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ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autónoma del Estado de México
México
RESUMEN
En el presente ensayo se busca dar una salida a la polémica existente
alrededor de la definición del objeto de estudio de la Administración
Pública, tratando de resolver la confusión que ha existido entre éste y
la ciencia. Así, el objeto de estudio se identifica con el ejercicio del
poder del Estado.
INTRODUCCIÓN
Los estudios que sobre administración pública se realizan, se enfocan
por lo general, a la actividad cotidiana y a los procesos de las institucio-
nes gubernamentales; y pocos centran su atención en aportar nuevos
conocimientos teóricos que ayuden a consolidar la Ciencia de la Admi-
nistración Pública.1 Las investigaciones que destinan un espacio para
reflexionar sobre el carácter de la disciplina, son mínimas.
A menudo, se realizan investigaciones y se habla indistintamente de la
Administración Pública sin detenerse a pensar si se están refiriendo a ella
como ciencia, como institución estatal, como objeto de estudio, o práctica
administrativa. Esto encuentra su razón en que la mayoría de los trabajos
dedicados al estudio de la Administración Pública como ciencia, han con-
cluido que el objeto de ésta es la propia administración pública, de mane-
ra que no existe, a simple vista, una diferenciación conceptual entre la
materia y la disciplina, entre el objeto y la ciencia. Esta definición parcial
del objeto de estudio, ha contribuido a que existan dificultades para que la
Administración Pública sea considerada como ciencia.
*
Candidato a maestro en Administración y Políticas Públicas por la UAEM. Asesor de la Coordinación
de Proyectos Especiales de la Gubernatura del Gobierno del Estado de México.
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José Cándido González Mercado
Es precisamente el objetivo de este trabajo, autores que han escrito al respecto, tratan-
brindar una salida a la polémica sobre la do de establecer una postura propia.
definición del objeto de estudio de la Admi-
nistración Pública, tratando de resolver la
confusión que ha existido entre éste y la cien- 1. EL PROBLEMA
cia, por lo que el objeto se ubica en el estu- Estudiar la Administración Pública como
dio del ejercicio del poder político. ciencia enfrenta, de entrada, dos dificulta-
Para ello, en un primer momento se esta- des. La primera está representada por el he-
blece en qué radica el problema para con- cho de que algunos de sus estudiosos o
siderar a la Administración Pública como tratadistas, argumentan que no puede ser
una ciencia, destacándose que se debe, prin- vista como ciencia en sentido convencional,
cipalmente, a la dificultad para definir su "ya que no existe en ella el condicionamiento
objeto y su método, y su interrelación en- mutuo entre el objeto y el método que es
tre ambos. característico de cada una de las ciencias tal
como se entienden normalmente" (Bahena,
En segundo lugar, se plantea el papel que 1985:28).
la dicotomía política-administración ha ju-
gado en la definición del carácter científi- La segunda, se deriva de la anterior y con-
co de la Administración Pública. Se parte siste en el problema para definir el objeto
de la idea de que dicha dicotomía marcó el de estudio de nuestra materia. Existen, des-
inicio de los esfuerzos por definir un obje- de diversas perspectivas, varios objetos de
to de estudio de la Administración Públi- estudio. Las diferentes formas de estudiar
ca, colocando a partir de ello a la actividad al objeto, no han hecho sino fragmentarlo,
organizada del Estado como objeto de es- lo que "ha limitado, detenido y provocado
tudio y, posteriormente, al Poder Ejecuti- profundas polémicas en cuanto a la natura-
vo, al gobierno y, más recientemente, a las leza propia de la Administración Pública, su
políticas públicas, al management, al po- carácter de ciencia y su especificidad como
der, entre otros. De esto último trata la ter- disciplina autónoma e independiente de otras
cera parte: realizar un bosquejo de algunos ciencias sociales" (Sánchez, 2001: 167).
de los diferentes objetos de estudio de la Hace más de 20 años, Luis F. Aguilar ya
Administración Pública que han sido iden- mencionaba que entre los publiadminis-
tificados por los publiadministrativistas. trativistas mexicanos no había consenso en
La tesis central del trabajo es que el objeto torno al objeto de conocimiento de la cien-
de estudio de la Administración Pública cia de la Administración Pública, y menos
como ciencia debe ser el ejercicio del po- aún en torno al proceso de conocimiento del
der del Estado sobre la sociedad, y sobre objeto (1983:361) y este problema, perma-
ello versa la última parte del ensayo. El tra- nece hasta nuestros días.
bajo realizado es un intento por conjuntar, Definir el método no es lo que nos preocu-
de cierto modo, las aportaciones de varios pa ahora, sino la complejidad para definir
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posibilidad que brindó para definir el lugar tado ejerce su dominación sobre la socie-
que ocupa y la función que cumple la admi- dad. "La administración pública dirige, por
nistración pública al imponer límites a ésta: medio de funciones generales, el trabajo
la administración pública comienza donde conjunto de las distintas esferas de la so-
termina la política y termina donde comienza ciedad; armoniza y coordina la actividad
la sociedad. Nuestro objeto se ubicó entre productiva total de la sociedad" (Guerre-
la política y la sociedad para apaciguar un ro, 1981:245).
supuesto divorcio.3 Sin embargo, fueron
El Estado entonces, entra en contacto con
confundidos los términos de política y Es-
la sociedad, la organiza, la dirige y ejerce
tado, porque lo que existe es una separación
su dominación por medio de la adminis-
y/o diferencia entre el Estado y la sociedad,
tración pública. El Estado busca ejercer su
y entre estos dos entes es donde se ubica la
dominación, pero también busca el bien-
Administración Pública. El Estado entra en
estar colectivo de la sociedad que le dio
contacto con la sociedad a través de la ad-
origen. Por ello, en el afán del cumplimien-
ministración pública.
to de estas funciones, la administración
En líneas anteriores se señaló que la dico- pública asume como su responsabilidad la
tomía proporciona una definición parcial satisfacción de las necesidades sociales y
del objeto de estudio, y esto es porque, sin la protección de propiedad y la integridad
dejar de reconocer los aportes al estudio de los ciudadanos.
de la administración pública, tal separación
no existe. Al situarse en un plano meramen-
te académico, no son consideradas las prác- 3. ESBOZO DE LOS DIVERSOS OBJETOS
ticas administrativas cotidianas, ni las rea- DE ESTUDIO
lidades de la dinámica de la actividad Una vez aclarado que no existe la dicoto-
estatal. No existe una separación entre la mía política-administración, pero que su
política y la administración porque en la planteamiento sirvió para definir parcial-
práctica, están indisolublemente ligadas. La mente el objeto de estudio de la Adminis-
política no sólo es decisión, sino que im- tración Pública y determinar la ubicación
plica negociación, dirección, diálogo con de la administración pública entre el Esta-
actores sociales y con los propios ciudada- do y la sociedad, abordemos la cuestión que
nos; necesita estar en contacto con estos nos ocupa en este trabajo.
últimos, y es aquí donde la administración
pública juega su papel de intermediación. La administración pública como objeto de
estudio. Omar Guerrero afirmaba en 1981
Pero la política también implica dominio. que el objeto de estudio de la Administra-
De hecho, el propio término de adminis- ción Pública como disciplina, era la propia
tración pública denota una naturaleza dia- administración pública como actividad rea-
léctica: dirección administrativa y dominio lizada por el gobierno y como actividad
político de la sociedad. La administración organizadora del Estado que cumple la fun-
pública es el medio a través del cual el Es- ción de relacionar a este ente con la socie
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dad. "La administración pública es un ob- naturaleza política" (Aguilar, 1983: 368).
jeto de estudio consistente en la mediación Es decir, que sin dejar de reconocer el ca-
entre el Estado y la sociedad. Es, por este rácter político y, por tanto, la función de
hecho, un fenómeno identificable y defini- cumplir fines políticos, se deben destacar
ble" (Guerrero, 1981:214). los actos administrativos por medio de los
cuales pueden ser alcanzados estos fines.
La dinámica de la actividad del gobierno4
se presenta a través de la Administración "Este proceso administrativo mediante el
Pública, y ésta puede ser considerada como cual se alcanzan los fines políticos es justa-
el objeto de estudio de la Administración mente lo que debe ser erigido como objeto
Pública. Esta es la concepción más gene- de conocimiento de la administración pú-
ralizada sobre ella por parte de los teóricos blica, y lo que debe ser conceptualizado
de la disciplina; así lo constata Omar Gue- como Administración Pública, para captar
rrero en su obra La Administración Públi- con precisión y riqueza la especificidad de
ca del Estado Capitalista5(1981). su inscripción en las instituciones estatales,
así como su identidad y diferencia dentro
Ver a la Administración Pública como ob-
del conjunto de éstas" (Aguilar, 1983: 368).
jeto de estudio implica considerarla con
cuatro atributos: a) es una forma de media- Sin embargo, deben destacarse tres proble-
ción entre el Estado y la sociedad; b) es la máticas que se derivan de esta concepción:
delegación del Estado en la sociedad; c)
Primero, a pesar de la insistencia de ubicar
está organizada en el Ejecutivo, y d) es el
a la Administración Pública como una ins-
gobierno en acción (Guerrero, 1981).
titución del Estado que cumple en efec-
Desde esta perspectiva, el objeto de estudio to fines políticos, finalmente se hace ma-
es la actividad diaria gubernamental; lo yor énfasis en su carácter administrativo.
constituyen las acciones de las instituciones
Segundo, las investigaciones y estudios
gubernamentales que ejercen cierto poder
enmarcados en la Administración Pública,
del Estado, organizan a la sociedad y, al
analizan y realizan propuestas para mejo-
mismo tiempo, atienden las necesidades
rar las prácticas administrativas y el desa-
sociales mediante el proporcionamiento de
rrollo de las organizaciones gubernamen-
servicios públicos, seguridad y protección.
tales. En este sentido, el objeto de estudio
El argumento principal para defender a la se transforma en actos meramente admi-
Administración Pública como objeto de nistrativos o instituciones del gobierno y
estudio radica en que ésta tiene la caracte- más específicamente, del Poder Ejecutivo.6
rística de ser tangible, medible en los he-
Tercero, al denominar de la misma forma
chos y presente en la realidad. Para quie-
al objeto y la disciplina, se provoca una
nes coinciden con esta postura, "el objeto
confusión semántica, de modo que al ha-
de conocimiento de la Administración Pú-
blar de Administración Pública, se confun-
blica debe denotar principalmente su natu-
den la materia y la disciplina, el objeto y la
raleza administrativa y connotar sólo su
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Sin embargo, esta postura resulta un poco Los argumentos para considerar al Estado
acotada, principalmente porque se hace como objeto de estudio radican en que éste
referencia a estructuras gubernamentales y y la Administración Pública tienen los mis-
a las personas que se encuentran dentro de mos fines: el bienestar de los ciudadanos,
ellas, pero que tienen la característica de pero también tiene que cumplir con las fun-
no ser permanentes. Las estructuras u or- ciones de dominación y dirección. Los fi-
ganizaciones pueden corresponder a reali- nes del Estado se materializan a través de
dades emergentes y modificarse de acuer- la actividad administrativa orientada a pro-
do con las exigencias de la sociedad, así curar el bienestar de los ciudadanos. "La
como con las necesidades de la propia Ad- Administración Pública tiene una función
ministración Pública. social en la sociedad, porque es una capa-
cidad activa en pro de su desarrollo y pre-
El Estado como objeto de estudio. Esta
servación. Es la materia administrativa re-
postura establece que el objeto de estudio
lacionada con la sociabilidad humana, en
de la ciencia de la Administración Pública
la vida colectiva de los hombres, lo que la
debe ser buscado en el ámbito en el que se
administración debe asegurar pues su objeto
desenvuelve y de donde proviene su carác-
es el bienestar social" (Guerrero, 2000:41).
ter de pública: el ámbito estatal y su inje-
rencia en la sociedad. El Estado es el obje- Si el Estado es el ámbito por excelencia de
to de estudio de la Administración Pública la Administración Pública, entonces el ob-
en la medida que la Administración Públi- jeto de estudio de la Administración Públi-
ca es una institución estatal. ca debe ser el Estado.
Se ha dicho que la Administración Pública Bonnin y otros autores contemporáneos
constituye el enlace entre el Estado y la ubicaban al Estado como el objeto de la
sociedad, que es a través de ella, como el naciente ciencia de la Administración, y
Estado entra en contacto con la sociedad sobre el tema, Omar Guerrero realiza una
para ejercer la dirección y el dominio. Hay interesante compilación en su obra Teoría
autores que la mencionan como la admi- Administrativa del Estado (2000). En ella,
nistración del Estado y todas sus activida- el autor deja ver que el Estado ha sido el
des quedan encuadradas en el marco esta- ámbito en el cual se ha desenvuelto la acti-
tal; "la Administración Pública es una vidad administrativa, y que los teóricos
institución estatal y es, por tanto, un cen- hacían referencia a la administración pú-
tro de poder" (Guerrero, 1981:63). blica como una institución al servicio del
Estado.
Si consideramos la postura de que la Ad-
ministración Pública es llevada a cabo por Las ciencias antecedentes a la Administra-
el gobierno o por el Ejecutivo, ¿por qué ción Pública, que fueron las ciencias
no se habla entonces de la administración camerales, estaban al servicio del Estado
del gobierno, y en lugar de ello se habla de absolutista, y los teóricos de esa época ha-
la administración del Estado? cían énfasis en el perfeccionamiento de sus
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actividades para poder servir de manera efi- nir a la actividad organizada del Estado, a
ciente a los príncipes, pero también para la Administración Pública como objeto de
generar la felicidad de los súbditos. El Esta- estudio, se olvidó del ámbito en el cual sur-
do era el campo de estudio de las ciencias gió y del ente o cuerpo político del que ha
camerales, y esto no hay que olvidarlo. estado a su servicio a lo largo de la histo-
ria: el Estado.
"La Administración Pública tiene desde su
origen como objeto de estudio al Estado Sin embargo, el hecho de considerar al
(...) Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin Estado como objeto de estudio de la cien-
en Francia y Carlos Marx en Alemania, así cia de la Administración, no implica que
como otros cultivadores de la ciencia de la deba apropiarse de éste, pues como men-
administración (...) hacen énfasis en la no- ciona Omar Guerrero en otra de sus obras
ción de Estado como elemento central que (en el cual se ve el abandono de la concep-
aglutina a todas las fuerzas de la sociedad ción de la Administración Pública y del eje-
para potenciarla" (Sánchez, 2001:169). Por cutivo como objeto de nuestra materia), "el
ello, resulta válido decir que el Estado fue Estado es el objeto de estudio de la ciencia
el primer objeto de estudio de la Adminis- de la administración, pero ésta no mono-
tración Pública, como parte de la herencia poliza el examinarlo científicamente"
histórica del cameralismo. (1985:31). Así que no se descarta que otras
disciplinas reclamen para sí al Estado como
Omar Guerrero explica que con el paso de
objeto de estudio.
un Estado absolutista a otro democrático
liberal de derecho, las ciencias camerales, Ahora bien, no debe entenderse que todo
y más específicamente la ciencia de la po- lo que realiza el Estado sea Administración
licía, se convirtieron en la ciencia de la Pública, y que ésta invada las esferas le-
Administración que adquiere el carácter gislativa y judicial. En ello radica la crítica
público, porque trata con ciudadanos que a esta postura, toda vez que la actividad
dieron origen a un nuevo Estado. "El trán- del Estado y sus funciones son mucho más
sito de las ciencias camerales a la ciencia amplias que la de coordinar y dirigir a la
de la administración, tuvo como marco his- sociedad. El Estado es un ente muy amplio
tórico el reemplazo del Estado absolutista para ser reclamado como objeto de una dis-
por el Estado burgués de Derecho" (Gue- ciplina como la Administración Pública.
rrero, 1985:31). Pero lo que nos interesa
es que al desaparecer el Estado absolutista
desaparecen las ciencias camerales, pues 4. A MODO DE CONCLUSIÓN: HACIA LA
sucumbe su objeto de estudio. DEFINICIÓN DE UN SOLO OBJETO DE
ESTUDIO
La dicotomía política-administración ale-
jó a los publiadministrativistas del objeto Del análisis realizado en los apartados an-
primigenio de la ciencia de la Administra- teriores, podemos concluir lo siguiente:
ción Pública; al sentar las bases para defi-
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Figura 1
OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS CATEGORÍAS DE
ANÁLISIS7
Funciones:
Dominación
ADMINISTRACIÓN Dirección
PÚBLICA Coordinación Categorías de análisis
(Institución estatal) Organización del objeto de estudio
Relación con otros poderes
Bienestar general
Actividades internas:
Procesos administrativos
Estructura organizacional
Administración de recursos
Toma de decisiones
ESTADO SOCIEDAD
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BIBLIOGRAFÍA REFERIDA
Vázquez Ceballos, Cristo Avimael (2004), Una
mirada reflexiva sobre la construcción de
una disciplina: el caso de la Administración
Pública de la FCP Y AP-UAEM, Tesis, Toluca,
UAEM.
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