Informe Impuestos Verdes (Art 184 Ley 1607-2012) Env MHCP

Estudio sobre la efectividad de impuestos, tasas, contribuciones y demás
gravámenes existentes para la preservación y protección del ambiente, así

como de la identificación y viabilidad de nuevos tributos por la emisión de
efluentes líquidos y de gases contaminantes y de efecto invernadero
En cumplimento a Artículo 184 de la Ley 1607 de 2012
Elaborado por
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y

el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias).
Bogotá D.C.
Junio de 2013
Estudio sobre la efectividad de impuestos, tasas, contribuciones y demás
gravámenes existentes para la preservación y protección del ambiente, así como
de la identificación y viabilidad de nuevos tributos por la emisión de efluentes
líquidos y de gases contaminantes y de efecto invernadero
INTRODUCCIÓN 1
PRIMERA PARTE
1. INSTRUMENTOS ECONOMICOS AMBIENTALES: CONTEXTO INTERNACIONAL 5
1.1 Evolución de los instrumentos económicos en países de la OCDE 9
1.2 Norteamérica y México 10
1.3 América Latina 11
2. CONTEXTO GENERAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN COLOMBIA 13
3. EVALUACIÓN DE TRIBUTOS AMBIENTALES EXISTENTES EN COLOMBIA 14
3.1 TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS PUNTUALES 17
3.1.1 Objetivo del instrumento 19
3.1.2 Fundamento legal 19
3.1.3 Elementos del tributo 21
3.1.4 Evaluación de efectividad 23
3.1.5 Conclusiones de la evaluación 54
3.1.6 Recomendaciones 56
3.2 TASA POR UTILIZACIÓN DE AGUAS 57
3.2.4 Evaluación de la efectividad 64
3.3 TASA DE APROVECHAMIENTO FORESTAL. 97
3.3.3 Elementos del Tributo 100
3.4 TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELÉCTRICO - TSE 137
3.4.1 Objeto del instrumento 137
3.5 SOBRETASA AMBIENTAL SOBRE LOS PEAJES 163
3.5.4 Evaluación de la efectividad 166
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 181
SEGUNDA PARTE
4. REVISIÓN DE INICIATIVAS DE NUEVOS TRIBUTOS AMBIENTALES 186

4.1 EMISIÓN DE EFLUENTES LÍQUIDOS 188
4.1.1 Descripción de la problemática ambiental 190
4.1.2 Experiencias internacionales sobre instrumentos económicos para el control de
contaminación de efluentes líquidos 193
4.1.3 Mecanismos existentes para el control de los vertimientos líquidos en Colombia 200
4.1.4 Propuestas de ajuste a tributos actuales o propuesta de nuevos tributos 201
4.2 EMISIÓN DE OTROS GASES CONTAMINANTES 205
4.2.1 Descripción de la problemática ambiental 205
4.2.2 Análisis de mecanismos existentes para el control la emisión de gases
contaminantes en Colombia 208
4.2.3 Experiencias internacionales 216
4.2.4 Propuestas de ajuste a tributos actuales o propuesta de nuevos tributos 229
4.2.5 Tasa retributiva por emisiones de material particulado provenientes de actividades
industriales en Colombia. 230
4.2.6 Impuesto sobre vehículos automotores por concepto de la contaminación
atmosférica 234
4.3 EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO-GEI 244
4.3.1. Problemática actual de cambio climático, contexto internacional y políticas
existentes en Colombia 244
4.3.2 Descripción de los instrumentos de precios para el control de emisiones de GEI 252
4.3.3 Reseña de experiencias internacionales 257
4.3.4 Retos del país para la aplicación de un instrumento de precios para el control de
las emisiones de GEI 266
4.3.5 Otros instrumentos a considerar 275
4.4 CONCLUSIONES Y PASOS A SEGUIR 276
5. BIBLIOGRAFÍA REFERENCIADA 284
6. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 285
INTRODUCCIÓN
La dinámica de agotamiento de los recursos que supone el modelo de producción actual

amenaza la sostenibilidad del crecimiento económico, y en este sentido se hace necesario
el fortalecimiento y la adopción de nuevas políticas y herramientas que incorporen
adecuadamente los costos que actualmente generan sobre el ambiente el
comportamiento de los agentes y los modos de producción de las firmas.
Los instrumentos económicos cobran cada vez más importancia en la política ambiental.
El deterioro del medio ambiente a causa de las actividades humanas es cada vez más
notorio, y la sostenibilidad de los recursos naturales constituye uno de los principales
retos de política del país, que espera continuar avanzando en la senda de la prosperidad
económica pues como bien se reconoce, la naturaleza juega un rol importante en el
proceso económico y en la creación de valor, y los recursos naturales se constituyen en
un insumo de la producción tan importante como es el capital y el trabajo.
Aunque el Gobierno ha realizado importantes esfuerzos en materia de regulación

ambiental, persisten importantes problemáticas derivadas de las actividades propias del
crecimiento económico y que reflejan la necesidad de tomar acciones relevantes que
permitan consolidar el desarrollo por una senda sostenible. En este punto la necesidad de
intervenir con instrumentos que permitan internalizar dentro de los costos de los procesos
productivos el impacto negativo en el ambiente, constituye un camino ineludible sobre el
que se debe continuar fortaleciendo las acciones que de tiempo atrás han sido orientadas
desde la normativa nacional, y trazando nuevas acciones de política.
La política ambiental comprende un paquete de medidas económicas, regulatorias, de

planificación, educación, entre otros, para obtener los resultados esperados. En este
sentido, tanto los instrumentos económicos, y de manera más amplia los tributos
ambientales han cobrado cada vez mayor relevancia para enfrentar la problemática del
medio ambiente en la medida en que permite enviar una señal económica asociada a una
externalidad negativa (contaminación o sobreexplotación de un recurso natural)
incentivando a cambios de comportamiento de los agentes contaminadores, y se
constituye en una fuente de recursos para la ejecución de inversiones ambientales. Aún
cuando el marco para la aplicación de este tipo de instrumentos en el país data de tiempo
atrás, en donde el Código Nacional de los Recursos Naturales de 1974 juega un papel
importante, es principalmente a través de la expedición de la Ley 99 de 1993 que se
establece el marco legal actualmente vigente.
Ahora bien, el presente informe se elabora en el marco de la Ley 1607 del 26 de

diciembre de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria y otras
disposiciones, específicamente en el artículo 184, la cual estableció la obligación por parte
del Gobierno Nacional de realizar un estudio que incluya la evaluación sobre la efectividad
de impuestos, tasas, contribuciones y demás gravámenes existentes para la preservación
y protección del ambiente, así como la identificación y viabilidad de nuevos tributos por la
emisión de efluentes líquidos, gases contaminantes y de efecto invernadero. Así mismo,
le otorga responsabilidad en la preparación y sustentación del informe al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al
Departamento Administrativo de Ciencia Tecnología e Innovación-COLCIENCIAS.
Como respuesta a esta obligación las entidades designadas por la ley conformaron un
comité técnico interinstitucional, el cual coordinó la elaboración de este informe que se
presenta al honorable Congreso de la República, y con el que se espera avanzar en el
diseño de nuevas herramientas de política y el mejoramiento de instrumentos actuales
que contribuyan a la solución de problemáticas ambientales del país específicamente
asociadas al recurso hídrico y la contaminación del aire.
El presente documento consta de dos partes: la primera parte referente a la evaluación de

la efectividad de gravámenes ambientales existentes que contiene el contexto
internacional general sobre tributación ambiental y de política ambiental en el país y la
evaluación de los tributos señalados. La segunda parte presenta lo referente a nuevos
tributos, con una contextualización y seguido de los análisis de tributos para efluentes
líquidos, emisiones de gases de efecto invernadero y de otros gases contaminantes.
La evaluación de la efectividad de los tributos se realizó teniendo en cuenta tres

elementos: i) la efectividad ambiental, ii) la eficiencia económica y iii) la efectividad
institucional. La efectividad ambiental hace referencia a la contribución de los
instrumentos al logro de las metas u objetivos de política ambiental relacionados con la
preservación y mejoras en la calidad, o cantidad de un recurso natural o atributo
ecológico. La eficiencia económica se analiza en términos del potencial de estos los
instrumentos para generar recursos para la inversión ambiental, principalmente; y la
efectividad institucional busca analizar el grado de avance en la implementación del
instrumento por parte de las autoridades ambientales al igual que la gestión en la
administración de los recursos y, si es el caso, las barreras que puedan existir para una
mayor eficiencia en su gestión.
A pesar de que el tiempo disponible fue una limitante que restringió la posibilidad de
acceder a información completa, la existencia de evaluaciones previas, las bases de datos
de entidades como DNP y el Ministerio de Ambiente sobre estos recursos y la
colaboración de las autoridades ambientales en la entrega de información y otras
entidades, posibilitó la realización de la evaluación en los tributos mencionados.
Entre los principales resultados de la evaluación de los tributos existentes se destacan los
siguientes: la tasa retributiva por vertimientos puntuales ha coadyuvado en la disminución
en las cargas contaminantes de demanda bioquímica de oxígeno vertida por los usuarios
a cuerpos de agua durante el periodo de análisis, y ha ayudado el conocimiento de la
calidad de los cuerpos de agua y su planificación al establecer los objetivos de calidad. La
tasa por utilización de aguas ha generado beneficios asociados al mejoramiento en el
conocimiento del recurso hídrico y generando información sobre la cuantificación de la
demanda y oferta hídrica a nivel de cuencas, ampliando la identificación y el conocimiento
de los usuarios del recurso y generando importantes ingresos que se canalizaron a la
protección y renovación del recurso hídrico y al mejoramiento de su calidad.
En cuanto a las transferencias del sector eléctrico, a pesar de las limitaciones de
información, se identificó que han favorecido la formulación y ejecución de los POMCAS.
No obstante lo anterior, el tipo de proyectos en los cuales se ha invertido fue reportado de
manera limitada lo cual dificulta concluir sobre su alcance a nivel nacional. Situación
similar ocurre con la inversión a nivel municipal. Por su parte la sobretasa ambiental a
peajes ha entregado recursos para inversiones que han redundado en mejoramiento de la
calidad ambiental de los ecosistemas beneficiados con estos tributos.
Adicionalmente, se identificó la necesidad de algunos ajustes en la tasa por utilización así

como en la tasa compensatoria forestal, la primera para mejorar la señal económica a los
usuarios y fortalecer su aporte en las inversiones requeridas en protección del recurso
hídrico, y la segunda para que genere una mejor señal económica que conduzca al
manejo sostenible del bosque, el mejoramiento de los niveles de competitividad del sector
forestal y la articulación del cobro de la tasa a los instrumentos de planificación vigentes.
Es de señalar que el Ministerio de Ambiente ya está trabajando en este sentido.
Finalmente es de mencionar que la mayoría de estos tributos han jugado un papel

significativo como fuentes de financiación de la inversión ambiental en el país, para cada
uno de los aspectos hacia los cuales están destinados, teniendo en cuenta la fuerte
dependencia de las inversiones de las corporaciones en estos ingresos frente a los
recursos de presupuesto nacional.
Por su parte, el análisis de la identificación de nuevos tributos se centra en emisiones

de efluentes líquidos, gases contaminantes y de efecto invernadero, e inicia con una
descripción de la problemática que se pretende abordar en las mencionadas temáticas,
los mecanismos que el Gobierno ha utilizado para abordar dicha problemática con el fin
de conocer el marco de política sobre el que los instrumentos deberían actuar, y
posteriormente se presenta una descripción de las experiencias de algunos países en la
aplicación de tributos en las áreas de interés, que ilustra el portafolio de opciones que
pueden servir de referente para el caso colombiano. Con base en los puntos anteriores se
presentan elementos a considerar para el futuro diseño de impuestos en el contexto
nacional.
Es de mencionar que este análisis tomó como base las fuentes secundarias de
información existentes, dadas las limitaciones de tiempo previsto por la ley, y por ello en el
presente documento se presentan de manera preliminar propuestas discutidas y
analizadas que requieren ser estudiadas con mayor profundidad con mayor disponibilidad
de tiempo.
En ese contexto, el alcance en el análisis de nuevos tributos varía según la problemática

ambiental y condiciones con las que cuenta el país para el desarrollo de estos
instrumentos. En el caso de emisión de efluentes líquidos, en donde existe un avance
mediante las tasas retributivas por vertimientos puntuales, se propone complementar con
nuevos parámetros de cobro de este tributo con el fin de mejorar su funcionamiento y
potencializar su efecto.
En relación a la emisión de gases contaminantes o de contaminantes criterio, se presenta
un conjunto de iniciativas que ilustran la manera en que se podría enfrentar la
problemática según la fuente de emisión, y constituyen el punto de partida sobre el que se
debe continuar el análisis para avanzar en un diseño más completo en línea tanto con los
objetivos ambientales, como con los económicos y sociales de los territorios que pueden
impactar. Los tributos propuestos para el caso de fuentes fijas están orientados
principalmente a la disminución de emisiones de material particulado, considerado como
contaminante prioritario para su control por sus efectos nocivos en la salud humana, a
saber, la tasa retributiva por emisiones de material particulado provenientes de
actividades industriales y de manera alternativa, el impuesto al consumo de carbón para
uso industrial doméstico.
Para el caso de fuentes móviles se propone un impuesto sobre vehículos automotores por
concepto de la contaminación atmosférica, el cual busca generar un cambio de
comportamiento en la decisión de consumo de los diferentes tipos de vehículos
automotores de acuerdo al nivel de emisiones contaminantes que estos generan, teniendo
en cuenta que este impuesto será más alto entre más contaminante sea el vehículo.
Finalmente, respecto a la emisión de gases de efecto invernadero, el estudio proporciona

elementos relevantes para analizar las diferentes opciones que existen en materia de
instrumentos económicos, incluidos los impuestos, para abordar esta problemática de
cambio climático y las condiciones que se deben tener en cuenta para avanzar en la
definición del instrumento adecuado al contexto nacional.
PRIMERA PARTE
1. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS AMBIENTALES: CONTEXTO

INTERNACIONAL
Es por todos conocidos que a partir de la posguerra, en la segunda mitad del siglo XX,
los niveles de contaminación empezaron a crecer aceleradamente de forma tal que se
empezó a generar una gran preocupación por su efecto en la salud y en el
comportamiento del clima. Fue así como el cambio climático se convirtió en un tema
de vanguardia en la agenda económica y política de varios países hasta el punto que
empezó a ser una elemento que demandaba y que aun demanda especial atención
para mitigar los costes de sus efectos (Stern, 2006).
Los severos problemas ambientales derivados del excepcional crecimiento de los

sectores contaminadores (energía, químico y construcción) condujeron a que se
buscaran formas de control de la contaminación mediante esquemas que mezclaran
los instrumentos económicos con medidas regulatorias y modelos de intercambio.
Impuestos, tasa, permisos etc. empezaron a jugar un papel importante en la lucha por
lograr controlar el crecimiento de la contaminación teniendo en cuenta que la decisión
de utilizar impuestos o contribuciones en vez de medidas regulatorias se basa
especialmente en una relación costo-beneficio y donde aquellos resultan posiblemente
en una herramienta mejor y menos costosa que las regulaciones para logar un nivel
dado de protección ambiental. Los impuestos, no solo incentivan a los contaminadores
a que escojan el mecanismo que sea más efectivo en cuanto a costos sino que
también pueden ser un mecanismo de persuasión más poderoso que la negociación
directa y caso a caso con las empresas que es lo que exigen las medidas regulatorias.
Por último, estos instrumentos pueden inducir a interesantes y efectivos procesos de
innovación en los que su finalidad es coadyuvar al control de las emisiones generadas
por las actividades contaminadoras del ambiente.
Para que dichos sistemas sean efectivos, es importante asegurarse que haya una
estrecha relación entre lo que se busca corregir y la base imponible y que su objetivo
principal sea cambiar el comportamiento de los actores, no recaudar ingresos para el
fisco. Es por esta razón que hay que prestar especial atención al diseño del
instrumento, en especial cuando se trata de tasas ambientales, el cual debe ser
sencillo y el valor a pagar debe reflejar el esfuerzo por reducir las emisionespues de
otra forma no se generaría un beneficio real puesto que los contaminadores podrían
preferir pagar en vez de asumir el costo de la reducción de la contaminación. Ahora, si
los costos de la disminución de la contaminación no son bien conocidos, como es lo
usual, los impuestos son las herramientas más efectivas para evitar trade-offs. Por
esto es que la selección y el diseño del instrumento son cruciales para el logro de los
objetivos, contando con toda la información necesaria a riesgo de perder la posibilidad
de beneficios.
5
La contaminación conceptualizada desde la economía se considera como una
externalidad negativa generada por determinados procesos cuyo valor según López T.
García (2011) es la diferencia que existe entre una situación con contaminación y otra
sin contaminación pero que, en la mayoría de las ocasiones, no la cubre totalmente el
agente contaminador sino a la sociedad en su conjunto. Por ello se resalta la
necesidad de internalizar los costos de tal externalidad por parte de las actividades
que generan la situación y a tal fin, se utilizan ayudas públicas o se aplica el principio
quien contamina paga.
Es decir, se considera que las externalidades negativas derivadas del uso de los
recursos naturales deben ser incorporadas a las actividades productivas y por tanto
obligan a encontrar un punto óptimo para su uso o para un nivel de contaminación de
forma que se pueda garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
Este principio, adoptado por la mayoría de los países, parte del hecho de que las
actividades económicas pueden deteriorar el medio ambiente y tener consecuencias
en el futuro a causa de la contaminación (PNUMA 2011). Por esta razón es necesario
vincular el tema ecológico a la política económica y social de forma que las empresas
asuman todos los costes del daño ambiental derivado de sus actividades y que los
efectos externos (negativos) sean tenidos en cuenta por los productores en su
decisiones y no, como sucede actualmente, que los costes y efectos sean soportados
por la sociedad en general.
Es decir, cuando hay externalidades negativas -como en el caso de la contaminación

sea por emisión de gases o por contaminación de aguas residuales-, los costos
sociales son mayores que los costos privados. Cuando las externalidades son
positivas, como es el caso de los bosques restaurados que capturan el carbono del
ambiente, los beneficios sociales son mayores que los privados. Esta es una razón
más para comprender la necesidad de vincular la ecología a la economía a fin de
generar un desarrollo equitativo y sostenible.
Para la internación de estas externalidades ambientales, la política fiscal y tributaria,

como instrumentos de mercado, apoyan la consecución de los objetivos ambientales.
Para el efecto existe una amplia gama de herramientas dirigida a objetivos específicos,
como son (i) los permisos negociables destinados a reducir la contaminación (por
ejemplo, las emisiones de CO2), (ii) los impuestos verdes destinados a modificar los
precios y, por ese medio, el comportamiento de los fabricantes y consumidores, (iii) las
tasas medioambientales destinadas a cubrir los costes de los servicios
medioambientales, y (iv) las subvenciones medioambientales destinadas a apoyar el
desarrollo de tecnologías más limpias.
En resumen, pueden utilizarse cualquiera de los diferentes instrumentos disponibles,

sean instrumentos económicos (fiscales, financieros o de mercado) - (regulación
indirecta) o sean regulaciones voluntarias o tipo comando y control (C&C) que limitan
las emisiones a un nivel determinado (regulación directa).
6
Sin embargo, como no es viable tener una valoración precisa de las externalidades
negativas causadas por una actividad determinada, es importante complementar los
impuestos con medidas regulatorias dirigidas a disminuir los costos para la sociedad.
Según Barde (2002)1
“Los instrumentos económicos son aquellos que modifican los precios relativos
de los bienes y servicios que se observan en el mercado. Esto se hace a través
de obligaciones como el pago de impuestos, derechos, cargos o depósitos.
Una característica fundamental de los instrumentos económicos es que
permiten que los agentes tengan la libertad de escoger entre varias opciones la
alternativa más ventajosa para ellos. No se establecen obligaciones directas
sobre tecnologías a adoptar, la elección de insumos o las cantidades a
producir.”
En contraposición a este concepto de monetizar o valorar en términos monetarios las

externalidades ambientales, está la idea surgida en los años setenta y propuesta por
Georgescu-Roegen (1971) que hace un análisis interdisciplinario en cual vincula la
biología, la física y la economía buscando unificar el concepto que toda la historia
económica de la humanidad comprueba sin lugar a dudas que la naturaleza también
juega un rol importante en el proceso económico así como en la formación de valor
económico2.
Fue pues, la búsqueda de instrumentos capaces de minimizar costes y lograr cambios

de comportamiento en los actores, lo que llevó a las autoridades a considerar los
instrumentos económicos; pero como este nuevo enfoque tiene la capacidad de
generar recursos a través de impuestos, se muestra nuevamente la importancia de
una mayor interacción entre lo ambiental y lo económico, entre la política ambiental y
la política fiscal.
Algunos países europeos introdujeron, por ejemplo, los impuestos al carbono (no fue
posible que se ampliara a toda la Unión Europea) en la década del noventa y
posteriormente (2005) los bonos o permisos negociables fueron introducidos en la
Unión Europea. El uso cada vez mayor de estos instrumentos es y ha sido una
respuesta a lo poco eficiente que resultaron las anteriores regulaciones
convencionales que consideraban que el problema era simplemente ambiental o
técnico y que se podía resolver con avances tecnológicos específicos para lo cual
fijaban límites de emisiones a las grandes firmas. No fueron conscientes de la
necesidad de hacer cambios estructurales en los patrones de producción y consumo
(económico) y eso necesariamente implicaba elevaba los costos de producción.
Como se mencionó en párrafos anteriores desde el inicio de la posguerra se vio la

necesidad de controlar la contaminación ambiental, pero solamente desde la década
del setenta, los instrumentos económicos para el control de la contaminación y el
manejo de los recursos naturales han sido utilizados consistentemente en los países
1
Barde J.P. (2002) “Reformas fiscales ambientales: una revisión de la experiencia en países de
la OCDE”
2
Referenciado por Daly (2007).
7
industrializados y particularmente los países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE. En esta década surgieron los
primeros esquemas para el control de la contaminación en Europa a través del cobro
de cargos por uso de los recursos naturales.
Hacia finales de la década del setenta y principios de los 80 se adoptó el principio

fundamental para asignar los costes de las medidas de prevención y control de la
contaminación introducidas por las autoridades públicas de los países miembros3
conocido como el principio de quien contamina paga. Este lema, desde el punto de
vista del derecho internacional público, implica que el país potencialmente
contaminador debe adoptar todas las medidas necesarias para evitar y controlar la
contaminación generadas por sus actividades
En 1987 la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) de la

ONU, presentó su informe titulado Nuestro futuro común, conocido como el Informe
Brundtland, el cual llama la atención sobre la necesidad de mantener un desarrollo
sostenible, es decir satisfacer las necesidades del desarrollo de hoy sin comprometer
la capacidad de las futuras generaciones de cubrir sus propias necesidades. El
informe, plantea que “de continuar con el modelo económico vigente las implicaciones
no serían otras que dañar de forma irreversible los equilibrios naturales de la tierra
sobre los que depende la vida misma y dentro de este contexto plantea iniciativas
como la de los impuestos verdes como forma de gravar las actividades o agentes que
más contribuyen a la polución medio-ambiental.
Sin embargo, a partir de finales los noventa y con la implementación de diferentes

reformas fiscales en los países de la OCDE se consolidó la preferencia por el uso de
impuestos, tasas y permisos transables. Tales instrumentos económicos o de mercado
requieren para cumplir su objetivo de un buen diseño, en lo posible acompañado de un
paquete más amplio de instrumentos, de la definición de unos precios que reflejen un
incentivo para el cambio de comportamiento tanto de productores como de
consumidores y la clara determinación del objetivo del recaudo y de su utilización
posterior.
Para las décadas del 90 y del 2000, la mayoría de los países europeos de la OCDE
habían establecido nuevos impuestos y habían modificado algunos existentes con el
fin de controlar la contaminación y alcanzar objetivos ambientales. Sin embargo, según
lo mencionan Varela et al. (2010), los países miembros de la OCDE no habían
realizado reformas drásticas en su esquema económico que impactaran el medio
ambiente y revirtieran los efectos contaminantes y agregan que los esquemas se
justifican más bien por la recaudación de los impuestos. Exceptúan de esta condición
únicamente a Dinamarca, Holanda y Suecia.
3
López T. García (2011).
8
1.1 Evolución de los instrumentos económicos en países de la OCDE
Es claro que el uso de impuestos para fines ambientales se ha ido irrigando hacia el
empleo de otras herramientas fiscales que buscaban trasladar el peso de las cargas
fiscales desde los objetivos tradicionales hacia impuestos controladores o reguladores
de la contaminación ambiental o de conservación de recursos naturales. La
introducción de estos impuestos buscaba mantener la neutralidad fiscal.
Retomando la experiencia internacional, la Figura 1, presenta la evolución de los

instrumentos económicos, particularmente en los países de la OCDE:
Figura 1.
Evolución de los instrumentos económicos en países de la OCDE.
Cargos / impuestos Impuestos – Reforma Fiscal

Cargos por uso
uso con destinación específica incentivos Verde
1970 1980 1990 2000
Permisos transables (principalmente en Estados

Unidos
Fuente: Tomado de Barde J.P. (2002).
En la década del 70 los instrumentos económicos se utilizaban de manera ocasional,

siendo los casos más significativos los sistemas de gestión del agua en Francia y
Holanda. En esta década se establece los cobros o cargos por uso de este recurso a
los usuarios.
En la década de los 80 se dio un destino específico ambiental a los cargos e

impuestos existentes y hacia la mitad de la década, prácticamente todos los países de
la OCDE habían modificado su sistema fiscal hacia un modelo uniforme denominado
Modelo Extensivo, caracterizado por la neutralidad recaudatoria. Este modelo consiste
básicamente en que, por un lado se implementan medidas reductoras de ingresos
para el fisco tales como los niveles de impuesto a la renta para el nivel más alto de
ingresos (se redujeron más de 10 puntos entre 1987 y 1997), los tipos estándar del
impuesto sobre sociedades (10 puntos porcentuales en la mismos años) y, por el otro,
se crean medidas que incrementan los ingresos y simplifican la estructura impositiva
haciendo una extensión de las bases imponibles, eliminando tratamientos
preferenciales, reduciendo los sistemas generalistas de incentivo, el número de tramos
en la tarifa del impuesto sobre la renta y dando mayor peso a los impuestos generales
al consumo como el IVA4.
Las modificaciones del sistema impositivo en la década de los 80 dieron origen a las
reformas de los años 90 cuando muchos países implementaron las reformas fiscales
4
Gago, A. y Picos, F. (2003). Revisar el cuadro “Esquema básico de reforma fiscal aplicado por los
países de la OCDE en la década de los 80” pág. 30.
9
verdes. Durante esta década se continuó con el Modelo Extensivo, impulsando un
esquema compensatorio y aplicando soluciones técnicas como son reducción de la
carga en los impuestos al trabajo (impuestos a los ingresos laborales y contribuciones
para la seguridad social de los empleados), extensión de bases imponibles,
eliminación de tratamientos preferenciales, reducción de los sistemas tradicionales de
incentivos, cambios en la estructura tributaria en favor de la imposición indirecta y
aumento de la inversión en el ahorro de energía. Básicamente se abordaron tres
enfoques:(i) disminución o eliminación de subsidios dañinos para el medioambiente
que incluyen gastos directos, (ii) apoyo al precio del mercado y exenciones en
impuestos ambientales, reestructuración de los impuestos ecológicos existentes de
acuerdo a criterios ambientales y finalmente (iii) introducción nuevos impuestos
ecológicos.
Hacia finales del 90 y durante el 2000, la política adoptada por algunos países de la
OCDE fue el establecimiento de nuevos impuestos, cargos o derechos, buscando
inhibir el consumo y fabricación de productos contaminadores y buscando generar
menores residuos para que el impacto sobre el medio ambiente fuese menor.
1.2 Norteamérica y México
Canadá impuso el impuesto al carbono que se constituyó en el primer impuesto en

Norteamérica de renta neutral. Empezó en 2008 a una tasa de CAD $10/Tonelada de
CO2 equivalente, con incrementos de CAD $5/Tonelada anual durante 4 años. La
consecuencia de tal impuesto fue un incremento del 4,1% del costo de producción
(promedio) en el total de las industrias con uso intensivo de energía.
Si bien los Estados Unidos no firmaron el Protocolo de Kioto, ni utilizan impuestos

ambientales para el control de la contaminación, desde 1969 han establecido un
amplio marco nacional de protección al medio ambiente. Este marco es la ley Politica
Nacional Ambiental (1969) que además establece que todas las ramas del gobierno
deben tomar en consideración el aspecto ecológico antes de iniciar acciones del orden
federal que afecten significativamente el medioambiente.
La ley tiene requerimientos para aeropuertos, construcciones, complejos militares,

autopistas, entre otras. Las Valoraciones Ambientales (EAs) y los Informes de Impacto
Ambiental (EISs), que son informes sobre posibles impactos de diferentes acciones a
tomar, son exigidos a todas las agencias federales y es uno de los más importantes
requerimientos de la ley. El propósito es establecer una política nacional que fomente
la armonía entre el hombre y el medio ambiente, además de promover esfuerzos que
prevengan o eliminen los daños al medio ambiente y a la biosfera, estimulando la
salud y el bienestar del hombre. Igualmente se pretende fortalecer la conciencia de la
importancia del sistema ecológico y de los recursos naturales para la nación.
México, al integrarse en 1994 a la OCDE, debió iniciar su camino con el Programa de

Medio Ambiente 1995-20005 en el cual se incluyeron diez instrumentos económicos, a
saber; 1) impuestos y derechos ambientales, 2) mercados de derechos transferibles,
5
Fuentes I. & Ricárdez J. (2012).
10
3) sobreprecios para generar fondos en fideicomiso, 4) sistemas de depósito-
reembolso, 5) fianzas y seguros, 6) derechos de uso de recursos e infraestructura, 7)
contratos privados, 8) licitaciones en el sector público, 9) derechos de propiedad y 10)
concesiones. Estos instrumentos se dividieron en aquellos aptos para incidir en las
decisiones de inversión o en niveles iniciales de las cadenas productivas y otros que
se aplican a nivel de procesos de distribución y consumo o de disposición final.
1.3 América Latina
En cuanto a América Latina, el camino de la reforma fiscal ambiental es relativamente

más reciente, podríamos decir que inició en la década de los 90 y en general ha
estado dirigida a recaudar recursos para el mantenimiento del sistema. Es el caso de
Chile, Colombia y Costa Rica, países pioneros en el tema. En los últimos años Brasil
ha iniciado también el proceso.
La experiencia de los países latinoamericanos con instrumentos económicos directos

para el control de la contaminación se reduce a los tres siguientes programas: 1)
Santiago de Chile con el programa de partículas suspendidas para compensación de
emisiones de 1992 y en 2004 el de control de emisiones de la industria de óxido de
nitrógeno y de partículas; 2) Colombia en 1997 con el programa de tasa retributiva a
las descargas de Demanda Biológica de Oxigeno – DBO y Sólidos Suspendidos
Totales – SST, y 3) Costa Rica en 2009 estableció la cuota de medio ambiente para
descargas de químicos al agua y para la demanda de oxígeno y sólidos totales
suspendidos.
Estos programas desafían la política basada en la compatibilidad institucional en el

sentido de que las autoridades ambientales en estos países no se hicieron esperar
para el desarrollo económico en búsqueda de lograr las capacidades necesarias para
la aplicación de instrumentos económicos directos. En su lugar, estos programas
representan intentos para adaptar los instrumentos económicos directos a las
características de la economía del país, en lo social y cultural (Huber et al., 1998 y
Serôa da Motta et al., 1999), por lo tanto, es muy importante saber cómo realizar estos
programas y más importante, si es posible, extraer lecciones generales de estas
experiencias para posibilidades futuras de derechos económicos directos o de
instrumentos en América Latina.
Por ejemplo, en el caso del Brasil (Acquatella, et al., 2005), su reforma ha estado
dirigida a introducir un conjunto de incentivos tendientes a mejorar el desempeño
ambiental en la medida que pretende generar las bases legales para la
implementación del criterio el que contamina paga a través de la implementación de
impuestos específicos a aquellas actividades que excedan la normativa sobre
estándares de calidad ambiental. Visto así, el objetivo no es de carácter recaudatorio,
y se se busca a cambio la internación de los costos ambientales (externalidades) que
conducirían a la obtención de mayores niveles de bienestar social.
La mayoría de los países latinoamericanos enfrentan problemas institucionales

similares, que se expresan en la falta de coordinación de políticas entre distintas
11
instancias del gobierno. En lo que respecta a la implementación de incentivos fiscales
condicionados a la certificación de determinados parámetros de calidad ambiental
(como proyectos de reforestación, reconversión del uso del suelo para destinarlo a
actividades con impacto ambiental positivo, o a la inversión en tecnologías
consideradas “ambientalmente” limpias), los países de la región enfrentan un gran reto
que se sintetiza en la necesidad de establecer mecanismos expeditos y transparentes
de certificación en un entorno caracterizado por ausencia, asimetría e insuficiencia de
información y bajos presupuestos para la fiscalización y el monitoreo en materia
ambiental (Acquatella et al., 2005). En muchos casos, estas condiciones determinan
que los procesos públicos de certificación y fiscalización ambiental reflejen debilidades
institucionales y estén sujetos a vicios de discrecionalidad. A pesar de los esfuerzos
que algunos países registran para fortalecer sus estructuras regulatorias en el orden
ambiental, es claro que las deficiencias antes señaladas constituyen aún parte de la
deuda pendiente en la región.
En este marco se identifican algunos factores condicionantes para la gestión ambiental

y el diseño e implementación de los instrumentos económicos en los países
Latinoamericanos (CEPAL/PNUD, 2011 y Acquatella, 2001). Los más relevantes son:
 La relación entre la autoridad ambiental y la autoridad fiscal: se puede afirmar

que gran parte de los países latinoamericanos enfrentan el desafío de
evolucionar en sus estructuras jurídico-institucionales, de tal suerte que permita
la integración operativa de la autoridad ambiental, junto a otras autoridades
económicas; adicionalmente se requiere superar las asimetrías de poder y
capacidad de negociación política, entre la autoridad ambiental y el resto de
políticas.
 Línea base informacional ambiental, disponible para la gestión ambiental; su
ausencia o su información incompleta condiciona el diseño de instrumentos
económicos, la gestión ambiental, la valoración económica de externalidades
ambientales, la capacidad de monitoreo y evolución de la degradación
ambiental. La mejora de este componente es indispensable para mejorar el
diseño e implementación de los instrumentos de gestión destinados al logro de
las metas ambientales.
 Los contextos de orden territorial de los instrumentos de gestión ambiental. Es
frecuente la discrepancia entre las estructuras político-administrativas y las
ambientales; esta situación conduce a serios problemas a la hora de
implementar los instrumentos económicos; en otros escenarios
latinoamericanos no existe coherencia entre estos dos componentes.
 Los entornos volátiles que han vivido gran parte de los países de América
Latina en las últimas décadas, caracterizados por las frecuentes crisis
financieras, los procesos de apertura, el ajuste estructural, acompañados de un
debilitamiento institucional y desmonte del Estado, en las funciones
estratégicas de planeación, entre ellas la agenda ambiental.
Finalmente es preciso enfatizar que en países, como gran parte de los

latinoamericanos, que tienen buena dotación en recursos naturales, pero que carecen
12
de una sólida institucionalidad ambiental, existe un alto riesgo de que se produzca un
colapso de los recursos cuando las señales del mercado fallan; proceso que se
profundiza cuando no existe una interacción clara entre la política ambiental, la política
económica y la territorial.
2. CONTEXTO GENERAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN

COLOMBIA
Aunque la gestión de los recursos naturales estuvo presente en el país desde

comienzos del siglo XX, se abordó poco articulada por los diferentes ministerios y bajo
criterios donde primaba lo económico sobre lo ecológico. Sólo a partir de los años 50 y
especialmente de la década del 70 se empezó a establecer un esquema institucional
con competencias propias de gestión de estos recursos naturales al asignarle
responsabilidades directas al Ministerio de Agricultura (División de los Recursos
Naturales y posterior Nacional de los Recursos Naturales y el Ambiente – INDERENA),
con competencias de ente rector de su manejo y administración. Posteriormente se
crearon las primeras corporaciones regionales que inicialmente se consideraban como
entidades de desarrollo regional pero más tarde asumieron la gestión ambiental
territorial con otras 34 autoridades ambientales creadas por la Ley 99 de 1993.
El marco normativo que rige la gestión ambiental en Colombia inicia con la Ley 23 de
1973 que facultó al Ejecutivo para expedir el Código Nacional de Recursos Naturales
(Decreto Ley 2811 de 1974). En este Código, se vincula la contaminación y salud con
el bienestar de la población, se establecen algunos otros conceptos del medio
ambiente como patrimonio común y se hace responsable tanto al estado como a los
particulares por los daños ocasionados al medio ambiente. Por otra parte, este Código
con otras reglamentaciones derivadas del mismo establecieron las disposiciones
relativas a la propiedad, uso, aprovechamiento y manejo de los recursos naturales, así
como medidas sancionatorias.
En 1991, la Constitución Política estableció que correspondía al Estado la

responsabilidad de proteger la diversidad e integridad del ambiente, así como la
planificación para el aprovechamiento y el manejo de los recursos naturales. Esto
determinó la creación del Ministerio del Medio Ambiente como ente rector de la
política ambiental (Ley 99 de 1993) y la organización del Sistema Nacional Ambiental,
SINA, para así asegurar la adopción y ejecución de las políticas planes programas y
proyectos en materia ambiental. Igualmente se redefinieron las funciones de las
Corporaciones Autónomas Regionales para la administración del medio ambiente y los
recursos naturales en sus áreas de jurisdicción.
Por otra parte se creó la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales

Naturales de Colombia y se establecieron cinco entidades de apoyo para aportar
elementos técnicos como resultado de procesos de investigación científica para el
diseño de políticas y regulaciones ambientales, Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales (IDEAM), el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander
Von Humboldt” (IAVH), el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito
13
Vives de Andreis” (INVEMAR), el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas
“SINCHI” y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “Jhon von
Neumann” (IIAP) y el Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Técnico Asesor de
Política y Normatividad Ambientales como entes de coordinación institucional.
La mencionada ley y bajo el principio de quien contamina paga, dedica el Capítulo VII
al tema de gravámenes ambientales por la utilización directa o indirecta de la
atmósfera, del agua y del suelo y por introducir o arrojar desechos o desperdicio
agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos,
vapores y sustancias nocivas. Además busca compensar los gastos de mantenimiento
de la renovabilidad de los recursos naturales y financiar la gestión ambiental. Para
estos fines crea, la Tasa Retributiva por Vertimientos Puntuales (cuya reglamentación
fue actualizada recientemente mediante Decreto 2667 de 2012), la tasa por Utilización
del Agua (reglamentada mediante Decreto 155 de 2004), las transferencias del Sector
Eléctrico y el impuesto de timbre a los vehículos, entre otros.
Finalmente vale la pena mencionar que el país cuenta con políticas para los diferentes
frentes de la gestión ambiental y de recursos naturales tales como la Política para la
Gestión Integral del Recurso Hídrico (2010), cuyo objetivo es garantizar la
sostenibilidad de este recurso, la Política de Prevención y Control de la
Contaminación del Aire (2010) que pretende impulsar la gestión de la calidad del aire
en el corto, mediano y largo plazo, con el fin de alcanzar niveles adecuados para
proteger la salud y el bienestar humano, en el marco del desarrollo sostenible y la
Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Eco-
sistémicos (2012), con el objeto de mantener y mejorar la resiliencia de los sistemas
socio-ecológicos, a escalas nacional, regional y local.
3. EVALUACIÓN DE TRIBUTOS AMBIENTALES EXISTENTES EN

COLOMBIA
Este capítulo presenta los alcances, metodología y resultados de la evaluación de la

efectividad de los tributos ambientales existentes en Colombia, en los términos
establecidos en el Artículo 184 de la Ley 1607 de 2012, cuando señala que el
Gobierno Nacional elaborará un estudio sobre la efectividad de tasas, contribuciones y
demás gravámenes existentes para la preservación y protección del ambiente ...
(subrayado fuera de texto).
La Ley 99 de 1993 estableció tributos de diferente carácter dentro del Título VII, esto
es las tasas (retributivas, compensatorias y por utilización de aguas), contribuciones
(transferencias del sector eléctrico y contribución por valorización) y participaciones (el
porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble y el porcentaje del
impuesto de timbre a vehículos automotores, este ultimo sin vigencia en la actualidad).
Así mismo, se establecen dentro de la misma norma otras obligaciones que implican
inversiones por parte de entidades territoriales (Artículo 111) y de actores privados
14
(parágrafo artículo 43 y del Artículo 111), pero como se verá más adelante no tienen
carácter de tributo. Adicionalmente, la Ley 981 de 2005 estableció la sobretasa
ambiental a los peajes, de carácter compensatorio y de aplicación en un área muy
específica.
Parte de estos tributos tienen un carácter de incentivo o de instrumento económico,

entendidos como mecanismos de regulación ambiental que buscan alterar directa o
indirectamente los costos y/o los beneficios que perciben los agentes económicos
(familias, empresas, personas naturales) por el uso o explotación de los bienes y
servicios que proveen los ecosistemas. En general, los instrumentos económicos
proporcionan incentivos para que cada agente busque la manera costo-efectiva de
controlar sus emisiones o de uso de un recurso natural de acuerdo con su estructura
de costos y la normatividad ambiental vigente, bien sea incorporando tecnologías
limpias o modificando sus procesos productivos.
Otros tributos tienen un carácter de tipo compensatorio por afectaciones o deterioro

generado al medio natural y también como instrumento financiero que se enfoca
básicamente en el recaudo de recursos orientados a inversiones ambientales. Algunos
de estos tributos tienen carácter tanto económico como financiero (doble dividendo)
como ocurre en el caso de las tasas, teniendo en cuenta que el sistema y método
definido por la ley para su cálculo tiene implícitamente un carácter económico
(considera por ejemplo, los costos sociales y ambientales del daño) que orientan a un
diseño pigouviano del mismo reflejado en sus decretos reglamentarios.
Por otra parte, la destinación específica definida para los recursos recaudados, al
constituirse en rentas de las corporaciones autónomas regionales (Título VII Rentas de
las corporaciones autónomas regionales le dan a las tasas ambientales un carácter de
instrumento financiero también. Este doble carácter de algunos de los tributos no es
contradictorio pero debe considerarse cuando se compare su desempeño financiero
frente a la disminución de la contaminación y/o el nivel de utilización del recurso
respectivo.
Para la definición de los tributos que son objeto de la presente evaluación, se revisó el
conjunto de tasas, contribuciones y demás gravámenes existentes, que cumplieran
con las siguientes condiciones: (i) que tuvieran un objetivo ambiental (ii) que hubieran
sido creados con el fin específico de contribuir a resolver o mitigar un problema
ambiental, (iii) que el destino de los recursos recaudados fuera ambiental, (iv) que
estuvieran actualmente vigentes, (v) que por norma o jurisprudencia tuvieran las
características de tributos y (vi) que existiera información disponible sobre el
instrumento.
En este sentido se evaluaron los siguientes instrumentos6:
 Tasas retributiva por vertimientos puntuales a los cuerpos de agua
6
Teniendo en cuenta su carácter de tasas, contribuciones y cobros con destinaciones
específicas en lo ambiental, son las que se definieron por parte del Comité Técnico conformado
por representantes de COLCIENCIAS, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
15
 Tasa de aprovechamiento forestal.
 Tasa por utilización de aguas
 Transferencias del sector eléctrico
 Sobretasa ambiental a los peajes.
Como se mencionó anteriormente, existen otro conjunto de instrumentos en la Ley 99

de 1993, no considerados en la presente evaluación por las razones que a
continuación se especifican. Estos son: la contribución por valorización por obras de
beneficio común realizadas en cumplimiento de las funciones de las corporaciones
autónomas regionales, establecida mediante el numeral 5 del Artículo 46 de dicha ley,
la cual no tuvo aplicación, motivo por el cual no puede ser objeto de una evaluación de
efectividad. Igualmente en el mismo artículo 46, numeral 6, se establece como renta
de las Corporaciones autónomas regionales hasta un 10% del impuesto de timbre a
los vehículos y que autónomamente decidieran los departamentos, renta que
actualmente no se encuentra vigente por la modificación a dicho impuesto.
Adicionalmente se encuentra el parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99, referente a la

destinación de no menos del 1% de la inversión en la cuenca que alimenta la fuente de
la cual capta agua, para proyectos licenciados. Esta obligación no se constituye en un
tributo teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-
495-96 en el cual señala que ello es así porque no implica una relación bilateral entre
sujeto activo y pasivo, y esta obligación está fundada en la función social de la
propiedad y no de una obligación tributaria. De igual forma la Sentencia C-220-11
menciona que los tributos son una modalidad de ingreso público.
Así mismo, el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble de que

trata el Artículo 44 de la Ley 99 de 1993, se constituye en una participación de un
tributo ya existente. Lo anterior se deriva del Artículo 317 de la Constitución Política,
relacionado con la facultad de los municipios de gravar la propiedad inmueble y con
que la ley establezca la destinación de un porcentaje a las entidades encargadas del
manejo y conservación del medio ambiente y los recursos naturales. Igualmente, como
ha sido mencionado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estos recursos se
corresponden a una participación de un tributo ya existente, y que constituye en un
valor adicional que hace parte integral del impuesto predial unificado, con una
destinación específica establecida por el ordenamiento constitucional (Concepto
016/13 MHCP).
Por último, se cuenta con el Artículo 111 de la Ley 99 de 1993, mediante el cual se
establece la obligación de los municipios de destinar al menos el 1% de sus ingresos
corrientes para la adquisición, mantenimiento o financiación de esquemas de pagos
por servicios ambientales en áreas de importancia estratégica para la conservación de
recursos hídricos que abastecen los acueductos. Más allá de un tributo es una
obligación que impone el legislador a las entidades territoriales con base en lo
dispuesto en el Artículo 58 de la Constitución (Sentencia C-495-98).
Para la evaluación de la efectividad de los tributos se tuvieron en cuenta de manera

general, tres elementos centrales: (i) la efectividad institucional en la implementación,
(ii) la efectividad ambiental, y (iii) la eficiencia económica.
16
 La efectividad institucional en la implementación del instrumento hace
referencia a la evaluación del estado de avance y evolución en los procesos de
monitoreo y seguimiento y en general en el mejoramiento de la gestión de las
autoridades ambientales en torno a la administración de los recursos naturales
en su jurisdicción.
 La efectividad ambiental está dirigida a evaluar la contribución de los
instrumentos en la evolución y el logro de las metas u objetivos de política
ambiental previamente trazados, metas u objetivos relacionados con mejoras
en la calidad, o cantidad de un recurso natural o atributo ecológico.
 La eficiencia económica originalmente se basa en criterios de costo-
efectividad, es decir la consecución del beneficio ambiental o ecológico al
menor costo posible, la evolución en los procesos de facturación y recaudo, y
el análisis de las relaciones que se dan entre los recaudos y la inversión
ambiental.
Cada uno de los tributos evaluados presenta sus propias particularidades, acordes con
su naturaleza, con los objetivos para los que fue creado, con su antigüedad y con el
nivel de avance en su implementación, así como con la naturaleza y disponibilidad de
la información, elementos que determinan los datos, variables e indicadores
requeridos para la evaluación de cada uno de los tributos objeto de estudio.
Esta primera parte del documento está dividido en cinco secciones, correspondientes
a la caracterización y resultados de la evaluación de cada uno de los tributos objeto de
estudio presentados en el siguiente orden: (1) tasa retributiva por vertimientos
puntuales, (2) tasa por utilización del agua, (3) tasa de aprovechamiento forestal, (4)
transferencias del sector eléctrico y (5) sobretasa ambiental sobre los peajes. Para
cada instrumento se describe: el objetivo del instrumento, su fundamento legal, el
sistema y método de cálculo, los criterios de evaluación de la efectividad, el análisis de
los resultados de la evaluación y las principales conclusiones y recomendaciones.
3.1 TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS PUNTUALES
La tasa retributiva por vertimientos puntuales actualmente vigente fue creada mediante
el Artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y está reglamentada por el Decreto 2667 de 2012
expedido por el MADS. Es un instrumento económico complementario a los
instrumentos de comando, control y gestión (permisos de vertimiento, control y
seguimiento y multas), que da señales económicas vía precios de mercado (la tarifa de
la tasa) a los agentes (familias, empresas o personas naturales) para que estos, bajo
su racionalidad económica, tomen la decisión de pagar la tasa o de adelantar procesos
de cambio tecnológico que se traduzcan en menores niveles de contaminación, ya sea
al interior del proceso productivo o al final del tubo.
El objetivo principal de la tasa retributiva es contribuir al control de la contaminación

hídrica en el país. Son varios los costos que debe afrontar la sociedad derivados de la
17
contaminación hídrica, siendo uno de los más importantes el de los costos en salud. El
documento CONPES DNP 3343 sobre costos de degradación ambiental, indica que
los impactos económicos y de salud pública más considerables que enfrenta el país en
su orden, están asociados con las inadecuadas condiciones del abastecimiento del
agua, el saneamiento, la higiene y el costo total anual promedio del país en salud
pública que generan las inadecuadas condiciones del abastecimiento de agua. El
saneamiento y la higiene ascienden a $ 1,96 billones (Rueda, H, 2007) y esta causa
incrementa la mortalidad por enfermedad diarreica en niños menores de 5 años, en
1470 casos anuales. Según Rueda (2007) y de acuerdo a un estudio realizado por
Bogotana de Aguas S.A. y Foster Ingeniería Ltda., el costo total de los pacientes
ambulatorios tratados por enfermedades de origen hídrico en el año 2000 fue de
aproximadamente $2.783 millones de dólares. El costo total de hospitalización para el
mismo año de pacientes tratados con enfermedades de origen hídrico
(aproximadamente 5.7% del total de casos presentados), se estimó en $556.74
millones de dólares para un total de $3.340 millones de dólares.
Adicionalmente, los costos de potabilización y los costos por pérdida de valorización

de la tierra son muy altos. Sin duda, el impacto nocivo en el bienestar social de la
contaminación es un aspecto importante, aunque difícil de estimar, a la hora de
evaluar la efectividad ambiental y económica de un instrumento como la tasa
retributiva por vertimientos puntuales.
De otra parte, para la evaluación de la efectividad de esta tasa debe tenerse en cuenta
que la misma hace parte de un conjunto de elementos orientados al control de la
contaminación hídrica, por lo que el éxito o fracaso en el logro de los objetivos de
calidad de los cuerpos de agua de ninguna manera puede ser atribuido
exclusivamente a este instrumento económico.
En este contexto, para analizar la efectividad de la tasa debe iniciarse por comprender
su estructura y las acciones requeridas para adelantar su implementación y la relación
existente entre el instrumento económico y las demás herramientas que contemplan la
normativa colombiana para regular la contaminación de los cuerpos de agua, tales
como los permisos de vertimientos, los planes de cumplimiento, y en especial su
relación con los instrumentos de planificación como los Planes de Ordenación y
Manejo de Cuencas Hidrográficas - POMCA, los Planes de Ordenamiento del Recurso
Hídrico y los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV. Una vez
comprendida la relación mencionada, se debe examinar el rol que ejerce la tasa
retributiva como instrumento que impulsa a las autoridades ambientales a conocer y a
caracterizar sus cuerpos de agua y a tener el control adecuado sobre los usuarios de
los mismos, así como a establecer la línea base, las proyecciones de carga de los
usuarios y los objetivos de calidad vigentes al final del quinquenio, lo cual exige la
aplicación de modelos de calidad y la determinación de metas de reducción de carga
para cada tramo de los cuerpos de agua; acciones que si bien requieren grandes
esfuerzos por parte de las autoridades ambientales del país, a su vez permiten
proyectar el accionar de las autoridades ambientales y la generación permanente de
información indispensable para mejorar la gestión ambiental.
18
3.1.1 Objetivo del instrumento
La tasa retributiva es un instrumento económico que contribuye al control de la

contaminación hídrica y tiene como objetivo incentivar el cambio en el comportamiento
de los agentes (empresas, familias o individuos) gravando el vertimiento de desechos
contaminantes, con el fin de que los agentes contaminadores opten por correctivos
que minimicen la contaminación, bien sea mediante la innovación tecnológica,
disminuyendo sus niveles de producción o en su defecto asumiendo el costo de pagar
por los desechos arrojados que afectan la calidad de los recursos (Piza, 2012). El
objetivo de esta tasa es dar una señal económica efectiva para incentivar la
descontaminación de las corrientes de aguas residuales domésticas y mitigar los
impactos en términos de costos sociales y daños a los ecosistemas (Sentencia 00640
de 2006). En este sentido, los recaudos, deben orientarse a gestionar las opciones de
mejoramiento de la calidad del recurso hídrico, sin perder de vista que la efectividad
del instrumento por la misma lógica y diseño del mismo, va en contravía de los
recaudos, es decir, “entre más efectiva sea la tasa retributiva, menores serán los
recaudos en el tiempo” (CAEMA, 2009).
3.1.2 Fundamento legal
Desde el punto de vista jurídico la tasa retributiva por vertimientos al agua tuvo sus
orígenes en el Artículo 18 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente, Decreto Ley 2811 de 1974, el cual estableció que La
utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos y aguas
subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios
agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos,
vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá
sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las
consecuencias de las actividades nocivas expresadas… Dicha tasa en los términos
originalmente establecidos por el código, fue desarrollada por los artículos 142 al 149
del Decreto 1594 de 1984, en los cuales se establece la metodología de cálculo y
cobro de la misma.
Posteriormente, en el año 1993, fundamentado en los principios de la nueva

Constitución Política, se promulgó la Ley 99 que Reorganiza el sector público
encargado de la gestión ambiental y crea el Sistema Nacional Ambiental, se crearon el
Ministerio del Medio Ambiente, algunas autoridades ambientales regionales, las
autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y otras se transformaron.
Esta ley les da entre otras muchas, las funciones de administrar el medio ambiente,
tutelar el uso sostenible de los recursos naturales renovables y controlar la
contaminación hídrica en sus áreas de jurisdicción. En su Artículo 42, dicha ley
redefine el concepto de la tasa retributiva estableciendo que La utilización directa o
indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o
desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier
origen, humos, vapores o sustancias nocivas que sean resultado de actividades
antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean
o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas
de las actividades expresadas. Así mismo, en desarrollo del Artículo 338 de la
19
Constitución Política, antes citado, el Artículo 42 de la Ley 99 también define el
sistema y método para el cálculo de la tarifa de tasa, otorgando al Ministerio de
Ambiente la responsabilidad de definir las bases sobre las cuales se determinará su
tarifa.
A partir de la normativa señalada el Ministerio de Ambiente expidió en el año 1997 el

Decreto 901, por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización
directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se
establecen las tarifas de éstas. En dicho Decreto se estableció el procedimiento a
seguir por las autoridades ambientales competentes para definir la tarifa regional de la
tasa retributiva, partiendo de una tarifa mínima establecida por el Ministerio de
Ambiente, afectada por un factor regional calculado a su vez por cada autoridad
ambiental y para cada cuerpo de agua o tramo del mismo, en función del cumplimiento
de las metas de carga contaminante definidas.
A su vez, el entonces Ministerio del Medio Ambiente expidió en el año 1997 la

Resolución 273, por medio de la cual definió que las sustancias contaminantes objeto
del cobro de la tasa eran la Demanda Biológica de Oxigeno – DBO y los Sólidos
Suspendidos Totales -SST; así mismo, dicha Resolución estableció la tarifa mínima
que rige desde entonces a nivel nacional para cada una de estas sustancias
contaminantes. Es de anotar que la Resolución 273 de 1997 fue complementada
posteriormente con la Resolución 372 de 1998 en la cual se estableció que la tarifa
mínima de la tasa se actualiza anualmente de acuerdo al cambio en el Índice de
Precios al Consumidor – IPC. Estas resoluciones continúan aún vigentes.
En el año 2003 el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –

MAVDT, expidió una nueva reglamentación para el cobro de la tasa retributiva,
fundamentada en el Artículo 42 de la Ley 99 de 1993. La nueva normativa estuvo
compuesta por los Decretos 3100 de 2003 y 3440 de 2004 el cual modificó el anterior
Decreto y las Resoluciones 1433 de 2004, el cual reglamentaba el Artículo 12 del
Decreto 3100 de 2003 y la 2135 de 2005, esta última modificando parcialmente la
Resolución mencionada anteriormente sobre Planes de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos - PSMV, documentos que fijaron la necesidad de que las autoridades
ambientales competentes definan metas globales de reducción de carga contaminante
para cada cuerpo de agua, en concordancia con los Planes de Ordenamiento del
Recurso y metas individuales y sectoriales para los prestadores del servicio público de
alcantarillado y los grandes contaminadores.
El Decreto 3100 de 2003 definió los PSMV’s como el conjunto de programas,

proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarias
para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la
recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales
descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los
cuales deberán estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y usos que
defina la autoridad ambiental competente para la corriente, tramo o cuerpo de agua.
Conviene en que éste será aprobado por la autoridad ambiental competente y su
horizonte de planificación será de mínimo 10 años, señalando que las metas
20
individuales deberán ser medidas por indicadores que reflejen el impacto de las
acciones en el estado del recurso hídrico.
Así mismo, delimita que las personas prestadoras del servicio público de alcantarillado
formularán los PSMV, los cuales harán las veces de planes de cumplimiento, en los
que consignará su meta individual de reducción de carga contaminante y que su
cumplimiento se evaluará con el de las actividades previstas en el PSMV.
La Ley 1450 de 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014, incorporó nuevas modificaciones al Artículo 42 de la Ley 99 de 1993,
estableciendo mediante el Artículo 211, la posibilidad de cobrar la tasa retributiva por
los cargas causadas por encima de los límites permisibles, sin perjuicio de las medidas
preventivas y sancionatorias a que haya lugar. De igual forma, este artículo estableció
la destinación que se le debía dar a los recaudos de la tasa, los cuales se utilizarían
para la financiación de proyectos de inversión en descontaminación y monitoreo de la
calidad del recurso respectivo y hasta un 10% de los mismos para cubrir los gastos de
implementación y seguimiento de este instrumento económico.
Recientemente, el MADS expidió el Decreto 2667 del 21 de diciembre de 2012, Por el

cual se reglamenta la Tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua
como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. Entre
los principales cambios incorporados en el nuevo decreto se encuentran el
establecimiento de metas de carga contaminante individuales para todos los usuarios,
la incorporación de un cronograma anual de cumplimiento de las metas individuales
como elemento básico para la evaluación de las mismas y la modificación de la
fórmula de cálculo del factor regional, entre otros.
3.1.3 Elementos del tributo
3.1.3.1 Hecho generador
El Artículo 42 de la Ley 99/93 establece el hecho generador de la tasa, el cual se

ratifica en el Decreto 2667 de 2012 en su Artículo 7 donde se establece que la tasa
retributiva por vertimientos puntuales se cobrará por la utilización directa e indirecta del
recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus
consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
3.1.3.2 Base gravable
La Ley 99/93, Artículo 42, parágrafo 1 establece la base gravable de la tasa retributiva;
el cual fue modificado, por la Ley 1450 de 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2010 – 2014, la cual en su Artículo 211 establece la posibilidad de
cobrar la tasa retributiva por los cargas causadas por encima de los límites
permisibles. Lo anterior se recoge en el Decreto 2667 de 2012, Artículo 7, donde se
señala que la tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se
cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La
21
tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los
límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y
sancionatorias a que haya lugar. El cobro de la tasa no implica bajo ninguna
circunstancia la legalización del respectivo vertimiento.
A su vez, el Artículo 19 del Decreto 2667 de 2013 establece que el MADS ...
“establecerá los elementos, sustancias o parámetros contaminantes que serán objeto
del cobro de la tasa retributiva por vertimientos y la unidad de medida de las mismas”.
La Resolución 273 de 1997 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente y aún
vigente, define que las sustancias contaminantes objeto del cobro de la tasa serán la
Demanda Biológica de Oxigeno – DBO y los Sólidos Suspendidos Totales -SST.
3.1.3.3 Sujetos activos
El Decreto 2667 de 2012 en su Artículo 5, establece que son competentes para cobrar
y recaudar la tasa retributiva por vertimientos puntuales las Corporaciones Autónomas
Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, los grandes centros
urbanos a los que se refiere el Artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos
públicos ambientales creados en virtud del artículo 13 de la Ley 768 de 2002, y
Parques Nacionales Naturales de Colombia, creada por el Decreto-Ley 3572 de 2011,
siempre y cuando corresponda a los usos permitidos en las áreas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
3.1.3.4 Sujetos pasivos
El Decreto 2667 de 2012 en el Artículo 6 define el sujeto pasivo así: “están obligados
al pago de la tasa retributiva todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales
directa o indirectamente al recurso hídrico”. Como se observa en Colombia la tasa
retributiva están obligados a pagarla todos aquellos que vierten desechos líquidos a
los cuerpos de agua.
3.1.3.5 Tarifa
La tarifa de la tasa retributiva (Ttr) es el resultado de multiplicar una tarifa mínima

(Tm), que define a nivel nacional el MADS, por un factor regional (Fr), el cual puede
variar entre 1,0 y 5,5 y que es calculado anualmente por la autoridad ambiental
regional respectiva para cada uno de sus cuerpos de agua de acuerdo con el nivel de
cumplimiento de las metas globales de carga establecidas para los mismos (a mayor
incumplimiento mayor factor regional). El valor de la tarifa mínima de la tasa se define
para cada uno de los elementos, sustancias o parámetros contaminantes objeto de
cobro, tomando como base los costos directos de remoción de los mismos en los
vertimientos líquidos.
Como se mencionó anteriormente, el Ministerio de Ambiente mediante Resolución 273

de 1997 y actualizada por la Resolución 372 de 1998 (aún vigentes), definió la
Demanda Biológica de Oxigeno – DBO y los Sólidos Suspendidos Totales - SST como
22
los parámetros contaminantes objeto del cobro de la tasa retributiva, así como el valor
de la tarifa mínima para cada uno de dichos parámetros. Los valores definidos se
actualizan anualmente de acuerdo con el índice de precios al consumidor- IPC; la
siguiente tabla presenta los valores vigentes para los últimos años:
Tabla 1. Valores de la tarifa mínima para el período 2007-2012.
Período DBO ($/kg) SST ($/Kg)

2007 91,36 39,07
2008 96,56 41,29
2009 103,97 44,46
2010 106,05 45,35
2011 109,41 46,79

2012 113,49 48,53
Fuente: MADS 2012.
Finalmente, el cálculo del monto a cobrar por concepto de tasa retributiva depende de
la tarifa mínima, el factor regional de cada parámetro objeto de cobro y la carga
contaminante vertida, de conformidad con la siguiente fórmula:
Dónde:
MP = Total Monto a Pagar. Tmi = Tarifa mínima del parámetro i. Fri = Factor regional
del parámetro i aplicado al usuario. Ci = Carga contaminante del parámetro i vertido
durante el período de cobro. n = Total de parámetros sujetos de cobro.
3.1.4 Evaluación de efectividad
Para realizar la evaluación del instrumento se definieron un conjunto de criterios de

evaluación relacionados con tres temas centrales:
 La efectividad institucional en la implementación del instrumento: se

definieron una serie de indicadores y variables para determinar el estado de
avance en la implementación de la tasa retributiva por parte de las autoridades
ambientales regionales a partir de la información enviada por las autoridades
ambientales regionales durante el período 2008-2012.
 La efectividad ambiental: relacionada con la evolución en el cumplimiento de
metas globales de reducción de cargas contaminantes por parte de los
usuarios y su relación con el comportamiento de variables económicas y
demográficas regionales. Se contrastan las tendencias con respecto a
crecimiento de la población, número de usuarios y PIB para determinar la
23
influencia de los factores explicativos en el comportamiento de las cargas. Se
evalúa la relación entre el comportamiento de las cargas contaminantes y el
valor de los factores regionales reportados para examinar concretamente la
efectividad del instrumento en la disminución de las cargas y se estudia la
información correspondiente al cumplimiento de metas para DBO y SST.
 La eficiencia económica: se evalúa si los recursos recaudados y las
inversiones son suficientes para garantizar la cobertura de los costos de
descontaminación y las necesidades de inversión para garantizar la calidad del
recurso hídrico, con base en la inversión realizada y la evolución en los
procesos de facturación y recaudo.
Tabla 2. Criterios para la evaluación de la efectividad de la tasa retributiva por vertimientos

puntuales.
Criterio de evaluación Variables e indicadores

1. Efectividad institucional en la implementación del instrumento
- Porcentaje de cuerpos de agua o tramos en
donde se aplica la tasa
- Porcentaje de cuerpos de agua o tramos en
donde se tienen establecidos objetivos de calidad
- Porcentaje de cuerpos de agua o tramos que
tienen metas de reducción de carga
1.1.Evolución en el nivel de implementación
contaminante
tienen evaluación de cumplimiento de las metas
de reducción
cobran factor regional
1.2. Número de usuarios de tasas retributivas - Número total de usuarios que realizan
vertimientos puntuales
2. Eficiencia económica
2.1. Evolución de la inversión en programas y Inversión realizada en el período de análisis($/año)
proyectos aplicados al recurso hídrico
2.2. Evolución de la facturación y el recaudo Facturación y recaudo para el período de análisis
($/año)
3. Efectividad ambiental
- Porcentaje de cuerpos de agua o tramos de los
mismos con evaluación de cumplimiento de
3.1. Evaluación del cumplimiento de metas globales metas globales
de reducción de la contaminación - Porcentaje de cuerpos de agua o tramos de los
mismos que cumplieron con las metas globales
de DBO y SST
3.2. Evolución de variables económicas y - Evolución de la población (# hab.)
demográficas y su relación con las cargas - Evolución del PIB total (miles de millones $/2005)
contaminantes vertidas - Evolución de DBO total (Kg/año)
- Evolución de SST (kg/año)
3.3. Evolución del cobro del factor regional - Porcentaje de cuerpos de agua o tramos en
donde se aplica el factor regional (%)
Fuente: Elaboración propia.
Se calcularon los indicadores correspondientes a cada criterio de evaluación con

información actualizada que fue suministrada por las autoridades ambientales que
vienen implementando el instrumento. Como se mencionó anteriormente se envió un
24
formato de captura de información a las autoridades ambientales regionales con el
objetivo de actualizar y complementar la información disponible y recopilar la
información necesaria para estimar los indicadores que se presentan a continuación.
La efectividad de la aplicación del instrumento se evalúa con base en los tres criterios
anteriormente descritos: la efectividad institucional en la implementación, la efectividad
ambiental y la eficiencia económica. Para cada criterio, se presentan, en primer lugar,
los resultados obtenidos en los primeros años de implementación de la tasa, con base
en la revisión de otros estudios previamente realizados por el MADS; luego se
presentan los resultados obtenidos para el período de análisis 2008-2012 con base en
información actualizada.
Esta evaluación incluyó a 34 de las 39 autoridades ambientales regionales

competentes, las fuentes de información utilizadas fueron:
 Los formatos de captura de información enviados en el presente año con el

objetivo de actualizar la información para esta evaluación.
 Los reportes anuales que realizan las autoridades ambientales regionales al
MADS, para este estudio se analizaron los correspondientes al período 2008-
2011.
 Información de estudios realizados en años anteriores por el MADS orientados
a la evaluación del instrumento Castro (2003) y CAEMA (2009), algunos
trabajos de tesis y los informes anuales sobre implementación del instrumento
elaborados desde la Oficina de negocios verdes y sostenibles del MADS.
3.1.4.1 Efectividad institucional en la implementación del instrumento
3.1.4.1.1 Estado de avance en la implementación de la tasa retributiva por parte de las

autoridades ambientales regionales
La evaluación del estado de avance de las autoridades ambientales regionales en la

implementación de la tasa retributiva se presenta en dos partes: en la primera parte se
resume la evaluación del estado de avance en la implementación para períodos
anteriores al 2008 con base en la revisión de estudios previamente realizados; en la
segunda parte se presenta la evaluación del nivel de avance en la implementación de
la tasa por parte de las autoridades ambientales, realizada con base a la información
reportada para la realización de este informe, evaluando el período 2008-2012.
A partir de la estimación de los indicadores mencionados se estableció el avance en la

implementación de la Tasa retributiva en las diversas corporaciones que registraron
información.
3.1.4.1.2 Estado de avance en la implementación de la tasa retributiva para períodos

anteriores al 2008 con base en la revisión de estudios previos
Al año 2003, finalizaron los primeros cinco años de aplicación de la tasa retributiva y el
entonces Ministerio del Medio Ambiente contrató un primer estudio dirigido a evaluar el
25
llamado Programa nacional de tasas retributivas por vertimientos hídricos, en lo
relacionado con la efectividad ambiental, la eficiencia institucional y la eficiencia
económica del programa. En dicha oportunidad se analizaron 32 autoridades
ambientales regionales, buscando identificar fortalezas y debilidades en su experiencia
de implementación.
Con relación a los avances de las autoridades ambientales regionales en la

implementación del instrumento, se encontró que la aplicación de la tasa incentivó, en
ese momento, al mejoramiento en la cantidad, calidad y manejo de la información para
la gestión de la descontaminación de los cuerpos de agua. En varias autoridades
ambientales del país, se comenzaron a introducir conceptos como metas, tiempos,
limites, concertación, temporalidad y costos para el manejo de los recursos hídricos y
el control de la contaminación por vertimientos. La elaboración de la línea base de
contaminación, por ejemplo, permitió la primera reconstrucción histórica del problema
y una mejor dimensión de sus impactos actuales y futuros. Sin embargo, los procesos
de planificación en el año 2005 aún eran incipientes e insuficientes; esto se reflejaba
en la falta de un proyecto de implementación adecuado en más de 50% de las
autoridades ambientales y en la debilidad de algunos programas de monitoreo,
administración, control y vigilancia de los recursos hídricos7 .
Como el mayor logro de la implementación del programa en esta época se identificó el

hecho que las autoridades ambientales comenzaron a desarrollar una cultura
institucional para el control de la contaminación hídrica mediante el programa de
administración, control y vigilancia del recurso hídrico8.
A partir de la implementación del Decreto 3100 de 2003 se identificaron cuatro etapas

centrales en la implementación de la Tasa retributiva: (i) fase 1, identificación de línea
base en relación con cuencas y vertimientos, (ii) fase 2, descripción del perfil de
calidad del agua en lo relacionado con inventario de información disponible, lista de
criterios de calidad, PSMV, (iii) fase 3, establecimiento de objetivos de calidad en lo
relacionado con modelos de calidad, evaluación de planes de cumplimiento y (iv) fase
4, establecimiento de metas de reducción en lo relacionado con convocatoria y
desarrollo de procesos de consulta y aprobación de metas.
En el año 2009 el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -

MAVDT suscribió un convenio especial de cooperación científica y tecnológica con el
Centro Andino para la Economía en el Medio Ambiente – CAEMA, con el objetivo de
evaluar, apoyar la implementación y desarrollar los elementos y herramientas técnicas
requeridas para una mejor implementación de la tasa retributiva por vertimientos
puntuales en las autoridades ambientales competentes. Con base en la información y
las bases de datos del MAVDT y haciendo uso de técnicas de análisis multiobjetivo, se
realizó una cualificación y clasificación de los programas de tasa retributiva para todas
las autoridades ambientales, con el ánimo de identificar y seleccionar 18 casos entre
exitosos y casos retrasados que requirieran algún apoyo para ser impulsados a través
del grupo de expertos y de los mismos funcionarios del grupo de análisis económico
del entonces MAVDT.
7
Castro, 2003.
8
Ibid.
26
Para evaluar el desempeño de las autoridades ambientales, CAEMA hizo un
diagnóstico y calificación del programa a partir del análisis de 24 pasos considerados
en la ruta crítica de implementación, la cual se construyó a partir de la guía para la
implementación de la TR, diseñada por el MAVDT. El resumen del estado de cada
paso para las 36 autoridades ambientales, evaluados y desarrollados, se presenta a
continuación:
1. Organización interna de la entidad: el 46% de las entidades a la fecha habían

logrado establecer la infraestructura y las condiciones básicas para asegurar la
implementación y manejo de la TR.
2. Identificación de cuencas para tasas retributiva en las Autoridades Ambientales: un

total de 27 Autoridades Ambientales habían cumplido más del 60% de las
actividades de identificación de las cuencas para aplicación de Tasa retributiva.
3. División de las cuencas en tramos: el promedio de avance para las actividades de

este paso fue del 67%; sin embargo, solo 16 de las 36 Autoridades Ambientales
Competentes estaban por encima de este valor. Por el contrario, un alto número de
Autoridades Ambientales Competentes (23 de 36) habían cumplido con más del
60% de las actividades.
4. Documentación del estado de calidad hídrica en las Autoridades Ambientales

Competentes: un número significativo de Autoridades Ambientales contaba con
más del 60% de las actividades de este paso ejecutadas (32 de 36), incluso 27 de
ellas reportaron más del 81% como porcentaje de avance.
5. Identificación de usuarios que realizan vertimiento y cálculo de carga contaminante

individual y por sectores: el avance en el cumplimiento de las actividades de este
paso se encontrada para la mayoría de Autoridades Ambientales por encima del
71% (25 de las 36 Autoridades Ambientales Competentes).
6. Cálculo de la línea base de vertimientos: el promedio de avance de esta actividad se

ubicó sobre el 71%, teniendo 21 de las 36 Autoridades Ambientales Competentes
por encima de dicho valor.
7. Establecimiento de los objetivos de calidad: un total de 27 Autoridades Ambientales

Competentes habían establecido los objetivos de calidad de sus cuerpos de agua
afectados por vertimientos puntuales. Se registraba un alto porcentaje de avance en
el cumplimiento de las actividades de este paso. El promedio es del 89% de avance
y solo 9 de las 36 Autoridades Ambientales Competentes se encontraban por
debajo de este valor.
8. Estado de las Autoridades Ambientales Competentes en la revisión y aprobación de

los PSMV: veinticuatro Autoridades Ambientales Competentes habían recibido y
sometido evaluación los PSMV, lo cual indicaba que del total de las autoridades
ambientales se encontraba un 68% de avance promedio en este paso.
27
9. Elaboración de la propuesta preliminar de metas de descontaminación - metas cuasi
óptimas: el avance promedio en este paso es del 52%.
10. Expedición de acto administrativo con el procedimiento de consulta: el avance en

este paso para las Autoridades Ambientales Competentes evaluadas fue del 51%.
11. Recepción y análisis de propuestas de los usuarios: el avance se encontró por

debajo del 50%, asociado a que no se había iniciado el proceso de consulta en los
casos más críticos.
12. Elaboración de la propuesta definitiva de metas de descontaminación: los

resultados del proceso de asesoría y revisión de avances en las Autoridades
Ambientales mostraban un avance inferior al 40%, uno de los más bajos en todos
los pasos de la ruta crítica.
13. Presentación al Consejo Directivo: al igual que los dos anteriores, presentaba un
nivel de avance inferior al 40%, ya que este paso es producto del proceso de
consulta.
14. Aprobación de metas de descontaminación: once (11) Autoridades Ambientales

Competentes habían cumplido a cabalidad el requisito de establecer metas de
reducción de cargas con base a lo establecido en la norma. En este sentido, las
Autoridades Ambientales Competentes evaluadas reportaron un comportamiento o
desempeño cercano al 32 % con respecto a este paso de la Ruta Crítica.
15. Los actos administrativos determinando el cobro: el avance evidenciado en este

paso es menor al 50%.
16. Revisión y verificación de las auto declaraciones: cerca de la mitad de las

Autoridades Ambientales Competentes (51%) no realizaban la verificación de las
auto declaraciones.
17. Evaluación del cumplimiento de las metas de reducción de cargas de DBO5 y SST:
ninguna Autoridad Ambiental Competente ha hincado oficialmente la evaluación del
cumplimiento de metas.
18. Cálculo del factor regional e informe al Consejo Directivo: Depende del paso
anterior y por tanto, no se había iniciado el proceso. AMVA y CORNARE habían
participado con ejercicios de evaluación y habían llegado hasta la demostración del
absurdo y la inconsistencia del algoritmo establecido en el Decreto 3100 de 2003
para la evaluación del FR.
19. La expedición de facturas o equivalentes: un total de 26 Autoridades Ambientales

Competentes estaban facturando la TR, de las cuales tan solo la CVC,
CORPONARIÑO, CODECHOCÓ, CVS, CORPOGUAJIRA, CORPAMAG,
CORPOCALDAS Y CRQ, lo hacían bajo el esquema del decreto 901 DE 1997. La
mayor parte de las autoridades evaluadas (73%), no reportaban inconvenientes con
este paso.
28
20. Manejo de reclamos asociados al cobro de la TR: el 50% de las Autoridades
Ambientales Competentes habían avanzado de manera considerable en adoptar
proceso y actividades para perfeccionar este paso.
21. Destinación de los recaudos de la TR: algunas autoridades, menos del 50%,
habían constituido fondos regionales para la administración de estos recursos y en
más del 60% de los casos, existía una dificultad común al tratar de establecer y
determinar una contabilidad diferenciada de estos recaudos.
22. Gestión del cobro persuasivo: en promedio, el 71% de las Autoridades

Ambientales Competentes reportaban una muy buena gestión en este campo.
23. Desempeño del cobro coactivo: el cobro coactivo, es un asunto que venía
mejorando de manera considerable en las Autoridades Ambientales Competentes,
pues el 71% de las Autoridades Ambientales Competentes lo habían establecido.
24. Reporte de información al MAVDT: En promedio, el 46% de las Autoridades

Ambientales Competentes respondían con prontitud y diligencia a este requisito.
Como resultado de este estudio9 se recomiendan los siguientes pasos estratégicos

claves, sobre los cuales se debe trabajar, de lo cual depende el éxito del programa de
tasa retributiva, según este estudio:
a) La estructuración de la plataforma institucional básica. Especialmente en lo que

respecta a la preparación técnica, el número y la permanencia del personal
especializado al mando y servicio del programa.
b) El manejo y sistematización de la información. Se requiere fundamentalmente que

las bases de datos se manejen con criterio institucional. Los sistemas de
información interna deben permitir consultas ágiles del estado de avance y de los
trámites del programa. Las páginas Web de las Autoridades Ambientales
Competentes, deben ser más amigables y permitir interactuar en línea a los sujetos
pasivos de la TR. Se recomienda integrar algunos elementos básicos del programa
con el SIG, especialmente en lo que respecta a la especialización y ubicación
geográfica de usuarios, tramos, cuencas e Índices de Calidad del Agua.
c) Las cuentas y administración de los recaudos si bien permiten establecer que las
Autoridades Ambientales Competentes están destinando los ingresos de la tasa al
manejo del recurso hídrico, las mismas requieren ser más expeditas y permitir
diferenciar la tipología y la localización de los proyectos hacia los cuales se dirigen.
d) Los procesos de consulta deben mejorarse desde la perspectiva de entenderlos y

proyectarlos como un verdadero mecanismo de participación social en la definición
de escenarios futuros de calidad hídrica. Es necesario trabajar más en la
9
CAEMA, 2009.
29
preparación de una base documental de mayor precisión y un esquema de
coordinación y comunicación más expedito con los usuarios.
e) Los programas de control, seguimiento y monitoreo, deben implementarse

totalmente en más del 50% de los casos o mejorarse en el 100% de las Autoridades
Ambientales Competentes.
3.1.4.1.3 Estado de implementación de la tasa retributiva para el período 2008-2012
Para la evaluación en este período se tuvo en cuenta la siguiente: (i) nivel de

implementación de la tasa retributiva en la jurisdicción de la autoridad ambiental
medida a través del número y porcentaje sobre el total de cuerpos de agua en los
cuales se cobra esta tasa y se han establecido objetivos de calidad, metas de
reducción y factores regionales; (ii) número total de usuarios de esta tasa por
vertimientos puntuales; (iii) evaluación de cumplimiento de metas globales y (iv)
inversión de los recaudos por concepto de esta tasa.
 Nivel de implementación de la tasa retributiva en la jurisdicción de la

autoridad ambiental
Como se mencionó en el numeral 3.1.3.5 de este documento, la tarifa regional de la

tasa retributiva por vertimientos puntuales resulta de multiplicar el valor de la tarifa
mínima, que establece a nivel nacional el MADS, por un factor regional que puede
variar entre 1,0 y 5,5 el cual es calculado anualmente por las autoridades ambientales
competentes para cada tramo o cuerpo de agua de acuerdo con los resultados de la
evaluación del cumplimiento de las metas globales quinquenales de carga
contaminante. Este factor regional venía siendo aplicado en el cobro de la tasa a
aquellos usuarios que incumplían con las metas de carga del segundo año y
subsiguientes de cada quinquenio, reflejándose en la facturación correspondiente al
tercer año y posteriores. Con el nuevo Decreto 2667 de 2012 el ajuste con factor
regional se podrá aplicar desde el primer año del quinquenio, reflejándose en la
facturación del mismo año, siempre que haya incumplimiento en las metas de carga
contaminante.
Como se deduce del párrafo anterior, para aplicar el factor regional en la tarifa a cobrar
a los usuarios de cada cuerpo de agua o tramo del mismo, se requiere haber
adelantado en su totalidad el proceso de implementación de la tasa, esto es llegar
hasta la evaluación del cumplimiento de las metas de carga contaminante, por lo que
ello supone que previamente las autoridades ambientales competentes deben haber
definido tales metas, lo cual es un proceso que comprende varias etapas que van
desde la definición de tramos, el levantamiento de la línea base de cargas para cada
tramo, la definición de objetivos de calidad para los mismos, la presentación y
evaluación de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos y el desarrollo de
un proceso de consulta con los usuarios del recurso hídrico que finaliza con la
definición de las metas globales de carga para cada tramo o cuerpo de agua, y dentro
30
de estos, de las metas individuales de carga para cada usuario que genera
vertimientos.
Mientras las autoridades ambientales adelantan el proceso descrito anteriormente,

necesario para calcular el factor regional que aplica a la tarifa, la reglamentación de la
tasa retributiva permite que dichas autoridades realicen el cobro calculando el valor a
cobrar solo con la tarifa mínima. Es así como los reportes de información recibidos por
el MADS permiten concluir que durante el período analizado 2008 a 2012, para la
realización de este informe, las 39 (100%) autoridades ambientales competentes para
el cobro de la tasa retributiva, han adelantado cobros por concepto de este
instrumento en por lo menos uno de sus cuerpos de agua, ya sea solo con tarifa
mínima o aplicando factor regional.
Así mismo, la información reportada por 35 de las 39 autoridades ambientales que han
sido competentes para el cobro de la tasa, permite evidenciar que las mismas han
avanzado de manera efectiva en el proceso de implementación de este instrumento
económico en la mayor parte de los cuerpos hídricos de su jurisdicción. De acuerdo
con la información procesada proveniente de las 35 autoridades ambientales
reportantes, en sus jurisdicciones existen un total de 699 cuerpos de agua o tramos de
los mismos en los cuales a 31 de diciembre del año 2012 se han identificado algún tipo
de vertimiento puntual, legal o ilegal; así mismo los datos procesados permiten
concluir que para la misma fecha las autoridades ambientales registran cobros por
concepto de tasa retributiva en al menos 627 de estos cuerpos de agua o tramos de
los mismos, con lo cual es posible afirmar que para finales del año 2012 esta tasa se
ha venido cobrando en cerca del 90% de las cuerpos de agua del país en los cuales
las autoridades ambientales han identificado algún tipo de vertimiento puntual. Quedan
entonces un total de 72 cuerpos de agua con vertimientos (10% del total) identificados
por las 35 autoridades ambientales analizadas en los cuales aún no se está cobrando
esta tasa.
Así mismo, la información muestra que de las 35 autoridades ambientales al menos 32

(91,4%), han establecido objetivos de calidad en al menos uno de sus cuerpos de
agua, y que en total estas autoridades ambientales han establecido objetivos de
calidad en 632 cuerpos de agua o tramos de los mismos localizados en sus
jurisdicciones, lo cual equivale a un 90,4% del total de cuerpos de agua que reciben
vertimientos identificados. Esta información también permite concluir que el 8.6% de
las autoridades ambientales del país competentes para el cobro de la tasa (al menos 3
autoridades ambientales) aunque cobran la tasa retributiva con tarifa mínima, no han
iniciado aún el proceso mencionado en los decretos reglamentarios de la tasa, proceso
que una vez finalizado les permitiría cobrarla con la aplicación del factor regional.
31
Gráfica 1. Estado de implementación de la tasa retributiva en el país
Objetivos de calidad, metas de reducción y evaluación de

cumplimiento
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Cuerpos de agua o
Cuerpos de agua o
Cuerpos de agua Cuerpos de agua o tramos de los
tramos de los
con vertimientos tramos de los mismos con
mismos con metas
puntuales mismos con evaluación de
de reducción de
identificados objetivos de calidad cumplimiento de
cargas
las metas
N° 699 632 474 248
% 100% 90% 68% 35%
Con respecto a la definición de metas de carga contaminante, la información

consolidada permite concluir que 28 de las 35 autoridades ambientales que reportaron
información para este estudio, es decir un 80%, han determinado metas de reducción
de carga contaminante en al menos un tramo o cuerpo de agua de su jurisdicción; así
mismo el análisis consolidado muestra que en total dichas autoridades ambientales
han establecido metas de reducción de carga contaminante para 474 tramos o
cuerpos de agua, lo cual equivale al 67,8% de los cuerpos de agua localizados en sus
jurisdicciones en los que se han identificado vertimientos puntuales. Este dato permite
concluir también que respecto a los 632 cuerpos de agua o tramos para los cuales se
ha determinado objetivos de calidad, se han definido metas de carga para el 75% de
los mismos, restando definir aún dichas metas para 158 tramos de los que ya cuentan
con objetivos de calidad (25%).
En cuanto a la evaluación de las metas de reducción de carga contaminante, último

paso previo al ajuste del factor regional, la información consolidada permite evidenciar
que 17 de las 35 autoridades ambientales estudiadas, es decir el 48,6%, han realizado
dicha evaluación, para un total de 264 cuerpos de agua, es decir para un 56% del total
32
de cuerpos de agua o tramos con metas de carga contaminante. Esta situación puede
explicarse en gran parte dado que la anterior reglamentación, Decreto 3100 de 2003
vigente hasta diciembre de 2012, que establecía la posibilidad de ajustar el factor
regional solo una vez evaluado el cumplimiento de las metas del segundo año de cada
quinquenio, por lo cual varias autoridades pueden estar hasta ahora terminando el
primer año del quinquenio para las metas definidas en algunos de sus cuerpos de
agua y por lo tanto aún no han realizado la evaluación del cumplimiento de la meta.
Las cifras presentadas permiten evidenciar también que de los 699 cuerpos de agua o
tramos de los mismos en los cuales se han identificado algún tipo de vertimiento
puntual, solo para 264, es decir cerca del 38%, se ha implementado en su totalidad el
programa de tasa retributiva, hasta llegar a evaluar el cumplimiento de las metas de
carga.
En cuanto al ajuste del factor regional, las cifras consolidadas muestran que 17 de las
autoridades ambientales (44%) que han evaluado el cumplimiento de las metas de
reducción de carga están cobrando con factor regional, de las cuales 13 han aplicado
un factor mayor a 1.00. Así mismo, los datos compilados indican que 133 de los 264
cuerpos de agua o tramos evaluados en el año 2012, es decir el 50,4%, no cumplieron
con las metas de carga contaminante, lo que se tradujo en un ajuste en el factor
regional, el cual osciló entre 1,5 y 5,5.
Vale anotar además que de acuerdo con los datos reportados, para los 627 cuerpos
de agua o tramos de los mismos en los cuales las autoridades ambientales reportantes
cobran la tasa, en 133 de estos (21,2%) el cobro se realiza aplicando factor regional
superior a 1,00, evidenciando incumplimientos en las metas globales de carga
contaminante, mientras que en otros 131 ( 21,9%) la tasa se cobra con factor regional
igual a 1,00, lo cual significa cumplimiento de las metas de carga, y en los restantes
363 cuerpos de agua o tramos de los mismos (57,9%) el cobro se realiza con tarifa
mínima dado que las autoridades ambientales aún no han culminado el proceso de
implementación de este instrumento económico en igual número de cuerpos de agua o
tramos.
33
Gráfica 2. Aplicación de factor regional en el cobro de la tasa
Factor regional
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Porcentaje
Cuerpos de agua con factor
131
regional igual a 1
Cuerpos de agua con factor
133
regional mayor a uno
Cuerpos de agua solo con
363
tarifa mínima
Se puede concluir que la tasa retributiva ha sido cobrada por el 100% de las 39
autoridades ambientales competentes en al menos una de sus cuencas prioritarias,
llegando a abarcar dicho cobro al 90% de los cuerpos de agua en los cuales se han
detectado vertimientos puntuales. Así mismo es posible afirmar que el proceso de
implementación se ha adelantado de manera completa, es decir hasta la
determinación del factor regional, por cerca del 49% de las autoridades ambientales,
cobijando al 38% de los cuerpos de agua ubicados en sus jurisdicciones. Es posible
concluir también que el 8,6% de las autoridades ambientales del país, aunque cobran
la tasa con tarifa mínima, no han iniciado aún el proceso de implementación
establecido en el Decreto 3100 de 2003 y retomado por el Decreto 2667 de 2012. Los
datos también muestran que 15 de las 35 autoridades ambientales analizadas (el
43%), se encuentran adelantando el proceso de implementación de la reglamentación
mencionada en al menos 368 cuerpos de agua (52,6% del total ubicado en sus
jurisdicciones), de los cuales 210 ya cuentan con metas de reducción de carga
contaminante, lo cual permite entrever que están próximas a culminar este proceso.
 Usuarios de la tasa retributiva por vertimientos puntuales
Sobre el número total de usuarios que realizan vertimientos puntuales, se procesó

información proveniente de 36 de las 39 autoridades ambientales competentes para el
cobro de la tasa en el país; sobre dicha información en la siguiente gráfica se observa
un incremento del 36,78% del año 2008 al 2011, pasando de 3.415 usuarios a 4.671
respectivamente. Se percibe una caída en el número de usuarios que realizan
vertimientos en el año 2012 pasando de 4.671 usuarios a 3.801 usuarios lo cual se
explica principalmente porque 12 de las 36 Corporaciones no reportaron información
34
para este año en comparación con las 9 que no reportaron información en el año
anterior.
La tendencia creciente en el número de usuarios que realizan vertimientos puede

indicar tanto un incremento neto de este tipo de usuarios, como un aumento de la
información disponible sobre el censo de usuarios por parte de las corporaciones. En
todo caso se espera un paulatino crecimiento del número de usuarios que realizan
vertimientos en el largo plazo debido al incremento de la población y de la actividad
económica, sin que esto implique necesariamente la inefectividad del instrumento de la
tasa retributiva.
Gráfica 3. Número total de usuarios que realizan vertimientos puntuales
Número total de usuarios que realizan vertimientos

puntuales al recurso hídrico en la jurisdicción de la autoridad
ambiental
5000
4000
3000
2000
1000
0
2008 2009 2010 2011 2012
 Inversión de los recaudos por concepto de tasa retributiva
La información sobre inversión de los recaudos por concepto de esta tasa no

solamente sirve para evaluar la efectividad del instrumento sino que también puede
proporcionar información sobre su estado de implementación. Sin embargo, el
principal problema que existe en torno al análisis de la inversión es la calidad de la
información, la cual en muchos casos se encuentra incompleta o no se reportó
información10.
En la siguiente tabla se presenta el número de autoridades que reportaron información

sobre inversiones para cada año. Como se puede observar el número de reportes se
mantiene relativamente constante hasta el año 2011, en el cual disminuye pasando de
26 reportes al 2010 a 22 en el 2011 y pasando a 17 reportes en el 2012.
10
De las 39 autoridades ambientales competentes existentes, 24 no reportaron información
para todos los años.
35
Tabla 3. Número de autoridades ambientales competentes que reportaron información sobre
inversiones
2008 2009 2010 2011 2012
26 24 26 22 17
En la siguiente gráfica se observa cómo la inversión total de los recaudos por concepto
de tasa retributiva de las corporaciones fluctuó a lo largo del período con aumento del
49,12% entre el 2008 y el 2009, posteriormente, en el año 2010 la inversión cayó un
24,7% y luego en el período 2010 - 2011 aumentó un 44,99%; finalmente, en el
período 2011 - 2012 la inversión disminuyó un 32,18%.
La tendencia descrita anteriormente demuestra que si bien los recursos captados por
concepto de la tasa retributiva permitieron un incremento de la inversión al comenzar
el período, indicando el avance en el estado de implementación del instrumento,
existen fluctuaciones en la inversión que pueden ser explicadas por tres factores: (i)
fenómenos coyunturales de la economía nacional; (ii) cambios en los recaudos por
concepto de esta tasa y (iii) problemas con la calidad de la información,
especialmente para los datos de la inversión de 2012, año en el cual las corporaciones
que reportaron información cayó de 22 a 17.
En el numeral 3.1.5. de este documento se hará un análisis más detallado del

comportamiento de la inversión y se intentará explicar las fluctuaciones a partir de la
observación del comportamiento de la facturación y los recaudos de las autoridades
ambientales por concepto de la tasa retributiva.
Gráfica 4. Evolución de la inversión de los recaudos por concepto de tasa retributiva.
Inversión recaudos por concepto de tasa retributiva

70,000,000,000
60,000,000,000
50,000,000,000
40,000,000,000
30,000,000,000
20,000,000,000
10,000,000,000
0
2008 2009 2010 2011 2012
36
3.1.4.2 Evaluación de la eficiencia económica de las tasas retributivas
Para la evaluación de la eficiencia económica se analizaron el comportamiento de las

variables inversión, facturación y recaudos describiendo el comportamiento de estas
variables tanto en los primeros años de la implementación de la tasa con base en
estudios previos, como en la evaluación realizada para el período 2008-2012 con base
en la información reportada por las corporaciones.
3.1.4.2.1 Evaluación de la eficiencia económica en períodos anteriores al 2008 con base

en revisión de estudios previos
En el estudio de evaluación del primer quinquenio de aplicación del instrumento11 se

evidencia que la tasa retributiva se constituyó en una nueva e importante fuente de
ingresos para el Sistema Nacional Ambiental. Los análisis realizados para el período
de estudio dejaban ver una mayor y mejor inversión en las cuencas y tramos donde se
había implementado la tasa, así como el mejoramiento de la capacidad institucional,
principalmente en lo relacionado con la auto-sostenibilidad financiera del programa.
Sin embargo, en estos primeros años se presentaban problemas relacionados con los
niveles de recaudo de los recursos: de los $73.188 millones de pesos facturados en
este momento por concepto de tasas, se habían recaudado únicamente $24.700
millones equivalentes a 33.8%.
Castro (2003) demuestra cómo la tasa retributiva había permitido alcanzar mayor
costo-efectividad institucional en el control de la contaminación hídrica. Al comparar el
costo de los programas tradicionales de administración, control y vigilancia del recurso
hídrico –basados en instrumentos de comando y control- y el programa de tasas
retributivas, se constató una reducción en el costo institucional por unidad de
contaminante controlada. Esto se evidenció específicamente en el caso de
CORNARE12, donde el costo de control pasó de $103 pesos por kilogramo de DBO5
con el programa tradicional a $35 pesos por kilogramo con el programa de tasas, en la
CVC13, para la misma sustancia, se pasó de $16 a $12 pesos, y de $93 a $33 pesos
en el DADMA14 .
Con relación a los fondos regionales diseñados por el Ministerio de Ambiente para
administrar el recaudo, se encontró que estos no contaban con el sustento legal
adecuado para garantizar la inversión eficiente de los recursos y no existían
reglamentos y procesos que permitieran una operación eficaz; la información relativa a
la inversión, en esta época era prácticamente inaccesible a la comunidad.
Adicionalmente, muchas autoridades ambientales no tenían planes de inversión ni
lineamientos sobre la utilización de dichos recursos. Castro (2003) concluye que la
implementación efectiva de fondos regionales para el manejo de parte de los recaudos
dirigidos a la inversión ambiental es esencial para reducir la resistencia al programa
por parte de las empresas de servicios públicos, y para apalancar recursos
11
Castro (2003).
12
Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare.
13
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
14
Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente – Santa Marta.
37
municipales, departamentales y nacionales para la inversión en plantas municipales de
tratamiento.
En el estudio realizado por CAEMA (2009), se reporta una facturación al período 2001-
2007 de $349.400 millones de pesos. De acuerdo a la información suministrada en ese
momento por el MAVDT, el recaudo para el mismo período fue de $244.677 millones
de pesos equivalentes al 70%. Según CAEMA, este nivel de recaudos amerita que se
tomen medidas y se actualicen de una vez por todas, los estudios de caracterización
de las aguas residuales con los cuales se sustenta y calcula la carga doméstica
especialmente en los grandes centros urbanos del país.
Gráfica 5. Facturación y recaudo de las autoridades ambientales para el período 2001-2007.
Facturación y recaudo en las AAC entre 2001-2007

(Millones de pesos)
70.000,00
60.000,00
50.000,00
40.000,00
FACTURACIÓN
30.000,00 RECAUDO
20.000,00
10.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: CAEMA (2009).
Con relación a la inversión de los recaudos, la oficina de análisis económico del MVDT
estimó que durante el período 2003-2006, aproximadamente, $157.000 millones de
pesos habían sido destinados a la inversión en descontaminación hídrica,
posteriormente. CAEMA (2009) confirma que en términos generales los recursos de la
tasa retributiva si se están destinando a programas y proyectos relacionados con el
mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua y de las cuencas: Lo que resulta
muy difícil, casi imposible de establecer, es la correspondencia entre los recursos
destinados e invertidos, los proyectos y su efectividad para lograr las reducciones de
las metas requeridas y los objetivos de calidad establecidos para cada tramo o
cuenca.
Este estudio llama la atención sobre el error de concebir los recaudos de la tasa
retributiva como la fuente primaria de financiación de la descontaminación hídrica en
Colombia … Especialmente en los tramos urbanos, dado que son los más afectados
por descargas puntuales de los alcantarillados públicos, es posible demostrar como se
indica en la siguiente gráfica, que la descontaminación de los cuerpos de agua
depende de la calidad de los procesos de formulación PSMV, pero ante todo, de su
acertada ejecución. Mejorar en un 80% la calidad de los vertimientos puntuales de
38
alcantarillado de los tramos urbanos, puede costar cerca de los $2,3 billones de pesos,
tan solo en inversiones de las PTAR y $2,7 billones de pesos en colectores e
interceptores. Los escenarios de máximo recaudo al año 2007 por concepto de TR se
aproximan a los $0,34 billones de pesos, dinero que si bien no alcanza a cubrir las
necesidades de inversión en mejoramiento de las descargas de los alcantarillados, si
puede contribuir, entre otros, para el mejoramiento de los múltiples instrumentos con
los cuales cuentan las Autoridades Ambientales Competentes para la gestión de la
calidad de los cuerpos de agua en sus respectivas jurisdicciones.
3.1.4.2.2 Evaluación de la eficiencia económica para el período 2008-2012
 Inversión
Las autoridades ambientales que reportaron información invirtieron durante el periodo

2008-2012 un total de $287.931 millones de pesos correspondiente a recursos
provenientes del recaudo de la tasa retributiva. En la siguiente gráfica se presenta la
información sobre la destinación de las inversiones como porcentaje del total para el
período reportado por las 39 autoridades ambientales competentes.
El principal componente son las inversiones generales para mejorar la calidad del
recurso hídrico diferentes de las mencionadas en el listado con un promedio para el
período de $21.279.855.328 (44% del total), seguido por la inversión en sistemas de
tratamiento para aguas residuales domésticas, interceptores y emisores finales con un
promedio para el período de $17.385.175.278 (37% del total); de la inversión en
planes de ordenamiento del recurso hídrico con un promedio para el período de
$6.090.606.818 (12% del total); y de la inversión en proyectos de producción más
limpia y reconversión industrial y agroindustrial con un promedio para el período de
$1.008.313.024 (2% del total).
39
Gráfica 6. Destinación de la inversión promedio como porcentaje del total.
Estudios y diseños
asociados a sistemas
Inversiones para de tratamiento para
mejorar la calidad del Sistemas de
aguas residuales
recurso hídrico tratamiento para
domésticas,
diferentes los aguas residuales
interceptores y
mencionados en este domésticas,
emisores finales
gráfico interceptores y
1%
44% emisores finales
37%
Planes de Proyectos de
Ordenamiento del producción mas
Recurso Hídrico limpia y reconversión
Gastos 12% industrial y
administrativos y de agroindustrial
personal asociados a Monitoreo 2%
la Implementación de calidad del Investigación básica y
la tasa retributiva Recurso Monitoreo de aplicada en proyectos
1% Hídrico vertimientos de descontaminación
2% 1% 0%
En la Tabla 4 se presentan los valores de la inversión en pesos para cada componente

en cada año, el total y el promedio del período. Cabe recordar que la mayoría de las
corporaciones no reportaron información completa, razón por la cual los valores
presentados en la tabla pueden estar subestimando la inversión que efectivamente se
ha realizado con los recursos recaudados por concepto de tasa retributiva,
especialmente para el año 2012, en el cual solo 17 corporaciones reportaron
información sobre inversiones.
Como se mencionó la inversión total fluctuó ampliamente a lo largo del período con un
aumento del 10,4% pasando de $37.810.170.162 en 2008 a $ 41.742.179.509 en
2012.
Tabla 4. Evolución de las inversiones realizadas por la autoridades ambientales (en pesos).
Tipo de inversión 2008 2009 2010 2011 2012 Promedio

Sistemas de
tratamiento para
aguas residuales
17.080.144.253 13.510.931.797 17.224.777.938 26.086.150.254 13.023.872.150 17.385.175.278
domésticas,
interceptores y
emisores finales
Estudios y diseños
asociados a sistemas
de tratamiento para
aguas residuales 672.066.800 444.336.469 459.269.993 52.592.659 66.000.000 338.853.184
domésticas,
interceptores y
emisores finales
40
Proyectos de
producción más limpia
y reconversión 3.000.000 1.791.629.684 239.000.000 1.318.801.959 1.689.133.476 1.008.313.024
industrial y
agroindustrial
Investigación básica y
aplicada en proyectos 0 0 30.209.349 59.439.871 0 17.929.844
de descontaminación
Monitoreo de
416.720.203 316.276.531 473.505.382 528.667.726 409.448.122 428.923.593
vertimientos
Monitoreo calidad del
806.446.362 712.259.844 791.287.812 1.054.972.210 1.548.275.797 982.648.405
Recurso Hídrico
Planes de
Ordenamiento del 3.890.895.781 16.401.223.832 5.333.988.421 4.070.739.398 756.186.659 6.090.606.818
Recurso Hídrico
Gastos administrativos
y de personal
asociados a la 412.125.946 361.212.861 533.581.404 530.052.237 444.514.618 456.297.413
Implementación de la
Tasa retributiva
Inversiones para
mejorar la calidad del
recurso hídrico
14.528.770.817 22.845.998.044 17.366.455.399 27.853.303.692 23.804.748.687 21.279.855.328
diferentes los
mencionados en este
listado
Total Inversión 37.810.170.162 56.383.869.062 42.452.075.698 61.554.720.006 41.742.179.509 47.988.602.887
El cobro de la tasa retributiva desde su entrada en vigencia, hace 15 años, ha

contribuido a evitar que siguieran aumentando los niveles de carga contaminante, los
cuales históricamente habían crecido de manera significativa hasta el año 1998. La
estabilización de los niveles de carga se refleja a su vez en los niveles de facturación y
recaudo y por consiguiente en los niveles de inversión de tales recursos, tal como lo
reflejan las cifras antes presentadas.
 Facturación y recaudos
La información de facturación y recaudos permite analizar la efectividad económica del

instrumento a partir del comportamiento de los usuarios de la tasa retributiva y así
poder evaluar si se está dando cumplimiento al pago de los valores establecidos en las
facturas de las tasas; por esta razón es importante evaluar las tendencias de estas
variables en conjunto y determinar la magnitud de la diferencia existente entre el
monto facturado y el monto recaudado, sin embargo, debido a que la información de
recaudos para un año determinado no corresponde con la información de la
facturación para el mismo año, se analizará este diferencial para todo el período y no
año por año.
Tabla 5. Evolución de la facturación realizada por las autoridades ambientales.
2008 2009 2010 2011 2012
$ 54.173.355.198 $ 50.579.899.717 $ 62.136.039.637 $ 72.676.615.575 $ 108.259.176.009
41
La facturación reportada por concepto de la tasa durante el periodo 2008 a 2012,
ascendió a la suma de $347.825 millones, con un promedio para el periodo de $69.565
millones de pesos. En la Tabla 5 se presenta la información de facturación total por
concepto de tasa retributiva reportada por las corporaciones que enviaron su
información (35 corporaciones reportaron información de facturación y recaudos para
el 2008 y 25 para el 2012. El total de la facturación pasó de $54.173.355.198 para el
año 2008 a $108.259.176.009 para el año 2012, lo que implica un aumento del 99,84%
a lo largo del período, pese a que el número de corporaciones que reportaron
información para el 2012 fue menor que en años anteriores.
Gráfica 7. Evolución de la facturación
Facturación
$ 120,000,000,000
$ 100,000,000,000
$ 80,000,000,000
$ 60,000,000,000
$ 40,000,000,000
$ 20,000,000,000
$0
2008 2009 2010 2011 2012
En la Gráfica 7 se observa cómo la facturación por concepto de tasa retributiva

aumentó de forma sostenida a lo largo del período, presentándose el mayor
incremento entre los años 2010 al 2012. Es de anotar que el repunte en el nivel de
facturación para los años 2011 y 2012 está relacionados con la entrada en vigencia de
la modificación introducida por la Ley 1450 de 2011 que permitió el cobro del total de
la carga vertida, incluso por encima de los límites permisibles, sin perjuicio de las
medidas sancionatorias a que haya lugar. Esta modificación da un nuevo impulso a la
implementación de esta tasa, pues permite gravar la totalidad de las cargas incluso las
ilegales, lo cual se ha traducido en un incremento significativo en el nivel de
facturación, situación que se refleja en especial para los casos de corporaciones como
CORANTIOQUIA15, en donde la facturación pasó de $4.601,9 millones en el año 2010
a $13.399,5 en el año 2011 y a $41.489,6 millones de pesos en el año 2012,
incremento asociado principalmente al cobro de vertimientos con alto contenido de
sólidos suspendidos totales generados por explotaciones auríferas en su jurisdicción.
Situación similar ocurre en el caso de la CAR Cundinamarca en donde la facturación
pasó de $379,2 millones en el año 2010 a $2.069,8 millones en el año 2011 y a
$18.440,9 millones en el año 2012.
15
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
42
En la Tabla 6 se presenta la información de recaudos totales por concepto de tasa
retributiva reportada por las corporaciones que enviaron su información, haciendo la
aclaración que para la fecha de corte del presente informe aún se encuentra en
proceso de recaudo lo correspondienrte a la facturación del año 2012. El total de
recaudos se mantiene relativamente constante, pasando de $36.936.692.638 para el
año 2008 a $ 35.511.423.983 para el año 2012, sin embargo, en el año 2008
reportaron información 33 corporaciones mientras que en el 2012 solo reportaron 25.
Tabla 6. Evolución de los recursos recaudados
2008 2009 2010 2011 2012
$ 36.936.692.638 $ 33.049.639.751 $ 36.137.223.374 $ 27.077.956.481 $ 35.511.423.983
Pese a que el número de corporaciones que reportaron información sobre recaudos

fue menor en el año 2012 que en años anteriores, se puede observar que el
incremento en los recaudos fue sensiblemente menor al incremento que se dio en el
mismo período para la facturación, a pesar de que el número de corporaciones que
reportaron información en cada año fue similar para ambas variables. Lo anterior
indica que la facturación creció mucho más rápido de lo que creció la recaudación,
indicando un posible comportamiento negativo de los sujetos pasivos respecto al pago
de las facturas por concepto de tasa retributiva.
Gráfica 8. Evolución de los recaudos por concepto de tasa retributiva
Recaudos
$ 40,000,000,000
$ 35,000,000,000
$ 30,000,000,000
$ 25,000,000,000
$ 20,000,000,000
$ 15,000,000,000
$ 10,000,000,000
$ 5,000,000,000
$0
2008 2009 2010 2011 2012
En la gráfica anterior se observa como los recaudos se mantuvieron relativamente

constantes durante el período comprendido entre los años 2008 y 2012, estando la
caída en los recaudos del año 2011 explicada principalmente porque el número de
corporaciones que reportaron información pasó de 33 en el 2010 a 27 en el 2011. Este
comportamiento de la variable nuevamente indica que la facturación creció de forma
mucho más sostenida y rápida que los recaudos, lo cual a su vez sugiere un
comportamiento de no pago por parte de los sujetos pasivos de la tasa retributiva.
43
No obstante lo anterior, al comparar los reportes de recaudos por concepto de tasa
retributiva para cada año con la información reportada sobre inversiones realizadas
para cada año por parte de las autoridades ambientales, esta ultima resulta mayor en
todos los casos, lo cual puede obedecer a que el reporte de recaudo se realiza sobre
el valor facturado para el mismo año, sin tener en cuenta los rezagos de cartera
correspondientes a vigencias anteriores. Es por ello que para obtener una cifra mas
cercana del total de ingresos que efectivamente captan las autoridades ambientales
por concepto de la tasa, resulta mas aproximado comparar la facturación realizada
durante el periodo de análisis con la inversión efectuada en el mismo periodo. Para
realizar dicha comparación y dado que a la fecha de este informe aun se encuentra en
proceso de recaudo lo facturación correspondiente al año 2012, se tomó la información
del periodo 2008 a 2011, la cual se presenta en la Tabla 7. El total recaudado e
invertido corresponde al 82,7% de lo facturado para el período, con un promedio anual
de rinversión cercano al 84% sobre el total facturado, lo cual confirma que existe una
brecha entre el total facturado y el total recaudado. En general, la efectividad
económica medida a través de la relación entre facturación y recaudos está indicando
una aceptable respuesta de los sujetos pasivos frente al pago de la tasa retributiva.
Tabla 7. Total facturación y recaudos 2008-2011
Total facturación para el período $ 239.565’910.125
Total recaudo invertido para el período $ 198.200’834.928
3.1.4.3 Efectividad ambiental
En la primera parte de este numeral se presenta un resumen de los resultados de la

evaluación de efectividad ambiental obtenidos en los primeros años de
implementación de la tasa, a partir de la revisión de estudios previos. En la segunda
parte, se presentan los resultados de la evaluación de efectividad realizada en el
marco del presente convenio. Para realizar esta última evaluación de la efectividad
ambiental para el período 2008-2012, se estudió el comportamiento de las cargas de
DBO y SST y se contrastaron las tendencias con la información disponible respecto a
crecimiento de la población, número de usuarios y PIB con el fin de determinar la
influencia de los factores explicativos en el comportamiento de las cargas. También se
evaluó la relación entre el comportamiento de las cargas contaminantes y el valor de
los factores regionales reportados para examinar concretamente la efectividad del
instrumento en la disminución de las cargas. Finalmente, se analizó la información
correspondiente al cumplimiento de metas para DBO y SST.
44
3.1.4.3.1 Evaluación de la efectividad ambiental de la tasa retributiva para períodos
anteriores al 2008, con base en revisión de estudios previos
Como se mencionó anteriormente en el estudio realizado por Castro (2003) se

desarrolló un modelo econométrico con el fin de determinar el efecto generado por el
cobro de la tasa en términos de disminuir los niveles de vertimientos; los resultados
obtenidos dejaban ver que los niveles de vertimientos reaccionaban de manera
significativa al cobro de la tasa. Pero esta reacción no era inmediata: empezaban a
reducirse los vertimientos después de dos períodos de rezago, manifestándose que
entre mayor fuera la longitud del rezago los resultados tenían una mayor bondad de
ajuste y significancia. Las corporaciones, que en su momento, presentaron resultados
más significativos fueron aquellas con el mayor período de implementación.
En general, los análisis institucionales, estadísticos y econométricos realizados por

Castro (2003) concluyeron que la tasa era un instrumento que influía rápida y
positivamente en la disminución de los niveles de contaminación, pero solo en
aquellas instituciones ambientales donde el programa se estaba implementando de
manera adecuada y completa. Era el caso en su momento de entidades que llevaban
por lo menos tres semestres de implementación, que realizaban un esfuerzo constante
por implementar los principales aspectos del decreto, que dirigían su gestión hacia la
facturación y el recaudo y que hacían esfuerzos por hacer monitoreo de la calidad de
los vertimientos y las fuentes de agua. En este grupo se encontraban las autoridades
ambientales: CVC, CORNARE, CDMB16, CORTOLIMA, CRC17, DADMA, Área
Metropolitana del Valle de Aburrá - AMVA, CORALINA18 y CORPOURABA.
Otro hallazgo importante de este estudio fue corroborar que el sector industrial era el
líder en reducción de contaminación, durante los primeros años de aplicación de la
tasa. El sector industrial / agroindustrial desarrolló la mayor reducción de carga
contaminante debido a su rápida reacción frente a cambios en las señales de precios y
del mercado y también al esfuerzo realizado para establecer convenios de producción
más limpia.
En los primeros años de aplicación de la tasa, con ciertas excepciones, los municipios
y las empresas de servicios públicos incumplieron todas las normas de vertimiento y
se resistieron a pagar por sus vertimientos. En ese momento, el sector municipal era el
responsable del 70% de la contaminación que se vertía sin tratamiento a las aguas.
Los municipios y empresas de servicios públicos (ESP) vertieron a los ríos de la
nación 190 mil toneladas de DBO y 193 mil toneladas de SST por semestre durante
2001.
El informe de Castro (2003) evidenció las diferencias estructurales que existían entre
las fuentes contaminadoras municipales e industriales y la necesidad de tener esto en
cuenta a la hora de definir metas de descontaminación para evitar problemas de
16
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
17
Corporación Autónoma Regional del Cauca.
18
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina.
45
inequidades relacionadas con el ajuste del factor regional, este estudio sirvió de base
para realizar importantes ajustes posteriores al decreto reglamentario.
Los análisis de efectividad hechos posteriormente por el grupo de análisis económico

del MAVDT, dejaban ver incrementos graduales de la carga contaminante durante los
primeros años de aplicación de la tasa, situación que se estabilizó a partir del año
2002 y se mantuvo estable hasta el año 2006, lo cual se explica por el incremento en
el número de autoridades que se fueron incorporando al programa y el incremento en
agentes económicos regulados en este período19.
Para ECOVERSA (2009) el mantenimiento estable de cargas contaminantes es un

resultado importante teniendo en cuenta que se esperaría un incremento en los
vertimientos municipales relacionado con incrementos en la población, en la cobertura
de servicios y en las cargas industriales relacionadas con los incrementos del PIB.
La premisa de que la contaminación de los cuerpos de agua está siendo

mayoritariamente afectada por las descargas de los sistemas públicos de
alcantarillado, se corrobora con las evaluaciones y cálculos de carga de DBO5 y SST
realizadas en las principales ciudades del país por Castro (2009). Este estudio
demuestra cómo la relación entre los aportes de las cargas siguen estando cercanas a
la relación 70/30, es decir, que más del 70% la carga orgánica que reciben los cuerpos
de agua, proviene de los alcantarillados de las cabeceras y centros poblados. En este
sentido, queda claro la importancia y el esfuerzo requerido por parte de los municipios,
las ESP y ahora los Departamentos dado su protagonismo y liderazgo con los Planes
Departamentales del Agua – PDA, para lograr el mejoramiento de la calidad del
recurso hídrico, especialmente en los tramos afectados por sus alcantarillados20.
Según CAEMA (2009) “Cuando los PSMV, se hayan estructurado y aplicado con
criterio y responsabilidad, necesariamente se deberá verificar una mejoría en los
principales cuerpos de agua de la Nación”. Lamentablemente se evidencia en este
estudio que la mayoría de los PSMV presentados deben ser ajustados y mejorados si
se pretende, como en efecto era la intención del Decreto 3440 de 2004, que estos
planes de cumplimiento contribuyan al mejoramiento de la calidad de los efluentes de
los alcantarillados públicos y con ello, de las fuentes receptoras de estos vertimientos.
3.1.4.3.2 Evaluación de la efectividad ambiental de la tasa retributiva para período 2008-

2012
 Comportamiento de las variables económicas y demográficas y su

relación con las cargas contaminantes vertidas
La importancia de observar el comportamiento de las variables económicas y

demográficas radica en que estas variables pueden incidir significativamente sobre el
19
MAVDT (2007).
20
CAEMA (2009).
46
total de cargas contaminantes vertidas en los cuerpos de agua. En primer lugar, si
aumenta la población de los Departamentos que se encuentran en la jurisdicción de
las corporaciones del estudio, se espera que los vertimientos realizados por las
empresas que prestan el servicio de alcantarillado aumenten como resultado del
incremento de la población total. En segundo lugar, si aumenta la actividad económica
medida a través de la producción en los departamentos que se encuentran en la
jurisdicción de las corporaciones del estudio, se espera que aumenten los vertimientos
debido al incremento de los desechos orgánicos generados por la industria y la
agricultura.
Debido a la existencia de estas relaciones debe examinarse si la población o la

producción aumentaron o disminuyeron para poder determinar si se espera que las
cargas de DBO y SST aumenten o disminuyan y así poder evaluar la evolución de los
vertimientos con base a esta información.
Para evaluar el comportamiento de la población se utilizaron las proyecciones de

población nacional estimadas por el DANE. En la gráfica siguiente se muestra la
evolución proyectada de la población total nacional. Como se observa en esta gráfica
las proyecciones del DANE estimaron un crecimiento sostenido de la población total
nacional en el período comprendido entre 2008 y 2012, pasando la población total de
44’451.147 habitantes en el año 2008 a 46’581.823 habitantes en el año 2012, lo cual
representa un incremento del 4,79%.
Gráfica 9. Población nacional estimada 2008-2012
47,000,000
46,500,000
46,000,000
45,500,000
45,000,000
44,500,000
44,000,000
43,500,000
43,000,000
2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: DANE, 2005
De igual manera, para evaluar el comportamiento de la producción se utilizaron los

datos calculados por el DANE sobre PIB nacional en miles de millones de pesos a
precios constantes de 2005 para el período 2008-201221. Como se observa en la
gráfica siguiente el PIB total nacional en miles de millones de pesos a precios
constantes de 2005 aumentó de forma constante durante el período comprendido
entre 2008 y 2012, pasando de 401.744 miles de millones de pesos en el año 2008 a
21
Los datos de 2011 y 2012 son provisionales.
47
470.947 miles de millones de pesos en el año 2012, lo cual representa un aumento del
17,22%.
Gráfica 10. PIB total departamental en miles de millones de pesos ($ constantes de 2005).
480,000
460,000
440,000
420,000
400,000
380,000
360,000
2008 2009 2010 2011 (p) 2012 (p)
Fuente: DANE
De esta manera, de acuerdo al comportamiento de las variables demográficas y

económicas, se espera que en ausencia de regulación en materia ambiental y de
instrumentos económicos ambientales, aumenten las cargas de DBO y SST vertidas
en los cuerpos de agua que se encuentran en la jurisdicción de las corporaciones que
reportaron información al MADS.
 Evolución de la carga de DBO
Para el manejo de la información reportada por las corporaciones sobre DBO se

presentaron los siguientes problemas con la calidad de la información: (1) cinco
corporaciones (CORPAMAG22, CSB, DADMA, DAGMA23 y EPA) no reportaron datos
para ningún año, (2) varias corporaciones no reportaron datos completos para todos
los años (ver Tabla 8), (3) el dato presentado por la CAM24 para el 2012 presenta un
aumento respecto al año anterior superior al 14 mil por ciento, por lo que se presume
un error de digitación.
Tabla 8. Número de autoridades ambientales competentes que presentaron información de cargas

de DBO para cada año
2008 2009 2010 2011 2012
31 31 33 29 20
22
Corporación Autónoma Regional del Magdalena.
23
Departamento Administrativo de Gestión de Medio Ambiente de Santiago de Cali.
24
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.
48
Para posibilitar el análisis de la información pese a los problemas mencionados se
tomaron las siguientes medidas correctivas: (1) se eliminó de la muestra las
corporaciones que no presentaron datos o presentaron menos de 3 datos; (2) se
completó la información faltante de las corporaciones que reportaron 3 o más años con
los respectivos promedios de DBO de los demás años de cada corporación; (3) se
eliminó el dato presentado por la CAM que presumiblemente era erróneo y se
reemplazó con el promedio de DBO de los demás años para esta corporación. En la
Tabla 9 se presentan los resultados de DBO total (kg/año) para las 30 corporaciones
restantes con la aplicación de este procedimiento.
Tabla 9. Carga de DBO total (kg/año)
2008 2009 2010 2011 2012

269.430.243,51 269.666.842,40 253.819.153,20 296.557.175,42 295.744.820,19
Como se observa en la Gráfica 11, las cargas contaminantes de DBO (kg/año)

disminuyen un 5.8% del 2008 al 2010, pasando de 269.430.243,51 kg/año a
253.819.153,20 kg/año y luego aumentan 16.83% en el año 2011 pasando a ser de
296.557.175,42 kg/año, finalmente, disminuyen un 0,2% en el año 2012. El aumento
de las cargas de DBO del año 2010 al año 2011 es explicado principalmente por el
aumento de las cargas reportadas por la CAR (565.92%), CDMB (373.85%),
CORMACARENA (186.83%) y CORALINA 97.03%. El aumento en los niveles de
carga reportados durante los años 2010 a 2012, como se anotó anteriormente, está
relacionado con la entrada en vigencia de la modificación introducida por la Ley 1450
del 16 de junio de 2011 que permite el cobro del total de la carga vertida, incluso por
encima de los límites permisibles, sin perjuicio de las medidas sancionatorias a que
haya lugar.
En general, el comportamiento de las cargas de DBO evidencia una alta efectividad

ambiental del instrumento hasta el año 2010, ya que como resultado del crecimiento
demográfico del número de usuarios y de la actividad económica se esperaría que en
ausencia del instrumento las cargas aumentaran a un ritmo constante a lo largo del
período, pero lo que se observa es que no aumentaron durante estos años y de hecho
disminuyeron. Las cargas registradas en los años posteriores 2011 y 2012, no pueden
ser comparadas con las registradas antes del año 2010, puesto que el cambio de
reglas de juego introducida con la Ley 1450 de 2011 permiten que ahora se cobre la
tasa por la totalidad de la carga vertida, incluso las cargas ilegales y por encima del
límite permisible, lo que se ha traducido en una disminución del subregistro de
usuarios y de carga de DBO que las autoridades toman como base para el cobro de la
tasa, lo cual hace incomparable los registros de carga para los dos períodos de
análisis.
49
Gráfica 11. Evolución de la carga de DBO total (kg/año)
320,000,000
300,000,000
280,000,000
260,000,000
240,000,000
220,000,000
200,000,000
180,000,000
2008 2009 2010 2011 2012
 Evolución de la carga de SST
Con la información reportada de SST (kg/año) al MADS por parte de las corporaciones
se presentaron prácticamente los mismos problemas que se presentaron con los datos
de DBO: (1) cinco Corporaciones (CORPAMAG, CSB, DADMA, DAGMA y EPA) no
reportaron datos para ningún año; (2) varias corporaciones no reportaron datos
completos para todos los años (ver Tabla 8); (3) el dato reportado por la CAM para el
año 2012 presenta un aumento respecto al año anterior superior al 7 mil por ciento,
por lo que se presume un error de digitación.
Tomando las mismas medidas correctivas que se tomaron con la información de DBO
se obtienen los datos presentados en la Tabla 10.
Tabla 10. Carga de SST (kg/año)
2008 2009 2010 2011 2012

232.979.601,7 308.985.388,5 392.462.242,1 355.627.462 465.285.304,2
Como se observa en la Gráfica 15, para las 30 corporaciones que reportaron cifras de
tres o más años las cargas de SST totales aumentan un 68,45% durante los primeros
dos años del período, pasando de 232’979.601,7 kilogramos en 2008 a 392’462.242,1
kilogramos en 2010. Posteriormente, las cargas de SST anuales disminuyen un 9,38%
durante el año 2011 y aumentan un 30.83% en el año 2012.
50
Al igual que con la DBO se esperaría que las cargas de SST aumentaran a lo largo del
período debido al crecimiento demográfico (ver Gráfica 9), del número de usuarios (ver
Gráfica 3) y de la actividad económica (ver Gráfica 10), lo cual se observa en la
Gráfica 12; el aumento de cargas registrado para el año 2012 se explica por el cambio
de reglas de juego introducida con la Ley 1450 de 2011 que permite que ahora se
cobre la tasa por la totalidad de la carga vertida, incluso las cargas ilegales y por
encima del límite permisible, situación que se refleja especialmente en el caso de
CORANTIOQUIA, que para las vigencias 2011 y 2012 incluyó en sus registros para
efectos de cobro de la tasa los vertimientos de SST generados por empresas mineras
con explotaciones auríferas localizadas en su jurisdicción, lo cual conllevó a que el
nivel de solidos suspendidos registrado pasara de 31’257.192 kg/año en 2010 a
141’679. kg/año en 2012.
Gráfica 12. Evolución de la carga de SST (kg/año)
500,000,000
450,000,000
400,000,000
350,000,000
300,000,000
250,000,000
200,000,000
150,000,000
100,000,000
50,000,000
0
2008 2009 2010 2011 2012
 Evolución en el cobro del factor regional
En cuanto a los factores regionales, aparte de la información sobre números de

cuerpos de agua o tramos de los mismos en los que se cobra factor regional igual a
uno o superior presentada anteriormente (ver Gráfica 2), también se cuenta con
información reportada por las autoridades ambientales competentes al MADS respecto
al valor máximo del factor regional utilizado para la facturación anual de DBO y SST.
Esta información puede ser empleada para evaluar el comportamiento de los usuarios
activos y pasivos de la tasa retributiva al examinar la tendencia del factor regional
máximo promedio de las corporaciones que reportaron información al MADS para el
período 2008-2012. En la Tabla 11 se presenta la información sobre el promedio de
los factores regionales máximos de DBO y SST para la muestra de autoridades
ambientales para cada año.
51
Tabla 11. Promedio de factores regionales máximos
Año 2008 2009 2010 2011 2012
Factor regional máximo promedio DBO 1,095 1,354 1,807 2,027 2,426
Factor regional máximo promedio SST 1,048 1,265 1,873 2,161 2,5
Como se observa en la gráfica siguiente el factor regional máximo promedio de DBO y

SST de las Corporaciones aumentó a lo largo del período pasando de 1,095 para DBO
y 1,048 para SST en 2008, a 2,426 para DBO y 2,5 para SST en 2012. El aumento fue
sostenido para ambos factores regionales a lo largo del período, lo cual es de
esperarse ya que de acuerdo a la forma en que fueron establecidos en la norma estos
aumentan progresivamente año tras año y solo regresan a uno al final del quinquenio.
Gráfica 13. Factor regional máximo promedio a nivel nacional
2.5
Factor regional máximo

1.5 promedio DBO
Factor regional máximo
promedio SST
1
0.5
0
2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Elaboración propia
Por otra parte, el incremento de los factores regionales máximos promedio, debe
evaluarse con cuidado ya que no necesariamente representa un aumento en el
incumplimiento de las metas de reducción de carga por parte de los usuarios de la
tasa retributiva, sino que bien podría reflejar que las corporaciones mejoraron la
implementación del instrumento pasando de cobrar esta tasa con tarifa mínima a
cobrarla plenamente utilizando los valores calculados de factor regional. Igualmente, el
factor regional máximo podría no ser representativo del total de usuarios de esta tasa.
52
 Metas globales de reducción de carga
En cuanto a las metas de reducción de carga se dispone de información sobre el

número de cuerpos de agua o tramos de los mismos que cumplieron con las metas
globales de DBO y de SST. Esta información sirve para evaluar la efectividad
ambiental del instrumento, ya que un aumento en el número de cuerpos de agua que
cumplen con las metas globales reflejaría un cumplimiento de los objetivos propuestos
para los usuarios pasivos.
En la Tabla 12 se presenta el total de cuerpos de agua o tramos de los mismos que

cumplieron las metas de DBO y de SST en total para las autoridades ambientales
competentes que presentaron su información. En general, existieron problemas con la
información debido a que en muchos casos estaba incompleta o no se reportó; sin
embargo, es posible analizar la información debido a que las falencias en información
son consistentes a lo largo del período.
Tabla 12. Cumplimiento de metas globales de reducción de la contaminación
Año 2008 2009 2010 2011 2012

Número de cuerpos de agua o de tramos de
los mismos que cumplieron con metas 40 89 106 139 169
globales de DBO
Número de cuerpos de agua o de tramos de
los mismos que cumplieron con metas 38 88 108 135 176
globales de SST
En la gráfica siguiente se evidencian dos fenómenos: por una parte un incremento

progresivo, sostenido y constante en el número de cuerpos de agua o tramos de los
mismos en los que se registraron cumplimiento de las metas globales tanto de DBO
como de SST y por otra parte una fuerte correlación entre el cumplimiento de metas
globales de DBO y de SST. El primer fenómeno indica una alta efectividad ambiental
del instrumento, ya que a medida que se ha venido consolidando la implementación de
la tasa retributiva se evidencia el aumento en el cumplimiento de las metas globales
establecidas para los diversos cuerpos de agua. Lo anterior también indica que si el
establecimiento de las metas se ha realizado de forma adecuada por parte de las
autoridades ambientales se debería esperar una mejora en la calidad del recurso
hídrico.
53
Gráfica 14. Número de cuerpos de agua o tramos con cumplimiento de las metas globales
200
180
160 Número de cuerpos de
140 agua o de tramos de los
mismos que cumplieron
120 con metas globales de
100 DBO
80 Número de cuerpos de
agua o de tramos de los
60 mismos que cumplieron
40 con metas globales de
SST
20
0
2008 2009 2010 2011 2012
3.1.5 Conclusiones de la evaluación
La tasa retributiva por vertimientos puntuales es un instrumento económico que ha

coadyuvado al control de la contaminación de los cuerpos de agua del país. La
implementación de la tasa ha producido externalidades positivas relacionadas con la
generación de capacidad técnica al interior de las autoridades ambientales y mejoras
en cuanto al nivel de información disponible, así como en lo relacionado con el
conocimiento que han acumulado dichas autoridades sobre sus asuarios y las
características de sus vertimientos, lo cual ha redundado en un seguimiento más
efectivo de las descargas contaminantes realizadas, y un mayor autocontrol de las
mismas, pues la señal económica de la tasa ha inducido a que los usuarios realicen
inversiones para el control de sus vertimientos. Lo anterior también se ha traducido en
una gestión mas costo eficiente en términos de la inversión publica realizada versus el
nivel de descargas generadas durante los últimos años.
La implementación de este instrumento económico ha estado ligada a instrumentos de

planificación territorial como los POMCAS y los PSMV, y a instrumentos de control y
manejo ambiental como los permisos de vertimientos, lo cual ha inducido a las
autoridades ambientales del país a incorporar la modelación de la calidad de sus
cuerpos de agua como una herramienta de gestión, y ha tecnificado además la
determinación y ajuste permanente de los limites de vertimiento de carga contamiante
autorizados a sus usuarios.
El estado de avance de la implementación de la tasa retributiva en el período

analizado 2008-2012, ha sido bueno, encontrándose que la mayoría de los indicadores
referentes a este tema evidencian un progreso significativo, tanto por parte de las
autoridades ambientales (en lo relacionado con su obligación de establecer objetivos
de calidad, metas de reducción de carga contaminante, evaluaciones de cumplimiento,
54
entre otros) como por parte de los usuarios en lo relacionado con avances en
presentación de PSMV y solicitudes de permisos de vertimientos.
Es así como los reportes de información recibidos, permiten concluir que durante el
período analizado 2008 - 2012, las 39 autoridades ambientales regionales
competentes para el cobro de la tasa retributiva, es decir 100% de las autoridades
ambientales competentes, han adelantado cobros por concepto de este instrumento en
por lo menos uno de sus cuerpos de agua, ya sea solo con tarifa mínima (56%) o
aplicando el factor regional (44%).
Los datos también muestran que 15 de las 35 autoridades ambientales analizadas

(43%), se encuentran en etapa de implementación del proceso que permitirá el cálculo
del factor regional establecido en el Decreto 3100 de 2003 y retomado por el Decreto
2667 de 2012 en al menos 368 cuerpos de agua (52,6% del total) ubicado en sus
jurisdicciones, de los cuales 210 ya cuentan con metas de reducción de carga
contaminante.
Adicionalmente en el 21.2% de los cuerpos de agua o tramos de los mismos en los

cuales las autoridades ambientales reportantes cobran la tasa, el cobro se realiza
aplicando factor regional superior a 1.00, evidenciando incumplimientos en las metas
globales de carga contaminante en igual porcentaje de cuerpos hídricos durante
alguno de los años del ultimo quinquenio, mientras que en el 20.9% la tasa se cobra
con factor regional igual a 1.00, lo cual significa cumplimiento de las metas de carga
durante todo el quinquenio, y en el restante 57.9% de los cuerpos de agua o tramos de
los mismos el cobro se realiza con tarifa mínima dado que las autoridades ambientales
aun no han culminado en tales tramos el proceso de implementación de este
instrumento económico, lo que les impide incorporar en el factor regional en calculo del
valor a pagar.
La facturación reportada por concepto de la tasa durante el periodo 2008 a 2012,

ascendió a la suma de $347.825 millones, con un promedio anual de $69.565 millones
de pesos y con un nivel de recaudo e inversión anual cercano al 84%. Se evidencia un
repunte del 70% en el nivel de facturación entre los años 2010 a 2012 el cual está
relacionado con la entrada en vigencia de la modificación introducida por la Ley 1450
del 16 de junio de 2011, que permite el cobro del total de la carga vertida, incluso por
encima de los límites permisibles, sin perjuicio de las medidas sancionatorias a que
haya lugar. Esta modificación le da un nuevo impulso a la implementación de la tasa
retributiva, pues permite gravar la totalidad de las cargas, incluso las ilegales, lo cual
se ha traducido en un incremento significativo en el nivel de facturación.
Finalmente, la inversión de los recaudos por concepto de tasa retributiva en términos

generales se mantuvo constante durante el período evaluado, presentando un
pequeño crecimiento para el año 2012.
En cuanto a la evaluación de la efectividad ambiental, se comparó la evolución de las

cargas DBO y SST con la evolución del crecimiento demográfico y el crecimiento de la
producción industrial en el país. Para la DBO se encontró que la tendencia creciente
55
esperada no se dio hasta el 2010, sino que por el contrario las cargas cayeron de
forma significativa hasta este año. Este comportamiento de la DBO evidencia una alta
efectividad del instrumento, ya que se consiguió la reducción de las cargas
contaminantes por este concepto pese al incremento de la población total, de la
producción industrial y del número de usuarios de la tasa retributiva durante el período
de análisis. Sin embargo, a partir de este año y hasta el 2012 se observa un
incremento considerable en las cargas de DBO que se explica principalmente por el
cambio de reglas de juego introducida con la Ley 1450 de 2011, lo que se ha traducido
en una disminución del sub registro de usuarios y de carga de DBO que las
autoridades toman como base para el cobro de la tasa, lo cual hace incomparable los
registros de carga para los dos períodos de análisis.
Para el caso de las cargas de SST se registró un aumento sostenido a lo largo del
período, presentando un pico en el año 2010 asociado a la temporada invernal
registrada en ese año; así mismo se presentó un pico de cargas durante el año 2012
que se explica en gran parte por la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011, que
permite el cobro de la tasa por la totalidad de la carga vertida, incluso las cargas
ilegales y por encima del límite permisible, situación que se refleja especialmente en el
caso de Corantioquia, que para las vigencias 2011 y 2012 incluyó en sus registros
para efectos de cobro de la tasa los vertimientos de SST generados por empresas
mineras con explotaciones auríferas localizadas en su jurisdicción, lo cual conllevó a
que el nivel de solidos suspendidos registrados pasara de 31.3 millones de kg/año en
2010 a 141.7 millones de kg/año en 2012.
Respecto a los factores regionales, se observa un crecimiento en los valores máximo

promedio a lo largo del período de estudio que no se debe a un aumento en el
incumplimiento de metas sino que es explicado principalmente por la forma en que fue
concebida la fórmula en la norma (el factor regional crece año tras año a lo largo del
quinquenio y solo regresa a uno al final del quinquenio).
De la misma manera, desde el punto de vista del cumplimiento de metas globales de

cargas contaminantes, el instrumento está siendo efectivo ya que se observa un
crecimiento sostenido e importante en el número de cuerpos de agua o tramos de los
mismos que cumplieron con sus metas.
3.1.6 Recomendaciones
La tasa retributiva ha sido objeto de recientes modificaciones de fondo introducidas por

la Ley 1450 de junio 16 de 2011 y el Decreto 2667 de diciembre 21 de 2012, cambios
que le han dado un nuevo impulso, especialmente ante la posibilidad de incorporar en
el cobro a los vertimientos ilegales y generados por encima de los límites permisibles;
así como la definición de mecanismos claros para armonizar el seguimiento del
cumplimiento de los PSMV al ajuste de la tarifa de la tasa. Estos cambios requieren de
un proceso de maduración en su implementación, por lo cual, es recomendable en el
corto y mediano plazo evitar la incorporación de nuevas modificaciones normativas a
la estructura de este instrumento económico.
56
Las cifras referentes al estado de implementación del instrumento económico indican
que aunque el 100% de las autoridades ambientales están cobrando la tasa retributiva,
solo el 44% lo hace aplicando el factor regional en la tarifa de cobro, lo que evidencia
que se requiere fortalecer los equipos técnicos de las autoridades ambientales
encargados de la implementación de este instrumento económico, así como enfatizar
el acompañamiento técnico que desde el MADS se brinda a dichas autoridades en la
aplicación de la normativa.
Se recomienda fortalecer los procedimientos de cobro coactivo de las autoridades

ambientales como mecanismo para garantizar el recaudo por concepto de la tasa, los
cuales resultan inferiores a los totales facturados por este concepto.
Se recomienda buscar métodos para mejorar la captura y el reporte de información al

MADS sobre la implementación del instrumento por parte de las autoridades
ambientales competentes ya que la información que se recibe no solo es incompleta
sino que en muchos casos se evidencia que es incorrecta. En este sentido es
importante avanzar en la estructuración de plataformas tecnológicas que permitan el
reporte y la validación en línea de la información referente a este instrumento
económico.
Teniendo en cuenta que las tarifas mínimas para los parámetros de cobro vigentes
(DBO y SST) datan desde el año 1997, y aunque las mismas se actualizan de manera
anual de acuerdo al índice de precios al consumidor, es recomendable que el MADS
realice una revisión de estas tarifas para evaluar la posibilidad de actualizarlas de
acuerdo con los costos de las nuevas tecnologías de remoción de la carga
contaminante.
En cuanto a la inclusión de nuevos parámetros de cobro para la tasa retributiva,

adicionales a DBO y SST ya existentes, es aconsejable que se evalúe su inclusión una
vez finalice los dos primeros quinquenios para los cuales fueron definidos los Planes
de Saneamiento y Manejo de Vertimientos - PSMV, esto es desde finales del año 2016
para las autoridades más avanzadas en la implementación de la tasa. Lo anterior
debido a que en la mayoría de los PSMV se han proyectado realizar reducciones de
carga contaminante de DBO y SST solo a partir del segundo quinquenio, por lo que la
inclusión de nuevas metas asociadas a nuevos parámetros conllevaría a la necesidad
de ajustar la totalidad de los PSMV, situación que resultaría costosa en términos de
gestión para las autoridades ambientales y en términos de seguridad jurídica para los
prestadores del servicio público de alcantarillado.
3.2 TASA POR UTILIZACIÓN DE AGUAS
El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables, Decreto ley 2811 de 1974,
establece en el artículo 80 que sin perjuicio de los derechos privados adquiridos con
arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles.
Además la Constitución Política de Colombia, en su Artículo 366, definió que será
57
objetivo fundamental del Estado la solución de las necesidades insatisfechas de salud,
de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Definida la
responsabilidad legal del Estado en la administración del recurso hídrico, surge la
necesidad de desarrollar instrumentos económicos que permitan una administración
eficiente del recurso, siendo la Tasa por Uso del Agua, a partir de ahora TUA, un
instrumento complementario a los instrumentos de comando y control y de gestión,
con la característica de enviar una señal económica de incentivo a los agentes del
mercado para que estos, bajo el supuesto de la racionalidad económica, cambien su
comportamiento y sean más eficientes en el uso del recurso y se motive su
conservación.
A continuación se presentan los objetivos del instrumento, los fundamentos legales de

su implementación, así como la metodología para la evaluación de su efectividad
económica y ambiental.
La tasa por utilización de aguas es un instrumento de gestión con el que cuentan las
autoridades ambientales para el logro de objetivos ambientales relacionados con la
conservación y uso eficiente del agua, además de ser una fuente de recursos
financieros para inversiones ambientales que garanticen la renovabilidad del recurso,
dentro del ciclo hidrológico y las cuentas prioritarias25. Su implementación implica un
fortalecimiento de la gestión de la autoridad ambiental como administrador del recurso
hídrico y constituye un elemento importante para garantizar su conservación y
renovabilidad.
Ahora bien, la tasa es un instrumento que refleja la presión sobre el recurso (a través
del índice de escasez), que está asociada al nivel del consumo del usuario, y que
busca coadyuvar junto con el restante conjunto de instrumentos de gestión ambiental
asociados al recurso hídrico, al logro de objetivos ambientales relacionados con este
recurso para las regiones.
La tasa por utilización del agua tiene sus antecedentes normativos en el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente,
Decreto Ley 2811 de 1974, estableciendo el cobro para actividades lucrativas, así:
Artículo 159. La utilización de aguas con fines lucrativos por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno
Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los
recursos acuíferos, entre ellos:
a) Investigar e inventariar los recursos hídricos nacionales;

25
MAVDT, 2006.
58
b) Planear su utilización;
c) Proyectar aprovechamientos de beneficio común;
d) Proteger y desarrollar las cuencas hidrográficas, y
e) Cubrir todos los costos directos de cada aprovechamiento26
Posteriormente la Ley 99 de 1993 retoma este concepto, y establece la tasa por
utilización de aguas actual mediante el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, en el cual se
señala:
La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,

dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán
al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para
los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de
1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar
por el uso de las aguas.
El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición
de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y
compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que
trata el presente artículo.
A partir de lo anterior, en enero de 2004 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 155

que reglamenta la tasa por utilización de aguas del Artículo 43, desarrollando los
diferentes elementos de este tributo e incluyendo las variables que determinan la
tarifa, en especial el factor regional que incluye a su vez variables relacionadas con las
condiciones socioeconómicas, necesidades de inversión y condiciones de escasez del
recurso hídrico en términos de la relación demanda y oferta; así mismo establece la
fórmula del monto a pagar, la forma de cobro, el período de cancelación, la destinación
del recaudo, entre otros aspectos. Es de mencionar que antes de la expedición de este
decreto, las autoridades ambientales cobraban las tasas con base en lo establecido en
el Decreto-Ley 2811 de 1974, el Decreto 1541 de 1978 y acuerdos del INDERENA.
Posteriormente en el año 2005 se expidió el Decreto 4742, por el cual se modificó el

Artículo 12 del Decreto 155 de 2004 referente al cálculo del monto a pagar, y en el
cual se establecía una gradualidad para el cobro de la tarifa de tasa por un período de
10 años el cual culminará en el año 2016. Así mismo el Ministerio de Ambiente expidió
la Resolución 240 de 2004 mediante la cual se definió la tarifa mínima, fundamentada
a partir de las inversiones anuales de las autoridades ambientales para efectos de
prevenir y controlar la depreciación del recurso hídrico, como referente de los costos
sociales, ambientales y de recuperación del recurso hídrico, base para la
determinación de la depreciación generada por la utilización de dicho recurso; este
monto tarifario se actualiza anualmente con base en el Índice de precios al consumidor
- IPC.
Así mismo, se expidió la metodología para el cálculo del índice de escasez para aguas
superficiales y de aguas subterráneas a partir de los documentos técnicos
26
Artículos 159 y 160 declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1063-03 de 11 de
noviembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería
59
desarrollados por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -
IDEAM, siendo estas las variables más relevantes dentro del cálculo de la tarifa. El
índice de escasez de aguas superficiales se fundamenta en la relación demanda -
oferta de agua de la unidad hidrológica de análisis y el de aguas subterráneas en la
relación del caudal captado y el caudal disponible del acuífero respectivo. Así mismo,
se reglamentó el formulario de reporte de información de las autoridades ambientales
al Ministerio relacionada con el cobro de las tasas por utilización y el estado de los
recursos hídricos, como se señala en el Tabla 13:
Tabla 13. Desarrollo normativo de la tasa por utilización del agua.
Normativa Tema
Decreto 155 de enero 23 de 2004 Reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas
por utilización de aguas
Decreto 4742 de diciembre 30 de Modifica el artículo 12 del Decreto 155 de 2004
2005
Resolución 240 de marzo 13 de Define las bases para el cálculo de la depreciación y se
2004 establece la tarifa mínima
Resolución 865 de agosto 4 de Adopta la metodología para el cálculo del índice de
2004 escasez para aguas superficiales a que se refiere el
Decreto 155 de 2004
Resolución 866 de agosto 4 de Adopta el formulario de información relacionada con el
2004 cobro de las tasas por utilización y el estado de los
recursos hídricos
Resolución 872 de mayo 19 de Establece la metodología para el cálculo del índice de
2006 escasez para aguas subterráneas a que se refiere el
Decreto 155 de 2004
Ley 1151 de 2007, Artículo 108 Adiciona parágrafo art. 43 Ley 99 de 1993, modificando lo
relacionado con la destinación de los recaudos por
concepto de la tasa.
Ley 1450 de 2011, Artículo 216 Adiciona el parágrafo art.43 Ley 99 de 1993, estableciendo
el cobro para todos los usuarios incluyendo aquellos que no
cuentan con la concesión de aguas
Para el año 2007, la Ley 1151 (Plan Nacional de Desarrollo) amplió la posibilidad de
inversión de los recursos de la tasa por utilización de agua, permitiendo su inversión
en la formulación del plan de ordenamiento y manejo de la cuenca hidrográfica cuando
la cuenca haya sido declarada en ordenación para actividades de protección,
renovación y monitoreo del recurso; en la ejecución del mismo cuando el plan haya
sido adoptado, y en la ausencia de los anteriores, en actividades de protección y
renovación del recurso hídrico según las directrices que expida el Ministerio de
Ambiente y de conformidad con los instrumentos de planificación de las entidades
competentes.
Adicionalmente en la misma ley, se determina que hasta un 10% de los recursos

pueden ser destinados a cubrir gastos de implementación y monitoreo, lo cual busca
facilitar la implementación del instrumento por parte de las autoridades ambientales.
Esta misma destinación continúa vigente de acuerdo con lo establecido en el Artículo
216 de la Ley 1450 de 2011del Plan Nacional de Desarrollo. La misma ley incorporó el
60
cobro a usuarios sin concesión de aguas, buscando mejorar el desempeño del
instrumento y coadyuvar en la gestión integral del recurso hídrico. Las modificaciones
realizadas al Artículo 43 sobre la tasa por utilización de aguas y actualmente vigentes,
son las siguientes:
Parágrafo 2. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de
agua, se destinarán de la siguiente manera:
a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarán

exclusivamente a las actividades de protección, recuperación y monitoreo del
recurso hídrico definidas en el mismo;
b) En las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del
Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca;
c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se
destinarán a actividades de protección y recuperación del recurso hídrico
definidos en los instrumentos de planificación de la autoridad ambiental
competente y teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus veces.
Para cubrir gastos de implementación, monitoreo y seguimiento; la autoridad ambiental
podrá utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.
Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley
99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de
conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la
formulación y adopción del Plan.
Parágrafo 3. La tasa por utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del
recurso hídrico, excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero
incluyendo aquellos que no cuentan con la concesión de aguas, sin perjuicio de la
imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar y sin que
implique bajo ninguna circunstancia su legalización.
Por último es de señalar que la Resolución 287 de 2004 de la Comisión de Regulación

de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, por la cual se establece la metodología
tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado, definió dentro del cálculo del cargo por consumo de
acueducto, el costo medio de la tasa por utilización de aguas que se transfiere a los
suscriptores del servicio a partir del cobro que la autoridad ambiental realiza al
prestador. Esta metodología actualmente se encuentra en discusión pública.
El Artículo 43 de la Ley 99 de 1993 define como condición para que haya lugar al
cobro de la TUA la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas. En concordancia la Ley 1450 de 2011 establece en el parágrafo 3 que La
tasa por utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso hídrico. El
Consejo de Estado en Sentencia de Julio 07 de 2011, expediente 00176, se manifestó
61
al respecto precisando que la obligación de pagar dichas tasas, se genera por el uso
del recurso hídrico y como garantía de la protección del mismo.
Como lo establece el Artículo 5 del Decreto 155 de 2004, el hecho generador se

expresa en la utilización del agua, y relacionado con lo anterior, con y sin concesión de
aguas. En este sentido, el hecho generador de la tasa está determinado por el
aprovechamiento del recurso hídrico en cualquier actividad consuntiva o no
consuntiva, se a esta lucrativa o no, independientemente de la existencia de una
concesión, por tanto los usuarios que hacen un aprovechamiento del recurso sin la
concesión, también están sujetos a esta obligación tributaria, excluyendo aquellos por
ministerio de ley.
La reglamentación de la TUA abarca la utilización de aguas superficiales y

subterráneas excluyendo el cobro de las aguas marinas. Las aguas estuarinas están
incluidas dentro de la categoría de las aguas superficiales, y los acuíferos litorales en
la categoría de aguas subterráneas.
El Artículo 6 del Decreto 155 de 2004 establece la base gravable de la siguiente

manera: La tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua
efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la
concesión de aguas, indicando en el parágrafo del mismo artículo que el sujeto pasivo
que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad
ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente,
reportes sobre los volúmenes de agua captada, si no contaré con un sistema de
medición el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas. En
consecuencia se determina que el volumen de agua efectivamente captada permite
establecer la base gravable y es responsabilidad de los sujetos pasivos.
3.2.3.3 Sujeto activo
El Decreto 155 de 2004 en su Artículo 3, estableció como sujetos activos competentes

para el cobro, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el
Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos,
las que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad de Parques
Nacionales Naturales. Los establecimientos públicos ambientales autorizados para
realizar el cobro comprenden los Distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta.
En total son 40 autoridades ambientales las competentes para el cobro.
3.2.3.4 Sujeto pasivo
De acuerdo con lo establecido en el parágrafo 3 del Artículo 216 de la Ley 1450 de

2011 la tasa por utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso
hídrico, excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero incluyendo
aquellos que no cuentan con la concesión de aguas, sin perjuicio de la imposición de
las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar y sin que implique bajo
62
ninguna circunstancia su legalización. Así las cosas son sujetos del cobro de la TUA
todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que utilicen el recurso en
virtud de una concesión de aguas o los que capten el recurso para cualquier tipo de
uso sin concesión, consuntivo o no consuntivo, de una actividad lucrativa o no.
3.2.3.5 Tarifa
De acuerdo con lo establecido en el Artículo 7 del Decreto 155 de 2004, la tarifa de la

tasa es el resultado de la multiplicación de dos componentes: la tarifa mínima (TM) y el
factor regional (FR) y es establecida por cada autoridad ambiental competente.
La tarifa mínima fue establecida por el Ministerio de Ambiente mediante Resolución

240 de 2004, con un valor de cero punto cinco pesos por metro cúbico (0.5$/m 3) para
ese año, el cual se actualiza anualmente mediante el índice de precios al consumidor
(IPC), a partir de información sobre las inversiones anuales de las autoridades
ambientales orientadas a prevenir y controlar la depreciación del recurso. Esta
Resolución aplica a todo el territorio nacional, y por ende la tarifa mínima es la misma
para todas las regiones de Colombia y para todos los sectores de la economía, sin
considerar la diferencia de los sectores productivos al agruparlos implícitamente en
una misma categoría, entre otros, por consideraciones jurídicas del momento.
El componente factor regional corresponde a un valor adimensional y se calcula

anualmente para cada cuenca o unidad hidrológica de análisis y está compuesto por
tres coeficientes: inversión, escasez, y condiciones socioeconómicas.
El primero se vincula a las necesidades de inversión y esto puede aumentar la tarifa

mínima si el costo de estas en la cuenca supera los recaudos proyectados por la tasa
aplicando solo la tarifa mínima. Este aumento es proporcional a la relación entre los
recaudos con tarifa mínima y el presupuesto de inversión de la cuenca de acuerdo con
el respectivo plan de ordenación y manejo de la misma. El coeficiente de escasez se
estima en función de la demanda y de la oferta hídrica en el contexto de la cuenca o
unidad hidrológica de análisis, asignando un valor de 0 para las cuencas que no
presentan condiciones de escasez, índice de escasez menor a 10% y un valor máximo
de 5 o 10 para aguas superficiales o subterráneas respectivamente, si presentan
condiciones de escasez críticas, es decir con índices de escasez iguales o superiores
a 50%. Para cuencas o unidades hidrológicas de análisis con condiciones intermedias
de escasez (índices de escasez entre 10% y 50%) el coeficiente se incrementa desde
1 a 5 o 10 en forma exponencial. El coeficiente de condiciones socio-económicas
aplica a los usuarios que realizan un uso doméstico y reduce la tarifa de la tasa de
acuerdo con el índice de necesidades básicas insatisfechas del municipio donde se
ubique el usuario final. El Decreto 155 de 2004 establece que la forma de cobro es
mediante factura cuya expedición no puede ser superior a 4 meses después de
finalizar el período de cobro. La autoridad debe cobrar por la utilización mensual del
agua expidiendo facturas con la periodicidad que ellas determinen pero no mayor a un
año.
63
El Decreto 4742 de 2005 modificó el Artículo 12 del Decreto 0155 de 2004. La
modificación consistió en crear una tarifa intermedia entre la tarifa mínima y la tarifa
ajustada con el factor regional. Dicha tarifa intermedia, para el año 2006 es igual a la
tarifa mínima, y se incrementa gradualmente hasta llegar, en el 2017, a ser igual a la
tarifa ajustada con el factor regional. Este Decreto estableció la manera de realizar el
cálculo del valor a pagar por tasa, como el producto de una tarifa unitaria anual de la
tasa por utilización de agua y el volumen captado, multiplicado por el factor de costo
de oportunidad, con la siguiente formulación:
VP=TU*[V*FOP]
Donde:
VP: Es el valor a pagar por el usuario sujeto pasivo de la tasa, en el período de cobro
que determine la autoridad ambiental, expresado en pesos.
TU: Es la tarifa unitaria anual de la tasa por utilización de agua, expresada en pesos
por metro cúbico ($/m3).
V: Es el volumen de agua base para el cobro. Corresponde al volumen de agua
captada por el usuario sujeto pasivo de la tasa que presenta reporte de
mediciones para el período de cobro determinado por la autoridad ambiental,
expresado en metros cúbicos (m3).
FOP: Factor de costo de oportunidad, adimensional.
La Tabla 14 se presenta las tarifas mínimas establecidas por el MADS en el período

2008-2012:
Tabla 14. Tarifas Mínimas

2008-2012
Año Pesos por metro cubico

2008 0.62
2009 0.67
2010 0.68
2011 0.70
2012 0.73
Fuente: MADS.
3.2.4 Evaluación de la efectividad
Para realizar la evaluación del instrumento se desarrollaron las siguientes etapas

metodológicas: (i) recopilación, sistematización y análisis de la información disponible
relacionada con los fundamentos jurídicos normativos, los aspectos ambientales y los
aspectos económicos del instrumento; (ii) definición de un conjunto de criterios de
evaluación relacionados con tres temas centrales: la implementación, la efectividad
ambiental y la eficiencia económica, como se observa en la siguiente tabla, y se
calcularon los indicadores respectivos.
64
Tabla 15. Criterios de evaluación de la efectividad de la tasa por uso del agua
Lineamientos Indicadores propuestos
1. La efectividad institucional en la implementación del instrumento

1. Índice general del nivel de la implementación por parte de las autoridades
ambientales durante el período de análisis.
2. Identificación de las cuencas y usuarios
1. Evolución en el nivel de 3. Evolución en el cálculo de los índices de escasez de agua superficial y
implementación subterránea por parte de las autoridades ambientales.
4. Evolución en el cálculo del factor regional
5. Evolución en la facturación y recaudo según usuarios
2.1. Recursos recaudados durante
el período 2008-2012. (Análisis Valor facturado y valor recaudado
efecto de doble dividendo).
2.2. Destinación de los recursos
Tipo de actividades/proyectos en los que se invierten los recursos
recaudados
3.3. Proyecciones sobre el aporte
Necesidades actuales de inversión en garantizar la oferta hídrica
financiero deseable
3. Efectividad Ambiental
Eficiencia en el uso del agua:

3.1. Evolución en el cumplimiento 1. Evolución en la implementación de sistemas de medición por parte de los
de objetivos y metas usuarios del recurso hídrico
ambientales que se desean 2.Evolución del consumo de usuarios que tienen sistemas de medición uso
alcanzar con la aplicación del más intensivo
instrumento. 3.Valores concesionados vs captación efectiva
4.Evolución del número de concesiones otorgadas por AA
3.2. Contribución del instrumento Evolución del Índice de escasez (cuencas)
al fortalecimiento de la gestión Evolución de censo de usuarios
ambiental de las autoridades
ambientales Evolución de la legalización de usuarios
3.3. Interrelaciones del
instrumento con otras
herramientas de regulación y Avance en programas de ahorro y uso eficiente - POMCAS
planificación que contempla la
normatividad colombiana
La evaluación de la efectividad se realizó a partir de las siguientes fuentes de

información:
- Reportes de las autoridades ambientales al Ministerio en cumplimiento de la

Resolución 866 de 2004, relacionado con la implementación de la tasa por
utilización de aguas 2008-201127.
- Formatos de captura de información requeridos a las autoridades ambientales
en el marco de la presente evaluación, con el fin de complementar y actualizar
la información existente.
27
No se consideró el año 2012 dado que aún buena parte de las autoridades no había
reportado en el momento del análisis.
65
- Resultados del estudio de evaluación y seguimiento de la tasa realizado en el
marco del convenio suscrito entre el Ministerio, la Universidad Javeriana y el
IDEAM, culminado en el año 2010.
- Informes anuales de seguimiento de la tasa, elaborados por el MADS.
En primer lugar se realizó la depuración y homogenización de 119 archivos de reporte

de la TUA, que contenían un total de 143.673 registros de usuarios para el período de
referencia, entregados por las 36 autoridades ambientales que sirvieron de base para
el análisis descriptivo. Para el año 2008 estas autoridades registraron 27.757 usuarios,
en el 2009 registraron 34.408, en el 2010 registraron 38.854 y en el 2011 registraron
41.640. Una vez estandarizados los archivos se procedió a categorizar la información
de acuerdo a los campos contenidos en los reportes. Con los registros de estos
campos se procedió al cálculo de los indicadores acordados con el MADS, siendo
estos indicadores los elementos que permiten una discusión sobre la evolución en el
cumplimiento de objetivos y metas ambientales que se desean alcanzar con la
aplicación del instrumento.
Una vez evaluados los reportes de la tasa según la Resolución 866 de 2004, se
evidenció la necesidad de contar con información adicional para los fines propuestos
por lo que se elaboró, un formulario de captura y actualización de información que fue
enviado a todas las autoridades ambientales del país. Con los registros de las
autoridades ambientales que atendieron la solicitud se procedió a validar la
información contenida en los reportes y a complementar la información faltante.
A partir de la información anteriormente presentada, se presenta a continuación los

resultados de la evaluación:
3.2.4.1 La efectividad institucional en la implementación del instrumento:
3.2.4.1.1 Índice general del nivel de la implementación por parte de las autoridades
ambientales durante el periodo de análisis.
En el estudio realizado por MAVDT et al. (2009), se calculó el índice general del nivel
de la implementación y documentación de los procesos de la ruta crítica de
implementación de la tasa por utilización de aguas, como el promedio del nivel de
implementación y documentación de la tasa en 33 autoridades ambientales revisadas,
el cual hace referencia al número de pasos adecuadamente desarrollados y
documentados por la autoridad ambiental en la implementación del instrumento. Esto
con el objetivo de aportar información a las autoridades ambientales sobre los puntos
en los que debe fortalecer su capacidad técnica y operativa. El valor obtenido medio
nacional fue de 48%, frente al mayor valor obtenido por una autoridad ambiental que
fue del 78%, teniendo en cuenta las particularidades de cada región; el valor promedio
nacional indica una capacidad media de las autoridades ambientales para la
documentación e implementación del instrumento a nivel nacional.
66
De acuerdo con dicho estudio, las autoridades ambientales con mayor nivel de
implementación, con más del 60% de los procesos implementados y documentados,
eran la CAR, AMVA, CORPOGUAVIO, CORPOBOYACÁ, CARDER, CORTOLIMA,
CORNARE, CORALINA, CORPOURABÁ Y CORANTIOQUIA, que se encuentran
dentro de las autoridades que han presentado reportes para cada uno de los años del
período 2008-2011. Las autoridades ambientales registradas con un menor nivel de
implementación se encontraban CODECHOCÓ, CAS, CSB, CDA y DADMA, que se
corresponde también con autoridades ambientales con bajos recursos.
Con relación al reporte de información al MADS, es de mencionar que el 57% del total
de las autoridades ambientales del país han entregado reportes de formularios de
tasas por los cuatro años en el período 2008-2011, en cumplimiento de lo establecido
en el Artículo 2 de la Resolución 866 de 2004 en el cual se establece como plazo el 31
de marzo de cada año para remitir la información del periodo enero-diciembre del año
inmediatamente anterior.
La Gráfica 15 resume el número de autoridades ambientales que presentaron reportes

de formularios por año, de conformidad a los datos presentados.
Gráfica 15. Número de Corporaciones que remitieron el formulario TUA 2008-2011
32
31
30
29
28
2008 2009 2010 2011
De las 36 autoridades ambientales que presentaron el formulario TUA, 23 lo han

presentado para los 4 años, 7 para tres años, 1 para dos años y 5 solamente han
reportado 1 año.
67
Gráfica 16. Número de reportes presentados por las autoridades ambientales
25
20
15
10
0
4 años de 3 años de 2 años de 1 años de
reportes reportes reportes reportes
En el período 2008-2011 no ha variado significativamente el número de autoridades

ambientales que remiten formularios de la TUA al MADS, manteniéndose un promedio
de envío reportes del 77%. Se evidencia, a través de los informes de gestión anual del
MADS, que se han realizado las solicitudes correspondientes ante las autoridades
para que remitan la información faltante sin que se haya podido lograr la meta del
100% del envío de los formularios por parte de éstas.
Los formularios son el primer elemento con el que se puede contar para los análisis
sobre la implementación del instrumento, razón por la cual es importante evaluar los
elementos de gestión institucional y jurídica que permitan dar cumplimiento a lo
establecido en la Resolución 866 de 2004 por parte de las mismas.
Los formularios cuentan con 25 campos que deben ser diligenciados por parte de las
autoridades de los datos registrados en los formularios remitidos en el período 2008-
2001, en los cuales se evidencian modificaciones realizadas al mismo por las
autoridades, baja homogenización en los datos, vacíos de información o unidades
diferentes. En este sentido es importante revisar el formulario para que se puedan
registrar hasta tres usos.
3.2.4.1.2 Identificación de las cuencas para el cobro y usuarios
El nivel de identificación de las cuencas se ha mantenido en un 97% y se evidencia

que la CVC y la CAR registran el número de codificación de la cuenca para su
identificación mientras las restantes autoridades registran el nombre común de la
cuenca. Se recomienda unificar los criterios de identificación.
68
En la Gráfica 17 se presenta el número de cuencas reportadas en los formularios
respecto a los usuarios totales.
Con relación a los usuarios sujetos al pago de la TUA, es de mencionar que se

incrementó en un 24% entre los años 2008-2009, un 13% entre el 2009-2010 y en un
7% entre los años 2010-2011. En este punto hay que precisar que en el año 2011 29
autoriadades reportaron formulario TUA en comparación a 31 en el 2011 y 30 en el
2009. (ver Gráfica 18).
Gráfica 17. Identificación de cuencas por usuarios.
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2008 2009 2010 2011
Usuarios con cuenca identificada Usuarios Totales
Gráfica 18. Evolución del número de usuarios por año.
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2008 2009 2010 2011
69
A pesar del menor número de reportes sobre TUA recibidos de las autoridades
ambientales en el 2011, se presenta un incremento en el número de usuarios para ese
año que se explica parcialmente por la nueva definición del sujeto pasivo de la Ley
1450 del mismo año, que incorpora aquellos usuarios que hacen uso del recurso
hídrico sin contar con concesión de agua.
3.2.4.1.3 Evolución en el cálculo de los índice de escasez de agua superficial y

subterránea por parte de las autoridades ambientales
Teniendo en cuenta que el proceso de implementación de la tasa requiere como

componente técnico importante la estimación del índice de escasez (relación
demanda/oferta), se identificó la variación en el conocimiento de oferta hídrica y de la
demanda a nivel de cuencas superficiales y unidades hidrogeológicas como resultado
de dicha tasa. En siguiente tabla se puede apreciar la evolución de los indicadores
sobre este aspecto:
Tabla 16. Indicadores determinación de oferta y demanda
Indicador 2008 2011 2012

Número de cuencas con estudios de determinación
de oferta y demanda, o índice de escasez de agua 225 590
superficial (acumulado) 782
Número de unidades hidrogeológicas con
determinación de recarga y caudal captado, o el 43 56
64
índice de escasez de agua subterránea (acumulado)
Fuente: MAVDT et. al. (2009)
Así mismo, en el marco de la evaluación de la tasa por utilización de aguas realizada

por MAVDT et. al.(2009), se revisó el avance en la determinación del Índice de
Escasez antes de la expedición del decreto y posterior a este, encontrándose que para
el año 2003 no existían cuencas con estimaciones de este indicador y solamente 10
unidades hidrogeológicas. Al 2012 se contaba con 782 cuencas y 64 de unidades
hidrogeológicas a nivel nacional. Dicha evaluación resalto que la implementación de la
tasa ha incidido positivamente en la realización de estudios para la definición de la
oferta hídrica superficial y subterránea en las jurisdicciones de las autoridades
ambientales. Información que ha redundado en tomas de decisiones no solo en el
contexto de la TUA, sino también de manera general en la administración de dicho
recurso.
Ahora bien, en el contexto por autoridad ambiental, se observa que un 57.5% de las
autoridades ambientales han realizado el cálculo del índice de escasez para el agua
superficial y un 38% para el agua subterránea, como se observa en la siguiente tabla:
70
Tabla 17. Estado de implementación del índice de escasez por autoridad ambiental
IE agua
IE agua subterránea
AUTORIDAD AMBIENTAL superficial
calculado
calculado
AMVA SI SI
CARDIQUE SI NO
CDMB ND NO
CORNARE SI SI
CORPOCESAR SI NO
CORPONARIÑO SI NO
CRQ SI NO
DADMA NO NO
UAESPNN NO NO
CAM NO NO
CARSUCRE NO SI
CODECHOCÓ NO NO
CORPAMAG SI NO
CORPOCHIVOR ND ND
CORPORINOQUÍA SI NO
CSB NO NO
DAGMA NO SI
CAR SI SI
CAS NO NO
CORALINA NO SI
CORPOBOYACA SI SI
CORPOGUAJIRA SI SI
CORPOURABA SI SI
CVC SI SI
DAMAB NO SI
CARDER SI SI
CDA NO NO
CORANTIOQUIA SI NO
CORPCALDAS SI NO
CORPOGUAVIO SI NO
CORTOLIMA SI NO
CVS SI NO
SDA NO SI
CRA SI SI
CRC SI SI
EPA NO NO
CORPOAMAZONÍA NO NO
CORPONOR SI NO
CORMACARENA SI NO
CORPOMOJANA NO NO
SI 23 15
No 20 25
ND 2 1
Total 40 40
Fuente: MAVDT et. al (2009)
A partir de la información de los reportes anuales de las autoridades ambientales, se

revisó la evolución del cálculo del índice de escasez para el período 2008 - 2011 en
función de los usuarios, considerando el total de usuarios reportados por año e
identificados por el tipo de fuente del que hacen el aprovechamiento hídrico, superficial
71
o subterránea y no reporta (cuando la información no se encuentra identificada), que
registran en el formulario un dato para el índice escasez.
En la Gráfica 19 se presenta el registro de usuarios con índice de escasez por año

para las categorías de fuente establecidas.
Gráfica 19. Número de usuarios con índice de escasez por año y tipo de fuente de
aprovechamiento.
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
NO REPORTA SUBTERRANEA SUPERFICIAL
No Usuarios con IE 2008 No Usuarios con IE 2009

No Usuarios con IE 2010 No Usuarios con IE 2011
Las variaciones por año presentadas en la Gráfica 19, se deben en parte al número de
autoridades ambientales que registran información de los formularios, como ya se ha
mencionado. En el análisis realizado por año se tiene: que para el año 2008 el 16% de
los usuarios que no reporta tipo de fuente tienen el cálculo del índice de escasez. El
36% de los usuarios cuya fuente de aprovechamiento es el agua subterránea tienen
calculado el índice y el 90% de los usuarios cuya fuente de aprovechamiento es el
agua superficial tiene el cálculo del índice. Para el año 2009 tenían el cálculo del
índice: el 24% de los usuarios que no reporta tipo de fuente, el 45% de los usuarios de
agua subterránea y el 66% de los usuarios de agua superficial. Para el año 2010
tenían el cálculo del índice: el 6% de los usuarios que no reporta tipo de fuente, el 46%
de los usuarios de agua subterránea y el 79% de los usuarios de agua superficial. En
el año 2011 tenían el cálculo del índice: el 71% de los usuarios que no reporta tipo de
fuente, el 36% de los usuarios de agua subterránea y el 67% de los usuarios de agua
superficial.
Las observaciones presentadas por MAVDT et. al. (2009) señalaba respecto a las
dificultades para la cuantificación del índice de escasez por parte de las autoridades
ambientales, lo siguiente:
72
 Existen vacíos en la información hidrológica e hidrogeológica, así como la
información sobre los usuarios y actividades económicas, cuya consecución
generalmente implica grandes inversiones.
 Ausencia de sistemas de monitoreo hidro meteorológico para soportar los
cálculos de oferta hídrica superficial y subterránea.
 Existe un bajo nivel de conocimiento de los acuíferos en las jurisdicciones de las
autoridades ambientales.
 Ausencia de sistemas de inventario y seguimiento de demandas cuantificadas.
En la Gráfica 20 se observa la situación general de reportes de usuarios con cálculo

de Índice de Escasez por año para cada una de las autoridades ambientales.
Gráfica 20. Reporte de usuarios con índice de escasez por autoridad ambiental.
7000
2008 2009 2010 2011
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
CARDER
CORPOCESAR
AMVA
CORPAMAG
CORPOGUAVIO
CORPONARINO
CORPORINOQUIA
CAM
CORPOURABA
CAR
CORTOLIMA
CVC
DAMAB
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDMB
CODECHOCO
CORALINA
CORPOCALDAS
CSB
CVS
UAESPNN
CORPOBOYACA
CORPOCHIVOR
CORPOGUAJIRA
CRQ
SDAUB
CDA
CORMACARENA
CORNARE
CORANTIOQUIA
CORPOAMAZONIA
CORPONOR
CRA
CRC
3.2.4.1.4 Evolución en el cálculo del factor regional
Teniendo en cuenta que la variable más importante en la determinación del factor

regional y aquella que tiene un mayor peso, es el índice de escasez de agua
superficial y subterránea, prácticamente los avances en este indicador se reflejan
también en cobros con factor regional. Esto porque las demás variables que el factor
regional considera, están sujetos a la disponibilidad del POMCA en cada cuenca y de
la información de necesidades básicas insatisfechas. Es de considerar que el valor del
factor regional multiplica de 7 a 12 veces el valor de la tarifa mínima, aunque en el
marco de la gradualidad establecida mediante el Decreto 4742 de 2005,
principalmente según las condiciones de escasez. Este factor considera aspectos
regionales, principalmente la presión sobre el recurso hídrico.
73
Al año 2008 se había implementado el factor regional en un 100% de los usuarios en
19 autoridades ambientales, al año 2009 en 17, al año 2010 en 21 y al año 2011 en
15. La variación en el tiempo del número de autoridades con implementación en un
100% del factor regional se explica por la incorporación de nuevos usuarios a los que
es necesario ir actualizando con el cálculo, situación que puede tomar algún tiempo
por aspectos técnicos y económicos. Es importante precisar que desde la
promulgación del Decreto 4742 de 2005 se creó una tarifa intermedia entre la tarifa
mínima y la tarifa ajustada con el factor regional, por lo que la implementación de éste
para el cálculo de la tarifa unitaria solo tendrá plena vigencia a partir del año 2017.
En la siguiente gráfica se presenta el porcentaje estimado del cálculo del factor

regional, considerando el número de usuarios por autoridad ambiental que registran el
factor regional respecto al número total de usuarios para cada año.
Gráfica 21. Estimación del porcentaje de cálculo del factor regional por autoridad ambiental.
120%
2008 2009 2010 2011
100%
80%
60%
40%
20%
0%
CARDER
CORPOCESAR
AMVA
CAM
CARSUCRE
CORPAMAG
CORPOGUAVIO
CORPONARINO
CORPORINOQUIA
CORTOLIMA
CORPOURABA
CAS
CAR
CARDIQUE
CDMB
CSB
CVS
DAMAB
CODECHOCO
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORPOCALDAS
CORPOGUAJIRA
CVC
CORNARE
CORPOAMAZONIA
CORPOBOYACA
CORPOCHIVOR
SDAUB
UAESPNN
CORPONOR
CRC
CRQ
CDA
CORMACARENA
CRA
74
3.2.4.1.5 Evolución en la facturación y recaudo según usuarios
En la Gráfica 22 se presenta el porcentaje de facturación que logró cada una de las

autoridades ambientales de acuerdo a los registros de los formularios de la TUA para
el período 2008-2011. Para establecer este porcentaje se cuantificó el número total de
usuarios con un registro de valor a pagar respecto al número total de usuarios
reportados.
Gráfica 22 Porcentaje de facturación por autoridad ambiental 2008-2011.
2008 2009 2010 2011

120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
CARDER
CORPOCESAR
AMVA
CAM
CAR
CORPAMAG
CARSUCRE
CORPOGUAVIO
CORPONARINO
CORTOLIMA
CAS
CORPOCALDAS
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
CSB
CVC
CVS
DAMAB
CARDIQUE
CDMB
CORALINA
CORPOGUAJIRA
CORPONOR
CODECHOCO
CRQ
UAESPNN
CDA
CORNARE
CORPOBOYACA
CORPOCHIVOR
CRA
SDAUB
CORANTIOQUIA
CORPOAMAZONIA
CORMACARENA
CRC
De las 30 autoridades ambientales que presentaron información para el año 2008

se presentó un nivel de implementación del 100% en la facturación, en un total de
22 autoridades ambientales, un nivel mayor a 90% en 6 autoridades y 2
autoridades registraron un 78% y 83% de implementación. En el año 2009 se
registró un 100% de facturación en 25 autoridades ambientales de las 30 que
reportaron información, 2 registraron valores cercanos al 80% y 3 presentaron un
índice mayor al 90%. En el año 2010, de las 31 que presentaron información 22
registraron una implementación del 100%, 2 registraron valores cercanos al 80% y
6 presentaron un índice mayor al 90%. En el año 2011, de las 29 autoridades
ambientales que presentaron información 24 registraron una implementación del
100%, 4 registraron valores superiores al 90% y 1 presentó un índice del 86%.
En la Gráfica 23 se presenta el porcentaje de recaudo que logró cada una de las

autoridades ambientales de acuerdo a los registros de los formularios de la TUA
para el período 2008 - 2011. A fin de establecer este porcentaje se cuantificó el
número total de usuarios con un registro de valor recaudado respecto al número
total de usuarios reportados.
75
Gráfica 23. Porcentaje de Recaudo por autoridad ambiental 2008-2011.
2008 2009 2010 2011

120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
CARDER
CORPOCESAR
AMVA
CAM
CORPAMAG
CARSUCRE
CORPOGUAVIO
CORPONARINO
CORPORINOQUIA
CORTOLIMA
CAS
CORPOURABA
CSB
CVS
DAMAB
CAR
CARDIQUE
CDMB
CORALINA
CORPOCALDAS
CORPOGUAJIRA
CVC
CODECHOCO
CORNARE
SDAUB
CORPOBOYACA
CORPOCHIVOR
UAESPNN
CORANTIOQUIA
CORPOAMAZONIA
CORPONOR
CRC
CRQ
CDA
CORMACARENA
CRA
De las 30 autoridades ambientales que presentaron información para los años 2008 y
2009, 8 autoridades presentaron un nivel de recaudo del 100% en el primer año y 7 lo
hicieron para el segundo. En el 2010 hubo 31 reportes de autoridades ambientales y
en 4 autoridades se presentó un recaudo del 100% en tanto que en el año 2011, 5
autoridades lograron el mismo porcentaje. Niveles de recaudo inferiores al 50% se
presentaron en el siguiente número de autoridades ambientales: 12 en el 2008, 9 en el
2009, 17 en el 2010 y 20 en el 2011..
Para los años 2008, 2009, 2010 y 2011 el 27%, 23%, 13% y 17% de las autoridades
ambientales respectivamente, presentan un nivel de valor recaudado del 100%. El
40%, 30% 55% y 69%, de las autoridades ambientales para los años 2008-2009-2010
y 2011, respectivamente presentan un nivel de valor recaudado inferior al 50%.
Es de mencionar que el reporte de información relacionado con el recaudo tiende a ser

inferior al de la facturación y dada la frecuencia de reporte generalmente el recaudo
tiene un rezago de un año, situación que debe ser considerada en el análisis de esta
información. En el literal 3.2.4.1. se presentan los resultados en términos de montos de
facturación y recaudo.
El hecho de que sean los mismos sujetos pasivos los que se encarguen de las
mediciones del volumen de agua efectivamente captado, o se liquide basándose en un
dato inicialmente calculado en el proceso de otorgamiento de las concesiones, dificulta
representar de manera exacta la demanda del recurso hídrico y por tanto se podría
estar subvalorando el consumo y en consecuencia los valores facturados y
recaudados. Sin embargo, dichas mediciones deben estar soportadas según los
76
términos que establece la autoridad ambiental y en el marco de sus funciones, podrá
verificar la información.
3.2.4.2 Eficiencia económica
El objetivo de la TUA como instrumento económico ambiental es enviar una señal

económica a los usuarios sobre el valor del agua; esto con el fin de promover un uso
apropiado en términos de ahorro y eficiencia. A su vez la tasa tiene como objetivo
recaudar recursos que contribuyan a la conservación y mantenimiento de las fuentes
de agua. El cumplimiento de estos dos objetivos depende, en gran medida, de la señal
que se dé a los usuarios a través de la tarifa mínima y de las tarifas regionales, así
como de la efectividad en los procesos de control, seguimiento, facturación y recaudo
por parte de las autoridades ambientales regionales.
Para la evaluación de la eficiencia económica del instrumento se revisó el

comportamiento de las variables inversión, facturación y recaudo de las siguientes
autoridades ambientales: AMVA, CAM, CARDER, CARDIQUE, CAR, CARSUCRE,
CDA, CORANTIOQUIA, CRA, CVC, CORNARE, CORPAMAG, CORPOBOYACA,
CORPOCALDAS, DAMAB, SDA, CORPOGUAJIRA, CORPOGUAVIO, CORPONOR,
CORPORINOQUÍA, CORPOURABA, CORTOLIMA. Estas autoridades ambientales
remitieron información complementaria de la TUA, para el período 2008-2011, en los
formatos preparados para la evaluación de la tasa. Las autoridades seleccionadas
representan en total el 79% de los usuarios que fueron reportados por las autoridades
ambientales en los formularios TUA en el año 2008, el 82% de los usuarios reportados
en el 2009, el 84% de los usuarios reportados en el 2010 y el 86% de los usuarios
reportados en el 2011.
3.2.4.2.1 Valor facturado y valor recaudado
En este punto se observa que para el análisis de la eficiencia económica y ambiental

algunos registros de información provienen de los reportes TUA y otros de los
formatos preparados para el mismo fin, precisando que son datos validados y que se
cruzarán solamente para las 22 autoridades seleccionadas.
Tabla 18. Facturación y recaudo 2008-2011
Facturación (millones de pesos) Recaudo (millones de pesos)

ENTIDAD
2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011
AMVA 12,54 11,84 11,44 14,52 12,28 11,66 11,16 14,24
CAM 1.360,69 8,72 1.767,51 1.629,32 874,03 1.155,64 1.165,97 1.351,73
CARDER 323,00 461,00 545,00 1.145,00 98,00 266,00 254,00 300,00
CARDIQUE 77,95 96,85 82,54 146,83 58,37 66,80 82,02 138,48
CAR 177,42 292,88 318,34 399,97 177,60 157,86 318,10 289,59
CARSUCRE 21,89 30,44 39,86 58,87 14,67 27,46 17,63 34,34
CDA 0,04 2,29 7,79 2,73 0,04 1,47 3,40 1,39
CORANTIOQUIA 373,29 974,73 1.805,07 2.706,38 706,96 873,73 1.566,54 2.075,43
CORNARE 344,84 424,83 1.313,88 1.528,20 316,72 373,60 446,79 808,25
77
CORPAMAG 659,35 502,08 783,40 634,82 111,55 251,79 411,78 448,87
CORPOBOYACA 96,78 80,66 115,10 231,13 75,35 62,18 96,39 154,91
CORPOCALDAS 250,00 119,00 122,00 108,00 105,00 99,00 111,00 119,00
CORPOGUAJIRA 73,92 88,52 206,69 206,68 27,05 90,63 110,08 50,34
CORPOGUAVIO 10,38 25,89 48,22 77,64 1,68 2,39 9,06 18,31
CORPONOR 11,26 316,61 134,15 652,75 6,14 158,86 99,96 205,01
CORPORINOQUÍA 741,89 892,18 711,87 906,29 343,26 508,04 504,88 545,43
CORPOURABA 49,22 54,84 60,46 54,06 110,68 43,08 69,74 54,21
CORTOLIMA 2.863,66 2.858,28 3.293,70 3.048,48 2.466,23 2.460,58 2.844,55 3.143,32
CRA 260,77 375,00 224,57 178,83 53,87 81,92 146,62 64,81
CVC 2.606,41 3.210,96 4.068,18 4.198,51 2.415,93 2.917,57 3.647,63 4.180,97
DAMAB 178,98 140,59 14,41 31,94 178,98 140,59 14,41 31,94
SDA 59,33 91,71 138,97 198,06 59,31 91,71 138,97 198,06
TOTAL 10.553,62 11.059,8 15.813,1 18.159,02 8.213,69 9.842,57 12.070,66 14.228,65
El valor total facturado por estas 22 autoridades ambientales es de 55.586 millones de

pesos en el período 2008-2011 y el valor total recaudado es de 44.356 millones de
pesos, un promedio de recaudo de $11.089 millones de pesos al año, con lo que
representa un porcentaje de recaudo del 80%. Para tener una idea de la magnitud del
valor recaudado se puede decir que corresponde aproximadamente al 0.05% del
recaudo del IVA en el mismo período y al 0.037% del impuesto a la renta.
En la siguiente gráfica se observa la evolución de la facturación.
Gráfica 23. Evolución de la facturación por concepto de TUA (millones)
20,000.00
18,000.00
16,000.00
14,000.00
12,000.00
10,000.00
8,000.00
6,000.00
4,000.00
2,000.00
0.00
2008 2009 2010 2011
La tasa de crecimiento del valor facturado fue del 5% en el período 2008-2009, del
43% en el período 2009-2010 y del 15% en el período 2010-2011.
En la siguiente gráfica se observa la evolución de los recaudos
78
Gráfica 24. Evolución de los recaudos por concepto de TUA (millones)
16,000.00
14,000.00
12,000.00
10,000.00
8,000.00
6,000.00
4,000.00
2,000.00
0.00
2008 2009 2010 2011
El incremento del valor total recaudado del año 2009 respecto al año 2008 fue del
20%, del año 2010 respecto al 2009 fue del 23%, y del año 2011 respecto al 2010 fue
del 18%.
En la Gráfica 25 se presenta la efectividad porcentual del recaudo respecto a los

valores facturados.
Gráfica 25. Porcentaje de recaudo TUA.

90%
88%
86%
84%
82%
80%
78%
76%
74%
72%
70%
2008 2009 2010 2011
La efectividad en el recaudo fue del 78% en el año 2008, del 89% en el año 2009, del
76% en el año 2010 y del 78% en el año 2011. El incremento anual de los valores
facturados y recaudados refleja de manera implícita mejoras continuas en el proceso
79
de implementación de la TUA, durante el período de análisis. Para evaluar la
efectividad del recaudo se requiere contrastar este resultado con cifras históricas de
recaudo por concepto del cobro de la TUA; en el estudio realizado por Rudas (2009)
se señala que cifras suministradas por las autoridades ambientales regionales, con
recaudos para el período 2000-2003 y un promedio anual de más de $14.000 millones
anuales descendieron a $7.000 millones de pesos anuales después de la expedición
del Decreto Reglamentario 155. Es de mencionar que en noviembre de 2003 fue
declarado inexequible el Artículo 159 y 160 del Código de los Recursos Naturales, que
daba soporte normativo al cobro de la tasa y el Ministerio de Ambiente expidió en
enero del siguiente año el Decreto 155. A partir de información reportada por las
autoridades ambientales al Ministerio, en el año 2008 la facturación fue de 14,8 mil
millones de pesos.
Luego de la expedición de dicho Decreto, se presentaron disminuciones en la tarifa

frente a autoridades ambientales con valores considerables, así como aumentos frente
a aquellas que estaban cobrando a partir de acuerdos del INDERENA; sin embargo,
es de mencionar que antes de la expedición del Decreto 155 de 2004, no todas las
autoridades ambientales ejecutaban cobros de tasa y los rangos de tarifas existentes
eran tanto superiores como inferiores frente a la nueva reglamentación.
Con el fin de considerar en el análisis la totalidad de la facturación de las autoridades

ambientales que reportan en cada año, valor que difiere, se presenta la siguiente tabla:
Tabla 19. Facturación total autoridades ambientales con información 2008-2011
Valor facturado
Año
(millones pesos corrientes)
2008 14.309
2009 14.718
2010 20.302
2011 22.209
Total 71.540
Durante el período 2008-2011 para el total de autoridades ambientales con

información (entre 33 y 35 del total de las 40 entidades) se ha facturado un total de
$71.540 millones por concepto de TUA.
3.2.4.2.2 Tipo de actividades / proyectos en los que se invierten los recaudos
De acuerdo a lo establecido en el Parágrafo 2 del Artículo 108 de la Ley 1151 de 2007

los recaudos de la TUA se deben destinar de la siguiente manera:
a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarán

exclusivamente a las actividades de protección, recuperación y monitoreo del
recurso hídrico definidas en el mismo;
b) En las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del Plan
de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca;
80
c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarán a
actividades de protección y recuperación del recurso hídrico definidos en el
instrumento de planificación de la autoridad ambiental competente y teniendo en
cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Para cubrir gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental podrá
utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.
A continuación se presentan las deferentes categotrias objeto de inversión de los

recursos recaudados por concepto de la TUA que acogen lo establecido en la Ley
1450 de 2011:
 Formulación de POMCAS.
 Adquisición y mantenimientos de predios para conservación del recurso
hídrico.
 Reforestación y restauración asociada a la conservación del recurso
hídrico.
 Proyectos para promover programas de uso eficiente del agua.
 Educación ambiental asociada al recurso hídrico.
 Otros.
A través de la inversión total se observa el aporte de la tasa en las inversiones que

actualmente realizan las autoridades ambientales en los aspectos anteriormente
mencionados, correspondientes a 23 de ellas. Para el período 2008-2011, se realizó
una inversión en estos aspectos por un valor de $585.872 millones, de la siguiente
manera:
Gráfica 26. Distribución de las inversiones totales en protección y renovación del recurso hídrico
por parte de las autoridades ambientales 2008-2012 (millones de pesos)
120000.0
100000.0
80000.0
2008
60000.0 2009
40000.0 2010
20000.0 2011
2012
0.0
Adquisición y Educación Formulación de Otros Proyectos para Reforestación y
mantenimientos ambiental POMCAS promover restauración
de predios para asociada al programas de uso asociada a la
conservación del recurso hídrico eficiente del agua conservación del
recurso hídrico recurso hídrico
Las inversiones realizadas con recursos de la TUA durante el período de análisis,

corresponden a un valor de $44.241 millones. Las inversiones con recursos de esta
tasa correspondieron al 14% del total de inversiones realizadas por las autoridades
81
ambientales en el año 2008; para el 2010 fueron el 5%, para el 2010 fueron el 8% y
para el 2011 el 6%. A pesar de su naturaleza de instrumento económico, en este
aspecto se observa una importante potencialidad para aumentar el aporte de dicho
instrumento dentro de la gestión del recurso hídrico. A continuación se presenta un
análisis para cada uno de los tipos de inversión de los montos recaudados de TUA.
3.2.4.2.3 Inversiones en POMCAS
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en la gestión de los
POMCAS fue de 42.785,6 millones de pesos en el período 2008-2011, de los cuales el
12% correspondía a recursos provenientes de la TUA. Los recursos invertidos en
POMCAS constituyen el 52% de los recursos totales para el año 2008, el 7% para el
año 2009, el 3% para el año 2010 y el 2% en el año 2011. Los recursos que se
destinaron a POMCAS y que provenían de recaudos TUA correspondieron al 9% en el
año 2008, al 16% para el año 2009, al 18% para el año 2010 y al 13% en el año 2011.
3.2.4.2.4 Adquisición y mantenimientos de predios para conservación del recurso hídrico
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en la en la

adquisición y mantenimiento de predios para la conservación del recurso hídrico fue de
12.486,5 millones de pesos en el período 2008-2011, de los cuales el 22%
correspondía a recursos provenientes de la TUA. Los recursos invertidos en
adquisición y mantenimiento de predios constituyen el 8% de los recursos totales para
el año 2008, el 3.4% para el año 2009, el 1.75% para el año 2010 y el 0.8% en el año
2011. Los recursos que se destinaron a esta actividad y que provenían de recaudos
TUA correspondieron al 16% del total de los recursos TUA invertidos en el año 2008,
al 5% para el año 2009, al 7% para el año 2010 y al 6% en el año 2011.
3.2.4.2.5 Reforestación y restauración asociada a la conservación del recurso hídrico
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en reforestación y

restauración asociada a la conservación del recurso hídrico fue de 89.927,5 millones
de pesos en el período 2008-2011, de los cuales el 14% correspondía a recursos
provenientes de la TUA.
82
Gráfica 27 Evolución de las inversiones en reforestación y restauración 2008-2011 (millones)
40000.0
35000.0
30000.0
25000.0
20000.0
15000.0
10000.0
5000.0
0.0 TOTAL TUA

2008 2009 2010 2011
Los recursos invertidos en reforestación y restauración asociada a la conservación del

recurso hídrico constituyen el 16% de los recursos totales para el año 2008, el 19%
para el año 2009, el 23% para el año 2010 y el 12% en el año 2011.
3.2.4.2.6 Proyectos para promover programas de uso eficiente del agua
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en desarrollo de

proyectos para promover programas de uso eficiente del agua fue de 39.682 millones
de pesos en el período 2008-2011, de los cuales el 6% correspondía a recursos
provenientes de la TUA.
Gráfica 28. Evolución de las inversiones en proyectos para promover programas de uso eficiente
del agua (millones).
25000.00
20000.00
15000.00
10000.00
5000.00
0.00
2008 2009 2010 2011
TOTAL TUA
83
Los recursos invertidos en desarrollo de proyectos para promover programas de uso
eficiente del agua constituyen el 0,8% de los recursos totales para el año 2008, el
5,1% para el año 2009, el 6,4% para el año 2010 y el 15,1% en el año 2011. Los
recursos que se destinaron a esta actividad y que provenían de recaudos TUA
correspondieron al 5% del total de los recursos TUA invertidos en el año 2008, al 3%
para el año 2009, al 9% para el año 2010 y al 8% en el año 2011. En promedio para el
período se invirtió el 6% de los recursos TUA para estas actividades.
Una de las herramientas con que cuentan las autoridades ambientales para el uso
eficiente del agua es la Ley 373 de 1997, la cual establece la obligatoriedad de la
presentación de los programas de ahorro y uso eficiente de agua por parte de los
usuarios del recurso hídrico, entendidos estos programas como “el conjunto de
proyectos y acciones que deben elaborar y adoptar las entidades encargadas de la
prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción
hidroeléctrica y demás usuarios del recurso hídrico”, y actualmente el Ministerio de
Ambiente se encuentra en etapa de reglamentación de dicha ley. Según información
del MADS (2012)28, para el año 2012 se contaba al menos con 1262 usuarios con este
tipo de programas a nivel nacional.
3.2.4.2.7 Educación ambiental asociada al recurso hídrico
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en la promoción de

la educación ambiental asociada al recurso hídrico fue de 15.621,68 millones de pesos
en el período 2008-2011, de los cuales el 2% correspondía a recursos provenientes de
la tasa, como se observa en la siguiente gráfica.
Gráfica 29. Evolución de las inversiones en educación ambiental asociada al recurso hídrico
(millones)
6000.00
5000.00
4000.00
3000.00
2000.00
1000.00
0.00
2008 2009 2010 2011
TOTAL TUA
28
Dirección de Gestión Integral de Recurso Hídrico – MADS (2012). Reportes de 20 autoridades
ambientales sobre el estado de los programas de ahorro y uso eficiente del recurso hídrico .
84
Los recursos invertidos en desarrollo en la promoción de la educación ambiental

asociada al recurso hídrico constituyen el 4% de los recursos totales para el año 2008,
el 3% para el año 2009, el 3% para el año 2010 y el 3% en el año 2011. Los recursos
que se destinaron a esta actividad y que provenían de recaudos TUA correspondieron
al 1% del total de los recursos TUA invertidos en el año 2008, al 1% para el año 2009,
al 1% para el año 2010 y al 1% en el año 2011. En promedio para el período se invirtió
el 1% de los recursos TUA para el desarrollo de estas actividades.
3.2.4.2.8 Otras Inversiones
El total de los recursos invertidos por las autoridades ambientales en el rubro

denominado “otras inversiones” fue de 96.044,14 millones de pesos en el período
2008-2011, de los cuales el 4% correspondía a recursos provenientes de la tasa.
Los recursos invertidos en desarrollo en el rubro denominado “otras inversiones” que

hacen parte de la gestión integral del recurso hídrico constituyen el 7% de los recursos
totales para el año 2008, el 62% para el año 2009, el 62% para el año 2010 y el 66%
en el año 2011. Los recursos que se destinaron a esta actividad y que provenían de
recaudos TUA correspondieron al 11% del total de los recursos TUA invertidos en el
año 2008, al 26% para el año 2009, al 41% para el año 2010 y al 44% en el año 2011.
En promedio para el período se invirtió el 31 % de los recursos TUA para el desarrollo
de estas actividades.
Con los recursos provenientes de la TUA, durante el período de análisis, se cubrió en

promedio el 8% de la inversión total realizada por las autoridades ambientales para la
protección y conservación del recurso hídrico en los diferentes rubros, discriminados
así: formulación de POMCAS (14%), reforestación y restauración (16%), adquisición y
mantenimiento de predios (8,5%), programas de uso eficiente del agua (6%) y
educación ambiental (1%).
Como se observa el aporte de la TUA a la recuperación de las fuentes hídricas y a

garantizar la oferta hídrica disponible, es bajo, más aún si se tiene en cuenta que la
tarifa mínima se establece con base en los costos de inversión en los que incurren las
autoridades ambientales destinadas a la recuperación de las fuentes hídricas y a
garantizar la oferta hídrica disponible, y que puede obedecer al hecho que los gastos e
inversiones que efectivamente realizan las autoridades ambientales en su jurisdicción
no necesariamente coinciden con los costos reales de la conservación de las fuentes
de agua.
85
Ahora bien, de manera consolidada y con base en la información reportada por las
autoridades ambientales, en la siguiente gráfica se presentan los diferentes tipos de
proyectos con destinación de los recursos de tasas por utilización de aguas, en el que
el principal rubro específico son las acciones de reforestación y restauración, seguidos
por la formulación de POMCAS y la adquisición y mantenimiento de predios:
Gráfica 30. Destinación de los recursos de la tasa por utilización de aguas 2008-2011 (millones de
pesos)
6000.0
5000.0
4000.0
3000.0
2000.0
1000.0
0.0
Adquisición y Educación Formulación de Otros Proyectos para Reforestación y
mantenimientos de ambiental asociada POMCAS promover restauración
predios para al recurso hídrico programas de uso asociada a la
conservación del eficiente del agua conservación del
recurso hídrico recurso hídrico
2008 2009 2010 2011 2012
El 36% de los recursos reportados, se han destinado a acciones de reforestación y

restauración, el 15% a la formulación de POMCAS, el 8% a la adquisición de predios y
el 7% a promover programas de uso eficiente del agua.
Teniendo en cuenta que la tasa conlleva una señal económica, su efectividad

ambiental se encuentra circunscrita a indicadores que reflejen de una manera directa o
indirecta el cumplimiento de dicho objetivo. Para el efecto, en la siguiente Tabla se
presenta información consolidada de 11 indicadores del estado de la gestión del
recurso hídrico en los años 2008, 2009, 2010 y 2011, que pueden analizarse de
manera indirecta en el marco de la implementación del instrumento económico. Incluye
la información suministrada por las siguientes autoridades ambientales: AMVA, CAM,
CAR, CARDER, CARDIQUE, CARSUCRE, CDA, CORANTIOQUIA, CORNARE,
CORPAMAG, CORPOBOYACA, CORPOCALDAS, CORPOGUAJIRA,
CORPOGUAVIO, CORPONOR, CORPORINOQUÍA, CORPOURABA, CORTOLIMA,
CRA, CVC, DAMAB y CAS.
86
Tabla 20. Indicadores de gestión consolidados.
Indicadores 2008 2009 2010 2011

Número de campañas educativas y de
concientización para el uso eficiente del recurso 396 721 1033 1042
hídrico en el año respectivo
Número de hectáreas adquiridas con fines de
conservación y recuperación del recurso hídrico 5591,972 1792,61 3750,13 1536,3
en el año respectivo
Número de hectáreas reforestadas o
restauradas en cuencas de la jurisdicción en el 16612,99 9275,2 6059,03 5789,209
año respectivo
Número de usuarios con concesión de aguas
subterráneas 3033 2850 3197 3438
Número de usuarios con concesión de aguas

superficiales 18707 34357 31933 40558
Número de usuarios del agua en la jurisdicción

de la A.A. con sistema de medición 1608 5394 7040 10883
(acumulado)
Número de usuarios que captan agua
11512 6991 8020 9224
subterránea
Número de usuarios que captan agua
78469 87893 84629 91769
superficial
Número total de POMCAS formulados.
Acumulado por año 80 69 77 92
Total de usuarios que captan agua subterránea

y pagan la TUA 3039 3183 4066 4235
Total de usuarios que captan agua superficial y

pagan la TUA 18479 12425 13671 19880
En la Gráfica 31 se presenta la variación porcentual de los indicadores en los períodos

2008 a 2009, 2009 a 2010 y 2010 a 2011.
87
Gráfica 31. Variación porcentual de Indicadores.
-100.00% -50.00% 0.00% 50.00% 100.00% 150.00% 200.00% 250.00%
2010 2011 2009 2010 2008 2009
Para el período 2008-2009 se presentaron reducciones en áreas adquiridas para

conservación, y aquellas reforestadas o restauradas; así mismo, las principales
variaciones porcentuales significativas se presentaron en los siguientes indicadores:
 Número de campañas educativas y de concientización para el uso

82%
eficiente del recurso hídrico en el año respectivo
 Número de usuarios con concesión de aguas superficiales 84%
 Número de usuarios del agua en la jurisdicción de la A.A. con 112%

sistema de medición (acumulado)
Para el período 2009-2010 hubo aumentos del orden del 10% en indicadores como
número total de usuarios que captan agua superficial y pagan TUA, el número de
POCMAS formulados, y aumentos más importantes en los siguientes indicadores:
 Total de usuarios que captan agua subterránea y pagan la TUA 28%

 Número de usuarios del agua en la jurisdicción de la A.A. con
sistema de medición (acumulado) 31%
 Número de campañas educativas y de concientización para el uso
eficiente del recurso hídrico en el año respectivo 43%
 Número de hectáreas adquiridas con fines de conservación y
recuperación del recurso hídrico en el año respectivo 109%
Para el período 2010-2011 se presentaron variaciones entre el 8 y 20% en indicadores

como número de POMCAS formulados, usuarios que captan agua superficial y
subterránea principalmente, y aumentos considerables en:
 Número de usuarios con concesión de aguas superficiales 27%
88
 Total de usuarios que captan agua superficial y pagan la TUA 45%
 Número de usuarios del agua en la jurisdicción de la A.A. con

sistema de medición (acumulado) 223%
De los resultados obtenidos podemos observar que:
 En el período 2008-2011 se ha venido incrementando paulatinamente el

número de campañas educativas y de concientización para el uso eficiente del
recurso hídrico. La TUA participó en el desarrollo de estas campañas
aportando el 2.4% de los recursos económicos requeridos para su ejecución. Si
bien su participación en términos porcentuales es baja en términos totales
aportó 373,6 millones de pesos.
 El mayor número de hectáreas adquiridas con fines de conservación y
recuperación del recurso hídrico se realizó en el año 2008 con un total de 5.592
has. Para el año 2009 se evidencia una disminución en la gestión de
adquisición de predios con un total de 1.792 has. En el año 2010 se adquieren
2.750 has y en el 2011 se adquieren 1.536 has. La TUA participó con el 22%
de los recursos económicos totales para la adquisición de las 16.271 has
adquiridas. Al igual que en el estudio MAVDT et al.(2009), se observa que no
hay variaciones positivas en indicadores relacionados con la inversión en
protección y renovabilidad del recurso hídrico, como son la adquisición de
áreas para la protección del recurso hídrico y reforestación.
 Los altibajos que refleja este indicador representan en alguna medida la
dificultad de los procesos administrativos y sociales para la de adquisición de
áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos.
Se estima que este indicador mejore notablemente en los próximos años con la
implementación de los esquemas de pago por servicios ambientales y del
decreto 953 del 17 de mayo de 2013 que reglamenta la adquisición de estas
áreas.
 Dentro de los incontables argumentos para resaltar la importancia de continuar
los procesos de adquisición de predios con fines de conservación y
recuperación del recurso hídrico vale la pena considerar que los bosques
tropicales generan beneficios mundiales en la producción de agua y su calidad
por un monto de US$ 8 por hectárea por año (dólares de 1994), con base en
una estimación del costo de los daños causados por la deforestación, al reducir
la calidad del agua y la producción pesquera, o el costo evitado al preservar el
bosque (Constanza, et al, 1997).
 La implementación de la TUA ha apoyado la identificación de los usuarios de
aguas subterráneas y superficiales en el país, como se puede observar en los
registros del número de usuarios con concesión de aguas subterráneas y el
número de usuarios con concesión de aguas superficiales, siendo este un
aporte valioso del instrumento que se debe seguir impulsando con las mejoras
en los procesos de registro y captura de datos de los formularios TUA. La
identificación de los usuarios es vital para establecer la demanda del recurso
hídrico en el territorio nacional y en consecuencia definir las políticas y planes
de inversión por parte de las autoridades ambientales.
89
 Se ha mantenido un registro positivo del sistema de usuarios con medición lo
que refleja una adherencia a la implementación de estos sistemas por parte de
los usuarios. Para evaluar la evolución porcentual de los sistemas de medición
respecto al volumen total captado y el incremento de usuarios se utiliza una
muestra integrada por las siguientes autoridades ambientales: AMVA, CAR,
CARDER, CARSUCRE, CORNARE, CORPOBOYACA, CORPOCALDAS,
CORPOGUAJIRA, CORPOGUAVIO, CORPONOR CORPORINOQUÍA,
CORPOURABA, CORTOLIMA, CVC, y SDAUB, considerando que éstas
presentaron registros completos para los tres indicadores mencionados.
El incremento para estas quince autoridades ambientales del número total de usuarios
del recurso hídrico que cuentan con un sistema de medición es de 231%, 33% y 5%
para los períodos 2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011 respectivamente, consistentes
con los resultados presentados en la
Tabla . En esos mismos períodos el crecimiento del número total usuarios, legales e
ilegales, presentó una variación del 34%, 14% y 11% respectivamente. El reporte de
volumen captado creció en un 14% y 36% para los períodos 2008-2009 y 2009-2010
respectivamente, y decreció en un 3% en el período 2010-2011 (Gráfica 32).
Gráfica32. Variación porcentual de indicadores: volumen captado, usuarios y sistemas de

medición.
250%
200%
150%
100%
50%
0%
2008-2009 2009-2010 2010-2011
-50%
% Volumen captado %Total usuarios % Sistemas de medición
Con los resultados descritos se evidencia que la variación porcentual de la

implementación de los sistemas de medición ha sido superior a la variación porcentual
del número total de usuarios para los tres períodos, lo que permite indicar que los
usuarios han estado incentivados en implementar sistemas de medición
probablemente porque consideran que la base gravable de la TUA determinada por un
sistema de medición es menor a la determinada en las concesiones y/o la estimada
por la autoridad ambiental para efectos del cálculo del valor a pagar lo que les
reportaría unos beneficios económicos al final de cada período. De igual manera, el
90
incremento de los sistemas de medición deriva en mejores registros de la demanda del
recurso lo que facilita la gestión de las autoridades ambientales en la implementación
de los programas de manejo del recurso. En las siguientes gráficas se presenta el
comportamiento del número de usuarios con sistemas de medición, tanto para aguas
superficiales como subterráneas:
Gráfica 33. Comportamiento del número de usuarios de aguas superficiales con sistemas de
medición.
20000
15000
10000
5000
0
2008 2009 2010 2011
MEDICION CONTINUA MEDICION PUNTUAL NO REPORTA NO TIENE
Gráfica 34. Comportamiento del número de usuarios de aguas subterráneas con sistemas de
medición.
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2008 2009 2010 2011
MEDICION CONTINUA MEDICION PUNTUAL NO REPORTA NO TIENE
El volumen captado ha tenido un comportamiento especial en el año 2011 donde

presenta el menor registro del período analizado, con un decrecimiento del 3%
respecto al año 2010, contrario a lo esperado si se considera la entrada en vigencia de
la Ley 1450 de 2011 que permitía suponer un incremento en el volumen total captado
al permitir el registro de más usuarios del recurso.
91
A continuación se presenta la evaluación de tres indicadores que permiten establecer
la evolución del número de usuarios por sector productivo para la definición de uso
primario y secundario del recurso hídrico y la evolución de volumen captado y
concesionado por tipo de uso en las autoridades ambientales referidas al inicio de este
título. De acuerdo a los formularios TUA, el 68% de las autoridades ambientales
identificaron dos usos del recurso hídrico por usuario, el 32% identificaron 3 usos, el
18% identificó 4 usos y el 5% identificó 5 usos.
Gráfica 35. Evolución de número de usuarios por tipo de uso principal (miles).
2008 2009 2010 2011
14
12
10
0
ACUICOLA AGRICOLA CONSUMO GENERACION INDUSTRIAL MINERO NO REPORTA OTROS PECUARIO
HUMANO Y ELECTRICA
DOMESTICO
El incremento de usuarios identificados que pagan la TUA ha sido creciente, en el

sector acuícola que pasó de representar el 0,4% de los usuarios totales en el 2008 a
6% en el 2011; este sector representa el 2,2% del total de los usuarios. El sector
agrícola aportó en promedio el 31,5% de los usuarios totales entre el 2008 y el 2011
con un crecimiento promedio del 7% anual. En promedio el consumo doméstico está
representado por el 37% de los usuarios totales con un crecimiento promedio del 19%
anual. El sector energético representó el 0,4% de los usuarios en promedio para el
período, presentó un incremento significativo en el año 2011 donde su participación
fue del 0,8%. En promedio el sector industrial representó el 7% de los usuarios y tuvo
un crecimiento promedio del 53% para el período. El sector minero representó en
promedio el 0,12% de todos los usuarios del período, con un crecimiento promedio del
21%. El sector pecuario representó en promedio el 3,5% de los usuarios y en otros
tipos de uso se ha identificado el 18% de los usuarios. El 0,3% de los usuarios no
presentó una identificación del tipo de uso que hace del recurso hídrico.
92
Gráfica36. Evolución de número de usuarios por tipo de uso secundario (miles).
2.5
2008 2009 2010 2011

2
1.5
0.5
0
ACUICOLA AGRICOLA CONSUMO GENERACION INDUSTRIAL OTROS PECUARIO
HUMANO Y ELECTRICA
DOMESTICO
Analizando el uso secundario del recurso hídrico que se reporta se aprecia que el
sector pecuario representó el 53% de los usuarios para el período y el sector agrícola
el 30%.
Gráfica37. Evolución de volumen captado por tipo de uso (millones metros cúbicos)
7000.0
6000.0
5000.0
4000.0
3000.0
2000.0
1000.0
0.0
ACUICOLA AGRICOLA CONSUMO GENERACION INDUSTRIAL MINERO NO REPORTA OTROS PECUARIO
HUMANO Y ELECTRICA
DOMESTICO
93
El 48% del volumen total captado de agua en el período 2008-2010, fuentes superficial
y subterránea, se destinó al sector agrícola, el 14,9% a otros sectores no identificados,
el 13,9% a la generación eléctrica, el 10,5% al consumo doméstico, el 10,5% al sector
industrial, el 0,6% al sector acuícola, el 0,4% al sector pecuario, el 0,4% del volumen
captado no registra tipo de uso, el 0,1% al sector minero. Es de aclarar que estos
datos se estimaron con base en la información que las autoridades ambientales
reportaron en la columna caudal captado, y que no es diligenciada para la totalidad de
los usuarios, por tanto, es una muestra.
En la siguiente Tabla se presentan los volúmenes totales captados por tipo de uso y
fuente para el período 2008-2011.
Tabla 21. Volúmenes totales captados por tipo de uso y fuente 2008-2011 (metros cúbicos)
Tipo de uso No reporta Subterránea Superficial

Acuícola 307.040,12 269.628.121,88
Agrícola 157.454,87 1.218.025.674,32 20.949.320.279,23
Consumo humano y domestico 659.370,50 288.229.055,37 4.482.658.780,59
Generación eléctrica 6.337.317.627,86
Industrial 341.182,80 174.518.152,35 4.606.276.423,06
Minero 155.909,84 47.211.620,86
No reporta 575.752,32 5.542.245,67 182.100.783,06
Otros 144,04 56.365.180,37 6.724.614.870,92
Pecuario 15,00 11.190.362,57 181.390.406,58
Total general 1.733.919,52 1.754.333.620,62 43.780.518.914,04
El 69% del agua subterránea estuvo destinada para el sector agrícola, el 16% para el
consumo humano, el 10% para el sector industrial, el 3,2% para otros sectores no
identificados, el 0,6% para el sector pecuario.
El 47,9% del volumen agua captada de fuentes superficiales estuvo destinado al

sector agrícola, el 15,4% a otros sectores no identificados, 10,2% al consumo humano,
el 14,5% al sector eléctrico, el 10,5% al sector industrial, el 0,6% al sector acuícola, el
0,4% al sector pecuario, el 0,4% del volumen captado no registró un uso definido y el
0,1% es consumido por el sector minero.
El estudio MAVDT et. al (2009) presenta que entre el año 2003 (antes de la expedición
del Decreto 155 de 2004) y el 2008, se presentaron cambios importantes porcentuales
en el número de concesiones con ajustes para disminuir el caudal concesionado,
probablemente por el efecto del cobro a partir de dicho caudal en caso de no contar
con sistema de medición; así mismo, en otros indicadores como cuencas con
monitoreo del recurso hídrico, entre otros.
Por último es de mencionar que actualmente el MADS se encuentra en etapa de

formulación de un proyecto de decreto modificatorio del Decreto 155 de 2004, como
94
respuesta a los resultados obtenidos en la evaluación realizada y en desarrollo de un
proceso de mejoramiento continuo.
 La tasa por utilización de aguas cumple con el objetivo de ser un instrumento

de gestión con que el cuentan las autoridades ambientales para el logro de
objetivos ambientales relacionados con la conservación y uso eficiente del
recurso hídrico. En este sentido la implementación de la tasa ha permitido
disponer de información con mayor cobertura y continuidad para los análisis de
oferta y demanda del recurso hídrico en Colombia, a través del avance en la
estimación de indicadores de presión sobre el recurso, específicamente la
relación demanda y oferta hídrica (índice de escasez superficial y subterráneo).
 Un indicador promedio nacional para establecer el nivel de documentación e

implementación de la tasa por utilización de aguas por parte de las autoridades
ambientales, se establece en 48%, frente al mayor valor obtenido por una
autoridad ambiental que fue del 78%, teniendo en cuenta las particularidades
de cada región; el valor promedio nacional indica una capacidad media de las
autoridades ambientales para la documentación e implementación del
instrumento a nivel nacional.
 El valor de la tarifa actual, aunque generó una cultura de pago a nivel nacional,
envía una señal económica limitada a algunos sectores para disminuir el
consumo y hacer un uso eficiente del recurso hídrico, ya que al evaluar el valor
individual facturado de algunos usuarios especialmente con bajos consumos,
se evidencia que este no representa un monto significativo, por lo que algunas
autoridades ambientales deciden no hacer efectiva la factura.
 La adecuada aplicación de la tasa también se supedita al nivel de

implementación adecuada de las concesiones de agua y los requerimientos allí
expresados, tales como la implementación de sistemas de medición; la mejoras
en dicha implementación permitirá obtener mejores elementos no solo para
determinar de manera más exacta el consumo sectorial de agua en el país,
sino también un cobro de la tasa sobre el verdadero uso del recurso.
 Considerando la totalidad de usuarios (que varía entre años) con información,

se facturaron en el período de análisis $71.540 millones, con un promedio de
$17.885 millones anuales. El valor total recaudado por 22 corporaciones, que
hacen parte de la muestra para este análisis, es de 44.356 millones de pesos
en el período 2008-2011, con un promedio anual de $11.089 millones de pesos
año, que corresponde aproximadamente al 0,05% del recaudo nacional del IVA
en el mismo período y al 0,037% del impuesto a la renta. De todas maneras,
teniendo en cuenta la gradualidad establecida por el Decreto 4247 de 2005,
anualmente aumenta por encima del IPC la tarifa que se cobra, según el factor
regional aplicable. En este punto es de mencionar que la tendencia es
creciente en la facturación por la incorporación dentro de la Ley 1450 de 2011,
del cobro a usuarios sin concesión de aguas, que garantiza el aporte de todos
95
aquellos que hacen uso del recurso en la conservación de la cuenca
respectiva.
 Con los recursos provenientes de la TUA, durante el período de análisis, se

cubrió en promedio el 8% de la inversión total realizada por las autoridades
ambientales para la protección y conservación del recurso hídrico en los
diferentes rubros, discriminados así: formulación de POMCAS (14%),
reforestación y restauración (16%), adquisición y mantenimiento de predios
(8,5%), programas de uso eficiente del agua (6%) y educación ambiental (1%).
Como se observa el aporte de la TUA a la recuperación de las fuentes hídricas
y a garantizar la oferta hídrica disponible, es bajo, más aún si se tiene en
cuenta que la tarifa mínima se establece con base en los costos de inversión
en los que incurren las autoridades ambientales destinadas a la recuperación
de las fuentes hídricas y a garantizar la oferta hídrica disponible, y que puede
obedecer al hecho que los gastos e inversiones que efectivamente realizan las
autoridades ambientales en su jurisdicción no necesariamente coinciden con
los costos reales de la conservación de las fuentes de agua.
 La implementación de la tasa por utilización de aguas ha contribuido a la

identificación de los usuarios de aguas subterráneas y superficiales en el país,
como se puede observar en los registros del número de usuarios con
concesión de aguas subterráneas y el número de usuarios con concesión de
aguas superficiales, siendo este un aporte valioso del instrumento que se debe
seguir impulsando con las mejoras en los procesos de registro y captura de
datos de los formularios. La identificación de los usuarios es vital para
establecer la demanda del recurso hídrico en el territorio nacional y en
consecuencia definir las políticas y planes de inversión por parte de las
autoridades ambientales.
 Con base en la información de caudales captados (aquellos usuarios con

sistemas de medición e información), el 69% del agua subterránea estuvo
destinada para el sector agrícola, el 16% para el consumo humano, el 10%
para el sector industrial, el 3,2% para otros sectores no identificados, el 0.6%
para el sector pecuario. El 47,9% del volumen agua captada de fuentes
superficiales estuvo destinado al sector agrícola, el 15,4% a otros sectores no
identificados, 10,2% al consumo humano, el 14,5% al sector eléctrico, el 10,5%
al sector industrial, el 0,6% al sector acuícola, el 0,4% al sector pecuario, el
0,4% del volumen captado no registra un uso definido y el 0,1% es consumido
por el sector minero. De lo anterior se observa la importancia del sector
agrícola, información que coincide con la proporción de la demanda potencial
que reporta IDEAM en el Estudio Nacional del Agua para dicho sector, y por
tanto, es importante fortalecer las acciones orientadas a garantizar un uso más
eficiente del recurso en este sector, ya que tendrá mayores réditos que en
cualquier otro uso.
96
 A partir del análisis de efectividad económica la recomendación central es

revisar el valor de la tarifa mínima y los criterios establecidos para su cálculo, y
revisar el impacto del factor regional, establecido mediante el Decreto 4742 de
2005, con el fin de mejorar la señal económica del instrumento a diferentes
sectores, fortalecer los recursos para la realización de inversiones orientadas a
la conservación y preservación del recurso hídrico y mejorar el desempeño
como instrumento financiero de esta tasa. Esta recomendación fue acogida a
partir de evaluaciones que el Ministerio de Ambiente realizó y ya se cuenta con
estudios técnicos de soporte y una propuesta de decreto modificatorio del
Decreto 155 de 2004.
 Fortalecer los esfuerzos para mejorar la implementación de los sistemas de

medición especialmente para los usuarios que hacen un uso más intensivo del
recurso, implementación que ha sido coadyuvado por la tasa, que es la base
para un uso eficiente del recurso y que se espera su fortalecimiento una vez se
expida la reglamentación de los programas de ahorro y uso eficiente del agua.
 Se recomienda aunar esfuerzos de entidades relacionadas con el sector

ambiental y agrícola, con el fin de establecer mecanismos para la incorporación
de mejores prácticas agrícolas orientadas a un uso más eficiente del recurso
hídrico, toda vez que este sector presenta los mayores consumos del agua, en
el país y el mundo.
 Se recomienda avanzar en la estructuración de un mecanismo de reporte de

información que garantice homogeneidad en los datos y la articulación con
otros sistemas de información.
3.3 TASA DE APROVECHAMIENTO FORESTAL.
Las tasas de aprovechamiento forestal (TAF) tienen como objetivo principal

desestimular comportamientos no deseados en cuanto al uso sostenible de los
recursos del bosque natural. Se definen como un pago que hace un concesionario o
permisionario por el derecho a extraer los recursos maderables y no maderables de
bosques naturales ubicados en terrenos de dominio público.
Los permisos de aprovechamiento de los bosques naturales ubicados en terrenos de

dominio público y las autorizaciones de aprovechamiento de los bosques naturales
97
ubicados en terrenos de dominio privado en Colombia, se otorgan con fundamento en
la reglamentación establecida en el Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente), el Decreto 1791 de 1996 y las
reglamentaciones específicas generadas por algunas Corporaciones Autónomas
Regionales.
Igualmente y de conformidad con el Decreto 2633 de 1977, se delega en la Junta

Directiva del INDERENA la responsabilidad de fijar los montos de las tasas que deben
cobrarse por concepto de los aprovechamientos forestales.
Conforme a lo establecido en los artículos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974, la
tasa de aprovechamiento forestal se cobra a quien cuente con permiso de
aprovechamiento vigente:
El concesionario o el beneficiario de permiso de aprovechamientos forestales

persistentes ó únicos en bosques de dominio público, deberán pagar, como
participación nacional, una suma que no exceda el treinta por ciento del precio del
producto en bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento y que se
liquidará en cada caso.
El municipio en cuya jurisdicción se realice el aprovechamiento forestal recibirá el
veinte por ciento de la suma pagada según el inciso anterior.
Se exceptúan de lo dispuesto en este artículo los beneficiarios de permisos
domésticos.
Las empresas que tengan mayor proporción de capital nacional serán preferidas en
el otorgamiento de las concesiones y permisos a que se refiere el presente
artículo”.
“ARTICULO 221. Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal único
pagarán, además de la suma fijada en el artículo precedente, una suma adicional
por metro cúbico de madera aprovechable.
Las sumas que se recauden conforme al presente artículo y al anterior se
destinarán en su totalidad a programas de reforestación”.
Por su parte en el Acuerdo 048 de 1.982 del INDERENA establece la forma de
liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de
los bosques naturales, públicos y privados. Es así como “se fija en 10% el
porcentaje que deberán pagar los concesionarios o beneficiarios de permisos de
aprovechamiento forestal persistentes y únicos en bosques de dominio público,
como participación nacional del precio del producto en bruto en el mercado más
cercano al sitio de aprovechamiento”.
En el Artículo 3 se fijan los precios básicos del metro cúbico de madera en bruto,
para efectos de liquidación del porcentaje de la participación nacional, dichas
precios se describen en detalle en el ítem referido a la tarifa.
Artículo 4: Clasificación y definiciones. Para los efectos del presente artículo se

establecen las siguientes clasificaciones y definiciones:
1. Especies maderables muy especiales. Son especies maderables muy especiales
las que por sus características tecnológicas de calidad, color, lustre, veteado y
demanda en los mercados y uso, constituyen especies de muy alto valor comercial.
98
2. Especies maderables especiales. Son especies maderables especiales, las que
por sus características tanto tecnológicas como de calidad y demanda en los
mercados y uso, constituyen especies de alto valor comercial.
3. Especies maderables ordinarias. Pertenecen a esta clasificación las demás
especies maderables no incluidas dentro de las categorías anteriores.
Parágrafo: La Gerencia General mediante resolución determinará las especies que
corresponden a cada una de las clasificaciones establecidas en el presente artículo.
Con la Ley 99 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente como organismo
rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Se
establece también la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales,
como entes corporativos de carácter público encargados de administrar dentro del
área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible.
En tal sentido y como parte de las funciones del Ministerio, se determina que debe fijar
los cupos globales y determinar las especies para el aprovechamiento de bosques
naturales, teniendo en cuenta la oferta y la capacidad de renovación de dichos
recursos, con base en los cuales las Corporaciones Autónomas Regionales otorgarán
los correspondientes permisos, concesiones y autorizaciones de aprovechamiento.
En la misma Ley 99 en su Artículo 31, se establece como parte de las funciones de las
Corporaciones el otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales,
Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifa y multas por
concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su
monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas
por el Ministerio del Medio Ambiente29.
De esta manera entonces, en el Decreto 1791 de 1996 se establece el régimen de

aprovechamiento forestal, a partir del cual se definen las clases de aprovechamiento
único, persistente y doméstico; además de los requisitos para adelantar
aprovechamientos de bosques naturales ubicados en terrenos de dominio público
mediante concesión, asociación o permiso y para adelantar aprovechamientos de
bosques naturales ubicados en terrenos de propiedad privada mediante autorización.
Entre tales requisitos se incluye la presentación de un plan de manejo forestal30 para

áreas iguales o mayores a 20 hectáreas, sin que este sea un instrumento vinculante a
la hora de otorgar el permiso y por tanto no hará parte integral del acto administrativo
(resolución) que formaliza la petición.
29
Ley 99 de 1993. 22 de diciembre de 1993.
30
Decreto 1791 de 1996. Artículo 1º. Plan de manejo forestal. Es la formulación y descripción
de los sistemas y labores silviculturales a aplicar en el bosque sujeto a aprovechamiento, con el
objeto de asegurar su sostenibilidad, presentado por el interesado en realizar
aprovechamientos forestales únicos.
99
3.3.3 Elementos del Tributo
El derecho a extraer los recursos maderables y no maderables de bosques naturales

ubicados en terrenos de dominio público, se configura en el pago que debe hacer un
concesionario o permisionario.
Conforme a lo establecido en el Decreto Ley 2811 de 1974, la tasa de

aprovechamiento forestal se cobra por metro cúbico de madera en bruto extraida de
especies maderables muy especiales, especies maderables especiales o especies
maderables ordinarias.
De acuerdo a lo establecido en los Artículos 31, numerales 13 y 66 de la Ley 99 de

1993, las corporaciones autónomas regionales son las encargadas de recaudar,
conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto
del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el
territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el
Ministerio del Medio Ambiente, además de los municipios, distritos o áreas
metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes
(1’000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a
las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente
urbano …
De acuerdo al Artículo 220 del Decreto 2811, se constituye entonces en sujeto pasivo,
el concesionario o el beneficiario de permiso de aprovechamientos forestales
persistentes o únicos en bosques de dominio público.
3.3.3.5 Tarifa
Para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados, según el

Acuerdo 048 de 1982:
… se fija en 10% el porcentaje que deberán pagar los concesionarios o

beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes y únicos en
bosques de dominio público, como participación nacional del precio del producto en
bruto en el mercado más cercano al sitio de aprovechamiento.
100
Artículo 3: Para efectos de la liquidación del porcentaje de la participación nacional
de que trata el artículo anterior, se fijan los siguientes precios básicos por metro
cúbico de madera en bruto:
1. Especies maderables muy especiales. $2.000.oo
2. Especies maderables especiales. $600.oo
3. Especies maderables ordinarias. $300.oo
Artículo 5: De la renovabilidad del recurso forestal. Fijar en sesenta y cinco pesos
($65.oo) por metro cúbico de madera en bruto aprovechado, el monto de
renovabilidad del recurso forestal que pagarán al INDERENA tanto los titulares de
concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de
dominio público.
Parágrafo 1: La tasa a que se refiere el presente artículo es aplicable a los
concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento persistente que no
adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los planes de
ordenación forestal.
Parágrafo 2: Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal
persistentes otorgados por un término superior a cinco (5) años, podrán desarrollar
los planes de reforestación, con lo cual quedan eximidos del pago de derechos por
este concepto.
Artículo 6: De la tasa por Servicios técnicos. Fijase el monto de la tasa por concepto
de los servicios técnicos de administración y supervisión forestal en los
aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado destinados al
desarrollo de tales servicios, en la siguiente forma:
Para los productores maderables, en cien pesos ($100.oo) por metro cúbico de
madera en bruto.
Artículo 7: De la investigación forestal. Fijase en treinta pesos ($30.oo) por metro
cúbico en bruto aprovechado, el valor de la tasa destinada a la investigación del
recurso forestal que deberán pagar al INDERENA, los concesionarios y
permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público.
Artículo 8: De la tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos. Establécese
la tasa adicional por concepto de aprovechamientos forestales únicos en bosques
de dominio público, en la cuantía de cincuenta pesos ($50.oo) por metro cúbico de
madera en bruto.
Artículo 11: Los precios básicos de liquidación de la participación nacional y las
demás tasas que se determinan en el presente Acuerdo, serán reajustados
anualmente por el INDERENA en un 25% de su valor31.
Para realizar la evaluación del instrumento se desarrollaron las siguientes etapas

metodológicas:
I. Recopilación, sistematización y análisis de la información disponible relacionada

con los fundamentos jurídicos normativos, los aspectos ambientales y los aspectos
económicos del instrumento. En el caso de la tasa forestal se contó con los
31
INDERENA. Acuerdo No. 0048 del 15 de diciembre de 1982.
101
siguientes estudios: formulación de una propuesta de tasa compensatoria forestal.
Convenio 180 de 2011. IIAP – MADS, Caracterización y dimensionamiento del sub
registro forestal en Colombia. IDEAM – Ecoforest, IDEAM – Sistema Nacional de
Información Forestal SNIF, MADS – Planeación. Ingresos por vigencia.
II. Se definieron un conjunto de criterios de evaluación relacionados con tres temas

centrales Los criterios de evaluación que se presentan en la Tabla 21.
 La efectividad institucional en la implementación del instrumento: hace

referencia a la evaluación del estado de la implementación de la tasa de
aprovechamiento forestal, evolución en los procesos de monitoreo y
seguimiento y en general en el mejoramiento de la gestión de las autoridades
ambientales en torno a la administración de los recursos forestales en su
jurisdicción.
 La efectividad ambiental: la efectividad ambiental hace referencia a la
contribución de la tasa por aprovechamiento forestal en la evolución y el logro
de las metas u objetivos de política ambiental previamente trazados, metas u
objetivos relacionados con mejoras en la calidad, o cantidad de un recurso
natural o atributo ecológico.
 La eficiencia económica: se basa en criterios de costo- efectividad, es decir la
consecución del mayor beneficio ambiental o ecológico al menor costo posible,
la evolución en los procesos de facturación y recaudo, y el análisis de las
relaciones que se dan entre los recaudos y la inversión ambiental, también
incluye el análisis de los costos de transacción.
Tabla 21. Criterios para la evaluación de la efectividad de la tasa de aprovechamiento forestal.
Criterio de Evaluación Variables e indicadores

- Porcentaje de corporaciones que aplican la tasa
- Tarifas aplicadas por Corporación
- Cantidad de permisos o autorizaciones por tipo de
1.1.Evolución en el nivel de implementación
aprovechamiento (%)
- Participación de la tasa en el precio de la madera
(%)
2.1. Capacidad de las Corporaciones frente a la - Número de permisos y autorizaciones por tipo de
gestión forestal aprovechamiento
- Caracterización del subregistro forestal
- Volumen otorgado y Movilizado por corporación
- Estado de explotación de los bosques
- Superficie de hectáreas plantadas
- Obtención de permisos y autorizaciones
- Disponibilidad de recursos en CARs
- Mecanismos de seguimiento y control
3.1. Evolución del recaudo - Recaudo por tasa
-Participación del recaudo en ingresos totales (%)
3.2. Evolución de la inversión en manejo y -Gastos de operación y funcionamiento
aprovechamiento de bosques -Necesidades de inversión
Fuente: elaboración propia
102
3.3.4.1 La efectividad institucional en la implementación de la tasa
3.3.4.1.1 Corporaciones que aplican la tasa de aprovechamiento forestal
La efectividad institucional se establece a partir del análisis de la evolución en el nivel

de implementación de la tasa por parte de las corporaciones; este análisis se realizó
con base en los resultados del estudio IIAP - MADS (2012) en donde se establece que
de un total de 24 corporaciones encuestadas, el 41% no cobra la tasa de
aprovechamiento, mientras que las 14 corporaciones que sí cobran la tasa, aplican la
misma tarifa a todas las maderas aprovechadas sin discriminar entre clases de
madera. Las corporaciones que cobran tasa diferencial, lo hacen diferenciando las
especies entre Muy especial, Especial y Ordinaria.
Del total de 14 corporaciones que cobran la tasa, el 43% no contempla el cobro a los
tipos de permiso doméstico, cuando según la normatividad vigente si debería llevarse
a cabo. Así mismo el 57% cumple la norma de actualizarla tasa anualmente, la
mayoría usando el IPC y una de ellas la actualiza usando el salario mínimo diario legal
vigente.32
Respecto al cobro de la tasa por corporación, cabe destacar la Región Andina por
cuanto allí solamente se cobra en dos de las nueve corporaciones encuestadas, según
la Tabla 22. La respuesta que en general se da sobre esta situación, es que no tienen
un reglamento o acto administrativo para hacerlo y que faltando sistema y método,
esperan a que el MADS reglamente el Artículo 42 de la Ley 99/93 33
Tabla 22. Base de cobro y aplicación de la actual tasa de aprovechamiento.
Cobra tasa a
Región Base legal para el cobro Cobra tasa de
Comunidades
Corporación de la tasa aprovechamiento
Negras, Indígenas
REGIÓN AMAZONÍA – ORINOQUÍA
Resolución 022, Enero 24
CDA X X
de 2001
Acuerdo 048 de 1982 del
CORMACARENA X
INDERENA *
CORPOAMAZONÍA X X
INDERENA *
CORPORINOQUÍA X X
INDERENA *
REGIÓN PACÍFICA
CARDER **
El Acuerdo 048 /82 *
CODECHOCÓ X X
Resolución 0032 de 2009
CORPONARIÑO X X
INDERENA *
CORPOURABÁ X X
INDERENA *
32
IIAP – MADS, 2012
33
ibid
103
Cobra tasa a
Región Base legal para el cobro Cobra tasa de
Comunidades
Corporación de la tasa aprovechamiento
Negras, Indígenas
CRC X X
INDERENA *
CVC X +
INDERENA *
CVS X +
INDERENA *
REGIÓN CARIBE
CARDIQUE -
CORPAMAG Acuerdo 048 de 1982 del
X +
INDERENA
CORPOGUAJIRA Acuerdo 048 de 1982 del
X +
INDERENA
CORPOMOJANA Acuerdo 048 de 1982 del
X +
INDERENA
REGION CENTRO ANDINA
CAM Acuerdo 077 de 2009 X +
CORANTIOQUIA - -
CDMB - -
CORNARE - -
CORPOCHIVOR - -
CORPOGUAVIO - -
CORTOLIMA *** - -
Establece su propio instrumento de cobro a partir del Acuerdo del INDERENA, cambiando los
componentes originalmente establecidos.
** 95% de sus permisos son para aprovechamiento de guadua.
*** Estableció veda al aprovechamiento.
+ Dato no respondido en la encuesta.
Fuente: IIAP – MADS (2012)
3.3.4.1.2 Tarifas aplicadas por Corporación
Respecto al monto de la tarifa, de acuerdo a IIAP - MADS (2012), las diferencias entre
lo que se cobra a permisos y a autorizaciones resultan ampliamente significativas y de
igual forma en relación a tipos de permiso. En la Tabla 23 se presentan las tarifas de la
tasa para el año 2012 en 24 corporaciones.
Tabla 23. Tarifas de la tasa de aprovechamiento forestal, año 2012.
Permisos
Tierra del Tierra
Únicos Actualización
Estado propiedad
Corporación/ Permisos anual de la
Permiso privada
Clase de madera Domésticos Permiso - tarifa
Persistente Autorización
Autorizació SI NO
$/m3 $/m3
n
AMAZONÍA Y ORINOQUÍA
CDA * X*
-Muy especial 37.780
-Especial 28.335
-Otra 18.890
CORMACARENA Autorización X
-No diferencia clase de 41.900 41.900 No se cobra 41.900 Última en 2008
madera
104
Permisos
Tierra del Tierra
Estado propiedad
Permiso privada
Autorizació SI NO
$/m3 $/m3
n
CORPOAMAZONÍA Permisos:
-Muy especial 42.575 9.371,6 48.428
-Especial 16.796,6. 7.028,7 No se cobra 28.249 X
-Otra 9.033,8 4.685,8 23.921 (con IPC)
Autorización:
14.308
23.268
13.793
CORPORINOQUÍA 5.900
-No diferencia clases de No se cobra 5.900 X
maderas (con IPC)
REGIÓN PACÍFICA
CARDER NO aprovechamiento
de madera
CODECHOCÓ Autorización X
-No diferencia clases de 7.353 No se cobra 7.609
maderas
CORPONARIÑO X
-Muy especial 2.500 5.000 (con IPC)
-Especial 2.100 4.200
-Ordinaria 1.800 3.500
CORPOURABÁ X
-No diferencia clases de 6.000 6.000 6.000 (con IPC)
maderas
CRC
-Muy especial 18.900 14.400 No se cobra 21.300 X
-Especial 12.100 7.700 14.600 (con IPC)
-Ordinaria 9.900 4.900 12.300
CVS X
-No diferencia clases de 10.335 11.083
maderas
REGIÓN CARIBE
CORPAMAG
Para árboles aislados: X
10.349
Muy especial 8.279
Especial 6.633
Ordinaria
CORPOGUAJIRA X
-Muy especial 12.720 26.000 17.138 desde el 2009
-Especial 6.784 (de 1 a 10
-Ordinaria 2.968 árboles)
CORPOMOJANA X
-Muy especial 14.891 10.169 10.169
-Especial 10.169
-Ordinaria 9.170
CDMB NO cobra tasas
REGION CENTRAL ANDINA

CAM X
16.095 10.372 10.372 35.000 –
-Muy especial 12.518 7.153 7.153 10.000
-Especial 8.942 3.576 3.577 23.400 –
-Ordinaria 7.000
14.306 –
3.500
CORANTIOQUIA 5.700 No se cobra 5.700
No diferencia clases de
105
Permisos
Tierra del Tierra
Estado propiedad
Permiso privada
Autorizació SI NO
$/m3 $/m3
n
maderas
CORNARE, NO cobran
CORPOCHIVOR, tasas
CORPOGUAVIO,
CORTOLIMA
CORPOCALDAS*, CAR* y NO cobran tasa
CRQ*
*Para permisos y autorizaciones: 2 veces el salario mínimo diario legal vigente/m3 en madera muy
especial. 1.5 veces en maderas especiales; 1 vez en maderas ordinarias
3.3.4.1.3 Cantidad de permisos o autorizaciones por tipo de aprovechamiento
Según IIAP – MADS (2012), se observa que un alto porcentaje de los permisos
otorgados por las autoridades ambientales de Colombia son dirigidos a los
aprovechamientos únicos, encontrando en este hecho explicaciones a la pérdida de la
cobertura forestal en todo el resto del país se otorgan permisos de aprovechamiento
persistentes, a excepción de la Región Caribe por la baja cobertura de bosques que
esta posee, lo cual no solo significa la importancia de la actividad desde el punto de
vista económico, sino también la necesidad de garantizar la renovación del bosque.
En la Tabla 24 se discrimina por región y por autoridad ambiental, el otorgamiento de

permisos de aprovechamiento forestal por Corporación.
Tabla 24. Permisos y Autorizaciones de aprovechamiento de maderas por regiones de Colombia.

Permisos o Autorizaciones Otorgados
Tipos de aprovechamientos
Regiones Corporaciones Árboles
Persistentes Domésticos Únicos
Aislados
CAR
CORANTIOQUIA X X X X
CORNARE X X
CAM X X X
CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
ANDINA
CORPOCHIVOR X
CORPOGUAVIO X X
CORTOLIMA X X X
CRQ
AMVA
SDA X
CARDIQUE X X
CARSUCRE
CORPAMAG
CARIBE
CORPOCESAR
CORPOGUAJIRA X
CRA
106
Tipos de aprovechamientos
Regiones Corporaciones Árboles
Persistentes Domésticos Únicos
Aislados
CSB
CORALINA (NA)
CORPOMOJANA X
CAS
CDMB X
CORPONOR
DADMA
DAMAB
CARDER X
CORPOURABA X
CORPONARIÑO X X
CODECHOCÓ X
PACIFICA
CVC
CRC X X
CVS X X X
DAGMA
CDA X
AMAZONÍA
CORPOAMAZONÍA X X X
y
CORMACARENA X X X
ORINOQUÍA
CORPORINOQUÍA X X
TOTAL 2 15 9 14
3.3.4.1.4 Participación de la tasa en el precio de la madera
Respecto a la participación de la tarifa de la tasa de aprovechamiento, en el precio de

la madera en bruto (bloques-rastras-tabla cortada con motosierra) en el mercado más
cercano al sitio de aprovechamiento, se presenta en la Tabla 25 un ejemplo particular
para CODECHOCÓ y CORPOAMAZONÍA34.
34
IIAP – MADS, 2012
107
Tabla 25. Participación de la tasa de aprovechamiento en el precio de la madera en bruto en el
mercado más cercano.
Participación de
Precio
Clase de Tarifa de la la tasa en el
Corporación promedio en
madera tasa $/m3 precio
Riosucio
promedio %
Fina 7.353 480.000 1,5
CODECHOCÓ Corriente 7.353 295.000 2,5
Otras 7.353 161.300 4,5
CORPOAMAZONÍA Fina 42.575 664.000 6,4
Corriente 16.796 420.000 3,9
Permisos
Otras 9.033 271.200 3,3
Fina 9.372 664.000 1,4
Autorizaciones Corriente 7.029 420.000 1,6
Otras 4.686 271.200 1,7
Con base en cálculos similares realizados en el año 1992, se encuentran porcentajes

de participación de la tasa en el precio promedio de la madera en el mercado más
cercano, de un 7% para madera muy especial, 9,2% para madera especial, y 24,4%
para maderas ordinarias35. Mientras que para el caso de CORPOAMAZONÍA apenas
alcanza valores de 6,4%, 3,9% y 3.3% respectivamente; en CODECHOCÓ es apenas
de 1,5%, 2,5% y 4,5% respectivamente. Se infiere entonces que mientras los precios
de la madera han venido incrementando permanentemente; el cálculo de las tarifas de
las tasas y su actualización anual, han permanecido rezagados36.
La evaluación de la efectividad ambiental de la tasa de aprovechamiento se desarrolla

a partir de la capacidad de gestión de las corporaciones; en tal sentido se relacionan
los resultados presentados en el Informe anual sobre el estado del medio ambiente,
IDEAM – MADS, 2009, en la Caracterización y dimensionamiento del subregistro
forestal en Colombia, IDEAM – ECOFOREST, 2009 y los obtenidos en el estudio IIAP
– MADS, 2012.
3.3.4.2.1 Permisos de aprovechamiento forestal
De acuerdo al Informe anual (IDEAM – MADS, 2009), los reportes sobre permisos de
aprovechamiento forestal otorgados bajo los actos administrativos emitidos por las
CARs, señalan que se han concesionado cerca de14.233.861 m3 de madera durante el
período 2000-2006, correspondiendo a un promedio de 1.581.540,11 m3 anuales.
La clasificación por tipo de aprovechamiento otorgado, muestra que los permisos y

autorizaciones de carácter persistentes son los que con mayor frecuencia otorgan las
CARs. Sin embargo, es importante destacar que los aprovechamientos de carácter
35
IIAP- MADS, 2012.
36
ibid
108
doméstico37, también tienen un porcentaje representativo (aproximadamente un 20%)
de todos los permisos concedidos durante el período 2000 - 2006, señalando de esta
forma que, bajo la figura de autoconsumo, se otorga una proporción bastante
considerable de la madera que se aprovecha en el país.
El mismo estudio señala que de acuerdo con los registros facilitados por ASOCARS, la
corporación que mayor número de permisos otorga durante el período de análisis es
CDA, con cerca de 5.000 permisos, sigue CORPOCHIVOR con aproximadamente
4.500 y en tercer lugar la CARDER con cerca de 3.000 permisos.
A nivel regional, se observa que la mayor demanda de permisos de aprovechamiento

de bosques naturales se efectúa en la región nor - andina (8 corporaciones) la cual, a
pesar de no contener la mayor superficie boscosa del país, sí otorga gran número de
permisos de carácter persistente y de árbol aislado, con 11.616 permisos otorgados
durante el período 2000-2008. En un segundo lugar se ubica a la región sur - andina (6
corporaciones) con aproximadamente 8.000 permisos otorgados durante el período
(2000-2008). De otro lado la región Amazonía - Orinoquía conformada por 4
corporaciones, a pesar de contar con las mayores extensiones boscosas del país se
ubica en tercer lugar. Por último la región Pacífica (4 corporaciones) y la región Caribe
con 10 corporaciones, registran un número de permisos muy similar, a pesar de que
en esta última zona el área ocupada por bosques naturales es mucho más baja que en
la Pacífica, tal como se presenta en la Tabla 26.
Tabla 26. Resumen del número de permisos 2000 – 2008.
CORPORACIÓN REGIÓN TOTAL

CORPOGUAVIO
CORPONOR
CAS
CORPOCHIVOR
Norandina 11616
CDMB
CORNARE
CORPOBOYACÁ
CORANTIOQUIA
CAR
CORPOCALDAS
CORTOLIMA
Surandina 8201
CARDER
CRQ
CAM
CORPORINOQUÍA
CDA Amazonía -
5219
CORMACARENA Orinoquía
CORPOAMAZONÍA
CVC
CRC
Pacífica 4684
CODECHOCÓ
CORPONARIÑO
37
Los que se destinan a la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios y cuyos
productos no se comercializan
109
CORALINA
CORPOCESAR
CORPOMOJANA
CARSUCRE
CARDIQUE
Caribe 4466
CORPAMAG
CSB
CORPOGUAJIRA
CVS
CRA
TOTAL 34.186
Fuente: IDEAM – MADS (2009).
De acuerdo con IDEAM - MADS (2009), a nivel de corporación, la distribución de los

volúmenes de madera otorgados se pueden agruparen cinco (5) rangos de referencia,
que indican que CORPONARIÑO, CRC, CORNARE Y CORPOBOYACÁ se ubican en
un nivel de aprovechamiento mayor a 1´000.000 m³ siendo estos los sitios que
soportan la mayor demanda sobre extracción de madera en sus áreas de jurisdicción.
En el siguiente rango (500.000 m³ a 1´000.000 de m³) está CVC, CORPOAMAZONÍA y
CORANTIOQUIA.
Por su parte, de acuerdo a los resultados del estudio IIAP-MADS (2012) respecto a los
permisos otorgados entre los años 2009 y 2010, se encuentra que se otorgaron en el
país 1.063 permisos de aprovechamiento forestal distribuidos conforme se presenta en
la Tabla 27.
Tabla 27. Resumen del número de permisos o autorizaciones, Colombia 2009 y 2010.
Región Región Región Región Región

Tipo de permiso TOTAL
Andina Caribe Pacífica Amazonía Orinoquía
Árboles aislados 117 4 0 0 0 121
Persistentes 75 16 309 212 16 628
Domésticos 113 0 5 96 29 243
Únicos 9 4 4 12 42 71
TOTAL 314 24 318 320 87 1.063
Fuente: IIAP - MADS (2012).
El 59,07% de los permisos o autorizaciones otorgados corresponden a persistentes y

se dan principalmente en la regiones Pacífica y Amazonía, mientras que el 22,85% de
los permisos son domésticos y se otorgan principalmente en la regiones Andina y
Amazonía38. El 6,67% de los permisos que se otorgan en Colombia son únicos y se
dan principalmente en las regiones de la Orinoquía, lo que está indicando cambio de
uso del suelo. Los aprovechamientos de árboles aislados por su número no tienen
mucho peso específico en la actividad forestal39.
De acuerdo con IIAP-MADS (2012), preocupa la situación del Caribe, la cual

prácticamente sin cobertura boscosa otorgó permisos de aprovechamientos únicos en
38
IIAP-MADS, 2012.
39
Ibid.
110
el período estudiado; con esa tendencia en la que los proyectos de aprovechamiento
minero juegan un papel tan preponderante en la actividad productiva de la región, la
existencia de bosques se encuentra en inminente peligro, en este sentido se llama la
atención sobre lo que ocurre en el Canal del Dique, el departamento de La Guajira y la
meseta de Bucaramanga. En la Tabla 28 se presenta el número de permisos o
autorizaciones por corporación y tipo de aprovechamiento, de acuerdo con el estudio
de IIAP-MADS (2012).
Tabla 28. Número de permisos o autorizaciones de aprovechamientos otorgados 2009 – 2010.
Arboles
Regiones Corporaciones Persistentes Domésticos Únicos TOTAL
Aislados
CAR -- -- -- -- --
CORANTIOQUIA 7 63 1 1 72
CORNARE 0 2 0 3 5
CAM 110 0 8 5 123
CORPOBOYACA -- -- -- -- --
CORPOCALDAS -- -- -- -- --
ANDINA
CORPOCHIVOR 0 1 0 0 1
CORPOGUAVIO 0 9 112 0 121
CORTOLIMA -- -- -- -- --
CRQ -- -- -- -- --
AMVA -- -- -- -- --
SDA 0 0 0 0 0
SUBTOTAL REGIÓN ANDINA 117 75 121 9 322
CARDIQUE 0 3 0 2 5
CARSUCRE -- -- -- -- --
CORPAMAG -- -- -- -- --
CORPOCESAR -- -- -- -- --
CORPOGUAJIRA -- -- -- -- --
CRA -- -- -- -- --
CSB -- -- -- -- --
CARIBE
CORALINA NA NA NA NA NA
CORPOMOJANA 0 13 0 0 13
CAS -- -- -- -- --
CDMB 0 0 0 2 3
CORPONOR -- -- -- -- --
DAMAB -- -- -- -- --
DADMA -- -- -- -- --
SUBTOTAL REGIÓN CARIBE 0 16 0 5 21
CARDER 0 17 0 0 17
CORPOURABA 0 52 0 0 52
CORPONARIÑO 0 52 0 1 53
CODECHOCÓ 0 127 0 0 127
PACÍFICA
CVC -- -- -- -- --
CRC 0 53 0 1 54
CVS 0 8 5 2 15
DAGMA -- -- -- -- --
SUBTOTAL REGIÓN PACÍFICA 0 309 5 4 318
CDA 0 139 84 0 223
AMAZONÍA CORPOAMAZONÍA 0 73 15 12 100
CAS -- -- -- -- --
SUBTOTAL AMAZONÍA 0 212 99 12 323
CORMACARENA 0 16 14 32 62
ORINOQUÍA
CORPORINOQUÍA 0 0 15 10 25
SUBTOTAL ORINOQUÍA 0 16 29 42 87
TOTAL 117 628 254 72 1.075
111
De acuerdo con esto, se puede observar que los permisos de aprovechamiento
otorgados se han concentrado en Corporaciones como son la CDA (22%),
CODECHOCÓ (11%), CAM (11%), CORPOGUAVIO (11%) Y CORPOAMAZONÍA
(9%).
3.3.4.2.2 Caracterización del subregistro forestal
De igual manera, en relación a la capacidad de las corporaciones frente a la gestión

forestal, se analiza el subregistro a partir de los resultados del Informe anual sobre el
estado del medio ambiente (2010)40 y el estudio Caracterización y dimensionamiento
del subregistro forestal en Colombia (2009)41.
Por subregistro forestal, de acuerdo con el IDEAM – Ecoforest (2009), se entienden los
datos y la información generada de las actividades forestales informales e ilegales, no
amparadas por un documento expedido por la autoridad ambiental competente; se
presenta en el desarrollo de procesos de extracción, transformación y comercialización
de productos forestales maderables; por tanto, dicha actividad se convierte en ilegal al
no contar con un acto administrativo oficial (permiso, autorización).
Según IDEAM – Ecoforest (2009) el subregistro forestal es un fenómeno internacional,

que se intensifica en los países en desarrollo y tropicales, donde los problemas
sociales y económicos hacen parte de las principales causas de dicho fenómeno.
Internacionalmente el subregistro se origina por la exigencia excesiva de requisitos
técnicos, altos costos de los estudios en relación con el retorno de la actividad
maderera en el nivel primario, dispendiosos y demorados trámites para la obtención de
permisos y licencias, incapacidad institucional para controlar y vigilar el
aprovechamiento maderero en campo, entre otras.
En el mismo estudio se mencionan algunos de los mecanismos identificados en el

desarrollo de la actividad ilegal en el país, tales como talar sin permiso o autorización,
generalmente por la dificultad y costo para obtener la autorización o permiso por parte
de la autoridad ambiental y en menor porcentaje al desconocimiento de los
propietarios sobre los procedimientos de aprovechamiento forestal sostenible. Los
errores más sentidos son: talar especies vedadas bien sea a nivel nacional o regional
y de otras especies vedadas por las corporaciones, el incumplimiento de los planes de
manejo y en general de las especificaciones descrita en los mismos, la extracción de
productos forestales fuera de la zona autorizada o en zonas protegidas, extracción de
mayor volumen del autorizado, corta de especies no autorizadas o diámetros menores
a los definidos en el plan, incumplimiento de las normas de impacto ambiental y de los
planes de mitigación descritos en el documento, vender bosques para explotación
ilegal frecuentemente por parte de pequeños propietarios, comercializar y movilizar
productos forestales sin permiso (salvoconducto), obtener permisos, autorizaciones y
comprar salvoconductos por medios ilegales y ejercer acciones coercitivas sobre los
funcionarios de control.
40
IDEAM, 2010
41
IDEAM – Ecoforest (2009).
112
La estimación del subregistro en el país, se hace entonces a partir de las estadísticas
de permisos de aprovechamiento frente a salvoconductos de movilización en donde se
presume que se presenta subregistro o movilización de manera ilegal, si el volumen de
madera movilizada es superior al volumen de madera otorgado. En la Tabla 29 se
presentan los datos correspondientes al período 2000 – 2008 según los reportes
hechos por las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y
que muestra un subregistro de 942.837 m3, generado principalmente durante el
período 2003-2008.
Tabla 29. Relación entre registros de aprovechamiento y salvoconducto de movilización

(Período 2000 – 2008).
Aprovechamiento forestal Movilización Diferencia

3 3
Año (Permisos y Autorizaciones m ) forestal (m ) (Subregistro)
2000 1.775.991 1.037.157 738.834
2001 2.089.620 1.827.002 262.618
2002 1.997.241 1.668.593 328.648
2003 947.822 1.658.548 -710.726
2004 1.303.758 2.012.049 -708.291
2005 2.008.389 2.251.401 -243.012
2006 1.402.414 1.433.472 -31.058
2007 1.399.169 1.582.444 -183.275
2008 1.309.457 1.706.032 -396.575
Total 14.233.861 15.176.698 -942.837
Fuente: IDEAM – SNIF, 2000 – 2006. 2007 y 2008 suministrados por ASOCARS, citado en Informe anual
sobre el estado del medio ambiente – Bosques (2009).
De igual manera, en el estudio IDEAM – Ecoforest (2009) se establece el subregistro

forestal a través de la comparación entre la movilización reportada por el Ministerio de
Transporte frente a la autorizada por las corporaciones para el período 2000 – 2005,
tal como se presenta en la Tabla 30.
Tabla 30. Subregistro forestal según volumen movilizado por las carreteras del país y volumen
3
autorizado por las corporaciones (m elaborados).
3 3
Año Madera movilizada (m Movilización Diferencia (m ) Índice de variación
elaborados) - Ministerio forestal autorizada - Subregistro entre reportes (%)
3
de Transporte CARs (m
elaborados)
2000 2.594.483 1.037.157 -1.557.326 -60,02
2001 2.316.262 1.827.002 -489.260 -21,12
2002 1.954.736 1.668.593 -286.143 -14,64
2003 2.495.936 1.658.548 -837.388 -33,55
2004 3.076.680 2.012.049 -1.064.631 -34,60
2005 3.483.971 2.251.401 -1.232.570 -35,38
Promedio 2.653.678 1.742.458 -911.220 -33
Fuente: Elaboración propia ajustada a partir de IDEAM – ECOFOREST, 2009.
113
La variación entre los reportes de la encuesta origen–destino del Ministerio de
Transporte y los registros de las corporaciones para el período 2000-2005, es en
promedio anual de 911.220 m3 equivalente a un 33,2% que corresponde al porcentaje
de madera ilegal transportado por las carreteras nacionales para el consumo de la
industria forestal.
El valor mínimo de subregistro se presenta en el 2002 con 286.143m3, mientras que el

máximo valor se presenta en el año 2000 con 1.557.326m3. Es importante señalar que
esta comparación mostró alguna regularidad desde el año 2003 en adelante, cuando
se estabilizó alrededor del promedio para el período. La diferencia entre valores o
registro no solo corresponde a madera ilegal, dado que también influye la calidad de
las estadísticas forestales y el mínimo reporte por parte de las corporaciones.
Así mismo y con base en los resultados obtenidos de la caracterización del subregistro
a nivel regional realizado por IDEAM – Ecoforest (2009) con base en encuestas
practicadas en Choco-Urabá, Magdalena Medio y Caquetá-Putumayo (Amazonía)42, el
estudio pudo concluir que:
- El registro y el subregistro se mueven al unísono y en consonancia, esto quiere

decir que el uno va con el otro, afectan las mismas especies y productos, se
mueven en los mismos transportes y vías, utilizan la misma documentación y
se originan en todas las regiones.
- Cuando la madera carece de documentación que respalde su
aprovechamiento, el precio reconocido por los compradores es mucho menor,
en detrimento del trabajo de los corteros por cuando los comerciantes y/o
transportadores deben correr con la legalización y/o correr con los riesgos y
costos de no hacerlo.
- Las encuestas arrojaron un subregistro forestal de 55% (Amazonía 15,54%,
Chocó – Urabá 29% y Magdalena Medio 10,81%) de la madera extraída de los
bosques que no tiene permiso o autorización para su aprovechamiento. Esta
cifra indica entonces que más de la mitad de la madera comercializada no
cuenta con un documento que respalde su registro. Sin embargo, el nivel de
subregistro resulta mayor, por cuanto la falta de documento es solo una de las
formas como se comercializa la madera de forma ilegal y otras formas de sub
registro de comercio ilegal, tales como documento legal que respalda la
madera extraída de sitios diferentes a los solicitados o madera diferente a la
avalada, no son tenidas en cuenta en el análisis.
3.3.4.2.3 Volumen otorgado y movilizado por corporación
En ese mismo sentido y de acuerdo con el Informe anual sobre el estado del medio
ambiente (2009) el análisis de los reportes de las corporaciones respecto a la
movilización de madera durante el período 2000 – 2008 muestra que durante este
período se movilizaron cerca de 15.176.698 m3 de madera de carácter legal, es decir
42
Las encuestas aplicadas por ECOFOREST se realizaron a la cadena de usuarios y
demandantes de productos del bosque (corteros, acopiadores, comerciantes, transportadores,
autoridades ambientales e Ingenieros Forestales), con base en encuestas realizadas para
Choco-Urabá, Magdalena Medio y Caquetá-Putumayo (Amazonía).
114
registrada oficialmente mediante la solicitud de permiso del respectivo salvoconducto
de movilización.
El Informe anual señala también que las corporaciones que mayores volúmenes
otorgaron fueron: CORPONARIÑO, CDA y CODECHOCÓ con volúmenes movilizados
superiores al 1.000.000 de m3; seguidas de CVC, CORANTIOQUIA y CORNARE las
cuales se ubican en el rango de los 500.000 al 1.000.000 de m3 movilizados durante el
período 2000-2006. Los mayores volúmenes de madera proceden de parte de la
Amazonía y la costa Pacífica colombiana.
Por su parte y de acuerdo con los resultados del estudio IIAP-MADS los volúmenes de
madera otorgados por permisos y autorizaciones de aprovechamiento de maderas,
entre los años 2009 y 2010 en Colombia ascienden a 2.417.301 metros cúbicos, de los
cuales el 95,1%, es decir, 2.299.358 metros cúbicos, correspondieron a permisos
persistentes. En términos de volumen de madera, carecen de importancia los otros
tipos de permisos de aprovechamiento, aun cuando se permitieron más de 97.288
(4%) metros cúbicos de madera a través de aprovechamientos únicos.
De los 2.417.301 metros cúbicos otorgados mediantes permisos persistentes, la

Región Pacífica otorgó 1.964.127 metros cúbicos, aproximadamente el 81,3%, la
región Andina 242.920 metros cúbicos, equivalentes al 10%, las regiones de la
Amazonía 196.728 metros cúbicos (8,1%) y la Orinoquía 9.843 metros cúbicos (0,4%),
correspondientes al 13.2% y la región Caribe otorgó 3.683 metros cúbicos, lo que
significa el 0,2% del total nacional otorgado por la vía de permisos persistentes43.
En el mismo estudio se manifiesta la importancia de la región Pacífico en cuanto al

aprovechamiento persistente de maderas, es decir, en cuanto al aprovechamiento que
más que ningún otro, debiera ser orientado al manejo sostenible y a la renovación del
bosque. Se muestra también que entre el año 2009 y año 2010 hubo una dramática
caída del volumen de madera otorgado en los permisos persistentes, los cuales
pasaron de 1.885.266 metros cúbicos (82%) a 414.092 metros cúbicos (18%),
registrándose un descenso al 64%, tendencia muy similar en las regiones Pacífica,
Andina y Amazonía44.
Se muestra igualmente que los volúmenes de madera otorgados mediante permisos

de aprovechamiento únicos también descendieron de manera dramática entre los años
2009 y 2010, pasaron de 66.433 metros cúbicos (68%) a 30.855 metros cúbicos
(32%), empujados por la reducción de los volúmenes en las regiones Andina y
Pacífica. Los 6.503 metros cúbicos de madera otorgados mediante permisos para el
aprovechamiento de árboles aislados se permisionaron exclusivamente en la Región
Andina, entre CORANTIOQUIA, la CAM y CORTOLIMA (IIAP-MADS, 2012).
De acuerdo con IIAP-MADS (2012), los únicos volúmenes de madera que aumentaron
durante el período 2009-2010 fueron los otorgados mediante permisos o
autorizaciones de aprovechamiento doméstico, resultado de los registros de
43
IIAP-MADS, 2012.
44
Ibid.
115
incrementos importantes que se presentaron en jurisdicción de las corporaciones de
las regiones Andina, Amazonía y Orinoquía. El resumen en cuanto a los volúmenes de
madera otorgados, mediante los diferentes tipos de permisos de aprovechamiento que
existen en Colombia, se puede apreciar en la Tabla 31.
Tabla 31. Resumen de los volúmenes de madera otorgados mediante los diferentes tipos de
permiso de aprovechamiento en Colombia, período 2009 – 2010.
TIPO DE APROVECHAMIENTO
REGIÓN Árboles Aislados Persistente Doméstico Únicos
2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010

ANDINA 3.512 2.991 142.668 42.191 583 603 46.751 3.621
CARIBE 0 0 1.315 1.795 238 191 0 144
PACÍFICA 0 0 1.621.215 299.653 976 279 19.339 22.665
AMAZONÍA 0 0 117.269 64.861 4.683 6.391 181 3.343
ORINOQUÍA 0 0 2.799 5.592 32 176 162 1.082
SUBTOTAL 3.512 2.991 1.885.266 414.092 6.512 7.640 66.433 30.855
TOTAL 6.503 2.299.358 14.152 97.288
TOTAL VOLUMENES DE MADERA OTORGADOS = 2.417.301 M³
Fuente: IIAP - MADS (2012)
Así mismo, en la Tabla 32 se relacionan los volúmenes permisionados por tipo de

aprovechamiento y Corporación.
Tabla 32. Volúmenes de madera otorgados mediante los diferentes tipos de permiso de
aprovechamiento forestal en Colombia, período 2009 – 2010.
REGIÓN CORPORACIÓN Árboles Aislados Persistente Doméstico Únicos
2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010
CAR -- -- -- -- -- -- -- --
CORANTIOQUIA 1.354 15 11.299 37.613 38 0 274 160
CORNARE 0 0 127.114 3.221 0 0 46.157 1.580
CAM 723 805 0 0 34 47 13 725
CORPOBOYACA -- -- -- -- -- -- -- --
CORPOCALDAS -- -- -- -- -- -- -- --
ANDINA
CORPOCHIVOR 0 0 3.856 1.138 0 0 0 0
CORPOGUAVIO 0 0 91 187 230 539 0 0
CORTOLIMA 1.435 2.171 140 32 281 17 307 1.156
CRQ -- -- -- -- -- -- -- --
AMVA -- -- -- -- -- -- -- --
SDA -- -- -- -- -- -- -- --
SUBTOTAL ANDINA 3.512 3.512 2.991 142.668 42.191 583 603 46.751
CARDIQUE 0 0 55 95 0 0 0 144
CARSUCRE -- -- -- -- -- -- -- --
CORPAMAG 0 842 0 0 0 0 0 0
CORPOCESAR -- -- -- -- -- -- -- --
CORPOGUAJIRA 0 0 0 0 0 0 0 0
CRA -- -- -- -- -- -- -- --
CARIBE
CSB -- -- -- -- -- -- -- --
CORALINA NA NA NA NA NA NA NA NA
CORPOMOJANA 0 0 1.260 1.700 238 191 0 0
CAS -- -- -- -- -- -- -- --
CDMB 0 0 0 0 0 0 0 0
CORPONOR -- -- -- -- -- -- -- --
116
REGIÓN CORPORACIÓN Árboles Aislados Persistente Doméstico Únicos
2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010
DAMAB -- -- -- -- -- -- -- --
DADMA -- -- -- -- -- -- -- --
SUBTOTAL CARIBE 0 842 1.315 1.795 238 191 0 144
CARDER 0 0 21.055 19.268 0 0 0 0
CORPOURABA 0 0 80.711 25.538 976 216 0 0
CORPONARIÑO 0 0 573.000 0 0 0 10.324 0
CODECHOCÓ 0 0 867.157 234.669 0 0 0 0
PACIFICA
CVC -- -- -- -- -- -- -- --
CRC 0 0 79.292 16.788 0 0 9.015 1.455
CVS 0 0 0 3.390 0 63 0 21.200
DAGMA -- -- -- -- -- -- -- --
SUBTOTAL PACÍFICA 0 0 1.621.215 299.653 976 279 19.339 22.665
CDA 0 0 3.002 0 616 704 0 0
AMAZONÍA CORPOAMAZONÍA 0 0 114.267 64.861 4.069 5.687 181 3.343
CAS -- -- -- -- -- -- -- --
SUBTOTAL AMAZONÍA 0 0 117.269 64.861 4.685 6.391 181 3.343
CORPORINOQUÍA 0 0 0 0 0 117 0 673
ORINOQUÍA
CORMACARENA 0 0 2.799 5.592 32 59 162 409
SUBTOTAL ORINOQUÍA 0 0 2.799 5.592 32 176 162 1.082
TOTAL 3.512 2.991 1.885.266 414.092 6.512 7.640 66.433 30.855
En el estudio del IIAP-MADS (2012), se relacionan también los volúmenes de madera

movilizados, y a partir de la diferencia entre estos y el volumen de madera otorgado;
se pretenden mostrar problemas de subregistro e ilegalidad. En la Tabla 33 se
presenta un resumen de los datos reportados por las autoridades ambientales en
cuanto a volúmenes de madera movilizados por tipo de aprovechamiento.
Tabla 33. Resumen de volúmenes de madera movilizados (m³) mediante los diferentes tipos de
permiso de aprovechamiento en Colombia, período 2009 – 2010.
REGIÓN Árboles Aislados Persistente Doméstico Únicos
2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010

ANDINA 362 402 142.530 42.190 583 603 3.512 2.990
CARIBE 0 44 1.165 206 0 0 0 0
PACÍFICA 0 0 968.511 982.555 1.038 216 25.823 5.150
AMAZONÍA 0 0 142.577 119.933 7.436 0 0 0
ORINOQUÍA 0 0 2.847 3.535 0 0 0 0
TOTAL 362 446 1.257.630 1.148.419 9.057 819 29.335 8.140
SUBTOTAL PERÍODO 808 2.406.049 9.876 11.075
TOTAL VOLUMENES DE MADERA MOVILIZADOS = 2.427.808 M³
El total de volumen de madera otorgada es de 2.417.301 m³ frente a un total de

volumen de madera movilizado de 2.427.808 m³, lo que podría mostrarse como un
total de 10.507 m³ correspondientes a subregistro o ilegalidad. Si bien es cierto que en
el 2010 se puede estar movilizando madera otorgada en el 2009 e incluso en años
anteriores, este efecto acumulativo debe ser visto con sumo cuidado y reportar los
saldos año a año para evitar que se filtren visos de subregistro que se traduzcan en
ilegalidad.
117
3.3.4.2.4 Estado de explotación de los bosques
Por otra parte, la evaluación del estado de explotación de los bosques, se desarrolla a
partir del diagnóstico de la existencia de coberturas boscosas naturales de acuerdo
con el Mapa de ecosistemas continentales, costeros y marinos de Colombia (IDEAM,
et al., 2007), en donde se estima que dicha cobertura corresponde a 61.246.659
hectáreas, que representan el 53,64% de la superficie continental del país, tal como se
presenta en la Tabla 34.
Tabla 34. Superficie en hectáreas por cobertura.
Clases de cobertura Superficie total (ha) Superficie continental (%)

Bosques naturales 61.246.659 53,64
45
Vegetación secundaria 8.148.154 7,14
Bosques plantados 161.161 0,14
Totales 69.555.974 60,92
Fuente: IDEAM et al., 2007.
De igual manera, se encuentra que la distribución de los ecosistemas de bosque por

corporación autónoma regional, de desarrollo sostenible o autoridad ambiental, señala
que Corpo Amazonía y la CDA tienen la mayor cobertura de bosque natural, que
representa el 89% y el 95% respectivamente de su área total y aproximadamente el
60% del área total de bosques naturales del país. En tanto que CORPORINOQUÍA,
CORMACARENA y CODECHOCÓ representa cerca del 10%, 6% y 5%
respectivamente de los bosques naturales del país46.
En cuanto a los bosques plantados, 23 de las 36 autoridades ambientales presentan

este tipo de cobertura; cuatro corporaciones representan el 50% del total de esta
cobertura, ellas son CORPOCESAR (24.819 hectáreas), CORANTIOQUIA (23.098
hectáreas), CORPAMAG (17.688 hectáreas), CVC (15.926hectáreas). En el caso de la
vegetación secundaria, CODECHOCÓ y CORANTIOQUIA abarcan aproximadamente
el 25%de este tipo de cobertura para el país con 995.496 hectáreas y 935.161
hectáreas, respectivamente47.
De acuerdo a IDEAM (2010) y con base en los registros de reforestación con fines de
protección - producción para el período 2000 – 2007 en la jurisdicción de 14 CARs, se
reporta que CORTOLIMA presenta la mayor área establecida (1.265 hectáreas) con
este tipo de plantación. Relacionando lo reportado por las otras 13 CARs donde
ninguna supera las 1000 ha registradas, la reforestación con este fin sugiere pequeños
arreglos de especies utilizadas como dendro energéticas, cercas vivas, cortinas rompe
vientos, barreras vivas para protección de cultivos y pequeñas áreas de guadua.
Por fuentes de financiación, la que representa el mayor impacto en la reforestación de

tipo protector - productor, es el crédito de préstamo externo con el Banco
45
Tipo de vegetación generalmente arbustiva o arbórea, que corresponde a etapas de
sucesión posteriores a procesos de deforestación o pérdida de la cobertura boscosa por
eventos naturales.
46
IDEAM – MADS, 2010.
47
IDEAM.
118
Interamericano de Desarrollo (BID). A partir de los créditos BID 774/910/1556, se
establecieron el 96% de la superficie de reforestación reportada, recursos que se
implementaron en los programas SINA I (2000-2004) y SINA II (2004-2007)
coordinados por el MAVDT; con base en lo cual se concluye que los recursos que
involucra la reforestación con fines de protección se centran en la fuente de crédito
externo.
En IDEAM (2010) señala que en cuanto a las plantaciones forestales protectoras, 29

corporaciones incluyendo a las autoridades ambientales de grandes centros urbanos
las reportan, siendo CORANTIOQUIA la que reporta la mayor superficie, cercana a las
4000 hectáreas durante el período 2000 – 2007.
Respecto a las fuentes de financiación, se menciona que los recursos suministrados

por crédito externo con el BID con los préstamos BID 774/910-CO y BID 1556-CO,
invertidos en los programas SINA I y SINA II para conservación y recuperación de
microcuencas coordinados por el MAVDT, presentan un aporte del 77% de las
plantaciones protectoras reportadas; mientras que los recursos obtenidos por el Banco
Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF), con el préstamo 3692-CO que
hace parte del programa SINA I representan un total del 1% de la superficie reportada
con estas plantaciones.
De esta manera, los préstamos de crédito externo se constituyen entonces como la

fuente de mayor impacto en la reforestación con fines de protección en el país. La
financiación que se obtiene del acuerdo bilateral entre los gobiernos de la República
de Colombia y de los Estados Unidos en el 2000 con el Fondo para la Acción
Ambiental, reporta una superficie que aporta cerca del 16% de las plantaciones
protectoras, cifra que termina por consolidar a los recursos que provienen de capital
extranjero como la fuente de financiación para llevar a cabo los programas e iniciativas
de reforestación confines de protección.
En el marco del diagnóstico previo y con base en el análisis estadístico de los

resultados de las encuestas aplicadas en el estudio IDEAM – ECOFOREST (2009), se
establecen las zonas más frecuentes de explotación forestal por cada una de las
regiones analizadas en dicho estudio:
Amazonía
 Cartagena del Chairá – Sardinata.

 Orteguaza.
 San Vicente, Solita.
 Solano - La Tagua.
Choco – Urabá
 Arenas Bajas, Los Mandarinos.

 Barranquillita, Tres Esquinas, El Cuchillo, Remigio, La Eugenia y El 40.
 Carepa, Piedras Blancas, San Martín.
 Corregimiento de Amé, Municipio de Beté (CH).
119
 Corregimiento de Icho, Quibdó (CH).
 Corregimiento de Tutunendo - Quibdó (CH).
 Mutatá, Vigía, Necoclí, Mutatacito.
 Apartadó, Chigorodó, Bajirá.
 Nueva Antioquia.
 Pavarandó, Uradá.
 Porroso, Mutatá y Chigorodó.
 Remigio, Ripea, Puerto Amor.
 San José, Los Mandarinos, El Guineo.
 Vereda La Molana, Yuto (CH).
 Zona de Manatíes - Urabá antioqueño (Río León).
 Riosucio y Bajirá.
Magdalena Medio
 Caño Viejo, Pulpapel.

 La Unión, San Juan, Cañaveral Alto, La fría, Vallecito.
 San Alberto, Yondó y San Pablo.
 Tenerife, Vereda Centro, Vizcaína, La Colorada.
De igual forma, en el estudio IDEAM – ECOFOREST (2009) se determinó el estado de

explotación de los bosques a partir de la percepción de 37 personas encuestadas48, tal
como se presenta en la Tabla 35.
Tabla 35. Respuestas de usuarios sobre estado de explotación de los bosques.
Muy explotados
Región Sin explotar (%) Explotados (%)
(%)
Amazonía 2,7 13,51 0
Choco - Urabá 35,14 10,81 27,03
Magdalena Medio 0 8,11 2,7
Total 37,84 32,43 29,73
Fuente: IDEAM – ECOFOREST, 2009.
Las categorías definidas fueron: sin explotar (se considera el porcentaje existente con
una reserva superior al 80% del volumen comercial), explotados (el porcentaje
existente y que ha sido explotado más del 50% del volumen comercial), muy
explotados (el porcentaje existente y que ha sido explotado más del 70% del volumen
comercial)49.
48
Población objeto: comerciantes, intermediarios, industriales, comisionistas, trabajadores o
productores y corteros independientes. 27 de Choco – Urabá, 4 de Magdalena Medio y 6 de
Amazonía.
49
IDEAM – ECOFOREST, 2009.
120
La percepción de las personas encuestadas, indica que de las zonas recorridas, la que
cuenta con menos reservas de bosque es el Magdalena Medio y que en Chocó y
Amazonía, aún existen reservas sin explotar50.
3.3.4.2.5 Obtención de permisos y autorizaciones
Según IDEAM-ECOFOREST (2009), la evaluación respecto a la obtención de

permisos y autorizaciones encontró que tan sólo el 60% de los 37 encuestados afirma
no tener permiso o autorización de aprovechamiento forestal, y además desconocía el
procedimiento para solicitarlo y por tanto la compra del salvoconducto para poder
transportar la madera. Los encuestados adujeron que los procedimientos son
demasiado largos, difíciles y costosos.
De igual forma, el análisis respecto a los factores que impiden el aprovechamiento

legal de los bosques de acuerdo con IDEAM-ECOFOREST (2009), en las zonas de
estudio, muestra que la tramitología es el más importante debido a la cantidad de
requisitos y el tiempo para su cumplimiento, seguido de los altos costos de transacción
y la deficiente asistencia técnica.
Por otra parte y de acuerdo con los resultados de las encuestas aplicadas a 28
propietarios de depósitos y aserríos51 en el estudio IDEAM – ECOFOREST (2009) se
muestra que la periodicidad de la revisión de los libros de registro de tales
establecimientos por parte de las corporaciones es mayoritariamente semestral (48%),
a pesar de que se presenta una revisión mensual (24,14%) y anual (17,24%) y en
algunos casos por falta de capacidad no se hace seguimiento.
El mismo estudio, evaluó la disponibilidad de personal para el control de los

aprovechamientos y movilización de productos forestales en las corporaciones de las
tres regiones analizadas, a partir de la aplicación de la encuesta a 10 funcionarios52, y
señala que si bien existe un grupo para el control forestal, su dedicación al tema no es
exclusiva y por tanto no resulta suficiente.
3.3.4.2.6 Disponibilidad de recursos en CAR
En cuanto a la disponibilidad de recursos financieros y medios de control por parte de

las Corporaciones, IDEAM-ECOFOREST (2009) muestra que el 56,25% de los
encuestados afirma contar con un presupuesto anual y el 43,75% con equipos. Así
mismo, respecto a la periodicidad de la supervisión en campo de los
aprovechamientos forestales; para un 50% de estos se hace semestralmente, en el
22% de los casos se lleva a cabo anualmente, otro 22% ocasionalmente y en un
11,11% de los casos no se realiza.
50
Ibid.
51
17 de Choco – Urabá, 5 de Magdalena Medio y 6 de Amazonía.
52
3 de Choco – Urabá, 5 de Magdalena Medio y 2 de Amazonía.
121
3.3.4.2.7 Mecanismos de seguimiento y control
De la misma manera, el estudio de IDEAM-ECOFOREST (2009), relaciona los

mecanismos aplicados por las corporaciones presentes en las regiones de estudio,
para el seguimiento y control de la movilización de productos forestales ilegales;
señalando en orden de importancia, la fijación de rutas de inspección de sitios de
acopio (25,81%), la coordinación con la policía nacional y la verificación del producto y
el salvoconducto, ambas con un 19%, y el control en peajes con un 16,13%.
Los instrumentos empleados por las corporaciones para adelantar los procedimientos
jurídicos, se encuentran relacionados en el estudio IDEAM – ECOFOREST (2009) y
muestran que las instrucciones a funcionarios y el manual del usuario y de
procedimiento, son los más recurrentes con el 27, 27% cada uno. Así mismo, como
parte del control ejercido; las sanciones más frecuentes por el aprovechamiento
forestal ilegal comprenden las multas con una participación del 38,24%, el decomiso
definitivo y preventivo con un 20,59% cada uno, el remate del producto con un 11,76%
y la conminación al infractor en un 8,82%.
Frente a los mecanismos de prevención utilizados para reducir los aprovechamientos

forestales y las movilizaciones de productos forestales ilegales, IDEAM –
ECOFOREST (2009) señala que en más del 50% de las ocasiones las CAR realizan
reuniones, talleres e instrucciones a usuarios del bosque y en un 12% emplean el
apoyo en las autoridades locales. En cuanto a los mecanismos empleados para el
seguimiento y control de las explotaciones forestales ilegales e informales, los más
recurrentes son las visitas de inspección al área y el informe técnico en un 21,43% de
los casos cada uno, mientras que la citación por autoridades policivas y la citación
directa al usuario del bosque representan un 14,29% y un 10,71%, respectivamente.
Por último, en el citado estudio, se presentan los mecanismos que emplean las
corporaciones para el control de los establecimientos o depósitos de transformación
primaria e industrias de transformación secundaria; entre los que se cuentan el libro de
operaciones (22,86%), las visitas de inspección (20%), la capacitación/sensibilización
(17.14%), los informes (14,29%) y la licencia de funcionamiento (5,71%). El control
interno de la corporación, por su parte se lleva a través de registro o bases de datos
de la madera en bruto y los productos maderables ilegales decomisados.
Por su parte, en el estudio IIAP-MADS (2012), también se evalúa la capacidad de las

corporaciones frente a la gestión forestal respecto a la situación del cobro de la tasa
de aprovechamiento, su implementación parcial y las perspectivas de implementarla;
señalando las debilidades y fortalezas de estas entidades. De acuerdo con los
resultados del estudio, las fortalezas se consolidan alrededor del conocimiento de la
legislación vigente sobre el cobro de la tasa de aprovechamiento, su aplicación a nivel
nacional, inclusive en aquellas corporaciones que actualmente no la cobran, y en el
personal profesional responsable de la gestión relacionada con el otorgamiento de
permisos o autorizaciones.
Las debilidades se ciernen en la falta de una dependencia con responsabilidad

específica para la administración de los bosques naturales, la falta de seguimiento a
122
las actividades de aprovechamiento en los permisos y autorizaciones otorgados, la
implementación y cumplimiento de los planes de manejo, la falta de instrumentos de
planificación por cuanto los planes de ordenación aún no cubren todas las áreas de
bosque natural en jurisdicción de las Corporaciones y los pocos planes de manejo
forestal debidamente diseñados, que se han preparado en los últimos años, tienen
origen en cooperación internacional53.
Así mismo se muestra que actualmente no es posible conocer los montos de las
inversiones y los gastos de operación y funcionamiento para el manejo y
aprovechamiento sostenible de los bosques naturales, por cuanto los recaudos de la
actual tasa de aprovechamiento no tienen destinación específica y estos además no
han estimulado la renovación de los bosques aprovechados y su manejo sostenible.
De la misma manera, los resultados del estudio IIAP-MADS, 2012 destacan la

importancia de la caracterización de los productos forestales no maderables y su
dinámica por regiones, particularmente en regiones como la Amazonía en donde
tradicionalmente se aprovechan productos no maderables y sin embargo, son pocas
las estadísticas disponibles por las autoridades ambientales, ya que por lo general se
aprovechan individualmente en pocas cantidades para fines de subsistencia y para la
producción de artesanías principalmente.
Por otra parte, se analiza la relación entre los permisos y autorizaciones de

aprovechamiento forestal, las tasas y los instrumentos de planificación forestal con que
cuentan las corporaciones para la gestión integral de los bosques localizados en su
jurisdicción. En ese sentido, el estudio IIAP-MADS (2012) concluye que existe una
nula o exigua relación entre ellas, de tal manera que su falta de articulación es
justamente el motivo por el cual el cobro de la tasa forestal no contribuye al propósito
de garantizar la renovabilidad del bosque natural en Colombia.
Se señala además que el cobro de la tasa forestal en los permisos y autorizaciones de

aprovechamiento no tiene relación real con los planes de manejo forestal exigidos por
las corporaciones, por cuanto estos incluyen una cantidad de actividades que
desbordan los asuntos relativos a la renovabilidad del bosque, y entonces no se
costean o presupuestan adecuadamente, generando unos cobros fuera de la órbita
real de los costos asociados a la renovabilidad.
La responsabilidad de la implementación de los planes de manejo forestal recae en el
usuario del bosque, generando una desarticulación entre el cobro de la tasa y el
instrumento de planificación; dado que una vez la corporación recibe el pago de la
tasa, su compromiso como entidad se desliga de lo normado y en consecuencia los
dos actores solo se encontrarán en la vigilancia del uno sobre el otro, pero no en su
trabajo conjunto por la sostenibilidad del aprovechamiento forestal54.
Se afirma también que, dada la situación presupuestal de la mayoría de las

corporaciones con grandes extensiones de bosques y con bosques de interés
comercial, situaciones como el no cobro de la tasa, el cobro en ciertos tipos de
53
IIAP-MADS, 2012.
54
ibid.
123
permisos o autorizaciones y el cobro no diferencial por especie; establecen una
desconexión entre todos estos elementos del sistema; por cuanto la planificación y
administración de los recursos forestales, los planes de ordenación forestal y los PMF,
entre otros, deben adelantarse con fuentes de financiación independientes de la tasa
compensatoria.
El estudio por último concluye que las dificultades en la implementación de la tasa de

aprovechamiento forestal se origina en causas como que el monto de la tarifa afecta
directamente al pequeño permisionario, quien además del pago de la tasa,
actualmente debe pagar la preparación del estudio del plan de manejo y
responsabilizarse de su implementación, la búsqueda de mayores márgenes de
ganancia de los intermediarios de la cadena de comercialización, quienes tratan de
pagar el mínimo posible al dueño de la madera, la negativa disponibilidad a pagar del
sujeto pasivo, al no ver que los recaudos de la tasa se invierten en el manejo
sostenible del bosque.
Dentro de las causas indirectas, el estudio identifica la pobreza en la población rural,

cuya actividad forestal normalmente solo extractiva y sin valor agregado, no da
margen para mejorar su calidad de vida, los bajos o nulos niveles de educación de los
actores que están en los primeros eslabones de la cadena, por lo cual no logran
convertirse en verdaderos empresarios o microempresarios forestales; pero que
además de pagar la tasa, deben financiar la realización del estudio del PMF y
finalmente responsabilizarse de su implementación. Lógicamente, como este sujeto
pasivo necesita usar el bosque para generar un ingreso indispensable, cumple o trata
de cumplir con las dos primeras responsabilidades, pero deja de lado la fundamental
que es la implementación del PMF.
Para el estudio IIAP-MADS (2012) resulta claro entonces que la tasa no se está
utilizando como un instrumento económico, sino como un instrumento financiero de las
corporaciones, en ese sentido, la tasa no está enviando un mensaje, a través de la
tarifa, para quitar presión de aprovechamiento en regiones con escasez de bosques
naturales productores, ni tampoco para que haya más eficiencia en el
aprovechamiento de árbol que se tumba y menos aún está impulsando el manejo
sostenible del bosque productor, a través del cual se puede generar empleo rural de
mediano y largo plazo.
En el marco de análisis de los PMF como herramienta de gestión de los bosques, y

como requisito legal para la obtención de permisos o autorizaciones de
aprovechamiento, se muestra que en general las corporaciones como entidades
responsables de elaborar los términos de referencia y guías para la elaboración de los
PMF, han otorgado un bajo desarrollo a este tema, limitándose a listar los títulos o
contenidos que se deben presentar sin orientar sobre el alcance, desarrollo y
utilización que estos deben tener. Igualmente, no son establecidas formas unificadas y
prácticas de presentación de la información, situación que dificulta al usuario y
funcionario encargado, el manejo de la información exigida.
En ese mismo sentido, el estudio identifica como un caso excepcional los avances de
CORPOAMAZONÍA, en donde se han establecido criterios para otorgar el volumen
124
anual y total que los usuarios pueden aprovechar sin que se supere la Capacidad
Anual Permisible - CAP y la capacidad operativa, así como para prevenir la
presentación de prórrogas que se traducen en tiempo y dinero para la corporación y el
usuario.
Igualmente, por medio de la Resolución 0962 de 2002, CORPOAMAZONÍA

reglamentó el uso de los residuos generados en el aprovechamiento forestal, que
permite su movilización y utilización de las cantoneras y madera corta durante la
vigencia del aprovechamiento, determinando además la forma de su cubicación y el
sistema para buscar la coherencia matemática frente al volumen total otorgado.
La Corporación dispone además del Sistema de Información y Seguimiento Ambiental

- SISA, como una herramienta que genera información en tiempo real sobre todas las
actuaciones relacionadas con los aprovechamientos forestales, desde el inicio del
trámite hasta la culminación del aprovechamiento y cierre del expediente, los
volúmenes otorgados, volúmenes aprovechados, salvoconductos otorgados,
movilizaciones de productos, valor pagado por usuario por cada salvoconducto
expedido; así mismo expide los salvoconductos para la movilización de los productos
forestales de manera automatizada, lo cual implica evitar equivocaciones en cuanto a
las especies que se autoriza movilizar, el factor de conversión para el cálculo del
volumen bruto, valor de la tasa a aplicar por especie, y restringe significativamente las
posibilidades de corrupción55.
3.3.4.3 Eficiencia Económica
3.3.4.3.1 Recaudo por la tasa de aprovechamiento forestal
Respecto a los ingresos reportados por las Corporaciones por concepto de la tasa de
aprovechamiento forestal para el período 2007 – 2011, se tiene la relación que se
presenta en la Tabla 36.
Tabla 36. Ingresos por concepto de tasa de aprovechamiento forestal (en miles de pesos).
CORPORACIÓN 2007 2008 2009 2010 2011 Total

CODECHOCÓ 2.775.447 2.390.293 2.477.273 3.313.090 2.632.387 13.588.490
CORPOAMAZONÍA 1.139.971 1.126.606 1.098.810 886.788 975.297 5.227.472
CORPONARIÑO 1.110.263 881.104 866.263 880.345 872.782 4.610.757
CRC 1.006.413 897.885 771.933 896.103 357.746 3.930.079
CORPOCESAR 47.846 686.439 601.292 1.023.893 2.359.471
CORMACARENA 82.110 198.246 510.765 472.876 538.320 1.802.318
CORPOGUAJIRA 214.024 118.055 417.789 500.197 141.773 1.391.837
CVS 619.615 446.234 120.779 24.413 37.507 1.248.548
CSB 162.943 130.035 127.229 80.717 241.426 742.350
CORPONOR 167.170 242.094 193.642 123.438 726.344
CAR 634.116 - - - 634.116
CORPAMAG 232.095 78.850 114.692 44.120 52.865 522.621
CARDER 24.917 90.433 139.221 98.155 129.252 481.977
CDA 209.700 86.721 109.619 406.040
55
IIAP-MADS, 2012.
125
CARSUCRE 17.702 29.459 52.266 77.009 78.949 255.386
CVC 48.504 51.088 37.756 50.617 43.691 231.656
CORPOBOYACA 61.582 59.346 39.757 34.564 19.311 214.560
CAM 11.659 18.075 11.094 26.732 37.248 104.807
CAS 20.790 36.738 13.323 - 70.851
CRQ 27.690 27.881 - 6.181 6.181 67.933
CORPOMOJANA 8.019 - 22.878 - 30.897
CORPOCALDAS 14.392 - - - 14.392
CORPORINOQUÍA 14.056 - - - 14.056
CARDIQUE 99 - - - 99
CORPOURABA - - - -
CDMB - - - -
CORTOLIMA - - - -
CORNARE - - - -
CORALINA - - - -
CORANTIOQUIA - - - -
CRA - - - -
CORPOCHIVOR - - - -
CORPOGUAVIO - - - -
TOTAL CAR´S 8.433.404 7.274.786 7.838.713 7.708.470 7.423.696 38.679.069
Fuente: MADS – Planeación. Ingresos por vigencia. 2012.
3.3.4.3.2 Participación del recaudo en ingresos totales
Un aspecto notable es la participación que dentro del total de ingresos de las

corporaciones, tiene la tasa por aprovechamiento durante el período 2007 - 2011; para
el caso de CODECHOCÓ representa un 30%, mientras que en el caso de
CORPONARIÑO representa el 7,36% y para la CRC un 4,18%, tal como se muestra
en la Tabla 37.
Ocho corporaciones no reportan ingresos por concepto de tasa de aprovechamiento

forestal, de donde se destaca el caso de CORPOURABÁ y CORANTIOQUIA quienes
cobran la tasa y ademán reportan volúmenes otorgados de madera para
aprovechamientos persistentes en el año 2009, de acuerdo a los resultados de IIAP-
MADS (2012). Se encuentra además que es precisamente en la región Choco – Urabá
en donde se presenta el mayor porcentaje de subregistro forestal de acuerdo a MADS
– ECOFOREST (2009).
Según los volúmenes movilizados reportados por las corporaciones, para el año 2009
las cuatro primeras corresponden a CODECHOCÓ, CORPONARIÑO, CORNARE y
CORPOAMAZONÍA, en clara concordancia con los ingresos captados por concepto de
la tasa de aprovechamiento, a excepción de CORNARE que reporta un volumen
movilizado de 127.114 m3en el año 2009 y no reporta ingresos por tal concepto.
Tabla 37. Participación de la tasa forestal en ingresos totales por Corporación. 2007 – 2011.
Corporación Total recaudo por tasa Total ingresos Participación (%)

CODECHOCÓ 13.588.490 46.782.331 29,05
CORPONARIÑO 4.610.757 62.627.406 7,36
CRC 3.930.079 94.042.112 4,18
CORPOCESAR 2.359.471 58.139.937 4,06
126
CORPOAMAZONÍA 5.227.472 174.231.108 3,00
CSB 742.350 29.950.411 2,48
CORMACARENA 1.802.318 113.699.958 1,59
CDA 406.040 36.267.449 1,12
CORPAMAG 522.621 69.380.742 0,75
CARSUCRE 255.386 36.998.861 0,69
CARDER 481.977 102.922.701 0,47
CORPONOR 726.344 156.595.855 0,46
CORPOGUAJIRA 1.391.837 304.526.013 0,46
CVS 1.248.548 440.884.913 0,28
CORPOBOYACA 214.560 109.939.991 0,20
CORPOMOJANA 30.897 20.804.876 0,15
CAM 104.807 81.079.906 0,13
CRQ 67.933 80.405.007 0,08
CAS 70.851 98.182.578 0,07
CAR 634.116 2.005.103.194 0,03
CVC 231.656 899.461.956 0,03
CORPOCALDAS 14.392 157.634.313 0,01
CORPORINOQUÍA 14.056 170.205.966 0,01
CARDIQUE 99 138.970.166 0,00
CORPOURABA - 60.008.693 0,00
CDMB - 172.892.756 0,00
CORTOLIMA - 147.565.427 0,00
CORNARE - 182.739.105 0,00
CORALINA - 35.110.101 0,00
CORANTIOQUIA - 274.379.755 0,00
CRA - 150.194.773 0,00
CORPOCHIVOR - 48.860.015 0,00
CORPOGUAVIO - 80.962.273 0,00
TOTAL 38.677.058 6.641.550.647 0,58
Fuente: MADS – Planeación. Ingresos por vigencia .2012.
Desde otra óptica puede decirse que para 24 corporaciones los ingresos por concepto
de la tasa por aprovechamiento no resultan representativos como parte de sus
ingresos totales y que solamente 7 de ellas captan el 90% del total de los ingresos por
cobro de la tasa.
Si se relaciona el estado de los bosques naturales con el comportamiento de los

ingresos por recaudo, se evidencia la necesidad de fuentes adicionales de financiación
para la ejecución de los planes de ordenación y PMF de los bosques naturales en
jurisdicción de CORPORINOQUÍA y CORMACARENA especialmente, dado que
representan cerca del 10% y el 6% respectivamente de los bosques naturales del
país56.
56
IDEAM – MADS, 2010.
127
3.3.4.3.3 Gastos de operación y funcionamiento
Respecto a los gastos administrativos para la implementación y manejo del

instrumento, en el estudio IIAP-MADS (2012), se presentan los gastos de operación y
funcionamiento para el manejo y aprovechamiento sostenible de bosques naturales, a
partir de la encuesta aplicada a 17 Corporaciones. Según el estudio, los componentes
de los gastos asociados al cobro por el aprovechamiento sostenible de los bosques
naturales fueron de tres clases: (i) técnicos anuales; (ii) asociados a la facturación; y
(iii) generales, los cuales se relacionan en la Tabla 38.
Tabla 38. Gastos de operación y funcionamiento para el manejo y aprovechamiento sostenible de

los bosques naturales. Año 2009.
Zona Zona Zona Total Gastos

Gastos año 2009 57 Zona Central
Amazonía Pacífico Caribe por año
Gastos Técnicos
343.113.942 486.969.597 385.110.541 84.500.000 1.299.694.080
Anuales
Gastos asociados
128.441.888 36.159.014 44.944.408 209.545.310
a la facturación
Gastos Generales 5.757.460.767 7.475.942.859 5.154.508.652 18.387.912.278
Total Gastos por
6.229.016.597 7.999.071.470 5.584.563.601 84.500.000 19.897.151.668
Región
Fuente: IIAP – MADS (2012).
Se observa que, del total de gastos en 2009, el 92.4% corresponde a gastos

generales, mientras que los gastos técnicos representan el 6.5%, y los gastos
asociados a la facturación el 1,1%. En la siguiente gráfica se observa, a nivel regional,
la magnitud relativa de cada uno de los tres tipos de gastos, sobresaliendo los gastos
generales de la región Central, que no se caracteriza por la abundancia de bosques
naturales.
57
Las 4 Regiones se integraron así: AMAZÓNICA/ORINOQUÍA: CORPORINOQUÍA-CDA-
CORMACARENA-CORPOAMAZONÍA.R. PACÍFICA: CARDER-CORPONARIÑO-CRC-CVC-CVS-
CODECHOCÓ-CORPOURBÁ. R. CARIBE: CARDIQUE-CARSUCRE-CORPAMAG- CORPOCESAR-
CORPOGUAJIRA- CRA-CSB- CAS- CDMB-CORPOMOJANA- CORPONOR. R. CENTRO/ANDINA: CAR-
CORANTIOQUIA- CORNARE- CORPOBOYACÁ- CORPOCALDAS- CORPOCHIVOR- CORPOGUAVIO-
CORTOLIMA- CAM- CRQ.
128
Gráfica 38. Gastos de operación y funcionamiento realizados por las corporaciones en el manejo y
aprovechamiento de los bosques naturales. Año 2009.
Para el año 2010 se presenta la relación de gastos en la Tabla 39.
Tabla 39. Gastos de operación y funcionamiento para el manejo y aprovechamiento sostenible de

los bosques naturales. Año 2010.
Gastos año Zona Zona Zona Zona Total Gastos

2009 Amazonía Central Pacífico Caribe por año
Gastos
Técnicos 343.113.942 486.969.597 385.110.541 84.500.000 1.299.694.080
Anuales
Gastos
asociados a la 128.441.888 36.159.014 44.944.408 209.545.310
facturación
Gastos
5.757.460.767 7.475.942.859 5.154.508.652 18.387.912.278
Generales
Total Gastos
6.229.016.597 7.999.071.470 5.584.563.601 84.500.000 19.897.151.668
por Región
Siguiendo la tendencia del 2009, en el 2010 del total de gastos, el mayor porcentaje
fue para los gastos generales con 91,9%; los gastos técnicos 7,1% y 1% los de
facturación.
Los costos mínimos para el manejo y aprovechamiento sostenible de los bosques

naturales, se calculan en IIAP-MADS (2012) a partir de los datos de
CORPOAMAZONÍA relacionando los costos mínimos de administración, monitoreo y
seguimiento al aprovechamiento, sin incluir el manejo.
129
En la Tabla 40 se observa que los costos mínimos totales de la corporación casi se
duplicaron del 2009 al 2010, pasando de $426.1 a $816.6 millones de pesos. Así
mismo, entre el 2009 y el 2010, los gastos técnicos anuales se incrementaron en
$ 198.2 millones; los gastos asociados a la facturación incrementaron en $188.6
millones; y los gastos generales en $ 3.6 millones58.
Respecto a los recaudos por la tasa de aprovechamiento, en 2010 la corporación

recaudó $ 877.0 millones, respecto a los cuales los gastos generales del mismo año
representaron el 93%( IIAP-MADS, 2012).
Tabla 40. Descripción de los gastos de CORPOAMAZONÍA por administración, monitoreo y

seguimiento de los bosques.
2009 2010
Descripción del gasto
pesos % pesos %
Componente 1 : Gastos Técnicos Anuales
Gastos en personal asociados al componente técnico del
cobro por el aprovechamiento de los bosques naturales
249.895.472 58,64 432.471.000 52,96
(componente técnico de la tasa de aprovechamiento forestal
u otro cobro).
Equipos y software asociados al ítem anterior. 7.605.000 1,78 23.255.681 2,85
Gastos en desplazamiento y viáticos asociados al monitoreo
y seguimiento de la tasa forestal u otro instrumento
25.607.070 6,01 25.607.070 3,14
económico dirigido al cobro por el aprovechamiento de los
bosques naturales
Gastos de capacitación para la implementación de la tasa
forestal u otro instrumento económico dirigido al cobro por el 0 0,00 0 0,00
aprovechamiento de los bosques naturales.
Otros gastos técnicos asociados a la implementación de la
tasa forestal u otro instrumento económico dirigido al cobro 0 0,00 0 0,00
por el aprovechamiento de los bosques naturales.
Subtotal 283.107.542 66,43 481.333.751 58,94
Componente 2: Gastos Asociados a la Facturación
Gastos en personal asociado a la expedición de la factura de
la tasa forestal u otro instrumento económico dirigido al 105.491.388 24,75 107.565.312 13,17
cobro por el aprovechamiento de los bosques naturales.
Gastos en papelería asociados a la expedición de las
facturas de la tasa forestal u otro instrumento económico
7.946.000 1,86 9.483.000 1,16
dirigido al cobro por el aprovechamiento de los bosques
naturales.
Gastos en equipos y software asociados a la facturación de
la tasa forestal u otro instrumento económico dirigido al 15.000.000 3,52 200.000.000 24,49
cobro por el aprovechamiento de los bosques naturales.
Otros gastos asociados a la facturación de la tasa forestal u
otro instrumento económico dirigido al cobro por el 0 0,00 0 0,00
aprovechamiento de los bosques naturales.
Subtotal 128.437.388 30,14 317.048.312 38,82
Componente 3: Gastos Generales
Arrendamiento espacio físico: Valor anual equivalente
correspondiente al espacio físico que ocupa dentro de las
sedes de la Corporación el personal técnico y administrativo 29.724.814 6,98 32.979.289 4,04
dedicado al cobro por el aprovechamiento de los bosques
naturales.
Servicios públicos: correspondientes al espacio físico que
ocupa el personal técnico y administrativo dedicado a la
implementación y cobro de la tasa forestal u otro instrumento 9.600.000 2,25 11.280.000 1,38
bosques naturales.
58
IIAP-MADS, 2012.
130
2009 2010
Descripción del gasto
pesos % pesos %
Vigilancia de las sedes; correspondientes al espacio físico
que ocupa el personal técnico y administrativo dedicado a la
implementación y cobro de la tasa forestal u otro instrumento 5.000.000 1,17 7.000.000 0,86
bosques naturales.
Otros gastos generales asociados a la implementación y
cobro de la tasa forestal u otro instrumento económico
0 0,00 0 0,00
dirigido al cobro por el aprovechamiento de los bosques
naturales.
Subtotal 14.600.000 3,43 18.280.000 2,24
Gasto total 426.144.930 816.662.063
Fuente: CORPOAMAZONIA, CDA, citado por IIAP et. al (2012)
De igual forma en el mismo estudio, se presenta un rápido ejercicio de estimación de

costos mínimos para la implementación de la actual tasa de aprovechamiento en
CODECHOCÓ, analizando gastos en personal profesional y no profesional según la
estimación del porcentaje de su tiempo dedicado a la tasa; gastos en personal que
dedica parte de su tiempo a los procesos de facturación; gastos en arrendamiento de
sedes regionales, gastos en papelería y gastos en equipos. Como no hay PMF en
ejecución, no se costearon actividades de seguimiento y monitoreo así como tampoco
las visitas relacionadas con otorgamiento de autorizaciones de aprovechamiento, ya
que éstas debe pagarlas el permisionario (Ley 633/2000).Total que la aproximación de
costo mínimo anual para implementación de la tasa en CODECHOCÓ, de acuerdo a
IIAP-MADS (2012) es de unos $ 300 millones de pesos.
3.3.4.3.4 Necesidades de inversión
La evaluación de las necesidades de inversión para el manejo y aprovechamiento

sostenible de bosques naturales, se presenta a partir del estudio IIAP-MADS (2012),
que muestra los resultados obtenidos para 19 corporaciones y estructura tres por
componentes de inversiones: (i) en estudios básicos; (ii) en proyectos; y (iii) en sedes
y equipos, tal como se detalla en la Tabla 41.
Tabla 41. Inversiones por corporaciones para el manejo y aprovechamiento sostenible de bosques
naturales. Año 2009.
Total Inversión
Inversiones Zona Amazonía Zona Central Zona Pacífico Zona Caribe
por año
Estudios
99.078.653 381.357.325 1.136.979.512 - 1.617.415.490
Básicos
Proyectos 11.492.268.902 5.419.008.809 1.205.071.999 2.473.171.652 20.589.521.362
Sedes y
80.568.600 47.580.000 421.602.000 3.500.000 553.250.600
equipos
Total
Inversión por 11.671.916.155 5.847.946.134 2.763.653.511 2.476.671.652 22.760.187.452
Región
131
En la Gráfica 39, se observa a nivel regional, la magnitud relativa de cada grupo de
inversión y sobresale la que se hace en proyectos, la cual resulta ser el 90.5% del total
de las inversiones, siendo la más alta en la región Amazónica con el 98.5%59.
Gráfica 39. Inversiones realizadas por las corporaciones en el manejo y aprovechamiento

sostenible de bosques naturales. Año 2009.
La relación de inversiones por corporación para el año 2010, se presenta en la Tabla

42.
Tabla 42. Inversiones por corporaciones para el manejo y aprovechamiento sostenible de bosques
naturales. Año 2010.
Zona Total Inversión

Inversiones Zona Central Zona Pacífico Zona Caribe
Amazonía por año
Estudios 484.900.000 263.956.385 20.249.152 193.950.000 963.055.537
Básicos
Proyectos 6.175.146.723 3.159.359.958 863.149.522 3.134.559.293 13.322.215.495
Sedes y 687.413.000 36.700.000 143.893.500 868.006.500
equipos
Total 7.347.459.723 3.460.016.343 1.027.292.174 3.328.509.293 15.163.277.532
Inversión por
Región
Para el 2010, la inversión total en proyectos fue del 88% en promedio, en la región
Amazónica el 84%, en la Central el 91.3% y en la Pacífica el 84%. Llama la atención la
inversión en estudios básicos por cuanto respecto a la inversión total fue de 7,1% en el
2009 y 6,3% en el año 2010. A nivel de región, fue del 1,9% en la Pacífica, del 6,5%
en la Amazónica, y 6,7% en la Central. Siendo bien conocida la falta de “instrumentos
de planificación” para orientar eficientemente el manejo sostenible de los bosques
59
IIAP-MADS, 2012.
132
naturales productivos, es de esperar que este componente reciba en los próximos
años una mayor inversión60.
Los ingresos totales que por concepto de tasa de aprovechamiento forestal para el año
2009 y el año 2010, ascienden a $ 7.839 y $ 7.708 millones respectivamente, resultan
insuficientes si se tienen en cuenta las necesidades totales de inversión para el
manejo y aprovechamiento sostenible de bosques naturales en el año 2009 y 2010,
que ascienden a $22.760 millones y $ 15.163 millones, respectivamente; toda vez que
los ingresos representarían apenas el 34 y el 50% de las necesidades totales.
De acuerdo con el estudio IIAP – MADS (2012) el 41% de las corporaciones no cobra
la tasa de aprovechamiento, mientras que el 43% de las 14 corporaciones que si
cobran la tasa, aplican la misma tarifa a todas las maderas aprovechadas sin
discriminar entre clases de madera.
Las significativas diferencias de tarifas/m3 entre corporaciones y más aún con aquellas
que no cobran la tasa, además de privar de ingresos para la gestión forestal, tiene el
efecto perverso de que madera aprovechada en jurisdicción de una corporación sea
movilizada con salvoconductos de aquellas con tarifas más bajas, y que se genere
mayor presión sobre los bosques productores de corporaciones con tasas
equivocadamente bajas61.
De acuerdo con IIAP-MADS (2012) la no diferenciación por clases de madera para

aplicar tasas igualmente diferenciales, origina una demanda selectiva por las maderas
más finas o especiales que dejan márgenes más interesantes para los intermediarios
del comercio. Sin embargo lo más preocupante, es que ante la ausencia de
inversiones para la protección y renovación del bosque aprovechado, esas especies
se agoten y tiendan a ser totalmente eliminadas del ecosistema.
La significativa diferencia entre las tarifas que se cobran a madera proveniente de

tierras del Estado (permisos) y de tierras privadas (autorizaciones), debido a que en
las primeras se cobra la participación nacional, estimula la ilegalidad para buscar
esquemas de manera que madera extraída de permisos, salga como madera de
autorizaciones y en consecuencia pague una tarifa más barata.
Los permisos y autorizaciones de carácter persistentes son los que con mayor
frecuencia otorgan las CAR, sin embargo, es importante destacar que los
aprovechamientos de carácter doméstico también tienen un porcentaje significativo
(20%) de todos los permisos concedidos durante el período 2000-200662.
60
IIAP-MADS, 2012.
61
Ibid.
62
IDEAM, 2010.
133
A nivel regional, se observa que la mayor demanda de permisos de aprovechamiento
de bosques naturales se efectúa en la región nor Andina, a pesar de no contener la
mayor superficie boscosa del país, pero sí otorga gran número de permisos de
carácter persistente y de árbol aislado, de acuerdo con MADS – IDEAM, 2009.
Los estudios existentes sobre el tema de subregistro son puntuales, se realizan bajo
parámetros definidos localmente sin un seguimiento continuo, y sin una metodología
específica que arroje resultados con validez estadística.
De acuerdo a los reportes hechos por las Corporaciones Autónomas Regionales y de

Desarrollo Sostenible en el estudio IDEAM – ECOFOREST (2009) para el período
2000 – 2008 se presenta un subregistro de 942.837 m3, mientras que la variación
entre los reportes de la encuesta origen–destino del Ministerio de Transporte y los
registros de las corporaciones, muestran que para el período 2000 – 2008 un
promedio de 911.220 m3equivalente a un 33,2% que corresponde al porcentaje de
madera ilegal de acuerdo con IDEAM – ECOFOREST (2009). El estudio IIAP-MADS
(2012) señala que para el año 2010 un total de 10.507 m³ corresponden a subregistro
o ilegalidad.
Según IDEAM (2010) CORPOAMAZONÍA y la CDA tienen la mayor cobertura de

bosque natural, que representa el 89% y el 95% respectivamente de su área total y
aproximadamente el 60% del área total de bosques naturales del país. En tanto que
CORPORINOQUÍA, CORMACARENA y CODECHOCÓ representan cerca del 10%,
6% y 5% respectivamente de los bosques naturales del país.
El cobro de la tasa forestal en los permisos y autorizaciones de aprovechamiento no

tiene relación real con los planes de manejo forestal exigidos por las Corporaciones,
por cuanto estos incluyen una cantidad de actividades que desbordan los asuntos
relativos a la renovabilidad del bosque, y entonces no se costean o presupuestan
adecuadamente, generando unos cobros fuera de la órbita real de los costos
asociados a la renovabilidad63.
La tasa de aprovechamiento forestal actual, no conduce obligatoriamente a

comportamientos de buen manejo del bosque ni tampoco conduce al mejoramiento de
los niveles de competitividad del sector forestal; por cuanto sólo persigue cobrar un
valor por concepto de la madera explotada.
La participación que dentro del total de ingresos de las corporaciones, tiene la tasa por
aprovechamiento durante el período 2007 - 2011; para el caso de CODECHOCÓ
representa un 30%, mientras que en el caso de CORPONARIÑO representa el 7,36%
y para CRC un 4,18%.
Para 24 corporaciones los ingresos por concepto de la tasa por aprovechamiento no

resultan representativos como parte de sus ingresos totales y solamente 7 de ellas
captan el 90% del total de los ingresos por cobro de la tasa.
63
IIAP-MADS, 2012.
134
Los ingresos totales que por concepto de tasa de aprovechamiento forestal resultan
insuficientes si se tienen en cuenta las necesidades totales de inversión para el
manejo y aprovechamiento sostenible de bosques naturales, toda vez que aquellos
representarían apenas el 34 y el 50% de las necesidades totales.
Debido a que los recaudos de la actual tasa de aprovechamiento no tienen destinación

específica, no es posible actualmente conocer los montos de las inversiones y los
gastos de operación y funcionamiento, para el manejo y aprovechamiento sostenible
de los bosques naturales que son financiados con tales recursos.
El pago de las tasas y derechos por el aprovechamiento legal del bosque contribuye a
reducir el margen de rentabilidad del negocio forestal y en tales condiciones el usuario
del bosque acude a la explotación ilegal o declara un volumen menor, para evadir las
tasas, reducir costos y obtener ganancias.
No existe ningún incentivo económico para estimular el manejo del bosque natural, por
ejemplo la reducción o eliminación de las tasas y derechos a los usuarios que lo
efectúen, causaría menos explotación ilegal.
La tenencia de permisos y autorizaciones de aprovechamiento forestal por

intermediarios financieros, les permite manejar el mercado local, imponer los precios y
los sistema de pago, bajo el compromiso de entregar la madera, compra al contado a
menor precio o a término con cobro de comisión e imponer una clasificación irregular
establecida por ellos, con perjuicio para el pequeño y mediano productor.
La elaboración y trámite de los PMF implica costos que para los corteros de baja
capacidad de escala de producción y aún para los medianos usuarios, es difícil asumir
y por su poca capacidad económica deben acudir a los intermediarios o comerciantes
mayoritarios como agentes financieros informales para sufragar dichos costos.
Para muchos usuarios la concepción del valor económico del bosque está
representado en el precio de la madera que se pueda extraer, pero no se tiene una
visión global del recurso en cuanto a los bienes y servicios que ofrece y se subvaloriza
su función protectora.
Los controles en los peajes por las autoridades policivas competentes son deficientes
por baja capacitación y motivación y escapan también a su control las movilizaciones
nocturnas de productos madereros, período en que poco se ejerce el control.
La capacidad institucional frente a la gestión forestal se evidencia en la limitada

supervisión y vigilancia sobre las áreas sometidas a explotaciones ilegales. En
regiones, la inseguridad por presencia de grupos armados al margen de ley, impide o
dificulta ejercer el debido control a las explotaciones forestales.
La eficiencia en la gestión de seguimiento y control sobre las explotaciones forestales,

está estrechamente ligada a la disponibilidad de recursos financieros, la seguridad
para los funcionarios durante la actuación de control, el acceso a las áreas por lo
135
general distantes y dispersas que requieren de trabajo arduo y a la capacidad y ética
del funcionario para actuar conforme las normas técnicas y legales vigentes.
El subregistro o ilegalidad se presenta generalmente por explotación fuera del área

autorizada, tala de otras especies maderables, sobrecupo de volumen, amparo de otra
clase de producto maderable, uso de rutas de trasporte no autorizadas para eludir el
control y destino diferente al autorizado.
Es necesario proponer una reforma a la normatividad que regula la tasa de

aprovechamiento forestal y los mecanismos de control existentes, para que sean
menos estrictos y más cercanos a la realidad del propietario del recurso.
Dada la dinámica de otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal en

Colombia, se hace absolutamente necesario y urgente la implementación de un
modelo de tasa compensatoria forestal que propenda por la renovabilidad del bosque y
haga sostenible la actividad, garantizando la incorporación de elementos asociados a
los costos ambientales que den cuenta de la pérdida de los servicios ambientales que
el bosque presta.
La tasa de aprovechamiento forestal debería permitir que las actividades sustitutas

sean estimuladas (plantaciones y reforestaciones).
Los aprovechamientos persistentes y domésticos deben ser objeto de cobro de tasa.

No hay razón legal ni ambiental para que los domésticos no la paguen. De la misma
manera, no hay razones ambientales ni sociales para se otorguen ventajas a los
permisos únicos, causantes de la desaparición permanente de tramos de ecosistemas,
cobrándose incluso en algunas corporaciones tasas inferiores a las que pagan
permisos persistentes.
Ante los esquemas bajo los cuales se manejan los recaudos de la actual tasa, será
necesario que el MADS oriente y acompañe el proceso de cambios administrativos
indispensables, para el manejo eficiente de los recaudos y su uso específico en la
protección y renovación del bosque natural productor que sea aprovechado.
Es indispensable que el MADS y las corporaciones aborden el tema de los planes de

manejo forestal – su contenido, alcance y horizontes de tiempo - y la responsabilidad
de su implementación utilizando mínimo el 90% de los recaudos de la tasa.
Resulta de vital importancia incluir dentro del análisis del diseño, cobro y recaudo de la
tasa de aprovechamiento forestal, lo correspondiente a los productos forestales no
maderables.
Es necesario fortalecer métodos didácticos de difusión y educación masiva y afianzar
en las nuevas generaciones la capacitación y conocimiento de las normas legales y
136
ambientales, para asegurar la sostenibilidad del recurso, así como la prestación de
asistencia técnica, haciendo un seguimiento oportuno y constructivo a la intervención
del bosque.
3.4 TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELÉCTRICO - TSE
3.4.1 Objeto del instrumento
La generación de energía eléctrica convencional (mediante hidroeléctricas o

termoeléctricas) resulta fundamental para el desarrollo del país, sin embargo tal
actividad se encuentra asociada con impactos ambientales. Es así como se
contemplan, dentro de los instrumentos financieros que soportan la gestión ambiental
en Colombia, las transferencias del sector eléctrico, como una de las rentas para las
corporaciones autónomas regionales que deben ser destinadas a fines específicos
asociados con la compensación y coadyuvar a la disponibilidad del recurso hídrico. En
tal sentido, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-495 de 1998, define las
transferencias como:
(…) las contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que

quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su
actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad para
afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o
restauración del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen
fundamento en las diferentes normas de la Constitución que regulan el
sistema ambiental.
La Ley 99 estableció en el artículo 45 la obligación referente a las transferencias del

sector eléctrico, originalmente de la siguiente manera:
Artículo 45. Transferencia del Sector Eléctrico. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios,
transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo
con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética,
de la manera siguiente:
1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el
área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será
destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca
hidrográfica y del área de influencia del proyecto.
2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica,
distribuidos de la siguiente manera:
a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el
embalse, distintos a los que trata el literal siguiente.
b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse.
137
Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán
proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a y b del numeral
segundo del presente artículo.
Estos recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el
plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental.
3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo
será del 4% que se distribuirá así:
a) 2.5% para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio
ambiente del área donde está ubicada la planta.
b) 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.
Estos recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan
de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y
PARÁGRAFO 1. De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar
hasta el 10% para gastos de funcionamiento;
PARÁGRAFO 2. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la
ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados,
tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y
sólidos;
PARÁGRAFO 3. En la transferencia a que hace relación este artículo, está
comprendido el pago, por parte del sector hidroenergético, de la tasa
por utilización de aguas de que habla el artículo 43.
El Artículo fue recientemente modificado por la Ley 1450 de 2011, mediante el artículo
222, en lo siguiente:
1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el

área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia
del proyecto.
2 c) Cuando los municipios y distritos en donde se encuentren instaladas las plantas
hidroeléctricas, no sean parte de la cuenca o del embalse, recibirán el 0.2%, el
cual se descontará por partes iguales de los porcentajes de que tratan los literales
a) y b) anteriores.
Y en el numeral 3:
a) 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora. Estos

recursos deberán ser utilizados por el municipio, en al menos un 50% a partir
del año 2012, en proyectos de agua potable, saneamiento básico y
El Artículo 45 de la Ley 99 de 1993 fue reglamentado mediante el Decreto 1933 de

1994, precisando los elementos para su aplicación como son las definiciones de
elementos como el área de influencia del proyecto, la delimitación de las áreas de
influencia, los mecanismos de liquidación, transferencia y la distribución del porcentaje
de las ventas brutas de generación hidroeléctrica y termoeléctrica y la destinación de
los recursos para inversión y funcionamiento. Así mismo, asignó competencias para
138
entidades que tuvieran que trabajar en ello, esto es el Ministerio de Minas y Energía en
la determinación de la potencia nominal instalada y el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi en la delimitación.
Posteriormente la Comisión de Regulación Energía y Gas - CREG, estableció la tarifa

para ventas en bloque en 20,93 $/KWh para 1996. Para los años siguientes, mediante
la Resolución CREG 135 de 1996 se aprobó que la tarifa fijada en la Resolución
CREG-060 de 1995 se incrementará anualmente, a partir del 1 de enero de 1997, con
un índice equivalente a la meta de inflación prevista por la autoridad competente para
cada vigencia. De igual forma, en la Resolución CREG 106 de 2003 se precisa que
para la actualización de la tarifa de venta en bloque, el número de cifras decimales a
utilizar será de cinco (5).
Posteriormente el Decreto 1729 de 2002 sobre ordenación de cuencas hidrográficas,

deroga expresamente los incisos 2°, 3° y 4° del numeral 1 del Artículo 8° del Decreto
1933 de 1994, que se refiere a la destinación de los recursos en el marco del otrora
plan de ordenación y manejo ambiental de la cuenca hidrográfica y del área de
influencia del proyecto. A su vez este Decreto fue derogado por el Decreto 1640 de
2012 por medio del cual se reglamenta los instrumentos para la planificación,
ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos y contiene el Capítulo III
correspondiente a la financiación del proceso de ordenación y manejo de cuencas
hidrográficas, donde además el artículo 41 establece las transferencias del sector
eléctrico como fuente de financiación para su aplicación.
También es de destacar que la Ley 143 de 1994, por la cual se establece el régimen
para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de
electricidad en el territorio nacional, manifiesta en su Artículo 50:
Para proteger la diversidad e integridad del medio ambiente y prevenir y controlar

los factores de deterioro ambiental, los agentes económicos que realicen algunas
de las actividades de qué trata la presente Ley, deberán dar cumplimiento a las
disposiciones que regulan la materia”. Así mismo, en su Artículo 51. “Las empresas
públicas, privadas o mixtas, que emprendan proyectos susceptibles de producir
deterioro ambiental tendrán la obligación de evitar, mitigar, reparar y compensar los
efectos negativos sobre el ambiente natural y social generados en el desarrollo de
sus funciones, de conformidad con las norma vigentes y las especiales que señalen
las autoridades competentes”. ARTÍCULO 54. “Los autogeneradores, las empresas
que vendan excedentes de energía eléctrica, así como las personas jurídicas
privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o
asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan, están obligados a cancelar la
transferencia en los términos que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
Este artículo ha sido objeto de jurisprudencia, tal como la establecida Corte

Constitucional – Sentencia C-495 de 1998, en la que se declara exequible la
destinación de los recursos del Artículo 45 de la Ley 99 de 1993, cuando menciona:
Dado que la contribución (TSE) tiene una finalidad compensatoria, es constitucional

que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y
139
mejoramiento ambiental. Además dicha contribución tiene un respaldo
constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y
protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los
cuales la intervención del legislador está autorizada.
Por otra parte, a partir de la promulgación del pronunciamiento del Consejo de Estado
del 6 de agosto de 2003, se hace claridad con respecto a la situación de las
autogeneradoras concluyendo entonces que a partir del año 2004, las corporaciones
deberán verificar la capacidad instalada de las plantas de autogeneración aunque no
vendan la energía, porque estas también tienen la obligación de transferir los recursos
a las autoridades ambientales respectivas.
Los impactos ambientales asociados a la generación de energía eléctrica convencional

(mediante hidroeléctricas o termoeléctricas), acarrean costos en cuanto al
mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente, se refiere. En ese sentido,
existe la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o
utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad
para afectar el ambiente, carguen con tales costos64.
Todas las empresas, sean públicas, privadas o mixtas, propietarias de plantas de

generación de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya potencia nominal instalada
total sea superior a 10.000 kilovatios, deben liquidar el valor a transferir sobre las
ventas brutas por generación propia.
De acuerdo con el Decreto 1933 de 1994, las ventas brutas de energía por generación
propia son el resultado de multiplicar la generación propia por la tarifa que para ventas
en bloque señale la CREG, mientras que la generación propia es la energía eléctrica
generada por la planta, a la que se le debe descontar el consumo propio de la planta y
se medirá en el secundario del transformador de la subestación asociada a la planta
generadora.
Según el Decreto 1933 de 1994 y el Artículo 222 de la Ley 1450 de 2011, los valores
liquidados deben ser transferidos a las CAR que tengan jurisdicción en el área donde
se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, a
los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, los municipios
y distritos donde se encuentra el embalse y a los municipios y distritos en donde se
64
Corte Constitucional. Sentencia C-495 de 1998.
140
encuentren instaladas las plantas así no sean parte de la cuenca o del embalse; para
el caso de las hidroeléctricas.
Para el caso de las termoeléctricas, los valores liquidados deben ser transferidos a la
CAR cuya jurisdicción abarque el área donde está ubicada la planta y al municipio o
municipios donde está situada la planta generadora.
Todas las empresas, sean públicas, privadas o mixtas, propietarias de plantas de

generación de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya potencia nominal instalada
total sea superior a 10.000 kw, deben transferir los valores liquidados.
La misma obligación recae en los autogeneradores, las empresas que vendan

excedentes de energía eléctrica, así como las personas jurídicas privadas que
entreguen o repartan, a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía
eléctrica que ellas produzcan.
3.4.3.5 Tarifa
En el caso de generación hidroeléctrica, se transfiere el 6% de las ventas brutas de

energía65 por generación propia; distribuido en un 3% para las CAR que tengan
jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área
de influencia del proyecto y el 3% restante para los municipios y distritos localizados
en la cuenca hidrográfica, distribuidos a su vez en el 1,5% para los municipios y
distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, y el 1,5% restante para los
municipios y distritos donde se encuentra el embalse.
Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán

proporcionalmente en las transferencias, así como cuando los municipios y distritos en
donde se encuentren instaladas las plantas hidroeléctricas, no sean parte de la cuenca
o del embalse, recibirán el 0,2%, el cual se descontará por partes iguales de los
porcentajes mencionados.
En cuanto a la generación termoeléctrica, se transfiere el 4% de las ventas brutas de

energía por generación propia; distribuido en un 2,5% para la Corporación Autónoma
Regional del área donde está ubicada la planta y un 1,5 % para el municipio o
municipios donde está situada la planta generadora.
65
La CREG, establece la tarifa para ventas en bloque en 20,93 $/kWh para 1996. Para los años
siguientes, aprobó que la tarifa se incrementará anualmente, a partir del 1 de enero de 1997,
con un índice equivalente a la meta de inflación prevista por el Banco de la República para
cada vigencia.
141
La metodología para la evaluación de la efectividad se define a partir de los criterios e

indicadores establecidos que se presentan en la Tabla 43. La evaluación del nivel de
implementación de las TSE, se desarrolla a partir de la definición inicial de la población
objetivo respecto a las corporaciones y municipios a evaluar. De acuerdo al reporte de
ingresos municipales por concepto de TSE, declarados en el Formato Unico Territorial
del Departamento Nacional de Planeación, fueron seleccionados los 70 municipios que
reportan los mayores ingresos por dicho concepto para el año 2011, teniendo en
cuenta que también resultaran representados los departamentos en cuyas
jurisdicciones se encuentran ubicadas la mayoría de plantas hidroeléctricas y
termoeléctricas.
Se diseñó un instrumento de recolección de información con el cual se pretende

establecer un censo actualizado de las empresas generadoras y autogeneradoras que
transfieren recursos por concepto de TSE a corporaciones y municipios.
La efectividad ambiental y la eficiencia económica se evaluaron a partir de la

información reportada en los instrumentos de captura diseñados, en relación a los
ingresos percibidos por las corporaciones y por el tipo de generadora durante el
período 2008 – 2012, así como las inversiones realizadas en el marco del desarrollo
de los Planes de Ordenación y Manejo de la Cuenca – POMCA y de los Planes de
Manejo Ambiental del Área de Influencia de la planta térmica – PMAI. Para el caso de
los municipios, se analizan los ingresos percibidos por tipo de generadora durante el
período 2008 – 2012, así como las inversiones realizadas en el marco del Plan de
Desarrollo Municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental. Con relación a indicadores, aun cuando se solicita
información al respecto tanto a CAR como a municipios, la respuesta fue baja y por
tanto no se consolida información total.
Tabla 43. Criterios para la evaluación de la efectividad de las transferencias del sector eléctrico.
- Empresas y plantas de generación (hidroeléctrica y

1.1.Nivel de implementación en EPM) que hacen transferencias a Corporaciones
Corporaciones Autónomas Regionales y Autónomas Regionales
Municipios - Empresas y plantas de generación (hidroeléctrica y
EPM) que hacen transferencias a Municipios
- Avances en la formulación de los POMCAs y/o PMAIs
2.1. Formulación y ejecución de POMCA y/o - Programas y proyectos desarrollados en el marco de la
PMAI ejecución de los Planes
- Indicadores de gestión por Corporación
- Actividades desarrolladas en el marco de la ejecución de
2.2. Formulación y ejecución de proyectos proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
de saneamiento básico y mejoramiento ambiental
ambiental - % Cobertura de acueducto por Municipio
- Indicadores de gestión por Municipio
142
- Recaudos totales por Corporación y Municipio
3.1. Evolución del recaudo - Participación del recaudo como parte de ingresos
totales (%) de Corporaciones y Municipios
- Inversiones discriminadas por rubro y por Corporación y
Municipio
3.2. Destinación efectiva de las TSE
- Participación de las inversiones (%) dentro del total
transferido.
3.4.4.1 Efectividad institucional en la implementación del instrumento.
Para el caso de las CAR es de mencionar que 27 de las 33 entidades reportan

ingresos por concepto de las transferencias del sector eléctrico en el período 2007-
2011, esto es el 82% de las corporaciones. Aquellas que no reportan haber recibido
ingresos por este concepto en este período, según la información consolidada por el
MADS66 (2012), son CSB, CORPOMOJANA, CDA, CORPAMAG, CODECHOCÓ y
CRQ. A partir de esta misma información, se observa el siguiente comportamiento de
las corporaciones con reporte de información de ingresos por transferencias,
observándose un comportamiento constante desde el año 2005, teniendo en cuenta
que al año anterior se suma CORMACARENA por cambio de jurisdicción y entra a ser
sujeto activo:
Grafico 40. Número de CARs con información de ingresos por concepto de transferencias.
30
25
N° de CARs
20
15
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
La información reportada por las 16 CAR que dieron respuesta al instrumento

diseñado, permite establecer el censo correspondiente a las generadoras de tipo
hidroeléctrico y termoeléctrico para el año 2012, tal como se presenta en la Tabla 44.
66
MADS (2012). Elaborados a partir de Informes de Ejecución Presupuestal Ministerio de Hacienda,
Informes de Gestión CARs, Dirección de Planeación MADS, Grupo Análisis Económico, Grupo Asesor
SINA.
143
Tabla 44. Empresas generadoras de energía por Corporación. Año 2012.
Hidro
eléctrica / Nombre del
Corporación Nombre de la empresa Nombre de la (s) cuenca(s)
Termo embalse
eléctrica
Central Hidroeléctrica de Caldas- Hidro
CARDER CHEC s.a. Campoalegre
Central Hidroeléctrica de Caldas- Hidro
CHEC s.a. San francisco
CORPOBOYACÁ Generación Energética s.a. Gensa Termo Cuenca alta rio Chicamocha
Electrosochagota Termo Cuenca alta rio Chicamocha
AESChivor y cia Hidro Cuenca Garagoa
Cementos Argos Termo Cuenca alta rio Chicamocha
Cuenca alta del río
CAM EMGESA Hidro Betania
Magdalena y sus afluentes
EMGESA Hidro Cuenca río Guavio Guavio
Aportante
Subcuenca río Nemegata
CORPOGUAVIO Cemex col. Hidro embalse del
(Cuenca Río Guavio)
Guavio
Aportante por
Subcuenca río Negro trasvase al
AES Chivor Hidro
(cuenca río Guavio) embalse la
Esmeralda
Hidro
EMGESA– Bogotá Bogotá
EMGESA– Guavio Hidro Guavio
CAR EMGESA - Chivor Hidro Blanco
Martin del corral Termo Bogotá
Cemex Hidro
Empresa de Energía del Pacifico s.a. Represa
Hidro Prado
EPSA Hidroprado
Central Miel I
ISAGEN S.A. Hidro Guarino trasvase
Guarino
CORTOLIMA
Planta
Wartsila Colombia S.A. Termo Coello
Caracolito
Campo
Matachin -
Petrobras Colombia Limited Termo Magdalena - Sumapaz
Campo
Guando
Complejo de humedales de la
TEBSA Termo Vertiente Occidental del Rio
CRA
Magdalena
CELSIA Termo Ciénaga de Mallorquín
Cuenca Media y Alta del Río
CORPONOR Central EPM Tasajero Termo
Zulia
Termo Directos Caribe Golfo de
CARSUCRE
Cementos argos Morrosquillo
Tomarrazón, Tapias, Jerez,
Cañas, Negro, San Salvador,
CORPOGUAJIRA TERMOGUAJIRA Termo
Lagarto, Lagarto - Maluisa,
Palomino
Rio Pantanillo, quebrada
Ayurá Buey, quebrada La Palma y El Retiro
quebrada Potreros
Rio Nechí, río Pajarito, río
CORANTIOQUIA Empresas públicas de Medellín EPM Dolores Angostura
Dolores
Carolina -
Guadalupe III Dolores, Río Guadalupe, río
Gómez Plata
Tenche
144
Carolina -
Guadalupe IV Dolores, Río Guadalupe, río
Gómez Plata
Tenche
El peñol,
Guatapé,
Río negro, Río Pantanillo, Río
Guatapé Concepción,
Nare
Alejandría,
Marinilla
Don Matías,
Entrerríos,
Manantiales Río chico, río Grande San Pedro,
Santa Rosa
de Osos.
Don Matías,
Entrerríos,
Niquía Río chico, río Grande San Pedro,
Santa Rosa
de Osos.
Piedras Quebrada Piedras Blancas, Medellín,
blancas quebrada La Honda. Guarne
Pajarito Río Pajarito, río Nechí Yarumal
Río negro, río Pantanillo, río San Rafael,

Playas
Guatapé San Carlos
Amalfi,
Río Porce, río Medellín, río
Porce II Gómez plata,
Grande
Yolombó
Quebrada Mocorrongo, río Santa Rosa

Riogrande I
Grande de Osos
Don Matías,
Entrerríos,
Tasajera Río Grande, río Chico San Pedro,
Santa Rosa
de Osos.
Río Nechí, río Pajarito, río Carolina,
Troneras Dolores, río Guadalupe, río Gómez Plata,
Tenche Guadalupe.
Caracolí,
Caracolí Río Caracolí Cisneros,
Yolombó.
La Calera Río Calera Puerto Berrío
ISAGEN San Carlos Río San Carlos, Río Guatapé San Carlos
Río piedras Río piedras Jeríco

CELSIA S.A. Hidro
Río grande II Rio Grande
montañitas
Urra s.a. Urra I Cuenca del Río Sinú Urra I
Barroso s.a. Barroso Río Barroso Salgar
CORNARE San Lorenzo
(Central
Hidroeléctrica Medio Magdalena
Hidroeléctric
ISAGEN a jaguas)
Playas
(central
Hidro Medio magdalena
hidroeléctrica
San Carlos)
145
Punchina
(Central
Hidroeléctric
a Calderas)
Guatape-
peñol
Hidro Medio magdalena La Fé
Piedras
blancas
*(Generación
a filo de
Empresas Públicas de Medellín
Hidro Medio magdalena agua)
Minicentral_
río abajo
*(Generación
a filo de
Hidro Cauca agua)
Minicentral_
sonsón
Compañía de cementos Argos Termo Cauca
Generadora Cimarrón Termo Cravo sur
Central Termoeléctrica morro 1 Termo Cravo sur
Central Termoeléctrica morro 2 Termo Cravo sur
Termoyopal Generación 1 Termo Cravo sur
Termoyopal Generación 2 Termo Cravo sur
CORPORINOQUÍA
Petrobras - Ecopetrol Termo Cusiana
EquionEnergiaLimited Termo Cusiana
Termo
Ecopetrol- Equion Energía Limited Cusiana
Occidental Termo Arauca
EMGESA Hidro Rio blanco Guavio
Hidro Miel Miel
CORPOCALDAS ISAGEN
Hidro Guarinó Miel
Hidro San Cancio
Hidro Intermedia
Hidro Municipal
Hidro Guacaica
Hidro Insula
Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. Hidro Esmeralda
E.S.P Hidro San francisco
Termo Termodorada
Termodorada s.a. Termo Termodorada
Empresa de Energía del Pacífico s.a.
Hidroeléctrica Cauca Salvajina
EPSA.
EMGESA s.a. E.s.p. Hidroeléctrica Magdalena Betania
Hidroeléctrica Patía Sajandí
El palo
Mondomo
CRC CEDELCA s.a. E.s.p.-Uten-Vatia Asnazú
Cauca Ovejas
Silvia
Florida II
Ingenio del cauca s.a. Termo Cauca
Ingenio la cabaña Proenca Cauca
CVC Empresa de energía del pacífico S.A. Alto
Cuenca del río Anchicayá
EPSA. Anchicaya
146
Cuenca del río Calima Embalse
Calima Calima
Bajo Cuenca del río Anchicayá

Anchicaya
Cuenca del río Amaime

Nima
Cuenca del río Amaime

Amaime
Riofrio I -
Cuenca del río Riofrío
cia.Tulua
RiofrioII - cia.
Cuenca del río Riofrío
Tulua
CETSA El rumor-
Cuenca del río Tuluá
cia.Tulua
Cuenca del río Tuluá

Alto Tulua
Empresa de Energía del Pacífico s.a.
Cuenca del río Cali
Epsa. Rio Cali
Cuenca del río Guachal
Termovalle Termovalle (bolo-frayle)
Cuenca del río Guachal
Termoemcali Termoemcali (bolo-frayle)
Ingenio Cuenca del río Amaime

Ingenio providencia providencia
RiopailaCastil Cuenca del río Paila

RiopailaCastilla-Zarzal la-Zarzal
RiopailaCastil Cuenca del río Guachal

Riopaila Castilla-Pradera la-Pradera (bolo-frayle)
Cementos
Cementos Argos-Yumbo Argos-Yumbo Cuenca del rio Yumbo
Mayaguez
Mayaguez S.A (candelaria) S.A Cuenca del rio Bolo
Fuente: elaboración propia.
* No genera embalse
Se contabilizan 38 empresas generadoras de energía en jurisdicción de 16

Corporaciones, con un total de 97 plantas, de las cuales, el 71% corresponde a
hidroeléctricas; para el año 2005 se tienen referencias de 86 plantas de las cuales el
69% correspondían a hidroeléctricas67.
Para el caso de los municipios, en el presente estudio se encuentra que 14 empresas

generadoras transfieren recursos a 196 municipios que albergan 21 plantas
hidroeléctricas y 11 termoeléctricas; estudios anteriores señalan que en el período
2004-2006 se entregaron recursos a 191 municipios.
La información consolidada para 9 municipios que dieron respuesta al formato de

preguntas enviado y los reportes publicados en las páginas web oficiales de 6
empresas generadoras, permiten establecer el censo correspondiente a las
generadoras eléctricas establecidas en jurisdicción municipal.
67
CGR, 2005.
147
3.4.4.2 Efectividad Ambiental
Para el caso de las corporaciones, de acuerdo con el Decreto 1933 de 1993, los
recursos que reciban estas entidades por concepto de las TSE se destinarán para la
protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de
influencia del proyecto, en el caso de las hidroeléctricas y para la protección del medio
ambiente del área donde está ubicada la planta, en el caso de las termoeléctricas.
En ese sentido se relaciona el grado de avance en cuanto a la formulación y adopción

de dichos planes y con referencia a los resultados de los informes anteriores. De
acuerdo con el informe de la Contraloría General de la República, 2005, en ese
momento solamente la CAM, CORPOCALDAS, CARDER, CORANTIOQUIA y CVS
habían elaborado el POMCA asociado a los recursos captados por transferencias del
sector eléctrico.
En general respecto a los proyectos de generación hidroeléctrica se relacionan un total

de 45 embalses y 69 cuencas hidrográficas; de las cuales 28 cuentan con POMCA
formulado; mientras que para el caso de las termoeléctricas se reportan 12 PMAI
formulados. Se presenta un avance significativo en cuanto a la formulación de
POMCA, por cuanto en el año 2001 solamente la CAM, CORPOCALDAS y CARDER
los habían elaborado68, como se presenta a continuación:
Para el caso de la Corporación Autónoma Regional el Alto Magdalena-CAM, había

reportado que el POMCA de la cuenca alta del río Magdalena que ordena la cuenca
aportante al embalse de Betania, fue formulado en el año de 1999 bajo los
lineamientos del Decreto 1933 de 1994, y actualmente se reporta que cuenta con
Planes para las subcuencas: Yaguará, Guarapas, Yaguilga, Páez, Timaná y Garzón.
De igual manera reporta inversiones respecto a la formulación y ejecución del POMCA
de la Cuenca alta del Rio Magdalena y define algunos indicadores, asociados con la
inversión de los recursos de TSE. Por su parte CRC, aunque hacia el 2005 no había
avanzado significativamente en los POMCAS (CGR, 2005), actualmente reporta
POMCA para los ríos Negro, Quinamayó, Molino, Pisojé y Hondo, e igualmente define
indicadores, asociados con la inversión de los recursos de TSE.
Por su parte CARDER reporta que ya cuenta con los POMCA de las cuencas
Campoalegre y San Francisco y realiza inversiones en las mismas, aparte del
ordenamiento y manejo del recurso hídrico en Otún, Campoalegre, subcuenca
Dosquebradas y Barbas. De igual manera presenta como indicadores de gestión las
metas físicas del Plan de Acción Institucional 2007-2012: (i) implementar acciones de
recuperación ambiental en 400 Has en 2 cuencas generadores de energía, (ii)
implementar acciones de mitigación de riesgos y de recuperación ambiental de áreas
afectadas en el marco de la emergencia social, económica y ecológica (decreto 4629
2010) en 30 Ha, (iii) implementar acciones de mitigación de riesgos y de recuperación
68
MADS (2012). Elaborados a partir de Informes de Ejecución Presupuestal Ministerio de
Hacienda, Informes de Gestión CARs, Dirección de Planeación MADS, Grupo Análisis
Económico, Grupo Asesor SINA.
148
ambiental de áreas afectadas en el marco de la emergencia social, económica y
ecológica (Decreto 4629 2010) en 15 Ha.
Así mismo CORANTIOQUIA, había desarrollado el POMCA de las cuencas aportantes

al embalse de Troneras y Miraflores de la central hidroeléctrica de Guadalupe (CGR,
2005), y actualmente reporta 21 proyectos de generación eléctrica en su jurisdicción
pero no relacionan los correspondientes POMCA y Planes de Manejo Ambiental del
área de influencia de la Planta Térmica -PMAI. Por su parte CORNARE reporta 8
proyectos hidroeléctricos y 1 de generación termoeléctrica, señalando que no cuentan
con POMCA según la escala y/o área de ordenación, propuesta en el Decreto
1640/2012. No se discriminan inversiones en el marco de la formulación o ejecución
del Planes de Manejo Ambiental del área de influencia de la Planta Térmica – PMAI.
CORPOCALDAS reporta actualmente 11 proyectos de generación eléctrica, de los
cuales 2 corresponden a termoeléctricas pero no se define si se cuenta o no con los
respectivos POMCA y Planes de Manejo Ambiental del área de influencia de la Planta
Térmica -PMAI. Las inversiones ejecutadas durante el período 2008 – 2011
corresponden programas, proyectos y actividades en el marco del POMCA La Miel y
Guarinó así como el Planes de Manejo Ambiental del área de influencia de la Planta
Térmica - PMA del acuífero Santágueda. Señala también que a través de su Sistema
de Gestión Integrado -SGI- realiza el seguimiento a la inversión de los recursos de las
TSE, en el cual se encuentran el Plan Operativo Anual de Inversiones -POAI- de la
vigencia, el aplicativo de seguimiento a las Fichas de Inversión y el Banco de
Proyectos de Inversión como herramientas que sirven para monitorear, realizar
seguimiento y evaluación a todas las inversiones que realiza la entidad, incluyendo las
TSE. Así mismo señala que los Indicadores Mínimos de Gestión (Resolución 0964 de
2007) son los empleados para evaluar la inversión de las TSE.
Por otra parte CORPOGUAVIO cuenta con el POMCA del rio Guavio formulado en
2006 y relaciona las inversiones ejecutadas como otros programas, proyectos y
actividades desarrolladas en ausencia del POMCA. Además la Corporación viene
desarrollando las acciones correspondientes para la adopción del mismo POMCA en
el marco de la Comisión Conjunta y la inversión realizada se viene ejecutando a través
del Plan de Acción Institucional. Así mismo CORPONOR señala que a pesar de que
actualmente solamente se reportan transferencias provenientes de Termotasajero, se
indica que cuenta con el POMCA de la cuenca media y alta del rio Zulia y las
inversiones están enmarcadas en el desarrollo de dicho Plan.
CORPORINOQUÍA reporta 10 proyectos de generación eléctrica de los cuáles

solamente uno es de tipo termoeléctrica, sin embargo, y mencionan que as inversiones
reportadas se enmarcan en el desarrollo del POMCA y PMAI. La CAR para el presente
estudio, reporta 4 proyectos de generación hidroeléctrica y uno de generación
termoeléctrica, señalando que todos cuentan con los POMCA y PMAI respectivos.
CARSUCRE reporta una termoeléctrica en su jurisdicción, con el correspondiente
PMAI en etapa de formulación y ajuste, y relaciona los recursos transferidos por
generación hidroeléctrica y las inversiones ejecutadas en el marco del POMCA del rio
Magdalena. CORPOBOYACA en el año 2001 elaboró el Plan de Manejo, Acción e
Inversión para la aplicación de los recursos provenientes del sector eléctrico por las
plantas de generación eléctrica I, II, III de la Empresa de Energía de Boyacá y
149
Termosochagota IV para el municipio de Paipa. La auditoría de la CGR considero que
las inversiones realizadas en el marco de dicho Plan contribuyen a mejorar el medio
ambiente y la calidad del nivel de vida de la población residente en las zonas de
influencia de las termoeléctricas69. Para el presente estudio, se relacionan 3
termoeléctricas y 1 hidroeléctrica, todas con los POMCA respectivos y las
transferencias correspondientes, y se relacionan inversiones en el marco del POMCA
de la cuenca alta del río Chicamocha.
Para el caso de CORPOGUAJIRA, en la actualidad esta Corporación reporta una

termoeléctrica en su jurisdicción y con POMCA para Tomarrazón, Tapias, Jerez,
Lagarto-MaLuisa, San Salvador y Negro; así como las respectivas transferencias. Las
inversiones se ejecutan en el marco de dichos Planes. CORTOLIMA reporta 2
hidroeléctricas y 2 termoeléctricas en su jurisdicción, y señala que las inversiones
realizadas se enmarcan en la ejecución del POMCA del rio Prado y un PMAI. La CRA
reporta 2 termoeléctricas y las inversiones se desarrollan en el marco de otros
programas, proyectos y actividades en ausencia del POMCA, así como en su
formulación. Para el caso de la CVC, reportan 17 proyectos de generación eléctrica,
de los cuáles 7 no cuentan con POMCA aprobado. Las inversiones se realizan en el
marco de los POMCA del rio Riofrío, rio Cali y rio Amaimey en ausencia de los
POMCA de los ríos Anchicayá y Calima.
En conclusión, se observa un avance significativo en la formulación de POMCAS y

desarrollo de acciones en el marco de los mismos; sin embargo, no fue viable
determinar de manera consolidada el efecto de dichas inversiones, toda vez que los
indicadores que manejan las entidades difieren.
Para el caso de los municipios, es de mencionar que de acuerdo con el artículo 45 de

la Ley 99 de 1993, y el Decreto 1933 de 1994, los recursos que reciban estas
entidades por concepto de las TSE serán destinados para obras previstas en el Plan
de Desarrollo Municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y
mejoramiento ambiental, entendidos como ejecución de obras de acueductos urbanos
y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos
líquidos y sólidos. Además, según la Ley 1450 de 2011, estos recursos deberán ser
utilizados por el municipio, en al menos un 50% a partir del año 2012, en proyectos de
agua potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental. En ese sentido se
evalúa el grado de avance en cuanto a la ejecución de los recursos obtenidos por TSE
en proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental y/o lo previsto en los
planes de desarrollo municipal.
Teniendo en cuenta que la respuesta a la solicitud fue inferior a la esperada, entre

otras, por el tiempo previsto para la realización del presente estudio, se retoma
estudios anteriores que dan cuenta de la destinación de los recursos por parte de los
municipios. En este sentido el informe Contraloría General de la República (2005),
señala que la información reportada por los 75 municipios, muestra apenas los
proyectos que se ejecutan en su jurisdicción aún cuando no están previstos en los
planes de desarrollo, como en el caso de Ubalá, Guatavita, Tausa y Sibaté en
69
Ídem.
150
Cundinamarca, Buenaventura y Palmira en Valle, Barranquilla y Soledad en Atlántico.
El mismo informe señala que el 80% de los municipios analizados realizan inversiones
de recursos por TSE fuera del alcance de la ley; toda vez que estas se orientan al
saneamiento fiscal, pago de deuda pública, fortalecimiento institucional, bienestar
comunitario y electrificación rural; todo con fines diferentes a la protección del medio
ambiente en los municipios.
De igual manera es importante reconocer que un municipio en su jurisdicción puede

tener más de una hidroeléctrica o termoeléctrica y también más de una empresa
generadora de energía70. En ese sentido la Procuraduría General de la Nación (2009),
reporta que el 97,5% de las TSE a los municipios fueron hechas por hidroeléctricas,
aspecto que ambientalmente resulta positivo; dado que los impactos ambientales
generados por las termoeléctricas son mucho mayores, pero también pone de
manifiesto la alta dependencia del recurso hídrico para la generación de energía en el
país y la necesidad de su protección y manejo racional.
El análisis para el presente estudio parte de la información reportada por 17

municipios; 9 respondieron el instrumento enviado y los 8 restantes a partir de la
información publicada en las páginas web oficiales. Solamente 3 de ellos (Barranquilla,
Cartagena y Morales) no reportan inversiones en agua potable y saneamiento básico
aunque si en otras destinaciones previstas en el plan de desarrollo municipal.
Respecto a los indicadores asociados con la inversión de las TSE, se mencionan entre
otros la implementación del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, la
Implementación del sistema de Gestión del Riesgo, compra de predios y reforestación
de fuentes, compra de predios zona importancia ambiental y apoyo gestión a la Oficina
de servicios públicos.
Por otra parte, para determinar la prioridad con que se invierten las TSE en proyectos
de agua potable y saneamiento básico, se presenta en la siguiente Tabla 45 el
porcentaje de dicha inversión sobre los recursos de TSE comparado con la cobertura
de acueducto; tal como se desarrolla en el informe de la PGN (2009)en donde además
se señala que dada la deficiente información ambiental municipal, es difícil generar
algún tipo de análisis comparativo que incorpore los avances en la protección y
conservación del medio ambiente para cada uno de los municipios.
Tabla 45. Porcentaje de Inversión vs Porcentaje de cobertura de acueducto
% Inversión en agua potable y % de Cobertura de acueducto

Municipio
saneamiento en área total
Rionegro 100,0 95,7
Buenaventura 90,0 76,1
Sonsón 86,9 67,1
El Peñol 42,7 85,2
70
Procuraduría General de la Nación. Evaluación de las transferencias del sector eléctrico.
2009
151
Soledad 35,0 82,2
Ubalá 28,6 14,6
San Carlos 27,3 85,1
Chivor 24,2 56,8
Gama 19,0 32,0
Tausa 18,7 63,4
San Vicente 17,7 70,6
Villapinzón 17,7 76,6
Guasca 15,1 83,9
Barranquilla 0,0 96,6
Cartagena 0,0 89,6
Bogotá 0,0 98,7
Morales 0,0 52,7
Fuente % Inversión: elaboración propia
Fuente Cobertura Acueducto: Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios
Es de esperar que municipios con baja cobertura de acueducto presentaran una alta
inversión y viceversa, o que con un alto porcentaje de cobertura también se presente
una alta inversión lo que demostraría eficiencia ambiental en la inversión de las TSE.
Para el caso de municipios como Bogotá, Barranquilla y Cartagena los altos

porcentajes de cobertura podrían justificar los nulos porcentajes de inversión en agua
potable y saneamiento básico; sin embargo sería necesario establecer certeramente el
estado ambiental del municipio a través de la evolución de indicadores en el tiempo.
El Municipio de San Carlos puede reflejar eficiencia en la inversión de las TSE, dado
que al percibir la mayor cantidad de recursos por dicho concepto, su inversión ha
redundado en la evolución de la cobertura en acueducto, igual sucede en el caso de
los municipios de Soledad y San Vicente; aunque nuevamente resultaría necesario
establecer el estado ambiental de los municipios. Otros municipios aunque muestran
una inversión considerable en saneamiento básico, presenta bajos porcentaje en
cobertura de los 17 municipios y además cuenta con unas TSE significativas del orden
de los $ 1400 millones para el año 2011.
De acuerdo con la información suministrada por el MADS y la información reportada

por 16 Corporaciones Autónomas Regionales, se presenta en Tabla 46 los ingresos
por concepto de TSE durante el período 2008 – 2012.
Tabla 46. Recursos recibidos por las Corporaciones por concepto de TSE 2008 – 2012
(miles de pesos)
CORPORACIÓN 2008 2009 2010 2011 2012 Total

CORNARE 22.614.699 23.282.180 18.370.284 25.954.655 22.922.909 113.144.727
CORANTIOQUIA 12.368.757 13.304.661 13.812.750 15.398.138 19.594.688 74.478.994
CORPOGUAVIO 8.961.340 10.569.728 8.377.007 10.085.432 10.418.049 48.411.556
152
CAR 9.178.578 9.167.501 9.206.929 11.690.894 8.846.281 48.090.183
CRA 5.857.007 6.847.023 12.099.804 9.288.922 8.787.610 42.880.366
CORPORINOQUÍA 88.458 988.669 19.687.294 5.362.521 2.184.831 28.311.773
CVC 4.247.209 3.718.019 6.025.319 5.365.765 4.849.487 24.205.799
CORPOCHIVOR 4.186.935 4.484.535 4.507.578 6.763.556 19.942.605
CORPOCALDAS 3.234.000 3.529.000 4.296.000 4.720.000 3.014.000 18.793.000
CAM 3.124.221 2.831.437 3.207.595 3.801.688 4.104.912 17.069.853
CRC 2.951.855 2.767.412 2.096.795 3.966.058 3.282.444 15.064.564
CAS 285.556 7.523.679 5.659.272 13.468.507
CORPOBOYACA 2.336.719 2.725.304 3.254.822 2.514.060 2.179.000 13.009.905
CVS 1.728.404 1.899.638 2.233.419 2.232.559 8.094.021
CORPOGUAJIRA 375.558 825.997 1.958.381 1.659.240 1.793.196 6.612.373
CORTOLIMA 678.656 587.968 603.158 2.224.428 1.064.456 5.158.665
CORPONOR 912.488 850 1.367.312 1.300.000 1.120.000 4.700.651
CORMACARENA - 2.477.210 1.183.950 3.661.160
CARDIQUE 271.945 - 1.959.035 1.416.513 3.647.493
CARDER 381.511 289.577 410.227 437.718 338.000 1.857.033
CORPOCESAR 285.367 603.023 747.348 1.635.737
CORPOURABA 289.511 382.033 321.560 381.876 1.374.980
CORALINA 204.648 283.632 231.835 277.334 997.449
CORPONARIÑO 181.664 213.583 192.144 239.515 826.907
CARSUCRE 73.104 56.928 76.210 116.204 80.000 402.446
CDMB 89.598 112.765 112.070 87.597 402.030
CORPOAMAZONÍA 40.381 35.106 53.305 47.578 176.370
CRQ - - - -
CODECHOCÓ - - - -
CORPAMAG - - - -
CDA - - - -
CORPOMOJANA - - - -
CSB - - - -
TOTAL CAR´S 81.296.567 80.349.105 122.161.363 120.438.609 94.579.863 498.825.507
Fuente: elaboración propia, complementada con datos Oficina de Planeación MADS.
Como se observa en la siguiente gráfica, las transferencias se centran en algunas

corporaciones:
153
Gráfica 41. Transferencias del sector eléctrico a las Corporaciones 2008-2012 (miles de pesos
corrientes)
100,000,000
90,000,000
80,000,000
70,000,000
60,000,000
50,000,000
40,000,000
30,000,000
20,000,000
10,000,000
Fuente: Elaboración propia, complementada con datos Oficina de Planeación MADS
Para el período 2008 – 2012 se reportan ingresos por concepto de TSE por un total de
$498.825 millones de pesos, teniendo en cuenta que para el año 2012 solamente se
consolida la información de 16 Corporaciones. Dicha distribución varía de manera
importante entre corporaciones, como se presenta a continuación.
Gráfica 42. Distribución de las transferencias del sector eléctrico entre las Corporaciones para el
período 2008-2012
CORNARE
8% CORPOGUAVIO
5% 22% CORPOCHIVOR
CRA
7%
CORANTIOQUIA
3% CAM
4% CORPORINOQUIA
9% CAS
3%
3% CRC
5% CORPOCALDAS
6%
CORPOBOYACA
8%
CAR
13%
3% CVC
OTRAS
Fuente: Calculado a partir de MADS (2012).
154
Como se observa, se destaca CORNARE, CORANTIOQUIA, CORPOGUAVIO y la
Corporación Autónoma Regional del Atlántico -CRA, por ser las han percibido los
mayores ingresos por dicho concepto.
Ahora bien, para el período 1995-2011 se reportan unos ingresos por este concepto
para las Corporaciones Autónomas Regionales por un valor de $909.777 millones (en
pesos corrientes de cada año)71.
Para el período 2008 – 2011, de acuerdo con la Tabla 47, de un total de ingresos
percibidos por las Corporaciones de $ 5,5 billones de pesos, las TSE representaron el
7,5%, y para 3 Corporaciones (CORNARE, CORPOGUAVIO y CORPOCHIVOR)
representaron más de la mitad de sus ingresos.
Tabla 47. Participación de las TSE en el total de Ingresos de Corporaciones. 2008 – 2011 (miles de
pesos)
CORPORACIÓN INGRESOS TOTALES TSE PARTICIPACIÓN

CORNARE 150.685.958 90.221.818 59,9
CORPOGUAVIO 63.950.570 37.993.507 59,4
CORPOCHIVOR 40.394.196 19.942.605 49,4
CRA 125.630.432 32.815.890 26,1
CORANTIOQUIA 214.194.993 54.884.306 25,6
CAM 67.376.387 12.964.941 19,2
CORPORINOQUÍA 153.844.962 26.126.942 17,0
CAS 87.160.589 13.468.507 15,5
CRC 76.280.874 11.782.120 15,4
CORPOCALDAS 128.940.813 15.779.000 12,2
CORPOBOYACA 90.344.800 10.830.905 12,0
CORMACARENA 101.630.064 3.661.160 3,6
CORALINA 29.635.389 997.449 3,4
CORPOCESAR 50.036.017 1.635.737 3,3
CORTOLIMA 127.517.730 4.094.209 3,2
CARDIQUE 118.638.789 3.647.493 3,1
CORPONOR 129.578.575 3.580.651 2,8
CORPOURABA 49.866.473 1.374.980 2,8
CVC 714.649.551 19.272.535 2,7
CVS 337.523.235 8.094.021 2,4
CORPOGUAJIRA 259.365.112 4.819.177 1,9
CAR 1.652.112.785 29.901.941 1,8
CARDER 84.893.732 1.519.033 1,8
CORPONARIÑO 51.908.836 826.907 1,6
CARSUCRE 31.568.081 322.446 1,0
CDMB 145.295.155 402.030 0,3
CORPOAMAZONÍA 156.346.669 176.370 0,1
CRQ 64.909.628 - 0,0
CODECHOCÓ 38.606.097 - 0,0
CORPAMAG 55.972.317 - 0,0
CDA 28.511.767 - 0,0
CORPOMOJANA 18.701.938 - 0,0
CSB 22.390.488 - 0,0
TOTAL CAR´S 5.468.463.001 411.136.679 7,5
Fuente: MADS – Planeación. Ingresos por vigencia .2012.
71
MADS, 2012.
155
Como se observa en la siguiente gráfica, las transferencias tienen una participación
superior al 20% de sus ingresos totales para cinco corporaciones, y entre el 10 y 20%
para seis corporaciones. Es de mencionar que para los años 1995-2011, en total han
representado el 7% de los ingresos totales de estas entidades, manteniéndose
relativamente constante esta proporción en los últimos años.
Gráfica 43. Participación de los ingresos por transferencias en los ingresos totales de las
Corporaciones Autónomas Regionales 2008 – 2012
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
CDA
CRQ
CORNARE
CORPOGUAVIO
CRC
CORPONOR
CARSUCRE
CORPOCESAR
CARDIQUE
CAM
CAS
CARDER
CODECHOCO
CSB
CVC
CAR
CORPORINOQUIA
CORALINA
CORTOLIMA
CORMACARENA
CORPOURABA
CVS
CORPOGUAJIRA
CORPOMOJANA
CORPOBOYACA
CORPAMAG
CDMB
CRA
CORPONARIÑO
CORPOAMAZONIA
CORANTIOQUIA
CORPOCHIVOR
CORPOCALDAS
Fuente: MADS (2012)
Adicionalmente, para el período 2008 – 2012, 13 Corporaciones perciben recursos de

hidroeléctricas, 12 Corporaciones de termoeléctricas y 9 de ambos tipos de plantas.
Para estas autoridades ambientales que reportaron de manera separada entre
hidroeléctricas y termoeléctricas, reportan unos ingresos por valor de $ 346.055
millones para las primeras y un total de $ 106.568 para las últimas, correspondiente
estas últimas al 23% del total.
La información suministrada por ACOLGEN, indica que durante el período 2008 –

2011, 21 empresas transfieren a las Corporaciones, recursos por un total de $ 446.388
millones de pesos, tal como se muestra en la siguiente Tabla 48.
Es importante señalar que los reportes de las Corporaciones muestran un valor total
transferido por $ 498.825 millones para el mismo período de tiempo, pero teniendo en
cuenta que no todas las empresas reportaron el valor correspondiente al año 2012.
Tabla 48. TSE a Corporaciones por empresa 2008 – 2012 (pesos).
EMPRESA 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

E.E.P.P.M. 21.094.478.88 21.143.048.452 20.357.693.537 24.436.108.837 27.219.654.048 114.250.983.760
6
ISAGEN 16.605.190.37 15.822.821.715 16.852.140.214 21.092.460.482 14.892.991.812 85.265.604.600
6
156
EMGESA 17.519.607.61 18.056.504.755 16.728.206.183 17.246.098.509 14.113.442.507 83.663.859.571
8
CHIVOR 5.913.750.665 6.334.089.512 6.366.635.973 9.553.045.279 9.111.893.045 37.279.414.474
EPSA 6.760.244.274 5.288.973.714 6.184.536.352 7.688.212.883 5.851.570.768 31.773.537.991
TEBSA 4.778.663.302 7.372.556.774 8.000.545.321 6.358.117.632 26.509.883.029
BETANIA 3.879.998.947 3.517.455.818 3.068.405.281 4.768.065.209 15.233.925.255
URRA 2.086.688.359 2.293.418.517 2.696.389.355 2.695.350.569 9.771.846.800
TERMOFLOR 1.091.773.945 1.757.591.735 2.508.798.155 2.173.908.396 7.532.072.231
ES
SOCHAGOT 1.000.661.464 1.393.543.709 1.481.147.517 631.110.634 811.435.452 5.317.898.776
A
CHEC 988.391.410 814.892.927 1.220.116.907 941.490.118 1.012.008.174 4.976.899.536
TERMOTASA 946.928.329 1.430.230.779 1.211.081.697 798.178.275 4.386.419.080
JERO
CORELCA / 902.818.404 1.958.380.828 1.501.114.988 4.362.314.220
GECELCA
GENSA 1.047.280.024 1.393.543.709 1.268.853.996 583.260.121 4.292.937.849
(TERMOPAIP
A)
TERMOYOP 217.000.938 1.015.997.615 1.036.545.126 797.928.508 3.067.472.187
AL
COLINVERSI 34.735.940 101.643.385 30.029.610 2.877.335.246
ONES 113.184.084,00 2.627.771.836,9
(MERIELECT 0
RICA)
TERMOCAN 22.695.992 25.316.857 1.821.885.488 135.935.472 2.005.833.808
DELARIA
TERMOVALL 67.913.770 651.496.613 877.251.934 15.447.618 108.064.388 1.720.174.323
E
PROELECTR 76.760.658 289.679.284 370.110.715 591.721.484 1.328.272.141
ICA
TERMOEMC 10.893.463 294.113.255 392.784.801 12.622.285 710.413.805
ALI
TERMODOR 20.950.806 23.966.968 15.668.420 60.586.194
ADA
TOTAL 84.164.609.16 89.899.737.528 94.425.476.349 102.149.029.80 75.748.832.032 446.387.684.877
Fuente: ACOLGEN (2013).
Las 16 Corporaciones que atendieron la solicitud del MADS, reportaron un total de

$387.196 millones de pesos invertidos provenientes de las TSE, frente a un total de
aproximadamente $ 499.000 millones percibidos durante el período.
Como se observa en la siguiente gráfica, la destinación de los recursos de las

transferencias del sector eléctrico estuvieron encaminados principalmente Programas,
proyectos y actividades dentro del POMCA con un 38% de los recursos
correspondiendo a un total de $ 147.000 millones; así mismo, Otros programas,
proyectos y actividades también con un 38%, posiblemente reflejando el hecho de que
aún no están cubiertos bajo el POMCA la totalidad de las subzonas en las cuales se
asientan este tipo de proyectos. Así mismo, sigue por Otros (Servicio de la Deuda -
Fondo de Compensación Ambiental) con el 11.8%.
157
Grafico 44. Inversión de recursos de las transferencias por parte de las CARs (miles de
pesos)
Inversión de los recursos de las transferencias del sector eléctrico recibidos por
Corporaciones Autónomas Regionales
160,000,000
1. Formulación del
POMCA
140,000,000
120,000,000 2. Programas, proyectos

y actividades dentro del
100,000,000 POMCA
80,000,000 3. Otros programas,

proyectos y actividades
60,000,000
40,000,000 4. Programas, proyectos

y actividades según
20,000,000 PMAI de la Planta
Térmica
0
Fuente: Corporaciones Autónomas Regionales, 2013.
Respecto a la inversión por Corporaciones, se destaca el hecho de que las inversiones

hechas por cuatro de las Corporaciones (CORNARE, CORANTIOQUIA, CRA, CAR)
representan el 67% del total de las inversiones realizadas.
Los recursos de TSE destinados a funcionamiento se encuentran dentro de lo que

establece la ley, por cuanto representan el 7,4% del total invertido. Así mismo 3
Corporaciones reportan inversiones realizadas en cuanto a programas, proyectos y
actividades desarrollados en el marco de los PMAI, en tanto que 12 Corporaciones
han reportado percibir TSE provenientes de termoeléctricas por un total de $ 106.568
millones.
De acuerdo a la información presupuestal reportada por los municipios al

Departamento Nacional de Planeación a través del Formulario Único Territorial FUT,
para el año 2011
Se presentan en la siguiente Tabla los ingresos de los 70 municipios más

representativos en cuanto a ingresos por concepto de TSE, para el año 2011.
158
Tabla 49. Recursos recibidos por los municipios por TSE en 2011 (miles de pesos)
Presupuesto
Municipio Recaudo efectivo
definitivo
SAN CARLOS 7.162.374 7.162.374
SOLEDAD 5.269.500 4.556.959
BUENAVENTURA 3.847.627 3.916.394
TARAZÁ 4.035.413 3.136.324
MACANAL 3.124.000 2.866.549
BUCARAMANGA 2.444.500 2.365.642
PEÑOL 2.321.772 2.307.063
TIERRALTA 2.177.897 2.177.897
NARIÑO 2.087.178 2.070.198
SAN RAFAEL 2.087.702 2.000.794
GUATAPE 1.969.116 1.969.116
SANTA ROSA DE OSOS 1.908.833 1.872.971
GUATAVITA 1.804.312 1.809.430
AQUITANIA 3.048.620 1.702.490
SAMANÁ 1.633.819 1.632.567
YOPAL 1.894.423 1.568.211
YAGUARÁ 1.244.523 1.450.757
UBALÁ 1.620.000 1.441.286
TAURAMENA 1.411.056 1.410.563
ALEJANDRÍA 1.368.542 1.368.542
SAN VICENTE 1.558.453 1.319.863
AMALFI 1.278.672 1.278.672
RETIRO 1.215.729 1.215.729
GÓMEZ PLATA 975.932 1.175.283
RIONEGRO 1.142.214 1.147.275
JUNÍN 866.559 1.068.586
BOGOTÁ, D.C. 625.577 1.021.339
SAN PEDRO DE LOS 956.117 956.117
MILAGROS
MEDIO ATRATO 955.641 955.641
CONCEPCIÓN 991.374 951.246
ALMEIDA 515.185 920.958
BELMIRA 944.513 906.042
CARTAGENA 180.000 887.396
PAIPA 847.126 846.862
DIBULLA 801.225 801.225
GAMA 765.000 789.387
TOCANCIPÁ 788.289 788.289
GACHETÁ 600.000 770.283
YOLOMBÓ 737.883 737.883
MARINILLA 728.447 728.447
MORALES 720.000 726.494
BARRANCABERMEJA 540.000 710.147
GUARNE 749.989 694.989
AGUA DE DIOS 0 667.133
GUASCA 558.000 651.125
CHOCONTÁ 671.169 613.334
SANTO DOMINGO 601.616 592.117
SIPÍ 585.658 580.980
DONMATÍAS 687.000 579.834
LA CEJA 474.705 564.233
SAN CAYETANO 774.000 553.105
GARAGOA 496.232 543.824
HOBO 261.000 523.680
TAUSA 383.925 517.989
ARBELÁEZ 700.000 500.000
FOMEQUE 291.456 495.513
EL CARMEN DE VIBORAL 477.447 477.447
PENSILVANIA 474.380 474.380
VICTORIA 461.692 461.692
GRANADA 449.478 449.478
ANGOSTURA 598.018 430.538
LA JAGUA DE IBIRICO 350.753 403.072
CHINCHINÁ 380.000 369.623
159
MACHETA 110.570 367.313
VALDIVIA 1.156.930 347.079
SANTA MARÍA 314.441 335.565
ENVIGADO 209.778 332.447
YARUMAL 280.902 323.693
MANZANARES 354.300 322.239
Total 84.048.583 82.661.712
Fuente: elaboración propia a partir FUT – DNP
Por concepto de TSE, 70 municipios percibieron ingresos por un total de $82.662

millones de pesos, destacándose los municipios de San Carlos, Soledad y
Buenaventura; mientras que para el período 2004 – 2006, 130 municipios reportaron
$130.772 millones de acuerdo a PGN 2009.
Por su parte, de acuerdo a la información aportada por ACOLGEN, durante el período

2008 – 2012, 21 empresas transfieren a los municipios recursos por un valor de
$ 415.445 millones de pesos, de las cuales se destacan E.E.P.P.M., Isagen y Emgesa
como las tres empresas que más recursos transfieren, tal como se muestra en la
siguiente tabla:
Tabla 50. TSE a municipios por empresa 2008 – 2013 (pesos)
EMPRESA 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL

E.E.P.P.M. 21.004.616.720 20.567.965.840 19.497.160.233 24.454.975.353 26.918.537.680 112.443.255.826
ISAGEN 16.588.052.789 15.497.958.767 16.564.331.241 20.403.545.281 14.670.443.421 83.724.331.498
EMGESA 17.266.744.905 17.497.587.890 16.116.292.948 16.960.033.617 13.971.993.486 81.812.652.846
CHIVOR 5.913.750.665 6.334.089.512 6.366.635.973 9.553.045.279 9.111.893.045 37.279.414.474
EPSA 6.760.244.282 5.288.973.725 6.184.536.370 7.688.212.902 5.851.570.782 31.773.538.061
TEBSA 2.867.197.981 4.423.534.065 4.800.327.193 3.814.870.579 15.905.929.818
BETANIA 3.879.998.946 3.517.455.818 3.068.405.282 4.768.065.209 15.233.925.255
URRA 2.086.688.359 2.293.418.517 2.696.389.355 2.695.350.568 9.771.846.799
CHEC 1.059.395.492 814.892.967 1.220.116.907 941.490.155 1.010.698.145 5.046.593.667
TERMOFLORES 655.064.367 1.054.555.041 1.505.278.893 1.304.345.037 4.519.243.338
SOCHAGOTA 628.367.999 836.126.225 888.688.510 378.666.381 486.861.271 3.218.710.386
TERMOTASAJERO 568.156.997 858.138.467 726.653.922 478.906.965 2.631.856.352
CORELCA / 541.691.041 1.175.028.497 900.668.992 2.617.388.530
GECELCA
GENSA 628.368.014 836.126.225 761.312.397 349.956.073 2.575.762.709
(TERMOPAIPA)
TERMOYOPAL 130.200.563 609.598.569 621.927.076 478.757.104 1.840.483.312
COLINVERSIONES 20.841.564 60.986.031 18.017.804 67.910.451,00 1.813.064.288
(MERIELECTRICA) 1.663.326.242,00
TERMOCANDELAR 13.617.595 15.190.114 1.093.131.293 81.561.283 1.203.500.285
IA
PROELECTRICA 46.056.394 173.807.571 222.066.430 355.032.889 796.963.284
TERMOVALLE 40.748.261 94.894.972 564.247.485 9.268.571 64.838.632 773.997.921
TERMOEMCALI 6.534.647 176.429.628 235.620.195 7.571.728 426.156.197
TERMODORADA 12.570.483 14.380.182 9.401.053 36.351.718
Total 80.177.217.025 81.493.420.985 84.322.530.381 95.701.635.470 73.750.162.704 415.444.966.565
Fuente: ACOLGEN 2013.
Durante el período 2008 – 2012, de los 70 municipios muestreados, EPM transfirió a

32 municipios un total de $ 62.461 millones, EMGESA transfirió a 15 municipios un
160
total $ 15.896 millones, ISAGEN transfirió a 14 municipios un total de $14.645
millones, EPSA transfirió a 5 municipios un total de $ 5.213 millones y CHEC transfirió
recursos a cuatro municipios por un total de $ 6.335 millones.
De acuerdo con información de ACOLGEN, para el período 2007-2011 transfirieron a

las Corporaciones $592.272 millones y a los municipios $550.386 millones, para un
total de $1.142.658 millones, correspondiendo el 52% del total a las Corporaciones. En
la siguiente gráfica se presenta el comportamiento durante el periodo.
Gráfica 44. Transferencias a municipios y corporaciones, según ACOLGEN 2007-2011 (miles de

pesos)
2007 2008 2009 2010 2011

120,000,000
100,000,000
80,000,000
60,000,000
40,000,000
20,000,000
MUNICIPIOS
CORPORACIONES
Fuente: ACOLGEN, 2013.
Los 17 municipios reportan ingresos por concepto de TSE por un total de $ 56.077
millones para el período 2008 – 2013 inclusive, ya que los presupuestos publicados en
las páginas de los municipios se encuentran actualizados a 2013. Las transferencias
provenientes de las hidroeléctricas en este caso representan el 77% y ascienden a
$ 43.293 millones. Cuatro municipios (San Carlos, Barranquilla, Soledad y Cartagena)
representan el 51% del total de los ingresos percibidos por concepto de TSE, siendo el
municipio de San Carlos el que más recursos percibe.
Respecto a las inversiones de las transferencias por parte de los esos mismos
municipios, se reportan un total de $ 58.450 millones. De estos el 22% se destinan a
agua potable y saneamiento básico que comprende los proyectos y actividades
relacionados con acueductos urbanos y rurales, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales y manejo y disposición de residuos sólidos. En otras destinaciones
previstas en el Plan de Desarrollo se destinan los recursos en un 42%, que incluyen
inversiones principalmente en vías, educación, entre otros; así mismo, en
funcionamiento se invierte el 3.6%, y en otro tipo de inversiones el 32.4%.
161
- El valor total transferido a las Corporaciones $498.825 millones para el período

2008-2012 según información del MADS correspondientes a 27 de estas
entidades. De las corporaciones que reportaron de manera diferenciada el tipo
de planta, se encuentra que un 77% de recursos provienen de hidroeléctricas
que corresponde a un valor de $ 346.055 millones para las primeras, y un 23%
de termoeléctricas con un valor de $ 106.568.
- Las transferencias corresponden al 7% del total de ingresos percibidos por las

Corporaciones, porcentaje que se encuentra distribuido de manera muy
diferente entre estas entidades, donde en al menos 3 de ellas representan más
de la mitad de sus ingresos. Este porcentaje del 7% ha permanecido
relativamente estable en el tiempo.
- Se contabilizaron 38 empresas generadoras de energía en jurisdicción de 16

Corporaciones Autónomas Regionales, con un total de 97 plantas, de las
cuales, el 29% corresponde a termoeléctricas.
- Se observa una mejora significativa frente a estudios anteriores, en el avance

en la formulación y ejecución de POMCAS relacionados con las cuencas
aportantes a los proyectos de generación hidroeléctrica, efecto coadyuvado por
la inversión de estos recursos. En este sentido, aun cuando respondieron 16 de
27 autoridades ambientales con ingresos de las transferencias, se relacionan
un total de 45 embalses y 69 cuencas hidrográficas, de las cuales 28 cuentan
con POMCA formulado. Así mismo, para el caso de las termoeléctricas se
reportan 12 Planes de Manejo Ambiental del área de influencia de la Planta
Térmica -PMAI formulados.
- Es de mencionar que 16 corporaciones reportan un total de $387.196 millones

de pesos invertidos provenientes de las transferencias frente a un total de
aproximadamente $ 499.000 millones percibidos durante el período 2008 –
2012.
- Con relación a los municipios, durante el período 2008 – 2013, 17 de ellos

reportan ingresos por concepto de TSE por un total de $56.077 millones de
pesos frente a una inversión total de $38.997 millones. Ahora bien, municipios
con baja cobertura de acueducto presentan una alta inversión y viceversa, o en
municipios con un alto porcentaje de cobertura también se presente una alta
inversión, lo que demostraría eficiencia ambiental en la inversión de las
transferencias.
- Para los municipios con que se contó con información, presentan una
destinación del 22% en agua potable y saneamiento básico que comprende los
proyectos y actividades relacionados con acueductos urbanos y rurales,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales y manejo y disposición de
residuos sólidos. Así mismo, en otras destinaciones previstas en el Plan de
162
Desarrollo se destinan los recursos en un 42%, que incluyen inversiones
principalmente en vías, educación, entre otros.
- La información capturada especialmente para los municipios, fue limitada por

efectos del tiempo previsto y la baja respuesta de estos ante la solicitud; por
tanto, se dificulta la conclusión sobre el efecto de las transferencias realizadas
por los entes territoriales.
- Es recomendable establecer un sistema de indicadores que permitan

determinar el impacto de la gestión ambiental adelantada con los recursos de
transferencias sobre las cuencas aportantes y las zonas de influencia de las
plantas respectivas, y en consecuencia los mecanismos para su optimización.
-
- Se recomienda incluir a Parques Nacionales Naturales como sujeto activo de
las transferencias, toda vez que en su jurisdicción se encuentran algunas
cuencas aportantes de plantas generadoras de energía hidroeléctrica y
actualmente no reciben estos recursos. En estos casos, la inversión que
realiza esa entidad es la que garantiza las condiciones adecuadas de estas
cuencas y las que permite condiciones de calidad y regulación hídrica que
permite la generación de energía.
- Teniendo en cuenta el importante papel de estos recursos en la formulación de

POMCAS y la ordenación de las cuencas respectivas, es recomendable su
fortalecimiento y mejora de la información sobre los proyectos que se financian
con estos recursos, que permita viabilizar a interesados su efecto ambiental.
- Es recomendable realizar un mejor seguimiento a los recursos transferidos a

los municipios que permita determinar las mejoras en términos de agua
potable, saneamiento básico y mejoramiento ambiental como efecto de la
inversión de estos recursos.
3.5 SOBRETASA AMBIENTAL SOBRE LOS PEAJES
El objeto de la Sobretasa Ambiental es la generación de recursos que permitan dar

cumplimiento al Artículo 10 de la Ley 981 del 26 de julio de 2005, el cual cita que los
recursos recaudados por la sobretasa ambiental serán destinados exclusivamente por
la autoridad ambiental para la ejecución de planes, programas y proyectos orientados
a la recuperación y conservación de las áreas afectadas por las vías de que trata la
163
presente ley, incluyendo dentro de estos el desarrollo de obras que propicien la
apropiación y defensa de dichas áreas por parte de la comunidad, de acuerdo con los
planes de manejo del área protegida respectiva.
La reglamentación de la Ley arriba indicada, determina que la Corporación Autónoma

Regional del Magdalena (CORPAMAG), debe destinar los recursos provenientes de la
Sobretasa Ambiental en la ejecución de proyectos, obras y actividades orientadas a
recuperar y conservar áreas afectadas en el Complejo Lagunar de la Ciénaga Grande
de Santa Marta y el Vía Parque Isla de Salamanca; y los recursos provenientes de la
Sobretasa Ambiental para la Entidad Promotora del Medio Ambiente de la Ciudad de
Cartagena (EPA) y la Corporación Autónoma Regional del Dique (CARDIQUE), deben
ser destinados en el Plan de Manejo para el Parque Natural Distrital Ciénaga de La
Virgen, para lo cual deberán definir los planes, proyectos, programas y los planes de
inversión, orientados a recuperar y conservar las áreas protegidas.
Como se enunció, la Sobretasa Ambiental se centra en financiar los proyectos en

Complejos Lagunares, los cuales hacen parte del convenio RAMSAR del que
Colombia es miembro. El Convenio sobre los Humedales de Importancia Internacional,
sirve de marco para acciones nacionales y de cooperación que busca la conservación
y el uso racional de los recursos de los humedales, ya que éstos72:
 Tienen una función purificadora del agua, puesto que retienen nutrientes,
sedimentos y agentes contaminantes.
 Son estabilizadores del clima.
 Suministro de agua, contribución agrícola y producción pesquera.
 Constituyen reservas para vida silvestre.
 Estabilizan las orillas y por lo tanto disminuyen la erosión.
 Existen zonas que ofrecen recreación y turismo.
 Áreas de conservación del patrimonio cultural, paisajístico, y de vida silvestre.
Dada la relevancia de los Humedales, se crea la Sobretasa Ambiental con el propósito

de generar recursos a las autoridades ambientales para mitigar el impacto ocasionado
por las carreteras e invertir en la recuperación y conservación de los sitios. Por lo
tanto, los recursos permiten compensar la afectación y el deterioro ocasionado por la
construcción de las vías del orden nacional en éstas áreas de conservación, ya que
para los casos específicos en los que la norma prevé su aplicación, esta construcción
interrumpió el flujo hídrico entre el mar y las ciénagas ocasionando el incremento de la
salinidad de los suelos y cuerpos de agua internos, degradando el mangle,
ocasionando su deterioro y la disminución del mismo.
La sobretasa ambiental se origina a partir del Artículo 117 de la Ley 788 de 2002
(Reforma tributaria) Artículo 117.Crease una sobretasa ambiental de cinco por ciento
72
Ramsar, 1987
164
(5%) para las vías que afecten o se sitúen sobre parques naturales nacionales,
parques naturales distritales, sitios Ramsar y/o reservas de biosfera.
La sobretasa será recaudada conjuntamente con el peaje por la entidad
administradora de este y deberá consignarse a favor del FONAM (Fondo Nacional
Ambiental) o la autoridad ambiental distrital, respectivamente, por trimestre vencido.
Dicho artículo, fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-1114-03 de la Corte
Constitucional, ya que no indicó el sistema y el método para establecer los costos y
beneficios inherentes a ella y por no indicar la forma de hacer su reparto.
Sin embargo, en el año 2005 la Ley 981 Por la cual se establece la Sobretasa
Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en Áreas de Conservación
y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional
definidos en la Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguación,
estableció el cobro de la Sobretasa Ambiental exclusivamente en la vía que conduce
del Municipio de Ciénaga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla, que en la
actualidad afecta a la Ciénaga Grande de Santa Marta, y también fijó el cobro en la vía
que conduce de la ciudad de Barranquilla (Atlántico) a la ciudad de Cartagena
(Bolívar), que afecta a la Ciénaga de la Virgen (Bolívar).
Con la Resolución No. 1710 del 15 de Noviembre de 2005, el Ministerio de Ambiente

reglamentó la Ley expuesta anteriormente, la cual se denomina: “Por la cual se
reglamenta parcialmente la Ley 981 de 2005 en lo relacionado con la determinación de
las entidades que se constituyen en sujeto activo y de la destinación del recaudo de la
sobretasa ambiental a que se refiere dicha ley y se adoptan otras disposiciones”. En
esta resolución se establecen las casetas recaudadoras, se precisan las autoridades
ambientales receptoras de los recursos, y la obligatoriedad de la adopción del Plan de
Manejo para el Parque Natural Distrital Ciénaga de la Virgen, entre otros.
Lo constituye el tránsito de cualquier vehículo obligado a pagar el peaje por los

sectores o tramos de las vías del orden nacional construidas o que se llegaren a
construir y que afecten o se sitúen en las Áreas de Conservación y Protección
Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la Ley
357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguación. La sobretasa está
ligada al peaje, y sólo se genera cuando existen peajes en dichas vías.
Adicionalmente, se deben tener en cuenta las excepciones contempladas en el literal

b) del Artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y la Sentencia C-508/06, que hace referencia
a la no inclusión de vehículos exentos de pago, esto es, a las ambulancias y de los
cuerpos de bomberos.
165
La Base Gravable de la sobretasa ambiental es el valor total del peaje a pagar por
cada vehículo que transite. Dicho valor se autoriza “por el Ministerio de Transporte y
las diferenciales aprobadas mediante convenios suscritos por el Instituto Nacional de
Vías que se cobran exclusivamente por el uso de la infraestructura vial." Para el
cálculo no se incluye el valor de la sobretasa de seguridad vial.
El sujeto activo lo constituyen las Corporaciones Autónomas Regionales del

Magdalena (CORPAMAG) y del Canal del Dique (CARDIQUE), así como la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena (EPA). CORPAMAG recauda el 100% de
la Sobretasa ambiental por la afectación que se produce en la Ciénaga Grande de
Santa Marta. El recaudo se realiza en las estaciones del Puente Laureano y Tasajera,
en la vía que conduce del municipio de Ciénaga (Magdalena) a la ciudad de
Barranquilla; entre tanto, CARDIQUE y EPA se distribuyen el recaudo de la Sobretasa
ambiental por la afectación en la Ciénaga de La Virgen, por partes iguales en la vía
que conduce de la ciudad de Barranquilla a la ciudad de Cartagena. El cobro se realiza
en las estaciones de Marahuaco y Puerto Colombia.
Los sujetos pasivos de la sobretasa son los vehículos obligados a pagar peajes, que
transiten por las vías que afecten o se sitúen en las áreas protegidas definidas en el
hecho generador. El recaudo se realiza en las casetas de los peajes, los cuales no
hacen parte del sujeto pasivo de la misma. Dichas casetas están determinadas
conjuntamente por el MADS y el Ministerio de Transporte.
3.5.3.5 Tarifa
La tarifa actualmente aplicada es del 5% sobre el valor total del peaje.
3.5.4 Evaluación de la efectividad
Para cumplir con el objetivo de evaluar la efectividad de la Sobretasa Ambiental sobre

los peajes, se hizo un análisis de la gestión de recuperación de las áreas de
conservación afectadas por la construcción de las vías que trae consigo el tránsito de
vehículos. El equipo evaluador revisó la información oficial y la literatura existente,
revisó el trabajo realizado por Parques Nacionales Naturales quien ha efectuado
entrevistas a las comunidades locales, así como reuniones con autoridades
166
ambientales, con el fin de determinar la percepción acerca del instrumento financiero,
su operatividad y formular las recomendaciones a que haya lugar.
Para la evaluación se contó con información solicitada a las entidades que son los
sujetos activos de este tributo, el registro de ingresos y gastos, planes de acción e
informes de gestión de las tres autoridades ambientales, la Corporación Autónoma
Regional del Magdalena (CORPAMAG), la Corporación Autónoma Regional del Canal
del Dique (CARDIQUE) y la Empresa Promotora del Medio Ambiente de Cartagena
(EPA Cartagena). Así mismo se contó con informes de auditoría de la Contraloría
General de la República, estudios del Banco de la República y estudios del Instituto de
Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives De Andréis”-INVEMAR, entre
otros.
Dentro de los criterios de evaluación de efectividad de la Sobretasa de peajes, se

definieron la efectividad ambiental y la eficiencia económica, determinadas por
lineamientos y medidas a través de indicadores.
La efectividad ambiental hace referencia a la contribución de los instrumentos
económicos y financieros en la evolución y el logro de las metas u objetivos de la
política ambiental previamente fijada, metas u objetivos relacionados con mejoras en
la calidad o cantidad de un recurso natural, así como con el mejoramiento de la
gestión de las autoridades ambientales en torno a la administración de los recursos.
Por lo cual se contemplan los siguientes lineamientos que permiten definir los
indicadores de la efectividad ambiental: (i) cómo se han cumplido los objetivos y metas
ambientales con la aplicación de la sobretasa de peajes; (ii) cómo influye la Sobretasa
de peajes en el fortalecimiento de la gestión de la autoridad ambiental hacia la zona en
cuestión; (iii) la interrelación de la Sobretasa de peajes frente a otras herramientas de
regulación y planificación ambiental.
La eficiencia económica se abordó teniendo en cuenta los siguientes elementos: (i)

gastos administrativos para la implementación de la sobretasa de peajes; (ii) evolución
de los recursos recaudados por la sobretasa de peajes; (iii) destinación de los recursos
recaudados por la sobretasa de peajes; (iv) necesidades adicionales de inversión
pública para el logro de metas y objetivos.
De acuerdo con los anteriores lineamientos y a partir de los criterios de Efectividad

Ambiental y de Eficiencia Económica, se determina los siguientes indicadores y sus
variables:
Tabla 51. Criterios, Indicadores y variables de la efectividad ambiental y de la eficiencia

económica

1.1. Ejecución de los recursos y evaluación - Recaudos de la Sobretasa.

de la naturaleza de los proyectos.
- Valor de los Proyectos desarrollados.
- Proyectos que permiten la mejora en la
1.2. Mejoras en la gestión ambiental.
gestión ambiental.
167
1.3. Cumplimiento de los objetivos de - Porcentaje de cobertura de necesidades
conservación. de conservación.
1.4. Aplicación de otro instrumento de - Instrumento de financiación en

financiación. implementación.
2.1. Gastos administrativos asociados a la

- Gastos de la Sobretasa de peaje.
Sobretasa de peaje.
- Variación en el recaudo por Sobretasa de

2.2. Evolución y proyección de los recaudos peaje.
provenientes del cobro de Sobretasa de
peaje. - Proyecciones del recaudo por Sobretasa
de peaje.
2.3. Destino de los recursos. - Reparto de los recursos.
Fuente:elaboración propia
Para la evaluación de la sobretasa de peajes se tienen en cuenta los indicadores y

variables enunciados en la Tabla 51.
3.5.4.1.1 Ejecución de recursos y proyectos
Este indicador mide los recaudos frente a la ejecución de los recursos en los proyectos
por cada una de las Autoridades Ambientales. En el caso de CORPAMAG se comparó
frente a los proyectos de destinación específica ejecutados en cada vigencia, los
cuales se denominan “Recuperación, mantenimiento y conservación de los caños del
Complejo Deltaico Estuario del río Magdalena y la implementación de una granja piloto
acuícola y piscícola para la transferencia de tecnología y conocimiento a las
comunidades de pescadores de la ecorregión CGSM”.
Tabla 52. Recaudos Vs Ejecución de la Sobretasa ambiental de peajes CORPAMAG (miles de pesos)
AÑOS 2008 2009 2010 2011 2012

Recaudo de la
sobretasa de $2.176.293 $2.461.471 $2.694.322 $3.489.778 $3.493.433
peaje
Valor Proyectos
$1.869.510 $2.165.548 $2.632.159 $4.375.923 $3.511.565
ejecutados
Porcentaje de
86% 88% 98% 125% 100,5%
ejecución
Fuente: Elaborada a partir de los datos reportados por la Autoridad Ambiental: Corporación Autónoma
Regional Del Magdalena – CORPAMAG.
Como se observa en la Tabla 52, durante el período 2008-2010 los ingresos de la

Sobretasa de peajes se ejecutaron entre el 86% y el 98%, en los proyectos descritos.
Entre tanto, en el año 2011 los recursos ejecutados fueron superiores a los
168
recaudados con la Sobretasa en un 25%. Así mismo, para el año 2012 el porcentaje
de ejecución fue del 100,5%.
Por su parte, el Informe de Gestión 2007-2012 de la Corporación Autónoma Regional

del Magdalena - CORPAMAG, de julio de 2012, destaca que el déficit hídrico es uno
de los principales tensores de bosques y reduce la recuperación de la cobertura en
áreas degradadas, el mantenimiento de los caños Clarín y Canales del CGSM,
benefician directamente a los bosques del manglar, mejorando las condiciones
ambientales, y estableciendo la funcionalidad ecológica del sistema y se recomienda
que las estrategias de manejo basadas en tallas mínimas de captura, cuota de pesca y
esfuerzo óptimo de pesca, deban ir a escenarios de concertación entre la comunidad
de pescadores, investigadores y administradores del recurso.
Por otra parte, a finales del año 2003, CARDIQUE formula el Plan de Ordenamiento y
Manejo de la Cuenca Ciénaga de la Virgen. Según el reporte de recaudos y ejecución
de los proyectos de CARDIQUE (ver Tabla 53), corresponden al 100% para el período
2008 - 2012, inversión dirigida a la recuperación y conservación del Parque Natural
Distrital Ciénaga de la Virgen, lo que permite evidenciar que los recursos están siendo
ejecutados en su totalidad. Las cifras fueron enviadas por la autoridad ambiental para
el presente análisis de efectividad, no obstante en otros informes consultados de la
autoridad ambiental, se tiene que la entidad ha realizado inversiones mayores en la
recuperación del Parque Natural Distrital Ciénaga de la Virgen.
Tabla 53. Recaudos Vs Ejecución de la Sobretasa ambiental de peajes CARDIQUE (miles de pesos)
AÑOS 2008 2009 2010 2011 2012

Recaudo de la $ 313.613 $ 439.328 $ 460.337 $ 565.275 $ 583.983
sobretasa de
peaje
Valor Proyectos $ 313.613 $ 439.328 $ 460.337 $ 565.275 $ 583.983
ejecutados
Porcentaje de 100% 100% 100% 100% 100%
ejecución
Fuente: Elaborada a partir de los datos reportados por la Autoridad Ambiental: Corporación Autónoma
Regional Del Canal del Dique – CARDIQUE.
Según las cifras de la Tabla 54 que corresponden al registro de datos de ingresos por
concepto de Sobretasa de peajes y ejecución de proyectos registrados por la EPA, se
tiene que el agregado, para el período comprendido entre los años 2008-2012, el
porcentaje de ejecución es del 166%, lo que indica que las inversiones son mayores al
recaudo de la Sobretasa.
Tabla 54. Recaudos Vs Ejecución de la Sobretasa ambiental de peajes EPA (miles de pesos)
AÑOS 2008 2009 2010 2011 2012

Recaudo de la $ 359.078 $ 536.003 $ 507.911 $ 665.227 $ 665.573
sobretasa de
peaje
Valor Proyectos $ 341.720 $ 404.379 $ 574.462 $ 624.750 $ 1.259.052
ejecutados
Porcentaje de 95% 75% 113% 94% 189%
169
ejecución
Fuente: Elaborada a partir de los datos reportados por la Autoridad Ambiental: Empresa del
Medioambiente de Cartagena – EPA.
Se concluye, que los recursos totales recaudados para el período 2008-2012 alcanza
la suma de $ 19.411.627.750 y una inversión realizada por $ 20.121.606.750
equivalente al 104%, como se observa en la siguiente gráfica.
De otro lado, la participación por entidad respecto a los recaudos se observa que el
74% de los recursos corresponden a CORPAMAG, el 12% a CARDIQUE y el 14% a la
EPA-Cartagena, con lo cual realizan inversiones ambientales en la recuperación,
mantenimiento y conservación de los caños del Complejo Deltaico Estuario del río
Magdalena y la implementación de una granja piloto acuícola y piscícola para la
transferencia de tecnología y conocimiento a las comunidades de pescadores de la
ecorregión CGSM (CORPAMAG); recuperación y conservación del Parque Natural
Distrital Ciénaga de la Virgen (CARDIQUE) y, Parque Natural Distrital Parque
Departamental Ciénaga de la Virgen (EPA-CARTAGENA).
Gráfica 45. Recaudos Vs Ejecución de la Sobretasa ambiental 2008-2012
No obstante, en el informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

de 2009-2010, elaborado por la Contraloría General de la República, se tiene que:
Aunque el Distrito de Cartagena reporta el monitoreo de la Ciénaga de la Virgen y los
canales internos de la ciudad, y el apoyo de CARDIQUE en la elaboración del POMCA
y plan de manejo ambiental de la Ciénaga, aún se presentan deficiencias en el
monitoreo de los recursos naturales en la zona, vinculadas a la ocupación de predios
de uso público y la afectación de manglares que es objeto de seguimiento por parte de
la Contraloría General.
Adicionalmente, en el informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

2011-2012, presentado por la Contraloría General de la República, se tiene que las
Autoridades Ambientales han recibido recursos con la Sobretasa al peaje en el anillo
vial con destinación específica para la implementación del Plan de Manejo del Parque
170
Natural Distrital de la Ciénaga de La Virgen, la cual no hay claridad si ha iniciado.
Además, el Parque Natural Distrital Ciénaga de La Virgen, cuenta con jurisdicción
compartida entre CARDIQUE y la EPA, y el cobro de la sobretasa ambiental de peajes
en el anillo vial en la ciudad de Cartagena fue autorizado mediante la Resolución No.
26004244 de 2003 del Ministerio de Transporte.
3.5.4.1.2 Evaluación de la naturaleza de los proyectos de inversión
El indicador se mide a partir de la variable “Proyectos que permiten la mejora en la

gestión ambiental”, la cual tiene dos actividades para su evaluación:
La primera actividad tiene que ver con las obras hidráulicas para la recuperación de la
Ciénaga Grande de Santa Marta (ver Tabla 55); según datos de CORPAMAG en el
período 2007-2012, se realizaron obras que permitieron mejoras en las condiciones
ambientales, dado que estas inciden en la calidad del agua, la cobertura de bosque de
manglar y la productividad pesquera que beneficia a las comunidades locales.
Tabla 55. Obras Hidráulicas CORPAMAG 2007-2012
Unidad de Acumulado
Descripción
medida Total
Dragado
Caño Clarín Nuevo M3 88,000
Caño Aguas Negras M3 785,870
Caño Renegado M3 441,210
Caño El Torno M3 199,000
Conformación de Terraplenes
Caño Aguas Negras M2 90,933
Caño Renegado M2 20,834
Fuente: CORPAMAG, Informe de Gestión 2007 - 2012
Adicional a lo anterior, según datos de seguimiento del INVEMAR a la dinámica del

Manglar, enunciada en la Tabla 56, se tiene que a partir de 1956 empezó el deterioro
del bosque de manglar debido a la construcción de la vía Ciénaga-Barranquilla y el
taponamiento de los caños y canales que permitían el flujo de agua dulce desde el río
Magdalena hacia su delta exterior, causando la hipersalinización y erosión de los
suelos (Manjares y Escobar 1991). En el año 1995 se realizó la reapertura y dragado
del Caño Clarín, lo que ocasionó que se incrementara el área de cobertura de manglar
vivo en el 6,2%. A partir del año 2003, la tendencia creciente a recuperar el bosque de
manglar permite afirmar que los recursos que provienen del cobro de la Sobretasa de
peajes tienen un impacto positivo sobre la recuperación y conservación de la Ciénaga
Grande de Santa Marta, conjuntamente con recursos adicionales que han sido
invertidos.
171
Tabla 56. Dinámica de recuperación de los bosques de mangle de la CGSMr
Manglar Vivo Manglar Vivo Recuperación

Año
(ha) (%) (%)
1956 51.150 100 -
1995 22.580 44.1 0
1999 25.750 50.3 6.2
2001 27.850 54.4 10.3
2003 26.690 52.2 8.1
2007 29.620 57.9 13.8
2009 33.900 66.3 22.2
2011 37.470 73.2 29.2
Fuente: INVEMAR
La segunda actividad, se refiere a la implementación de una granja piloto acuícola y

piscícola para la transferencia de tecnología y conocimiento a las comunidades de
pescadores de la ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta, ya que la actividad
económica de dicha comunidad se vio afecta por la construcción de la vía. En
convenio entre CORPAMAG y la Universidad Tecnológica de Bolívar se formularon 13
proyectos socioproductivos, los cuales se encuentran en fase de implementación, lo
que indica que los recursos por la Sobretasa de peajes han servido para financiar
proyectos, obras y actividades orientadas a la recuperación y conservación de áreas
afectadas, como lo determina la reglamentación de la Ley 981 de 2005.
Como se describe en las Tablas 53 y 54 CARDIQUE y la EPA, reportan para el

período de análisis (2008-2012) una inversión total de $2.363 y $3.204 millones de
pesos, respectivamente, en la recuperación y conservación del Parque Natural Distrital
Ciénaga de la Virgen, aunque no se remite un reporte más detallado de los programas
o proyectos específicos en los que se han invertido estos recursos. Es de mencionar
que la Ciénaga de la Virgen se encuentra localizada al noroeste de la ciudad de
Cartagena, interconectada con el mar Caribe y la Bahía de Cartagena y receptoras de
aguas lluvias y residuales. Hasta la inauguración del emisario submarino en el
presente año, esta ciénaga recibía sin tratamiento alguno el 65% de las aguas
residuales de Cartagena a través de 6 puntos de vertimiento (Resolución 486 de 2009
Cardique).
3.5.4.1.3 Cumplimiento de los objetivos de conservación
Para el caso de la CGSM, si bien los recursos recaudados vienen teniendo un

crecimiento significativo, no se alcanza a suplir las necesidades de dragado de los
caños que es la actividad principal que se realiza para la recuperación de los bosques
de manglar y el aumento de la biodiversidad. Según el Plan de Mantenimiento de los
caños, se deberían dragar 580.552 metros cúbicos anuales para el objetivo de
conservación pero actualmente según CORPAMAG se dragan 310.527 metros cúbicos
por la limitación de recursos. En razón a que la tarifa fijada para la sobretasa a peajes
es del 5% y que dichos recursos solo cumplen con el 53% de las necesidades de
172
dragado, se hace necesario, según CORPAMAG, el aumento de la tarifa al 8% para
cumplir con dichas necesidades (Exposición de motivos Proyecto de Ley N° 189).
Adicionalmente, en lo que respecta a las necesidades de financiación de proyectos
productivos en la Ciénaga Grande de Santa Marta y el monitoreo ambiental, y según el
reparto de los ingresos por la Sobretasa, que destina el 10% a proyectos productivos y
el 3% a monitoreo por parte del INVEMAR (CORPAMAG, 2012).
Según el Informe 2012- Monitoreo Ambiental de la Ciénaga Grande de Santa Marta

presentado por el INVEMAR, se recomienda continuar con el proceso de rehabilitación
del sistema, especialmente en la recuperación de la cobertura vegetal, así como se
requiere que se realice el mantenimiento completo y periódico de los canales Clarín,
Aguas Negras y Renegado; también se pone de manifiesto que el dragado parcial de
los canales no es suficiente para cumplir con los requerimientos hídricos, afectando el
proceso de recuperación y provocando en algunos sectores pérdida de cobertura
vegetal, especialmente durante años de sequías.
El informe citado anteriormente pone de manifiesto la necesidad de recursos con el fin
de desarrollar en campo un diagnóstico estructural rápido de otros sectores en
recuperación, que permitiría recoger información adicional para analizar el proceso de
recuperación integral de los bosques de mangle del sistema. También se podrían
desarrollar la verificación en campo para minimizar o eliminar la incertidumbre
generada con la cobertura Bosque de manglar. Todo ello permite sustentar la
necesidad de incrementar los recursos de la Sobretasa a peajes en la Ciénaga Grande
de Santa Marta.
No obstante, los objetivos de conservación se han ido cumpliendo como se observan

en los siguientes mapas satelitales, que muestran la evolución del manglar vivo en la
Ciénaga Grande de Santa Marta:
Mapa 1: Cobertura de Manglar, año 1956 (51.150 hectáreas de manglar vivo)
173
Fuente: Invemar-Corpamag-MAVDT (2009)
174
Fuente: Invemar-Corpamag-MAVDT (2009)
Fuente: Invemar et.al. (2009)
En lo que respecta a la Ciénaga de la Virgen, pese a un monto de inversión para el

período 2008-2012 que supera los $5.000 millones con recursos de la sobretasa
ambiental al peaje según lo reportado por CARDIQUE y EPA, los problemas
175
ambientales son apremiantes: la tala indiscriminada de manglares, la ocupación ilegal
de la ciénaga, la proliferación de rellenos, el desvío manipulado de arroyos naturales
que en años anteriores desembocaban en la Ciénaga, oxigenándola; y el vertimiento
durante mucho tiempo sin tratamiento alguno del 65% de las aguas servidas de
Cartagena, han mermado la capacidad natural de la Ciénaga para cumplir funciones
ecosistémicas de regulación y asimilación de contaminación, según estudios de
auditoría realizados por la Contraloría Distrital de Cartagena para el período 2008-
2011 y el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (Resolución 586 de 2009
Cardique). Este vertimiento se realizaba a través de cauces naturales, canales y
colectores, mientras el restante 35% de las aguas se vertían a la Bahía de Cartagena
(Acuacar, 2013). Sin embargo, es de mencionar la entrada en operación del emisario
submarino en el año 2013, que efectivamente disminuirá ostensiblemente los efectos
ambientales del vertimiento de aguas residuales en la Ciénaga de la Virgen.
3.5.4.1.4 Otras fuentes de financiación
Para el caso de la Ciénaga Grande de Santa Marta, para el mantenimiento

permanente de los caños Aguas Negras, Renegado, Clarín, Torno, Almendros
Alimentador y Bristol, además de la Sobretasa de peajes, el Fondo Nacional de
Regalías destinó recursos para tal fin. Según el Informe de Gestión 2007-2012 de
CORPAMAG, de julio 2012, …con relación al año 2012 con respecto al año 2011, se
presenta un aumento del 761% en el rubro aportes de otras entidades, debido a una
adición de recursos con situación de fondos por valor de $5.910 millones, provenientes
del Fondo Nacional de Regalías, designados a Corpamag para la ejecución del
proyecto “Recuperación Hidráulica de los Caños del Complejo Deltaico Estuarino del
Río Magdalena en el Departamento del Magdalena.
Adicional a las fuentes de financiación citadas, se suman las provenientes de

Organizaciones No Gubernamentales de Cooperación Internacional y Corporación
Minuto de Dios, con proyectos específicos tendientes a la mejora de las condiciones
de vida de la población dentro del programa denominado Proyecto de reconciliación
con los pueblos de palafitos del Magdalena (Gobernación del Magdalena, 2008).
3.5.4.2.1 Gastos administrativos asociados a la Sobretasa de peaje
Para el caso de la CGSM, y en general para este instrumento, no existen gastos

asociados a la recaudación de la sobretasa de peajes. El recaudo se realiza en las
casetas recaudadoras correspondiente de la vía que conduce del municipio de
Ciénaga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla, en las estaciones Puente Laureano
y Tasajera. El concesionario se encarga de realizar los pagos mensuales del recaudo
a CORPAMAG.
No obstante, la ejecución de los recursos implica unos gastos administrativos como la
interventoría y el pago de la administración de fondos contratados a través de una
176
fiducia. Según los datos de CORPAMAG, dichos gastos corresponden al 6% y el 1%
respectivamente, cifras que si bien tienen un porcentaje representativo dentro del
recaudo de la Sobretasa de peajes, se encuentran dentro del margen normal de
gastos en la ejecución presupuestal de recursos.
3.5.4.2.2 Evolución y proyección de los recaudos provenientes del cobro de Sobretasa

de peaje
Para el caso de la CGSM, como se presenta en la Tabla No. 57, el incremento de los
recaudos por la Sobretasa de peajes en el período 2006-2012 ha sido del 92,7%. Los
años de mayor crecimiento fueron: 2007 respecto al 2006, con el 33,2% de incremento
en el recaudo, y del año 2011 con respecto al 2010 que el incremento fue del 29,5%.
Tabla 57. Ingresos y Proyecciones de la sobretasa de peaje
Año Ingresos Evolución

reales y del
proyecciones recaudo
2006 $ 1.522 -
2007 $ 2.027 33,2%
2008 $ 2.176 7,4%
2009 $ 2.461 13,1%
2010 $ 2.694 9,5%
2011 $ 3.489 29,5%
2012 $ 3.493 0,1%
2013 $ 3.633 4,0%
2014 $ 3.778 4,0%
2015 $ 3.929 4,0%
2016 $ 4.086 4,0%
2017 $ 4.250 4,0%
2018 $ 4.420 4,0%
2019 $ 4.597 4,0%
2020 $ 4.780 4,0%
Fuente: A partir de datos de CORPAMAG.
Se observa que la sobretasa de peajes tiene una tendencia creciente en el recaudo,

con lo cual se espera contar con mayor disponibilidad de recursos para invertir en los
proyectos productivos dirigidos a las comunidades pesqueras del área de la ciénaga,
quienes se han visto muy afectados por los problemas de contaminación y deterioro de
la misma.
177
3.5.4.2.3 Destinación de los recursos
Para el caso de la CGSM, según los datos de CORPAMAG los ingresos se distribuyen
de la siguiente forma:
El 80% se destinan al mantenimiento del sistema hidráulico instalado, que se

encuentra en los caños del Torno-Alejandros y Alimentador, Renegado y Aguas
Negras y del Clarín Nuevo, el 10% en ejecución de proyectos productivos, el 6% en
interventorías, el 3% monitoreo con INVEMAR y el 1% en contratar el fondo fiduciario
para el manejo de los recursos.
Con base en los porcentajes reseñados, se tiene que el 93% de los recursos se
destinan al mantenimiento hidráulico, así como a la ejecución de proyectos productivos
y al componente de investigación, necesarios para el seguimiento de las inversiones,
lo que permite afirmar que los recursos ejecutados cumplen con el objeto del cobro de
la Sobretasa de peajes.
Es de mencionar que en el proyecto de Ley 189 por el cual se pretende incrementar la

tarifa a aplicar sobre la base gravable al 8%, se presentan los recursos a invertir en la
vigencia 2006-2020 con el recaudo actual del sistema hidráulico instalado que
ascienden a $34.172 millones de pesos, frente a los requerimientos financieros totales
para el mantenimiento del sistema hidráulico instalado en la Ciénaga Grande de Santa
Marta, que para la misma vigencia ascienden a $52.197 millones de pesos, como se
observa existe una diferencia entre lo que se aspira a recaudar con la tarifa actual y
las necesidades financieras o recursos que se deben invertir de $18.025 millones, con
base en esta diferencia se sustenta la solicitud de ampliar la base gravable de la sobre
tasa ambiental de los peajes del 5% al 8%, pensando en que el incremento se
destinaría exclusivamente a financiar las obras de dragado conforme al Plan existente
Para el caso de la Ciénaga de la Virgen, Cardique señala que la aplicación de
recursos de la ley 981 de 2005, se ha destinado principalmente a la realización de
obras que conllevan al mejoramiento hidráulico y al saneamiento ambiental de los
arroyos y canales que vierten sus aguas hacia dicha ciénaga, en el marco del Plan de
Manejo Ambiental del Parque Distrital Ciénaga de la Virgen (Resolución No. 1117 del
28 de Diciembre de 2006 de Cardique), incorporado al Plan de Acción de la
Corporación, en la línea estratégica de cuerpos de agua ambientalmente sanos -
Programa No. 1 “Administración y manejo del recurso hídrico”, dentro del Proyecto No.
2 “Recuperación y conservación del Parque Natural Distrital Ciénaga de la Virgen” y en
complemento con la sobre tasa ambiental predial. A su vez señalan que el mecanismo
de ejecución es a través de Contratos de Consultoría (Interventoría) y Obra,
respectivamente, 120 y 121 de 2007, cuyo objeto Contrato de Obra No. 121 de 2007
es “MEJORAMIENTO HIDRÁULICO Y SANEAMIENTO AMBIENTAL DE LOS
ARROYOS Y CANALES QUE VIERTEN SUS AGUAS A LA CIÉNAGA DE LA VIRGEN
– DEFINIDOS EN EL ACUERDO 009 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2.006 DEL
CONSEJO DIRECTIVO DE CARDIQUE” con una vigencia comprendida entre los años
2007 al 2020.
178
- El crecimiento en el recaudo de la Sobretasa ambiental de peajes, permite

evidenciar que no existe evasión en la misma y que es completamente
operativa tanto en el recaudo como en la transferencia a las autoridades
ambientales.
- De acuerdo con la información de CORPAMAG, la destinación de estos

recursos está asociada a la ejecución de proyectos de recuperación y
conservación de las áreas afectadas en complejo lagunar de la Ciénaga
Grande Santa Marta – CGSM. Igualmente CARDIQUE señala que la aplicación
de recursos de la Ley 981 de 2005, se ha destinado principalmente a la
realización de obras que conllevan al mejoramiento hidráulico y al saneamiento
ambiental de los arroyos y canales que vierten sus aguas hacia dicha ciénaga,
en el marco del Plan de Manejo Ambiental del Parque Distrital Ciénaga de la
Virgen.
- La sobretasa ambiental de peajes se constituye en un mecanismo de

compensación no solo para soportar los costos asociados a la recuperación y
conservación de las áreas afectadas sino en proyectos en beneficio de las
comunidades de la zona afectadas por la construcción de la vía y las
afectaciones socioeconómicas por el cambio del ecosistema.
- La destinación del recaudo de la Sobretasa ambiental de peajes en proyectos

de monitoreo, permiten identificar con mayor exactitud la eficiencia en la
destinación de los recursos y su evolución en el tiempo, lo que da una mayor
visibilidad de la sobretasa.
- La sobretasa ambiental de peajes permite generar alianzas estratégicas para

aumentar el nivel de ingresos enfocados en la recuperación y conservación de
la Ciénaga Grande de Santa Marta.
- Existe asimetría en la información entregada para medir la efectividad del

instrumento, así como en los informes publicados y en los informes elaborados
por los órganos de control.
- Incluir a la Unidad de Parques Nacionales Naturales como sujeto activo de este

tributo, teniendo en cuenta que la Vía Parque Isla de Salamanca, junto con el
Santuario de Fauna y Flora de la Ciénaga Grande de Santa Marta, también
administrado por Parques Nacionales, fueron declaradas en 1998 como Sitios
Ramsar de importancia mundial, y en noviembre de 2000, como Reserva del
Hombre y la Biosfera por la Unesco. Ambas constituyen zona núcleo de la
Reserva de la Biosfera del Complejo Lagunar de la Ciénaga Grande de Santa
Marta por ser representativas del delta del río Magdalena, considerado como
179
ecosistema estratégico (UAESPNN, 2013). En este sentido, esta entidad
también debe realizar inversiones en la misma área objeto de sobretasa
ambiental, y los recursos disponibles para ello son limitados.
 Considerar la ampliación de esta sobretasa ambiental a los peajes de vías del

orden nacional que cumplan la condición establecida en la Ley 981 de 2005, y
ampliando a áreas protegidas de carácter nacional. En este sentido lo que
permitiría la generación de recursos tendientes al cumplimiento de objetivos de
conservación como restauración ecológica tanto en las áreas protegidas como
en sus zonas de influencia. De esta manera puede disminuirse la brecha
financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) calculada a partir
de los escenarios definidos, que en el escenario básico (a partir de las
necesidades mínimas para cumplir con los objetivos de conservación in situ)
contempla el monto anual de $426.147 millones (precios corrientes de 2010)
(Bovarnick, et al, 2010) (PNN, 2010).
 Realizar estudios que permitan valorar el impacto de los recursos destinados a

proyectos productivos y las mejoras en la calidad de vida de las comunidades
de las zonas, así como en el monitoreo de procesos de restauración del
mangle que permita valorar la cantidad de carbono capturada por el mangle,
ello para explorar posibilidades de reconocimiento en mercados voluntarios por
la conservación de estas áreas.
180
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185
SEGUNDA PARTE
4. REVISIÓN DE INICIATIVAS DE NUEVOS TRIBUTOS AMBIENTALES
La resolución de la problemática ambiental que aqueja nuestro medio más inmediato,

exige respuestas prácticas pero consecuentes con sus posibles efectos secundarios,
sobre otros aspectos de la vida social y económica de los involucrados. Las
propuestas simplistas o imperfectas que, reconocen los antecedentes del problema
pero desconocen la incidencia de su implementación terminan por convertirse en
sugerencias triviales que tendrían que ser replanteadas en un futuro inmediato.
Proponer un nuevo impuesto requiere de un complejo proceso para su diseño para el

cual es necesario identificar no sólo la problemática que se desea abordar sino
también el objetivo puntual hacia el que va a ser dirigido dicho impuesto. Identificar el
ámbito de aplicación y los indicadores y mecanismos que permitan contrarrestar una
doble tributación son elementos a considerar cuando del diseño de un instrumento
económico como el impuesto verde, se trata. También deben definirse el hecho
imponible y la unidad de medida, los hechos o los sujetos exentos para evitar que
recaiga sobre ellos un carga que resultara perjudicial al colectivo y ser consciente que
la aplicación a la base gravable determina el valor de la tarifa, que el sujeto pasivo
determina el sector productivo que se verá afectado y por ende sus efectos en
términos de demanda y de aumentos de precios o costes.
Asegurarse que el instrumento conveniente para afrontar la problemática en cuestión

es un impuesto y no una tasa o una contribución porque no se desea asumir la
obligación de prestar un servicio directo por parte del estado, es otro elemento
importante para el diseño de un instrumento económico como es el impuesto en
consideración.
Como los impuesto ambientales no persiguen simplemente una mayor recaudación

sino la modificación de las conductas del consumidor o del productor, hay que
reconocer los efectos de su implementación desde el punto de vista social,
económico y ambiental para obtener resultados adecuados y para esto es necesario
contar con los estudios y modelos que permitan prever los resultados de su
imposición. Finalmente vale recordar que los tributos verdes deben ser
complementarios a la actividad reguladora y sancionadora de las autoridades
ambientales de forma que apoyen la política económica y ambiental del gobierno
Por otra parte en el diseño de un impuesto deben tenerse en cuenta viabilidad

administrativa, eficiencia económica, equidad y responsabilidad. Es decir el sujeto
activo debe tener la capacidad para fijar la tasa si es el caso, recaudar y lograr el
menor coste de su administración, el gravamen debe ser simple y de fácil comprensión
para minimizar los costos del contribuyente; debe ser eficiente económicamente es
decir que no implique altas distorsiones o modifiquen la situación final del
contribuyente y debe ser equitativos o sea que la incidencia de la carga del impuesto
186
no resulte regresiva. La responsabilidad corresponde a la capacidad del sujeto activo
de responder por el uso del recurso recaudado
Por todo lo anterior es que en esta segunda parte no se presentan propuestas finales
de tributos ambientales sino que se pretende hacer una primera aproximación para
abordar los sugerido en el artículo 184 relativo a “la identificación y viabilidad de
nuevos tributos por la emisión de efluentes líquidos y de gases contaminantes y de
efecto invernadero identificando los sujetos, las actividades y bases gravables, hechos
generadores, y demás elementos del tributo.”
187
4.1 EMISIÓN DE EFLUENTES LÍQUIDOS
Factores como la ubicación geográfica, la topografía y la variedad climática determinan

que Colombia posea una de las mayores ofertas hídricas naturales del planeta, sin
embargo según el Informe de Naciones Unidas “Agua para todos, Agua para la vida”
(2003), el país paso de estar ocupando el cuarto lugar a finales del siglo XX al puesto
veinticuatro a principios de este siglo.
A nivel nacional esta oferta superficial hídrica ha sido cuantificada en 2.084 km3 de red
ﬂuvial superﬁcial, correspondientes a 57.000 m3 anuales por habitante, distribuidas de
la siguiente forma: el área hidrográfica del Magdalena – Cauca, 13,2% del total
nacional1, la zona Caribe con 7,8% de la oferta media nacional, la zona del Pacífico,
la Orinoquía y la Amazonía con el 24%, 13% y 38,7% respectivamente. En Contraste
mientras en la región de la zona hidrográfica del Magdalena – Cauca habita
aproximadamente el 74% de la población del país, el 20% en la zona Caribe, en las
zonas del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía habita escasamente el 6% restante de
la población Colombiana.
En la oferta hídrica total están incluidos los cuerpos lenticos, para lo cual Colombia
posee 1.015 ciénagas2 las cuales ocupan 397.613 has, 28 embalses que ocupan
51.684 has, 1.277 lagunas en 123,412 has y 234 pantanos que ocupan 258.273 has.
La distribución geográfica es así: el 46% en la zona del Orinoco, el 37% en la zona
hidrográfica del Magdalena – Cauca, el 9% en el Amazonas, el 8% en el Pacifico y el
6% en el Caribe. Adicionalmente se han estimado 38Km3 almacenados en estos
cuerpos de agua3 que ocupan sólo el 0,73 del área continental del país.
En cuanto a los cuerpos de agua loticos cuantificados a través de la escorrentía y

rendimientos hídricos (l/s-km2), el IDEAM (2010) ha calculado que en términos de
cantidad de agua que fluye por unidad de área, es el Pacifico el que cuenta con el
mayor rendimiento hídrico del país, seguido de la Amazonia, el Orinoco y el Caribe.
Las áreas hidrográficas de Catatumbo y Magdalena-Cauca presentan los rendimientos
promedio más bajos del país.
En cuanto al agua costera, Colombia tiene al norte el mar Caribe con 540.876 Km2 y al
sur -occidente el océano Pacífico con aproximadamente 378.500 Km2. Lo que significa
que el país cuenta con 919.732 km2 de áreas marítimas4.
Las reservas de agua subterránea se han estimado en un volumen del orden de 5.848
km35, distribuidas ligeramente más de la mitad (52%) entre las zonas de mayor
pluviosidad, la Amazonia, la Orinoquia y el Chocó. Las principales reservas de agua
subterránea se encuentran en las provincias de los Llanos Orientales (41,5%), la
Cordillera Oriental (16,5%) y Caguán - Putumayo (11,5%), las cuales representan el
1
IDEAM (2010). Evaluación Nacional de Agua - ENA
2
ibid
3
Política Nacional del Recurso Hídrico
4
Política Nacional del Recurso Hidrico
5
IDEAM (2010). Evaluación Nacional de Agua - ENA
188
69.5% del total estimado para el país. La zona que presenta menor reserva de agua se
encuentra en el Valle Alto del Magdalena con solamente el 1,9%.
La demanda de agua superficial para el desarrollo de las actividades socioeconómicas

del país y de acuerdo al IDEAM (2010) está dada principalmente por los siguientes
usos: agrícola (54%), doméstico (7.3%), industria (4.4%)l, generación de energía
(19.4%) (Hidroeléctrica y termoeléctrica), acuícola, pecuario (6.2%) y el sector
servicios (1.1%)
Los principales usuarios del agua subterránea son el agrícola, doméstico, industrial. El
sector agrícola el más importante, extrae anualmente cerca de 716 millones de m3
(76%) de los 1.025 millones de m3 extraídos a nivel nacional y son usadas para el
riego en el Valle del Cauca y en las zonas bananeras de Urabá y Fundación-Ciénaga
especialmente. Para uso doméstico e industrial son solamente 147 y 67 millones de
m3 respectivamente (IDEAM, 2010), para suministro de agua potable y algo de riego
en los departamentos de La Guajira, Magdalena, Cesar, Córdoba, Bolívar, Sucre, San
Andrés Islas, Cauca, Quindío, Risaralda y Meta y en la sabana de Bogotá. En algunos
centros urbanos, como ocurre en gran parte de la Costa Atlántica del país, los
acuíferos6 cuyas cuencas hidrogeológicas en Colombia contienen agua de buena
calidad química apta para el consumo humano representan la única fuente de agua
para los municipios (IDEAM, 2010).
Como se deduce de lo anterior es importante saber con qué cuenta Colombia en

términos de variables de oferta y demanda hídrica, para valorar la contaminación y las
presiones que ejercen las actividades sectoriales industriales, la producción de café y
el sacrificio de ganado, entre otros, ya que los aportes de vertimientos de materia
orgánica, sólidos y nutrientes que afectan potencialmente las condiciones de calidad
del agua superficial, en muchos casos se vierten directamente a los cuerpos de agua y
cuando se afecta la calidad se reduce la oferta hídrica para los diferentes usos.
(IDEAM, 2001).
Ahora bien el Índice de Calidad del Agua - ICA, que permite reconocer problemas de
contaminación de una forma ágil y cuyos niveles varían entre 0 y 1, desde Muy malo
hasta bueno.
Los Vertimientos se clasifican en puntuales y son aquellos que se realizan a partir de

un medio de conducción y se puede precisar el punto exacto de descarga al cuerpo de
agua, al alcantarillado o al suelo y No puntuales son aquellos que no se puede
precisar el punto exacto de descarga al cuerpo de agua o al suelo, tal como los
provenientes de escorrentía, aplicación de agroquímicos u otros similares.
Las principales fuentes de alteración del recurso hídrico en Colombia, al año 2001 y
según el IDEAM, eran: (i) las aguas residuales domésticas que contenían
principalmente sustancias biodegradables y compuestos químicos domésticos como
6
El termino acuífero está definido por en IDEAM (2010) como “rocas permeables que
almacenan y permiten el paso de agua, relativamente fácil, bajo condiciones naturales de
campo”. Capítulo 4. Página 8
189
detergentes, compuestos de cloro y microorganismos patógenos; (ii) las aguas
residuales industriales que contenían sales de metales pesados como sulfatos,
cloruros o nitratos de plomo, cromo, cadmio, mercurio entre otros; compuestos
orgánicos sintéticos como derivados halogenados del petróleo; (iii) las aguas
residuales derivadas de la producción agrícola y ganadera que contenían
principalmente fertilizantes como nitratos y fosfatos, sales de potasio y plaguicidas; (iv)
las aguas de lavado procedentes de la extracción minera con cianuros y mercurio
principalmente y (v) los residuos sólidos dispuestos en rellenos sanitarios o
directamente en cuerpos de agua que incrementan la demanda de oxígeno en los
procesos de oxidación de los materiales en el recurso hídrico.
En el 2010 el IDEAM, ajustó dicha clasificación e incluyo para el análisis de la

calidad del agua, actividades como el beneficio del café, el impacto de los cultivos
ilícitos (coca) por utilización de fertilizantes y plaguicidas y de químicos en los
procesos de transformación de la hoja de coca hasta clorhidrato de cocaína y la
actividad extractiva del oro y plata por el uso del mercurio.
A manera de conclusión se podría decir que si bien Colombia cuenta con una buena
cantidad y calidad del recurso hídrico, debe preocuparse por mantener tales
condiciones para las generaciones futuras. Debe suponer que las actividades que
más alteran la calidad y las de mayor consumo, requieren de una política y una
atención especial porque el agua ha dejado de ser un recurso tan renovable como
anteriormente lo era por cuenta de la deforestación, del aprovechamiento y el uso
indiscriminado y no planificado de otros recursos naturales, de la generación eléctrica,
de la sedimentación de los cauces que alteran seriamente el ciclo hidrológico, los
componentes del balance hídrico, de la alteración de los procesos que incluyen
Descripción de la problemática ambiental.
4.1.1 Descripción de la problemática ambiental
En general, la contaminación ya sea por gases, sustancias disueltas o en forma

particulada, llegan al agua a través de una variedad de trayectorias entre las que se
encuentran la atmosfera y el suelo afectando la calidad de ella y puede resultar de
diversos actos que van desde los derrames inadvertidos, accidentales hasta las
descargas tóxicas con intenciones delictivas7. Pero son la acumulación y descarga de
las aguas residuales domésticas, seguida de las descargas de los sectores industrial,
ganadero, minero y agrícola, especialmente utilización de agroquímicos y químicos
para los cultivos las mayores fuentes de contaminación de las aguas superficiales.
La contaminación hídrica tiene como consecuencia la reducción de la oferta en

términos de calidad, con sus impactos muy costosos debido a las afectaciones en la
salud, a los incrementos del gasto de potabilización, a la pérdida de valor de predios,
y sobretodo a los desequilibrios y reducción de las funciones ecológicas relacionadas
con los ecosistemas hídricos. Es decir se paga un valor muy alto en afectaciones al
7
Barea, 2002
190
bienestar humano y otras especies que se traducen en costos que la sociedad debe
asumir (IDEAM, 2001).
Es importante anotar que existe gran número de contaminantes del agua los cuales
han sido agrupados en ocho grupos: Microorganismos patógenos, desechos
orgánicos, sustancias químicas inorgánicas, nutrientes vegetales inorgánicos,
compuestos orgánicos, sedimentos y materiales suspendidos, sustancias radiactivas,
contaminación térmica8 y que se completan con otros factores (Ver Tabla 1) que
afectan la calidad de las aguas a escala global.
Tabla 1. Principales factores de calidad de las aguas a escala global
Cuerpos de agua
Contaminantes
Ríos Lagos Embalses Subterráneas
2 2
Patógenos XXX X X X
Sólidos suspendidos XX NA X NA
Materia orgánica XXX X XX X
3
biodegradale
4
Eutroficación X XX XXX NA
Nitrato como X O O
contaminante
Salinización X O X XXX
Elementos traza XX XX XX XXX
5
Micro contaminantes XXX XX XX XX
orgánicos
5
Acidificación X XX XX XXX
Modificación del XX X O
régimen hidrológico
6
Fuente: Organización Mundial de la Salud; Tomado de El Medio Ambiente en Colombia, IDEAM
XXX =Deterioro grave o global. XX =Deterioro importante. X =Deterioro ocasional o regional.

0= Deterioro bajo o deterioro escaso. NA = No aplicable
1 Esta es una estimación a escala global; a escala regional estos intervalos pueden variar de acuerdo con el desarrollo
económico y uso de la tierra. 2 Principalmente pequeños cuerpos de agua poco profundos. 3 Otros que resultan de la
producción primaria. 4 Algas y macrófitas. 5 Rellenos sanitarios, minería. 6 Diversión, construcción de diques.
El IDEAM (2010) ha incluido las sustancias peligrosas, procedentes del beneficio del
oro y la plata correspondientes a los vertimientos del mercurio, el uso e intensidad de
la aplicación de agroquímicos y la cantidad de químicos usados en los cultivos ilícitos
ya mencionados. En el ENA9 se explica como el mercurio es un elemento de elevada
toxicidad por inhalación y exposición, que ocasiona daños en la piel humana: al
sistema nervioso, a las funciones cerebrales, al ADN y cromosomas, reacciones
alérgicas, efectos negativos en la reproducción, defectos de nacimiento y abortos, lo
cual hace que las técnicas de extracción de oro y plata sean replanteadas por técnicas
que consideren tecnologías más limpias.
8
Para una explicación más detallada remitirse a Barea, L. (2002) , página 17
9
IDEAM (2010). Estudio Nacional del Agua 2010.
191
Es importante mencionar que existen diferencias entre los estudios realizado por el
IDEAM al 2001 y al 2010, en razón a la inclusión de variables que no se midieron en el
2001 como fueron la demanda química de Oxigeno (DQO), sólidos suspendidos
(SSS), nitrógeno total (NT) y fósforo total (PT) y a que se incluyó un mayor número de
actividades para el DBO en 2010. Con respecto a la percepción del ICA hubo
variaciones metodológicas y de alcance del indicador, en relación con el número y tipo
de parámetros que lo componen y la forma de ponderarlos para el cálculo.
Como se mencionó anteriormente los sectores socioeconómicos incluídos en este

estudio, para el análisis de los indicadores de calidad del agua, fueron doméstico,
cafetero, industria, sacrificio de ganado, minería de oro y plata, cultivo y
transformación de coca, dando como resultado: (i) un inventario y análisis por
vertimientos de sustancias químicas peligrosas al sistema hídrico representado por
DBO, BQO, SST, NT, PT. (ii) el Índice de Alteración Potencial de la Calidad del Agua
(IACAL) por presión de la actividad socioeconómica la cual se midió a escala de sub
zonas hidrográficas; (iii) el ICA puntual calculado a partir del monitoreo de la Red
Básica de Calidad superficial con datos del 2009.
Algunas conclusiones del ENA (2010) que considera información sobre indicadores de
calidad de agua y demanda y oferta hídrica, para las siguientes áreas hidrográficas:
Caribe; Magdalena-Cauca; Pacífico; Orinoquía y Amazonía se presentan a
continuación:
 Área hidrográfica del Caribe: en esta área se encuentra una alta presión por
nitrógeno y fósforo total en los arroyos directos al Caribe y al río Pamplonita;
en la cuenca del Catatumbo, municipio de Tibú, hay una mala calidad del agua
asociada con los vertimientos domésticos de Cúcuta; las cargas de
contaminantes más bajas corresponden a las sub zonas ubicadas dentro del
Atrato-Darién. En la zona del Urabá la explotación de acuíferos para suplir las
necesidades agrícolas de las plantaciones de banano. Debido a las
restricciones de la cantidad y la calidad del agua superficial esta zona, el agua
subterránea se convierte en una importante alternativa.
 Área hidrográfica Magdalena-Cauca: Se analizaron las sub zonas hidrográficas

de la cuenca alta y media del río Magdalena, río Cauca y cuenca baja del río
Magdalena. Los resultados arrojaron que el 85% de las más de
50.000 toneladas de químicos provenientes del cultivo y procesamiento de
coca, son vertidos a los ríos del Medio Magdalena. Las mayores cargas de
contaminantes de materia orgánica y químicos que alteran la disponibilidad
hídrica y la calidad del agua se centran en las subzonas de los ríos La Vieja,
Pance, Porce, alto río Cauca, Palo, Fraile, Amaime, Tuluá, Otún, Chinchiná y
los ríos directos a la margen izquierda del Cauca. Pero además los ríos Pance,
Tuluá, La Vieja y Amaime reciben presión por nitrógeno y fósforo del sector
agrícola.
Las aguas subterráneas más afectadas son las existentes en el Valle del
Cauca por cuanto son utilizadas en el riego de cultivos de caña de azúcar,
(93% del total de agua bombeada).
192
La zona hidrográfica del río Nechí presenta afectación potencial sobre la
calidad de agua debido a los insumos químicos empleados en el
procesamiento de la coca y también algunos tramos del río Bogotá aunque por
diferentes razones ya conocidas.
 Área hidrográfica del Pacífico El detrimento de la calidad del agua es por

vertimientos de insumos químicos empleados en el procesamiento de la coca
en la zona hidrográfica del río Patía y en particular, en los ríos Telembí y Patía.
 Área hidrográfica de la Orinoquía De los ríos pertenecientes a esta zona, el

Guatiquía es que el tiene mayores presiones por vertimientos sobre la calidad
del agua mientras que la zona hidrográfica del río Guaviare, subzonas Alto y
Medio Guaviare, el bajo río Uvá y el río Siare reciben el 13% de los
vertimientos asociados con los químicos empleados en el procesamiento de la
coca.
 Área hidrográfica de la Amazonía Se resaltan las alteraciones potenciales de la

calidad del agua por vertimientos a los sistemas hídricos de contaminantes
químicos, provenientes de insumos empleados para el procesamiento de coca
en las zonas hidrográficas de los ríos Putumayo, Caquetá y Vaupés.
Adicionalmente se destacan las altas presiones sobre la calidad del agua de
centros urbanos como Florencia
En consecuencia, como lo señala el IDEAM (2010) existe un escenario de deterioro de

la calidad hídrica, que, sumado a un contexto de crecimiento de la economía nacional
basado en actividades extractivas minero-energéticas, en la producción agrícola
sustentada en el uso de fertilizantes, herbicidas y pesticidas, una producción pecuaria
desbordada en uso de tierra y agua (específicamente el sector ganadero) y
actividades de producción y tráfico de drogas ilegales, configuran un panorama de alto
riesgo en el uso de los recursos hídricos en Colombia.
Finalmente es importante atender a la existencia de múltiples riesgos de

contaminación del recurso hídrico y diferentes tipos de contaminación física, química
(orgánicos e inorgánicos) y biológica (microbiológica), que como lo señala Rueda
(2007), en los grandes centros urbanos y núcleos industriales del país, la calidad del
recurso hídrico se ha deteriorado por la descarga de residuos peligrosos (básicamente
de la industria química, farmacéutica y de transformación), la descarga de materia
orgánica, y la presencia de microorganismos patógenos, aportados por algunos tipos
de industrias y servicios (hospitales y otros). Adicionalmente, las aguas industriales se
manejan conjuntamente con las aguas residuales domésticas de los núcleos urbanos.
4.1.2 Experiencias internacionales sobre instrumentos económicos para el

control de contaminación de efluentes líquidos
En el contexto internacional, los tributos para el control de la contaminación y manejo

de las fuentes hídricas, han presentado desarrollo importante en particular en las
últimas tres décadas, prevaleciendo la utilización de tasas e impuestos, y las
exenciones sobre impuestos ya existentes.
193
Países como Bélgica, República Checa, Alemania y Corea de los miembros de la
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), se destacan
por la efectividad en la reducción en la carga contaminante del agua como resultado
de la aplicación de tasas por vertimientos puntuales.
La base gravable para el cobro de las tasas está relacionada principalmente con
calidad y cantidad del contaminante, enviando la señal económica directa al
contaminador, para que reduzca los niveles de dicha carga. En países como Republica
Checa, Corea y México las tasas por vertimientos se cobran cuando la cantidad de
contaminación está por encima de los límites permisibles, mientras que en países
como Colombia, se cobra una tasa retributiva por vertimientos dentro de los límites
permisibles y cuando estos son superados se sanciona por incumplimiento de la
norma, incluyendo así principios de eficiencia económica y regulaciones tipo comando
y control (USAID, 2006).
En general la mayoría de las tasas cumplen objetivos mixtos: incentivar reducciones

en las cargas contaminantes y ser fuente de recursos para el manejo del recurso
hídrico ya sea para financiación de fondos ambientales o para el gobierno o las
agencias ambientales.
Para la región de Latinoamérica, OCDE reporta México y Brasil cuentan con

instrumentos tributarios relacionados con el control de la contaminación hídrica como
se observa en la siguiente tabla que resume las principales características de la
implementación de los tributos en algunos países y suministra una breve descripción
de la base gravable y la destinación de los recaudos.
Tabla 2. Experiencias internacionales en aplicación de tasas por Cargas Contaminantes
País Base Gravable Recaudos
Volumen, Factor de salinidad, Factor de

Cubrimiento de costos administrativos
Australia tipo de contaminante, Factor del área
y de control.
en que vierte.
Cantidad y calidad de contaminante por
Financiación de política ambiental
Bélgica (Flanders) usos domésticos agrícolas e
general.
industriales
Cantidad anual de varios

Canadá(Québec) Fondo Ambiental del Gobierno.
contaminantes.
Volumen de contaminación vertida por

Financiación de Agencias del Agua
los hogares.
Francia
Volumen de contaminación vertida por
Financiación de Agencias del Agua
las industrias.
Carga contaminante (nivel de Medidas para mantener o mejorar la
Alemania
nocividad) calidad del agua.
Contaminación que excede el límite
Corea Financiación Ministerio de Ambiente.
permisible.
194
Carga que excede los límites
No hay destinación específica. Los
México permisibles de DBO, SST; y la zona de
recursos ingresan
vertimiento.
DBO, DQO, Sólidos Suspendidos, Fondos nacionales y regionales
Polonia iones de cloro y sulfatos, metales ambientales para la protección y
pesados, compuestos volátiles. manejo del agua.
Cubrir los costos de los servicios de
España (Canon DQO, Materiales Inhibitorios, Nitrógeno,
control de vertido de los organismos
del Control de Fósforo, Sales Solubles y Materiales
de cuenca, considerando las cargas
vertidos) Suspendidos.
contaminantes
60% en inversión de proyectos de
alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales.
Costa Rica
(Canon Ambiental DQO y SST.
15% en promoción de producción más
por Vertimientos)
limpia. El 20% en administración y
monitoreo y el 5% Educación
ambiental
Tarifa plana por tipo de fuente o Programas de las Juntas Estatales

Estados Unidos
volumen del vertimiento. para el Agua.
Fuente: Ajustado de USAID (2006).
Alemania
Las tasas se imponen solo a los vertimientos directos que se efectúen sobre ríos,
lagos, aguas costeras y marinas y aguas subterráneas. Las sustancias o parámetros
objeto del cobro son: DQO, metales pesados, nitrógeno, fósforo y compuestos
orgánicos halogenados y, en algunos casos, se incluye un parámetro relacionado con
la potencialidad de toxicidad de la descarga en los peces. El sistema de tarifas que es
uniforme y nacional, está basado en una fórmula que permite establecer unidades de
contaminación, equivalentes a la contaminación generada por una persona para estos
contaminantes, Las tasas fueron introducidas gradualmente a partir de 1981, y están
dirigidas a aquellas empresas o plantas de tratamiento de efluentes que realizan
descargas en el recurso hídrico. A través de las tasas se introduce un incentivo para
disminuir la contaminación pero adicionalmente, tienen la intención de reforzar el
sistema regulatorio de comando y control existente. En este sentido, las tasas
disminuyen si el contaminador alcanza o avanza hacia el cumplimiento de la norma
técnica existente (a través de la implementación de las mejores tecnologías
disponibles – Best Available Technologies – BAT en inglés), y también si la planta de
tratamiento es construida o mejorada de manera significativa. Se incentivan estos
procesos mediante el anuncio del incremento de las tarifas en los años subsiguientes.
La tasa apunta tanto a la maximización de los recaudos de dinero como a asegurar el

cumplimiento de las condiciones establecidas en el permiso y en los estándares de
emisión (utilizando las BAT) y los recaudos se destinan a la disminución de la
contaminación mediante la implementación de las políticas vigentes en este sentido.
Aunque es muy difícil separar los efectos de la tasa de otras medidas previstas en la
regulación, las evaluaciones realizadas por el Gobierno Federal encontraron un efecto
195
positivo en la calidad del agua y una mejora notable en la implementación de la tasa
para el año 1994.
En términos de eficiencia económica, había algunas deficiencias aparentes que

igualmente pueden encontrarse en otros países. Por ejemplo, Como el sistema se
encuentra asociado con los requerimientos regulatorios impuestos en el permiso, los
costos mínimos de disminución de la contaminación difícilmente pueden ser
alcanzados o también la falta de diferenciación regional de la tasa que no permite
reflejar las diferencias de los impactos de la contaminación, o la simple falta de
ponderación de los contaminantes en relación con el daño relativo que ocasionan.
También pueden surgir pasivos en los costos del programa si las empresas que deben
implementar las medidas para la descontaminación se resisten a hacerlo sin recibir
subsidios y asistencia.
Francia10
Las tasas han sido impuestas por las Autoridades de la macrocuenca desde 1968, a
los vertimientos domésticos y no domésticos que se efectúen en las aguas
superficiales y alcantarillados. Las sustancias incluidas en el instrumento son la DQO y
DBO, metales pesados, nitrógeno, fósforo y compuestos orgánicos halogenados. Para
el caso de los vertimientos domésticos, se impone a toda vivienda una tarifa que no
varía y que está basada en “la descarga de contaminantes en un día normal del mes
de máxima descarga”, y en el número de habitantes de ella.
La fórmula y las tarifas de la tasa varían entre las autoridades de las cuencas aunque
de todas maneras existen estándares nacionales para medir los parámetros. Los
coeficientes se encuentran incluidos en la fórmula para el cálculo de la tasa a pagar
teniendo en cuenta el tamaño de la ciudad o centro poblado en donde se genera el
vertimiento, la capacidad de asimilación de la fuente receptora y permite a las
compañías estimar los fondos necesarios para la adquisición de los sistemas de
tratamiento y servicios de alcantarillado.
La tasa se cobra a la empresa prestadora del servicio de agua y alcantarillado quienes

a su vez trasladan este cobro a los usuarios en proporción a su consumo. Las
pequeñas y medianas empresas, así como los hogares, pagan estos cargos a través
de sus respectivas facturas. Los vertimientos directos equivalentes a poblaciones
menores de 200 personas, tienen un permiso limitado al volumen y concentración del
vertimiento.
Los permisos no determinan la tasa por contaminación, sino que esta se establece a
través de unidades estándar cuyos coeficientes están asociados al tipo de
contaminante y son calculados empresa por empresa. Si la Agencia o la empresa
consideran que la tasa calculada es diferente a lo esperado, el efluente es
monitoreado directamente y la tarifa recalculada si es necesario.
10
USAID, 2006
196
El objetivo principal del sistema francés es conseguir recursos para invertir en el
control de la contaminación a través de inversiones en plantas de tratamiento y otro
tipo de proyectos que contribuyan a la disminución de la contaminación y también
buscan jugar un papel incentivador a nivel ambiental (Bernard, 2012). Las
evaluaciones hechas al instrumento muestran, nuevamente, que es difícil separar los
efectos de la tasa de los que pudieran surgir del resto del sistema regulatorio; sin
embargo, existe consenso en cuanto a que la tarifa inicialmente fue demasiado baja
como para afectar el comportamiento de los contaminadores de manera significativa. A
raíz de esta situación, desde 1992, el valor de las tarifas se ha duplicado con el fin de
dar señales más apropiadas para desincentivar la contaminación.
Holanda
El manejo y administración de las tasas por vertimientos en cuerpos de agua

superficiales está dividido entre el Gobierno Nacional (Agencia Gubernamental del
Agua), quien vigila y controla las aguas nacionales como las grandes cuencas, canales
y aguas costeras, y las agencias locales que manejan las aguas que no son
nacionales, como los canales de las ciudades, lagos y sistemas de drenaje.
Desde 1975, las tasas por vertimientos se han impuesto con base en un sistema
regulatorio de licencias de vertimientos. El objetivo principal es la captación de los
fondos necesarios para sufragar los costos del tratamiento de efluentes y de la
infraestructura necesaria para estos fines. Las tasas son impuestas tanto por la
autoridad nacional como por las locales y estas últimas tienen la facultad adicional de
imponer tasas por vertimientos indirectos.
Holanda, en 1969 expidió un Acto para la contaminación de los cuerpos de agua que
tenía como fin atacar la problemática relacionada con descargas puntuales de las
industrias, con descargas colectivas y con aquellas provenientes de los sistemas de
alcantarillado. A través de lo anterior, se estableció un sistema regulatorio mediante el
uso de licencias y un sistema de cobros para financiar los costos de tratamiento del
agua.
Los hogares pagan una tarifa plana de 3 PU o 1 PU en el caso en que la propiedad

esté ocupada por una sola persona. Las empresas o industrias pequeñas con cargas
contaminantes inferiores a 5 PU pagan una tasa fij mientras que Las medianas, con
emisiones entre 5 – 1000 PUs, pueden optar por tipificar sus cargas contaminantes
(basadas en características de la empresa, por ejemplo, tipo de operación, materias
primas utilizadas, etc.), o monitorear sus vertimientos y estimar las tasas con base en
estos resultados y las grandes industrias deben pagar las tasas con base en la
cantidad y concentración de las emisiones. La tarifa depende de la cantidad de
sustancias que consumen oxígeno, metales pesados y fosfatos que son descargados.
Los ingresos por el cargo son para financiar la operación de las plantas de tratamiento
de aguas residuales y el mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua.
El control de la contaminación es responsabilidad de las autoridades de las

provincias, quienes la delegan en los comités de agua “Water Boards”, organismos no
197
gubernamentales que tiene la responsabilidad de proteger el agua y controlar la
contaminación y en el mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua.
El cargo por alcantarillado municipal se cobra por las descargas de aguas residuales
domésticas. Las tarifas son determinadas localmente por vivienda, diferenciadas por el
número de usuarios. Las municipalidades tienen cierta autonomía en decidir cómo
cobrar el cargo. Éste puede ser realizado mediante el cargo a propietarios de las
viviendas y/o los usuarios.
En el caso de los propietarios, existe una cantidad fija a ser pagada. Las tarifas
cobradas por las municipalidades a los usuarios, cuando no hay medición se cobra por
metro cúbico consumido, entre 18.84 y 273 euros, y cuando hay una medición, el
valor está entre 0.12 y 1.75 euros por m3 consumido. El diseño de la tasa es
uniforme a nivel nacional pero la tarifa varía de acuerdo a las necesidades de inversión
de cada Autoridad de Cuenca.
El objetivo principal del sistema de tasas de Holanda es la consecución de fondos para

la inversión en el tratamiento de la contaminación. Las tasas en el ámbito local, operan
como un sistema financiero tipo “circuito cerrado” para la construcción y operación de
plantas de tratamiento. En el ámbito nacional, las tasas financian un programa más
general asociado a las políticas para el manejo del recurso hídrico que involucran
inversiones y proyectos de mayor envergadura, como por ejemplo, el dragado de
canales o subsidios a las industrias para adoptar medidas de control de la
contaminación es sus plantas.
Las evaluaciones realizadas a las tasas en la Unión Europea, indican que una gran
parte de los recursos recolectados provienen de fuentes sin mediciones y con una
tarifa única (hogares y pequeños negocios, incluyendo la agricultura), y por lo tanto el
efecto del incentivo no es tan significativo.
México
Actualmente México cobra por DQO y SST, diferenciando su valor por 3 tipos de
cuerpo receptor y estableciendo un pago trimestral únicamente cuando se sobrepasa
los límites permisibles; los recursos recaudados se dirigen a una entidad
gubernamental encargada de establecer los programas en los cuales se deberá
invertir, con prelación a saneamiento y tratamiento de aguas residuales y cambios,
solicitados por el usuario, en procesos productivos para cumplir con los límites
permisibles.
Los elementos del tributo son los siguientes:
 Hecho generador es el uso de los cuerpos receptores para descargas de aguas

residuales.
 Base gravable son los contaminantes vertidos que rebasen los límites máximos
permisibles establecidos por la Ley Federal de Derechos. El usuario debe
presentar una declaración de esos vertimientos para efectos del cobro y en
198
caso de no presentación, la autoridad realizará el cobro con cálculos
presuntivos.
 Sujeto pasivo son las personas físicas o morales que descarguen en forma
permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, cauces,
vasos, aguas marinas y demás depósitos o corriente de agua, así como los que
descargue en aguas residuales en los suelos o las infiltren en terrenos que
sean bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos.
La tarifa varía según el tipo de cuerpo receptor y por kilogramo de contaminante

vertido, así:
Tabla 3. Tarifa en pesos mexicanos por kilogramo de contaminante al trimestre (pesos

colombianos en paréntesis)
Tipo de contaminante Cuerpo Tipo A Cuerpo Tipo B Cuerpo Tipo C
DQO 0.3137 (43.6) 0.508 (48.8) 0.3691 (51.3)
SST 0.5388 (75.0) 0.6022 (83.8) 0.6340 (88.2)
Dónde:
Tipo C: Lagos y presas

Tipo B: Ríos
Tipo A: Los que no son “B” ni “C”, incluyendo descargas desde plataformas marinas o fuentes móviles,
suelo y subsuelo
Australia
Los impuestos a la contaminación del agua se dividen en dos grandes grupos: a)

Impuestos a ciertos productos que tiene alta probabilidad de contaminar ríos y cuerpos
de agua en general. Entre los que se encuentran pesticidas, fertilizantes artificiales,
excedentes de abonos, etc. b) Impuestos a emisiones que se identifican mediante la
fuente generadora, es decir, sobre las descargas directas al agua que incluyen DBO,
SST, fósforo, nitrógeno y metales pesados.
La fórmula para la aplicación de este impuesto tiene en cuenta variables como

cantidad de descarga, ponderación del contaminante, ponderación de la zona crítica,
nivel de contaminación (varía por industria) y un impuesto por unidad de contaminante
(tarifa fija 29 AUS$).
El esquema de aplicación del impuesto considera:
 Diferencia en peligrosidad de diferentes contaminantes.
 Diferencias en las características del acuífero que se ubica en diferentes zonas
críticas.
 Diferentes emisiones dependiendo del sector.
Este sistema combina instrumentos económicos y acuerdos de negociaciones de
reducción de los impuestos (subsidios).
199
4.1.3 Mecanismos existentes para el control de los vertimientos líquidos en
Colombia
A nivel nacional existen un conjunto de medidas de política, planificación, de gestión,

de comando y control e instrumentos económicos y financieros relacionados con el
control de la contaminación hídrica.
Desde el año 1996, el país contó con una política denominada “Lineamientos de
Política para el Manejo Integral del Agua”, el cual estableció objetivos orientados al
mejoramiento de la calidad de los cuerpos de agua, y que creó el marco para el
desarrollo de programas y acciones para la conservación del recurso. En el año 2010
se expide la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, uno de
cuyos objetivos es el mejoramiento de la calidad del agua; para ello se centra en
estrategias relacionadas con el ordenamiento y reglamentación de usos del recurso, el
cumplimiento de los objetivos de calidad respectivos, el fortalecimiento del monitoreo,
seguimiento y evaluación de calidad del agua, principalmente.
Por su parte, el contexto normativo relacionado con los vertimientos líquidos se

enmarca principalmente en el Decreto -Ley 2811 de 1974, cuya reglamentación se
desarrolló mediante el Decreto 1594 de 1984 y el Decreto 1541 de 1978 en algunos
aspectos relacionados con los vertimientos.
El Decreto 1594 fue derogado recientemente por el Decreto 3930 de 2010,

reglamentario de la Ley 9 de 1979 y del Decreto - Ley 2811 de 1974 en lo referente a
usos del agua y residuos líquidos. Este decreto establece las disposiciones referentes
a los usos de recurso hídrico, el ordenamiento del mismo y los vertimientos al agua, al
suelo asociados a un acuífero y al alcantarillado. Este decreto fue modificado por el
Decreto 4728 de 2010.
El Decreto 3930 de 2010 establece un conjunto de instrumentos, entre los que se

incluyen los de planificación como los Planes de ordenamiento del recurso hídrico
PORH, a través de los cuales se establece la clasificación de las aguas, su destinación
y posibilidades de uso, los objetivos de calidad respectivos y las normas de
preservación del recurso hídrico, entre otros aspectos. Como resultado de la
ordenación, la autoridad ambiental podrá realizar Reglamentación de vertimientos si se
requiere.
Como instrumentos de comando y control la normativa establece los permisos de

vertimientos y los planes de cumplimiento, estos últimos en caso de vertimientos
existentes para los cuales no es viable la obtención del permiso de vertimientos. Así
mismo, los Planes de Manejo y Saneamiento de Vertimientos PSMV (Resolución 1433
de 2004) como mecanismo de planeación de los prestadores del servicio de
alcantarillado en el contexto de la tasa retributiva por vertimientos puntuales y como
instrumento de comando y control para este tipo de usuarios, teniendo en cuenta sus
particularidades tecnológicas.
Además de lo anterior, el Decreto 3930 de 2010 crea el Plan de reconversión a

tecnologías limpias en gestión de vertimientos, como parte del permiso de
200
vertimientos, y establece la obligatoriedad de las autoridades ambientales de
establecer un registro de los permisos de vertimientos, planes de cumplimiento y
PSMV integrado al Sistema de Información del Recurso Hídrico. Como parte de la
reglamentación que se deriva del mencionado decreto, el Ministerio de Ambiente ha
formulado un proyecto de resolución para el establecimiento de parámetros y límites
permisibles para los vertimientos a los cuerpos de agua y alcantarillados.
Ahora bien, como instrumento económico articulado a los instrumentos de planificación

y de comando y control existe una tasa retributiva por vertimientos puntuales. Este
instrumento, originalmente creado desde el Código de los Recursos Naturales, fue
replanteado en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, cuya reglamentación se realizó
mediante el Decreto 901 de 1997.
Actualmente se encuentra vigente a través del Decreto 2667 de 2012 reglamentario

del artículo 42 de la Ley 99 de 1993. Desde el año 1997, la tasa se ha cobrado por las
cargas vertidas de los parámetros de Demanda Biológica de Oxígeno (DBO5) y
Sólidos Suspendidos Totales (SST), enfocándose asi inicialmente a la materia
orgánica biodegradable, dadas las prioridades ambientales en el momento de su
reglamentación. Esta tasa ha cumplido un papel importante como instrumento que
coadyuva a las medidas de comando y control de vertimientos puntuales a los cuerpos
de agua.
La tasa retributiva es un instrumento económico complementario a los instrumentos de

comando y control y de gestión (permisos de vertimiento, control y seguimiento y
multas), que da señales económicas vía precios de mercado (la tarifa de la tasa) a los
agentes (familias, empresas o personas naturales) para que estos bajo la racionalidad
económica tomen la decisión de pagar la tasa o de adelantar procesos de cambio
tecnológico que se traduzcan en menores niveles de contaminación, ya sea al interior
del proceso productivo o al final del tubo.
4.1.4 Propuestas de ajuste a tributos actuales o propuesta de nuevos tributos
La formulación de nuevos tributos para mitigar el problema de contaminación hídrica

debe partir del re-conocimiento de que el agua cumple múltiples funciones, al servir
no solo como componente esencial para el sostenimiento de todas las formas de vida
(función vital), sino también como insumo de prácticamente todos los procesos
productivos (función productiva).
En el establecimiento de cualquier tributo debe primar el mejoramiento de la calidad

del agua y en segundo lugar el principio de factibilidad económica, de tal manera que
la pérdida en la eficiencia generada por el aumento del costo de utilizar el agua como
receptor de vertimientos en los procesos productivos no sea superior al incremento en
el bienestar humano generado por el mejoramiento de la calidad del agua.
Igualmente, debe tenerse en cuenta la doble función que cumplen la mayoría de los
tributos ambientales al servir, de una parte, para generar una fuente de recursos
financieros que soporten las inversiones necesarias para mantener la renovabilidad y
201
las condiciones de calidad del recurso hídrico, y de otra parte, dar señales
económicas que modifiquen el comportamiento de los consumidores y los productores
con el fin de conseguir los objetivos relacionados con el uso eficiente y la conservación
de la calidad del agua.
En este sentido y como se ha mencionado, el país cuenta con la tasa retributiva por
vertimientos puntuales, la cual fue evaluada en el capítulo 3 de este documento. En
dicha evaluación, se pudo concluir que hay una tendencia decreciente de las cargas
de DBO hasta el año 2010, reflejando una alta efectividad del instrumento,
consiguiéndose la reducción de las cargas contaminantes por este concepto pese al
incremento de la población total, de la producción industrial y del número de usuarios
de la tasa retributiva durante el periodo de análisis. Sin embargo y desde el año 2012
se ha observado un incremento considerable en las cargas de DBO que se explica
principalmente porque la Ley 1450 de 2011 modificó la base de cálculo para el cobro
de la tasa, admitiendo que ya no solo se cobre por la carga admitida en los permisos
de vertimientos, sino por el total de la carga vertida, sin que ello implique la
legalización de los vertimientos ilegales.
La tasa retributiva ha sido objeto de recientes modificaciones de fondo introducidas por

la Ley 1450 de junio 16 de 2011 y el Decreto 2667 de diciembre 21 de 2012, cambios
que le han dado un nuevo impulso a este instrumento económico, especialmente ante
la posibilidad de incorporar en el cobro los vertimientos ilegales y generados por
encima de los límites permisible, así como ante la definición de mecanismos claros
para armonizar el seguimiento del cumplimiento de los Planes de Saneamiento y
Manejo de Vertimientos- PSMV al ajuste de la tarifa de la tasa. Estos cambios
requieren de un proceso de maduración en su implementación, dado lo reciente de los
mismos, siendo recomendable que en el corto y mediano plazo se evite la
incorporación de nuevas modificaciones normativas a la estructura de este instrumento
económico.
Por todo lo anterior, por la experiencia ya recogida por las autoridades ambientales en
la implementación de la tasa retributiva, y principalmente teniendo en cuenta que el
marco normativo explícitamente la Ley 99, ya prevé un tributo por efluentes líquidos,
no se considera viable jurídica ni técnicamente generar un instrumento diferente a esta
tasa retributiva por vertimientos a cuerpos de agua, máxime que la última modificación
realizada mediante el Decreto 2667 del 21 de diciembre de 2012 ya incluye
vertimientos indirectos además de los directos y el cobro por encima de los límites
permisibles. Lo anterior, dado que con una nueva propuesta de gravamen sobre los
vertimientos se estaría corriendo el riesgo de establecer un doble tributo sobre el
mismo hecho generador, esto es, las cargas contaminantes a cuerpos de agua.
Ahora bien, teniendo en cuenta la revisión de experiencias internacionales sobre el

tema, y el hecho de que a pesar de los avances en la implementación de la tasa existe
la necesidad de enviar mayores señales económicas a los sectores que generan
contaminación hídrica, se ha considerado pertinente revisar si se complementan los
parámetros actuales de cobro de la tasa con nuevos parámetros que fortalezcan la
gestión sobre la calidad del recurso hídrico. Para tal fin, en el año 2012 el MADS
conjuntamente con el IDEAM, culminó un primer avance en la identificación y análisis
202
de información técnica, tecnológica y económica que permita contar con elementos
para avanzar en este tema.
Entre los aspectos revisados se incluyó la identificación de sectores relevantes en

cuanto al impacto de los vertimientos sobre los cuerpos de agua, identificación de
aquellos parámetros relevantes en contaminación, disponibilidad de tecnologías de
reducción y de producción más limpia, costos de implementación de las mismas,
capacidad actual de los laboratorios ambientales acreditados en el país para
responder con oportunidad y calidad a la demanda potencial de parámetros nuevos y
los costos de muestreo y análisis.
En este ejercicio se incluyó la revisión de parámetros como Demanda Química de

Oxígeno (DQO), Sólidos Sedimentables (SSED), Aceites y Grasas (A&G), Fenoles,
Sustancias Activas a la Luz de Metileno (SAAM) y Compuestos de Interés Sanitario,
entre otros (MAVDT-IDEAM, 2011). A partir de este trabajo, se continuará con la
revisión de elementos para determinar los aspectos técnicos, económicos y de
impacto que permitan articular nuevos parámetros dentro de la normativa vigente. Con
la incorporación de nuevos parámetros se podría fortalecer el instrumento de la tasa
retributiva, sin embargo, la viabilidad de su implementación está sujeta a la factibilidad
técnica y económica, que a su vez está determinada por la disponibilidad de opciones
tecnológicas alternativas y por los costos en la medición de cada uno de estos
parámetros.
Para la ampliación de nuevos parámetros de cobro de la tasa retributiva por

vertimientos puntuales a cuerpos de agua, se requiere la expedición de una
Resolución por parte del MADS como desarrollo del Decreto 2667 de 2012. Se
proyecta finalizar los estudios de soporte así como desarrollar la normativa
mencionada, una vez se logre el cumplimiento del siguiente quinquenio de cobro de la
tasa retributiva de acuerdo con lo establecido mediante el Decreto 2667 de 2012, lo
anterior debido a que las autoridades deberán incorporar los nuevos parámetros de
cobro dentro de los siguientes objetivos de calidad que se establezcan para las
cuerpos de agua en su jurisdicción, así como dentro del siguiente ajuste de las metas
globales, individuales y grupales que se establezcan. Esto a su vez permitirá una
mejor articulación con la resolución reglamentaria del Decreto 3930 de 2010 para la
fijación de la norma de vertimientos al agua superficial y alcantarillado, que incluye los
parámetros y los límites máximos permisibles de vertimientos que se encuentra en
proceso de expedición por parte del MADS.
Por otro lado, es de anotar que el Decreto 3930 de 2010, por medio del cual se
establecen disposiciones relacionadas con los usos, ordenamiento y vertimientos al
recurso hídrico, al suelo y a los alcantarillados, establece para este último aspecto, los
plazos para reglamentar los parámetros y los límites máximos permisibles para dichos
vertimientos.
En cuanto a los vertimientos al suelo, la norma cita: “cuando quiera que en este
decreto se haga referencia al suelo, se entenderá que éste debe estar asociado a un
acuífero; lo cual apunta a la protección de las recursos hídricos subterráneos”.Este
aspecto resulta de especial importancia, teniendo en cuenta que las aguas
subterráneas son la única fuente de abastecimiento para más de 40 municipios en el
203
país, localizados principalmente en la Costa Atlántica. Según el Estudio Nacional del
Agua, IDEAM (2010), el mayor consumo de este recurso se da en las provincias
Cauca-Patía y Cordillera Oriental, que se corresponden con el Valle del Cauca y
Cundinamarca. Por otro lado, este recurso a pesar de presentar en general mayor
protección ante fenómenos de contaminación, se ve fuertemente amenazado por la
ausencia de tratamiento y/o inadecuada disposición de residuos líquidos y sólidos
provenientes de actividades domésticas, agrícolas e industriales, lo cual es aún más
preocupante si se considera que una vez deteriorada la calidad de las aguas
subterráneas, en la mayoría de los casos, es imposible o muy difícil y costosa su
recuperación.
Dada la complejidad del recurso suelo, debido a la heterogeneidad de sus

características en una misma área, la incertidumbre sobre el efecto de la introducción
de un contaminante en su estructura, así como del curso que seguirá dicho
contaminante, los costos para su remediación y descontaminación, la tecnología
disponible en el país para ello, y en general, las limitaciones en el conocimiento en el
país sobre la dinámica de este recurso, se requiere profundizar en el desarrollo de
parámetros y límites permisibles definitivos. Este ejercicio, además deberá atender la
consulta pública respectiva.
Una vez, se cuente con estos elementos, se podrá iniciar la revisión de la viabilidad
ambiental, técnica, operativa y financiera de establecer un tributo por este concepto.
Por ahora, y dado el desarrollo actual, el establecimiento de este tipo de tributos
presenta complejidades técnicas que dificultan su implementación en el corto y
mediano plazo.
Por lo anterior, se concluye que con relación a nuevos tributos para efluentes líquidos,
se recomienda avanzar hacia la incorporación de nuevos parámetros de cobro de la
tasa retributiva por vertimientos puntuales a cuerpos de agua, una vez se consolide la
actual implementación del Decreto 2667 de 2012 en el quinquenio actual.
204
4.2 EMISIÓN DE OTROS GASES CONTAMINANTES
4.2.1 Descripción de la problemática ambiental
El deterioro de la calidad del aire afecta la salud de las personas generando grandes
costos sociales, económicos y ambientales y reduciendo la calidad de vida de la
población. Por esta razón, resulta indispensable seguir implementando medidas y
acciones que contribuyan con la reducción de las emisiones atmosféricas y con la
mitigación del impacto ambiental causado.
La Organización Mundial de la Salud, estima que la contaminación del aire causa

alrededor de dos millones de muertes prematuras al año en todo el mundo y por tanto
recomienda a los países adoptar los Lineamientos de Calidad del Aire por ella
establecidos para reducir de modo significativo los riesgos sobre la salud pública.
Estos lineamientos pueden reducir hasta en un 15% las muertes relacionadas con la
calidad del aire (OMS, 2011).
Las principales fuentes de la contaminación atmosférica se clasifican de acuerdo al

aporte de contaminantes que hacen a la atmósfera y a las fuentes de emisión que
pueden ser fijas, móviles o de área (Larsen, 2004)11. Las fuentes fijas corresponden a
industrias, las fuentes móviles a vehículos y las fuentes de área corresponden a zonas
o regiones, que albergan múltiples fuentes fijas de emisión y por ende se consideran
áreas especialmente generadoras de sustancias contaminantes del aire.
Para entender esta problemática, es necesario conocer la diferencia entre calidad del
aire y contaminación atmosférica. El concepto de calidad del aire es un indicador de
qué tan contaminado se encuentra el aire y por lo tanto que tan apto es para ser
respirado12, mientras que, la contaminación atmosférica, consiste en un fenómeno de
acumulación o concentración de contaminantes en el aire durante un tiempo
determinado como resultado de actividades humanas o de procesos naturales, que
causan molestias o daños no solo para la salud de las personas y de otros seres vivos,
sino a diversos materiales.
La Resolución 610 de 2010 del MADS establece las concentraciones máximas

permisibles de contaminantes criterio en la atmósfera tomando como referencia las
concentraciones máximas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud
(OMS). En esta resolución se establecen también las concentraciones de prevención,
alerta y emergencia.
Estas concentraciones son monitoreadas en tiempo real por los Sistemas de Vigilancia
de la Calidad del Aire (SVCA) instalados en los centros urbanos, zonas mineras,
puertos y centros industriales. Los contaminantes monitoreados son los que más
11
Se entiende por fuentes fijas a las fuentes de emisión generadas en chimeneas y atribuidas
al sector industrial principalmente. Las fuentes móviles hace alusión a las emisiones
generadas de los vehículos como producto de la combustión interna y que son expulsadas a
la atmósfera por los exhostos. Las fuentes de área son las fuentes difusas generadas por la
exposición directa a la atmósfera del suelo desprovisto de cobertura vegetal.
12
IDEAM. Estado de la Calidad del Aire en Colombia 2007 – 2010. 2012. www.ideam.gov.co.
205
afectan la salud de las personas (contaminantes criterio): Material Particulado de
tamaño inferior a 10 micras (PM10), Partículas suspendidas totales (PST), Ozono,
NOx, SOx y CO.
De acuerdo con el análisis realizado en el documento Conpes 3344 de 2005, el 41%

del total de las emisiones se generaba en ocho ciudades y las mayores emisiones de
Material Particulado de tamaño inferior a 10 micras (PM10), de óxidos de nitrógeno
(NOx) y de monóxido de carbono (CO) eran ocasionadas por las fuentes móviles,
mientras que otros contaminantes como Partículas Suspendidas Totales (PST)13, los
óxidos de azufre (SOx) eran generadas por las fuentes fijas.
Teniendo en cuenta que el 74% de la población colombiana habita en zonas urbanas

(IDEAM, 2012) se estima que una gran proporción población se encuentra expuesta a
altos niveles de contaminantes del aire.
De acuerdo con los SVCA instalados en el país, el principal problema de

contaminación del aire en Colombia está asociado principalmente a Material
Particulado, dado que es el contaminante que con mayor frecuencia sobrepasa la
norma anual recomendada por la OMS.
En la Figura 1 se muestran las concentraciones promedio anuales de Material

Particulado registradas por el SMCA de Bogotá entre 1998 y 2010.
Figura 1: Concentraciones promedio anuales de PM10 entre 1998-2010 registradas por el SMCA de
Bogotá.
Concentraciones promedio entre 1998-2010 de Material Particulado por estaciones en Bogotá.
140
120
100
ug/m3
80
60
40
20
0
Cazucá
MAVDT
Escuela
Carrefour
Fontibón
Kennedy
IDRD
CADE
Bosque
Corpas
Sony
Tunal
Pte Aranda
Sto Tomás
Concentración máxima permitida en la norma Colombiana. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud
(OMS) superar esta concentración causa efectos nocivos a la salud
Fuente: Elaborado por el MADS con los datos del SVCA de la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá
13
Partículas de tamaño superior a 10 micras.
206
El segundo contaminante cuya concentración excede los límites permisibles es el
ozono troposférico, O3 situación que puede agravarse a medida que el número de
vehículos a gasolina en circulación aumenta. Aunque no son menos importantes, los
demás gases contaminantes (CO, NOX, SOx y COV) se encuentran en Colombia en
menores concentraciones y no han sido asociadas aún a riesgos importantes en la
salud pública de los colombianos.
El más reciente estudio de la Organización Mundial de la Salud publicado en junio de

2012 determina que los humos y partículas generados por los vehículos diésel son
cancerígenos y que es necesario reducir la exposición de las personas a estas
partículas en todo el mundo, para evitar los casos de cáncer de pulmón14.
Los humos y partículas a los que se refiere la OMS son los que conforman el Material
Particulado, y teniendo en cuenta que este es el contaminante en Colombia que más
veces supera las concentraciones establecidas en la Resolución 610 de 2010, los
estudios epidemiológicos que se han realizado en Colombia en esta materia
correlacionan la calidad del aire (Material Particulado) con la salud de las personas y
todas las estrategias encaminadas a reducir las emisiones de contaminantes a la
atmósfera buscan obtener reducciones significativas de este contaminante.
El estudio realizado por el Banco Mundial para el Ministerio de Ambiente en 200415

estimó que las pérdidas anuales causadas en el país por la contaminación local del
aire con Material Particulado ascienden a $1,5 billones de pesos de 2004 (0,8% del
PIB) y concluye que la contaminación del aire urbano origina anualmente la muerte de
6.000 personas, de las cuales 1.100 mueren de forma prematura.
En 2012 este estudio fue actualizado16. y determinó que los costos en los que incurre
Colombia por mortalidad y morbilidad asociada a contaminación por Material
Particulado ascendieron de 0.8% del PIB en 2004 ($1,5 billones de pesos) a 1.1% del
PIB de 2011 ($5,7 billones de pesos), lo que pone en evidencia que es necesario
seguir implementando estrategias para lograr la efectiva reducción de Material
Particulado en las ciudades.
El Plan Decenal de Descontaminacion del aire para Bogotá17, publicado en 2011,

establece que por cada peso que se invierta en proyectos para lograr la
descontaminación del aire, se logran beneficios económicos equivalentes a 7 pesos.
Para el caso de la ciudad de Bogotá por ejemplo, los niveles de PM10 sobrepasan con
frecuencia los niveles permisibles en varias localidades, particularmente al occidente
de la ciudad, debido a la alta concentración de fuentes industriales y altos flujos
vehiculares asociados al transporte de carga y al transporte público de pasajeros. Esta
característica es compartida con la ciudad de Medellín y su área metropolitana donde
el sector industrial y el transporte generan niveles importantes de emisión.
14
International Agency for Research on Cancer. World Health Organization. Diesel Engine Exhaust Carcinogenic, June 2012
15 Larsen, 2004. Cost of Environmental Damages. Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y Banco Mundial
16 Report No. 71443 – CO. Colombia: Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions. Study 2: Environmental
Health in Colombia: An Economic Assessment of Health Effects July, 2012. World Bank.
17 Alcaldía mayor de Bogotá D.C, 2011. Plan Decenal de Descontaminacion del Aire para Bogotá.
207
De acuerdo con los inventarios de emisiones de Bogotá y Medellín, el aporte a las
emisiones de Material Particulado a la atmósfera del transporte y la industria es similar
y se encuentra entre el 48% y 52% respectivamente. En otras ciudades el aporte del
transporte es más significativo (aproximadamente el 90%) que el generado por las
actividades industriales por cuanto estas últimas están localizadas fuera del perímetro
urbano.
En el caso de las emisiones generadas por los vehículos el problema es complejo por
la cantidad de componentes que deben ser abordados para lograr contar con
vehículos que presenten bajas emisiones a la atmosfera. La calidad de los
combustibles, la falta de capacidad institucional de la autoridades ambientales locales
para verificar los estándares establecidos por el MADS, los deficientes procesos de
verificación de los estándares y tecnología que deben cumplir los vehículos antes de
su ingreso al parque automotor y la falta de mecanismos y procesos que permitan
acelerar el proceso de desintegración y reposición de la flota, son algunos de los
componentes que deben fortalecerse para lograr reducir las emisiones de este
sector.
En efecto, aproximadamente el 17% (1.360.000 vehículos) del total del parque

automotor liviano (automóviles, camperos y camionetas) y tipo motocicleta, son
obsoletos, corresponden a modelos de más de 20 años de antigüedad, mientras que
solamente el 12% corresponde a vehículos con modelos entre 16 y 20 años.
Con relación a las emisiones industriales, la existencia de equipos de combustión y de

control de emisiones obsoletos al igual que el uso ineficiente de combustibles son
algunas de las principales causas de los niveles altos de emisión registrados en las
principales zonas industriales del país.
4.2.2 Análisis de mecanismos existentes para el control la emisión de gases

contaminantes en Colombia
El control de las emisiones atmosféricas en Colombia ha sido abordado principalmente

a través de mecanismos de Comando y Control con la reglamentación de estándares
de emisiones aplicables a fuentes móviles y fuentes fijas de contaminación.
Para el caso de emisiones industriales, el Decreto 02 de 1982 del Ministerio de Salud

estableció límites máximos de emisión en función de la actividad económica de la
industria como fábricas de cemento, industrias metalúrgicas con hornos de inducción
o arco eléctrico, plantas productoras de asfalto y mezclas asfálticas y otras industrias
en general.
Con la creación del Sistema Nacional Ambiental – SINA (Ley 99 de 1993), las
funciones de protección y control de emisiones atmosféricas, fueron dadas a las
autoridades ambientales en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
como ente regulador y formulador de política y normativa ambiental (Decreto 948 de
1995).
En desarrollo de las disposiciones del Decreto 948 de 1995, el Ministerio de Ambiente

reglamentó las emisiones atmosféricas generadas por fuentes fijas y móviles a través
208
del establecimiento de estándares de emisión y de calidad del aire, restricciones,
prohibiciones y procedimientos para la determinación del cumplimiento.
A través de la Resolución 601 de 2006 (modificada por la Resolución 610 de 2010) se

adoptaron niveles máximos de emisión o calidad del aire y se establecieron
lineamientos para el seguimiento y monitoreo de la calidad del aire (Sistemas de
Vigilancia de la Calidad del aire), mientras que las Resoluciones 909 y 910 de 2008
establecieron los estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera
generadas por fuentes fijas y fuentes móviles.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda

y Desarrollo Territorial, regular las condiciones generales para el saneamiento del
medio ambiente y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y
recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el
impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del
patrimonio natural.
El Decreto 3570 de 2011 establece que el MADS es el encargado de formular las

políticas y regulaciones para la recuperación, conservación, protección, ordenamiento,
manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del
ambiente de la nación, asegurando el desarrollo sostenible. Por su parte las
Autoridades Ambientales son las responsables del seguimiento y control de las
actividades contaminantes en áreas de su jurisdicción, y es su deber velar por el
cumplimiento de la reglamentación vigente expedida por el AMDS en materia de
calidad del aire, estándares de emisión de fuentes fijas y móviles al igual que la
aplicación del Código Sancionatorio Ambiental, Ley 1333 del 2009, entre otros.
A continuación se listan los principales mecanismos normativos para el seguimiento y

control de las emisiones contaminantes al aire en Colombia.
4.2.2.1 Normas de emisiones industriales y su proceso de verificación
La Resolución 909 de 2008, emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible (MADS) establece las normas y los estándares de emisión admisibles de
contaminantes al aire para fuentes fijas, adopta los procedimientos de medición de
emisiones para dichas fuentes y reglamenta los convenios de reconversión a
tecnologías limpias.
Los niveles permisibles adoptados en esta resolución se aplican a actividades

industriales, los equipos de combustión externa, los motores de combustión interna
con capacidad igual o superior a 1 MW en actividades industriales, instalaciones de
incineración y hornos crematorios. En lo relacionado con el control de emisiones
molestas, aplica además a todos los establecimientos de comercio y de servicio.
La resolución en mención establece los niveles máximos de emisión de los principales

contaminantes de interés ambiental diferenciados para las principales actividades
industriales propias de los sectores productivos del país.
209
Mediante la Resolución 760 de 2010 el MADS adoptó el Protocolo para el Seguimiento
y Control de Emisiones Generadas por Fuentes Fijas en el que se estipulan los
lineamientos técnicos para la medición de emisiones contaminantes, la determinación
del punto de descarga de la emisión, la frecuencia de monitoreo, las especiaciones de
los sistemas de control, los convenios de reconversión a tecnologías limpias entre
otros.
Todas las actividades sujetas a control por la Resolución 909 de 2008 deben remitir a
las autoridades ambientales un informe periódico de las emisiones, el cual debe incluir
los resultados de la medición directa de la concentración de los contaminantes en el
ducto de salida, la frecuencia de monitoreo, el tipo de combustible y las horas de
operación de la fuente entre otros. Estos informes de emisiones deben garantizar que
los valores medidos corresponden a las emisiones características del proceso en más
del 90% de la operación anual de la fuente de emisión.
Por su parte las Autoridades ambientales debe verificar el cumplimiento de los niveles
de emisión, la correcta aplicación de los métodos de medición y el correcto
funcionamiento de los sistemas de control de emisiones y podrá mediante operativos
en campo corroborar la información de los informes de emisión a través de mediciones
directas o balances de masa.
4.2.2.2 Normas de calidad del aire (declaración área fuente de contaminación) y

su proceso de verificación
De acuerdo al el Artículo 5 del Decreto 979 de 2006, las autoridades ambientales

competentes deben clasificar como áreas-fuente de contaminación las zonas urbanas
o rurales según la cantidad y las características de las emisiones y el grado de
concentración de contaminantes en el aire con el fin de adelantar programas
localizados de reducción de la contaminación atmosférica.
Así mismo, el artículo noveno (9) de la Resolución 601 de 2006, en las zonas en
donde se hayan clasificado áreas-fuente de contaminación del aire, las Autoridades
Ambientales competentes deben formular programas de reducción de la
contaminación, identificando acciones y medidas que permitan reducir los niveles de
concentración de los contaminantes a niveles por debajo de los máximos establecidos.
Las acciones y medidas a aplicar estarán dirigidas hacia los siguientes puntos y
demás que la autoridad competente considere o justifique técnicamente:
 Modernización del parque automotor

 Reforzar los programas de seguimiento al cumplimiento de la normatividad
para fuentes fijas y móviles
 Ampliación en cobertura de áreas verdes
 Control a la resuspensión de material particulado
 Reconversión de vehículos a combustibles más limpios
 Integración de políticas de desarrollo urbano, transporte y calidad del aire
 Prevención a la población respecto a la exposición a niveles altos de
contaminación
 Fortalecimiento de la educación ambiental, investigación y desarrollo
tecnológico
210
 Desarrollo de programas de ordenamiento del tráfico vehicular, semaforización
y ordenamiento vial
 Pavimentación de calles y avenidas
 Aumento de la cobertura y reforestación de áreas afectadas por la erosión
 Implementación de programas de mejoramiento del espacio público
 Promoción del uso de combustibles limpios
 Establecimiento de pautas para la planeación del territorio, teniendo en cuenta
el comportamiento y dispersión de los contaminantes monitoreados.
 Desarrollo de programas de fiscalización y vigilancia
 Mejoramiento o implementación de sistemas de control ambiental de las
industrias.
A la fecha en el país se han formulado programas de reducción de la contaminación

para Bogotá y Medellín y para la Zona Minera del Cesar, a continuación se señalan
los principales aspectos de dichos programas:
Bogotá: A través del Decreto 623 de 2011 se declararon aéreas fuente de

contaminación las localidades de Puente Aranda, Kennedy, Bosa y Tunijuelito, al
igual que algunas Unidades de Planeación Zonal (UPZ) de las localidades de
Fontibón, La Candelaria, Los Mártires, Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal, Suba,
Engativá, Santa Fe, Usme, Barrios Unidos, Chapinero, Teusaquillo y Usaquén.
En el mismo año, se expidió el Plan Decenal de Descontaminación del Aire para

Bogotá - PDDAB, con el propósito de prevenir y minimizar los impactos al ambiente
y a la salud de sus residentes. Este Plan fija metas para mejorar la calidad del aire y
pare ello tiene previsto el desarrollo de un portafolio óptimo de medidas dirigidas a
los sectores con mayores emisiones contaminantes
La estructuración de los proyectos, parte del reconocimiento del inventario de

emisiones adelantado en el año 2008, que establece la emisión de cerca de 2.500
toneladas año de Material Particulado (PM), de las cuales cerca del 56% tiene
origen en fuentes móviles y el 44% restante en fuentes fijas.
Para el sector transporte se estableció que los vehículos más contaminantes deben
contar con sistemas de control de emisiones como es el caso de los buses del
Sistema Integrado de Transporte Público, vehículos de transporte de carga y
motocicletas; todo esto sumado a la implementación del SITP. Para el sector
industrial, además del uso de sistemas de control de emisiones, se determinó la
necesidad de sustitución de combustibles hacia gas natural y la formalización de
una fracción de las industrias del sector informal.
Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA): Mediante acuerdo Metropolitano N°08
del 25 de marzo de 2011, el AMVA declaró a todo el Valle como un área-fuente de
contaminación y adoptó el plan de descontaminación del aire para dicha región.
Este plan parte de un enfoque integrado para el diseño de las estrategias y medidas
de control con el fin de alcanzar la reducción necesaria de emisiones para el
cumplimiento de los estándares de calidad del aire y la protección de la salud.
Aunque el AMVA ha venido implementado acciones y estrategias que hacen parte

del plan, la implementación de la mayoría de ellas depende de otros actores
211
regionales lo que ha impedido el correcto desarrollo de las mismas. La labor de
descontaminación del aire involucra como responsables también a los entes
territoriales, los sectores industria y transporte y a la comunidad en general, que a
través de y el compromiso social y ambiental generan acciones importantes para el
mejoramiento de la calidad del aire de la región.
Zona minera del Cesar: Mediante la Resolución 386 de 2007 se identificaron en la

zona carbonífera del Cesar cuatro (4) áreas fuente de contaminación: el Boquerón y
La Loma, La Aurora y La Palmita. Posteriormente y mediante Resolución 2176 de
diciembre de 2007 se estableció el programa de reducción de la contaminación
para estas zonas.
Actualmente el MADS se encuentra en proceso de expedición del acto

administrativo que reclasifica las áreas fuente de contaminación en la Zona Minera
del Departamento del Cesar. Para este fin, el MADS adelanta estudios sobre la
evaluación del programa de reducción de la contaminación del aire para estas
áreas-fuente con el fin de evaluar las medidas necesarias para la prevención,
reducción, control y compensación de las emisiones contaminantes (PST, PM10,
PM2.5 y ruido) generadas por las actividades mineras, y la optimización de su
monitoreo ambiental. El proceso de reformulación evaluará la efectividad de las
medidas de la Resolución 2176 de 2007.
4.2.2.3 Normas de emisiones vehiculares y verificación de las mismas
La legislación colombiana establece la verificación de límites máximos de emisión

permisibles a las fuentes moviles en dos momentos distintos: la verificación de los
límites máximos a los vehículos nuevos para autorizar la importación o ensamble y la
verificación de los vehículos en uso la cual se hace mediante la revisión
tecnicomecánica y de gases.
Adicionalmente, las autoridades ambientales competentes en ejercicio de su función

de vigilancia y control, realizan operativos de verificación de emisiones a las fuentes
móviles en circulación. Estos operativos se llevan a cabo en conjunto con las
secretarías y demás organismos de tránsito y en ellos se verifican los estándares de
emisión establecidos para vehículos en uso.
4.2.2.3.1 Estándares de emisión vehículos nuevos
La legislación colombiana establece el cumplimiento de estándares de emisión de

contaminantes que deben demostrar los vehículos antes de su importación o
ensamble. Las Resoluciones 910 de 2008 y 2604 de 2009 del MADS. Estas normas
determinan los estándares y la tecnología de los vehículos y corresponden a normas
internacionales (normas EPA y normas EURO). La tecnología vehicular que se puede
212
exigir está relacionada con la calidad de los combustibles que se distribuyen en cada
país. Esta calidad se asocia con el contenido de azufre18.
En las tablas 4 y 5 se puede observar el rezago normativo que tiene Colombia en

cuanto a sus exigencias de tecnologías para vehículos que operan con gasolina
(automóviles taxis y camionetas) y para vehículos que operan con diésel (buses y
camiones). También se muestra a calidad de la gasolina y el diésel requerida para
exigir las diferentes tecnologías y estándares de emisiones.
Tabla 4. Estándares de emisión internacionales para vehículos que operan con gasolina y la
calidad del combustible requerido.
1992 1996 2000 2001 2005 2009 2010 2011 2014
Estándar de emisión EURO 1 EURO 2 EURO 3 EURO 4 EURO 5 EURO 6

Europa
Contenido máx. de azufre
Gasolina
1.000 300 150 50 10

en el diésel (ppm)
Estándar de emisión EURO 1 EURO 2

Colombia
1.000 300
en el diésel (ppm)
Fuente: Elaborado por MADS
Como se puede observar en la Tabla 4 mientras en la regulación internacional se ha

avanzado hasta el estándar EURO 6, en Colombia aún recibimos vehículos EURO 2,
prohibidos en Europa y otros países desarrollados desde el año 2000. Esto quiere
decir que a Colombia llegan vehículos cero kilómetros pero con tecnologías obsoletas.
De igual forma se observa para los vehículos que operan Diesel (tabla 5).
Tabla 5. Estándares de emisión internacional para vehículos que operan con diésel y la calidad del
combustible requerido.
1993 1998 2000 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2013 2014
Estándar de emisión EURO I EURO II EURO III EURO IV EURO V EURO VI
Europa
2.000 500 300 50 10 10
Diésel
en el diésel (ppm)
EURO II/
Estándar de emisión EURO II
EURO IV**
Colombia
4.500 4.000 3.000 2.500 500/50*** 50
en el diésel (ppm)
*El estándar EURO IV se exigió en 2010 para los buses de transporte publico en Bogotá y para los buses de los SITM de todo el pais
**EURO IV para todo el pais y para todos los vehículos diesel en proceso de reglamentación
*** 50 ppm solo para Bogotá y todos los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (BRT) del pais
Fuente: Elaborado por MADS
Todos los vehículos (importados o ensamblados) deben certificar el cumplimiento de

los estándares exigidos en la Resolución 910 de 2008 para poder circular en el país
(en este caso EURO 2). La certificación del cumplimiento se hace por medio de la
obtención del Certificado de Emisión por Prueba Dinámica (CEPD) que registra los
resultados (en g/km) de la prueba de emisiones de los contaminantes atmosféricos
exigidos en la resolución 910/08. Esta prueba se realiza por lote de vehículos, no a
todos los vehículos.
18
Aunque para este análisis se tomará como referencia el contenido de azufre para la hablar
de calidad de los combustibles, es importante mencionar que los combustibles deben cumplir
con muchos otros parámetros de calidad además del contenido de azufre.
213
Los ensambladores e importadores presentan ante la Autoridad Ambiental de
Licencias Ambientales (ANLA) un reporte en físico en el que se registran los
resultados de la prueba de emisiones realizada por “Laboratorios de emisiones en
prueba dinámica” en el país de origen, este reporte debe certificar el cumplimiento del
estándar exigido (euro 2, euro 3, etc.) para la aprobación del CEPD.
El CEPD es uno de los requisitos solicitados por la Ventanilla Única de Comercio

Exterior (VUCE) para la aprobación de la licencia de importación del vehículo o del
material CKD19 en el caso de los vehículos ensamblados en Colombia.
Las pruebas para certificar el cumplimiento de las emisiones y tecnologías que deben
cumplir los vehículos nuevos (EURO 2, EURO3, EURO 4, etc.), se hacen mediante
pruebas dinámicas en laboratorios especiales para esto. Debido a que en Colombia no
hay un Laboratorio de para medir emisiones en prueba dinámica, se reciben los
reportes de las pruebas que se hicieron en el país de origen de los vehículos cuando
empezaron a comercializarse, es decir la verificación del estándar se hace de forma
documental.
Esto dificulta en algunos casos el proceso de verificación de los estándares exigidos

por la regulación colombiana para otorgar el CEPD ya que ante la duda de los
resultados presentados en los reportes para la obtención del CEPD no hay forma de
verificar la información en Colombia, y debe hacerse mediante comunicación con el
laboratorio que realiza la prueba en el país de origen lo que en muchos casos no es
posible.
La falta del Laboratorio es un problema que se agrava con la posibilidad que abrió el
TLC con Estados Unidos de importar a Colombia vehículos “remanofacturados” ante lo
cual es indispensable fortalecer el proceso de verificación de las normas y estándares
exigidos, ya que no hay una reglamentación internacional que se pueda aplicar a los
vehículos “remanofacturados”, por lo anterior, el MADS ha identificado la necesidad de
Colombia de crear un Laboratorio de Emisiones en Prueba Dinámica en el país de
forma que se pueda realizar la prueba directamente. Esta problemática se abordará
más adelante en este reporte.
4.2.2.3.2 Estándares de emisión vehículos en uso
Actualmente todas las fuentes móviles que transiten por el territorio nacional deben
someterse a una revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de forma
anual a partir del sexto año de matrícula. En esta revisión además de verificar
condiciones como el correcto estado de la carrocería, el sistema de frenos, sistemas
eléctricos entre otros, se verifica que los niveles de emisión de gases y elementos
19
Complete Knock Down por sus siglas en inglés, constituye el Kit necesario para el ensamble de un
vehículo, en este caso.
214
contaminantes estén acordes con la legislación vigente en la materia.(Resolución 910
de 2008)
Esta revisión se realiza en Centros de Diagnóstico Automotor debidamente habilitados

por el Ministerio de Transporte según lo establecido en la Resolución 3500 de 2005 y
siguiendo los procedimientos establecidos en las Normas Técnicas Colombianas
(NTC) aplicables. Por otro lado y con el fin de fortalecer las metodologías de medición
de emisiones establecidas en las NTC y así evitar posibles alteraciones en los
procedimientos respectivos que puedan generar un resultado erróneo de la medición,
el MADS participa en diferentes espacios, como los comités del ICONTEC, en los
cuales se actualizan las normas actualizar las normas.
La Resolución 910 de 2008, establece diferentes límites máximos de emisión

permisibles dependiendo de la categoría vehicular y el año modelo que deben cumplir
los vehículos en uso. De esta forma se tiene: para vehículos ciclo Otto a gasolina o bi-
combustibles gasolina-gas natural vehicular o gasolina-GLP, límites máximos de
emisión para CO e hidrocarburos en velocidad de crucero y en condición de marcha
mínima o ralentí.
De igual forma para motocicletas, motociclos y mototriciclos se establecen límites

máximos de emisión de CO e hidrocarburos en condición de marcha mínima o ralentí.
Para los vehículos ciclo diésel el límite máximo de emisión está establecido como el
porcentaje de opacidad en condición de aceleración libre.
Esta misma Resolución estableció la realización de operativos de verificación a las

fuentes móviles en circulación, los cuales deben ser llevados a cabo por la autoridad
ambiental competente respectiva en conjunto con las secretarías y demás organismos
de tránsito departamentales, distritales y municipales. Para esto, las autoridades
ambientales deben contar con la respectiva autorización para medición de emisiones
contaminantes generadas por fuentes móviles otorgada por el IDEAM o establecer
convenios o contratos con terceros que demuestren la capacidad técnica.
Actualmente, sólo las autoridades ambientales de grandes centros urbanos realizan

operativos de verificación en vía de manera regular. El déficit de esta medida de
seguimiento y control a las fuentes móviles, se debe principalmente a los bajos
recursos con que cuentan estas entidades, lo cual, consecuentemente, se ve reflejado
en los bajos recursos que son destinados para los grupos de trabajo de calidad del
aire de las mismas.
4.2.2.3.3 Incentivos tributarios para tecnologías vehiculares limpias
En los últimos años el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha solicitado al

Comité de Asuntos Aduaneros y Arancelarios-Triple A del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) del Ministerio de
215
Hacienda y Crédito Público, la reducción del arancel a los vehículos híbridos,
eléctricos y dedicados a gas natural20.
Estas solicitudes han dado como resultado la aprobación de contingentes de

importación de vehículos livianos (automóviles, camionetas y taxis) con 0% arancel
entre 2009 y 2012 y la reducción definitiva del arancel a buses y camiones híbridos,
eléctricos y dedicados gas natural de 15% a 5% (Decreto 2658 de 2011).
Adicionalmente, los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Transporte

solicitaron incluir en la Reforma Tributaria una reducción de IVA a los vehículos
eléctricos. De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, los vehículos
eléctricos que sean usados para el transporte público de pasajeros (buses y taxis)
deben pagar 5% de IVA en lugar de 16%. El artículo 75 por su parte, establece que los
vehículos eléctricos sin importar su uso (público o particular) no causan el Impuesto al
Consumo.
Por otra parte, la Resolución 186 de 2011 de los Ministerios Ambiente y Desarrollo
Sostenible y Minas y Energía incluyen a los vehículos híbridos, eléctricos o dedicados
a gas natural dentro de los bienes, equipos o elementos y maquinaria que si se
destinan a proyectos, programas o actividades de reducción en el consumo de energía
y/o eficiencia energética que pueden acceder a los beneficios de exclusión de IVA y
deducción renta establecidos en los artículos 424 y 158 del Estatuto Tributario.
Para acceder a estos beneficios por medio de este mecanismo, los solicitantes deben
demostrar que los vehículos importados o fabricados se enmarcan dentro los
programas sectoriales y líneas de acción establecidos en el Plan de Acción Indicativo
2010 – 2015 del Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Fuentes
No Convencionales de Energía, PROURE, que contribuyen a obtener beneficio
ambiental directo y que se encuentren en concordancia con las directrices del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Este procedimiento se describe en las
Resoluciones 778 (IVA) y 779 (renta) de 2012 del MADS.
4.2.3 Experiencias internacionales
En esta sección se presentan algunas experiencias internacionales referidas a los

instrumentos económicos utilizados en la prevención y el control de la contaminación
del aire, según si son vía precios como impuestos y subsidios o vía cantidades o
instrumentos de mercado basados en cuotas o cantidad de contaminante que sean
objeto de transacción.
20
Los vehículos dedicados a gas natural son vehículos que han sido fabricados y diseñados
para operar exclusivamente con gas natural. Son diferentes a los reconvertidos. Los vehículos
dedicados a gas natural tienen beneficios ambientales por la reducción de emisiones a
diferencia de los vehículos reconvertidos.
216
4.2.3.1 Instrumentos económicos para el control de la contaminación de otros
gases contaminantes diferente a los gases de efecto invernadero para
fuentes fijas
Este tipo de instrumentos han sido ampliamente utilizados en países industrializados

de la Unión Europea, Estados Unidos y Asia, donde las fuentes fijas de la industria
son catalogadas como mega-fuentes.
4.2.3.1.1 Impuestos sobre las emisiones de SO2.
De manera adicional a los instrumentos regulatorios de Comando y Control existentes

en la Unión Europea, algunos países cuentan con impuestos diferenciados sobre
combustibles o energía para promover la sustitución del uso de energéticos con
contenidos de azufre. Es así, como Suecia, Noruega y Dinamarca gravan las
emisiones de azufre con impuestos significativos (US$3.000, US$2.100 y
US$1.300/ton, respectivamente), mientras que Italia, Francia, Suiza, España (con un
impuesto regional en Galicia) y Finlandia (solo sobre diesel) los montos de estos
impuestos son inferiores a US$50/ton21.
Sterner (2003) plantea que la evaluación de la efectividad de estos impuestos no ha

resultado fácil, pues resulta difícil separar el efecto del impuesto de los efectos de las
políticas generales en las cuales están enmarcados. Sin embargo, en Suecia se
estima que este impuesto es responsable del 30% de la reducción de este tipo de
emisiones entre 1989 y 1995 de acuerdo con información de la Agencia Sueca de
Protección Ambiental SEPA, aparentemente porque este impuesto incentivó el
mejoramiento de la calidad de los combustibles con la disminución de los contenidos
de azufre hasta los límites permitidos por la regulación de ese país.
Por otra parte, se resalta el caso de Polonia, país que ha aplicado de manera más
consistente instrumentos económicos drásticos para reducir la contaminación y
financiar la remoción de contaminantes destinando los recaudos de estos
instrumentos a fondos creados para este fin. El monto a pagar oscilaba entre $US60 y
$US100/ton entre 1990 y 1996 (Klarer, McNicholas, and Knaus 1999), y aunque
inferior al de los países escandinavos, estaba por encima del resto de países de la
OECD. Considerando además, los bajos ingresos de la nación y los elevados niveles
de contaminación, este impuesto es comparable a los precios de los permisos
transferibles establecidos en los Estados Unidos. Se considera que el éxito en Polonia
se debe a su carácter de incentivo a la reducción de emisiones, y a las inversiones
con recursos financiados por los fondos, para reducción de la contaminación del
aire22.
En lo que corresponde a los países asiáticos, Japón implementó un impuesto a las

emisiones de SO2 generadas tanto por fuentes móviles como fijas con una tarifa
diferencial por regiones. Para éstas últimas, el valor a pagar por el tributo oscila entre
$US0.625 a $U56.25 por metro cúbico, dependiendo de la ubicación geográfica de la
21
Sterner, 2003
22
Sterner, 2003
217
fuente. Los niveles de concentración de SO2 han disminuido significativamente,
aunque es incierto el efecto aislado del impuesto en estos resultados (EPA, 2004).
En China, el impuesto a las emisiones de SO2 se encuentra incluido en el Sistema de

Impuestos por Contaminación, creado bajo el principio de “Quien contamina paga”. El
cargo aplica para la totalidad de la emisión, contemplando incluso las emisiones que
estén por encima del límite permisible. Cabe anotar que en China se declararon dos
zonas de control del SO2. Una de ellas, ubicada al sur del país, en donde los niveles
de PH de la lluvia estaba por debajo de 4.523 y la otra, al norte del país en algunas
ciudades industriales en donde los niveles de concentración de SO2 exceden los
límites de Clase II, de acuerdo a la norma nacional.
Las tarifas mínimas nacionales se ajustaron una sola vez en 1991; sin embargo,
muchas provincias establecieron impuestos más altos. En las zonas declaradas como
zonas de control, se impuso una tarifa de 0.20 yuan/Kg de SO2 desde 1998, aunque
en algunas ciudades de estas áreas, la tarifa ha sido mayor, por ejemplo Beijing que
tiene la mayor tarifa de 1.2 yuan/Kg (equivalente a $US150 por tonelada métrica y
aproximadamente el mismo precio de los permisos transables de SO2 en el programa
de lluvia ácida de los Estados Unidos). No se ha encontrado información que de
cuenta de los resultados de efectividad de este tributo.
Colombia cuenta con información de emisiones de las fuentes fijas de la industria que
permite conocer el estado de las mismas y con otros instrumentos de regulación que
permiten tener información de línea base homogénea y confiable; sin embargo los
niveles de concentración de SO2 en las principales ciudades del país se encuentran
por debajo de la norma nacional de calidad del aire, lo que por el momento no justifica
el diseño de instrumentos complementarios que coadyuven a la reducción de este
contaminante criterio.
4.2.3.1.2 Pagos reembolsables sobre emisiones de NOx
Como los SO2, los óxidos de nitrógeno o NOx también son precursores de la lluvia
ácida. En general, la reducción de las emisiones de NOx han sido menos exitosas que
las de SO2, principalmente por dificultades emitentemente técnicas, dado que la mayor
parte del NOx resulta de las altas temperaturas sobre el nitrógeno atmosférico. A
diferencia del SO2, los NOx no se generan por las condiciones del combustible, sino
que se origina por las altas relaciones de aire/combustible necesarias para llevar a
cabo combustiones completas en los procesos industriales.
23
pH significa potencial de Hidrógeno en un líquido. Es una medida que indica el nivel de
acidez o alcalinidad de la sustancia, siendo ácida si el pH está por debajo de 7.0 y alcalina
cuando el pH es superior a 7.0. El agua en su estado natural tiene pH de 7.0, valor considerado
de referencia o neutralidad para evaluar la acidez o alcalinidad de cualquier solución acuosa.
Cabe anotar que la lluvia comienza adquirir carácter de “acida” con valores de pH inferiores a
5.6.
218
En 1992, Suecia estableció un gravamen sobre las emisiones de óxidos de nitrógeno
de 40 SEK24 por kg (US5.400 por tonelada) a los productores de energía con
capacidad superior a 10MW y con producción mayor a 50 GWH25. Cada planta
generadora paga con base en sus emisiones de NOx y se les reembolsa de acuerdo
a la producción de energía, es decir con los GWh generados.
Este mecanismo hace que las empresas con mejor desempeño ambiental y mayor
generación de energía se vean premiadas por su desempeño y las grandes
contaminadoras se vean de alguna manera “castigadas” por sus elevadas emisiones
con respecto a las otras. Cabe anotar, que este instrumento no tiene un efecto social
en el sentido de que no se establece un pago a la sociedad por las emisiones de NOx,
pero si lleva a que las plantas generadoras de energía eléctrica se incentiven para
reducir emisiones, por tanto el beneficio social se refleja en una reducción de
emisiones de este contaminante.
A comienzo de cada año, las instalaciones de energía reportan las emisiones de NOx
y la cantidad producida de energía el año anterior a la Agencia Sueca de Protección
Ambiental (SEPA). Con base en ellas la SEPA calcula los ingresos totales por el
gravamen y el monto de los reembolsos por MWh generado. El pago del gravamen se
realiza antes del mes de octubre, y los reembolsos sen reciben en el mes de
diciembre del mismo año.
En 1992 por ejemplo, alrededor de 15.300 toneladas métricas de NOx fueron objeto
del instrumento, lo que generó cerca de 610 millones de coronas suecas (US$90
millones) de los cuales más de 100 millones ($ 15 millones) fueron transferidos a las
instalaciones de baja emisión. Como resultado, la mayoría de las instalaciones sujetas
a los impuestos han instalado equipos para la medición de las emisiones de NOx para
efectos de un control y seguimiento tanto de las emisiones como del cálculo del monto
del impuesto, lo que permite evaluaciones con información más completa y real. Para
las instalaciones que, o bien no tienen un equipo de medición o cuyo equipo está
temporalmente fuera de servicio se aplica un valor de aproximadamente 1,5 veces el
promedio de emisiones de todas las fuentes registradas como valor presuntivo para
efectos del cálculo de el monto del impuesto.
La tarifa por las emisiones de NOx fue fijado en 40 SEK (5,9 dólares) por kg porque
los estudios realizados por la Agencia Sueca de Protección Ambiental (SEPA)
indicaron que el valor de las reducciones era al menos igual al valor del impuesto. El
costo promedio de reducción de emisiones por KW para las plantas gravadas fue de
aproximadamente 10 SEK (1,5 dólares) en 1992, cifra muy inferior al del gravamen,
por tanto las instalaciones probablemente se verán motivadas no sólo a continuar con
inversiones en nuevos equipos sino también a optimizar el proceso de combustión.
Aunque este tributo ha dado resultados positivos en Suecia, en Colombia no sería

aplicable, dado que la mayoría de empresas generadoras de energía son
hidroeléctricas, por tanto no hay emisiones de gases de combustión para la mayor
24
SEK = Corona Sueca
25
GWH= Gigawatios por Hora
219
parte de las instalaciones. Por otra parte, el estado de la calidad del aire en las
ciudades industriales indica concentraciones de NOx por debajo de la norma nacional,
por tanto tampoco se justifica gravar este contaminante de manera particular.
4.2.3.1.3 Impuestos a los combustibles
Este tipo de gravamen se emplea sobre un insumo de producción, mas no sobre la

emisión de gases contaminantes, pero colateralmente tiene efectos sobre las
emisiones generadas por los combustibles objeto del impuesto.
Buena parte de los países Latinoamericanos han implementando el impuesto a la

gasolina (petróleo y derivados) con propósitos recaudatorios. Cabe anotar que
algunos países en los que está implementada la medida son exportadores de
hidrocarburos, y poseen de manera simultánea impuestos al petróleo o gas natural
con generosos subsidios al precio final de los combustibles líquidos y el gas licuado, lo
cual no permite analizar un efecto aislado del tributo sobre la calidad del aire.
El manejo de las tasas impositivas para los combustibles en Argentina se acerca al

61% del precio de venta, similar al modelo aplicado en Europa. Utilizar esquemas
complementarios podría hacerse sólo con una tasa diferenciada de los combustibles
fósiles en función de su contenido de carbono, sulfuro u otras sustancias y, por ende,
de su potencial contaminante, como la que han adoptado algunos países de la OCDE.
Lo que sin duda favorece el uso de combustibles y fuentes de energía más limpios. En
esta misma dirección países como México vienen utilizando este criterio ambiental
para los combustibles.
En Colombia, no se cuenta con un recaudo de esta naturaleza bajo criterios

ambientales; por tanto en la próxima sección, se presenta como una de las iniciativas
de nuevos tributos el establecimiento de un impuesto al uso del carbón térmico para la
industria colombiana que incentive una modificación al comportamiento frente al
consumo y manejo eficiente de este combustible, así como a las emisiones generadas
por la quema del mismo.
4.2.3.1.4 Sistema de permisos transables de emisiones
Este tipo de instrumento está catalogado como un instrumento de mercado o basado

en la fijación de cuotas o cantidad de emisiones permisibles. Este es en un esquema
de comercio que pretende reducir emisiones entre quienes tienen mayor capacidad
de reducción con costos razonables y quienes no tienen la capacidad de efectuar
reducciones sustanciales por los altos costos que representa.
 Programa Permisos Negociables para Reducir las Emisiones de SO2 - Estados

Unidos
En Estados Unidos, el programa de dióxido de azufre, iniciado en 1995 fue diseñado

para reducir las emisiones de este gas por parte de las centrales eléctricas a la mitad
de sus niveles en 1980. El programa se ha llevado a cabo en dos fases, la primera
220
que comenzó en enero de 1995 y se extendió hasta diciembre de 1999, estableció un
límite provisional de las emisiones totales de 5,7 millones de toneladas por año en 110
de plantas generadoras de energía más contaminante en las plantas.
La Fase II, comenzó en enero de 2000, estableció en 8,95 millones de tonelada por
año para todas las unidades generadoras de más de 25MVW en el territorio
continental de Estados Unidos, así como para todas las nuevas unidades de cualquier
tamaño.
Para hacer cumplir los límites de emisiones agregadas de cada fase, se les asigna
una cantidad determinada de derechos de emisión a los servicios públicos, cada uno
de los cuales les permite emitir una tonelada de azufre. Las asignaciones se basan en
los niveles históricos de consumo de combustible y son auditados al final de cada año
para asegurarse de que no superen sus derechos de emisión. (Blackman &
Harrington, 1999).
 Permisos Negociables para la Reducción de Material Particulado - Chile
La experiencia Chilena de los años 90s particularmente en lo planteado respecto al

“Sistema de derechos de emisión de contaminantes atmosféricos”, se materializó en la
legislación, que establece la utilización de las licencias de emisión comercializables
basadas en la compensación de emisiones. Quizás el principal soporte lo tuvieron en
trabajos previos como el inventario de emisiones de Santiago, desarrollado durante
1988, las mediciones de concentraciones ambientales realizadas a través de la red de
Santiago (MACA) y la utilización de un modelo de dispersión conocido como SANMOD
(Sistema de Modelamiento de Dispersión de Contaminantes de Santiago).
En consecuencia la legislación consideró que dada la mayor cantidad de días en que

se superaban los niveles establecidos durante los meses de invierno (lo que produce
un efecto acumulativo importante)26 y dado que se considera que la base de datos
existente subestima el monto de las emisiones debe entonces efectuarse un mayor
esfuerzo de reducción que se fijó en 80% de disminución. Con este supuesto, se
establecieron las metas de emisión por fuente en kg/día.
En 1992, el Decreto Supremo No. 4 del Ministerio de Salud Pública, cuyo objetivo era
establecimiento de normas de emisión de material particulado a fuentes estacionarias
puntuales y grupales se constituyó en uno de los mecanismos de regulación más
relevante de control de la contaminación atmosférica en áreas urbanas dados los altos
aportes de este contaminante por parte de este tipo de fuentes. Este decreto también
permite la compensación entre emisores, de forma que se fomenta una renovación de
los procesos hacia tecnologías de menor emisión.
26
En los países con estaciones, en los meses de invierno se generan fenómenos de inversión térmica en
la atmósfera, que consiste en un fenómeno meteorológico que impide la circulación vertical del aire, dado
que las capas más frías y más densas del aire se estabilizan a una altura inferior a las de mayor
temperatura, lo que a su vez, hace que los contaminantes se quedan atrapados en el entorno y por ende
resulta en incrementos de la concentración de los gases contaminantes y excedencias de la norma de
calidad del aire con mayor frecuencia que en otros meses del año.
221
Identificando las características más relevantes de este decreto, de aplicación sólo en
la Región Metropolitana y que regula las emisiones de material particulado de las
fuentes con un caudal, por chimenea, mayor a 1,000 m3N/hr son (Katz. 1997):
• Una prohibición del aumento (congelamiento) de las emisiones totales en la

Región Metropolitana.
• Determina para las fuentes estacionarias puntuales que no podrán emitir material
particulado en concentraciones superiores a 112 mg/m3N
Una meta de reducción global de las emisiones básicas por unidad de tiempo de todas
las fuentes estacionarias puntuales existentes en la Región Metropolitana, se
establece de acuerdo a una fórmula establecida; por tanto, cualquier emisión superior
al resultado de la formula debía ser compensada con la compra de permisos de
emisión de otras fuentes estacionarias puntuales que hubieran alcanzado niveles de
reducción superiores a la meta establecida.
Finalmente vale la pena resaltar que la conclusión más importante que se deriva de la
experiencia Chilena, es que una correcta implementación de un sistema de control de
la contaminación atmosférica, exige que sea integral, es decir que considere todas las
fuentes emisoras involucradas.
Además, es necesario establecer equivalencias entre las emisiones de los distintos

tipos de fuentes según los efectos nocivos que se desean evitar, por ejemplo,
correcciones por tamaño o toxicidad (Katz, 1997).
Por otra parte, un problema importante es la magnitud de emisiones registradas en los

procesos de producción. Era difícil prever el comportamiento de las transacciones de
estas emisiones dado que no se tenía establecido un criterio específico o una línea
base de referencia de las emisiones para determinar la forma de evaluarlas en los
primeros años; por tanto, cuando se logró posteriormente la medición de las
emisiones de las fuentes objeto del programa, resultó en emisiones superiores a lo
que reportaban, y por consiguiente un agregado total de emisiones que excedía la
meta de reducción previamente establecida.
Por otro lado es importante resaltar que el modelo ha introducido, un sistema de

compensaciones para el material particulado, el cual puede identificarse como una
combinación de instrumentos: una norma de emisión –comando y control- con un
sistema de permisos de emisión transables y que ese ha obtenido una gran cantidad
de información con lo cual hoy día se cuenta con una base de datos bastante más
completa y real que la que existía al comenzar el sistema.
En Colombia, después del cumplimiento del los períodos de transitoriedad de la

regulación de comando y control y dados los protocolos para el monitoreo y
seguimiento de las emisiones atmosféricas, así como los avances en el estado de la
información, sería viable técnicamente un instrumento de esta naturaleza entre las
fuentes fijas para efectos de reducciones de material particulado.
222
Sin embargo, con el fin de contar con información más confiable, se requeriría de
sistemas de medición continua para conocer el aporte real en el tiempo de las
emisiones en las fuentes fijas lo que se representa elevados costos de transacción del
instrumento, sobre todo si se desea contar con un esquema adecuado de
fiscalización del mismo.
Por otra parte, aunque la industria colombiana aporta significativamente a la

contaminación del aire, el tamaño de las fuentes fijas es pequeño en comparación a l
as de los países industrializados, lo cual no amerita el montaje de sistemas de
monitoreo continuo de las emisiones.
4.2.3.1.5 Instrumentos económicos para el control de la contaminación atmosférica en

fuentes móviles
UNIÓN EUROPEA27
 Impuestos y cuotas a vehículos
La Comisión Europea propuso a los países miembros reestructurar la base del

impuesto de registro y circulación que pagan los propietarios de los
automóviles para incluir elementos directamente relacionados con la emisión
de dióxido de carbono (CO2).
La Unión Europea obliga a los fabricantes y comercializadores de vehículos a

informar y difundir las características tecnológicas de los vehículos
comercializados y sus impactos ambientales en materia de emisiones, para
darle al consumidor mayores elementos para seleccionar un vehículo más
limpio y eficiente.
Por ejemplo España exige a los fabricantes de vehículos informar al

consumidor sobre las emisiones y el consumo energético mediante una
etiqueta. Por su parte el Reino Unido generó etiquetas de eficiencia energética
para los autos nuevos que muestra la emisión de CO2 y su respectiva tasa
impositiva, así como el consumo de combustible en diferentes ciclos de
conducción.
Alemania: Los vehículos que certifican bajas emisiones de CO2 o una alta
eficiencia en consumo de combustible, están exentos del impuesto de
circulación.
Dinamarca: Reducción en el valor del registro para vehículos energéticamente

eficientes. Impuesto anual con base en el consumo de combustible por lo cual
los vehículos eléctricos están exentos. Vehículos nuevos a diesel con filtro de
partículas tienen una reducción adicional.
27
Tomado de: Desarrollo de una Estrategia para una Política de Vehículos Limpios en Colombia.
Elaborado para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento. Clean Air Institute – Centro Mario Molina. Diciembre 2010.
223
Reino Unido28: El impuesto de registro (First Year Rates) y el impuesto de
circulación (Vehicle Excise Duty- VED) se basan en las emisiones de CO2. El
impuesto de registro lo pagan una sola vez los vehículos registrados a partir de
2010. Los vehículos con emisiones de CO2 menores a 130g/km no pagan
impuesto de registro. Así mismo, con relación al VED, están exentos de pago
aquellos vehículos que emiten menos de 100g/km de CO2.
Desde el año 2001 cuando cambio la forma en la cual el VED es calculado, se

decidió mantener un grupo de vehículos bajo el sistema antiguo. De esta forma,
para los vehículos registrados antes del 1 de marzo de 2001, el VED se calcula
en función del tamaño del motor (Centímetros cúbicos- CC).
Para vehículos registrados desde el primero de marzo del 2001 el VED es
calculado con base en el tipo de combustible y las emisiones de CO2 por
kilometro. Para las motocicletas el VED se cobra con base en el tamaño del
motor y está dividido en cuatro categorías diferentes (No hay exención para las
motocicletas más pequeñas). Estos impuestos están diseñados para enviar una
señal más fuerte al comprador sobre las implicaciones ambientales de la
compra del vehículo.
Para vehículos pesados (Heavy Goods Vehicle-HGV), en el año 2001 se

introdujo una reforma a la tasa del VED que buscaba reflejar el daño ambiental
y de las vías causado por este tipo de vehículos. El nuevo sistema reemplazó
la estructura previa que contemplaba más de 100 tasas de impuestos
diferentes y funciona con base en el peso del vehículo, permitiendo el acceso a
un descuento por reducción de la contaminación certificada.
Una licencia del vehículo, conocida en el reino unido como “Tax disc” es la
forma de verificar que el VED ha sido pagado. La licencia es emitida una vez
realizado el pago por la cantidad apropiada (que incluso puede ser de GB£0)
según la tipología del vehicular. Esta licencia debe colocarse al lado izquierdo
del vidrio frontal del vehículo si se trata de un vehículo de cuatro ruedas y para
el caso de los vehículos de dos ruedas esta debe fijarse en un soporte fijado a
la carrocería.
Noruega: Aunque no es miembro de la UE, cobra el impuesto vehicular

calculado a partir del peso y tamaño del motor.
 Cobros (peajes) por congestión y circulación
Políticas que refuerzan el régimen de control de emisiones contaminantes al

promover la circulación de vehículos limpios a la vez que desincentivan la
circulación de aquellos contaminantes en determinadas zonas. Ejemplos:
28
Roads: Vehicle excise duty (VED) Standard Note SN1482. Section Business and Transport. Louise
Butcher. Enero 2013. Disponible en [http://www.parliament.uk/topics/RoadsArchive.htm#SN]. Consultado
11-03-2013.
224
Milán: Vehículos que cumplen Euro III y IV están exentos del cobro por ingreso
a la zona restringida.
Alemania: Sistema de peajes. Los vehículos pesados equivalentes o más

pesados 12 toneladas, pagan un peaje en las carreteras del país proporcional
al trayecto recorrido. La cuota se basa en las emisiones por clase, el número
de ejes y la distancia recorrida en la ruta de peaje. Hay reducción de la cuota
para vehículos con sistemas de última generación para el control de emisiones
 Impuestos a los combustibles
Los impuestos a los combustibles en los países de la Unión Europea buscan

orientar las decisiones para seleccionar el tipo de vehículo así como la
frecuencia y distancia que recorrerá.
Suecia: Además del impuesto al combustible, se ha impuesto una tasa a la

gasolina por emisión de carbono, sin embargo la tasa es baja y aparentemente
no tiene implicaciones ambientales.
Dinamarca, Suecia y el Reino Unido:

Tienen una tasa diferencial para los combustibles más limpios.
Noruega: Establece tasas impositivas al diésel y la gasolina por la emisión de

CO2 y el contenido de azufre.
 Cobros e incentivos para desintegración de vehículos
El Plan de Recuperación Económica Europea, presentado por la Comisión en

2008, incluye medidas de expansión de la demanda de nuevos vehículos a
través incentivos financieros que permitan la desintegración de los viejos. Con
esto se busca que el vehículo intercambiado a partir del incentivo sea destruido
y no re-vendido.
El monto del incentivo va desde los 250 Euros en Chipre en el que se cambia
un vehículo mayor a 15 años de antigüedad por uno registrado en un periodo
menor a 10 años hasta los 2,500 Euros en Italia donde se contempla la
sustitución de un vehículo mayor a 9 años por una VAN nueva con estándar
Euro 4.
En varios países europeos (ej. Francia y Alemania) se han implementado

incentivos económicos directos para aquellos consumidores que remplacen su
vehículo viejo por uno nuevo, los cuales van desde los 250 a los 2.500 Euros;
en el caso de España también se han proveído créditos sin intereses de hasta
10,000 euros.
225
JAPON29
 Impuesto verde (green tax):
El consumidor obtiene reducciones en los impuestos al momento de comprar

determinadas categorías de vehículos que combinan eficiencia de combustible
y control de emisiones. Ej: reducción de 2,5% para autos nuevos eléctricos, a
gas natural comprimidos o híbridos.
Reducción en los impuestos de compra y circulación:

En Abril del 2009, entró en vigencia un nuevo esquema de incentivos fiscales
por medio del cual, dependiendo de las emisiones contaminantes y de la
eficiencia de combustible se hacen reducciones en los impuestos de compra y
circulación.
Cobros para desintegración de vehículos:
Basados en el principio de "responsabilidad compartida" los consumidores de
vehículos en Japón pagan una “Tasa por Cargo de Reciclaje”, al momento de
comprar un vehículo nuevo o al momento de la primera inspección técnico-
mecánica periódica obligatoria (para el caso de los vehículos vendidos antes de
la aplicación de la Ley de Reciclaje de Vehículos). Con esta tasa se garantizan
los recursos necesarios para realizar el proceso de desintegración al final de la
vida útil del vehículo.
Los recursos obtenidos por la Tasa van a un fondo público (administrados por
el Centro de Promoción Japonés de Reciclaje de Automóviles, JARC por sus
siglas en inglés) desde el cual se gira a los productores o importadores de
vehículos en el momento en que el automóvil es reciclado, para que se hagan
cargo del reciclaje y tratamiento de los residuos generados.
El dinero de la Tasa se invierte en bonos del tesoro nacional o títulos con alta
clasificación de riesgo, de acuerdo a principios de inversiones “seguras”. La
utilización de los recursos acumulados en los “Fondos de Reciclaje” se reporta
mensualmente para dar transparencia al proceso.
Información:
Las reducciones fiscales están ligadas a un proceso de certificación que
permite identificar las diferentes marcas y modelos de acuerdo a su
rendimiento energético y nivel de emisión a través de una etiqueta.
Existen nuevos equipos y programas instalados en los vehículos que

sensibilizan y hacen más responsable a las personas en el consumo de
combustible, así mismo hay dispositivos y servicios tecnológicos que
promueven mejores condiciones de manejo (Ecodriving).
29
Tomado de: Desarrollo de una Estrategia para una Política de Vehículos Limpios en Colombia.
Elaborado para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento por el Clean Air Institute – Centro Mario Molina. Diciembre
2010
226
Estacionamiento: Descuentos en estacionamiento para vehículos eléctricos.
Estados Unidos30
 Créditos Fiscales:
Crédito fiscal establecido por la Ley de Política Energética de 2005 (EPACT). El

consumidor puede reclamar un crédito fiscal de entre 1.000 - 3.000 dólares por
vehículo, dependiendo del tipo de vehículo y su expiración tiene lugar una vez
que 60.000 vehículos calificados son vendidos por un fabricante en particular.
Crédito fiscal establecido por la Ley de Recuperación y Reinversión (ARRA)

puede ser solicitado para comprar vehículos eléctricos o híbridos (PHEV) y es
proporcional a la capacidad de la batería de propulsión del vehículo: a mayor
capacidad, mayor es el crédito fiscal, el cual asciende hasta un máximo de
7.500 dólares para cualquier vehículo con una batería de propulsión por encima
de los 17kWh.
 Cobros e incentivos para desintegración de vehículos:
En Estados Unidos se han empleado fondos públicos para financiar programas

de retiro voluntario acelerado de vehículos. La experiencia norteamericana se
ha enfocado al impulso del uso de tecnologías menos contaminantes en cierto
tipo de vehículos particulares, a partir de incentivos estatales.
Programa "Dinero por Chatarra" (Cash-for-Clunkers): se otorgan bonos para

sustituir un vehículo usado con ineficiente economía de combustible por uno
nuevo. Bono entre 3.500 - 4.500 dólares. Los bonos son otorgados
directamente al concesionario de automóviles y el valor del bono se deduce
directamente del precio de venta. Los vehículos usados sustituidos deben ser
destruidos.
California:
o Proyecto de Incentivo para Camiones y Autobuses Híbridos (HVIP):

el consumidor puede recibir bonos que compensan aproximadamente la
mitad del costo incremental de los nuevos vehículos. Bono oscila entre
10.000 y 45.000 dólares. Es el distribuidor quien recibe el bono.
o Proyecto de California de Descuento a Vehículos Limpios:

ofrece reducciones de hasta 5.000 dólares para individuos y pequeñas
empresas que compren vehículos industriales ligeros calificados.
o Programa de Estándares de Calidad del Aire Carl Moyer: busca financiar

motores limpios. Pueden incluir motores on-road and off-road heavy-duty
engines y ellos deben cumplir con un umbral de coste-efectividad de 16.000
dólares por tonelada del total de emisiones reducidas.
30
Idem
227
Información:
Por medio de una etiqueta en la ventana de los vehículos se informan las

emisiones generadas por y el rendimiento de combustible de cada familia de
vehículos. El Departamento de Energía recopila los índices de economía de
combustible producido por la EPA y publica cada año una Guía al respecto, por
su parte la EPA publica una Guía verde del vehículo para ayudar a los
consumidores a elegir los vehículos de combustible más eficientes.
Por medio de la etiqueta se desarrollan otros mecanismos: para poder transitar

por los carriles rápidos es necesario que en el vehículo viajen varios pasajeros
(carriles de alta ocupación: HOV), de no cumplir con este requisito se cobra
una multa. Para el caso de los vehículos eléctricos, es posible utilizar el carril
con solo un solo ocupante. Otros incentivos consisten en estacionamiento
gratuito para los vehículos híbridos y eléctricos.
Canadá31
 Programas de desintegración de vehículos:
En enero de 2009 entró en funcionamiento el Programa Nacional de

Chatarrización de Vehículos con un presupuesto de CAD$92 millones que
permite financiar programas y pagar incentivos para el retiro voluntario de
vehículos viejos y altamente contaminantes.
América Latina32
México
Programa de Renovación Vehicular, Programa para el desarrollo de las

industrias de alta tecnología (PRODIAT): México fue el segundo país (después
de Argentina) en la región en implementar en el año 2003 un plan de
desintegración vehicular. El proceso se soporta en el estímulo que otorga el
programa (una cantidad de dinero que corresponde al menor valor entre el
precio en que se reciban los vehículos usados para la compra del nuevo o
semi-nuevo y el 15% del precio del vehículo nuevo o semi-nuevo.
El programa ofrece un apoyo del Gobierno Federal por $15.000.00 (cerca de

1.500USD), el cual se hace efectivo a comprar un automóvil nuevo dentro del
programa, siempre y cuando se haya destruido un vehículo usado de más de
15 años en una empresa destructora registrada en la Secretaría de Economía.
Chile
Bonificación para vehículos híbridos:
31
Idem
32
Idem
228
La Tesorería General de la República otorga el beneficio de devolver la
totalidad del valor pagado por concepto del impuesto "Permiso de Circulación"
a los propietarios de vehículos híbridos, hasta por cuatro años.
Etiquetas en vehículos: Los importadores de vehículos nuevos tienen la

obligación de informar a los consumidores acerca del nivel de emisiones,
rendimiento y las emisiones de CO2, de los vehículos.
Plan de Compensación de Emisiones: Incluye el retiro de autos sin sello verde,

con el objetivo de compensar emisiones cuando el proyecto ingresado al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental- SEIA, superaba los límites de
emisión establecidos por la autoridad ambiental.
Brasil
Programa brasileño de etiquetado de vehículos: La Etiqueta Nacional de

Conservación de Energía se adhiere a los vidrios de los vehículos para que el
consumidor pueda ver información como el año de aplicación, la categoría del
vehículo, el consumo energético y el rendimiento del combustible.
Argentina
Programas de desintegración de vehículos: En Latinoamérica, Argentina fue

el primer país en implementar un programa de desintegración de su parque
automotor, el cual se ejecutó entre Mayo de 1997 y Junio de 2000. El eje
inicial del programa consistió en ofrecer a los propietarios que desintegraran
su vehículo viejo, un incentivo monetario (subsidio) para adquirir un vehículo
nuevo, que era entregado por el Gobierno, complementado con el apoyo de
los fabricantes o distribuidores de automóviles, por un valor igual a USD$500.
4.2.4 Propuestas de ajuste a tributos actuales o propuesta de nuevos tributos
Una vez revisada la experiencia internacional y las condiciones actuales de la

problemática ambiental en Colombia, a continuación se proponen algunas iniciativas
relacionadas con las emisiones de gases contaminantes diferentes a los gases de
efecto invernadero o conocidos como contaminantes criterio, cuyo análisis requiere
una mayor profundización que involucre todos los componentes del tributo y las
implicaciones en términos económicos y sociales en la implementación de la iniciativa.
El ejercicio aquí presentado es una buena aproximación para iniciar dicho análisis.
229
4.2.5 Tasa retributiva por emisiones de material particulado provenientes de
actividades industriales en Colombia.
4.2.5.1 Objetivo del instrumento
Reducir los niveles de emisión de material particulado al aire generado por actividades
industriales sujetas a control (Resolución 909 de 2008). La aplicación de tarifas
regionales para aquellas actividades industriales ubicadas en zonas declaradas áreas-
fuente de contaminación (Decreto 979 de 2006), permite adicionalmente controlar las
dinámicas del número de fuentes industriales altamente contaminantes ubicadas en
zonas con problemas importantes de contaminación del aire.
4.2.5.2 Elementos del instrumento
4.2.5.2.1 Sujeto activo
Autoridad Ambiental competente por idoneidad otorgada mediante el numeral 13 del

artículo 31 de la Ley 99 de 1993 cuando establece como función de las CAR
“Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por
concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su
monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas
por el Ministerio del Medio Ambiente”.
4.2.5.2.2 Sujeto pasivo
Personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades industriales sujetas a

control por parte de la autoridad ambiental respectiva de acuerdo con lo establecido en
la Resolución 909 de 2008 expedida por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
4.2.5.2.3 Hecho generador
Emisión industrial de material particulado al aire, asociada a procesos de combustión.
4.2.5.2.4 Base gravable
Kilogramos de material particulado emitidos a la atmósfera calculados a partir de la

información reportada a la autoridad ambiental por el contaminador en el informe de
emisiones contaminantes (Resolución 760 de 2010) del año inmediatamente anterior.
4.2.5.2.5 Tarifa
Valor en pesos por cada kilogramo de Material Particulado (MP) emitido. Se requeriría
establecer por parte del MADS una tarifa mínima nacional por cada kilogramo de
material particulado emitido a la atmósfera (COP/Kg), en función del costo social que
generan las emisiones.
Las actividades industriales ubicadas en zonas declaradas áreas-fuente de

contaminación (Decreto 979 de 2006) pueden estar sujetas a la aplicación de una
230
tarifa regional, calculada a partir de la aplicación de un Factor Regional (FR) ligado a
los niveles de contaminación registrados para cada año. Esta tarifa regional se
aplicaría sobre la tarifa mínima por Kg de MP que fije a nivel nacional el MADS,
incrementando así el valor de la tarifa para las zonas en las cuales se registre mayor
nivel de contaminación.
El valor de la tarifa regional en las zonas declaradas áreas-fuente de contaminación

podrá aumentar en función de los niveles de contaminación monitoreados de acuerdo
a lo que establezcan las autoridades ambientales, y en función del cumplimiento de
metas de reducción de emisiones establecidas con la participación de los gobiernos y
comunidades locales.
4.2.5.2.6 Esquema de monitoreo, reporte y verificación
El cobro de la tasa a actividades industriales por emisión de material particulado, se

debe realizar de forma anual con base en la información del año gravable
inmediatamente anterior.
El valor a pagar deberá ser determinado a través de una auto-declaración de las

emisiones de Material Particulado (MP) generadas en el último año por la actividad
(último reporte de emisiones).
La autoridad ambiental verificará que el valor pagado corresponda con la información

reportada en el informe de emisiones remitido por la actividad en cumplimiento de la
reglamentación vigente.
Los informes de emisiones deben cumplir con lo establecido en la Resolución 760 de

2010 y serán sujeto de seguimiento y control por parte de la autoridad ambiental
competente (Resolución 909 de 2008) (Ver Numeral 1.2.1).
Los recursos recaudados por las autoridades ambientales deberán ser destinados
para la mitigación, el seguimiento y control de la contaminación del aire en su
jurisdicción. A continuación se listan algunas de las acciones definidas en la Política de
Prevención y Control de la Contaminación del Aire para la reducción de emisiones
contaminantes.
 Implementación de los programas de descontaminación.

 Monitoreo de la calidad del aire.
 Programas de seguimiento a fuentes fijas y fuentes móviles de contaminación
 Apoyo a proyectos de reconversión tecnológica.
 Investigación básica y desarrollo en tecnologías más limpias.
4.2.5.2.8 Instrumentos de regulación necesarios para garantizar la aplicación y

efectividad del tributo.
Para garantizar la aplicación y efectividad del tributo se requiere reglamentar el

Artículo 42 de la Ley 99 de 1993 en lo referente a las descargas a la atmósfera.
231
Este artículo establece: La utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del
suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al
pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades
expresadas.”
Adicionalmente se requiere emitir y adoptar los procedimientos, formatos y demás
requerimientos para el recaudo, seguimiento, fiscalización en desarrollo del decreto
respectivo, al igual que establecer vía resolución las obligaciones de las autoridades
ambientales para el cobro de la tasa en desarrollo del decreto respectivo.
4.2.5.3 Impuesto al consumo de carbón para uso industrial doméstico
Como en el caso anterior, lo expuesto en este literal requiere mayor profundización en

el análisis que involucre todos los componentes del tributo y las implicaciones en
términos económicos y sociales en la implementación de la iniciativa. El ejercicio aquí
presentado es una buena aproximación para iniciar dicho análisis. Es importante
resaltar que esta iniciativa constituye una alternativa a la presentada en el numeral
anterior.
4.2.5.3.1 Objetivo del instrumento
Con este impuesto, se busca inducir un cambio de comportamiento por parte del
sector industrial que utiliza el carbón como combustible en equipos de combustión
externa, hacia el uso de tecnologías de remoción de material particulado con más del
99% de eficiencia y hacia la implementación de buenas prácticas para lograr niveles
óptimos de eficiencia energética y por tanto del uso del combustible. Como efecto
colateral se reducen las emisiones de CO2 y de Material Particulado (MP)
provenientes de la combustión de este combustible.
4.2.5.3.2 Elementos del instrumento

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Las personas naturales y jurídicas que utilicen carbón térmico como combustible en la
industria colombiana.
La compra de carbón térmico como combustible para uso en equipos de combustión

externa en la industria.
La cantidad comprada de carbón térmico en peso (Kg).
4.2.5.3.7 Tarifa
232
Valor en pesos por cada kilogramo de Carbón térmico para combustible transado.
Por su parte, el Impuesto debe contemplar un mecanismo de exención a los

compradores que cumplan con las siguientes condiciones:
- Haber realizado inversiones en tecnologías altamente eficientes (99%) para la

remoción de material particulado.
- Quienes en los últimos cinco años hubieran efectuado la sustitución de calderas

convencionales por otras con tecnología de punta disponibles en el país.
Las acciones de fiscalización se deberían orientarse principalmente hacia aquellos

interesados en la exención del impuesto. Para efectos de la exención, las autoridades
ambientales competentes podrían expedir un certificado de cumplimiento de los
requisitos de quienes soliciten el beneficio, previa visita de verificación a las
instalaciones de la empresa. Esta certificación estará asociada al permiso de
emisiones que la autoridad ambiental otorgue a la empresa y será parte del expediente
de la misma. La certificación deberá ser presentada al proveedor del combustible,
antes de que el mismo proceda a la expedición de la factura y el proveedor, guardará
copia de la misma y la suministrará a la DIAN, una vez haga reporte del tributo.
4.2.5.3.9 Destinación de los recursos.
Aunque estos recursos no son objeto de destinación específica, por la naturaleza del
tributo en cuestión, puede sugerirse que se asignen para programas de investigación
básica y a la gestión para el control de la contaminación atmosférica, incluyendo el
monitoreo de la calidad del aire.

efectividad del tributo.
Además de la Ley del Congreso que cree el tributo y establezca el sistema y método,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, se requiere
de la reglamentación del tributo vía Decreto.
4.2.5.3.11 Consideraciones adicionales
Para comenzar, se deben desarrollar elementos técnicos para establecer una tarifa
adecuada, que no busque la sustitución del carbón por otros combustibles, pero que si
sea lo suficientemente contundente que incentive el uso eficiente del carbón y a unas
mejores prácticas de operación de las calderas y demás equipos de combustión
externa en la industria.
Por otra parte, se requiere de una evaluación de impactos económicos derivados de la

posible implementación de la medida, a nivel de beneficios y de costos. Este estudio
debe adicionalmente contemplar un análisis riguroso entorno a quien asume el costo
del impuesto, es decir, un análisis de ganadores y perdedores con la implementación
de la medida y las implicaciones sociales del mismo.
233
Una limitante del instrumento se encuentra en el nivel de informalidad o aun ilegalidad
de los proveedores del carbón, lo cual hace difícil una estimación real del recaudo
potencial del impuesto. Para ello se requiere del apoyo de la DIAN para disminuir el
nivel de ilegalidad del mercado del carbón en el país y de proponer multas lo
suficientemente elevadas que induzcan al vendedor ilegal a formalizar su actividad.
4.2.6 Impuesto sobre vehículos automotores por concepto de la contaminación

atmosférica
Como en el caso anterior, lo expuesto en este literal requiere mayor que involucre
todos los componentes del tributo y las implicaciones en términos económicos y
sociales en la implementación de la iniciativa. El ejercicio aquí presentado es una
buena aproximación para iniciar dicho análisis.
Teniendo en cuenta que al establecer cualquier mecanismo para reducir las emisiones
de contaminantes criterio se reducen también las emisiones de gases efecto
invernadero, esta propuesta de un nuevo tributo cobrado a los vehículos por generar
contaminación atmosférica, se hará de forma conjunta para lograr la efectiva reducción
de contaminantes criterio (otros gases contaminantes) y de gases efecto invernadero
como co-beneficio.
4.2.6.1 Objetivo del instrumento
Generar un cambio comportamental en la decisión de consumo de los diferentes tipos

de vehículos automotores de acuerdo al nivel de emisiones contaminantes que estos
generan, teniendo en cuenta que la tarifa será más alta entre más contaminante sea el
vehículo, y que se cobraría a todos los vehículos que generen emisiones al aire.
4.2.6.2 Elementos del instrumento
Secretarías de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital de Bogotá.
El propietario del vehículo automotor generador de emisiones de gases contaminantes

y de efecto invernadero.
La titularidad en la propiedad del vehículo automotor
234
Estaría constituida por los Factores de Emisión (FE) de los contaminantes
atmosféricos reportados para la importación y ensamble de las fuentes móviles33.
El factor de emisión reportado antes de la importación o ensamble tendrá un

incremento anual (Factor de Deterioro) que aumentará con la edad del vehículo.
El cobro como función del FE se hará desde el año-modelo 2010 (fecha en la cual se
establecieron los factores de emisión actualmente vigentes). Para los vehículos con
año-modelo anterior al 2010, el cobro se hará en función del cilindraje. A mayor
cilindraje se cobrará un mayor valor, este cobro por cilindraje también tendrá un
incremento con la edad del vehículo (factor de deterioro).
4.2.6.2.5 Tarifa
Se propone que sea calculada como un porcentaje de un tope máximo fijado por el
Gobierno Nacional34, dicho porcentaje se fijará para cada referencia (marca, referencia
y año modelo) de vehículo y estará en función de los factores de emisión.
El cobro será anual y para todos los vehículos para los cuales el MADS exige el
cumplimiento de estándares de emisión. Se propone cobrarlo al tiempo con el
impuesto anual de vehículos.
Los recursos recaudados podrían ser destinados para que las autoridades ambientales
cuenten con mayores recursos para el desarrollo de actividades de control de las
emisiones generadas por los vehículos y el monitoreo de la calidad del aire.

efectividad del tributo
Se propone que anualmente mediante resolución expedida en el año inmediatamente

anterior al gravable, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible actualice los
límites máximos de emisión permisibles (expresados como FE) conforme actualice la
regulación que deben cumplir los vehículos nuevos.
Es importante que haya flexibilidad de cambiar el contaminante sobre el cual se haría

el cobro, teniendo en cuenta que el MADS actualiza periódicamente las normas de
emisiones. Esto permite la inclusión de nuevos contaminantes a medida en empiezan
33
Fuentes móviles: todos los vehículos que generan emisiones incluyendo no solo a los
automóviles sino también buses, camiones, motocicletas y todas aquellas reguladas por el
MADS.
34
Podría calcularse en función de los costos promedio de control y monitoreo de la calidad del
aire en que incurran las autoridades ambientales del país
235
a generar problemas a la salud y/o al ambiente y de paso hacer más estrictos los
estándares existentes para los contaminantes que se monitorean.
4.2.6.2.9 Consideraciones adicionales
 Recomendaciones para el diseño de tributo
Para la recomendación del diseño de este tributo se tuvo en cuenta el impuesto anual
cobrado en Londres por concepto de contaminación atmosférica. La diferencia
conceptual, es que el impuesto en Londres tiene como base gravable las emisiones de
CO2 únicamente mientras que en esta recomendación se tiene como base gravable las
emisiones de contaminantes criterio (los que tienen implicaciones en salud).
Actualmente en Colombia no sería posible tomar como base gravable las emisiones de
CO2 debido a que no hay estándar para estas emisiones, solamente hay estándares
para contaminantes criterio.
Para que en Colombia se pueda establecer un estándar de CO2 es necesario contar

con dos elementos previos: Combustible adecuado para la exigencia del estándar de
CO2 y un laboratorio de prueba dinámica que permita la medición de esta emisión.
Como se explicó anteriormente en este informe los estándares de emisiones

vehiculares exigidos por Colombia corresponden a estándares internacionales. Estos
estándares internacionales dependen estrechamente de la calidad de los combustibles
que se distribuyen en cada país, es necesario contar con combustibles de buena
calidad para exigir vehículos con tecnologías modernas y menos contaminantes.
En el caso de Colombia la norma para vehículos livianos que operan con gasolina es
EURO 2, mientras que la norma internacional es EURO 6. El estándar EURO 2 está
prohibido en Europa desde el año 2000. Sin embargo en Colombia no se puede exigir
EURO 6 hasta que la gasolina tenga máximo 10 partes por millón (ppm) de azufre y
actualmente tiene 300 ppm de azufre.
Cuando en Europa se comercializaban vehículos EURO 2 (antes del 2000) no se

exigía el cumplimiento de estándares de CO2, únicamente de contaminantes criterio,
por esta razón, es complicado exigir estándares de CO2 a vehículos que no están
diseñados para cumplir con el estándar propuesto. Es necesario que Colombia
actualice la calidad de la gasolina para poder actualizar la exigencia de tecnologías
vehiculares y para establecer un estándar de emisión de CO2.
Adicionalmente, los estándares de CO2 se establecen para cada país debido a que
dependen más estrechamente que cualquier otro contaminante de las condiciones
locales. Las emisiones de CO2 difieren ampliamente con la altura sobre el nivel del mar
y la concentración de oxigeno de la atmósfera.
236
En la regulación internacional, los estándares de CO2 se imponen a los fabricantes de
vehículos, los fabricantes deben certificar una emisión promedio de CO2 de todos los
vehículos vendidos anualmente. Estos estándares se evalúan en laboratorios de
emisiones en prueba dinámica. Actualmente Colombia no cuenta con un laboratorio de
están características. Sin la posibilidad de realizar esta prueba en un “laboratorio de
emisiones en prueba dinámica” difícilmente en Colombia se podrá establecer el
estándar de CO2.
Teniendo en cuenta lo anterior, la recomendación para el diseño de la base gravable

se hace únicamente con contaminantes criterio, sin embargo, uno de los co-beneficios
de este tributo es que en el futuro, cuando Colombia cuente con gasolina de 10ppm de
azufre y con un Laboratorio de emisiones en Prueba Dinámica, será posible incluir en
la base gravable las emisiones de CO2.
 Recomendación para la determinación de la base gravable por medio del

factor de emisión (FE).
La propuesta es establecer el cobro tomando como base la información del Factor de

Emisión de los contaminantes criterio reportados en el certificado de Emisión en
Prueba Dinámica (CEPD).
Por medio de la Resolución 910/08 (como se explicó anteriormente) el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible exige a los importadores, ensambladores y
comercializadores de vehículos el cumplimiento de límites máximos de emisión
permisible para distintos contaminantes atmosféricos.
El cumplimiento de estos límites se certifica a través del trámite del CEPD antes de la
importación de los vehículos (o del material CKD35en el caso de los vehículos
importados) para obtener la aprobación de la importación. Este procedimiento está
establecido en la Resolución 910/08 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Los CEPD se presentan por lote de vehículos, (no por cada vehículo de forma
individual) y tienen como respaldo una prueba dinámica desarrollada en el país de
origen de los vehículos (debido a que en Colombia no hay laboratorios de prueba
dinámica).
Todos los vehículos para los cuales el MADS exige36 el cumplimiento de estándares
de emisión por prueba dinámica están cubiertos por un CEPD, de lo contrario no se
aprueba su importación o ensamble. En el CEPD se registran los Factores de Emisión
(FE) resultantes de la prueba en g/km o en g/Kwh.
Uno de los elementos que es importante tener en cuenta es que los límites máximos
de emisiones regulados por el MADS son diferentes para las distintas tipologías
vehiculares (motocicleta, camión, automóvil, etc.).
35
Complete Knock Down por sus siglas en inglés, constituye el Kit necesario para el ensamble
de un vehículo, en este caso.
36
Algunos vehículos como por ejemplo la maquinaria de construcción, están exentos del
cumplimiento de estándares.
237
Adicionalmente, en la medida en que en el país se distribuyen combustibles de mejor
calidad, el MADS actualiza los estándares37 (Euro 2, Euro 3, etc.) para todas las
tipologías vehiculares. Estos estándares corresponden a la regulación internacional y
en la medida en que se hacen más estrictos cambian los límites máximos permitidos y
se aumentan los contaminantes exigidos.
Para explicar lo anterior, en la Tabla 6 se muestran los estándares EURO para una
tipología específica de vehículos: vehículos livianos que operan con gasolina. En la
Tabla se observa como en la medida en que se actualizan los estándares (aumenta el
euro), cambia el FE (se hace más estricto el límite) y también cambian los
contaminantes exigidos.
Tabla 6: Estándares de emisión internacional para

Vehículos livianos que operan con gasolina
g/km
Monóxido Hidrocarburos
Óxidos de Material
de Hidrocarburos + Óxidos de
Nitrógeno particulado
carbono (HC) Nitrógeno
(NOx) (PM)
(CO) (HC+NOx)
Euro 2 2,2 0,5
Euro 3 2,3 0,2 0,15
Euro 4 1 0,1 0,08
Euro 5 1 0,1 0,06 0,005
Euro 6 1 0,1 0,06 0,005
Fuente: Elaboración del MADS con base a las Directivas del Parlamento Europeo para fuentes móviles
Por ejemplo si el MADS tuviera que reportar los FE para establecer la base gravable
de los vehículos hoy, teniendo en cuenta que la norma vigente hoy en Colombia para
vehículos livianos que operan con gasolina es EURO 2, el procedimiento
recomendado es escoger un contaminante para establecer para establecer la base
gravable. En este caso debería escogerse entre CO o HC+NOx.
Por otra parte, si en algunos años Colombia cuenta con una calidad de gasolina
apropiada para exigir en estándar más estricto, por ejemplo EURO 5, la escogencia
del estándar puede hacerse entre CO, HC, NOx, o PM. En este caso, teniendo en
cuenta que el PM es contaminante que más veces supera en la atmósfera las
concentraciones establecidas como peligrosas por la OMS, tal vez PM sería el
contaminante seleccionado para establecer la base gravable.
En caso de reglamentar este tributo, es necesario que en la Ley se deje la flexibilidad

al MADS para poder cambiar el contaminante que se tomará para establecer la base
gravable conforme se actualizan los estándares de emisión.
Por lo anterior, es necesario diseñar este tributo de la mano con el MADS y dejar la
suficiente flexibilidad para que el MADS anualmente actualice los FE (que constituyen
la base gravable) teniendo en cuenta que en la medida en la que se actualicen los
37
Estándares EURO de la Unión Europea o su equivalete estándar EPA de Estados Unidos
238
estándares que se deben cumplir es posible que sea necesario cambiar en
contaminante sobre el cual se hará el cobro y/o el límite máximo permitido.
El (FE) debe aumentar con la edad del vehículo:
Teniendo en cuenta que los FE que se proponen como base gravable para este
tributo, solo se reportan cuando los vehículos son nuevos en el CEPD, es importante
establecer un Factor de Deterioro por el cual se multiplicará el FE de tal forma que el
FE de un vehículo viejo sea mayor que el de un vehículo nuevo, debido a que las
emisiones aumentan con la edad del vehículo y es importante incentivar la tenencia de
vehículos nuevos menos contaminantes.
Recomendación para la determinación de la tarifa:
Lo que se plantea es que en caso de reglamentar este tributo, el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible anualmente, basándose en los FE reportados en los
correspondientes CEPD y en los FD aplicados dependiendo de la antigüedad del
vehículo, establezca el FE para cada marca, referencia y año modelo del vehículo
mediante resolución emitida en el año anterior al que se realizará el cobro.
El tope máximo que defina la ley se asignará al máximo valor de FE calculado

teniendo en cuenta la metodología anteriormente descrita. El cobro se hará
porcentualmente entre 0% y 100% dependiendo del FE.
a) Eficacia ambiental:
La eficacia ambiental del tributo propuesto es alta, teniendo en cuenta que el cobro por
el componente ambiental aumenta conforma aumentan las emisiones reportadas en el
CEPD. De esta forma, los compradores y propietarios de vehículos notarán que al
tener un vehículo mas contamínate aumentará el valor del tributo que deben pagar y
esto motivará a las personas a adquirir vehículos menos contaminantes y con el
tiempo a tener en cuenta este criterio a la hora de adquirir un vehículo.
b) Eficacia económica:
Para evaluar este componente es necesario tener haber establecido los valores que se
cobrarían a cada vehículo. Teniendo en cuenta que este trabajo requiere de un estudio
más profundo y específico y de la modelación de distintos escenarios para establecer
finalmente la tarifa, en caso de decidir establecer el tributo los Ministerios deberán
entregar esta información de forma detallada.
 Consideraciones sobre el impuesto a vehículos automotores que existe

actualmente en Colombia
El actual impuesto Nacional Sobre Vehículos Automotores remplazó el impuesto al

Timbre Nacional sobre Vehículos Automotores, el de circulación y tránsito
(rodamiento). El artículo 46 de la Ley 99 de 1993, establece que los departamentos
pueden transferir un porcentaje hasta del 10% del producto del Impuesto de Timbre a
los Vehículos a las Corporaciones Autónomas Regionales como retribución del
239
servicio de reducción del impacto o del control de las emisiones tóxicas o
contaminantes del parque automotor. Sin embargo, cuando se unificó el impuesto de
Timbre con el de rodamiento, esta renta se dejó de transferir.
El actual impuesto que se le cobra a los vehículos anualmente no incluye ningún

componente ambiental. Sin embargo, por concepto del MADS, los vehículos deben
pagar no solo por utilizar las vías públicas y deteriorarlas sino también por la
contaminación atmosférica que generan y las externalidades negativas en salud y los
altos costos en los que incurre el estado por las enfermedades causadas y las
muertes asociadas a la contaminación atmosférica.
El actual impuesto a vehículos tiene excepciones para algunas fuentes móviles que
generan graves problemas de contaminación, como por ejemplo las motocicletas de
bajo cilindraje, los buses y los camiones. En ciudades como Bogotá por ejemplo, las
motocicletas independientemente de su cilindraje generan el 21% de las emisiones de
Material Particulado (superada esta participación en las emisiones de Material
Particulado únicamente por los camiones 33% y buses de transporte público 39%).
Por otra parte, el Impuesto tiene como base gravable el valor comercial del vehículo,
lo cual incentiva la tenencia de vehículos viejos que son más contaminantes.
Entendiendo que el actual impuesto a nacional cobrado a los vehículos no tiene un

objetivo ambiental sino cobrar a los propietarios de los vehículos por la tenencia del
mismo y que esta renta en la mayoría de los municipios es utilizada para el
mantenimiento de la red vial y que en este sentido no se gravan motocicletas por
ejemplo, es necesario crear un nuevo tributo por concepto de la contaminación
atmosférica generada por todas las fuentes móviles (automóviles, taxis, buses
camiones, etc.), teniendo en cuenta los graves problemas de contaminación que
causan y los altos costos en los que incurre anualmente el país por este concepto.
 Otros instrumentos a considerar
 Laboratorio de emisiones por prueba dinámica en Colombia
Como se explicó en la descripción de la problemática ambiental, actualmente

Colombia no cuenta con un Laboratorio de emisiones en Prueba Dinámica para la
verificación de los estándares y tecnología que deben cumplir los vehículos antes de
ser importados o ensamblados.
La ausencia de este Laboratorio en Colombia genera grandes dificultades en los

procesos de verificación de los estándares y en las regulaciones que no es posible
establecer si no se cuenta previamente con el laboratorio.
Actualmente la verificación de los estándares se hace mediante un proceso

documental, los importadores y ensambladores presentan un reporte de una prueba
dinámica realizada por lo general en el país de origen de los vehículos, sin embargo,
ante la duda de los resultados del reporte, no es posible verificar los estándares en el
240
Colombia y en muchos casos la comunicación con los laboratorios que realizaron la
prueba se dificulta.
Este problema de la falta del Laboratorio se agrava con la posibilidad que abrió el TLC
con Estados Unidos de acuerdo con el cual es posible importar a Colombia vehículos
“remanofacturados” ante lo cual es indispensable fortalecer el proceso de verificación
de las normas, ya que no hay una reglamentación internacional que se pueda aplicar a
los vehículos “remanofacturados”, la mejor opción es fortalecer la reglamentación y los
procesos de verificación que deben cumplir los vehículos antes de su incorporación al
parque automotor colombiano.
Otro de los inconvenientes de no contar con el Laboratorio de Emisiones en Colombia

es que éste es necesario para poder exigir el cumplimiento de un límite de emisión
para CO2. Los estándares de CO2 se establecen de forma diferente para cada país y
dependen de la altura al nivel del mar de las distintas ciudades, de las condiciones de
las carretas, de los patrones de conducción de los ciudadanos y la calidad de los
combustibles entre otros, por lo anterior son únicos para cada país y se verifican en un
Laboratorio de Emisiones en Prueba Dinámica, si no se cuenta con un laboratorio para
realizar este tipo de pruebas no es posible establecer el estándar.
Teniendo en cuenta que el MADS ha identificado la implementación de este

laboratorio como una prioridad, actualmente con apoyo del Banco Mundial se
adelantan los estudios de factibilidad y diseño preliminar de la implementación de este
laboratorio en Colombia38. Este estudio determinó que de acuerdo al tamaño del
parque automotor de Colombia y el número de vehículos que anualmente ingresan al
país, solo es necesario implementar un único laboratorio de emisiones en prueba
dinámica.
De acuerdo con el estudio39, el costo de la inversión inicial para la implementación del

laboratorio asciende a US$12.000.000 aproximadamente. Adicionalmente, el estudio
recomienda implementar el laboratorio de forma conjunta con el Ministerio de
Transporte para que la aprobación de los vehículos que ingresan al país se haga de
forma conjunta (como se hace en la mayoría de los países) y se verifiquen los
estándares ambientales y los de seguridad.
El estudio advierte sobre la necesidad de establecer un soporte normativo que

determine la obligatoriedad de realizar las pruebas y posibilite el cobro de las mismas
en el laboratorio (la cual se realizaría a importadores y ensambladores por lote de
vehículos).
38
Análisis y Diseño Conceptual. Aspectos legales. Estudio de Factibilidad y Diseño de un
centro de Homologación de Emisiones en Colombia. GPO Ingeniería. Contrato del Banco
Mundial para el MADS. Mayo 2013.
39
Formulación de lineamientos para el diseño, estructuración e implementación de un
programa de desintegración física de vehículos de servicio particular. SIGMA S.A. 2013.
Contrato 532 de 2012 entre SIGMA y MADS
241
Teniendo en cuenta lo anterior, el MADS propuso estudiar la posibilidad de crear un
tributo que se cobraría a todos los vehículos antes de su importación o ensamble
cuyos recursos se destinaran a las pruebas que se realizarían en el laboratorio. Sin
embargo, después del análisis se concluyó que la forma de financiación del
Laboratorio de Emisiones en prueba Dinámica no es procedente mediante el cobro de
nuevos impuestos, por la inconveniencia de asignar destinaciones específicas a los
mismos.
Dada la importancia del laboratorio para el cumplimiento de la Política de Calidad del

aire, es necesario explorar otros mecanismos financieros para poder implementar el
laboratorio y fortalecer el proceso de verificación de los estándares.
 Desintegración de vehículos particulares en Colombia
Esta problemática no ha sido abordada aun en Colombia y es importante resaltar las

implicaciones ambientales negativas que se generan no solo en términos de
contaminación atmosférica sino también por el inadecuado proceso de desintegración
al final de la vida útil de los mismos.
La implementación de un programa masivo de desintegración de vehículos

particulares incluyendo las motocicletas, requiere un desarrollo normativo que
reglamente la actividad, definiendo los actores y los roles desempeñados por ellos,
dentro de una cadena que constituiría el proceso de desintegración.
Uno de los mecanismos implementado en otros países es crear un tributo a los

vehículos particulares cuando son nuevos, y así recaudar los recursos necesarios
para desintegrar los vehículos particulares y motocicletas al final de su vida útil. Para
los vehículos de transporte público (buses, camiones y taxis) existen otros
mecanismos de desintegración y reposición
De acuerdo con la información suministrada por el RUNT (febrero de 2013), el parque

automotor nacional de vehículos particulares livianos (automóviles, camperos y
camionetas) y vehículos tipo motocicleta (motocicletas propiamente dichas,
motocarros, cuatrimotos y mototriciclos), asciende a 8.128.746 unidades, de las cuales
1.380.125 unidades (aproximadamente el 17%) tienen una antigüedad mayor a 20
años.
El MADS ha empezado a abordar el tema por medio un estudio40 en el cual se busca

cuantificar una estrategia que permita la desintegración y renovación del parque de
vehículos particulares y motocicletas. El estudio cuantifica el costo de desintegrar los
vehículos y el costo de entregar a los propietarios de los vehículos mas viejos un
“estimulo económico” para que entreguen voluntariamente sus vehículos (teniendo en
cuenta que la vida útil de los vehículos particulares no está regulada).
40
Formulación de lineamientos para el diseño, estructuración e implementación de un
programa de desintegración física de vehículos de servicio particular. SIGMA S.A. 2013.
Contrato 532 de 2012 entre SIGMA y MADS
242
De acuerdo con el estudio, el estimativo de los costos de este procedimiento integral
de desintegracion, en términos promedio sería de $250.000 por vehículo a precios de
hoy, valor que no incluye un “estimulo económico” que habría de entregar al
propietario o usuario del vehículo para que éste sea entregado para desintegración, el
cual oscilaría en un rango entre $0 para vehículos totalmente inhabilitados y
$5.000.000 para vehículos que están en el límite de 20 años de uso que aún se
encuentran en relativas buenas condiciones. Una estimación gruesa podría ser del
orden de $1.000.000 por vehículo en términos promedio.
Si en una primera etapa el programa de desintegración se concentrase en gestionar la
desintegración de los vehículos de más de 20 años, el programa ascendería a $1,73
billones de pesos, de los cuales $341.000 millones equivaldrían al valor requerido para
el proceso físico de desintegración y $1,38 billones de pesos para la adquisición de los
vehículos.
Se podría considerar la posibilidad de hacer diferencial el pago por parte de los

propietarios de vehículos livianos y los propietarios de motocicletas, en la medida que
el costo de la desintegración para este último tipo de vehículos es estimado en
aproximadamente una tercera parte del costo de desintegrar un vehículo liviano.
Una de las cosas que habría que tener en cuenta si se propusiera cobrar a los
vehículos nuevos antes de su importación o ensamble para que al final de la vida útil
su desintegración, es que habría que generar otro mecanismo para financiar la
desintegración de los vehículos que ya se encuentran en circulación.
Esta problemática debe ser analizada más detalladamente para poder abordar el
problema y reducir la edad promedio del parque automotor en Colombia.
243
4.3 EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO-GEI
En esta sección se presentan los principales elementos a considerar en el análisis de

la aplicación de los instrumentos de precios para el control de emisiones de Gases de
Efecto Invernadero- GEI en el país. Se inicia describiendo el contexto internacional
sobre el que se enmarca esta problemática de cambio climático, la manera en que se
presenta en el país y el marco de políticas que se han establecido para abordarla.
Posteriormente se resaltan las características generales de los instrumentos de
precios que existen actualmente para el control de emisiones y las experiencias de
algunos países en su aplicación. Con base en lo anterior se presentan algunos de los
retos que tiene el país para el desarrollo de este tipo de instrumentos y un análisis
preliminar de las características de los principales sectores emisores que se deben
tener en cuenta para determinar la aplicación de instrumentos de precios. Se finaliza
con algunas conclusiones y recomendaciones para seguir profundizando el análisis de
implementación de este tipo de medidas en el país.
4.3.1 Problemática actual de cambio climático, contexto internacional y

políticas existentes en Colombia
4.3.1.1 La problemática de cambio climático
Existen contundentes evidencias científicas que han demostrado en los últimos años la
correlación entre el aumento de concentraciones de GEI en la atmósfera y las
temperaturas globales crecientes (ver Figura 1). Según recientes publicaciones
científicas, [en marzo del año en curso] la atmósfera alcanzó una concentración de
400 ppm de CO2, lo cual evidencia el creciente y acelerado ritmo del cambio climático
global. De continuar con estas tendencias, la temperatura del planeta podría aumentar
entre 2 y 5°C, lo cual tendría impactos de gran magnitud para la vida humana y para el
medio ambiente global, incluyendo, aumento en el nivel del mar; eventos
hidrometeorológicos extremos más pronunciados y frecuentes, pérdidas y deterioro de
ecosistemas; modificaciones en patrones climáticos imponiendo riesgo a la seguridad
alimentaria, escasez hídrica y fenómenos de desertificación entre otros.
244
Figura 1. Temperatura global promedio año 1850 – 2000
4.3.1.2 Contexto internacional
El desarrollo del tema de cambio climático se ha desprendido mayormente de los

ámbitos internacionales, en donde la comunidad científica y las organizaciones
internacionales han influido para que los gobiernos tomen acciones contundentes para
mitigar esta problemática. Gracias a la acción conjunta del Programa de Naciones
Unidas de Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Meteorológica Mundial (OMM),
a finales de la década de los años 1980 se inició el trabajo científico del Panel
Intergubernamental de Cambio Climático, cuyos resultados dieron origen a la
negociación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC), que fue suscrita por los jefes de Estado en la Cumbre de la Tierra en
1992 y entró en vigor en 1994.
El objetivo de la CMNUCC es lograr la “estabilización de la concentraciones de gases

de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropógenas peligrosas en el sistema climático”41. Para ello establece una serie de
obligaciones para todos los países, relacionadas con la adopción de medidas para la
mitigación y la adaptación al cambio climático, la elaboración de inventarios nacionales
de las emisiones, la promoción de la cooperación internacional en cambio climático, el
desarrollo científico y educativo en este tema.
Basada en el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, la

CMNUCC creó tres grupos de países para establecer obligaciones diferenciadas en
respuesta a las responsabilidades históricas y a su capacidad económica. En un
primer grupo, denominado Anexo 1, ubicó a los países industrializados; en el Anexo 2
ubicó a las economías en transición (los antiguos países socialistas en Europa del
Este); y bajo el grupo No Anexo 1, quedaron agrupados los países en desarrollo y por
tanto la mayoría de países de América Latina, Asia, África y los países insulares en
desarrollo.
41
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Art. 4
245
Los países Anexo 1 asumieron una serie de obligaciones relacionadas con la provisión
de financiamiento, generación de capacidad y transferencia de tecnología, a lo cual se
sumaron compromisos cuantitativos específicos en la reducción de sus emisiones a
través del Protocolo de Kioto, que comenzó a ser negociado desde el momento que
entró en vigor la CMNUCC. El Protocolo dio origen también a los “mecanismos de
flexibilidad” con el fin de apoyar el cumplimiento de los compromisos de reducción de
las emisiones de los Países Anexo 1. Dentro de éstos, cabe destacar el Mecanismo
de Desarrollo Limpio (MDL), un instrumento que permite el desarrollo de proyectos de
reducción de emisiones GEI en países en desarrollo (no Anexo 1) como Colombia, con
el fin de generar créditos de carbono que pudieran ser utilizados por los países Anexo
1 para el cumplimiento de las metas del Protocolo de Kioto.
A pesar de estos importantes esfuerzos, durante la primera década del siglo XXI se
evidenció, gracias al desarrollo científico en la materia y la movilización de sectores
sociales globales, que se deben tomar medidas más contundentes para evitar que siga
el crecimiento exponencial de las emisiones globales de GEI y de los impactos del
cambio climático expresados en fenómenos como el derretimiento de los cascos
polares y la alteración de dinámicas de los océanos y los ecosistemas y de la
ocurrencia de eventos climáticos extremos de manera más recurrente y pronunciada.
La situación descrita demuestra que las contribuciones de los países desarrollados a

la mitigación global de GEI no han sido suficientes y que es necesaria la acción de los
países en desarrollo para mantener los niveles de emisiones por debajo de los
requeridos para alcanzar la meta global de no permitir que la temperatura promedio
del planeta incremente en más de 2°C.
Lo anterior comenzó a verse reflejado en las negociaciones y discusiones

internacionales que continuaron desarrollándose bajo la CMNUCC y el Protocolo de
Kioto. Como ejemplo de esto se puede mostrar como en la Conferencia de las Partes
de la CMNUCC, mediante el Plan de Acción de Bali (2007), se hizo un llamado a los
países en desarrollo a ahondar esfuerzos implementando Acciones Nacionalmente
Apropiadas de Mitigación (NAMAs, por sus siglas en inglés).
Así mismo, en el Acuerdo de Copenhague se reconoce la importancia de la

cooperación de todos los países para lograr que las emisiones mundiales y nacionales
alcancen su punto máximo lo antes posible, reconociendo que el plazo para ello será
más largo en el caso de los países en desarrollo, y teniendo presente que el desarrollo
económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y
esenciales de esos países y que para lograr el desarrollo sostenible es indispensable
una estrategia de desarrollo con bajas emisiones.
De ahí surgió el punto de partida para la formulación de estrategias de desarrollo bajo

en carbono tanto en países desarrollados como en países en desarrollo como
Colombia. Estas estrategias buscan promover el crecimiento económico de los
sectores productivos sin aumentar significativamente sus emisiones de CO2 a través
del diseño y formulación de políticas y de programas que contribuyan con la reducción
de emisiones de GEI o a evitar la generación de emisiones en el futuro. Algunos de
estas políticas pueden conducir a la formulación de instrumentos de tipo económico o
246
financiero que faciliten la ejecución de medidas de mitigación; tales instrumentos
pueden ser incentivos tributarios o impuestos ambientales tipo impuesto al carbono.
Es competencia de los Gobiernos, por lo tanto, definir cuáles son las opciones más
costo eficientes para cumplir con los objetivos de mitigación de sus respectivos países.
Es así como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco de la
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono que se encuentra liderando,
está recibiendo el apoyo de organismos multilaterales para evaluar dichas opciones y
escoger la que sea más viable en términos políticos, económicos y sociales para el
país.
4.3.1.3 Contexto nacional del cambio climático
Como parte de los compromisos que tiene Colombia ante la CMNUCC, el país ha
presentado dos Comunicaciones Nacionales. En estas se informa sobre los avances
en su gestión para enfrentarse adecuadamente ante los impactos del cambio climático
y las acciones tomadas para contribuir con el esfuerzo global de la mitigación de este
fenómeno. Una de estas acciones es la elaboración de los inventarios nacionales de
gases de efecto invernadero de los cuales se cuenta para los años 1990, 1994, 2000 y
2004. Tomando como base la información del último inventario presentado, Colombia
emite 180.008.18 Gg de CO2 equivalente, que corresponden a aproximadamente al
0,37% de las emisiones globales de GEI (IDEAM (2010).
La Segunda Comunicación también presenta un análisis en materia de vulnerabilidad

de Colombia ante los efectos del cambio climático en el país. Se destaca la acelerada
pérdida de áreas de los glaciares en todo el territorio nacional; el aumento de los
niveles de precipitación total y los eventos extremos de lluvia en la mayoría de los
pisos térmicos, exceptuando páramos. Igualmente, se registran ascensos en el nivel
del mar en las dos costas; una alta vulnerabilidad para las áreas de páramo y, por
ende, riesgo a la provisión de agua potable de la población asentada en el área
andina; riesgos de inundación de zonas costeras e insulares del país que, además,
tenderían a ser más cálidas y a presentar condiciones más áridas que las actuales.
4.3.1.4 Marco institucional y de políticas de cambio climático en Colombia
Colombia ha desarrollado un marco normativo e institucional en materia de medio

ambiente y de protección de los recursos naturales. Este marco normativo vigente
tiene sus raíces en el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección del
Ambiente (Decreto-Ley 2811 de 1974), el cual fue complementado con la Constitución
Política de 1991 y la Ley 99 de 1993. Si bien en ninguna de estas normas aparece de
manera explícita el tema de cambio climático, estuvieron inspiradas en los debates de
la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) e integran los conceptos básicos del
247
desarrollo sostenible, los instrumentos y las competencias para la gestión ambiental a
nivel nacional y local.
En la actualidad, el país cuenta con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

(rector de las políticas ambientales del país) institución que preside el Sistema
Nacional Ambiental constituido por una serie de institutos científicos adscritos y
vinculados al Ministerio, dentro de los que se encuentra el IDEAM (Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales) y las autoridades ambientales
regionales (Corporaciones Autónomas) y urbanas que administran los recursos
naturales y apoyan la planificación y ejecucion de las política y normas ambientales.
Las acciones que el Gobierno Nacional ha tomado para enfrentar adecuadamente la

problemática de cambio climático han estado enmarcadas en los lineamientos e
instrumentos jurídicos que se han generado como resultado de las negociaciones
internacionales de cambio climático. Es así como, la ratificación de CMNUCC en 1996
y del Protocolo de Kioto en 2001 dan origen a una serie de obligaciones del Estado
con respecto al cambio climático e inician el camino para el desarrollo de políticas y
programas direccionados a afrontar este fenómeno. En 2001, el IDEAM presentó la
Primera Comunicación Nacional ante la CMNUCC, conel primer inventario nacional de
las emisiones GEI y en 2004 se creó el Grupo de Mitigación de Cambio Climático
(GMCC) (2004) al interior del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial como instancia para la aprobación de los proyectos de Mecanismos de
Desarrollo Limpio-MDL.
Posteriormente, con la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y

respondiendo a la necesidad del país de abordar la problemática del cambio climático
de forma más integral, el GMCC se transformó en la Dirección de Cambio Climático
(Decreto 3570 de 2011) con las funciones de definir las principales políticas y
programas en la materia las cuales se trabajan conjuntamente con otros Ministerios y
entidades como el DNP, IDEAM y con numerosas organizaciones internacionales y
nacionales que hoy desarrollan acciones de cambio climático, en consonancia con la
creciente relevancia del tema a nivel global. En este sentido, de acuerdo a lo
establecido en el Documento conpes 3700 de 2011 y al Plan Nacional de Desarrollo
las principales principales estrategias y planes (Figura 2) son: a) El Plan Nacional de
Adaptación al Cambio Climático; b) Estrategia de Protección financiera ante
Desastres; c) Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación; y d) Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
248
Figura 2. Principales Estrategias y Planes del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible frente al cambio climático
Estrategia Nacional de
Reducción de Estrategia Colombiana
Emisiones por de Desarrollo Bajo en
Deforestación y Carbono
Degradación
Plan Nacional de
Estrategia de Adaptación al Cambio
Protección Financiera Climático
ante Desastres
Fuente: MADS
Las principales iniciativas que se están desarrollando en el país son:
1. Inclusión del tema de cambio climático en el Plan Nacional de Desarrollo –

PND-: El PND 20210-2014 contempló por primera vez orientaciones en materia de
política de cambio climático, incluye una hoja de ruta para abarcar de manera
integral el tema lo mismo que orientaciones en temas de mitigación, REDD+ y
adaptación.
2. CONPES 3700 de 2011: El Gobierno Nacional expidió el CONPES 3700 que

establece una “Estrategia Institucional para la Articulación de Políticas y Acciones
en materia de Cambio Climático en Colombia” y crea el Sistema Nacional de
Cambio Climático, que seria reglamentado a través de Decreto Nacional.
3. Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono -ECDBC: La Estrategia

Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) es un programa de corto,
mediano y largo plazo, que pretende desligar el crecimiento de las emisiones de
gases efecto invernadero (GEI) del crecimiento económico nacional. Para el
efecto se diseñarán e implementaran planes, proyectos y políticas que tiendan a la
mitigación de GEI y simultáneamente, fortalezcan el crecimiento social y
económico del país, dentro de los estándares mundiales de eficiencia,
competitividad y desempeño ambiental. Este programa esta iderado por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), con el apoyo del
Departamento Nacional de Planeación (DNP), y los Ministerios Sectoriales de
Colombia y está apoyado por los siguientes sectores: Industrial, Energetico,
Minero, Transporte, Vivienda, Residuos y Agricultura.
Para el desarrollo de esta estrategia se han seguido varias etapas las que se
presentan en la figura 3:
249
Figura 3. Proceso de la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono.
• Construcción de escenarios
futuros de emisiones de GEI • Implementación de planes
• Identificación de acciones de
2 de acción sectoriales de
mitigación.
mitigación. Planes de acción
• Desarrollo de un sistema
• Evaluación de costos y potencial sectoriales de monitoreo, reporte y
de abatimiento de las medidas verificación.
de mitigación • Priorización de opciones
de mitigación • Canalización de recursos
• Construcción de curvas de internacionales
costos de abatimiento. • Estudios de Factibilidad y
Co-beneficios
1 • Diseño de políticas,
Proyección de Escenarios
programas y proyectos 3
• Planes de acción públicos
Sectoriales Futuros y Opciones de y privado Implementación y
Desarrollo Bajo en Carbono seguimiento a planes de
acción sectoriales de
mitigación
Fuente: MADS 2013
Uno de los principales resultados que se espera obtener de la ECDBC son los
Planes de Acción Sectorial que estarán compuestos de políticas, programas y
acciones de mitigación y definirán la ruta que deben seguir los sectores para
alcanzar un desarrollo bajo en carbono. Definidos estos planes sectoriales se
iniciará el proceso de regionalización de las acciones de mitigación con el fin de
involucrar a las autoridades regionales y los autores locales en la implementación
de las medidas priorizadas previamente a nivel nacional.
Preparación de NAMAs en Colombia: Fruto de las discusiones bajo CMNUCC,

del avance político en materia de instrumentos para afrontar el cambio climático y
de una necesidad clara de priorizar políticas sobre programas, se ha iniciado el
proceso de preparación de Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas
(NAMA, por sus siglas en inglés), dentro de las que debe destacarse el NAMA en
gestión integral de residuos sólidos y otros para el sector de transporte (carga y
desarrollo orientado al transporte público)42. Aunque los NAMA aún están en
discusión a nivel internacional aun no se definen claramente sus mecanismos de
financiación, Colombia ha desarrollado un portafolio inicial de políticas nacionales
bajo este esquema que se espera sean piloto para futuras experiencias.
4. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático: El país viene preparando el

Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático ante la creciente evidencia de
los impactos de este fenómeno en nuestro país. El Plan busca la reducción de la
vulnerabilidad y el aumento de la capacidad adaptativa de los sectores
productivos, las comunidades y los ecosistemas más vulnerables mediante
estrategias y medidas de adaptación que deberán ser implementadas para lograr
este objetivo serán definidas a partir de análisis de vulnerabilidad y plasmadas en
planes sectoriales y territoriales de adaptación al cambio climático. El MADS es el
encargado de apoyar los procesos de formulación de los planes de adaptación
42
Se hace referencia a estas NAMAs por su estado avanzado de formulación que le permiten
empezar a búscar financiación internacional para su implementación.
250
territoriales a través de los Nodos Regionales de Cambio Climático y el DNP del
apoyo a los ministerios sectoriales en la formulación de sus planes sectoriales.
5. Estrategia Nacional REDD+: El MADS lidera el proceso de formulación de una

estrategia REDD+ que permita la puesta en marcha de un conjunto de políticas,
planes y programas para reducir la deforestación, que al mismo tiempo ayuden a
mantener la integridad ecosistémica asegurando la provisión de servicios
ambientales y que reconozcan la autonomía de las comunidades. Paralelamente,
se han realizado importantes esfuerzos por mejorar el monitoreo de la
deforestación e identificar sus motores impulsores principales. La detención de la
deforestación es el principal compromiso asumido por Colombia en la ronda de
negociaciones de Copenhague.
4.3.1.5 Iniciativas enfocadas en el estudio de mercados de carbono en las que

participa Colombia
Alianza de Preparación para los Mercados de Carbono (PMR por sus siglas en
inglés): El PMR (Alianza de Preparación para los Mercados de Carbono) es un foro de
innovación y acción que apoya el desarrollo de capacidades para la formulación de
instrumentos que permitan generar mayores beneficios de la mitigación del cambio
climático. El PMR proporciona financiación y asistencia técnica para explorar y
desarrollar instrumentos de fijación de precio al carbono que apoyen a la reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero. El PMR en Colombia está en la fase de
preparación de un documento detallado del potencial de mercados de carbono
(incluyendo, entre varias opciones, impuestos de carbono) en Colombia y la factibilidad
de implementación de algunos instrumentos de mercado, según una serie de estudios
al respecto. Los estudios que se están desarrollando bajo el PMR se presentan en la
Tabla 7.
Tabla 7. Actividades de PMR en Colombia (fase de preparación).
Actividad general: Apoyo a gestión del PMR en Colombia
Actividad 1: Evaluación de viabilidad de mercado de carbono en sector de transporte

urbano de Colombia: Estrategias existentes, institucionalidad y contexto regulatorio,
evaluar mercado y componentes, consultas con actores clave (sector, locales)
Actividad 2: Investigación de instrumentos de mercado en el sector transporte urbano:

Visión general de instrumentos de mercado en el sector, recomendaciones sobre opciones
y diseños para Colombia, retroalimentación sobre un mecanismo de crédito.
Actividad 3: Estudio de factibilidad de un instrumento de generación de créditos de

carbono en el sector de transporte urbano: Propuesta técnica preliminar, estimación y
escenarios de inversión/financiación, evaluación de marco jurídico y regulatorio, mapa de
ruta para implementación (con consultas)
Actividad 4: Análisis de factibilidad de un instrumento de precios para reducción de

emisiones país como una política nacional
Fuente: PMR 2013
251
4.3.2 Descripción de los instrumentos de precios para el control de emisiones
de GEI
Durante las últimas décadas el reconocimiento de la problemática asociado al cambio

climático ha promovido el desarrollo de diferentes instrumentos que pretenden regular
las emisiones de gases de efecto invernadero. Los instrumentos de precios buscan
incentivar cambios en el comportamiento de los agentes a través de las señales de
precios para que estos incorporen dentro sus decisiones los costos asociados a las
emisiones que generan. Los agentes reaccionarán a tales señales de acuerdo a los
costos que les represente tomar acciones que disminuyan su nivel de contaminación.
Existen dos mecanismos mediante los que se puede enviar la señal de precios: en el
primero, se fija de manera explícita el precio a través de un impuesto a las emisiones
dejando que el mercado determine la cantidad de emisiones de equilibrio, es decir
cuando el costo de reducir las emisiones sea equivalente al impuesto que se cobra.
En el segundo mecanismo denominado comercio de permisos de emisión en inglés
“cap-and-trade” se fijan un límite a las cantidades de emisión permitidas y se deja al
mercado la formación del precio con el que los agentes tomaran sus decisiones. Es
importante resaltar que estos instrumentos pueden ser complementarios pues muchos
países que habían implementado sistemas de comercio de permisos empezaron
implementando un impuesto al carbono con el fin de preparar a los agentes para la
gestión de sus emisiones.
A continuación se presentan las características generales de cada enfoque:
4.3.2.1 Impuestos a las emisiones de carbono
Este impuesto busca gravar las emisiones de gases de efecto invernadero que se
emiten en la atmosfera principalmente dióxido de carbono - CO2 derivado de la
combustión de combustibles fósiles. A través de este mecanismo se le asigna un
precio a cada tonelada de CO2 emitida. Los individuos y las firmas son libres de elegir
si pagan el impuesto o adoptan medidas encaminadas a reducir sus emisiones (por
ejemplo, eficiencia energética y el uso de tecnologías limpias bajas en carbono). De
esta manera el mercado es el que determina la cantidad de toneladas de CO2 que se
emitirían.
Medir las emisiones de CO2 directamente en la fuente es un proceso que no se puede

realizar con costos razonables, por eso en la práctica, la base tributaria esta
compuesta por productos o por actividades que las generan(combustibles, energía
etc) a las que se les asocia una cantidad determinada de emisiones mediante unun
factor de emisión43,de forma que se pueda calcular un monto a cobrar por tonelada
CO2 emitida
43
Un factor de emisión es una relación entre la cantidad de contaminante emitido a la atmósfera y una unidad de actividad.
252
Aspectos claves para la aplicación de un impuesto al carbono
 Definición del precio de las emisiones
El precio que se le asigna a cada tonelada de CO2 es uno de los aspectos críticos
para el diseño de un impuesto al carbono en la medida en que es la base con la que
los agentes evaluarán el costo de reducir sus emisiones para determinar su cambio de
comportamiento.
 Progresividad en la aplicación
En teoría se sugiere que los impuestos al carbono inicien con una tarifa determinada
que progresivamente se irá incrementando, con el fin de ir fortaleciendo la señal de
precios. En este sentido es importante definir la manera en que se dará este
escalamiento dependiendo en gran medida de los objetivos que tenga el país en
términos de reducción de emisiones.
 Esquemas de compensación
Un aspecto a considerar en la aplicación de los impuestos al carbono es la posibilidad

de que pueda resultar regresivo en la medida en que puede gravar productos o
servicios con incidencia en la canasta familiar básica, como la electricidad o el
transporte. Por tal razón el diseño de un impuesto al carbono debe considerar la
manera de establecer algún tipo de esquema de compensación que garanticen una
mayor equidad y legitimidad términos sociales.
 Neutralidad del ingreso
Es importante definir si el recaudo del impuesto constituirá una fuente de

financiamiento del gobierno o si será un impuesto neutro, en el sentido que se utilizará
para reducción de otro tipo de impuestos o si se acompañará de algún esquema de
compensación. Lo anterior depende en gran medida de si el impuesto es diseñado con
fines fiscales o netamente ambiental.
4.3.2.2 Sistema de permisos negociables (“cap-and-trade”)
El esquema cap-and-trade funciona bajo el establecimiento de un límite (cap) a las

emisiones totales de los agentes que hacen parte del esquema (firmas / países) y se
expresa en un permiso de emisión por una determinada cantidad de toneladas de CO2
(ó CO2eq si se incluyen otros gases). Las firmas que no tienen la capacidad de
cumplir el límite establecido deben comprar, en el mercado, permisos de aquellas
firmas que se encuentran por debajo de su límite. En esta medida, el precio por
tonelada de CO2eq será determinado por el libre juego de la oferta y demanda de los
permisos de emisiones.
253
Figura 4. Figura esquemática utilizada para explicar el esquema de comercio de emisiones de
California.
Fuente:http://www.motherjones.com/blue-marble/2012/08/california-carbon-trading-diagram
Aspectos claves para la implementación de un esquema “cap-and-trade”44
 Definición de la cobertura y ámbito de aplicación:
La cobertura hace referencia a la definición del área geográfica donde opera el

sistema (ya sea a nivel nacional o regional) y los sectores que serán regulados: El
ámbito de aplicación tiene por objeto definir específicamente la fuente de las
emisiones para identificar las agentes que participarán en el esquema.
Los anterioores aspectos, delimitan el alcance del esquema y las fuentes de emisión
a incluir. En este punto se deben analizar lo siguiente:
- ¿En qué sectores se concentran las emisiones de GEI en el país?

- ¿Es posible comprometer a dichos sectores a reducciones de emisiones a
través de obligaciones legales?
- ¿Es posible medir, reportar y verificarlas emisiones de estos sectores?
- ¿Cuáles son las circunstancias de economía política de incluir o no incluir
sectores específicos dentro del esquema?
44
Con base en. Domestic Emissions Trading: Existing and Proposed Schemes en PMR Technical Note 2. Abril de 2012.
254
 Fijación del “cap” o número de permisos
El cap o límite hace referencia al número de permisos que estarán disponibles dentro
de un periodo de tiempo determinado. El número de permisos debe responder a una
meta de reducción de emisiones fijada dentro de los límites establecidos (cobertura y
ámbito de aplicación). La cantidad de permisos es uno de los elementos más
importantes para la determinación de la demanda por estos (e implícitamente el precio
del carbono).
Para fijar el número de permisos se debe tener en cuenta el nivel de emisiones de

referencia de los agentes, es decir el nivel de emisiones que efectivamente se
observarán para cada uno de los participantes del sistema. Esto es fundamental en la
medida en que el valor que se le da los permisos depende del concepto de escasez el
cual se determina por la diferencia entre el número de permisos y el nivel de emisiones
de referencia. Asignar un número de permisos por encima de este nivel de referencia
llevaría a 0 el valor de los permisos. Para determinar este nivel de emisiones de
referencia se debe conocer el nivel de emisiones histórico y el potencial de abatimiento
en cada una de las actividades de los sectores que serán regulados.
Adicionalmente se debe tener en cuenta el efecto que tienen medidas

complementarias (programas de eficiencia energética o de reconversión tecnológica)
sobre el nivel de emisiones de referencia.
 Distribución de los permisos
Constituye uno los puntos críticos del sistema, puesto que es lo que determina la
distribución de los costos de abatimiento entre los distintos participantes del sistema y
el resto de la sociedad. En esta etapa puede haber bastante controversia y presión
política por parte del sector regulado que buscará proteger sus intereses. Los
permisos se pueden entregar de forma gratuita con base a emisiones históricas o
estimadas o mediante subastas conducidas por el administrador del sistema.
Para definir el esquema de distribución de los permisos de debe considerar:
 Mecanismo para el proceso de reporte, monitoreo y verificación.
Este aspecto es basico para el funcionamiento adecuado del sistema e implica:
- Que las emisiones a cubrir por los permisos sean medidas y contabilizadas
apropiadamente.
- Que las firmas obligadas a entregar los permisos (puntos de obligación),
efectivamente lo hagan y que los gobiernos tengan la capacidad para hacer
cumplir estas obligaciones a través de multas suficientemente altas para
que el costo del incumplimiento sea mayor que los beneficios derivados del
no cumplimiento.
- Que la información sobre emisiones sea transparente y pública .
 Arreglos institucionales, incluyendo infraestructura técnica y legal.
255
El esquema de cap-and-trade debe ser establecido dentro un marco legal. El valor del
producto se determina por la oferta y la confianza en las reglas establecidas para las
firmas que hacen parte del esquema. En este sentido hay 3 clases de arreglos que se
requieren para el funcionamiento del esquema:
- Para el establecimiento de sistema: es decir para definir los sectores a incluir,

el número de permisos, los puntos de obligación, el método de asignación de
los permisos, los mecanismos de medición reporte y verificación entre otros
aspectos.
- Para la operatividad del sistema: es decir para implementar los métodos de
monitoreo, reporte con los puntos de obligación, establecer y administrar las
unidades de registro y establecer y operar el régimen de cumplimiento
- Para la vigilancia del sistema, es decir, para implementar medidas para evitar
el abuso de poder de mercado y fraude al interior del mercado que sean
compatibles con la regulación de otros mercados financieros.
4.3.2.3 Comparación de impuestos al carbono y sistemas de permisos

negociables
Aunque tanto el impuesto como el sistema de permisos negociables presenta

determinadas fortalezas y debilidades (Tabla 8) no son instrumentos excluyentes sino
que pueden ser medidas complementarias, como ya se mencionó.
Tabla 8. Fortalezas y debilidades de Impuesto al carbono y esquema de comercio de emisiones.
Impuesto al Carbono Esquemas de comercio de emisiones

Fortalezas  Imposición de un precio al carbono  Meta ambiental establecida a priori,
fijo, que facilita la toma de decisiones que genera certidumbre frente a los
a los agentes contaminadores. resultados
 Eficiencia dinámica que incentiva la  Eficiencia dinámica que incentiva la
innovación y las inversiones en innovación y las inversiones en
nuevas tecnologías de abatimiento nuevas tecnologías de abatimiento
 Genera ingresos al gobierno que  La subasta de permisos puede
pueden ser utilizados para distintos generar ingresos para el gobierno
fines  Logra resultados a un menor costo
 Bajos costos de transacción ya que de abatimiento entre las distintas
pueden ser integrados en los sistemas firmas
de impuestos existentes  El precio al carbono está implícito,
incrementando su aceptación
política
Debilidades  Incertidumbre frente al nivel de  Precio al carbono dinámico,
reducción de emisiones que se determinado por las fuerzas del
alcance (meta ambiental) mercado, con posibilidades de que
 Dificultades políticas para su se presenten volatilidades
aprobación, en particular por los  Requerimientos de información
efectos adversos en términos de iniciales altos para fijar el tope (‘cap’)
equidad de emisiones y asignación de
 El comportamiento económico no permisos
siempre es sensible a las señales de  Altos costos de transacción
precios  El comportamiento económico no
siempre es sensible a las señales de
precios
 La escala y liquidez son
determinantes claves de precio de
permisos
Fuente: (Sandoval, Pardo 2013) Reporte consultoría contratada por el Banco Mundial en en el Marco de
la Alianza para Alistamiento a los Mercados
256
4.3.3 Reseña de experiencias internacionales
La aplicación de instrumentos económicos para la mitigación del cambio climático ha

tenido un desarrollo vertiginoso durante los últimos 20 años. Con anterioridad a la
década de los 1990, este tipo de esquemas aún eran teóricos y prácticamente ningún
país había implementado esquemas de este tipo. En la actualidad, el panorama difiere
notablemente y numerosos esquemas han sido puestos en marcha a nivel
internacional, nacional y subnacional. Esta sección presenta un breve panorama de
las experiencias internacionales tanto para los esquemas de comercio de emisiones
como para los de impuestos al carbono.
4.3.3.1 Experiencias en comercio de permisos de emisión
La implementación de experiencias de comercio de emisiones surge a partir de la

aprobación de la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act) en Estados Unidos en 1990, en la
cual por primera vez se introdujo un esquema de este tipo con carácter obligatorio.
Bajo este esquema se regula el dióxido de sulfuro y (SO2) y los óxidos de nitrógeno
(NOx) con el objetivo de controlar el fenómeno de lluvia ácida (no el de cambio
climático).
Esta experiencia inspiró los debates de las negociaciones bajo la CMNUCC entre 1995
y 1997, que dieron origen al Protocolo de Kioto, el cual lo incluyó (Articulo 17), como
un mecanismo flexible que permitía cumplir las metas establecidas en el Anexo B del
tratado (Comercio de emisiones entre los países industrializados). Este comercio de
emisiones se estableció para los seis GEI incluidos en el Protocolo de Kioto45, con
base en los permisos (denominados AssignedAmountUnits –AAU) que fueron
asignados a cada país industrializado en función a su compromiso de reducción de
emisiones bajo Kioto. Más adelante, la CMNUCCC reglamento dicho comercio entre
los países industrializados (Acuerdos de Marraquech de la COP 7).
Los objetivos de reducción de emisiones del Protocolo de Kioto, asi como la intención
de controlar las emisiones en ciertos sectores económicos, dieron origen a su vez al
esquema de permisos negociables en la Unión Europea, denominado Sistema de
Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EU ETS por sus siglas en inglés). El EU
ETS, es a la fecha, el esquema de comercio de emisiones más grande a nivel
internacional. Inició su operación en 2005 y se convirtió en el símbolo de la política de
cambio climático de la UE. Su desarrollo se ha planteado en varias fases (I: 2005-
2007; II: 2008-2012; III: 2013-2020; y IV: 2021-en adelante). En el 2013 se inició la
fase III , la cual ha estado marcada por discusiones al interior de la UE alrededor de la
drástica caída de los precios de los permisos.
Aunque el Protocolo de Kioto y el EU ETS han sido los esquemas más sobresalientes
de este enfoque, la Tabla 8 resume otras experiencias principalmente a nivel nacional
y subnacional.en el resto.
45
Dióxido de carbono(CO2), metano (CH4), óxido de nitrógeno(N2O), hidrofluorocarbonos
(HFCs), perfluorocarbono (PFCs)y hexafluoruro de azufre (SF6)
257
Tabla 8. Experiencias en materia de comercio de emisiones
País/Región,
Alcance Asignación de permisos Otros asuntos relevantes
Nombre e Inicio
Unión Europea – Cubre emisiones GEI de generación Más del 40% de los Hasta dic/2012 se permitió
EU ETS energía y algunos sectores permisos han sido el uso de ERU y CER de
industriales (hierro, acero, subastados. El resto se ha cualquier país de
cemento). La fase III amplía los entregado de manera proyectos en LULUCF,
sectores industriales. gratuita con base en proyectos nucleares,
Año de inicio: criterios pre-establecidos. proyectos hidroeléctricos,
2005 Cubre cerca del 40% de las HFC-23 y N2O. Con
emisiones GEI de la UE, posterioridad a dic/2012
excluyendo la aviación. sólo se utilizaran ERU de
países que ratifiquen el
2PC y CER de países
menos desarrollados.
Tope (cap): Para 2013 se estableció
provisionalmente un tope de 2039
MtCO2e para las fuentes fijas. El
tope será reducido en un 1.74% del
promedio de permisos entre 2008-
2012 (37.4 MtCO2e),
correspondiente a un 21% para
2020 (comparado con 2005).
En 2012 se incluyó el sector de

aviación, con algunas restricciones.
La inclusión de vuelos hacia y fuera
de Europa ha sido detenida hasta
que la OACI tome decisiones.
California Cubre los sectores/empresas de En noviembre de 2012, se Se permite la utilización

(Estados prestación de servicios de energía, asignaron los primeros hasta de un límite de 8%
Unidos) cemento, cal, ácido nítrico, permisos, utilizando criterios de las obligaciones con
refinerías y los más grandes de similares a los de la UE. créditos offsets.
generación eléctrica. Paralelamente se realizó la
primera subasta, con un Los sectores que son
Programa de precio de piso. En feb/2013 objeto del offset son:
Comercio de se realizó la segunda proyectos de bosques,
Emisiones de Incluye los 6 GEI de Kioto, NF3 y subasta, con precios más ganado y sustancias
California fluorinados. En 2015 aumentan los altos agotadoras de ozono.
sectores.
Año de inicio:
2013 Tope (cap): Para 2013 el tope será
de 162.8 MtCO2e, correspondiente
al 35% del total de emisiones. El
tope se reducirá en 2% en 2014.
Posteriormente, con la ampliación
del cubrimiento, el tope será de
394.5 MtCO2e en 2015, y se
reducirá en 3% anualmente hasta
2020.
Nueva Zelanda El esquema cubrirá Algunos permisos son El esquema tiene un link
progresivamente los seis GEI de asignados gratuitamente con las metas de Kioto y
Kioto en todos los sectores de la para aquellos sectores se permite la utilización de
economía para 2015 (silvicultura, expuestos al comercio ERU, RMU, CER con
Esquema de combustibles para el transporte, internacional (sectores restricciones cualitativas,
comercio de producción de energía, procesos industriales, silvicultura y similares a las de la UE.
emisiones de industriales, gases sintéticos y pesca). Puede haber
258
País/Región,
Nombre e Inicio
Nueva Zelanda residuos). subastas en el futuro. Existen mecanismos de

estabilización de precios
(techo).
Año de inicio: Tope (cap): En 2011, 32 MtCO2e

2008 fueron cubierta por el mecanismo
de un total de 72.8 MtCO2e.
Estados de Cubre emisiones de CO2 en plantas La mayoría de los permisos Las plantas de energía se
Connecticut, generadoras de energía con han sido asignados a través les permite utilizar offsets
Delaware, Maine, capacidad superior a 25 MW en de subastas periódicas, con para cumplir hasta un
Maryland, estos estados. New Jersey se retiró una pequeña porción 3.3% de sus obligaciones.
Massachusetts, en 2011. vendida a un precio fijo. Se permiten proyectos en
New Hampshire, metano de rellenos
Nueva Jersey, sanitarios, reducciones de
Nueva York, SF6, silvicultura, eficiencia
Rhode Island y En 2010, cubrió unas 114 MtCO2e energética y manejo de
Vermont de las 419 MtCO2e que se estiércol.
(Estados producen en la región.
Unidos)
Tope (cap): fue establecido en 171

Iniciativa MtCO2e anuales para el primer
Regional de GEI periodo de cumplimiento (2009-
2011). Este fue reducido a 150
MtCO2e tras el retiro de Nueva
Jersey. Entre 2015 y 2018 habrá
Año de inicio: reducciones anuales de 2.5%. El
2009 tope está en proceso de ser
modificado para hacerlo más
restrictivo.
Quebec Hace parte de la Iniciativa del La mayoría de permisos Se permite la utilización de

(Canadá) Carbono del Occidente (WCI por fueron asignados de manera offsets hasta un 8% a
sus siglas en inglés). gratuita, basados en cada empresa.
emisiones históricas, el nivel
de producción y la meta de
Sistema de intensidad de GEI.
Comercio de Contempla 3 períodos de
Emisiones de cumplimiento: 2013-2014, 2015-
Québec 2017, 2018-2020.
Para los siguientes periodos
la asignación gratuita irá
reduciéndose.
Cubre el sector de energía eléctrica
y algunos sectores industriales. En
Año de inicio: la segunda fase cubrirá
2013 distribuidores de combustibles. Algunos sectores
(productores y distribuidores
de energía) son objeto de
subastas en su totalidad
Tope (cap): el tope fue para el
primer periodo fue establecido en
23.2 MtCO2e. Para el segundo
periodo será de 65.3 MtCO2e, con
reducciones de 2.1 MtCO2e
259
País/Región,
Nombre e Inicio
anuales. El total de emisiones

anuales es de 82.5 MtCO2e (2010).
Incluye los 6 GEI de Kioto, NF3 y

fluorinados.
En 2015 el esquema cubrirá el 85%

del total de emisiones de la
provincia.
Fuente: World Bank “Mapping Carbon Pricing Initiatives”, 2013, pág. 47. Traducción libre.
La figura 5 presenta un mapa de los diferentes esquemas de comercio de emisiones

activos o en desarrollo a nivel internacional en la actualidad.
260
Figura 5. Esquemas de comercio de emisiones activas y en fases de implementación.
Fuente: Banco Mundial 2013.
4.3.3.2 Experiencias en impuestos al carbono
Las experiencias en materia de impuesto al carbono comenzaron en los años en 1990

en los países escandinavos. Hasta hace poco, su aplicación se limitaba a países
europeos, sin embargo en los últimos años, se ha utilizado en Canadá y Australia. El
enfoque general en Europa ha sido el de complementar las señales de precios de
carbono que ha proporcionado su sistema de comercio de emisiones, EU ETS. Las
principales experiencias en la materia están incluidas en la Tabla 9.
261
Tabla 9. Experiencias en impuestos al carbono
País/
Nombre Descripción Aplica a: Tasa46
región
Mecanism
o de
El MPC entró en vigencia con
Precio al
la nueva Ley de Energía A$23/tCO2
Carbono Cubre 60% de las emisiones y a los
Australia Limpia de 2011. A partir de (US$24/tCO2) with 2.5%
principales sectores industriales.
2015 el sistema se combinará annual increase47
Año de
con un cap-and-trade
inicio:
2010
El propósito de este impuesto
es el de poner un precio a las
Impuesto
emisiones de carbono con el
al
fin de incentivar el menor uso Todos los consumidores de
Carbono
Columbia de combustibles fósiles y combustibles fósiles $30/tCO2 CAN
de Ingreso
Británica reducir las emisiones GEI. ($29/tCO2 USD)
Neutral
(Canadá) “Ingreso Neutral” significa que No se aplican exenciones. Valor del impuesto para
el ingreso se recicla de nuevo 2012
Año de
hacia la economía a través de
inicio:
varias reducciones de
2008
impuestos
 Hogares, servicios y transporte de

combustibles, excepto pagos Equivalente a
totales de gasolina/petróleo Dkr.150/tCO2 DKR
 La industria sólo paga por la ($26/tCO2 USD)
Impuesto El propósito de este impuesto porción de calefacción espacial
al CO2 es el de reducir las emisiones El valor del impuesto
de GEI. Es una política Los operadores cubiertos por el EU ETS varía por tipo de
Dinamarca
Año de complementaria al EU ETS. son exentos parcialmente de estos combustible desde
inicio: impuestos y sólo son gravados en el 2010
1992 nivel más bajo, tal y como se especifica
en la Directiva sobre el Impuesto a la Incremento anual del
Energía de la UE. 1.8% entre 2008-2015
Para combustibles de
tráfico marino/fluvial el
equivalente a €60/tCO2
($78/tCO2 USD)
Valor del impuesto
desde enero 1, 2012
Todos los consumidores de
El propósito de este impuesto combustibles fósiles
Para combustibles
Impuesto es el de reducer las emisiones
utilizados en
al CO2 de GEI. Es una política Ciertas industrias o ciertos usos de
calefacción, el
comple-mentaria al EU ETS. combustibles están exentas del
Finlandia equivalente a €30/tCO2
Año de impuesto al carbono. Los combustibles
(US$39/tCO2 USD)
inicio: para la producción eléctrica, la aviación
Valor del impuesto
1990 comercial y uso recreativo de barcos
desde enero 1, 2012
también están exentos.
Para carbón y gas
natural, el equivalente a
€30/tCO2
(US$39/tCO2 USD)
Valor del impuesto
desde enero 1, 2012
46
Las tasas de cambio utilizadas para las conversiones corresponden a las de marzo de 2013
47
Exchange rate US$1 = A$0.97 (19 April 2013).
262
País/
Nombre Descripción Aplica a: Tasa46
región
Impuesto
al
Carbono
del Gas
Natural
Año de
inicio: Para gas natural y el
2010 aceite mineral el
equivalente a €20/tCO2
Impuesto Todos los consumidores de ($26/tCO2 USD)
aceite combustibles fósiles en la República de Valor del impuesto a
mineral: Irlanda. partir de mayo 1, 2012
El propósito de este impuesto
cargo por
es el de reducir las emisiones
carbono Operadores cubiertos por el EU ETS
de GEI. Es una política
Mineral están exentos parcialmente de estos
Irlanda complementaria al EU ETS.
Año de impuestos y sólo serán gravados en el
inicio: nivel más bajo, tal y como se especifica
2010 en la Directiva sobre el Impuesto a la
Energía de la UE.
Para combustibles
Impuesto sólidos el equivalente a
al €10/tCO2
Carbono ($13/tCO2 USD)
de Valor del impuesto a
Combustib partir de mayo 1, 2013
les Sólidos
Año de €20/tCO2
inicio: ($13/tCO2 USD)
2013 Valor del impuesto a
partir de mayo 1, 2014
Impuesto La meta de este impuesto es
Todos los consumidores de
para la poner una carga justa y a nivel El equivalente a
combustibles fósiles
mitigación de toda la economía por el ¥289/tCO2
del cambio uso de todos los combustibles ($3/tCO2 USD)
A algunos sectores de la agricultura, el
climático fósiles con una carga Valor del impuesto
Japón transporte y la industria les aplican unas
ambiental (factor de emisiones desde octubre 2012.
exenciones y unas devoluciones de
Año de de CO2) con el fin de fortalecer Incrementos graduales
impuestos.
inicio: la mitigación del cambio tras 3.5 años
2012 climático.
Fuente: World Bank “Mapping Carbon Pricing Initiatives”, 2013, pág. 60. Traducción libre.
4.3.3.3 Instrumentos enfocados al sector transporte
Actualmente, en 17 países de la UE se aplican impuestos a los vehículos relacionados

con las emisiones de CO2. Como parte de una estrategia nacional para reducir las
emisiones que contribuyen al calentamiento global, en diciembre de 2007 el Ministerio
de Medio Ambiente de Francia, presentó un sistema de impuestos sobre los vehículos
que castiga a los que tienen mayores factores de emisión y premia a los que tienen
menores. Desde enero de 2008, cualquier conductor que compre un auto nuevo y que
tuviera un factor de emisión de CO2 de más de 160 g/km debia pagar un cargo único
de hasta 2.600 Euros (3.309 USD). Para compradores de autos más amigables con el
medio ambiente, se otorgaba un bono de entre 200 Euros (255 USD) y 5.000 Euros
263
(6.365 USD), dependiendo de los niveles de emisión y otro bono por chatarrizar un
vehículo viejo contaminante al mismo tiempo (GIZ, 2012).
Los límites de emisión se reducen cinco gramos de CO2 cada dos años, para
incentivar la producción de automóviles más limpios. Para el año 2010 solamente se
otorgaban bonos a vehículos con factores de emisión de CO2 inferiores a 125 g/km,
mientras que se cobraba un cargo si este superaba 156 g/km. A continuación se
muestran los rangos de factores de emisión y el monto de su bonificación o cargo
entre el 2010 y el 2012:
Tabla 10. Bonificaciones y Cargos para vehículos nuevos en Francia, según su nivel de emisiones.
Bonificación Cargo
Factor de Monto (Euro) según año Factor de Monto (Euro) según año
emisión de CO2 emisión de CO2
2010 2011 2012 2010 2011 2012
(g/km) (g/km)
<= 60 5.000 5.000 5.000 <= 150 0 0 0
> 60 <= 90 1.000 1.000 1.000 > 150 <= 155 0 200 200
> 90 <= 95 1.000 1.000 700 > 155 <= 160 200 750 750
> 95 <= 100 700 700 700 > 160 <= 165 750 750 750
> 100 <= 105 700 700 700 > 165 <= 190 750 750 750
> 106 <= 110 700 700 700 > 190 <= 195 750 1.600 1.600
> 110 <= 115 700 700 200 > 195 <= 200 1.600 1.600 1.600
> 115 <= 120 200 200 200 > 200 <= 240 1.600 1.600 1.600
> 120 <= 125 200 200 0 > 240 <= 245 1.600 2.600 2.600
> 125 <= 130 0 0 0 > 245 <= 250 2600 2600 2600
Fuente: GIZ(2012).
Algunos de los resultados de esta medida fueron los siguientes (GIZ, 2012):
 Las sanciones ayudaron multiplicar casi por cinco, en tan sólo dos años, el número
de modelos de vehículos con emisiones menores de 110 gramos de CO2/km (20
modelos en 2007 a 95 en 2009).
 El número de modelos de vehículos elegibles para algún tipo de bono aumentó de
506 en 2007 a 1.156 en 2009.
 La mitad de los vehículos nuevos vendidos en Francia en 2009 emitieron menos
de 120 gramos de CO2/km.
 Las emisiones promedio de dióxido de carbono de los vehículos nuevos vendidos
en Francia se redujeron en 15g/Km entre los finales de 2007 y 2009, pasando de
148g de CO2/km a 133g de CO2/km. En años anteriores la reducción promedia
había sido tan sólo de 1,5 g/km.
 La medida le permitió a Francia ubicarse a la cabeza del ranking europeo del
indicador de emisiones promedio, 12,7 gramos por kilómetro debajo del promedio.
Irlanda es un país donde se combinan las dos maneras de aplicar el impuesto a las
emisiones: sobre los vehículos y sobre los combustibles. Desde junio de 2008, este
país cambió su esquema de impuestos a los automóviles (registro y rodamiento
anual), que estaba basado en el cilindraje del motor y pasó a basarse en rangos o
264
bandas de nivel de emisión. La nueva regulación aplicó solamente para los vehículos
nuevos o con registro nuevo a partir de esa fecha (julio 1 de 2008).Con respecto a los
combustibles, a partir de diciembre de 2009 se empezó a aplicar un impuesto adicional
4,2ctvs y 5ctvs Euro/r litro de gasolina o de diesel, respectivamente (Fu y Kelly, 2012).
A continuación se muestran las tasas de impuestos, según la banda (nivel) de
emisiones del vehículo nuevo o registrado:
Tabla 11. Esquema de impuestos vehiculares en Irlanda, a partir de la reforma de junio de 2008.
Impuesto al registro del vehículo

Nivel de Impuesto anual
Porcentaje del
Banda emisiones de de rodamiento
precio de venta al Valor mínimo (€)
CO2 (g/km) (€)
detal
Banda
120 o menos 14% 280 104
A
Banda
121 – 140 16% 320 156
B
Banda
141 – 155 20% 400 302
C
Banda
156 – 170 24% 480 447
D
Banda
171 – 190 28% 560 630
E
Banda F 191 – 225 32% 640 1050
Banda
225 o más 36% 720 2100
G
Fuente: Fu y Kelly (2012).
En un análisis de esta reforma tributaria realizado por Hennessy, H. y Tol, R. (2011),

se encontró queel mayor impacto inicial -como lo corroboraba la información de ventas
de automóviles- fue un aumento de la participación de los automóviles diesel en las
ventas totales pasando de 25% a 58% su participación en el mercado. La
consecuencia obvia fue una caídadel recaudo y se estimó que el ingreso proveniente
del impuesto al combustible, apenas seria la sexta parte de lo dejado de percibir por
cuenta de los impuestos vehiculares. Además, siendo los vehículos diésel más
económicos en combustible, los costos de viaje se reducen, lo cual puede
incrementarn los kilómetros recorridos y como resultado final la reducción de
emisiones de CO2 podría ser muy reducida.
4.3.3.4 Instrumentos de mercado en economías emergentes
Como se evidenció en las dos secciones previas, la mayoría de esquemas de mercado

para la mitigación de cambio climático se han implementado en países
industrializados, en parte debido a que dichos países generan la mayor parte de las
emisiones de GEI y en parte a los compromisos derivados del Protocolo de Kioto. No
265
obstante, debido a la modificación de los patrones mundiales de emisiones y a la
necesidad de que los países en desarrollo, en particular las grandes economías
emergentes, emprendieran estrategias de mitigación, en los años recientes varios de
estos países vienen evaluando la implementación de instrumentos de fijación de precio
al carbono.
En efecto, países como China, Suráfrica, República de Corea, Chile, Costa Rica,
México, entre otros han emprendido rutas para su implementación. Es notable el
desarrollo de la experiencia en China donde la Comisión Nacional de Desarrollo y
Reforma eligió siete provincias (Beijing, Shanghai, Tianjing, Chongqing, Shenzhen,
Guangdong y Hubei) para desarrollar pilotos en esquemas de comercio de emisiones.
La iniciativa fue incluida en el 12º Plan Quinquenal en 2011. Desde entonces se
vienen formulando los planes de implementación, las guías orientadoras, la fijación de
metas de reducción y programas de monitoreo, registro y verificación. Los desarrollos
más avanzados se han dado en Beijing, Shanghai y Guangdong, donde se definieron
los periodos de prueba (entre 2013 y 2015) los sectores, los mecanismos de
asignación, los mecanismos de MRV y de “offsets”. No obstante, las metas aún no se
han fijado, pero si los objetivos en términos de intensidad de carbono y topes para el
consumo de energía.
En Corea fue aprobada una ley en mayo de 2012 que crea un esquema de comercio
de emisiones de carácter obligatorio con un primer período de compromiso que
comprende de 2015 a 2017. Este esquema es un importante componente de la
estrategia de “Crecimiento Verde y de Bajo Carbono” anunciada en 2008. Para su
implementación se estableció un esquema transicional en el que el Ministerio de
Ambiente es la Autoridad para el Comercio de Emisiones, se involucran algunos
sectores como generación eléctrica, manufacturero, transporte yincluyendo el aereo
nacional. El gobierno surcoreano ha fijado como meta global reducir en 30% las
emisiones para 2020.
4.3.4 Retos del país para la aplicación de un instrumento de precios para el

control de las emisiones de GEI
Debido a que este es el primer ejercicio de aproximación que se hace en el país al

análisis de la pertinencia de diseñar un instrumento para el control de emisiones de
GEI, fue necesario analizar primero los principales retos que debe enfrentar el país si
se quiere llegar a la identificación del instrumento más adecuado para el contexto
colombiano.
4.3.4.1.1 El instrumento diseñado debe alinearse con los objetivos de la política

nacional en temas de cambio climático
Lo primero que se requiere analizar a fin de explorar la implementación de un

instrumento económico es el contexto en el cual éste sería aplicado y para estudiar la
inserción de la medida se debe analizar cómo ésta podría hacer parte no solo de las
266
políticas y normas en materia de cambio climático sino tambien dentro de otras
aspectos de la política que afecten la decisión de los sectores que serán objeto del
instrumento.
Actualmente, por ejemplo, en el marco de la ECDBC, el Ministerio de Ambiente está

identificando políticas, programas y acciones de mitigación que harán parte de los
Planes Sectoriales de Mitigación donde se consideraran los lineamientos y la hoja de
ruta a seguir para que los principales sectores productivos logren un desarrollo bajo en
carbono. Por este motivo, el diseño detallado de un instrumento económico para el
control de las emisiones de GEI debe analizar las medidas incluidas en estos Planes
sectoriales de forma que el instrumento pueda cumplir su función de alcanzar una
meta sectorial o subsectorial de reducción de emisiones de manera más eficiente.
Adicionalmente, el instrumento deberá estar alineado con otras leyes y políticas

sectoriales de alta importancia para el país tales como la ley de Uso Racional y
Eficiente de la Energía (ley 697 de 2001) y la política de producción y consumo
sostenible.
4.3.4.1.2 Continuar con la definición de los objetivos nacionales de mitigación
Los instrumentos de precios para el control de las emisiones de GEI fueron creados
para el cumplimento de u metas de reducción de emisiones netas establecidas en
países desarrollados. Por lo tanto, para el caso Colombiano, se debe hacer un
análisis del tipo de metas de mitigación que se establecerán en el país con el fin de
definir cuál es el instrumento más adecuado para alcanzarlas. En línea con esto, en el
marco de la planeación de crecimiento de bajo carbono que está haciendo el Gobierno
Nacional se está analizando si lo más adecuado para el país es establecer metas
sectoriales o nacionales de desviación de las emisiones de GEI con respecto a las que
se generarían en un escenario “business as usual”.
4.3.4.1.3 Avanzar en la definición de un precio óptimo del carbono en Colombia a partir

de la identificación de los costos de mitigación
Aunque existen muchos puntos de referencia a nivel internacional sobre el precio de la

unidad emitida de CO2, estos pueden no reflejar costos que tendrían que asumir los
sectores colombianos para reducir sus emisiones. Por lo tanto se vuelve relevante
determinar tales costos de mitigación que sirvan de referencia para estimar el precio
del carbono que debería fijarse en el país.
En este sentido, el Gobierno ha realizado avances a través de la Estrategia

Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono donde ya se han identificado costos por
tonelada de CO2 equivalente reducida de algunas medidas de mitigación evaluadas
para los sectores transporte, minero-energético, residuos, agricultura. Durante el 2013
267
se avanzará en esta identificación tanto del potencial de mitigación como de los costos
de las medidas en 2 sectores más: industria y vivienda.
4.3.4.1.4 Avanzar en la identificación del potencial de mitigación de los sectores en

Colombia
Conocer el potencial de mitigación al interior de cada uno de los sectores permite

priorizar las actividades a las que se debe orientar el instrumento. Así mismo,
contribuye a garantizar un adecuado diseño, por ejemplo en el caso que se
considerara un sistema de comercio de permisos de emisión, el límite de emisiones
(número total de permisos asignados) se debe calcular teniendo en cuenta el potencial
de mitigación de cada uno de los sectores participantesa fin de garantizar un mercado
de permisos si es el caso, y mantener un precio del carbono que incentive a reducir
emisiones.
Aunque la ECDBC ha avanzado en la identificación del potencial de mitigación se

debe profundizar en el análisis de manera que permita identificar por subsecto y por
actividad dicho potencial
4.3.4.1.5 Calidad, nivel de desagregación y disponibilidad de la Información
Aunque el país, a través de la implementación de la ECDBC, ha avanzado en superar

algunas de las deficiencias de información respecto a emisiones de GEI y de los
costos de abatimiento de medidas de mitigación persisten debilidades en la
disponibilidad y la calidad de la información requerida para el diseño de cualquiera de
los instrumentos de mercado mencionados. Actualmente, el inventario de emisiones se
realiza con base a estimaciones por grandes actividades y como se hace solo para
efectos de las Comunicaciones Nacionales no se pueden monitorear .
Por otra parte no hay información desagregada sobre las actividades de los sectores y
por ende, no hay posibilidad de identificar los individuos que debieran regularse. Es
decir que se requiere un mejoramiento en la gestión de la información que permita
avanzar en la medición más precisa y detallada de las emisiones lo cual se torna
imprescindible si se opta por un esquema de permisos negociables.
4.3.4.1.6 Fortalecimiento de las instituciones
Los instrumentos de precios para el control de emisiones requieren de la

implementación de un marco institucional sólido para garantizar su correcto
funcionamiento. En el caso de impuestos se requiere fortalecer las capacidades para
llevar a cabo las actividades de fiscalización, y en el caso de un sistema de permisos
de emisiones para emprender las diversas actividades que demanda el sistema en
especial relacionadas con los mecanismos de reporte, monitoreo y verificación.
268
4.3.4.2 Características sectoriales que condicionan la aplicación de los
principales instrumentos de precios del carbono en Colombia
Para poder diseñar el instrumento más adecuado para el control de emisiones de GEI
es necesario conocer y analizar la composición de las emisiones generadas y las
características de las actividades productivas que se llevan a cabo a nivel sectorial y
subsectorial en el país.
Por esta razón, se presenta a continuación un análisis de las actividades que generan
mayores emisiones en cada uno de los sectores y los elementos que se deben
considerar para el diseño, la implementación y el seguimiento de un instrumento de
precios. Esto constituye una primera aproximación del diagnóstico de las condiciones
a nivel sectorial que se deben analizar con mayor profundidad para establecer la
viabilidad de la implementación de un instrumento de precios del carbono.
En este análisis se sugieren algunas iniciativas en las que se debe explorar con mayor
profundidad, en la medida en que no estarían directamente diseñados como impuestos
al carbono, si podrían traer como beneficio colateral la reducción de emisiones de GEI.
4.3.4.3 Características del sector energético
Las emisiones propias del sector energético son aquellas asociadas a actividades en
las que se consumen combustibles fósiles en industrias de la generación de energía
(centrales térmicas, autoproductores, centros de tratamiento de gas, refinerías, altos
hornos y coquerías) y a actividades donde se generan emisiones fugitivas en los
sectores de minería del carbón y de petróleo y gas.
Estas emisiones provenientes de la generación de energía contribuyen con el 8,49%

del total nacional presentado en el inventario nacional de gases de efecto invernadero
para el año 2004. Adicionalmente, las emisiones fugitivas corresponden al 5,08% del
total de las emisiones nacionales.
Una de las actividades más importantes del sector es la generación de energía

eléctrica, actividad que contribuye con el 3% del total de las emisiones del país. Esta
baja contribución en el total de las emisiones evidencia que Colombia cuenta con una
matriz energética que es altamente carbono eficiente.
Sin embargo, uno de los retos más grandes del sector es generar las condiciones para
que se impulse una diversificación de la canasta energética del país, no solo con el fin
de incrementar la participación de las energías renovables no convencionales
enColombia, sino porque además es una necesidad del país ya que los impactos del
cambio climático van a generar una disminución en la oferta hídrica que no solo puede
afectar al sector energético (por la gran proporción de hidroléctricas que le venden
energía al sistema de interconexión nacional) sino también a toda la población si el
recurso hídrico no es manejado de manera eficiente.
269
Un instrumento que se proponga para el sector entonces podría estar enfocado a
controlar las emisiones de CO2 provenientes de las termoeléctricas con el fin de que
se implementen medidas de reconversión o de eficiencia energética con las que se
mejore la carbono eficiencia de su operación. Los recursos recaudados por la
implementación de este instrumento podrían enfocarse a generar incentivos para las
energías renovables no convencionales para financiar la inversión inicial de la
tecnología o para pagar el diferencial del precio propuesto en bolsa por el generador
para que este tipo de energías puedan competir con otras tecnologías en el despacho
horario.
Para la formulación de este instrumento se debería tener en cuenta la regulación del

mercado energético en Colombia ya que con la creación de incentivos especiales para
las energías renovables no convencionales se podría pasar por alto el principio de
“neutralidad tecnológica” sobre el que se basa la ley de energía eléctrica en el país y
con el que se busca que todas las tecnologías compitan en igualdad de condiciones
para proveer al consumidor con energía al menor costo.
Adicionalmente, como medida de adaptación al cambio climático y como parte de las

opciones para diversificar la canasta energética, se podría acompañar este tipo de
instrumentos con incentivos que promuevan y faciliten la venta de los excedentes de
energía producida por los autogeneradores al Sistema de Interconexión Nacional.
Es importante mencionar que las opciones presentadas en esta sección requieren de

la generación de varias medidas habilitantes para aque puedan ser implementadas
con éxito. Una de estas medidas habilitantes es trabajar en la modificación de la ley
143 de 199448 con el fin de reevaluar el alcance del principio de neutralidad
tecnológica (con el fin de poder generar incentivos de mercado para las Energías
renovables no convencionales) y de incluir en la definición de autogenerador la
actividad asociada a la venta de excedentes de energía a la red para facilitar la
entrada de estos actores al mercado energético nacional49. Estas modificaciones
deberían reflejarse además en los respectivos instrumentos normativos que
reglamentan esta ley, teniendo en cuenta a su vez los conceptos técnicos respectivos
que sobre el tema ha presentado tanto el Ministerio de Minas y Energía como la
Comisión de Regulación de Energía y Gas.
4.3.4.4 Características del sector industria manufacturera
Según el inventario nacional de gases de efecto invernadero en el 2004, las emisiones

del sector industrial representan el 12,4% de las emisiones nacionales de las cuales
58,8% provinieron de la quema de combustibles fósiles y restante de procesos
industriales de transformación físico-quimica (ej: generación de N2O por la producción
de ácido nítrico).
48
por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, trasmisión, distribución y
comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan
otras disposiciones en materia energética
49
Siempre y cuando los autogeneradores cumplan con los valores mínimos de eficiencia determinados
por la CREG.
270
Como se presentó en la descripción de las experiencias internacionales, uno de los
sectores que internacionalmente ha sido gravado con un impuesto al carbono ha sido
el sector industrial. Sin embargo, a diferencia de los países desarrollados, el sector
industrial en Colombia es un sector altamente fragmentado compuesto en su mayoría
por pequeñas y medianas empresas las cuales se caracterizan por un alto nivel de
informalidad. Esto dificultaría la implementación de un instrumento de mercado pues el
sector manufacturero del país se caracteriza por tener fuentes de emisión de tamaño
relativamente pequeño en comparación a las fuentes de emisión en países
industrializados (considerados megafuentes). Adicionalmente están espacialmente
muy dispersas, lo que dificultaría la implementación y el seguimiento de un
instrumento de precios si se llegara a incluir a este segmento del sector industrial.
Si se quiere entonces influir en un cambio de comportamiento en este sector se

debería diseñar un instrumento que tenga en cuenta además, el estado de
reconversión tecnológica y de eficiencia energética de las empresas con el fin de
generar un mejoramiento en la gestión energética de aquellas empresas que así lo
requieran, como la iniciativa propuesta en el capítulo de otros gases contaminantes
que busca un uso eficiente del carbón.
Por otra parte, se debe tener en cuenta que la industria colombiana está siendo objeto
de gravámenes ambientales como la tasa retributiva por vertimientos puntuales, en
cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, de manera
consecuente con sus aportes en contaminación hídrica; y se espera sean sujeto de
cobro de la tasa retributiva por emisiones al aire por sus niveles significativos50 de
emisión de contaminantes criterio como el Material Particulado (MP), en virtud de lo
establecido por la mencionada Ley. Esta nueva tasa, permitiría de manera indirecta
reducciones de emisiones de CO2 por los cambios hacia tecnologías de producción
más limpia que promueve este tipo de instrumento.
Por último, se podría considerar el diseño del instrumento que a través del
encadenamiento productivo las grandes empresas podrían apalancar la
transformación de las pequeñas y medianas que lo necesiten, incluyendo no solo las
emisiones generadas por la actividad propia sino además las generadas durante el
proceso de producción de insumos , eso sí, sin olvidar el estudio de los impactos
sociales y económicos que esto podría generar en las pequeñas y medianas empresas
que son proveedoras de servicios de grandes empresas. Sin embargo, se requiere de
un conocimiento detallado tanto de la industria a escalas locales y regionales que
exige la elaboración de censos rigurosos, con información ambiental detallada que en
el corto plazo no está disponible de manera completa y confiable.
4.3.4.5 Características del Sector Agropecuario y del uso del suelo y cambio de
uso del suelo en Colombia
Los sectores Agropecuario y las actividades asociadas al Uso del Suelo y Cambios del
Uso del Suelo en conjunto constituyen el 52,6% de las emisiones territoriales según el
50
Se sustenta el capítulo 5 del presente informe, en la sección que expone la problemática
ambiental por las emisiones de otros gases contaminantes.
271
inventario de emisiones realizado por el IDEAM para el año 2004. El sector
agropecuario aporta el 38,1% de las emisiones principalmente por la fermentación
entérica del ganado (48,51% de las emisiones del sector y 18,48% de las emisiones
totales del país) y por la aplicación de fertilizantes nitrogenados en suelos agrícolas
(47,54% de las emisiones del sector y 18,11% de las emisiones totales del país). Por
su parte las actividades relacionadas con el uso del suelo y cambio del suelo (es decir
las relacionadas con deforestación y degradación) aportan el 14,5% de las emisiones
nacionales donde la conversión de bosques y praderas constituye la principal fuente
de emisión.
En consecuencia con esto, si se quiere atacar las principales emisiones del sector se
debería formular uno o varios instrumentos económicos enfocados en modificar
prácticas ganaderas e implementar medidas que conlleven a un uso de la tierra más
sostenible, teniendo en cuenta que la actividad ganadera es uno de los principales
motores de deforestación en el país.
Una de estas medidas puede enfocarse en desincentivar la ganadería extensiva con el

fin de liberar el espacio para el desarrollo de actividades alternativas con las que se
genere una reducción de emisiones o una captura de carbono, siempre y cuando estas
se complementen con la implementación de técnicas pecuarias con las que no se
genere una alta presión al suelo como resultado de la concentración del ganado51.
En línea con lo anterior, se podría generar entonces un instrumento que penalice las
grandes extensiones de tierra con una proporción alta de pasturas dedicadas a la
ganadería. Uno de estos posibles instrumentos podría traducirse en tributo asociado
al tamaño del predio en zonas rurales del país sin incluir a los pequeños propietarios
de tierras, es decir, los que posean terrenos de menos de 50 ha con el fin de no
afectar a los pequeños productores52. La base gravable sería el tamaño del predio y el
cálculo de la tarifa se basaría no solo en este tamaño sino además en variables como
el porcentaje del terreno que se compone de pasturas dedicadas a la ganadería53
(asumiendo además que dichas pasturas se destinan en un 100% al pastoreo de
ganado), así como la intensidad de emisiones por unidad de área54 Adicionalmente, y
con el fin de incentivar de manera eficiente un cambio de prácticas en el sector, este
impuesto podría estar acompañado de exenciones para aquellos propietarios que
implementen medidas que conduzcan a la reducción de emisiones de GEI asociadas a
un mejor uso del suelo.
Si se escoge esta aproximación, se podría trabajar con valores promedio de las

variables ya mencionadas los cuales podrían obtenerse de estudios de diferentes
51Por ejemplo, técnicas pecuarias bajo sistemas silvopastoriles pueden aprovechas las ventajas de los sistemas
agroforestales sobre el suelo (Sadeghian et al., 1999)
52
Se trabajaría con un umbral de 50 ha porque es el valor para el cual el Atlas de la distribución de la propiedad
rural en Colombia, del IGAC (2010, p.105), define la pequeña propiedad. Alternativamente, el PNUD (2011) define la
pequeña propiedad a partir de 50 ha, valor que se podría considerar.
53
El cuál podría reportar el propietario o se puede tomar un valor de un modelo productivo similar. En Colombia, de
acuerdo con los datos de la encuesta ENA de 2010 y 2012, de la tierra utilizable el 79,7% y el 81,4%, con fines
pecuarios, fueron tierras de pasturas, malezas y rastrojos con fines pecuarios.
54
Determinar esta variable requiere un análisis del balance completo de las emisiones de la
unidad rural y demanda un nivel de información bastante detallado.
272
modelos de producción. Sin embargo, la utilización de valores por defecto generaría
un alto nivel de incertidumbre tanto en la implementación como en la fiscalización y la
evaluación de efectividad del instrumento, pues se correría con el riesgo de subestimar
ó sobreestimar las emisiones reales generadas en el terreno (por ejemplo, si no se
sabe exactamente el número de cabezas de ganado con las que cuenta el respectivo
productor). Adicionalmente, se requeriría no solo de información real y detallada de las
actividades, sino además de capacidad de las instituciones para poder hacerle
seguimiento a las acciones de reducción de emisiones que le permitirían al usuario
acceder a la exención del posible impuesto. Esto solo podrá hacerse una vez se
fortalezca el Censo Nacional Agropecuario o se hagan visitas de campo de
corroboración, lo cual es muy poco costo eficiente.
Otro reto muy importante para la implementación de un instrumento que busque

controlar las emisiones de GEI del sector agropecuario es el de superar los conflictos
de tenencia de la tierra que existen en Colombia. Existen muchas zonas del país
donde se vienen dando grandes cambios de uso de la tierra como son la Orinoquía y
Amazonia colombianas que se caracterizan por la informalidad en los derechos sobre
tenencia de la tierra, problemática que se hace más fuerte gracias a la influencia del
conflicto armado y el narcotráfico lo que ha generado en las últimas décadas procesos
de desplazamiento, despojo abandono y usurpación de tierras por causas violentas,
que dificultan enormemente tener certeza sobre la situación jurídica de grandes
extensiones de tierra en estas zonas rurales. Adicionalmente, las oficinas de catastro
en estas regiones presentan atrasos significativos en los sistemas de registro y control,
en los casos donde existen registros la información se basa únicamente en la
suministrada por los dueños en el momento de realizar el registro, no se verifica su
extensión, uso y ubicación. (CONPES ORINOQUIA).
Todas estas condiciones dificultan el recaudo, seguimiento y fiscalización del

instrumento pues muchos casos se dificultarán no solo establecer el tamaño real y la
porción del predio que se va a gravar sino además la identificación del individuo a
quién se le debe cobrar este impuesto.
Es importante mencionar además que hasta el momento, no existen experiencias

internacionales de un impuesto al carbono en este sector principalmente porque en la
mayoría de estos países la ganadería o la agricultura no son una fuente de emisión
importante lo que hace que no sea un sector estratégico para la mitigación a nivel
mundial. En relación al esquema de comercio de permisos de emisión, sólo existe la
experiencia de Nueva Zelanda el cuál se enfoca en las emisiones del sector ganadero
y donde el punto de monitoreo no se da a nivel de finca (fuente de la emisión) sino a
nivel de matadero por kilo de carne y cabeza de ganado.
4.3.4.6 Características del sector transporte
Según el inventario nacional de emisiones, el consumo de combustibles fósiles en el

sector transporte genera aproximadamente el 12% de las emisiones totales del país
para el año 2004.
273
De las 21768,68 ton de CO2 equiv. que se estima generó el sector transporte durante
el año 2004, 19480,15 ton CO2 equiv. provienen del transporte automotor terrestre:
Esto indica que si se diseña un instrumento para el control de emisiones de GEI de
este sector debería estar enfocado en el modo de transporte terrestre.
Es importante además destacar que las medidas que se implementen en este sector
deberían conducir tanto a la reducción de GEI como a la reducción de contaminantes
criterio. Teniendo en cuenta esto, en la sección 4.2.6 “Impuesto sobre vehículos
automotores por concepto de la contaminación atmosférica” se presenta un impuesto
con el que se busca reducir todos los tipos de contaminantes atmosféricos, incluyendo
la reducción de GEI como un co-beneficio, y se explica por qué para el caso
colombiano lo más conveniente es que la base gravable se base en la emisión de
contaminantes criterio y no en las emisiones de CO2 como se ha hecho en otros
países.
Adicionalmente al instrumento propuesto en una sección anterior, se podría diseñar un

instrumento de mercado similar al que se creó en México el cual busca establecer un
mercado de permisos de emisiones entre los fabricantes y ensambladores de
vehículos basándose en el estándar de CO2 vehicular que en futuro vaya a ser
definido por el gobierno. La definición de este estándar se está trabajando a través de
un proyecto de cooperación con el GEF.
Finalmente, es importante destacar que el Gobierno actualmente ya se encuentra

trabajando en el análisis de instrumentos de mercado en el sector transporte, en el
marco de la Alianza para alistamiento a los Mercados (PMR por sus siglas en inglés)55.
En el marco de PMR está comenzando a realizar cuatro estudios cuya finalidad es

generar las bases para la implementación de instrumento(s) de mercado de carbono
para Colombia, (tomando el sector transporte como punto de partida). Los estudios se
están iniciando a través de una evaluación de viabilidad de mercado de carbono en
sector de transporte urbano de Colombia (Actividad 2). Allí se revisarán las estrategias
existentes, institucionalidad y contexto regulatorio. Esta primera actividad se realiza
“desde” el sector transporte y con la óptica de las políticas de transporte.
Posteriormente e se realizará una investigación de instrumentos de mercado en el

sector transporte urbano (actividad 3). en donde se busca tener una visión general de
instrumentos de mercado en el sector, recomendaciones sobre opciones y diseños
para Colombia, y retroalimentación inicial sobre un mecanismo de crédito.
Finalmente se realizará un estudio de factibilidad de un instrumento de generación de

créditos de carbono en el sector de transporte urbano (Actividad 4). La función de esta
actividad es combinar los resultados de las actividades 2 y 3 para desarrollar una
propuesta técnica preliminar, estimación y escenarios de inversión/financiación,
evaluación de marco jurídico y regulatorio, y generar un mapa de ruta para la
implementación del instrumento.
55
Al inicio de este capítulo se explica el objeto de esta iniciativa.
274
4.3.5 Otros instrumentos a considerar
Las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales SPNN son de gran
importancia para el suministro de bienes y servicios ecosistémicos, abastecen de agua
de manera directa e indirecta a la población colombiana en 31% y 50%
respectivamente, favoreciendo aproximadamente a 20 millones de personas56 cuando
se consideran los municipios localizados en el área de influencia de los Parques. Sus
áreas protegidas incluyen cuatro de las seis estrellas hidrográficas más importantes
del país y más del 62 % de los nacimientos de los acuíferos nacionales. Así mismo, el
Sistema suministra el 20 % de los recursos hídricos que abastecen de energía
eléctrica al país, favorece la conservación de las coberturas vegetales naturales, lo
que conlleva a la regulación hídrica y disminución de sedimentos, contiene 28 de los
41 distritos biogeográficos del País y 2 de las más importantes zonas de biodiversidad
mundial (Chocó Biogeográfico y la Amazonía Colombiana), con un alto potencial para
la bioprospección. Además, las áreas protegidas y sus sistemas contribuyen a la
mitigación y adaptación al cambio climático (Ibañez et al, 2003).
Sin embargo, el Sistema se encuentra sujeto a diferentes presiones que conllevan al

deterioro de los ecosistemas y sus servicios ecosistémicos asociados, a la dificultad
para el cumplimiento de los objetivos de conservación de la biodiversidad y de
garantizar la oferta de los bienes y servicios ecosistémicos esenciales para el
bienestar humano y el desarrollo socioeconómico del país. Entre las presiones está la
deforestación que en los parques nacionales naturales es de aproximadamente 18.600
has al año57.
Con el fin de fortalecer las acciones para minimizar este deterioro, con efectos sobre
los servicios ecosistémicos que presta el SPNN, incluyendo el secuestro y captura de
carbono, Parques Nacionales Naturales propone analizar la posibilidad de ampliación
de la sobretasa ambiental a peajes de la que trata la Ley 981 de 2005, a vías que
afecten o se sitúen en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales SPNN,
áreas protegidas regionales, con el fin de compensar la fragmentación del territorio
producido por la red vial, ocasionado por la deforestación asociada, pérdida de la
biodiversidad y su contribución al cambio climático.
En este sentido, los recursos recaudados podrían destinarse a consolidar el Sistema

Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y fortalecer su conservación, a través de la
implementación de los respectivos planes de manejo, teniendo en cuenta las actuales
limitaciones presupuestales para la gestión de estas áreas. Es de mencionar que esta
ley, aun cuando de manera general en su artículo 1° establece el cobro para las vías
de orden nacional en general, bajo ciertas condiciones, el parágrafo lo suscribe
únicamente a dos vías del país ubicadas en la Costa Atlántica.
56
Ibáñez, A; García, M. Estimación del Valor de los Beneficios Económicos provistos por el
Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. FEDESARROLLO, Bogotá 2003
57
Parques Nacionales Naturales. Análisis multitemporal, utilizando metodología coberturas
corind land cover
275
Así mismo, se propone que cuando una vía afecte a un área del SPNN o un área
protegida regional y sea sitios Ramsar y/o reservas de la biósfera, los recursos
recaudados serán distribuidos por partes iguales entre Parques Nacionales Naturales
(PNN) de Colombia y la respectiva autoridad ambiental regional o local. Actualmente,
como se mencionó en la sección relacionada con la evaluación de este tributo, existen
áreas que administra Parques Nacionales Naturales ubicadas dentro de la Reserva de
la Biosfera del Complejo Lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta, y a pesar de
tener que realizar inversiones en esa misma zona, no son sujeto activo de esta
sobretasa aún cuando actualmente se captan recursos para esta reserva. A su vez, se
propone que la sobretasa se consigne a favor del FONAM (Fondo Nacional Ambiental)
para este caso específicamente, recursos destinados a la recuperación y preservación
de las áreas afectadas por dichas vías.
De la misma forma que el resto de iniciativas propuestas, lo expuesto en este literal

requiere mayor profundización que involucre todos los componentes del tributo y las
implicaciones en términos económicos y sociales en la implementación de la iniciativa.
4.4 CONCLUSIONES Y PASOS A SEGUIR
- Para el Gobierno Nacional, este ejercicio constituye una primera aproximación

a la identificación y análisis de los instrumentos de precios más adecuados
para el control de emisiones de GEI en Colombia. Gracias a esta primera
aproximación, este tipo de instrumentos se van a tener en cuenta como una de
las posibilidades para alcanzar de una forma más eficiente los objetivos de
mitigación de Cambio Climático del país. Un análisis más profundo de algunas
medidas identificadas tendrá que hacerse en escenarios propicios tales como
la alianza para el alistamiento a los mercados liderada por el Banco Mundial y
en la que participa el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
- Las experiencias de otros países han demostrado que no existe una “fórmula
única” para la implementación de un instrumento de precios para el control de
emisiones de GEI y que deben construirse respuestas adecuadas a las
condiciones específicas de cada territorio. Teniendo en cuenta que las
principales fuentes de emisión en el país se concentran en sectores donde
existe poca experiencia internacional (sector agropecuario) se puede explorar
la posibilidad de implementar en Colombia la combinación de diversos
esquemas.
- La selección del instrumento adecuado para el país así como su diseño

depende del progreso que se logre en algunos aspectos. En primer lugar se
debe continuar avanzando en el acuerdo sobre la manera en que deben
definirse los objetivos nacionales de mitigación y los sectores estratégicos
sobre los que se quiere enfocar el instrumento.
- El país ha avanzado ya en la definición de varios aspectos de una política para

actuar frente al cambio climático, que parte del desarrollo de la ECDBC y sus
276
resultados, así como de los diferentes instrumentos que se han comenzado a
implementar para apoyar dichos procesos. Adicionalmente, se ha avanzado en
la recopilación de información para comprender los impactos que se han
generado en el país y las emisiones en cada sector. El establecimiento de la
ECDBC ha comenzado a delinear un camino firme para avanzar en la
definición de temas como el establecimiento de instrumentos de tipo
económico para reducir las emisiones contaminantes.
- Es fundamental continuar con el análisis de las condiciones que se deberían

dar para la implementación de un instrumento en Colombia y de las
características sectoriales que facilitarían o condicionarían la implementación
de un instrumento de precios para el control de GEI.
- Cualquier instrumento que se diseñe debe ser pensado por etapas en donde se
tengan en cuenta periodos de transición y pilotos para la aplicación de dicho
instrumento con el fin de evaluar el éxito de la medida.
- En el momento de diseñar un instrumento de precios se debe tener en cuenta

que el comportamiento de los actores económicos no siempre es sensible a las
señales de precios; no se puede garantizar que con la implementación de un
tributo, tasa o impuesto a las emisiones se pueda generar las reducciones
esperadas en un sector, y se pueden requerir muchos ajustes para lograr el
nivel óptimo del impuesto. Por otro lado, para el sistema de permisos
negociables, se puede presentar una volatilidad alta de los precios de los
permisos, lo cual se podría constituir en una barrera para realizar una
planeación de inversiones en tecnologías de abatimiento a largo plazo.
- Es recomendable que en caso de Colombia, una vez se identifique y se diseñe

el instrumento más adecuado para evitar el crecimiento acelerado de las
emisiones de GEI en el país, se generen además incentivos como exenciones
tributarias (o gravámenes diferenciados) o algún otro tipo de medida alternativa
con la que se pueda generar un cambio de comportamiento en los sectores
productivos de manera eficiente y se proteja la competitividad, eso sí, siempre
y cuando se trate de evitar a toda costa la generación de fugas de emisiones
de GEI (es decir, que se utilicen inadecuadamente mecanismos de mercado
trayendo como consecuencia que no se generen las reducciones esperadas en
los sectores en donde se aplicó el instrumento).
- Existen escenarios propicios para avanzar en la profundización de los

aspectos que se requieren para determinar la aplicación de un instrumento de
precios para el control de emisiones de GEI en Colombia, en específico la
iniciativa de PMR es fundamental en este aspecto. Aunque en el inicio del
proceso se enfocó al sector transporte, su alcance se ha ampliado para
avanzar de manera paralela en el análisis de prefactibilidad de un instrumento
que eventualmente pueda aplicarse de manera transversal a más sectores.
- De acuerdo con la problemática ambiental de la calidad del aire, el Material

Particulado es el contaminante que resulta prioritario reducir por los problemas
277
de salud pública que genera y las excedencias de su concentración frente a los
estándares establecidos en la normativa; por tanto es útil complementar las
medidas de comando y control vigentes en el país con instrumentos
económicos como los que se proponen en esta sección, que coadyuven al
mejoramiento de este recurso.
- Para el caso particular de las emisiones en fuentes fijas o industriales, se

proponen dos gravámenes que contribuyen a la reducción de emisiones de
Material Particulado; el primero es la tasa retributiva que grava directamente la
emisión de este contaminante, o el impuesto al consumo del carbón como
combustible en la industria colombiana que grava el consumo de este
combustible generador de los mayores niveles de emisión Material Particulado
en la industria. Cabe resaltar que son medias alternativas, no
complementarias.
- Es importante que en Colombia se establezca un tributo a los propietarios de

los vehículos por contaminación atmosférica, ya que el actual impuesto está
diseñado para cobrar a los vehículos por rodar por las vías únicamente y no
por contaminar. Crear un nuevo tributo teniendo como base gravable el nivel de
contaminación generando por cada modelo de vehículo, generaría una
conciencia en los propietarios ya que entre más contaminante sea el vehículo
mayor será la tarifa del tributo, incentivando un cambio comportamental y
propiciando la tenencia de vehículos más nuevos y menos contaminantes.
- Es necesario que en Colombia se aborden problemáticas puntuales en temas

de la deficiencia en la verificación de estándares (como el caso de la ausencia
de laboratorios de prueba dinámica) y en la ausencia de mecanismos
regulatorios (como por ejemplo el problema de desintegración de vehículos
particulares). La creación de mecanismos que permitan fortalecer la regulación
está en muchos casos asociado a la falta de recursos, o a la imposibilidad de
cobrar una tarifa por la prestación de un servicio porque el problema no ha sido
abordado y no existe el marco regulatorio para hacerlo. Estos recursos
faltantes pueden ser obtenidos de forma tributaria o por medio de otros
mecanismos, pero en cualquier caso es importante reconocerlos, abordarlos y
discutirlos.
278
ANEXO 1 - EMISIÓN DE OTROS GASES CONTAMINANTES
CONSIDERACIONES ADICIONALES DE LA PROPUESTA POR EMISIONES

DE MATERIAL PARTICULADO PROVENIENTES DE ACTIVIDADES
INDUSTRIALES EN COLOMBIA
Con el propósito de aclarar aún más la propuesta, supóngase su aplicación en el

siguiente escenario:
Una actividad industrial de teñido y acabado de prendas de vestir cuenta con una
caldera de 150 BHP clasificada como una fuente de emisión de partículas al aire
sujeta a control (Resolución 909 de 2008).
De acuerdo con la información remitida a la autoridad ambiental en el informe

periódico de emisiones (Resolución 760 de 2010) la actividad durante el último año
reporto:
1. Emisión de material particulado MP según muestreo isocinético (EI) en caldera:

223 (ug/m3)
2. Flujo de la emisión según muestreo isocinético (FI) en caldera: 168 (m3/h)
3. Número de horas de trabajo de la caldera al año (HA):1728 (h/año).
De la información anterior se calcula las emisiones a ser declaradas:
Suponiendo que luego de un análisis técnico se establece que la tarifa mínima a nivel
nacional para el año gravable es mil pesos $1.000 por cada kilogramo de material
particulado emitido a la atmósfera (COP/Kg), el valor de la tasa retributiva por
emisiones de material particulado a pagar por el año gravable correspondería a:
Valor = Emisión X Tarifa Mínima Nacional X Factor Regional

Valor= 647,38 (Kg/año) X 1.000 (COP/Kg)
Valor= $647.380 X FR
Suponiendo ahora que la industria anterior se encuentra ubicada en una zona
declaradas áreas-fuente de contaminación para la cual la autoridad ambiental ha
279
establecido un Factor Regional (FR) de 1,80, que incrementa en un 80%, el valor a
pagar por la actividad correspondería a:
Valor= $647.380 X 1,80

Valor Final=$ 1’165.284
 Efecto de la tarifa en la reducción de emisiones de MP
Para evaluar el impacto de la implementación de una tasa retributiva por emisiones de

material particulado provenientes de actividades industriales en Colombia, es
necesario realizar un estudio de elasticidad en el cual se modelen los posibles
comportamientos de los sectores regulados en función de los costos y beneficios de
reducir las emisiones de partículas al aire.
Como ejercicio práctico, a continuación se presenta un breve análisis del costo

beneficio de implementar prácticas ambientales en caso práctico (caldera tintorería)
expuesto en el inciso anterior.
Ejemplo criterios de evaluación:
o El mantenimiento frecuente, el control en la calidad de los combustibles y la

correcta implementación de sistemas de control de emisiones de partículas
al aire en calderas industriales para el teñido y acabado de prendas de vestir
en Colombia, ha evidenciado una reducción del 45% al 60% de las
emisiones de MP y un ahorro en el consumo de carbón del 33% al 46%58.
o El uso de carbón coque granulado en calderas de menos de 250 BHP
optimiza los procesos de combustión y reduce el consumo de energéticos
en un 25% y de emisiones en un 25%, por su parte la calibración periódica
de los sistemas de dosificación del carbón y del ingreso de aire a la cámara
de combustión permiten reducciones de consumo de carbón en calderas
con más de 10 años de operación entre un 10% y un 20% y de 20% en sus
emisiones59.
o El valor aproximado del carbón bituminoso es de trescientos diez mil pesos
$310.000 por tonelada, el valor de carbón coque granulado es de
cuatrocientos cincuenta mil pesos $450.000y el valor de un ciclón para una
caldera de 150 BHP de una eficiencia del 40% es de nueve millones de
pesos $9’000.00060.
o El valor a pagar por concepto de la tasa retributiva por emisiones de material
particulado por la actividad en mención (caso práctico expuesto), es de
$1’165.284 anuales
o El consumo de combustible de la actividad en mención (caso práctico
expuesto) se encuentra entre 6.5 y 8 toneladas al mes.
58
Eficiencia energética en las calderas del sector tintorero del Área metropolitana de San José de Cúcuta. Centro
Nacional de Producción Más Limpia, 2011.
59
Reducción emisiones de MP y SOx para calderas, Termal, Chile, 2010.
60
Valores promedio de venta del carbón industrial y el costo promedio de los sistemas de control de emisiones
recopilados por la UPME durante el 2011, Eficiencia Energética en las Calderas del Sector Tintorero, 2012.
280
En este sentido, para reducir las emisiones contaminantes generadas por caldera de
150 BHP en una actividad industrial de teñido y acabado de prendas de vestir, de
acuerdo con el Centro Nacional de Producción Más Limpia, se pueden implementar las
siguientes acciones.
A. Mantenimiento periódico a los sistemas de alimentación y combustión de
caldera con una frecuencia trimestral.
B. Mejora de la calidad del combustible a carbón coque granulado.
C. Instalación de un sistema de control eficiente que permita la reducción del
60% de las emisiones de MP
D. Renovar la caldera por un sistema a gas natural
Tabla 3. Costos base implementación acciones para la

Reducción de emisiones contaminantes
Consumo
ACCIÓN Costo Combustible
Inversión Combustible
IMPLEMENTADA
Ton/mes Ton/año COP/Ton COP/año
Carbón Bituminoso NA 11,5 138 $ 310.000 $ 42.780.000
Mantenimiento anual
A $ 1.400.000 10,35 124,2 $ 310.000 $ 38.502.000
(4/año)
Carbón coque
B NA 6,9 82,8 $ 450.000 $ 37.260.000
granulado
C Ciclón $ 9.000.000 NA NA NA $ 42.780.000
D Gas Natural $ 250.000.000 NA NA NA $ 55.614.000
Fuente: MADS
Tabla 4. Ahorro por la implementación de acciones para la

Reducción de emisiones contaminantes.
Ahorro anual
Reducción Ahorro
en el pago de la
ACCIÓN IMPLEMENTADA emisiones MP Combustible
tasa (COP)
kg/año COP/año
tarifa $776,856
$
A Mantenimiento $ 4.278.000
155,37 186.445,44
$
B Carbón coque granulado $ 5.520.000
194,21 233.056,80
$
C Ciclón $ -
388,43 466.113,60
$
D Gas Natural $ 12.834.000
647,00 776.400,00
Fuente: MADS
De La Información Anterior, el empresario sujeto a fiscalización por emisiones de

Material Particulado (MP) podrá ser inducido a evaluar la inversión en la reducción de
las emisiones contaminantes.
Para el caso práctico expuesto, de forma general se puede ver que aplicando un
programa de mantenimiento periódico a los sistemas de alimentación y combustión de
la caldera con una frecuencia trimestral se reduce el pago de la tasa y se reduce el
consumo de combustible.
281
Para el caso de otras opciones como la instalación de un sistema de control o el
cambio de combustible el empresario podrá dentro del análisis financiero adicional
como incentivo el ahorro en el pago de la tasa por emisión de MP y la reducción en el
consumo del carbón.
282
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de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se
dictan otras disposiciones”. Bogotá D. C.: MADS.

Resolución 1688 de 2011 “Por medio de la cual se señalan las directrices
para la administración del contingente de importación de 161 unidades
establecido en el artículo 3º del Decreto 2658 de 2011, con gravamen
arancelario del cero por ciento (0%)”. Bogotá D. C.: MADS.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). 2012a. Resolución 186 de

2012 “Por la cual se adoptan metas ambientales , de que trata el literal j) del
artículo 6 del Decreto 2532 de 2001 y el literal e) del artículo 4 del Decreto
3172 de 2003”. Bogotá D. C.: MADS.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). 2012b. Resolución 778 de

2012 “Por la cual se modifica la Resolución 978 de 2007”. Bogotá D. C.:
MADS.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). 2012c. Resolución 779 de

2012 “Por la cual se modifica la Resolución 136 de 2004”. Bogotá D. C.:
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cual se reglamenta el artículo 45 de la Ley 99 de 1993”. Bogotá D. C.: PRC.

cual se reglamentan, parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74,
75 y 75 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y
49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y
control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire”.
Bogotá D. C.: PRC.

cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 424-5 y el literal f) del artículo 428
del Estatuto Tributario”. Bogotá D. C.: PRC.
Presidencia de la República de Colombia (PRC). 2003. Decreto 3172 de 2003 “Por

medio del cual se reglamenta el artículo 158-2 del Estatuto Tributario”. Bogotá
D. C.: PRC.

cual se reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por
utilización de aguas y se adoptan otras disposiciones”. Bogotá D. C.: PRC.

cual se modifica el artículo 12 del Decreto 155 de 2004 mediante el cual se
reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de
aguas”. Bogotá D. C.: PRC.
293
cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas”. Bogotá D. C.: PRC.
Presidencia de la República de Colombia (PRC). 2011a. Decreto 2658 de 2011 “Por el

cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas”. Bogotá D. C.: PRC.
Presidencia de la República de Colombia (PRC). 2011b. Decreto 4931 de 2011 “Por el

cual se prorroga la vigencia del artículo 4º del Decreto 2658 de 2011”. Bogotá
D. C.: PRC.

cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del
agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras
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opciones. FAO: Roma.
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Informe Impuestos Verdes (Art 184 Ley 1607-2012) Env MHCP

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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 181

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Cargos / impuestos Impuestos – Reforma Fiscal

1970 1980 1990 2000

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1.2 Norteamérica y México

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Si bien los Estados Unidos no firmaron el Protocolo de Kioto, ni utilizan impuestos

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1.3 América Latina

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2. CONTEXTO GENERAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN

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Por otra parte se creó la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales

3. EVALUACIÓN DE TRIBUTOS AMBIENTALES EXISTENTES EN

Este capítulo presenta los alcances, metodología y resultados de la evaluación de la

Parte de estos tributos tienen un carácter de incentivo o de instrumento económico,

Otros tributos tienen un carácter de tipo compensatorio por afectaciones o deterioro

En este sentido se evaluaron los siguientes instrumentos6:

 Tasas retributiva por vertimientos puntuales a los cuerpos de agua

Como se mencionó anteriormente, existen otro conjunto de instrumentos en la Ley 99

Adicionalmente se encuentra el parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99, referente a la

Así mismo, el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble de que

Para la evaluación de la efectividad de los tributos se tuvieron en cuenta de manera

3.1 TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS PUNTUALES

El objetivo principal de la tasa retributiva es contribuir al control de la contaminación