2021. Ministerio del Ambiente. Pp. 3
15
Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado
sector o temática. En caso contrario estarían abusando de su autoridad.
24
Para hacer realidad la política pública el marco legal de las organizaciones involucradas
debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones específicamente en dicha
temática, y los funcionarios deben además contar con las capacidades y competencias
de gestión pública para encontrar la forma más eficiente, eficaz, económica y con
calidad de convertir la decisión de política pública en un bien o servicio ofrecido por el
Estado, sea de manera directa o indirecta.
16
De acuerdo a la clasificación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), publicada el 20
de diciembre de 2007, Art. 2. La política nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es
transversal a la acción del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado.
17
Ley N° 29158. Art. 4.
25
de las funciones asignadas en su Ley de Organización y Funciones 18. El desarrollo de la
estrategia debe estar bajo la responsabilidad de alguno de los órganos –o unidades
orgánicas- de línea del ministerio, las cuales están agrupadas en Direcciones Generales.
Lo anterior significa que una Dirección General, al interior del ministerio responsable
de la temática, debe asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la decisión de
política pública19.
Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Dirección General de un
Ministerio deben estar diseñadas de forma tal que le permita lograr el propósito de la
política pública en la temática en específico. Para que eso ocurra la Dirección General
involucrada debe tener un marco legal que le asigna funciones que están directamente
relacionadas con la temática específica, de forma que pueda realizar acciones que
permitan hacer realidad la decisión de política pública en dicho tema pues tiene el
mandato legal para hacerlo. De esta manera, la Dirección General, en el desarrollo de
las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la
decisión de política pública en dicha temática.
Lo anterior tiene implícitos una serie de supuestos, que no siempre están presentes. El
primero de ellos está referido a que la Dirección General, y los responsables del
18
En la actualidad, aún el Ejecutivo no ha completado la adecuación de todas las Leyes Orgánicas y de
Funciones de todos los ministerios a la Ley N° 29158.
19
“Órganos de línea.- son órganos técnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las políticas
públicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Están agrupados en Direcciones Generales.” Ley
N° 29158. Art. 24.
20
“Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas
programáticas de acción, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas.” Ley N° 29158. Art. 2.
26
Ministerio en general, tengan claridad sobre la decisión de política pública en el tema
específico. Puede ocurrir que tal decisión no exista o que esté formulada de una
manera que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones
que provienen del Congreso de la República, o puede ocurrir que en la Alta Dirección
del Ministerio tal decisión no exista o requiera de mayores elementos a fin de tener
mayor claridad sobre el propósito de la acción del Estado. El segundo está referido a
que la Dirección General tenga claridad sobre cada uno de los elementos que forman
parte de la estrategia diseñada para atender la decisión de política pública de manera
que se convierta en, por ejemplo, un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir
que los objetivos son establecidas de una manera que no es posible comprobar si los
mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a través de indicadores o que
no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el
nivel de cumplimiento del objetivo.
Lograr hacer realidad la decisión de política pública puede ser más complejo si
involucra a más de una Dirección General de un Ministerio o más de un Ministerio. En
esas circunstancias junto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes los
espacios que permitan la coordinación de las acciones entre las diferentes Direcciones
Generales y Ministerios. La coordinación de los diferentes órganos al interior de un
Ministerio y entre Ministerios es un aspecto muy complejo y para lo cual no existe aún
una buena práctica desarrollada.
Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones Generales para
hacer realidad una decisión de política pública, ya sea proveniente del Congreso de la
República o de la Alta Dirección no garantiza que la decisión se convierta en una
realidad para el ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de
la Dirección Regional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el
sistema administrativo del Estado.
27
hacen posible obtener los recursos (insumos) económicos y humanos para realizar las
actividades de las Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.
Los órganos de apoyo están bajo la responsabilidad de la Secretaria General, que forma
parte de la Alta Dirección23. Estos órganos son los encargados de la planificación,
asesoría y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a cada
Dirección General en el cumplimiento de su función.
La estrategia diseñada por la Dirección General debe ser coherente con los diferentes
procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos
de manera que sea posible, a través del seguimiento de dichos procedimientos,
pública, planeamiento estratégico, defensa judicial del Estado, control y modernización de la gestión
pública.” Ley N° 29158. Art. 46.
23
Ley N° 29158. Art. 24.
28
convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia diseñada. Cabe
precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo
tienen características generales pues son de aplicación transversal a cada organización
estatal, ya sea un Ministerio, un organismo público, un programa o proyecto especial 24.
Cada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de manera que
pueda traducir las normas de aplicación general establecidas en los respectivos
sistemas en directivas que puedan ser aplicables a las actividades propias de cada
organismo estatal. Este paso es necesario pues las actividades que realiza el Estado
son muy diversas, y van desde la prestación directa del servicio como es la seguridad
interna y externa del territorio a través de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas,
respectivamente, hasta la elaboración de normas para la protección intelectual y el
mantenimiento de instancias administrativas –Tribunales- encargadas de velar por su
cumplimiento.
24
Ley N° 29158. Art. 38.
29
contratación y adquisición de los bienes y servicios necesarios para realizar las
actividades.
Tabla 3
ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO
30
Fuente y elaboración: Propios
31
política de parte de los tomadores de decisión, y de los funcionarios y personal de las
diferentes unidades orgánicas, de línea y de apoyo, y del desarrollo de prácticas y
procesos que no están considerados dentro del marco normativo, para lograr una
estrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentro de un único Ministerio.
Los retos son aún mayores cuando la decisión de política pública requiere de la
participación de varios ministerios y organismo públicos. Cabe precisar que el proceso
descrito ocurre en aquellos casos en donde existe una decisión de política pública, y la
misma ha sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes, y los
funcionarios y personal de las unidades orgánicas de línea y de apoyo tienen las
capacidades y competencias, y la voluntad, para interactuar entre sí, es decir, la
Dirección General –que muchas veces está integrada por diversas áreas y oficinas-
interactúa con las áreas administrativas –planeamiento, presupuesto, y contrataciones
y adquisiciones- del Ministerio, y éstas a su vez interactúan entre sí para dar el soporte
de planificación, de programación y diseño presupuestal, y de contrataciones y
adquisiciones, a la Dirección General. En caso alguno de estos aspectos no esté
presente, entonces las posibilidades de lograr convertir la decisión de política pública
en una acción concreta del Estado que responda a la expectativa del ciudadano se ve
reducida de manera significativa.
Conclusiones
La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan como resultado
una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a estar en función de cómo el propio
Estado esté organizado en su interior, de manera que exista claridad sobre los fines y
objetivos de las políticas públicas y la gestión pública, y las organizaciones estatales
involucradas y los sistemas interactúen de manera que la división de las tareas esté
adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano.
En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestión de los recursos hídricos orientada
hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera que el desarrollo
sostenible sea logrado va a depender de un conjunto de elementos que deben estar
presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado. Sin embargo,
esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema económico, político y social,
y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar
las políticas públicas y la gestión pública hacia una agenda pública o privada.
Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y objetivos, y deben
estar preparadas internamente de manera que las unidades orgánicas de línea y de
apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos.
Simultáneamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propósito y los
objetivos de la acción estatal de forma que la acción del Estado sea coordinada y
responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere de la cabal
comprensión de la institucionalidad, de manera que pueda tenerse elementos que
guíen y orienten la construcción de esta institucionalidad para la gestión de los
recursos hídricos.
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Bibliografía
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