PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO (TRADICIONAL Y POR PROGRAMAS) Hernin Yaesabuache Pasapera cents dela Facultad RESUMEN Se conoce como Presupuesto al sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecucién, con- ‘rola y evalia la produccién piblica (bien o servicio) de una institucién, sector ¢ regién, en funciéa de las politcas de desarrollo previstas en los Planes. Asi concebido el presupuesto, se constituye en un excelente instrumento de gobierno, administracién y planificacién, El presupuesto es un medio para prever y decidir Ia produccién que se va a realizar en un periodo deter- minado, as{ como para asignar formalmente los recursos que ¢sa produccién exige en la praxis de una Insticucién, sector o regién, Este eargeter prictico del presupuesto implica que debe concebirsele como un sistema administrativo que se matesiliza por etapas: Programacién, formulaci6a, discusin y aprobacién, ejecucién, control y evaluacién, Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran bisicos dentro de cada una de las téenicas empleadas, se describen, a continuacién, las caractersticas mas resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional y presupuesto por programas. Palabras Clave: Concepto presupuestatio tipo de presupuesto, clasificacién de presupuesto, presupuesto tradicional y presupuesto por programas. INTRODUCCION Es conocido que la concepcién progra- mitica del presupuesto no es reciente. Si se examinan los presupuestos de algunos paises a comienzos del siglo pasado y se estudian los principios en que se basaban, es posible apreciar en ellos la presencia de ciertos in- dicios rudimentatios de lo que hoy se llama presupuesto por programas. En dichos presupuestos, las asignaciones se hacfan en fancién de objetivos més o me- nosprecisosy sindar un minucioso detallede los diferentes gastos en el que era necesatio incurtir para mantener en funcionamiento a las diversas oficinas. Esto era mis logico por ouipexenayor cuanto la tendencia natural era de asignar fondos para el cumplimiento de objetivos y no la de proporcion: exclusiva finalidad. recursos sin indicar su Lamentablemente, la evolucién de esos sistemas presupuescarios no se oriento a describir los objetives que se debia cumplir niadeterminar los recursos necesarios para lograrlos. Por el contrario, el desarrollo del control juridico contable determiné elaban- dono paulatino de la idea de la planificacién en que estaban basados, cediendo el paso a una creciente rutina administrativa, ‘A medida que se han ido ampliando funciones y responsabilidades, al mismo 137tiempo que complicé y aumento la lentitud del funcionamiento de la maquinaria admi- nistrativa, Asi, laaplicacién delos medios de control terminé poranteponerse ala finalidad esen- cial de los onganismos, que es la de lograr el bien comiin actuando con dinamismo, agili- dad y prontitud en la satisfaccién de las ne- cesidades,a fin demejorarlas condiciones de vida ¢ impulsar el crecimiento econémico. El énfasis excesivo en los controles for- males jusidicos y contables, determiné que laespecificacién de objetivos pricticamente desapareceriadelos documentos presupues- tatios y que éstos se transformaran paulati- namente en una simple lista de los diferentes bienesy servicios cuya adquisicién se autori- zaaefectuatlos diferentes servicios puiblicos. Este proceso sedeterioré yladisminuciénde Jautilidad del instrumento presupuestario ha sido bastante agudo en los sistemas latinoa- mericanos de administracién financiera. Esta situacién determind, a fines de la décadadel50 einicio dela del 60,lanecesidad de retornar ala sana filosofia de los antiguos sistemas presupuestarios, sefialando con cla- tidady precisidnlos objetivos quelosdebian cumplir en el ejercicio financiero y igando la adquisiciéa derecursoshumanosy materiales al logro de esos objetivos. La aplicacién de las técnicas de presu- puesto por programas tiene precisamente esta finalidad. Por ello desde 1997, se ha retomado nuevamente la filosofia del presu- [puesto por programas PRESUPUESTO POR PROGRAMAS El presupuesto por programas pone especial arencidn a los objetos que han de aleanzarsea través de la ejecucién del presu- puesto y los costos totales que ello implica. 138 Su estructura se basa en las actividades que deben desarrollarse para alcanzar las metas y cumplir los objetivos sefialados enlos pla- nes del mediano y largo plazo. Por tanto los, diferentes organismos del sector pablico, adquieren la responsabilidad de cumplir con las metas fjadas para la satisfaccién de las necesidades en la forma en que se ha especificado en el presupuesto. En la etapa de ejecucién del presupuesto se delega esta responsabilidad a la unidad ejecutora que ha tomado a su cargo directo el cumplmiento de las metas con los fondos asignados. Elhacer efectiva esta delegaciénimplica elestablecimiento de un sistema de control de operaciones a través de los mecenismos de contabilidad e informes de progresos, destinados a asegurar el cumplimiento de la matea fijada en el presupuesto. Por consiguiente, el control de la ejecu- ci6n en el presupuesto por programas tiene por objetivo garantizar la produccién de bienesola prestacidn deserviciosenla forma cen que las instituciones responsables lo han planeado. Elsistemadeinformes financieros y de avances fisicos se establece para contar con informaciones periddicas sobre el tra- bajo realizado y los gastos incurridos a fin de poder analizar y comparar el trakajo pla- neado con los gastos previstos en el periodo correspondiente. En el nuevo sistema, es fundamental formular y ejecutar el presupuesto en fan- in del trabajo que ha de ejecutarseo de los servicios que se deban prestar para cumplir las metas de los programas y encuadeurlos al logto de los objetivos de los planes de me- diano y largo plazo. En términos generales, dicha clasificacién divide el esfuerzo otal de cada dependencia en tres amplias categorias de programas, actividades y proyectos. Estas categorias, debidamente identificadas con urexanayeelas unidades de organizacién responsables por su ejecucién, contribuyen a que dichas unidades calculen sus necesidades financieras en funcidn delas tareaso trabajos quehan de ejecutarylas finalidades que han de cumplicy se constinayen en aestructurabisica sobrela cual deben descansat los sistemas de presu- puesto, de contabilidad y de tesoresia. Como se ha visto, Ia técnica del presu- puesto por programas persigue superar los defectos del presupuesto tradicional median- tela formulacién y ejecuci6n del presupues- to en funcién de los planes de trabajo y la asignacién de recursos parael cumplimiento de las metas fijadas en ellos. Al preparatlos programas de trabajo en conformidad a las diectivasdelosplanes globalesdelargoplazo comoson losplanesde desarrollo econémico y social, la organizaci6n administrativa actia en funcién del cumplimiento delosabietivos fijados por la comunidad y se transforma en instrumento de ejecucién y control de los planes de los organismos estatales o de desarrollo regional. En resumen, el concepto de Presupues- 0 por programas es aquel que presenta los propésitos y objetivos para los cuales se s0- licitan los fondos, el costo de los programas propuestos para alcanzar esos objetivos y la informacién cuantitaiva que trata de medir el trabajo que debe cealizar dentro de cada programa por la unidad responsable de su ejecucién, a finde lograrlos resultados espe- rados, En otras palabras, el presupuesto por programas permite conocer los objetivos y Jasmetas quese quiere lograr, el costo ymag- nitud delas actividades que se realizarin para alcanzarlosylaunidadadministeativatespon- sable de la ejecucién de dichas actividades. vragen Definiciones y conceptos basicos del presupuesto por programas Insumo. Recurso humano, material, equipo oservicio quese requiere paraellogro deun producto, expresado.en unidades fisicas en suvaloracién financiera. Producto. Bien 0 servicio que surge como un resultado, cualitativamente diferen- te,delacombinaciéndeinsumos que requieta su produceién. Relaci6n insumo producto. Relacién técnica que expresa la combinacién de diver- 30s insumos en cantidades y calidades ade~ cuadas y precisas para obtener un producto. Relacién de condicionamiento. Rela ciéntécnicaporla cual determinados produe- toscondicionany,alavez, son condicionados por la produccicn y caracteristica de otros. Red de produccién. Unade las formas en que se establecen las relaciones de con- dicionamiento entre todos los productos dentro de un determinado 4mbito presu- puestatio, Politica. Desde el punto de vista pre- supuestario, queda reservado para aquellos aspectos que trasciende la esfera interna de lainstitucién y se refiere a cuestiones bésicas dela sociedad. Accién operacional. Micto proceso de produccién que culmina en un producto primario e indivisible. Accién de regutacién, Es una norma cuyo propésito o resultado, es regular los comportamientos externos a Ja institucién y tiene como condicfonante una o varias acciones operacionales. 139Diferencia entre Presupuesto Tradicio- nal y el Presupuesto por Programas: Unade las principales diferencias que se puede notar entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas es la forma de asignar los recursos; en el primero, los recursos se asignan a servicios y unidades administrativas de acuerdo al objeto de los gastos, en tanto que, en el segundo, los recur- 08 se asignan para cumplir metas especificas a través del desacrollo de las actividades necesarias para lograrlas, Ademés, es nece- sariocompararlos dos tipos de presupuesto, considerando las funciones de un sistema presupuestario relacionadas con el control de laeficiencia con que se producen los ser- vicios piiblicos, por una parte, y la creaciéa deinstrumentos operativos de planificacién, porla otra. Considerado como un instrumento de planificacién, el presupuesto por programas permite transformar los objetivos generales de un plan de presupuestos operativos anual por cada programa, El presupuesto tradicional a asignar re- cursos por unidades administrativas oculta los objetivos dela actividad delos organismos e impide la coordinacién eatre las metas de largo plazo ylasacciones concretas que deben realizarse cada afio para alcanzarlas, demas, enel ptesupuesto tradicional no serequiere la formulacién de programas operativos anua- Jes ya que basta con prepatar proyectos de gastos basindose en las asignaciones de afios anteriores y en unaestimacién de los posibles aumentos de egresos debido al crecimiento de las actividad de servicio, el aumento de precio de ciertos bienes y servicios, etc. 140 En cuanto al problema de conwol de la cficiencia con que se producen los servicios, deben sefalarse quel istemade presupuesto tradicional no permite evaluarla ni medicla, El sistema de presupuesto tradicional, al presu- puestar por unidades administrativas, oculta Iainformacién sobre las actividades y por lo tanto impide el estudio de la eficiencia. Enla formulacién del presupuesto de las interrogantes bisicas es la que se refiere alos objetivos que se desea aleanzar, sino existe ung coordinacién estrechaentre planificaciéa y formulacién de presupuesto, la respuesta ala interrogante anterior ser eutinaria y pa- siva, se hari lo mismo que antes. La falta de metas anuales y el supuesto de “eficiencia” en el funcionamiento de los servicios eva a tratar demantenerlas condiciones existentes enrelacién al monto delos recursos disponi- bles 0 solicitar aumentos en base al posible aumento “vegetative” delos gastos, pero sin preocuparsede analizarla calidad yeficiencia deservicios prestadoso de compararlo quese entrega a la comunidad y lo que ésta requiera para la satisfaccién de las necesidades. A continuacién en ef cuadro adjunto se precisaen forma detallada las diferencias tee presupuesto tradicionalyel presupuesto por programas. REFERENCIAS DEL RIO GONZALES, Cristobal. Di- _forencias con el presupuesto tradicional y por ‘programas, MARTNER, Gonzalo, Planifcacién y presu- puesto por programas. RODRIGUEZ VALENCIA, Joaquin. En- fogue de Sictemas Presupuestarios, powerDIFERENCIAS ENTRE EL PRESUPUESTO TRADICIONAL Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: ELEM. COMPARACION PRESUPUESTO ‘TRADICIONAL, PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Finalidad Detalla todas las adquisiciones del Gobierno. Enfatiza lo que se realiza con los fondas disponibles. Utildad paral planificacin No facilta Ia planifcacién e impide la coordinacién entre las metas de largo plazo y las accionesque deben desarrollarlos servicios Forma parte del proceso de planificaciéa transformando los objetivos generates de planes, en presupuestos operativos anuales. Determinacién de objetivos ymetas, Los objetivos quedan oculkos ea el etale de las partidas de gastos Seale metas de corto plazo en concordancia con los objetivos, de plazos medio y largo, Asignaciéa de recursos, ‘Seasignan atunidades administrativas para realizar gastos segin su objetivo. Se asignan recursos para el cumplimiento de las metas de los programas Contzol de ejecucién one énfasis en el conteol financier’ legal one énfasis en las realizaciones de los programas, Evaluacién del grado de cficiencia en la produccién de servicios piblicos No permite evatuar ni medi la eficiencia por falta de control en las realizaciones y resultados. one de manifesto as ineficiencias dela administeacion, Determinacién dela responsa bilidadenlasdministraciéa del Presupuesto, Dilaye la responsabilidad por los resultados delagestion administrativa yacentéalaresponsabilidadpuramente formal Precisa la responsabilidad al determinar lat metas que deben alesazat. Duplicacién de atsibuciones, Nopermiteidentifcarlasatribuciones duplicadorss Por la clasifieacién combinada funcional instiucional, identifica as atribuciones duplicades. Por el uso de los sis clasifieacida, 2 de a clasificaci6n institucional y por objeco del gasto no se prestan para analisis dela politica fiscal Por las clasificaciones wtilizadas cecondmica, funcional, porprogramas institucionalesy por objeto, analizat la politica fiscal Pos la forma de peesencacion, Muyimportante:anactonica ycarente de elementos de informacion. Debidamente e: relacién a diversos faetores y con amplia informacién sobre el Por la naturaleza del proceso presupuestasio. Proceso empicico 0 mecinico, Proceso con base eenica y ‘caracteristicas bien definidas. eoranaqie _—— an