Rolul întreprinderilor publice în dezvoltarea economică a statelor din

Centrul și Estul Europei

Marina ZAHARIOAIE
Universitatea „Alexandru Ioan Cuza” Iași

ABSTRACT:

Întreprinderile publice au reprezentat pe parcursul timpului o modalitate aflată la dispoziția

statului pentru a contribui la dezvoltarea economică și socială a țărilor. Deși rolul acestora s-a
restâns semnificativ în întreaga lumea începând cu sfârșitul anilor 1980, nu poate fi neglijată
importanța acestora mai ales în contextul în care serviciile acestora sunt dificil în a fi furnizate de
sectorul privat. Astfel, acest articol își propune să analizeze principalele implicații pe care le are
furnizarea de servicii publice de către întreprinderile deținute de către stat asupra dezvoltării
economice și sociale. În vederea îndeplinirii acestui deziderat propus am realizat o sondare a
principalele idei vehiculate în literatura de specialitate și o analiză critică a acestora.

Keywords: întreprindere publică ,Europa Centrală și de Est, sector public, servicii publice

JEL Classification: G34, G39, H41

1. INTRODUCERE

În oricare economie există patru tipuri de activități economice: cele profitbaile spre a fi
realizate privat care de altfel sunt oferite de către sectorul privat, cele care sunt profitabile social dar
nu și profitabile spre a fi satisfăcute de sectorul privat astfel că sunt oferite de către stat cum ar fi
construcția de străzi, irigații, cele care sunt profitabile pentru sectorul privat și dificil de executat de
către acesta ca industrie grea, activități de înaltă tehnologie care implică investiții intensive de capital
care sunt oferite de către stat cu sau fără ajutor din partea sectorului privat și cele considerate
monopoluri naturale (Basu, 1998). Întreprinderea publică poate realiza activități care se înscriu în cea
de-a doua, treia și a patra categorie, putând observa gama largă de domenii în care ea poate fi
implicată. Astfel, pentru a defini întreprinderea publică am preluat definiția vehiculată de Banca
Mondială ca fiind acele entități economice deținute sau controlate de către guvernământ care obțin cea
mai mare parte din venituri din vânzarea de bunuri și servicii (World Bank, 1995). Rolul
întreprinderilor publice a variat de la o perioada la alta în funcție de doctrina care domina acea vreme,
precum și de la o țară la alta. Astfel, pe parcursul timupului, aceasta a fost văzută de la un mijloc de
îndreptate a eșecurilor pieței până la a deveni ea însăși sursă a eșecurilor guvernamentale.
Scopul acestui articol este de a sintetiza principalele contribuții pe care le aduce economiei și
societății în general întreprinderile publice. Pentru a realiza acest demers am prezentat în prima
secțiune evoluția prin care au trecut întreprinderile publice de la utilizarea lor la scară mai largă până
în prezent, în a doua secțiune am analizat impactul întreprinderilor publice asupra economiei și
mediului social din statele dezvoltate și în curs de dezvoltare, iar în cea de-a treia secțiune am analizat
evoluția rolului întreprinderilor publice în statele care proveneau din vechiul bloc comunist.

2. EVOLUȚIA ISTORICĂ A ÎNTREPRINDERILOR PUBLICE

Întreprinderea publică a început să aibă o largă răspândire pe plan mondial în anii 1930 în
statele dezvoltate și după cel de-al doilea război mondial în statele în curs de dezvoltare (Shirley și
Walsh, 2001). Prin înființarea de întreprinderi publice s-a avut în vedere de către guvernele statelor
1
dezvoltate, dar și din cele aflate în curs dezvoltare corectarea deficiențelor pieței, promovarea
dezvoltării economice, reducerea șomajului aflat la cote ridicate și asigurarea controlului statului
asupra direcției generale a economiei. Acest lucru s-a datorat faptului că după cele două războaie
mondiale rolul statului în economie s-a intensificat, astfel multe state s-au îndreptat spre conceptul de
stat al bunăstării în sectoare ca sănătate, educație sau infrastructură. Apetitul pentru propriate publică
și pentru intervenția statului prin intermediul întreprinderilor publice în reglarea economiei este
considerată de unii autori (Shleifer, 1998) că s-ar datora eșecurilor economiștilor de a vedea
pericolului răspândirii ideilor socialismului și ignorării importanței proprietății private. Atacuri
teoretice asupra răspândirii proprietății publice datează încă din lucrările lui Hayek și Friedman, însă
acestea nu au câștigat teren decât în anii 1960 – 1970.
Anii 1980 au reprezentat momentul declinului întreprinderilor publice. Acest lucru s-a datorat
a numeroși factori printre care creșterea corupției, ineficiențele manageriale, supra angajările (fără a se
ține cont de viabilitatea lor economică, numerose guverne au tratat întreprinderile publice drept
conducte de creare de locuri de muncă și un convenabil vehicol pentru distribuția conducerii
clientelare), inflația și creșterea deficitelor de cont curent. Toți acești factori care și-au manifestat
prezența în anii 1980 au arătat gravele „eșecuri guvernamentale” și limitele întreprinderii publice ca
actor major în dezvoltarea economică. Pe lângă deficiențele manageriale multe întreprinderi publice au
avut de suferit datorită puținelor sau chiar lipsei îmbunătățirilor tehnologice. Pe lângă aceste aspecte
legate strict de întreprinderile publice, anii 1980 au fost marcați de o criza fiscală și a datoriilor publice
lucru ce a determinat guvernele spre a se îndrepta spre un proces de reformă economică. Ca rezultat al
acestor eșecuri și a contextului macroeconomic nefavorabil, în anii 1980 și 1990 s-a derulat un
program de privatizare în masă a întreprinderilor publice, având un suport important din partea
instituțiile financiare internaționale.
Din anii 1960 până în anii 1980, Banca Mondială a reprezentat un puternic creditor al
guvernelor de la nivel mondial în vederea creării și finanțării, apoi a consolidării și reformării
întreprinderilor publice (Nellis, 2002). Însă, după anii 1980, Banca Mondială a devenit un promotor al
acestui proces și a considerat reformarea întreprinderilor publice factorul cheie al acțiunilor sale. Anii
1980 au marcat și demararea procesului de vânzare a întreprinderilor publice în statele dezvoltate, dar
cu precădere în Marea Britanie aflată sub influența politicilor lui Margaret Thatcher (Megginson și
Netter, 2001). Acest proces a fost înregistrat din anii 1990 și în statele din Europa de Est și în
republicile care formau vechea Uniune Sovietică. În statele ex-comuniste privatizările s-au datorat
înlăturării barierelor de ordin ideologic și politic și a îndreptării spre piață a economiei. Vânzările
derulate au vizat mii de întreprinderi publice de la nivel mondial cu o valoare netă de aproximativ 850
miliarde de dolari americani. În țările în curs de dezvoltare veniturile provenite din vânzarea
întreprinderilor publice au reprezentat aproximativ 250 de miliarde de dolari americani, din care 49%
provin din domeniul infrastructurii, 19% din sectorul primar, 16% din industrie și 12% din serviciile
financiare (Khan, 1998). Comparativ cu statele industrializate, statele în curs de dezvoltare au
menținut o pondere ridicată a investițiilor în întreprinderi publice reducându-și procentajul
investițional de la 22% în anii 1980 la doar 19% în anii 1990.

3. POT ÎNTREPRINDERILE PUBLICE CONTRIBUI LA DEZVOLTAREA

ECONOMICĂ ȘI SOCIALĂ?

Scopul care a stat la baza creării întreprinderilor publice atât în statele dezvoltate cât și la cele
în curs de dezvoltare este reprezentat de accelerarea dezvoltării economice și sociale. Multe domenii
ca cel al construcției de infrastructură sau furnizarea unor servicii publice nerentabile spre a fi realizate
de către sectorul privat au revenit în sarcina întreprinderilor publice. Acest lucru s-a datorat și faptului
că numerose întreprinderi publice își desfășoară activitatea în domenii aflate sub monopoluri naturale
sau în care datorită externalităților, nu ar putea fi satisfăcute în manieră privată. Din păcate, deși
scopul pentru care acestea au fost create a fost unul nobil, numerose întreprinderi publice au fost
sortite eșecului. Multe și-au urmărit obiectivele independent de politica de la nivel guvernamental sau
au eșuat în a-și îndeplini funcțiile eficient și efectiv (Rondinelli, 1998). În alte cazuri puterea
2
guvernamentală s-a implicat prea puternic în desfășurarea activității și în controlul întreprinderilor
publice, lucru ce a dus la o îndepărtare a misiunii lor de cea stabilită inițial. Astfel, deși nu poate fi
negat rolul pe care întreprinderile publice l-au avut și încă îl mai au în a contribui la dezvoltarea
economică și socială a statelor, nu poate fi negat nici insuccesul pe care multe dintre acestea l-au
cunoscut datorită ineficienței, corupției și incompetenței. Acești factori au determinat ca după anii
1980 majoritatea întreprinderilor să fie comercializate, corporatizate sau privatizate. În cazul
întreprinderilor care au rămas în proprietate publică rămâne de actualiate problematica privind
eficiența lor. Astfel, deși mulți autori consideră întreprinderile publice sunt mai puțin performante
decât cele private, puțini au fost cei care au analizat de ce unele întreprinderi au fost mai performante
în proprietate publică decât în cea privată așa cum ar fi cazul celor din domeniul oțelului (Stiglitz,
2003).
Criticii proprietății publice nu au anticipat problemele care au apărut datorită privatizării,
probleme care au determinat numeroase state să apeleze la renaționalizări pe cheltuială cetățenilor.
Astfel unii cercetări consideră că deși există percepția publică că privatizările au reprezentat un real
succes, acest lucru nu se aplică mereu, spre exemplu rezultatele concesiunii infrastructurii au fost
mediocre (Sirtaine et al., 2005). Tot referitor la acest aspect mai trebuie prcizat că în momentul în care
s-a analizat comparativ performanțele financiare ale îtreprinderii publice cu cele private nu a fost luat
în calcul și rațiunea creării întreprinderilor publice, care au fost înființate pentru a servi o gamă largă
de obiective (Doamekpor, 1998) și care greu pot fi cuantificate monetar. Astfel, aceste întreprinderi au
fost concepute pentru a crea locuri de muncă, pentru a livra bunuri și servicii sociale, inclusiv
securitate națională. Tinând cont de multitudinea de obiective pe care le urmăresc întreprinderile
publice, este deplasat să se analizeze utilitatea acestora doar pe baza anumitor out-puturi financiare.
Pentru a putea mai bine înțelege aceste aspect putem lua exemplul a două întreprinbderi, una publică și
una privată, care oferă servicii de transport în comun. În cazul în care anumite rute nu sunt profitabile
întreprinderea privată va sista furnizarea serviciului din cauza ineficienței sale pe plan financiar, pe
când în cazul întreprinderii publice, acesta va continua să furnizeze serviciul pe considerantul
satisfacerii interesului cetățeanului și nu pe cel al renatibilității financiare.
În momentul de față, întreprinderile publice sunt încă percepute drept un instrument ineficient
al dezvoltării datorită faptului că guvernele nu le acordă misiuni puternice de dezvoltare deoarece ele
sunt adesea conectate cu obiective care nu au legătură directă cu dezvoltarea economică și socială
(Rondinelli, 1998). Totuși, nu poate fi neglijat faptul că mare parte din investițiile în infrastructură,
telecomunicații, industrie grea s-au realizat în mare parte prin intermediul întreprinderilor publice.
Astfel, deși rolul acestora în dezvoltarea economică și socială este adesea contestată considerându-se
că nu sunt la fel de performante ca cele din mediul privat, nimeni nu poate nega faptul că stadiul actual
de dezvoltare atins în fiecare stat se datorează implicării sectorului public în economie.
Întreprinderile publice au un rol important și în crearea unui echilibru între oferirea de bunuri
publice și bunuri private în cadrul unui stat. Astfel, conform concluziei lui Galbraith (Galbraith, 1968)
societățile bogate trebuie să stabilească un echilibru social între furnizarea de bunuri private și
furnizarea de facilități publice. Întreprinderile publice reprezintă un important factor al dezvoltării
durabile atât în cazul statelor dezvoltate cât și a celor în curs de dezvoltare, problema în sine nefiind
reprezentată de întrepridenrea publică de facto, ci de modul în care resursa umană implicată (decidenți
publici, politicieni, manageri) o gestionează și realizează investițiile prin intermediul ei. Problemele
apar în momentul în care se decide ca un anumit serviciu sau un anumit bun să fie realizate prin
intermediul sectorului public, fără a se realiza în prealabil o analiză cost-beneficiu prin care să
analizeze dacă varianta publică este mai oportună decât cea privată (Akitoby et al., 2007).
Putem spune astfel că întreprinderea publică poate contribui de dezvoltarea economică și
socială a unui stat în funcție de performanțele sale economice dar și de beneficiile sociale cu care ar
contrbui la nivelul respectivului stat. Însă atât natura contribuției cât și cuantificarea acesteia este greu
măsurabilă. De asemenea, este important ca întreprinderea publică să nu se abată de la scopul pentru
care a fost constituită, de a corecta eșecurile pieței și să nu devină ea însăși vehicol al eșecurilor
guvernamentale și manageriale.

3
 4. ROLUL ÎNTREPRINDERILOR PUBLICE ÎN DEZVOLTAREA ECONOMICĂ
ȘI SOCIALĂ A STATELOR EUROPEI CENTRALE ȘI DE EST

Întreprinderile publice din statele din Europa Centrală și de Est au o situație deosebită, lucru
care se datorează în special faptului că ele provin din vechiul bloc comunist. O dată cu căderea
comunismului, economia acestor state s-a îndreptat de la una puternic centralizată spre una piață.
Acest lucru s-a realizat treptat, afectând în același timp întreprinderile publice care au început să trecă
printr-un proces de privatizare. Am putea susține chiar, că unul dintre punctele cheie ale procesului de
tranziție a fost reprezentat de reforma întreprinderilor publice. Calea principală aleasă de majoritatea
statelor a fost cea de privatizare rapidă, însă au rămăs în proprietate publică un anumit număr de
întreprinderi fie din rațiuni sociale fie datorită faptului că acestea se află încă în așteptarea demarării
procesului de privatizare (Pannier, 1996). De cele mai multe ori, factorii de decizie au trecut cu
vederea problemele cu care se confruntau întreprinderile publice care ar putea râmâne în properietate
publică din patru motive. În primul rând se aștepta ca procesul de privatizare să se demareze rapid. Al
doilea se referă la faptul că importanța îmbunătățirii performanțelor întreprinderilor publice pentru
punerea în practică a procesului de reformă nu a fost bine înțeles. Când s-a constat că întreprinderile
publice vor rămâne o parte substanțială și importantă a economiei, statul nu a avut capacitatea de a
stimula atingerea unui nivel mai ridicat de performanță în întreprinderile publice, reprezintă un al
treilea motiv. În cele din urmă, al patrulea motiv, se referă la faptul că s-a constat că exista
convingerea că dacă s-ar acorda o mai mare atenție unui mai bun management atunci s-ar slăbi
eforturile de privatizare. De asemenea, s-a constat că în majoritatea statele care au provenit din vechiul
bloc comunist nu a existat o politică guvernamentală cuprinzătoare care să urmărească reforma
întreprinderilor publice (Pannier, 1996).
În momentul de față numărul întreprinderilor publice variază între state, constantându-se însă
că ele își desfășoară activitatea în domenii ca: resurse naturale, oferirea anumitor utilități sau industrie
strategică. Dacă scopul procesului de reformă a întreprinderilor publice din statele ex-comuniste a fost
de a încuraja privatizarea și de atragere a investitorilor străini, fiecare și-a ales propriile metode de
realizare a acestui lucru.
Înainte de căderea comunismului în aceste state întreprinderile publice erau afecate de supra
angajări datorită politicilor protecționiste și din dorința decidenților de ocupare cvasi-totaă a forței de
muncă. O dată cu căderea vechiului regim, angajații au fost în mare parte disponibilizați atât din dorința
eficentizării întreprinderilor cât și datorită dispariției multor dintre monopolurile existente (Rama,
1997). Astfel, primul efect al reformei întreprinderilor publice a fost resimțit de către angajații acestora
care s-au văzut în situația de a fi disponibilizați, de a pierde securitatea locului de muncă sau de a le fi
diminuate salariile (OECD, 2003). De asemenea, în întreprinderile naționale se constată un trend de
socializare a acestora (Stiglitz, 2003), adică acestea se îndepărtează de obiectivul de a lucra pentru
societate ajungând să lucreze pentru proprii manageri sau angajați. Acest lucru a fost confirmat de către
primul-ministru al Greciei, Andreas Papandreau care a afirmat că aceasta a fost una dintre cele mai mare
problemă cu care s-a confruntat de la investirea sa în funcție.
Literatura de specialiate (Havrylyshyn și McGetting, 1999; Jeffrey și Davids, 2000) consideră
că dezvoltarea economică a acestor state, mai ales în perioada de tranziție, a fost influențată de
liberalizarea prețurilor și a comerțului, privatizare, disciplină fiscală, dereglemenetare sau protecția
drepturilor de proprietate. Totuși, sunt puțini cercetătările care au analizat impactul pozitiv pe care l-au
avut și încă îl mai au întreprinderile publice în ocuparea forței de muncă sau în oferirea de servicii acolo
unde piață nu era încă pregătită să o facă,

5. Concluzii

Rolul întreprinderilor publice în dezvotarea economică și socială a statelor este mai degrabă
contestat în literatura de specialitate. Astfel, rar este admis, că deși fără a fi performante financiare,
întreprinderile publice au încă importante funcții sociale atât în statele dezvoltate cât și în cele în curs
de dezvoltare. Acestea sunt văzute chiar obstacole în calea creșterii economice, datorită arieratelor pe
4
care le acumulează, a datoriilor și a prostului management. De asemenea, rolul care îi este atribuit
întreprinderii publice diferă în mare parte și de momentul analizei. Astfel, pe parcursul timpului,
gândirea economică a fluctuat din a milita pentru restângerea rolului statului în economie până la
implicarea sa activă, iar aceste curente de gândire au influențat politicile economice ale statelor și
astfel au avut repercusiuni și asupra modului în care au fost văzute întreprinderile publice. De accea,
putem spune că rolul întreprinderilor publice trebuie analizat mereu în corelație și cu natura politcilor
economice în care și-au desfășurat activitatea.
Direcțiile de cercetare viitoare de cercetare plecând de la acest articol se concretizează în
analiza factorilor care determină diferențele de performanță dintre momentul în care o întreprindere se
află în proprietate publică și momentul de după privatizarea sa, precum și determinarea a cât de mult
anumite trăsături și caracteristici de nivel social, politic, economic ale unui stat afectează
managementul și performanța întreprinderilor publice. De asemenea, este de interes și analiza
oportunității oferirii de servicii în variantă public-privată prin care deficiențele guvernamentaleșa
poată fie subtiuite prin know-howul din sectorul privat

Aknowledgements :

"Cercetarile au fost finantate din Fodul Social European de catre Autoritatea de

Management pentru Programul Operational Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane
2007-2013 [proiect POSDRU/CPP 107/DMI 1.5/S/78342]"

6. Bibliografie

1. Akitoby, B., Hemming, R., Schwartz, G. (2007), Public Investment and Public Private
Partnership, International Monetary Fund Economic Issues No. 40
2. Basu, P.K. (2005), Reinventing Public Enterprises and Their Management as the Engine of
Development and Growth, Public Enterprises: Unresolved Challenges and New Oppurtunities, United
Nations Publications, New York
3. Berg, E., Shirley, M. (1990), Divestiture in Developing Countries, World Bank Discussion
Paper
4. Davids, J. Et al. (2000), Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, IMF Ocasional
Paper No. 194
5. De Vera, J., Chowdhury, N., Collier, T. (2005), Issues on Public Enterprise Management,
Public Enterprises: Unresolved Challenges and New Oppurtunities, United Nations Publications, New
York
6. Doamekpor, F. (1998), Contributions of state-owned enterprises to growth pf total output,
International Economic Journal, Vol. 12, No. 4, pp.65-77
7. Effird, N. (2010), The state-owned entreprise as a vehicle for stability, disponibil pe
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/pub980.pdf
8. Havrylyshyn și McGetting (1999), Privatisation in transition countries: a sampling of the
literature, IMF Working Paper, WP/99/6
9. Khan, A. (2005), Reinventing Public Enterprises, Public Enterprises: Unresolved Challenges
and New Oppurtunities, United Nations Publications, New York
10. Megginson, W., Netter, J. (2001), From State to Market: A survey to Empirical Studies on
Privatization, Journal of Economic Literature, Vol. 39, No. 2
11. Nellis, J. (2002), The World Bank, Privatization and Enterprise Reform in Transition
Economies: A Retrospective Analysis, OED Working Papers
12. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003), Privatising State-Owned
Enterprises. An overview of Policies and Practices in OECD Countries

5
 13. Pannier, D. (1996), Corporate governance of public enterprises in transitional countries, World
Bank Technical Paper Number 323
14. Rama M. (1997), Efficient Public Sector Downsizing, World Bank Working Paper, disponibil
la http://siteresources.worldbank.org/INTDECSHRSMA/Resources/efficien.pdf
15. Rondinelli, D (2005), Can Public Enterprises Contribute to Development? A Critical
Assessment and Alternatives for Management Improvement, Public Enterprises: Unresolved
Challenges and New Oppurtunities, United Nations Publications, New York
16. Shirley, M., Walsh, P., (2001), Public versus Private Ownership: The current state of the
debate, Policy Research Working Paper Series 2420
17. Shleifer (1998), State versus private ownership, Harvard Institute of Economic Researc Papers
1841
18. Sirtaine, S., Pinglo, M., Guasch, J.L. (2005), How profitable are infrastructure concessions in
Latin America? Empirical evidence and regulatory implication, Trends and Policy Options The World
Bank
19. Stiglitz, J. (2003), Globalization and the economic role of the state in the new millenium,
Industrial and Corporate Change, Vol 12, No. 1, pp. 3-26
20. The World Bank (1995), Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government
Ownership, A World Bank Policy Research Report, Oxford University Press