Sunteți pe pagina 1din 68

HOTĂRÂRE nr.

870 din 28 iunie 2006 privind aprobarea Strategiei pentru


îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice
la nivelul administraţiei publice centrale

În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată,


Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.

Art. 1
Se aprobă Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi
planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, denumită în
continuare Strategia, prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Art. 2
(1)Se desemnează Secretariatul General al Guvernului ca instituţie responsabilă pentru
coordonarea implementării Strategiei. În acest sens, Secretariatul General al Guvernului
colaborează cu Ministerul Finanţelor Publice, Cancelaria Primului-Ministru şi Ministerul
Administraţiei şi Internelor, în conformitate cu atribuţiile legale ale acestora şi prevederile
prezentei Strategii.
(2)Planul de acţiune pentru implementarea Strategiei se aprobă, în termen de 30 de zile de
la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, prin ordin al ministrului delegat pentru
coordonarea Secretariatului General al Guvernului, care se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I.
Art. 3
Secretariatului General al Guvernului va îndeplini următoarele atribuţii:
a)elaborarea proiectelor de acte normative necesare implementării Strategiei în domeniul
regulilor de procedură şi a regulilor privind evaluarea ex-ante şi ex-post a politicilor
publice şi supunerea acestora spre adoptare Guvernului;
b)crearea şi dezvoltarea bazei de date şi informaţii privind politicile publice, prevăzută în
Strategie, în colaborare cu Cancelaria Primului-Ministru şi în conformitate cu prevederile
legislative în vigoare.
Art. 4
Secretariatului General al Guvernului, Cancelaria Primului-Ministru şi Ministerul
Finanţelor Publice vor îndeplini următoarele atribuţii:
a)crearea grupului de lucru pentru elaborarea procedurilor privind noile iniţiative de
finanţare şi includerea acestora în regulile de procedură elaborate conform art. 3 lit. a);
b)elaborarea metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al
instituţiilor administraţiei publice de la nivel central;
c)elaborarea mecanismelor, procedurilor şi a cadrului normativ necesare pentru integrarea
planurilor strategice în cadrul procesului bugetar şi supunerea spre aprobare Guvernului a
proiectelor de acte normative necesare;
d)realizarea metodologiei pentru elaborarea indicatorilor de performanţă la nivelul
administraţiei publice centrale.
Art. 5
Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici vor elabora şi vor supune Guvernului spre adoptare
proiectele de acte normative privind detalierea atribuţiilor Secretariatului General al
Guvernului în domeniul elaborării politicilor publice.
Art. 6
Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Administraţiei şi Internelor vor elabora
şi implementa programul de pregătire în domeniul politicilor publice şi al metodelor de
evaluare a impactului.
-****-
PRIM-MINISTRU
CĂLIN POPESCU-TĂRICEANU
Contrasemnează:
Ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al
Guvernului,
Radu Stroe
p. Şeful Cancelariei Primului-Ministru,
Constantin Gheorghe
Ministrul administraţiei şi internelor,
Vasile Blaga
Ministrul finanţelor publice,
Sebastian Teodor Gheorghe Vlădescu
ANEXĂ: Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi
planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale
PARTEA 1:
Introducere
Prezenta Strategie este elaborată în cadrul Proiectului PHARE Twinning
RO2003/IB/OT/10, 2003/005-551.03.03 "Consolidarea capacităţii instituţionale a
Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional", în
colaborare cu reprezentanţii Unităţii de Politici Publice din cadrul Secretariatului General
al Guvernului României. Acest document are la bază Raportul de Evaluare elaborat în
cadrul proiectului, precum şi discuţiile purtate cu reprezentanţi ai instituţiilor de la Centrul
Guvernului (Aparatul de lucru al Guvernului: Secretariatul General al Guvernului şi
Cancelaria Primului-Ministru) şi ai ministerelor de resort în cadrul sesiunilor de
consultare (brainstorming) şi a atelierelor de lucru organizate pe temele principale ale
strategiei.
Importanţa, rolul şi scopul sectorului public în societatea democratică dezvoltată necesită
eforturi continue de creştere a eficienţei, responsabilităţii şi transparenţei instituţiilor
publice. Introducerea noului sistem de management public, în general, şi dezvoltarea
sistemului de elaborare a politicilor publice, în special, reprezintă una din principalele
direcţii de dezvoltare adoptate de majoritatea ţărilor UE şi OECD pentru a răspunde
acestei necesităţi. Instrumente precum managementul orientat spre performanţă, cadrul de
cheltuieli pe termen mediu, abordarea participativă a procesului decizional şi altele
asemenea sunt dezvoltate şi folosite pentru a asigura punerea în aplicare a principiilor
guvernării democratice şi concordanţa cu nevoile reale ale societăţii.
Necesitatea dezvoltării sistemului de elaborare a politicilor publice este evidenţiată şi la
nivelul Uniunii Europene. Strategia Lisabona, adoptată în martie 2000 la summit-ul la
nivel înalt al Uniunii Europene propune obiectivul conform căruia Europa trebuie să
devină economia cea mai competitivă şi dinamică din lume în următorul deceniu. Pentru a
se atinge acest obiectiv, statele trebuie să fie capabile să utilizeze planificarea bugetară şi
a politicilor publice pe termen mediu şi lung, inclusiv iniţiative precum o mai buna
reglementare, analize de impact a politicilor publice şi îmbunătăţirea consultării şi
participării structurilor societăţii civile în elaborarea politicilor publice.
Aceste direcţii de dezvoltare sunt urmate de noi modalităţi de abordare a acţiunii
guvernului şi instituţiilor sale, care să facă trecerea de la înţelegerea tehnică a procesului
legislativ la o analiză aprofundată în etapa pre-legislativă - numită analiza politicilor
publice - şi dezvoltarea unui sistem de elaborare a politicilor publice ca principal
instrument pentru îmbunătăţirea, fundamentarea şi promovarea calităţii în procesul
decizional în mediul socio-economic complex al societăţii moderne.
Sistemul politicilor publice reprezintă ansamblul instrumentelor, procedurilor şi
arhitecturii instituţionale, dezvoltat în scopul de a îmbunătăţi în ansamblu calitatea şi
eficienţa procesului de luare a deciziei. Pentru atingerea acestui scop, pe lângă o bună
colaborare între nivelul politic şi cel executiv al administraţiei precum şi între
administraţia publică şi societatea civilă, mai este necesară şi dezvoltarea cunoştinţelor şi
aptitudinilor tuturor actorilor cheie angrenaţi în procesul politicilor publice. Având în
vedere iminenta integrare a României la Uniunea Europeană, la elaborarea prezentei
strategii au fost luate în considerare recomandările Raportului Final al Grupului
Mandelkern pentru o reglementare mai bună (Mandeikern Group on Better Regulation
Final Report, November 2001). Acest raport se adresează statelor membre ale Uniunii
Europene, grupul Mandelkern având misiunea de "a stabili o strategie pentru o acţiune
coordonată viitoare pentru simplificarea cadrului de reglementare, inclusiv în vederea
realizării unei administraţii publice atât la nivel naţional cât şi la nivel comunitar.1"
Instrumentele politicilor publice se constituie dintr-o gamă variată de metodologii de
planificare şi previzionare, proceduri sistematizate de luare a deciziilor, luând în
considerare diferitele nivele şi scopuri ale problemelor, analizarea problemelor,
dezvoltarea de variante de soluţionare, evaluarea efectelor posibile datorate soluţiilor
alternative, alegerea resurselor, planificarea implementării, monitorizare şi evaluare.
Procesul politicilor publice este împărţit în două niveluri de planificare:
sectorial/intersectorial şi instituţional. Procedura pentru dezvoltarea politicilor sectoriale
şi intersectoriale este axată pe soluţionarea/rezolvarea problemelor şi adaptarea la
realităţile socio-economice.
Abordarea instituţională a planificării politicilor publice este axată pe managementul şi
coordonarea problemelor la nivel instituţional, folosind ca instrumente, planificarea
resurselor financiare, umane, şi administrative şi dezvoltarea de modele instituţionale
eficiente. Acest aspect de planificare a politicilor publice este acoperit de procesul
planificării strategice, concept preluat în administraţia publică din domeniul afacerilor. Un
sistem dezvoltat şi eficient de politici publice trebuie să înglobeze ambele abordări şi să
dezvolte instrumentele necesare pentru fiecare dintre ele. Complexitatea reformei menite
să îmbunătăţească sistemul politicilor publice provine din necesitatea de a asigura
coordonarea tuturor sistemelor instituţionale, bugetare şi decizionale ale Guvernului.
Aceste provocări definesc obiectivele generale şi speciale ale strategiei.
Perioada de implementare a Strategiei este 2006-2010.
Descrierea situaţiei actuale
În ultimii doi ani s-au înregistrat progrese semnificative la nivelul sistemului de
gestionare a politicilor publice, care au urmărit consolidarea capacităţii Guvernului de a
urmări mai bine propriile priorităţi politice şi de a asigura un mediu de reglementare mai
eficient. În contextul procesului de reformă în acest domeniu, următoarele eforturi trebuie
subliniate în mod deosebit:
- Înfiinţarea Unităţii de Politici Publice (UPP) în cadrul Secretariatului General al
Guvernului (SGG), având în structură specialişti tineri şi calificaţi profesional;
- Înfiinţarea unităţilor de politici publice în cadrul ministerelor de linie;
- Introducerea întâlnirilor săptămânale ale secretarilor de stat (şedinţele pregătitoare de
guvern);
- Adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de formulare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central,
prin care se cere ministerelor să formuleze propuneri de politici publice într-un format
specific pentru toate actele juridice importante, înainte de elaborarea acestora;
- UPP al SGG a elaborat şi un Manual pentru a acorda asistenţă ministerelor în aplicarea
noului regulament;
- Reducerea numărului de consilii interministeriale la 11; înfiinţarea Consiliului de
Planificare Strategică;
- Iniţiativele Ministerului Finanţelor Publice privind introducerea cadrului de cheltuieli pe
termen mediu (CCTM) şi implementarea bugetarii pe programe.
- Hotărârea Guvernului nr. 402/2006 privind modificarea Hotărârii Guvernului nr.
157/2005 pentru organizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului.
Politici actuale şi cadrul juridic al procesului de formulare a politicilor publice
Strategia privind accelerarea reformei în administraţia publică 2004-2006 defineşte
principalele iniţiative care trebuie dezvoltate în domeniul formulării politicilor publice.
Problemele înregistrate în procesul de formulare a politicilor publice au fost analizate şi
într-o serie de rapoarte ale unor instituţii/organizaţii internaţionale - Raportul de
Monitorizare a României al Comisiei Europene (Bruxelles, 25 octombrie 2005, şi 16 mai
2006) şi Raportul de evaluare al SIGMA (Support for Improvement în Governance and
Management în Central and Eastern European Countries), 2005, privind formularea şi
coordonarea politicilor în România, toate acestea fiind luate în considerare la elaborarea
prezentei strategii.
Cadrul legislativ referitor la procesul de formulare a politicilor publice, inclusiv
procedurile de tehnica legislativă pentru proiectele şi actele normative şi consultările
legislative, este reprezentat de:
Legi
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare;
- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată;
- Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ,
republicată;
- Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare;
- Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
- Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994 pentru aprobarea Regulamentului Camerei
Deputaţilor, republicată, cu modificările ulterioare;
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
- Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică;
- Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social,
cu modificările şi completări ulterioare.
Hotărâri ale Guvernului
- Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile,
la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte
normative spre adoptare, republicată;
- Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central;
- Hotărârea Guvernului nr. 750/2005 privind constituirea consiliilor interministeriale
permanente;
- Hotărârea Guvernului nr. 314/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al prefecturilor, cu modificările şi
completările ulterioare;
- Hotărârea Guvernului nr. 1623/2003 privind înfiinţarea Consiliul Superior pentru
Reforma Administraţiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice şi Ajustare Structurală;
- Hotărârea Guvernului nr. 117/2005 privind constituirea Comitetului interministerial
pentru coordonarea reformei procesului politicilor publice;
Definirea problemelor
Pe baza analizei efectuate în Raportul de evaluare elaborat de Proiectul PHARE Twinning
RO2003/IB/OT/10, 2003/005-551.03.03 "Consolidarea capacităţii instituţionale a
Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional",
precum şi a altor rapoarte privind procesul de formulare a politicilor publice, a fost
identificat următorul set de probleme:
1.Tipologia documentelor de politici publice
- În practică şi în legislaţie există diferite tipuri de documente de politici publice, dar nu
există nici o legătură ierarhică clară între acestea, structura internă a documentelor de
politici publice nu este definită şi nu există condiţii clare pentru utilizarea acestora în
procesul de formulare a politicilor publice.
2.Procesul de formulare a politicilor publice este dominat de abordarea din punct de
vedere legislativ
- Regulamentele în vigoare stabilesc o legătură explicită între formularea de politici
publice şi proiectele de acte normative. În cadrul regulamentelor în vigoare există prea
multe acte normative care necesită elaborarea de analize de politici prin propuneri de
politici publice, în acelaşi timp, toate actele normative prin care sunt transpuse în
legislaţia internă normele comunitare sunt excluse de la analiza politicilor prevăzută în
Hotărârea Guvernului nr. 775/2005.
3.Coordonarea şi corelarea politicilor cu bugetul
- Există o slabă legătură între formularea de politici, procesul de aprobare şi procesul de
bugetare.
- Nu există suficientă coordonare a iniţiativelor de formulare a politicilor, nici la nivel
sectorial, nici la nivel central; nu există o orientare clară spre rezultate şi priorităţi.
4.Proceduri de consultare şi comunicare
- Există diferite proceduri de consultare pentru documentele de politici publice şi pentru
actele normative. Procedurile actuale nu oferă suficiente condiţii pentru implicarea tuturor
părţilor şi pentru analizarea tuturor opiniilor şi observaţiilor.
- Comunicare insuficientă în cadrul ministerelor, între ministere, precum şi între acestea şi
alte instituţii ale administraţiei centrale şi ONG-uri.
5.Rolurile complementare ale funcţionarilor publici şi ale decidenţilor politici
- În prezent, rolul funcţionarilor publici în procesul de formulare a politicilor publice este
prea redus.
- În anumite cazuri, politicile nu sunt aprobate la nivelul decizional relevant.
6.Capacitatea de formulare a politicilor
- Abilităţi insuficiente de formulare a politicilor publice şi de elaborare a analizelor de
impact;
- Slabă analiză financiară pentru politicile şi proiectele de acte normative propuse.
PARTEA 2:
CAPITOLUL I: Obiective, principii generale
Obiectivul strategiei este acela de a dezvolta un sistem de formulare, coordonare şi
planificare a politicilor publice simplu şi eficient, care să contribuie la îmbunătăţirea
semnificativă a calităţii acţiunii guvernamentale, a calităţii legislaţiei şi la dezvoltarea
generală a capacităţii instituţionale a administraţiei publice centrale.
Obiective specifice ale strategiei:
- Realizarea unui sistem de documente de politici publice, definirea ierarhiei şi structurii
acestora, precum şi a instrumentelor pentru o bună formulare a politicilor publice.
- Elaborarea unor proceduri clar definite de consultare şi coordonare în planificarea şi
formularea politicilor publice în vederea promovării unei culturi de comunicare în
administraţia publică.
- Elaborarea procedurilor pentru corelarea proceselor de planificare a politicilor publice
cu cele de bugetare prin introducerea unor sisteme noi de iniţiative de politici publice şi
de planificare strategică.
- Stabilirea diviziunii de bază în ceea ce priveşte rolurile funcţionarilor publici şi
decidenţilor politici în cadrul procesului de formulare a politicilor publice.
Principii generale:
- Principiul participării şi transparenţei - organizaţiile non-guvernamentale, sectorul
privat, autorităţile locale şi instituţiile internaţionale contribuie la procesul de planificare a
politicilor publice. Societatea civilă este informată cu privire la politicile publice
planificate.
- Principiul continuităţii şi coordonării - în procesul de planificare a politicilor publice
sunt asigurate atât actualizarea politicilor curente ale Guvernului, cât şi coordonarea cu
alte iniţiative.
- Principiul responsabilităţii - planificarea politicilor publice este un proces orientat spre
obţinerea de rezultate. Răspunderea există la toate nivelurile administraţiei publice.
- Principiul subsidiarităţii - în procesul de planificare a politicilor publice, se evaluează
care este nivelul de administraţie publică cel mai adecvat pentru implementarea unei
anumite politici publice.
- Principiul bunei guvernări - conform acestui principiu Guvernul trebuie să stabilească
acţiuni clare şi eficiente pe baza unor obiective de calitate şi să aibă capacitatea de a
răspunde rapid unor necesităţi sociale.
- Principiul cooperării şi coerenţei - instituţia implicată în formularea politicilor publice
trebuie să îşi dovedească disponibilitatea pentru cooperare cu alte instituţii publice, ca şi
cu alte organizaţii ale societăţii civile interesate sau afectate de o anumită iniţiativă de
politici publice, asigurând în acest fel o concepţie coerentă asupra obiectivelor ce trebuie
îndeplinite şi a măsurilor ce urmează a fi luate.
CAPITOLUL II: Direcţii de acţiune
În vederea atingerii obiectivelor strategiei au fost propuse următoarele direcţii de acţiune:
1. Definirea instrumentelor pentru asigurarea unui sistem coerent de
formulare a politicilor publice;
2. Coordonarea procesului de formulare a politicilor publice;
3. Corelarea între planificarea politicilor publice şi procesul de formulare
a bugetului;
4. Identificarea şi formularea rolurilor jucate de funcţionarii publici şi de
către decidenţii politici în procesul de formulare a politicilor publice şi
întărirea capacităţii specialiştilor din administraţia publică centrală în
elaborarea şi analiza politicilor.
1.Instrumente pentru asigurarea unui sistem coerent de formulare a politicilor publice
Această direcţie de acţiune are ca obiectiv dezvoltarea unui sistem coerent de elaborare a
documentelor de politici publice, a unei ierarhii şi structuri a acestora, precum şi definirea
instrumentelor necesare.
1.1.Tipuri de documente de politici publice
Sistemul guvernamental de formulare a politicilor publice cuprinde diferite documente de
politici publice, precum şi, într-un sens mai larg, acte normative. Documentele de politici
publice pot avea diferite obiective, niveluri de generalitate, pot fi elaborate în perioade de
timp diferite, iar implementarea acestora este, în cele mai multe cazuri, secvenţială.
Necesitatea de a avea mai multe tipuri de documente de politici publice este generată de
diversele niveluri de analiză efectuate în fiecare etapă de formulare a politicilor publice.
Există, de asemenea, şi considerente legate de volumul de informaţii cuprins în cadrul
documentelor, în funcţie de cantitatea de informaţii care poate fi analizată în acelaşi timp.
În mod logic, nu este posibilă includerea într-un singur document de politici publice a
unei analize detaliate a tuturor problemelor existente într-un anumit sector - acest lucru
putând deveni un obstacol în calea elaborării documentului, precum şi a procesului
decizional.
În practică, procesul de formulare a politicilor publice începe prin elaborarea unor
documente de politici publice mai generale în etapa iniţială, care includ identificarea
principalelor aspecte de politici publice şi direcţii de acţiune. În continuare, se realizează
o analiză mai detaliată a politicilor publice pentru diferite aspecte, prin întocmirea unor
documente de politici publice separate. Această abordare s-a dovedit a fi rezonabilă şi în
cadrul practicilor actuale.
În prezent, există diferite tipuri de documente de politici publice folosite în practică -
strategii, programe, propuneri de politici publice, planuri, memorandumuri, note
informative. Unele documente sunt incluse în mod oficial în reglementările normative
(strategia, programul, propunerea de politici publice), altele sunt folosite în practică, dar
statutul lor nu este definit în acte normative (memorandum, notă informativă, plan). De
asemenea, structura propunerii de politici publice este în prezent singura definită în mod
detaliat. Există şi alte tipuri de documente care sunt definite oficial în legislaţie şi care pot
fi considerate drept documente de politici publice, deoarece acestea sunt propuse ca
instrumente ale procesului politic decizional (de exemplu - tezele preliminare ale
proiectelor de lege). Aceste ultime instrumente sunt foarte rar folosite în practică.
Pentru a asigura funcţionalitatea sistemului, se impune definirea tuturor tipurilor de
documente de politici publice şi a ordinii ierarhice a acestora, precum şi a modului lor de
utilizare. Strategia propune reducerea numărului de documente de politici publice şi
definirea clară a structurii lor. Sunt propuse trei tipuri de astfel de documente:
- Strategia;
- Planul;
- Propunerea de politici publice.
Există o corelarea clară între tipurile de documente de politici publice existente în prezent
şi cele propuse. Dar această corelare nu se poate aplica în practică fiecărui caz concret.
Nivelul de conformitate a tipurilor de documente de politici publice existente şi viitoare
este prezentat în tabelul nr. 1.
Tabelul nr. 1 - Nivelul de conformitate a tipurilor de documente de politici publice
existente cu cele propuse

Instrumentele de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative (Expunerea de


motive, nota de fundamentare, referatul de aprobare) nu sunt definite ca fiind document
de politici publice (a se vedea punctele 1.2.1. şi 1.2.2.). Structura notei de fundamentare şi
a expunerii de motive este conturată potrivit prevederilor Secţiunii a 4-a a Capitolului III
din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată. Este inclusă în tabelul nr. 1 pentru a arăta corelarea dintre
propunerea de politici publice şi nota de fundamentare actuală, cu instrumentul de
prezentare şi motivare propusă pentru noul sistem. Formularul pentru propunerea de
politici publice cuprinde o parte a documentului de politici publice şi o parte a analizei de
impact pentru proiectului de act normativ. Această parte referitoare la analiza impactului
măsurilor promovate prin diverse acte normative va fi detaliată în cadrul expunerii de
motive, notei de fundamentare şi referatelor de aprobare pentru proiectele de acte
normative. Prezenta strategie urmăreşte simplificarea actualelor proceduri de
fundamentare a proiectelor de acte normative, prin utilizarea unui singur instrument de
prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative.
1.1.1.Definirea şi structura documentelor de politici publice
Strategia este un document de politici publice pe termen mediu şi lung care defineşte, în
principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care
se impune luarea unor decizii privind o gamă largă de aspecte. Strategia este elaborată în
vederea formulării unei noi politici publice în domeniul respectiv, precum şi în cazul în
care politicile publice actuale necesită o îmbunătăţire semnificativă.
Structura strategiei este formată din următoarele părţi:
- Introducere
Deciziile care au dus la elaborarea strategiei, planificarea în timp - perioada de
implementare a strategiei, părţile implicate în elaborarea strategiei şi modul de lucru
(ateliere de lucru, seminarii, sesiuni de lucru şi altele asemenea).
- Informaţii generale relevante
Această parte a strategiei conţine descrierea situaţiei actuale pe baza principalilor
indicatori socio-economici. Descrierea situaţiei actuale trebuie să se facă din diferite
perspective care să includă toate grupurile ţintă. Astfel, în viitor, obiectivele vor putea fi
definite mai exact şi vor putea fi mai bine adaptate problemei în cauză.
- Priorităţi, politici şi cadru juridic existente
Această parte a strategiei defineşte priorităţile programului guvernamental care pot fi
rezolvate parţial sau în întregime prin implementarea strategiei. Trebuie să se descrie
relaţiile reciproce dintre actele normative în vigoare.
- Definirea problemei
Strategia este tipul de document de planificare a politicilor publice în care problemele
curente sunt menţionate la un nivel mai general decât în alte documente de politici
publice. Definirea problemei trebuie să se facă pe baza unei surse de date de încredere
care să dovedească faptul că problema respectivă este prezentă pe termen lung.
- Obiective
Obiectivul politicii publice este reprezentat de situaţia pe care Guvernul se angajează să o
realizeze prin iniţierea unor măsuri într-un anumit domeniu de politici publice. Aceste
măsuri trebuie să vizeze îmbunătăţirea parţială a situaţiei sau rezolvarea completă a
problemei. Obiectivele strategiei sunt generale şi, dacă este necesar, pot fi definite
obiective specifice pentru fiecare direcţie de acţiune.
- Principii generale
Trebuie să se descrie cele mai importante principii pe care le va respecta strategia
(transparenţă, răspundere şi altele asemenea).
- Direcţii de acţiune
Fiecare obiectiv specific poate fi realizat cu ajutorul unor seturi de activităţi. Deoarece
strategia este un document general de politici publice, în această parte sunt indicate
principalele direcţii de acţiune care conduc la obţinerea rezultatelor politicilor publice.
Impactul general al acestor direcţii de acţiune trebuie luat în considerare.
- Rezultatele politicilor publice
Rezultatele exprimate în mod cuantificabil descriu schimbările care au intervenit în
mediul economic, cultural şi social. Acestea reprezintă impactul pe termen lung generat
de rezultatele obţinute într-o anumită perioadă de timp. Aceasta este cea mai importantă
parte a strategiei, precum şi a documentelor de politici publice. Ulterior, rezultatele oferă
celor care formulează politicile publice, precum şi societăţii, posibilitatea de a evalua
nivelul rezultatelor realizate în etapa de implementare a strategiei sau într-un moment
ulterior. Uneori, diferite strategii sunt complementare, contribuind la obţinerea aceloraşi
rezultate.
- Rezultatele acţiunilor
Fiecare politică publică trebuie să fie implementată de către anumite instituţii. Rezultatele
acţiunilor reprezintă servicii sau produse furnizate de către o instituţie în funcţie de
obiectivul acesteia şi de cei în faţa cărora instituţia respectivă este pe deplin responsabilă.
Aceasta parte a strategiei descrie conexiunea dintre rezultatele acţiunii şi rezultatele, mai
ample, ale politicii publice. La fel ca rezultatele politicii publice, rezultatele acţiunilor
trebuie să fie măsurabile şi să se bazeze pe surse de date de încredere.
- Indicatori
Indicatorii sunt factori măsurabili care arată gradul în care au fost atinse rezultatele.
Indicatorii trebuie să fie elaboraţi pe baza datelor statistice existente. Nivelul de atingere a
rezultatelor poate fi testat cu ajutorul unui număr limitat de indicatori. Nu este nevoie să
se elaboreze mai mulţi indicatori pe baza unor metode costisitoare de colectare a datelor
dacă există posibilitatea de a obţine aceleaşi rezultate cu un efort mai redus.
- Implicaţii pentru buget
Estimarea fondurilor suplimentare pentru implementarea strategiei, împărţite pe ani, şi
dacă este posibil - prezentate cu un anumit grad de detaliere, în conformitate cu direcţiile
şi activităţile strategiei. Trebuie să se menţioneze activităţile care pot fi implementate cu
ajutorul resurselor existente.
- Implicaţii juridice
Scurtă descriere a conţinutului modificărilor care trebuie aduse actelor normative:
modificări ale actelor normative existente, conţinutul noilor acte normative, prezentat pe
scurt, actele normative propuse spre abrogare. Această parte a strategiei trebuie să fie
inclusă numai în cazul în care anumite acte normative rezultă direct din strategie.
- Proceduri de monitorizare, evaluare
Cerinţele de monitorizare sunt utile pentru prevenirea posibilelor greşeli din cadrul
procesului de implementare a strategiei. Această parte trebuie să fie inclusă în mod
obligatoriu în orice politică publică şi se referă la planificarea unei monitorizări a
implementării. Planificarea procesului de raportare şi/sau evaluare ex-post după
implementarea politicii publice este obligatorie.
- Etape ulterioare şi instituţii responsabile
Această parte prezintă sarcinile instituţiilor implicate în procesul de implementare.
Fiecare etapă este relevantă pentru direcţiile de acţiune şi instituţia responsabilă.
Structura strategiei menţionată mai sus nu este exhaustivă, la nevoie se pot adăuga părţi
suplimentare. De exemplu, dacă anumite direcţii includ soluţii alternative de soluţionare,
acestea pot fi descrise în strategie, incluzând şi analiza de impact pentru variantele
propuse.
Planul este un document menit să asigure implementarea politicilor. Planul poate fi pe
termen mediu sau pe termen scurt în funcţie de scopul politicii şi de perioada
implementării acesteia. Planul pe termen mediu presupune un grad mai mare de
generalitate în comparaţie cu cel pe termen scurt. Planul poate fi întocmit numai după ce
strategia sau propunerea de politici publice a cărei implementare o detaliază a fost
adoptată. Obiectivele, direcţiile generale, rezultatele politicilor incluse în plan trebuie să
coincidă cu cele din strategie dar să fie completate cu mai multe detalii legate de activităţi
concrete, instituţii responsabile, termene de realizare şi resurse. Uneori mai multe planuri
pot deriva dintr-o singură strategie. Planul poate fi elaborat atât pentru implementarea
unei strategii cât şi pentru implementarea unei propuneri de politici publice. În anumite
cazuri, el poate fi elaborat inclusiv pentru implementarea unui act normativ.
Planul pe termen mediu este format din următoarele părţi:
- Informaţii generale relevante
Motivul de elaborare a planului pe termen mediu şi documentul strategic sau de politică
publică din care derivă (strategia, propunerea de politică publică acceptată,
responsabilitate definită de către Guvern şi altele asemenea) trebuie să fie menţionate.
- Definirea problemei
Definirea problemei este inclusă pe scurt pentru a face mai clare informaţiile despre
strategia/politica publică respectivă. Definirea problemelor identificate va fi preluată din
strategie. Dacă se consideră necesar, problemele vor fi de asemenea descrise.
- Obiective specifice
Obiectivele specifice sunt preluate din strategia sau propunerea de politici publice
adoptată pentru a se asigura faptul că activităţile sunt planificate conform obiectivelor
stabilite iniţial.
- Direcţii de acţiune
Aceasta este una dintre cele mai importante părţi ale planului pe termen mediu care
defineşte mai exact activităţile, instituţiile responsabile şi termenele corespunzătoare. În
cazul în care planul pe termen mediu conţine mai multe obiective, trebuie să se
menţioneze cel puţin o activitate pentru fiecare obiectiv.
- Rezultatele politicii publice
Rezultatele din cadrul planului pe termen mediu sunt aceleaşi cu cele stabilite în strategie
şi sunt repetate doar cu scopul de a clarifica informaţiile incluse în plan.
- Rezultatele acţiunii
Trebuie sa existe o relaţie directă între rezultate şi acţiunile planificate.
- Indicatori
Indicatorii planului pe termen mediu pot fi mai specifici decât indicatorii strategiei sau
propunerii de politici publice din care derivă.
- Planificarea în timp
Perioada minimă pentru care ar trebui întocmit un plan pe termen mediu este de 3 ani.
Primii doi ani ai planului pe termen mediu pot fi planificaţi mai în detaliu şi ultimii în
termeni mai generali, într-un asemenea caz, pentru ultima perioadă poate fi elaborat la
momentul respectiv un plan pe termen scurt.
- Implicaţii pentru buget
Această parte a planului pe termen mediu prezintă impactul fiscal pe termen mediu asupra
bugetelor componente ale bugetului general consolidat. Dacă nu se poate calcula exact
suma necesară, trebuie să existe cel puţin o evaluare aproximativă a resurselor financiare
necesare. Trebuie să fie specificată clar diferenţa dintre resursele financiare disponibile şi
cele care vor fi solicitate în plus.
- Proceduri de monitorizare, evaluare
Perioadele de raportare pentru planurile pe termen mediu pot varia în funcţie de domeniul
strategiei/politicii. Activităţile legate de raportările monitorizării şi evaluării trebuie
incluse în plan. De asemenea, evaluarea finală a planului pe termen mediu este
obligatorie.
Planul pe termen scurt se elaborează în principal pentru o perioadă de un an şi conţine
informaţii detaliate cu privire la activităţile legate de implementarea unei strategii/politici.
În cazuri excepţionale, planul poate fi elaborat şi pentru o perioadă mai scurtă de timp în
funcţie de dimensiunea problemei pentru a cărei rezolvare a fost elaborată
strategia/propunerea de politică publică. Este de preferat ca formatul acestui plan să fie un
tabel. Planurile pe termen scurt sunt adoptate la nivelul ministerelor. În cazul politicilor
intersectoriale planurile pot fi adoptate la nivelul guvernului.
Structura planului pe termen scurt conţine următoarele părţi:
- Documentul din care provine (strategie, propunere de politică publică, plan)
- Acţiuni structurate conform direcţiilor principale de activităţi
- Rezultatele acţiunilor
- Planificarea în timp a implementării fiecărei acţiuni
- Implicaţii pentru buget în cazul fiecărei acţiuni (cu o distincţie între fondurile
disponibile şi cele solicitate în plus)
- Instituţii responsabile pentru realizarea fiecărei acţiuni
- Proceduri de monitorizare şi evaluare
Propunerea de politici publice este un document de politici publice destinat rezolvării
unor probleme de politici publice specifice în cazul în care există mai multe variante
posibile de rezolvare sau dacă este necesar un acord conceptual privind fondul
reglementării normative. O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe
acte normative.
Structura propunerii de politici publice este formată din următoarele părţi:
- Descrierea problemei
- Documente de politici publice şi acte normative privind problema de soluţionat
- Identificarea şi evaluarea variantelor
Aceasta este partea cea mai importantă a propunerii de politici publice care permite
decidenţilor politici să aleagă varianta optimă în funcţie de criteriile de evaluare (trebuie
menţionat că există posibilitatea ca una din variantele prezentate să fie şi cea de a nu
acţiona). Precizarea impactului social, economic şi financiar, precum şi a implicaţiilor
bugetare ale fiecărei variante trebuie prezentate prin realizarea analizelor de impact ex-
ante generale sau detaliate ale politicii publice (a se vedea explicaţia termenilor la punctul
1.2.). Dacă cei care formulează politicile publice folosesc metodele generale de analiză de
impact, efectele pozitive şi negative asupra grupurilor ţintă trebuie descrise în mod
calitativ. Pe de altă parte, analiza detaliată impune folosirea mai multor metode de analiză
economică (analiza cost-beneficii, cost-eficacitate şi altele asemenea), în unele cazuri,
rezultatele prezentate în raportul de evaluare ex-ante ar putea să conducă la o modificare a
strategiei aşa cum apare precizată în Propunerea de Politici Publice. În această situaţie
este necesară precizarea acestor posibile modificări.
- Implicaţii juridice şi planificarea în timp
Această parte descrie proiectele de acte normative care trebuie să fie elaborate pe baza
variantei de propunere de politică publică aprobată. De asemenea, în această parte este
descris conţinutul modificărilor care trebuie aduse actelor normative: modificări ale
actelor normative în vigoare, conţinutul noilor acte normative prezentat pe scurt, precum
şi actele normative propuse spre abrogare.
- Monitorizare şi evaluare
Sunt descrise pe scurt în această parte frecvenţa şi planificarea activităţilor de
monitorizare, evaluare şi raportare. Se fac precizări privind disciplina procesului de
monitorizare şi evaluare.
- Etape ulterioare şi instituţii responsabile
Sunt incluse sarcinile care trebuie realizate de către instituţii pentru a asigura
implementarea variantei de soluţionare prezentată în propunerea de politici publice,
termenele limită pentru sarcinile respective, instituţiile responsabile.
1.1.2.Ierarhia documentelor de politici publice
În mod ideal, ierarhia documentelor de politici publice include toate tipurile de documente
de politici publice şi începe de la declaraţiile de politici publice ale programului
guvernamental şi de la priorităţile Planului Naţional de Dezvoltare, Strategiei Naţionale
de Dezvoltare Durabilă 2000-2020, Programul Economic de Preaderare, precum şi de la
alte documente naţionale de politici publice la nivel înalt. Cu toate acestea, în practică nu
este întotdeauna necesar să se respecte toate etapele ierarhice ale documentelor de politici
publice. Alegerea tipului de document de politică utilizat depinde de subiectul politicii
publice şi de scopul politicii publice concrete. În unele cazuri se impune elaborarea
tuturor tipurilor de documente de politici publice, de la strategie la plan, în alte cazuri
implementarea politicii şi elaborarea actelor normative relevante pot urma imediat după
strategie. Uneori, elaborarea politici publice poate începe la un nivel inferior - cu
propunerea de politici publice, redactată în vederea procesului decizional privind o
politică publică concretă.
Tabelul nr. 2 - Opţiuni posibile privind succesiunea documentelor de politici publice
Program de guvernare şi documente de politici publice la nivel naţional
În tabel sunt prezentate numai câteva dintre variantele tipice de succesiune în ceea ce
priveşte elaborarea documentelor de politici publice. Ierarhia documentelor de politici
publice nu este una rigidă; folosirea diferitelor documente de politici publice poate fi
flexibilă. Pot exista cazuri în care o strategie generează câteva planuri şi câteva propuneri
de politici publice. În cazuri excepţionale, atunci când unele direcţii sunt elaborate în mod
detaliat, anumite acte normative pot fi generate direct de strategie.
Pentru a asigura o decizie corect fundamentată, şi pentru creşterea coerenţei politicilor
publice ce urmează a fi implementate, actele normative, cu anumite excepţii2 trebuie să
aibă la bază un document de politici publice.
În căutarea metodei optime de atingere a scopului unei politici este necesar să se ia în
calcul întreg spectrul de opţiuni. Reglementarea este una dintre opţiunile importante, dar
nu reprezintă în mod necesar cea mai bună cale de a soluţiona o problemă dată. Atunci
când se utilizează reglementarea pentru implementarea unei politici publice, trebuie
acordată atenţie unor aspecte esenţiale care pot conduce la abuz de reglementare. Astfel,
în cazul proceselor de reglementare excesiv de lungi, în special atunci când reglementarea
trebuie să îndeplinească cerinţe de calitate (consultare, studiu de impact şi altele
asemenea) acest fapt poate necesita un timp care compromite eficienţa actului normativ,
deoarece va fi improbabil ca obiectivul să fie atins în timp util. De asemenea, activitatea
de reglementare poate necesita costuri extrem de ridicate, excesive în comparaţie cu
beneficiul scontat. În cazul unei reglementări care nu este implementată corespunzător, se
manifestă tendinţa de a critica respectiva reglementare, eficienţa acesteia scăzând, iar
procesul de reglementare îşi poate pierde credibilitatea.
Atunci când analizăm modalitatea de implementare a unei politici publice, o serie de
alternative la reglementare poate fi luată în considerare3. Astfel,
(i)a nu acţiona în faţa unei probleme prin generarea de alte acte normative poate da
încredere reglementărilor existente,
(ii)instituirea unor mecanisme stimulatoare (campanii de informare, de educare, de
prevenire etc.) poate avea un efect benefic asupra legislaţiei existente dar neimplementate
corespunzător,
(iii)recunoaşterea reciprocă a normelor naţionale chiar când diferă de la o ţară la alta,
(iv)îmbunătăţirea reglementărilor existente fie prin rezolvarea problemelor specifice care
împiedică implementarea acestora, fie prin revizuirea periodică a legislaţiei.
Principiile pentru o reglementare eficientă, aşa cum au fost prezentate Comisiei Europene
de Grupul Mandelkern, sunt: necesitatea (autorităţile publice trebuie să evalueze dacă este
sau nu necesară introducerea unei noi reglementări), proporţionalitatea (orice
reglementare trebuie să menţină un echilibru între avantajele oferite şi constrângerile pe
care le impune), subsidiaritatea (luarea deciziilor la nivelul administrativ corespunzător),
transparenţa (participarea tuturor părţilor interesate şi consultarea acestora la elaborarea
politicilor publice), răspunderea, accesibilitatea (reglementări accesibile celor cărora le
sunt adresate), simplicitatea (reglementări uşor de utilizat şi de înţeles).
1.2.Aplicarea analizei de impact pentru politici publice şi acte normative
Analiza de impact a politicii publice face parte din procesul de formulare a politicilor
publice. Realizarea analizei de impact a politicii publice permite o mai bună structurare a
procesului de planificare a politicii publice şi asigură luarea unei decizii optime pe baza
unor argumente temeinice şi atent evaluate. Analiza de impact a politicii publice permite
analiza problemei, a posibilelor direcţii de acţiune, a avantajelor şi dezavantajelor
acestora, precum şi a diferitelor consecinţe asupra economiei, societăţii şi mediului.
Trebuie să se ia în considerare faptul că analiza de impact a politicii publice poate facilita
adoptarea unei decizii, însă nu poate înlocui decizia în sine.
Analiza de impact permite decidenţilor politici formarea unei perspective cu privire la
consecinţele acţiunilor pe care le planifică sau le permite să evalueze eficacitatea
acţiunilor pe care le-au întreprins deja. În funcţie de etapa procesului de formulare a
politicilor publice în care se realizează analiza de impact, există două tipuri de analiză de
impact:
- Analiza de impact ex-ante a politicii publice este o activitate care are loc la începutul
procesului de formulare a politicii publice, atunci când experţii în politici publice şi cei
implicaţi în planificarea lor, cu ajutorul unor metode de studiu calitativ şi cantitativ,
încearcă să facă previziuni privind impactul care ar putea fi exercitat asupra societăţii în
urma implementării politicii publice.
- Analiza de impact ex-post a politicii publice este o activitate derulată pe parcursul sau la
sfârşitul etapei de implementare a politicii publice. Aceasta evaluează rezultatele obţinute
şi identifică devierile efective de la obiectivul planificat, timpul suplimentar şi costurile
suplimentare privind resursele şi altele asemenea. Scopul analizei ex-post nu este doar
acela de a identifica greşelile făcute, ci şi de a face recomandări privind soluţiile cele mai
potrivite pentru activităţile viitoare. Analiza de impact ex-post este deseori denumită
evaluarea ex-post a politicii publice. Această evaluare ex-post, poate fi şi o evaluare
intermediară, atunci când politica publică este implementată pe o perioadă de timp mai
îndelungată sau când din procesul de monitorizare rezultă necesitatea unei evaluări atente
şi a unei ajustări considerabile a politicii publice.
Pentru a preveni folosirea ineficientă a resurselor umane şi financiare, trebuie să se
introducă proceduri periodice şi niveluri de evaluare atât pentru analiza ex-ante, cât şi
pentru analiza de impact ex-post a politicii publice. De asemenea, trebuie să fie
conştientizată nevoia de realizare a analizei de impact a politicii publice şi, de asemenea,
să se stabilească sarcinile exacte şi nivelurile de responsabilitate ale instituţiilor implicate.
Există diferite modele de analiză de impact a politicii publice care depind de evoluţia
istorică a sistemului de politici publice şi de contextul politic, precum şi de capacitatea
administrativă şi financiară a ţării. Procesul de analiză de impact a politicii publice trebuie
să fie parte integrantă a ciclului de formulare a politicii publice, menţinând în acelaşi timp
o corelare cu ciclul de planificare a bugetului.
Tabelul nr. 3 - Locul ocupat de analiza de impact în ciclul de formulare a politicii publice

1.2.1.Moduri de abordare şi niveluri ale analizei ex-ante


Analiza de impact ex-ante a politicii publice
Analiza de impact ex-ante a politicii publice este o colecţie de instrumente şi metode
folosite în etapa de planificare a politicii publice, pe parcursul pregătirii documentelor de
politici publice. Scopul acestei analize este acela de a identifica principalele consecinţe
socio-economice care ar putea apărea în urma implementării unei anumite politici publice,
precum şi reacţia societăţii în acest sens. Dat fiind că analiza de impact ex-ante a politicii
publice permite decidenţilor politici să aleagă soluţia optimă dintre toate variantele,
aceasta trebuie să se efectueze într-o etapă incipientă.
Principalele etape ale analizei de impact ex-ante a politicii publice:
- Definirea resurselor şi a rezultatelor pentru varianta (variante);
- Analiza resurselor şi rezultatelor;
- Analiza de impact pentru varianta (variante);
- Analiza beneficiarilor şi a părţilor interesate;
- Identificarea criteriilor de luare a deciziei;
- Stabilirea ponderii fiecărui criteriu;
- Evaluarea variantelor în conformitate cu criteriile;
- Identificarea celei mai bune variante.
În funcţie de domeniul problemei abordate în cadrul politicii publice, există posibilitatea
de a efectua analize de impact ex-ante generale sau detaliate ale politicii publice. Deşi
metodele de evaluare diferă, abordarea conform modelului raţional de luarea a deciziilor
este aceeaşi atât pentru analiza ex-ante generală, cât şi pentru cea detaliată. Gradul de
elaborare a analizei de impact ex-ante nu depinde de tipul documentului de politici
publice. Depinde de tipul problemei care trebuie rezolvată.
Analiza de impact ex-ante generală a politicii publice este o procedură de previzionare
care foloseşte abordarea prin metoda evaluării calitative pentru a identifica posibilele
consecinţe socio-economice care pot apărea după implementarea unei anumite politici
publice.
Analiza de impact ex-ante detaliată a politicii publice este o procedură de previzionare
care foloseşte abordarea prin metoda de evaluare cantitativă (analiza cost-beneficii, cost-
eficacitate) pentru a identifica posibilele consecinţe socio-economice care pot apărea după
implementarea unei anumite politici publice.
Criteriile pentru analiza de impact ex-ante detaliată a politicii publice
Deoarece analiza de impact ex-ante detaliată a politicii publice este un proces îndelungat
care presupune un consum ridicat de resurse umane şi financiare, iar aceste resurse sunt
întotdeauna limitate în cazul structurilor administrative, ministerele trebuie să evalueze
situaţiile în care se poate aplica analiza de impact ex-ante detaliată a politicii publice. În
majoritatea cazurilor este suficient să se realizeze doar o analiză de impact ex-ante
generală a politicii publice pentru documentele de politici publice, care poate fi făcută în
cadrul ministerelor de către cei care formulează politicile publice. Cu toate acestea, există
câteva tipuri de politici/planuri/proiecte pentru care analiza detaliată este esenţială:
- diverse proiecte de investiţii privind protecţia mediului, transporturile;
- politici publice cu un impact social considerabil;
- politici publice cu un impact considerabil asupra bugetului de stat;
- politici publice privind privatizarea;
- cele care iau în considerare nevoia unui credit bancar;
- politici publice inter-sectoriale care implică mai multe părţi interesate;
Analiza detaliată de impact a politicii publice poate fi externalizată şi realizată cu ajutorul
unor experţi independenţi de către ministerele responsabile. Este recomandabil ca cei care
formulează politicile publice în cadrul ministerelor să cunoască metodele şi ipotezele de
bază folosite de către experţi şi trebuie să fie capabili să evalueze calitatea rezultatelor
analizei.
Analiza de impact ex-ante a proiectelor de acte normative
Analiza de impact ex-ante a reglementărilor este procedura aplicată de către ministerul
responsabil, în cadrul procesului de elaborare a proiectelor de acte normative, după
încheierea etapei de planificare a politicii publice. Scopul acestei analize este acela de a
identifica posibilele consecinţe asupra economiei, mediului de afaceri, cadrului legislativ,
societăţii, precum şi alte aspecte importante pentru anumite proiecte de acte normative.
De asemenea se asigură, prin această analiză şi derularea procesului de consultare cu
părţile interesate şi cu societatea civilă.
Principala diferenţă faţă de analiza de impact ex-ante a politici publice este accentul plasat
pe evaluarea impactului pentru o varianta deja aleasă, care este inclusă în proiectul de act
normativ. Pentru acest tip de evaluare există un formular specific - instrument de
prezentare şi motivare. Analiza de impact a unei reglementări se referă la aspectele
normative corespunzătoare modului în care este implementată o anumită soluţie de
politici publice, soluţie ce poate necesita mai multe acte normative pentru a fi
implementată. Astfel, există posibilitatea ca impactul unui singur act normativ să necesite
precizări suplimentare, mult mai detaliate în ceea ce priveşte impactul, comparativ cu o
soluţie de politici publice care poate avea un caracter mai general.
1.2.2.Formular pentru instrumentul de prezentare şi motivare
Instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului de act normativ este inclus într-un
pachet împreună cu alte informaţii suplimentare privind proiectul de act normativ. În
viziunea prezentei strategii, părţile principale ale formularului sunt următoarele:
- Trimitere (trimiteri) la documentul de politici publice relevant, din care decurge
proiectul de act normativ;
- Descrierea problemei pe baza indicatorilor socio-economici;
- Conţinutul proiectului de act normativ;
- Principalele constatări privind impactul social, economic sau asupra mediului (rezumat
al analizei de impact care se poate baza pe informaţiile din documentele de politici
publice care au fost deja acceptate);
- Impactul fiscal asupra bugetelor componente ale bugetului general consolidat, cu
previziuni pentru următorii 3-5 ani;
- Instituţiile implicate în procesul de implementare a actului normativ;
- Conformitatea actului normativ cu acquis-ul comunitar,
- Modificările legislative necesare, impactul asupra sistemului juridic;
- Descrierea procesului de consultare; organizaţii implicate şi opiniile acestora.
Instrumentul de prezentare şi motivare este un document obligatoriu pentru toate
proiectele de acte normative iniţiate de Guvern. Elaborarea unor instrumente de
prezentare şi motivare structurate poate fi de preferat şi în cazul proiectelor de lege iniţiate
de Parlament. Uneori autorităţile întâmpină dificultăţi în ceea ce priveşte evaluarea
impactului economic al unui proiect de act normativ; evaluarea este posibilă doar ulterior,
atunci când se elaborează proiecte de acte normative conexe. În acest caz, instrumentul de
prezentare şi motivare a unui proiect de act normativ conţine analiza de impact economic
estimat care va fi definit mai exact pe parcursul procesului de elaborare a altor hotărâri
subsecvente ale Guvernului.
1.2.3.Evaluarea ex-post
Definirea resurselor şi a rezultatelor politicilor publice este o etapă foarte importantă,
deoarece realizările obţinute trebuie să fie evaluate la câţiva ani după implementare.
Acesta este obiectivul evaluării ex-post (a se vedea definiţia de la punctul 1.2.).
Rezultatele clar definite ale acţiunilor şi ale politicii publice în ansamblu oferă
posibilitatea de a compara rezultatele obţinute cu cele dorite, precum şi de a introduce
modificări în activităţi ulterioare întreprinse în vederea corectării greşelilor.
Evaluarea ex-post a politicii publice se realizează după sau în timpul etapei de
implementare a politicii publice (a se vedea tabelul nr. 2). Mecanismul de raportare şi
evaluare trebuie inclus în documentele de politici publice. Crearea unui sistem coerent de
măsurare a performanţelor în instituţiile publice este o etapă importantă în vederea
dezvoltării ulterioare a analizelor de impact ex-ante şi ex-post.
În cazul politicilor publice cu impact semnificativ, activitatea de evaluare ex-post poate fi
externalizată către organizaţii private (universităţi, institute de cercetare, firme de
consultanţă şi altele asemenea). O asemenea abordare este în concordanţă cu practicile
europene, asigurându-se totodată şi independenţa evaluatorului faţă de instituţia care a
elaborat/implementat politica publică respectivă.
1.3.Utilizarea extinsă a indicatorilor de performanţă în formularea politicilor publice şi
în procesele de planificare bugetară şi strategică
În actualul context, serviciile publice trebuie să fie orientate spre obţinerea de
performanţe, avantajul acestei abordări fiind acela de a şti pentru ce sunt cheltuiţi banii
publici şi pentru ce vor fi cheltuiţi în viitor, urmărind maximizarea rezultatelor. Indicatorii
de performanţă definiţi reprezintă baza pentru stabilirea resurselor şi a rezultatelor.
Indicatorii sunt elementele care permit cuantificarea aspectelor de natură socio-economică
şi administrativă existente la un moment dat sau într-o anumită perioadă. Rezultatele se
măsoară prin indicatori, iar gradul de atingere al obiectivelor prin raportarea nivelului
estimat la nivelul efectiv atins al aceluiaşi indicator. În planificarea, formularea şi
implementarea politicilor publice sunt utilizaţi indicatori sectoriali şi indicatori de
performanţă. Indicatorii sectoriali sunt utilizaţi în procesul de formulare a politicii publice
pentru a avea o imagine clară a situaţiei actuale, anterior intervenţiei guvernamentale.
Indicatorii de performanţă pot avea un grad mai mare de specificitate şi sunt urmăriţi pe
parcursul implementării politicii publice. Scopul acestei secţiuni este doar acela de a
sublinia importanţa procesului de măsurare a performanţei în cadrul proceselor de
formulare a politicilor publice şi de planificare strategică. O elaborare mai detaliată a
etapelor pe viitor este obiectivul unei alte metodologii care trebuie redactată.
Tabelul nr. 4 - Principalele tipuri de măsurare a performanţei şi relaţiile dintre acestea

Tabelul arată rolul semnificativ al rezultatelor în procesul de evaluare a politicii publice.


Fără o înţelegere clară a tipului de rezultate care trebuie obţinute pe parcursul procesului
de implementare a politicii publice, eficienţa şi eficacitatea politicii publice nu pot fi
măsurate.
Definirea rezultatelor este o etapă esenţială şi în planificarea strategică. Utilizare extinsă a
indicatorilor de performanţă presupune colectarea adecvată şi periodică a datelor, precum
şi definirea procedurii care permite instituţiilor publice să aibă acces la anumite surse de
date. Aceste aspecte trebuie luate în considerare în momentul elaborării metodologiei
privind măsurarea performanţei în ministere şi instituţiile subordonate.
2.Coordonarea procesului de formulare a politicilor publice
Această direcţie de acţiune are ca obiectiv stabilirea unor proceduri clar definite de
consultare şi coordonare în procesul de elaborare a politicilor publice sprijinind
dezvoltarea unei culturi comunicaţionale la nivelul administraţiei publice.
2.1.Proceduri de consultare şi coordonare
Cu toate că procesul de formulare a politicilor publice poate fi iniţiat de diferiţi actori,
ministerele sunt responsabile cu elaborarea documentelor de politici publice şi cu
redactarea actelor normative. Chiar şi în cazul politicilor publice inter-sectoriale, se
recomandă definirea ministerului de linie responsabil de stabilirea grupului de lucru, de
elaborarea, consultarea şi prezentarea/înaintarea proiectului de act normativ sau a
documentului de politici publice. Trebuie să se stabilească o procedură unitară de
consultare pentru proiectele de documente de politici publice şi pentru proiectele de acte
normative (în prezent reglementate separat de Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 şi
Hotărârea Guvernului nr. 775/2005), deoarece ambele se referă la politici publice şi
necesită o abordare transparentă.
Calitatea politicii publice depinde în mare măsură de activităţile de consultare şi
coordonare desfăşurate în cadrul instituţiilor administraţiei publice şi între instituţiile
administraţiei publice şi societatea civilă (ONG-uri, organizaţii interesate, instituţii de
cercetare independente şi altele asemenea). Procesul de consultare respectă în mod logic
principalele etape ale elaborării politicii publice:
Tabelul nr. 5 - Consultarea în diferite etape ale procesului de formulare a politicilor
publice

Diferitele etape ale procesului de consultare trebuie să fie reglementate la nivel


corespunzător prin acte normative. Consultarea la nivel general este definită în Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată, şi în Hotărârea Guvernului nr. 314/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al prefecturilor, cu
modificările şi completările ulterioare. Nivelul de consultări inter-ministeriale este definit
în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi
prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin Hotărârea
Guvernului nr. 50/2005, republicată, Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională
în administraţia publică şi în Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare
şi evaluare a politicilor publice la nivel central, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.
775/2005. Referiri legate de reglementarea procesului de consultare face şi art. 8 din
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, precum şi Hotărârea Guvernului nr. 521/2005 privind procedura de consultare
a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale la elaborarea
proiectelor de acte normative. De asemenea, consultarea între diferite departamente din
cadrul unui minister trebuie să fie definită prin regulamente de ordine interioară ale
ministerelor. Cu toate acestea, elaborarea unui regulament standard privind consultarea
între departamentele din cadrul unui minister se poate dovedi utilă. Trebuie acordată o
atenţie deosebită creării unor relaţii apropiate între departamentele implicate în elaborarea
politicilor publice şi cele responsabile de planificarea financiară şi elaborarea bugetului.
Pentru a respecta etapele de elaborare şi aprobare a proiectelor de documente de politici
publice şi a proiectelor de acte normative, este necesară stabilirea următoarelor proceduri:
2.1.1.Faza preliminară de elaborare a proiectului. Stabilirea cadrului de consultare şi
coordonare
Implicarea altor instituţii din administraţie publică, părţile interesate şi ONG-uri în faza
preliminară de redactare a proiectului este o responsabilitate ce revine ministerelor de
linie iniţiatoare. Unele părţi interesate sunt incluse în grupurile de lucru formate în
vederea redactării proiectului. Nivelul de implicare şi consultare depinde de tipul şi
domeniul de aplicare a propunerii de politici publice sau a proiectului de act normativ.
Informaţiile privind consultările preliminare trebuie să fie incluse în proiectul de
document de politici publice, iar în cazul proiectelor de acte normative se includ în
instrumentul de prezentare şi motivare. Faza de consultare preliminară nu este descrisă în
mod detaliat. În cazul în care există poziţii diferite exprimate în cadrul grupului de lucru,
se pot defini mai multe variante de soluţionare pentru aceeaşi problemă. În momentul
iniţierii procesului de consultare este important ca prima rundă de consultare să se
desfăşoare în cadrul ministerului pentru a face un schimb de opinii cu celelalte
departamente ale ministerului. Această procedură este esenţială pentru cultura
organizaţională a ministerelor, precum şi pentru eliminarea eventualelor suprapuneri.
Procedurile care au loc pentru stabilirea cadrului de consultare şi coordonare sunt
următoarele:
- stabilirea regulilor privind consultarea preliminară în cadrul ministerelor de linie
(regulament standard);
- includerea informaţiilor privind consultarea în structura documentelor de politici publice
şi în instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului de act normativ;
- elaborarea unui manual privind consultarea pentru instituţiile administraţiei publice;
- elaborarea manualului privind consultarea ONG-urilor şi părţilor interesate;
- sesiuni de formare pentru funcţionarii publici, pentru ONG-uri şi părţi interesate.
2.1.2.Consultări la nivel inter-ministerial cu privire la proiectul iniţiat
O procedură unitară, transparentă şi formulată la nivel oficial pentru consultările inter-
ministeriale promovează dezvoltarea unei culturi de comunicare în cadrul administraţiei
publice, facilitează înţelegerea procesului de formulare a politicilor publice de către
părţile interesate şi ONG-uri, facilitează dezvoltarea abilităţilor de analiză a politicilor
publice a funcţionarilor publici şi este benefică pentru calitatea generală a procesului de
formulare a politicilor publice.
Toate proiectele (de politici publice şi acte normative) trebuie să fie puse la dispoziţia
tuturor părţilor interesate în momentul în care instituţia responsabilă (ministerul de linie)
hotărăşte să înceapă rundele de consultare. Şedinţa pregătitoare a şedinţei Guvernului ar
trebui să fie instituţia relevantă în care să fie anunţate noile proiecte de politici publice şi
acte normative elaborate de către ministere. Intervalul de timp alocat consultării trebuie
stabilit cu atenţie pentru a nu exercita presiuni asupra procesului de consultare, dimpotrivă
- acesta trebuie să permită desfăşurarea unei analize calitative şi coerente a proiectelor
propuse. Atribuţiile în vederea elaborării procedurilor de consultare inter-ministeriale sunt
următoarele:
- stabilirea unei proceduri privind anunţarea proiectului de document de politică publică şi
a proiectului de act normativ în cadrul şedinţei pregătitoare;
- definirea unui set de informaţii care trebuie să însoţească atât proiectele de documente
de politici publice, cât şi proiectele de acte normative (de exemplu, lista instituţiilor
sugerate de către iniţiator în vederea consultării);
- crearea posibilităţii de prezentare a proiectelor de politici publice şi acte normative în
şedinţa pregătitoare, dacă iniţiatorul consideră că este necesar;
- prelungirea duratei procesului de consultare la nivel inter-ministerial la 2 săptămâni;
- crearea unui sistem centralizat de publicare a proiectelor de politici publice şi acte
normative anunţate pe site-ul Guvernului;
- definirea consultării obligatorii cu UPP din cadrul SGG privind toate documentele de
politici publice, proiectele de acte normative cu instrumente de prezentare şi motivare, cu
Ministerul Finanţelor Publice în ceea ce priveşte toate documentele de politici publice şi
proiectele de acte normative, cu Ministerul Justiţiei în ceea ce priveşte toate proiectele de
acte normative, în conformitate cu aria de responsabilitate a fiecărei instituţii;
- definirea procedurii de implicare a ONG-urilor în procesul de consultare la nivel
interministerial.
2.1.3.Obţinerea acordului în urma consultărilor la nivel de specialişti din cadrul
administraţiei publice
Unul dintre avantajele esenţiale ale consultării structurate este reprezentat de eliminarea
eventualelor dezacorduri şi neînţelegeri la nivel tehnic şi profesional în cadrul serviciilor
publice. Dacă procedura de consultare la acest nivel profesional este stabilită în mod
eficient, se va reduce volumul de muncă al Guvernului şi va permite deblocarea unor
resurse guvernamentale pentru susţinerea altor politici publice importante. Atribuţiile în
vederea elaborării procedurilor privind consultările şi obţinerea acordului sunt
următoarele:
- stabilirea unei şedinţe de consultare comune pentru toate instituţiile care şi-au exprimat
opiniile/obiecţiile cu privire la proiect (inclusiv ONG-urile şi părţile interesate);
- includerea UPP din cadrul SGG în runda de consultare la nivel inter-ministerial (UPP
emite opinii cu privire la toate documentele de politici publice şi proiectele de acte
normative, dacă sunt însoţite de instrumentul de prezentare şi motivare);
- definirea responsabilităţii şi mandatului participanţilor la şedinţa de consultare la nivel
inter-ministerial;
- introducerea unor formulare standardizate pentru colectarea şi structurarea tuturor
opiniilor exprimate de către instituţiile administraţiei publice şi părţile interesate;
- delimitarea clară a opiniilor şi obiecţiilor (discuţiile şi obţinerea acordului/dezacordului
privind obiecţiile, sunt obligatorii);
- introducerea formularului pentru realizarea unei sinteze a acordurilor obţinute în cadrul
şedinţei de consultare la nivel inter-ministerial, şi a dezacordurilor care se menţin după
încheierea discuţiilor;
- definirea condiţiilor tehnice pentru schimbul de informaţii prin poşta electronică.
2.1.4.Rolul consiliilor inter-ministeriale în procesul de consultare
Având în vedere rolul consiliilor inter-ministeriale recent înfiinţate (Hotărârea Guvernului
nr. 750/2005) în cadrul procesului de consultare, trebuie să existe o definiţie clară a
criteriilor, în momentul în care proiectele sunt prezentate acestor consilii. Criterii posibile:
- de fiecare dată când instituţia iniţiatoare consideră că este necesară organizarea unei
discuţii cu privire la proiectul elaborat în consiliul inter-ministerial relevant;
- în cazul în care nu se ajunge la un acord între ministere în cadrul procesului de
consultare la nivel inter-ministerial;
- în urma hotărârii luate în şedinţa pregătitoare;
- prin sarcină stabilită de Executiv.
În cazul în care proiectul este prezentat pentru discuţii în consiliul inter-ministerial
relevant, informaţiile despre discuţii şi decizia consiliului trebuie să fie incluse în pachetul
de documente justificative al proiectului. O evaluare a activităţii consiliilor
interministeriale permanente este necesară, clarificând în acest fel rolul consiliilor în
procesul de luare a deciziei.
2.1.5.Îmbunătăţirea procedurii de prezentare a proiectelor în şedinţa pregătitoare
În prezent, şedinţa pregătitoare este o instituţie de consultare şi obţinere a acordurilor
(după runda de consultare inter-ministerială) care are loc înainte de transmiterea
proiectelor în şedinţele Guvernului. Cu toate acestea, în prezent activitatea din cadrul
şedinţei pregătitoare se derulează mai degrabă la un nivel formal. Cu ajutorul unor
îmbunătăţiri de ordin funcţional, aceasta s-ar putea derula într-un mod mai eficient şi rolul
său în procesul decizional ar putea creşte, îmbunătăţiri posibile:
- introducerea procedurii de anunţare a proiectelor pentru consultarea la nivel
interministerial;
- definirea exhaustivă a setului şi structurii documentelor prezentate împreună cu proiectul
de documente de politici publice şi proiectul de act normativ;
- cerinţe tehnice privind formatul electronic al documentelor care urmează să fie
prezentate;
- definirea ariei de decizie a şedinţei pregătitoare (cazurile în care proiectele asupra cărora
nu s-a ajuns la un acord ajung în şedinţele Guvernului).
2.1.6.Prezentarea spre aprobare a proiectelor în şedinţele Guvernului
În prezent, procedura de prezentare a proiectelor în şedinţele Guvernului spre aprobare
este definită în Hotărârea Guvernului nr. 50/2005, republicată. Pe lângă nevoia de a
integra toate procedurile guvernamentale într-un singur act normativ, există anumite
îmbunătăţiri care ar putea fi aduse procedurilor de prezentare a proiectelor în şedinţele
Guvernului:
- definirea exhaustivă a setului şi structurii documentelor care pot fi prezentate
Guvernului în vederea obţinerii aprobării;
- definirea exhaustivă a setului şi structurii documentelor prezentate împreună cu proiectul
de politici publice şi cu proiectul de act normativ, inclusiv formulare pentru informaţii din
cadrul rundei de consultare inter-ministeriale;
- cerinţe tehnice privind formatul electronic al documentelor care urmează să fie
prezentate.
Secretariatul General al Guvernului este instituţia responsabilă cu organizarea şedinţelor
Guvernului şi are rolul de a asigura îndeplinirea procedurilor şi condiţiilor necesare
proiectelor de acte normative care sunt prezentate spre adoptare Guvernului. Acest rol
trebuie consolidat prin procesul de avizare juridică a proiectelor de acte normative şi prin
avizul conform pentru documentele de politici publice. Această avizare certifică
respectarea procedurilor legale în vigoare şi permite ca în cadrul şedinţei Guvernului să se
prezinte documente de politici publice şi proiecte de acte normative corect şi coerent
formulate şi fundamentate.
2.2.Stabilirea priorităţilor Guvernului
Coordonarea politicilor publice trebuie să asigure sustenabilitatea acestora şi, în acelaşi
timp, să corespundă obiectivelor actuale asumate de Guvern. Politicile publice sectoriale
sunt acceptate pe termen mediu şi, într-un sistem democratic, procesul de schimbare la
nivel de Guvern nu trebuie să determine în mod obligatoriu schimbări ale tuturor
politicilor publice existente. În acelaşi timp, fiecare guvern în parte îşi defineşte propriile
priorităţi şi, în unele cazuri, sunt necesare schimbări ale politicilor publice existente. Un
rol principal în procesul de stabilire a direcţiilor prioritare şi a priorităţilor Guvernului îl
are Consiliul de Planificare Strategică, constituit prin Hotărârea Guvernului nr. 750/2005.
Opţiunile politice fundamentale ale Guvernului sunt definite în Programul de guvernare -
documentul politic cadru care cuprinde aproape toate sectoarele de politici publice şi
posibilele îmbunătăţiri din cadrul acestora. Constrângerile privind resursele disponibile
creează situaţii în care politicile publice nu pot fi implementate toate în acelaşi timp şi în
acest caz se impune o prioritizare mai atentă. Pe lângă Programul de guvernare există şi
un număr de documente generale de politici publice la nivel naţional, precum Planul
Naţional de Dezvoltare, Agenda Lisabona, care trebuie să fie coordonate cu iniţiativele de
politici publice sectoriale.
Este necesară definirea următoarei proceduri de stabilire a priorităţilor Guvernului şi de
coordonare a planificării politicilor publice sectoriale cu documentele de politici publice
de la nivel guvernamental şi naţional (schema de coordonare este prezentată în tabelul nr.
5):
2.2.1.Stabilirea priorităţilor la nivel sectorial
În sistemul actual, implementarea Programului de guvernare se derulează prin intermediul
Planurilor de acţiune ale ministerelor. Planurile de acţiune sunt elaborate pentru toate
direcţiile de acţiune din Programul de guvernare, fără prioritizare. Prima etapă a
procesului de definire a priorităţilor Guvernului ar trebui să fie definirea priorităţilor la
nivel sectorial. În acest scop, formularul pentru planurile de acţiune ale ministerelor
trebuie să cuprindă o primă secţiune care să conţină definirea priorităţilor. Numărul
priorităţilor trebuie să fie limitat la 5-7 aspecte esenţiale de politici publice, iar opţiunile
politice fundamentale ale Guvernului definite în Programul de guvernare trebuie să
reprezinte contextul pentru definirea priorităţilor sectoriale. Priorităţile inter-sectoriale,
care au o puternică dimensiune interministerială sunt iniţiate de instituţia care este
principal responsabilă de monitorizarea şi implementarea de ansamblu a măsurilor ce
urmează a fi implementate.
2.2.2.Centralizarea şi analizarea priorităţilor sectoriale
Priorităţile sectoriale definite de ministerele de linie trebuie să fie evaluate la nivel central
de către Guvern - în UPP din cadrul SGG şi în Cancelaria Primului-Ministru. Atribuţiile
privind evaluarea propunerilor sunt următoarele:
- verificarea conformităţii cu definirea angajamentelor din Programul de guvernare;
- eliminarea suprapunerii atribuţiilor la nivel de sectoare;
- pregătirea acordului asupra priorităţilor inter-sectoriale, definirea principalei instituţii
responsabile;
- asigurarea evaluării preliminare a resurselor necesare, în conformitate cu informaţiile
transmise de către ministere;
- facilitarea procesului de evaluare şi prezentare a unei imagini clare a priorităţilor
sectoriale. Formularului pentru informaţiile necesare trebuie să fie realizată de către UPP
din cadrul SGG în colaborare cu Cancelaria Primului-Ministru.
2.2.3.Aprobarea priorităţilor Guvernului
Lista şi informaţiile generale privind priorităţile sectoriale propuse trebuie să fie
prezentate Consiliului de Planificare Strategică de către UPP din cadrul SGG, împreună
cu Cancelaria Primului-Ministru, pentru a fi discutate şi aprobate. Consiliul de Planificare
Strategică poate accepta modificările din lista propusă, poate introduce şi elimina
priorităţi din această listă în urma consultării cu ministerul relevant.
2.2.4.Implementarea priorităţilor Guvernului
În această etapă, priorităţile aprobate ale Guvernului trebuie să fie considerate ca măsuri
prioritare pentru ministerele de linie în vederea elaborării politicilor publice, a proiectelor
de acte normative sau în vederea derulării altor activităţi pe termen scurt, cu rezultate clar
definite. Disciplina specială aferentă planificării şi raportării poate fi aplicată
monitorizării implementării masurilor prioritare. În acest caz, formularele şi sistemul de
raportare sunt realizate de Secretariatul General al Guvernului şi supuse aprobării
Consiliului de Planificare Strategică.
2.2.5.Corelarea priorităţilor Guvernului cu bugetul
Cel mai important aspect în cadrul procesului de implementare a priorităţilor Guvernului
este procesul decizional privind alocarea resurselor bugetare. Cerinţele de buget privind
priorităţile Guvernului trebuie să fie incluse în procesul general de elaborare a bugetului.
Trebuie să se ia în considerare faptul că priorităţile Guvernului pot fi acceptate ca cerinţe
de buget numai după încheierea tuturor activităţilor privind planificarea politicilor publice
şi elaborarea legislaţiei. Astfel, în momentul în care politicile publice prioritare şi actele
normative necesare în vederea implementării acestora sunt acceptate de către Guvern,
politicile publice prioritare obţin statutul de Noi Iniţiative de Finanţare (NIF) şi sunt
incluse în ciclul general de elaborare a bugetului.
Tabelul nr. 6 - Structura procesului de coordonare a politicii publice şi corelarea acesteia
cu bugetul

3.Corelarea între planificarea politicilor publice şi procesul de elaborare a bugetului


Această direcţie de acţiune are ca obiectiv dezvoltarea procedurilor de corelare intre
planificarea politicilor publice şi procesul de elaborare a bugetului prin introducerea
instrumentelor denumite noi iniţiative de finanţare şi a sistemului de planificare strategică.
3.1.Procedura Noilor Iniţiative de Finanţare
3.1.1.Definirea noilor iniţiative de finanţare
Elaborarea politicilor publice este un proces continuu - pe parcursul anului, Guvernul
aprobă documente de politici publice şi acte normative, iniţiate de ministere şi alte
autorităţi ale administraţiei publice centrale. În acelaşi timp, procesul de elaborare a
bugetului anual se derulează în câteva etape, în conformitate cu calendarul de pregătire a
bugetului anual. Majoritatea politicilor publice şi a actelor normative aprobate de către
Guvern au un anumit impact asupra bugetului, dar în momentul aprobării, Guvernul nu
deţine informaţii cu privire la resursele disponibile pentru bugetul anului următor sau cu
privire la valoarea totală a tuturor propunerilor bugetare din partea ministerelor sau altor
autorităţi centrale. Astfel, procesul decizional cu privire la politicile publice propuse şi
proiectele de acte normative trebuie structurat într-un mod detaliat pentru a asigura
procedura necesară în cazul politicilor publice şi a actelor normative respective a căror
punere în aplicare presupune resurse bugetare suplimentare.
De asemenea, trebuie luat în considerare şi faptul că politicile publice aprobate pot
conţine mai multe activităţi şi proiecte diferite, a căror implementare trebuie să fie
planificată în mod rezonabil, pe intervale de timp. Astfel, solicitările/propunerile bugetare
pentru politicile publice nou aprobate trebuie să fie formulate şi prezentate în
conformitate cu planurile de acţiune ale politicilor publice - finanţarea este solicitată
pentru activităţile planificate în anul bugetar următor, nu pentru întreaga perioadă de
implementare a politicii publice. De asemenea, în cazul implementării actului normativ
aprobat, finanţarea nu se solicită pentru actul normativ, ci pentru activităţile necesare în
vederea implementării acestuia (de exemplu - înfiinţarea unei noi instituţii, finanţarea
unor noi proceduri administrative privind simplificarea administrativă).
Trebuie să se ia în considerare principiul de fundamentare a propunerilor bugetare - numai
iniţiativele care au temei legal pot solicita finanţare suplimentară.
Definiţia propusă pentru toate iniţiativele cu impact asupra bugetului:
Noile Iniţiative de Finanţare (NIF) sunt proiecte şi activităţi care decurg din documentele
de politici publice şi din legile adoptate de către Guvern în anii precedenţi 4, care necesită
finanţare suplimentară.
3.1.2.Procedura noilor iniţiative de finanţare
Pentru a introduce procedura cu privire la procesul decizional pentru documentele de
politici publice sau actele normative care necesită finanţare suplimentară, sunt necesare
analize şi consultări suplimentare organizate împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi
Cancelaria Primului-Ministru. Pentru elaborarea ulterioară, câteva probleme generale sunt
definite mai jos în mod preliminar:
1. Definirea procedurii de adoptare a Guvernului care implică propuneri
suplimentare de buget (NIF);
2. Definirea structurii Hotărârii Guvernului pentru aprobarea
documentelor de politici publice;
3. Definirea modului de planificare a resurselor bugetare pentru politicile
pe termen mediu, inclusiv a investiţiilor în infrastructură;
4. Definirea procedurii pentru NIF pentru momentul introducerii cadrului
de cheltuieli pe termen mediu;
5. Stabilirea unui sistem de centralizare a informaţiilor asupra NIF în
Ministerul Finanţelor Publice;
6. Definirea sistemului de evaluare şi prioritizare a NIF.
Pentru a răspunde acestor probleme, se va organiza un grup de lucru cu reprezentanţi ai
Secretariatului General al Guvernului, Cancelariei Primului-Ministru, Ministerului
Finanţelor Publice şi ai altor ministere.
3.2.Descrierea sistemului de planificare strategică
Planificarea strategică se foloseşte pentru a reuni planificarea politicilor publice,
bugetarea, stabilirea priorităţilor şi planificarea organizaţională într-un singur cadru de
gestionare. Elaborarea acestui sistem poate fi considerată ca fiind un răspuns la cerinţa
generală cu privire la măsurarea eficacităţii administraţiei publice prin orientarea spre
obţinerea de rezultate şi prin folosirea eficientă a resurselor limitate.
Caracteristicile principale ale planurilor strategice sunt viziunea pe termen mediu şi lung,
analiza mediului intern şi extern, precum şi identificarea principalelor părţi interesate,
analiza resurselor disponibile, prezentarea unor obiective măsurabile şi corelarea acestora
cu cererile de finanţare. Planificarea strategică conduce la o implementare durabilă şi
coerentă a politicilor publice adoptate de către Guvern.
3.2.1.Rolul planurilor strategice şi locul acestora în sistemul de formulare a politicilor
publice
Planul strategic este un document de management şi programare bugetară care asigură
planificarea pe termen mediu pentru instituţiile din administraţia publică centrală cu
referire la domeniile de politici publice care intră în aria lor de competenţă potrivit legii.
Planurile strategice nu reprezintă documente de politici publice în sensul celor definite
anterior, ele fiind instrumente care oferă o imagină clară a politicilor, angajamentelor şi
măsurilor ce urmează a fi promovate la nivelul instituţiei respective. Pe de o parte,
planurile strategice cumulează măsurile de dezvoltare prevăzute în documentele de
politici publice pe termen mediu şi lung în anumite domenii de politici publice, oferind o
imagine de ansamblu clară asupra politicii publice respective. Pe de altă parte, planurile
strategice iau în considerare priorităţile definite de Guvernul actual, permiţând astfel
identificarea domeniilor de politici publice şi a direcţiilor din domeniul anumitor politici
publice care sunt considerate de către Guvern ca fiind cele mai importante. Pe baza
acestor analize bidirecţionale, ministerele îşi pot pregăti propunerile bugetare.
Planurile strategice răspund unui dublu obiectiv - în primul rând, furnizează un instrument
de management pentru conducerea administrativă a ministerului şi, în al doilea rând,
reprezintă baza informaţională pentru bugetul de stat, garantând astfel luarea unor decizii
informate şi corect evaluate de către Guvern pe parcursul etapei de elaborare a bugetului
în ceea ce priveşte distribuţia alocărilor bugetare.
Perioada de planificarea cea mai potrivită în ceea ce priveşte planurile strategice ale
instituţiilor este de 4 ani, perioadă care în cazul unui model ideal este în conformitate cu
ciclul de alegeri parlamentare, precum şi cu mandatul Guvernului.
Planul strategic contribuie la clarificarea rolului şi misiunii fiecărei instituţii publice
centrale, promovând un sistem de management orientat spre obiective, spre obţinerea de
rezultate clar definite şi măsurabile.
Planurile strategice sunt implementate pe baza documentelor de planificare pe termen
scurt, în general planuri de lucru anuale care sunt elaborate în conformitate cu priorităţile
pe termen mediu identificate în planurile strategice, luându-se în considerare resursele
bugetare disponibile care au fost aprobate în bugetul general consolidat anual.
3.2.2.Structura planurilor strategice
Structura planurilor strategice depinde în mare parte de rolul prevăzut pentru acestea în
sistemul general de formulare a politicilor publice. Dacă se presupune că planurile
strategice reprezintă conexiunea principală dintre formularea politicilor publice şi
formularea bugetului, precum şi conexiunea care asigură implementarea politicilor
publice pe termen mediu şi a priorităţilor Guvernului, acestea ar trebui să fie constituite
din două componente de bază: componenta de management şi componenta de programare
bugetară.
3.2.2.1.Componenta de management a planurilor strategice
Componenta de management a planurilor strategice se ocupă în general de aspecte legate
de managementul organizaţional pentru a asigura implementarea cu succes a sarcinilor
prevăzute de Programul de Guvernare sau alte documente de politici publice pe termen
mediu. Această parte ar trebui să fie folosită pentru planificarea îmbunătăţirilor necesare
care trebuie aduse activităţilor derulate în prezent de către organismele publice. Aceste
măsuri care vizează îmbunătăţirile pot să constea în restructurarea structurii
administrative actuale, dezvoltarea sau ajustarea politicii privind resursele umane,
revizuirea sistemului de comunicare internă şi externă şi altele asemenea.
Componenta de management a planurilor strategice are următoarele secţiuni:
- Mandat - oferă o descriere clară a mandatului instituţiei în conformitate cu prevederile
normative în vigoare;
- Declaraţia de viziune - prezintă noţiuni referitoare la situaţia viitoare preferată sau ideală
pe care instituţia doreşte să o creeze prin activităţile sale;
- Valorile comune ale instituţiei - prezintă setul de valori care se presupune că sunt
împărtăşite de întregul colectiv şi conform cărora instituţia respectivă îşi desfăşoară
activităţile zilnice;
- Direcţii de acţiune - stabilesc domeniile generale de activitate de care este responsabilă
instituţia respectivă. În majoritatea cazurilor, aceste direcţii de acţiune sunt generate de
mandat şi sunt conforme cu domeniile de politici publice pentru care instituţia în cauză
este responsabilă. Însă această conexiune directă nu se poate aplica în toate cazurile,
deoarece pot exista cazuri în care nu există o politică publică în spatele unei anumite
direcţii de acţiune;
- Scopuri - prezintă scopurile pe care instituţia încearcă să le realizeze în fiecare direcţie
de acţiune pentru a-şi îndeplini declaraţia de viziune şi propriul mandat;
- Lista principalelor acte normative şi documente de politici publice - prezintă cele mai
importante acte normative şi documente de politici publice care sunt specifice domeniului
de politici publice respectiv;
- Analiza mediului extern - permite instituţiei să identifice acei factori, precum şi părţile
interesate care ar putea să constituie un obstacol sau, dimpotrivă, pot accelera progresul
instituţiei în vederea realizării scopurilor sale;
- Analiza mediului intern (analiza capacităţilor) - oferă o imagine asupra potenţialului
actual al instituţiei de a-şi îndeplini funcţiile prevăzute în mandatul acesteia şi de a-şi
atinge scopurile descrise. Această secţiune analizează structura administrativă actuală,
resursele umane disponibile, precum şi capacităţile tehnice, planificând schimbările
necesare care trebuie implementate. De asemenea, această parte se ocupă şi de evaluarea
structurii instituţiilor subordonate şi de conformitatea acestora cu mandatul, direcţiile de
acţiune şi scopurile ministerului sau autorităţii publice centrale;
- Priorităţi pe termen mediu - prezintă o listă scurtă, clară a priorităţilor pe termen mediu
care decurg din Programul de Guvernare şi din documentele de politici publice pe termen
mediu din domeniul de politici publice în cauză. Trebuie subliniat faptul că priorităţile ar
trebui să fie stabilite şi pe baza unei analize realiste a resurselor disponibile în momentul
respectiv;
- Indicatori sectoriali - prezintă principalii indicatori privind domeniul politicii publice în
care îşi desfăşoară activitatea instituţia respectivă. Indicatorii oferă informaţii privind
dezvoltarea istorică a domeniului de politici publice respectiv pentru a putea urmări
evoluţia acestuia.
- Monitorizarea, evaluarea şi raportarea - oferă o descriere clară a modului de gestionare a
proceselor de monitorizare şi evaluare pe parcursul implementării planului strategic,
precizând când şi cum va fi prezentat Guvernului raportul privind progresul realizat.
3.2.2.2.Componenta de programare bugetară a planurilor strategice
Componenta de programare bugetară a planurilor strategice reprezintă un suport de
informare pentru bugetul de stat. Într-o situaţie ideală, bugetul anual este formulat în
conformitate cu structura programului prevăzut în planurile strategice. Acest lucru
permite stabilirea unei conexiuni directe între procesele de planificare a politicilor publice
şi de formulare a bugetului, în care fiecare parte interesată poate găsi informaţii generale
complete privind fiecare articol de cheltuieli publice. De asemenea, partea de programare
a planurilor strategice prezintă rezultatele prevăzute (prezentate în mod măsurabil) pe care
ministerul doreşte să le obţină printr-un anume program bugetar.
Fiecare program din planul strategic al instituţiei este format din următoarele secţiuni:
- Situaţia actuală - descrie situaţia actuală din domeniul de politici publice în funcţie de
programul (bugetar) specific;
- Obiectivul (obiectivele) programului bugetar - precizează principalele obiective pe care
instituţia încearcă să le atingă prin implementarea programului;
- Previziuni privind rezultatele programului, precum şi indicatorii de performanţă ai
acestora - planifică rezultatele posibile, precum şi indicatorii de performanţă pentru
program pentru a putea furniza informaţii Guvernului şi publicului general cu privire la
ceea ce instituţia respectivă doreşte să realizeze cu fondurile primite de la bugetul de stat.
Aceste previziuni se bazează pe datele din anul precedent pentru a indica eventualul
progres sau regres;
- Noi iniţiative de finanţare - oferă detalii despre agregări financiare privind activităţile
necesare îmbunătăţirii capacităţii de funcţionare a instituţiei respective (de exemplu,
angajarea de personal nou, crearea de noi sisteme informaţionale sau îmbunătăţirea celor
existente, organizarea unor sesiuni de formare), sau asigură agregarea unor iniţiative
posibile care pot duce în mod direct la creşterea indicatorilor de performanţă (în principal,
rezultate) din domeniul politicii publice vizat de program;
- Sistem de implementare a programului - descrie pe scurt sistemul, modul în care va fi
implementat programul, adică precizează principalele departamente sau instituţiile
subordonate implicate şi descrie rolul şi principalele sarcini ale acestora;
- Finanţare - prezintă informaţii clare privind resursele bugetare necesare pentru
implementarea programului. Pe viitor, dacă există un acord clar privind modul în care va
fi implementat cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM), partea de programare a
planurilor strategice poate fi folosită ca bază pentru planificarea CCTM.
3.2.3.Planuri strategice în procesul anual de bugetare
Integrarea planurilor strategice în procesul de formulare a bugetului anual este o sarcină
dificil de îndeplinit, deoarece presupune schimbarea modului în care se elaborează
bugetul. Astfel, această sarcină necesită o implicare activă şi coordonare din partea
Ministerul Finanţelor Publice, la care se adaugă sprijinul oferit de ministerele de resort,
precum şi al Cancelariei Primului-Ministru.
Trebuie elaborat şi dezvoltat un plan de introducere a sistemului de planificare strategică,
în momentul în care Guvernul îşi dă acordul iniţial privind introducerea unui astfel de
sistem. Trebuie să se ia în considerare faptul că sistemul de planificare strategică trebuie
să fie armonizat cu cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) din momentul în care
există acordul privind instituirea acestuia.
Aspectele principale care trebuie să fie abordate, în momentul în care se ajunge la un
acord iniţial privind introducerea unui sistem de planificare strategică sunt:
- Cum şi când, pe parcursul procesului de bugetare, are loc actualizarea planurilor
strategice?
- Cum se desfăşoară actualizarea planurilor strategice în cazul modificărilor aduse
bugetului pe parcursul anului?
- Cum se poate planifica transferul de fonduri pe parcursul anilor şi cum se poate reflecta
acesta în planurile strategice?
- Ce părţi ale planului strategic sunt actualizate şi cât de des?
- Cum se poate integra raportarea privind diferite documente de politici publice şi planuri
strategice pentru a se evita duplicarea?
- Cum se poate realiza contabilitatea financiară şi raportarea privind implementarea
planurilor strategice pentru a se evita duplicarea?
- Cum se poate asigura o raportare eficientă privind realizarea măsurilor de performanţă şi
care sunt consecinţele în cazul în care acestea nu sunt realizate?
3.2.4.Precondiţii pentru introducerea sistemului de planificare strategică şi calendarul de
implementare a acestuia
Introducerea sistemului de planificare strategică, într-o situaţie ideală, implică anumite
cerinţe preliminare:
- un sistem funcţional de formulare a politicilor publice în care sunt clar definite tipurile
de documente de politici publice, precum şi inter-conexiunile dintre acestea;
- elaborarea şi implementarea unui sistem de rezultate şi indicatori de performanţă în
întreaga administraţie publică;
- elaborarea bugetului general consolidat în conformitate cu principiile de bugetare pe
bază de programe, precum şi dezvoltarea capacităţii de previzionare pe termen mediu
(prognoza) la nivelul ministerelor;
- introducerea CCTM trebuie analizată într-un document separat, dar în strânsă legătură
cu sistemul de planificare strategică descris.
Se recomandă începerea implementării complete a planificării strategice în întreaga
administraţie publică numai în momentul în care aceste sisteme (precondiţii) sunt deja
instituite şi funcţionează de o anumită perioadă de timp. Pentru a accelera procesul de
implementare a sistemului de planificare strategică şi pentru a promova ideea de planuri
strategice în cadrul ministerelor şi altor autorităţi ale administraţiei publice centrale, se
poate începe o implementare treptată a acestui sistem. Având în vedere stadiul actual,
fazele introducerii treptate a sistemului de planificare strategică sunt:
Faza 1 începe după aprobarea strategiei de către Guvern şi ar trebui să se încheie cel târziu
la data de 1 iulie 2007. Această fază permite ministerelor să înceapă o structurare a
mandatului lor, a direcţiilor de acţiune şi a domeniilor de politici publice pentru care sunt
responsabile, a scopurilor, a priorităţilor pe termen mediu, a valorilor, precum şi a tuturor
îmbunătăţirilor de ordin organizaţional. Etapele acestei faze sunt următoarele:
- elaborarea metodologiei de redactare a planurilor strategice în cadrul ministerelor şi a
altor instituţii. Această metodologie poate include toate părţile planurilor strategice, dar
prima fază a procesului de implementare se va ocupa numai de componenta de
management;
- organizarea şi implementarea sesiunilor de formare pentru persoanele responsabile de
elaborarea planurilor strategice în ministerele de linie;
- alături de elaborarea unei metodologii se recomandă realizarea unui proiect pilot într-un
minister (de exemplu, Ministerul Educaţiei şi Cercetării) care să permită aprobarea
sarcinii prevăzute pentru ministerele de linie în vederea elaborării componentei de
management a planurilor strategice;
- stabilirea unui termen limită pentru elaborarea componentei de management a planurilor
strategice în toate ministerele de linie sub supravegherea personalului din UPP din cadrul
SGG;
- aprobarea componentelor de management ale planurilor strategice ale ministerelor de
linie de către miniştri în cauză, după consultarea UPP din cadrul SGG;
- analiza planurilor strategice elaborate de ministere (şi actualizarea metodologiei privind
elaborarea planurilor strategice, după caz).
Faza 2 poate începe după finalizarea introducerii bugetarii pe programe şi după aprobarea
de către Parlament a primului buget formulat pe baza acestor principii. În această fază pot
fi identificate următoarele etape:
- proiecte pilot în câteva ministere (de exemplu, Ministerul Administraţiei şi Internelor,
Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi Ministerul Finanţelor Publice) privind elaborarea
componentelor de programare bugetară din planurile strategice;
- analiza componentelor de programare bugetară elaborate în cadrul planurilor strategice
ale ministerelor pilot (şi actualizarea metodologiei privind elaborarea planurilor
strategice, după caz);
- stabilirea de către toate ministerele de linie a termenului limită pentru elaborarea
componentei de programare bugetară a planurilor strategice;
- aprobarea de către Guvern a planurilor strategice elaborate (atât componenta de
management, cât şi componenta de programare bugetară).
4.Rolul specialiştilor din administraţia publică şi al decidenţilor politici în procesul de
formulare a politicilor publice
Această direcţie de acţiune are ca obiectiv sublinierea rolurilor specifice pe care le au
decidenţii politici şi respectiv, specialiştii din administraţia publică (funcţionari publici
sau personal contractual), în cadrul procesului de formulare a politicilor publice.
Pentru a încuraja derularea unui proces eficient de formulare a politicilor publice este
extrem de important să se definească în mod clar rolurile tuturor actorilor implicaţi şi să
existe o bună colaborare între aceştia. Delimitarea între conceptele politice şi cele privind
politicile publice trebuie să fie clar definită. Deşi în literatura de specialitate există o
multitudine de definiţii şi abordări diferite ale conceptelor de politică şi politică publică,
în sensul prezentei strategii, pentru a delimita clar cele două noţiuni, prezentăm
următoarele definiţii:
Politica, într-o societate democratică, reprezintă un set complex de reguli şi proceduri care
asigură reprezentarea legală şi armonizarea intereselor prin mecanismele democraţiei
reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt partidele politice şi politicienii,
membrii aleşi ai Parlamentului şi ai administraţiilor locale.
Politica publică reprezintă un alt set de reguli şi proceduri aplicate de către nivelul
executiv al administraţiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor şi priorităţilor
convenite la nivel politic şi pentru a permite dezvoltarea necesară a tuturor sectoarelor
importante din viaţa societăţii.
Linia de delimitare dintre politică şi politici publice este reprezentată prin acordarea
mandatului de luare a deciziilor care este asigurat prin procesul de alegeri şi mecanismul
de distribuire a puterii. Procesul de luare a deciziilor - hotărârilor politice sunt
prerogativul nivelului politic, deoarece numai politicienii aleşi sunt mandataţi de către
societate să ia decizii şi să fie responsabili din punct de vedere politic pentru deciziile
luate.
Elaborarea politicilor publice este un serviciu tehnic şi profesional, furnizat de
funcţionarii publici pentru a asigura o argumentare şi fundamentare completă şi
structurată a tuturor informaţiilor privind variantele şi deciziile posibile. Politica publică
poate şi trebuie să fie văzută ca un instrument obiectiv care îi ajută pe politicieni să atingă
acele scopuri şi obiective explicite. Din acest motiv, analiza politicii publice este de
competenţa funcţionarilor publici care trebuie să deţină cunoştinţe şi abilităţi
speciale/profesionale în acest domeniu.
În regulamentele aflate în vigoare există câteva deficienţe şi confuzii în ceea ce priveşte
rolurile nivelului politic şi a celui profesional al administraţiei:
- Exista confuzii în ceea ce priveşte rolul funcţionarilor publici de la nivelul
guvernamental în procesul de luare a deciziei privind diferitele tipuri de documente de
politici publice. Strategiile, programele şi memorandumurile sunt aprobate de Guvern. În
cazul propunerilor de politici publice, deciziile privind opţiunile de politică publică nu
sunt luate de către Guvern, ci de către specialişti în administraţia publică.
- Definirea competenţelor înalţilor specialişti în administraţia publică din ministerele de
linie - secretarul general, ale cărui competenţe nu includ responsabilitatea privind
elaborarea politicii publice în domeniile mandatului ministerului în cauză. Competenţa de
elaborare a politicii publice se găseşte la nivelul secretarilor de stat, care sunt numiţi în
funcţie pe criterii politice. Având în vedere această situaţie, precum şi numărul
secretarilor de stat din cadrul ministerelor (până la 5-8 secretari de stat într-un minister),
apare problema legată de coordonarea procesului de formulare a politicilor publice.
Pentru a soluţiona problemele menţionate anterior, se propune:
1. Definirea clară a competenţei privind procesul politic de luare a
deciziilor la nivel guvernamental. Toate documentele de politici publice
ale Guvernului trebuie să fie aprobate în şedinţele Guvernului.
2. Rolurile persoanelor responsabile din punct de vedere politic şi al
înalţilor specialişti în administraţia publică profesionişti în procesul de
formulare a politicilor publice trebuie să fie clar delimitat.
În acest sens, apare ca necesar reformularea/reformarea
funcţiilor/competenţelor poziţiei de secretar general al ministerului, prin
definirea acestuia ca principalul oficial responsabil de elaborarea
politicilor publice şi de coordonarea în cadrul ministerului de linie.
Astfel, secretarul general va fi cel mai înalt funcţionar public de la nivelul
ministerului care coordonează din punct de vedere tehnic/administrativ
activitatea de elaborare a politicilor publice.
3. Pentru întărirea capacităţii specialiştilor din administraţia publică
centrală, creşterea nivelului de competenţe, cunoştinţe şi abilităţi ale
acestora în ceea ce priveşte analiza politicilor publice se impune
elaborarea şi organizarea unor sesiuni de formare privind procesul de
formulare a politicilor publice şi metodologia aferentă. Organizarea
sesiunilor de formare se va face, în principal, de Institutul Naţional de
Administraţie şi va implica atât experţi români cât şi străini.
De asemenea, UPP din SGG va evalua periodic modul în care ministerele
de linie elaborează politicile publice, identificând necesităţile de training
şi va colabora atât cu Institutul Naţional de Administraţie cât şi cu alte
instituţii/organizaţii pentru acordarea suportului metodologic şi
organizarea sesiunilor de formare profesională în acest domeniu.
CAPITOLUL III: Rezultate şi indicatori de performanţă
Obiectiv
- Un sistem îmbunătăţit/eficient de formulare a politicilor publice în cadrul administraţiei
publice.
Indicator de măsurare
- Creşterea treptată a indicatorilor "eficacitatea guvernării" şi "calitatea reglementării"
stabiliţi de Institutul Băncii Mondiale în studiul "Imaginea de ţară conform indicatorilor
de cercetare privind guvernarea (GRICS)5".
GRICS este un indicator complex elaborat o dată la doi ani şi este format din câteva sute
de variabile care provin din 25 de surse diferite ale 18 organizaţii diferite. Toate
variabilele sunt grupate astfel încât să reprezinte 6 indicatori de guvernare diferiţi -
vizibilitate şi răspundere; stabilitate politică; eficacitatea guvernării; calitatea
reglementărilor; statul de drept; controlul corupţiei. În contextul stabilirii unui sistem
eficient de formulare a politicilor publice, cei doi indicatori care pot oferi informaţii sunt
"eficacitatea guvernării" şi "calitatea reglementărilor".
Măsurarea performanţei pe ani
Indicator
1998 2000 2002 2004 2010
Eficacitatea Guvernului 24,6 30,6 46,3 52,9 70,8
Calitatea reglementărilor 58,2 35,8 55,1 49,8 64,1
Rezultate
- Elaborarea actelor normative şi schimbărilor necesare în legislaţie.
- Baza de date a documentelor de politici publice, precum şi sistemul centralizat de
publicare a proiectelor anunţate sunt disponibile pe site-ul Guvernului.
- Publicarea metodologiei şi a ghidului privind metodele de analiză de impact.
- Publicarea metodologiei privind măsurarea performanţei în ministere şi în instituţiile
subordonate.
- Elaborarea formularelor pentru planurile de acţiune ale ministerelor şi pentru Noile
Iniţiative de Finanţare (NIF).
- Crearea bazei de date a Ministerului Finanţelor Publice pentru toate NIF însoţite de
propunerile bugetare aferente.
- Crearea mecanismului şi a metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe
termen mediu.
- Elaborarea ghidului privind procesul consultativ pentru instituţiile din administraţia
publică.
- Elaborarea ghidului privind procesul consultativ pentru ONG-uri şi alte organizaţii ale
societăţii civile.
- Pregătirea şi organizarea sesiunilor de formare pentru funcţionarii publici privind
metodele de formulare a politicilor publice şi cele de analiză de impact.
- Pregătirea sesiunilor de formare pentru funcţionarii publici, precum şi pentru ONG-uri şi
alte organizaţii ale societăţii civile cu privire la procedurile de formulare a politicilor
publice şi de consultare.
CAPITOLUL IV: Implicaţii bugetare
Cu toate că cea mai mare parte a rezultatelor strategiei pot fi obţinute cu ajutorul
resurselor existente din instituţiile administraţiei publice, implementarea acestei politici
publice generează anumite implicaţii bugetare - aproximativ 1.937.668 lei (RON) pentru
întreaga perioadă de implementare.
Sumă în lei
Activitate (RON)
2007 2008 2010
Elaborarea bazei de date pentru 53.000
documentele de politici publice
Crearea unui sistem centralizat de 1.750.000
publicare a proiectelor anunţate pe
site-ul Guvernului
Crearea bazei de date în cadrul 24.500
Ministerului Finanţelor Publice pentru
toate propunerile bugetare ale NIF
Elaborarea ghidului privind procesul 28.000
consultativ pentru instituţiile
administraţiilor publice
Elaborarea ghidului privind procesul 40.000
consultativ pentru ONG-uri şi
organizaţii interesate
Evaluarea Strategiei 70.000
Total 1.855.500 40.000 70.000
Două activităţi - elaborarea şi publicarea ghidului privind metodele de evaluare pentru
analiza de impact detaliată, precum şi pregătirea şi organizarea sesiunilor de formare
pentru funcţionarii publici cu privire la principalele metode de formulare a politicilor
publice şi de analiză de impact, sunt finanţate în cadrul Proiectului PHARE Twinning
RO2003/IB/OT/ 10, 2003/005-551.03.03 "Consolidarea capacităţii instituţionale a
Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional". De
asemenea, acest proiect oferă sprijin pentru elaborarea unei părţi a actelor normative
necesare pentru implementarea Strategiei (reglementări pentru aplicarea strategiei).
Activitatea de formare a funcţionarilor publici, a ONG-urilor şi a organizaţiilor interesate,
cu privire la procedurile de formulare a politicilor publice şi de consultare, trebuie să aibă
loc prin restructurarea cursurilor derulate în prezent la Institutul Naţional de
Administraţie, precum şi prin colaborare cu alte organizaţii, instituţii de învăţământ şi
companii din mediul privat.
CAPITOLUL V: Implicaţii juridice în viziunea prezentei strategii
1.Elaborarea Hotărârii Guvernului pentru aprobarea "Regulamentului privind
procedurile guvernamentale", inclusiv:
- definirea structurii şi ierarhiei documentelor de politici publice;
- definirea procedurilor de consultare;
- definirea procedurii pentru noile iniţiative de finanţare.
În prezent, procedurile de prezentare a proiectelor de acte normative sunt reglementate de
Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile,
la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte
normative spre adoptare, republicată. Pentru a include regulamentul necesar privind
procedurile de prezentare a documentelor de politici publice, de consultare şi cele privind
noile iniţiative de finanţare, se va elabora o nouă versiune a Hotărârii Guvernului nr.
50/2005.
2.Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 privind elaborarea, implementarea şi evaluarea
politicilor publice la nivel central
Strategia schimbă rolul propunerii de politici publice, considerând-o ca fiind un tip de
document de politici publice, alături de celelalte astfel de documente. Procedura de
prezentare a acestui document de politici publice trebuie să fie similară ca şi cea pentru
celelalte tipuri de documente de politici publice. O parte din formularul de document de
politici publice va fi inclusă în noua versiune a instrumentului de prezentare şi motivare a
proiectului de act normativ, precum şi normele metodologice privind elaborarea notei de
fundamentare. Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 ar trebui să fie abrogată în momentul
intrării în vigoare a noilor reguli de procedură.
3.Hotărârea Guvernului nr. 750/2005 privind constituirea consiliilor interministeriale
permanente
Funcţiile descrise în Hotărârea Guvernului nr. 750/2005 pentru Consiliul de Planificare
Strategică şi alte consilii interministeriale sunt în general definite în conformitate cu rolul
propus pentru aceste consilii în prezenta Strategie. După evaluarea activităţii consiliilor
interministeriale permanente, o serie de modificări a acestui act normativ pot fi propuse,
pentru a defini clar procedura de implicare a consiliilor în procesul de consultare privind
documentele de politici publice şi actele normative. Rolul consiliilor în procedura de
consultare trebuie să fie definit în noua versiune a Hotărârii Guvernului nr. 50/2005.
4.Norme metodologice cu privire la procedurile de evaluare ex-ante şi ex-post a politicilor
publice. Noua hotărâre a Guvernului va conţine inclusiv formularul pentru evaluarea ex-
ante a proiectelor de acte normative (instrumentul de prezentare şi motivare). Trebuie să
se definească structura informaţiilor incluse în instrumentul de prezentare şi motivare a
proiectului de act normativ, iar normele metodologice trebuie să definească regulile
privind elaborarea acestora, inclusiv partea privind analiza de impact asupra bugetului.
5.Elaborarea modificărilor aduse Legii nr. 90/2001. Modificările trebuie să fie elaborate
cu privire la următoarele aspecte:
- o definire mai exactă a documentelor de politici publice şi a politicilor publice, aprobată
de către Guvern (art. 11);
- elaborarea propunerilor de politici publice (documente de politici publice) trebuie să fie
inclusă în competenţele ce revin ministerelor (art. 34);
- responsabilitatea privind elaborarea sistemului de formulare a politicilor publice şi
coordonarea trebuie să fie inclusă în atribuţiile Secretariatului General al Guvernului (art.
22);
- atribuţiile ce revin Secretarului General al ministerului trebuie să includă
responsabilitatea privind elaborarea politicilor publice în domeniile de competenţă ale
ministerului.
6.Modificări aduse Legii nr. 24/2000. Modificările necesare se referă la următoarele
aspecte:
- Definirea documentelor anexate proiectelor de lege (regulamente în vigoare - teze
preliminare, expunere de motive, note de fundamentare, referat de aprobare, art. 6, art. 9,
art. 29, art. 32); tezele preliminare şi expunerile de motive ale proiectelor de legi trebuie
înlocuite cu documentele de politică publică relevante - strategii şi propunere de politici
publice.
- Se va include principiul general pentru elaborarea proiectelor de acte normative pentru a
arăta faptul că actele normative sunt formulate în vederea implementării politicilor
publice aprobate de Parlament şi Guvern şi în conformitate cu aceste politici publice (art.
7);
- Procedura privind soluţiile legislative preconizate trebuie să fie modificată în sensul
abordării de decizie de politica publică, menţionată în documentele de politică publică
(art. 22);
- Conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare trebuie să cuprindă evaluarea
impactului bugetar;
- Adoptarea de către Guvern a normelor metodologice privind analizele de impact ale
proiectelor de acte normative;
- Iniţiativele de la nivelul Parlamentului.
7.Elaborarea mecanismului şi a cadrului normativ necesar pentru implementarea
sistemului de planificare strategică şi integrarea planurilor strategice în procesul anual de
elaborare a bugetului.
Statutul planurilor strategice, structura acestora şi câteva proceduri privind prezentarea
planurilor strategice pentru adoptare pot fi definite în regulamentul privind procedurile
guvernamentale. Totuşi, implementarea sistemului poate necesita o reglementare
detaliată, iar în acest caz pot fi elaborate norme metodologice care să prezinte toate
procedurile necesare.
CAPITOLUL VI: Monitorizare, evaluare şi raportare
Secretariatul General al Guvernului, pe baza informaţiilor furnizate de ministere,
redactează un raport privind implementarea strategiei şi îl prezintă Consiliului de
Planificare Strategică până la data de 1 decembrie 2007. Obiectivul monitorizării este
acela de a informa consiliul cu privire la realizarea rezultatelor directe şi/sau a necesităţii
de schimbare a calendarului sau a activităţilor, în funcţie de rezultatele implementării,
Secretariatul General al Guvernului poate decide ajustarea, completarea, modificarea sau
actualizarea strategiei.
Secretariatul General al Guvernului, în cooperare cu ministerele, realizează evaluarea
strategiei, pe care o prezintă Guvernului până la 1 decembrie 2010. Scopul evaluării este
acela de a compara rezultatele obţinute (acţiunilor şi politicii publice pe ansamblu) cu cele
planificate, precum şi de a identifica problemele care trebuie soluţionate în cadrul
administraţiei publice după implementarea strategiei.
CAPITOLUL VII: Calendarul implementării strategiei: etapele următoare
Instituţie
Nr. Activitate Data
responsabilă6
1 Modificările necesare aduse legislaţiei 01.09.2006 SGG,
privind procedurile şi formularele de Ministerul
analiză de impact: Modificările la Legea Justiţiei, în
nr. 24/2000 privind normele de tehnica colaborare cu
legislativă pentru elaborarea actelor Consiliul
normative, republicată, pentru: Legislativ
procedurile de analiză de impact şi
formularele pentru proiectele de acte
normative
2 Ghid privind metodele de evaluare 01.09.2006 SGG,
pentru analiza de impact detaliată ministerele de
linie
3 Sesiune de formare pentru funcţionarii 01.12.2006 SGG, Institutul
publici privind principalele metode de Naţional de
formulare a politicilor publice şi de Administraţie
analiză de impact
4 Elaborarea Hotărârii Guvernului pentru 01.01.2007 SGG,
aprobarea "Regulamentului privind Cancelaria
procedurile guvernamentale", inclusiv: Primului-
- definirea structurii şi ierarhiei Ministru,
documentelor de politici publice; Ministerul
- definirea procedurilor de consultare Justiţiei,
- definirea procedurii pentru noile Ministerul
iniţiative de finanţare Finanţelor
Publice,
Ministerul
Administraţiei
şi Internelor
5 Elaborarea normelor metodologice cu 01.01.2007 SGG,
privire la procedurile de evaluare ex-ante Ministerul
şi ex-post a politicilor publice, inclusiv Justiţiei,
formularul pentru evaluarea ex-ante a Ministerul
proiectelor de acte normative Finanţelor
(instrument de prezentare şi motivare) Publice,
Ministerul
Administraţiei
şi Internelor
6 Elaborarea deciziei Primului-Ministru cu 01.01.2007 Cancelaria
privire la procedura de stabilire a Primului-
priorităţilor Guvernului Ministru, SGG
7 Elaborarea modificărilor aduse Legii nr. 01.01.2007 SGG.
90/2001 privind organizarea şi Ministerul
funcţionarea Guvernului României şi Administraţiei
ministerelor, luând în considerare şi Internelor,
opţiunea aleasă la capitolul II, punctul 4; Agenţia
Naţională a
Funcţionarilor
Publici
8 Metodologia privind sistemul de 01.01.2007 SGG,
planificare strategică pe termen mediu Ministerul
Finanţelor
Publice,
Ministerul
Administraţiei
şi Internelor
9 Îmbunătăţirea formularului pentru 01.02.2007 SGG, Comisia
planurile de acţiune ale ministerelor Naţională de
Prognoză
10 Crearea unui grup de lucru inter- 01.06.2007 SGG,
instituţional cu misiunea de a elabora Cancelaria
procedurile şi modificările legislative Primului-
necesare pentru Noile Iniţiative de Ministru,
Finanţare (NIF) Ministerul
Finanţelor
Publice
11 Implementarea sistemului de planificare 01.01.2007- SGG,
strategică 01.01.2009 Ministerul
Finanţelor
Publice,
Cancelaria
Primului-
Ministru,
ministerele de
linie
12 Crearea bazei de date pentru documente 01.07.2008 SGG,
de politici publice Cancelaria
Primului-
Ministru
13 Crearea unui sistem centralizat pentru 01.01.2008 SGG,
publicarea proiectelor anunţate pe site-ul Cancelaria
Guvernului Primului-
Ministru
14 Metodologia privind măsurarea 01.01.2008 SGG,
performanţei la nivelul ministerelor şi Ministerul
instituţiilor subordonate. Finanţelor
Publice,
Ministerul
Administraţiei
şi Internelor
15 Elaborarea mecanismului şi a bazei 01.01.2008 Ministerul
normative necesare pentru integrarea Finanţelor
planurilor strategice în procesul anual de Publice, SGG
bugetare
16 Elaborarea ghidului privind procesul 01.01.2008 SGG,
consultativ pentru instituţiile de ministerele de
administraţie publică linie
17 Elaborarea ghidului privind procesul 01.01.2009 SGG, grup de
consultativ pentru ONG-uri şi lucru cu
organizaţii interesate reprezentanţi
ONG
18 Sesiune de formare pentru funcţionarii 01.07.2009 SGG, Institutul
publici şi ONG-uri şi organizaţii Naţional de
interesate privind politicile publice şi Administraţie
procedurile de consultare.
Glosar
În cuprinsul strategiei sunt folosite o serie de concepte şi termene care necesită o definire
clară pentru evitarea eventualelor confuzii la nivelul instituţiilor administraţiei publice
centrale. Astfel, în contextul strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de planificare şi
elaborare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, următorii termeni
au semnificaţia definită mai jos:
Analiza de impact ex-ante a politicii publice (Ex-ante impact assessment) - activitate care
are loc la începutul procesului de formulare a politicii publice, atunci când experţii în
politici publice şi cei implicaţi în planificarea lor, cu ajutorul unor metode de studiu
calitativ şi cantitativ, încearcă să facă previziuni privind impactul care ar putea fi exercitat
asupra societăţii în urma implementării politicii publice. Analiza de impact precum şi
tehnicile corespunzătoare utilizate reprezintă un instrument prin care sunt evaluate
costurile probabile, consecinţele sociale precum şi posibilele efecte asupra mediului
înconjurător pe care o anumită soluţie ar putea să le aibă. Scopul utilizării analizei de
impact este de a oferi, prin informaţiile pe care le furnizează, posibilitatea de a compara
diferitele tipuri de soluţii identificate în termeni de efecte economice, sociale sau
ecologice.
Analiza de impact ex-post a politicii publice (Ex-post impact assessment) - activitate
derulată pe parcursul sau la sfârşitul etapei de implementare a politicii publice. Aceasta
evaluează rezultatele obţinute şi identifică devierile efective de la obiectivul planificat,
timpul suplimentar şi costurile suplimentare privind resursele şi altele asemenea.
Formularea/elaborarea politicilor publice - etapa în care se realizează analiza problemei
de politică publică sau se definesc principalele direcţii de dezvoltare şi se generează
variantele de soluţionare.
Impactul politicii - schimbările în plan social, economic şi altele asemenea generate de
politica publică respectivă. Impactul poate apărea pe o perioadă îndelungată după
implementarea politicii publice.
Noi iniţiative de finanţare - proiecte şi activităţi care decurg din documentele de politici
publice şi din legile adoptate de către Guvern în anii precedenţi, care necesită finanţare
suplimentară7.
Problema de politici publice - o situaţie socială, economică sau ecologică care necesită
intervenţia administraţiei publice centrale de specialitate, în măsură să identifice şi să
asigure cadrul juridic necesar implementării unei anumite soluţii.
Politicile publice - reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate de administraţia publică
centrală de specialitate în scopul soluţionării problemelor de politici publice identificate şi
pentru asigurarea dezvoltărilor necesare într-un anumit domeniu.
Planificarea politicilor publice - procesul prin care sunt planificate măsurile generale,
politicile publice sectoriale şi inter-sectoriale care urmează a fi implementate, folosindu-
se o serie de instrumente care să permită prioritizarea şi ierarhizarea acestora, stabilindu-
se totodată calendarul de implementare.
Priorităţile guvernamentale - politicile considerate prioritare la un anumit moment de
către Guvern. În strategie se propune un anume sistem de stabilire a acestor priorităţi
Planul - document de planificare a politicilor publice pe termen scurt şi mediu în care sunt
explicate în detaliu activităţile de implementare ale unui anumit program, strategie sau
propunere de politică publică. Planul are de obicei o structură tabelară, fiind utilizat la
orice nivel de implementare a unei politici publice (poate detalia strategia, programul sau
propunerea de politici publice).
Planul strategic - document de planificare care asigură planificarea pe termen mediu în
cazul instituţiilor în acele domenii de politici publice care, conform legilor şi
regulamentelor în vigoare, intră sub competenţa acestora. Planurile strategice nu
reprezintă documente de politici publice în sine, ci instrumente de management şi
planificare care oferă o imagină clară a politicilor, angajamentelor şi măsurilor ce
urmează a fi promovate la nivelul unei anumite instituţii publice.
Propunerea de politici publice - document de politici publice destinat rezolvării unor
probleme de politici publice specifice în cazul în care există mai multe variante posibile
de rezolvare sau dacă este necesar un acord conceptual privind fondul reglementării
normative. Propunerea de politici publice conţine informaţii despre variantele de politici
publice identificate, o fundamentare a acestora, fiind un instrument care să faciliteze
luarea deciziei.
Program bugetar - o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi
ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de
obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze
rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate.
Rezultatele acţiunilor - rezultatele concrete previzionate, urmărite ca urmare a
implementării activităţilor. Acestea sunt specifice, având un grad de generalitate redus
(outputs). Aceste rezultate se află în controlul direct al instituţiilor implementatoare.
Rezultatele politicii - rezultatele urmărite prin implementarea politicii. Acestea sunt
generale şi corespund obiectivului major al politicii publice (outcomes). Factori externi
pot influenţa aceste rezultate.
Sistemul de planificare strategică - sistem care reuneşte planificarea politicilor publice,
bugetarea, stabilirea priorităţilor şi planificarea organizaţională într-un singur cadru de
gestionare.
Sistemul politicilor publice - ansamblul instrumentelor, procedurilor şi arhitecturii
instituţionale, dezvoltat în scopul de a îmbunătăţi în ansamblu calitatea şi eficienţa
procesului de luare a deciziei.
Strategia - un document de politici publice pe termen mediu şi lung care defineşte, în
principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care
se impune luarea unor decizii privind o gamă largă de aspecte8.
_____
1
Grupul Mandelkern pentru o reglementare mai bună a fost constituit la solicitarea
Consiliului European, printr-o hotărâre aprobată de Ministerele Administraţiei Publice ale
Statelor Membre UE, convocate în 6 şi 7 noiembrie 2000 la Strasbourg.
2
Actele normative individuale, actele generate de situaţii de urgenţă civilă sau actele cu
un caracter pur tehnic.
3
Recomandările Grupului Mandelkern pentru o reglementare mai bună.
4
De obicei, documentele de politici publice se elaborează pe termen mediu, iar diferitele
activităţi sunt planificate pe o perioadă de câţiva ani, prin urmare finanţarea pentru
activităţile nefinanţate din documentele de politici publice aprobate cu câţiva ani în urmă
sunt considerate ca fiind noi iniţiative de finanţare şi trebuie să fie prezentate pe baza
acestei proceduri în anul corespunzător.
5
Informaţii suplimentare privind GRICS pot fi găsite pe site-ul Institutului Băncii
Mondiale http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/index.html
6
Instituţia direct responsabilă este prima instituţie menţionată, celelalte fund implicate şi
consultate la nivel de grupuri de lucru.
7
Având în vedere importanţa acestei noi proceduri şi faptul că un rol major în stabilirea
acestui sistem revine Ministerului Finanţelor Publice, strategia nu detaliază procedural
aceste aspecte, stabilind crearea unui grup de lucru format din reprezentanţii
Secretariatului General al Guvernului, Cancelariei Primului-Ministru şi Ministerului
Finanţelor Publice. Acest grup de lucru va avea rolul de a genera proceduri detaliate ale
sistemului propus.
8
Strategia pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a
politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale impune o structură cadru a
acestui tip de document de politică publică, stabilind în acelaşi timp o ierarhie între
documentele de politici publice care vor fi utilizate în administraţia centrală.
Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 637 din data de 24 iulie 2006

HOTĂRÂRE nr. 1807 din 13 decembrie 2006 pentru aprobarea Componentei de


management din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe
termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel central
Având în vedere prevederile art. 4 lit. b) şi c) din Hotărârea Guvernului nr. 870/2006
privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi
planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale,
în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată,
Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.
Art. 1
(1)Se aprobă Componenta de management din cadrul Metodologiei privind sistemul de
planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel
central, denumită în continuare metodologie, prevăzută în anexa care face parte integrantă
din prezenta hotărâre.
(2)Sarcina elaborării planurilor strategice prevăzute în metodologie revine exclusiv
ministerelor.
Art. 2
Se desemnează Secretariatul General al Guvernului ca instituţie responsabilă pentru
coordonarea implementării metodologiei.
Art. 3
Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii:
a)monitorizarea respectării termenelor de elaborare a componentei de management al
planurilor strategice prevăzute în metodologie;
b)asistarea ministerelor în procesul de elaborare a componentei de management al
planurilor strategice;
c)organizarea de întâlniri periodice între reprezentanţii ministerelor pentru prezentarea
stadiului de realizare a planurilor strategice.
Art. 4
Secretariatul General al Guvernului şi ministerele elaborează componenta de management
al planurilor strategice în conformitate cu prevederile metodologiei.
Art. 5
(1)Până la data de 15 mai 2007, instituţiile prevăzute la art. 4 vor prezenta componenta de
management al planurilor strategice în cadrul reuniunii de lucru pregătitoare şedinţei
Guvernului.
(2)Varianta finală a componentei de management al planului strategic se aprobă prin
ordin al ministrului şi se publică pe pagina de internet proprie, de către instituţia emitentă,
până la data de 1 iunie 2007.
-****-
PRIM-MINISTRU
CĂLIN POPESCU-TĂRICEANU
Contrasemnează:
Ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al
Guvernului,
Radu Stroe
Ministrul administraţiei şi internelor,
Vasile Blaga
Ministrul finanţelor publice,
Sebastian Teodor Gheorghe Vlădescu
ANEXĂ:
METODOLOGIE din 13 decembrie 2006 privind sistemul de planificare strategică
pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel central
Etapa I: Elaborarea Planurilor Strategice Componenta de Management
Introducere
Această metodologie a fost elaborată de Unitatea de Politici Publice (UPP) din cadrul
Secretariatului General al Guvernului (SGG) cu sprijinul partenerului din cadrul
proiectului de Twinning, Cancelaria de Stat a Republicii Letonia, proiect intitulat
"Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului României de gestionare a politicilor
publice şi a procesului decizional". Metodologia a fost realizată în conformitate cu
prevederile din cadrul "Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare,
coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale",
strategie care a fost adoptată prin Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 şi în conformitate cu
atribuţiile SGG de a oferi sprijin metodologic ministerelor, cu privire la planificarea
politicilor publice.
În cadrul administraţiei publice, planificarea strategică se foloseşte pentru a reuni într-un
singur cadru de management aspecte cum ar fi planificarea politicilor publice, elaborarea
bugetului, stabilirea priorităţilor şi planificarea organizaţională. Principalele caracteristici
ale planurilor strategice ale instituţiilor (PSI) sunt: o viziune pe termen mediu, analiza
mediului intern şi extern, precum şi identificarea principalilor factori implicaţi, analiza
resurselor disponibile, stabilirea unor obiective măsurabile şi relaţionarea acestora cu
condiţiile de finanţare. În acelaşi timp, planificarea strategică asigură o implementare
sustenabilă şi coerentă a politicilor stabilite de guvern.
Conform strategiei mai sus menţionate, sistemul de planificare strategică va fi introdus în
România în două etape, ţinând cont de absenţa unor soluţii cu privire la Cadrul de
Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) care este parte integrantă a acestui sistem şi asigură
legătura necesară între planificarea politicilor publice şi procesele de elaborare a
bugetului.
În cadrul primei etape de introducere a sistemului de planificare strategică, toate
ministerele, SGG şi Cancelaria Primului Ministru (Cancelaria) vor trebui să pregătească
componenta de management a planurilor strategice, care constă în -mandat, viziune,
valori comune, analiza mediului intern şi extern, priorităţi pe termen mediu şi direcţii de
activitate. Această etapă va fi una foarte utilă care va permite ministerelor să analizeze
domeniile lor de competenţă şi care va înlesni elaborarea programelor bugetare. Acest
lucru poate fi considerat o evaluare pas cu pas a actualei situaţii, ceea ce va crea legătura
necesară între procesele de elaborare a politicilor publice şi cele de pregătire a bugetelor
din cadrul celei de-a doua Etape de introducere a acestui sistem.
Cea de-a doua etapă a procesului de introducere a sistemului de planificare strategică se
va ocupa de componenta de programare bugetară şi va asigura legătura necesară dintre
procesele de planificare a politicilor publice şi cele care ţin de pregătirea bugetului. În
cadrul cele de-a doua etape, instituţiile vor redacta descrieri detaliate pentru fiecare
program bugetar care este folosit la planificarea şi implementarea politicilor care ţin de
aria lor de competenţă. Descrierea fiecărui program bugetar ar consta în - descrierea
situaţiei actuale, a scopurilor, a rezultatelor şi efectelor planificate precum şi a
indicatorilor de performanţă, a mecanismelor de implementare, a noilor iniţiative de
finanţare precum şi finanţarea întregului program. Această a doua etapă a procesului de
implementare a planurilor strategice la nivelul instituţiilor va reprezenta o continuare a
iniţiativei actuale de programare bugetară demarată de către Ministerul Finanţelor Publice
(MFP), precum şi a celorlalte evoluţii din domeniul planificării politicilor publice din
România.
Elaborarea de planuri strategice trebuie să fie corelată cu introducerea sistemului de
management al calităţii la nivelul ministerelor. Acest sistem de management al calităţii
presupune introducerea anumitor proceduri care vizează creşterea calităţii generale a
serviciilor de la nivelul ministerelor. În acelaşi timp, prin planurile strategice sunt stabilite
o serie de obiective şi ţinte care pot fi cel mai bine atinse dacă se folosesc proceduri
interne armonizate pentru toate sarcinile aferente ariei de răspundere a ministerului.
Astfel, prin combinarea celor două procese s-ar asigura nu doar o armonizare a diferitelor
activităţi care se derulează la nivelul unui minister, ci şi o creştere a efectelor şi
rezultatelor muncii derulate.
Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea
sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice, la nivelul
administraţiei publice centrale, prevede la articolul 4 crearea unui grup de lucru comun
care să reunească reprezentanţi ai SGG, ai Ministerului Finanţelor Publice şi ai
Cancelariei Primului Ministru pentru a se putea stabili noi proceduri prin care să se
asigure legătura dintre procesul de elaborare a politicilor publice şi cel de pregătire a
bugetului, precum şi pentru a îmbunătăţi formatul actual al programelor bugetare.
Pentru a putea oferi consiliere şi sprijin ministerelor, această Metodologie descrie toate
componentele PSI care trebuie să fie elaborate pe durata Etapei I şi, în acelaşi timp, face
sugestii cu privire la posibilele procese organizaţionale de dezvoltare şi realizare a PSI.
PSI se elaborează pentru o perioadă de trei ani.
I.Obiectivele Metodologiei
Principalele obiective ale acestei metodologii sunt:
- Stabilirea componentelor obligatorii ale PSI care trebuie să fie definitivate în cadrul
primei Etape de implementare a sistemului de planificare strategică;
- Stabilirea unei percepţii unitare cu privire la semnificaţia şi scopul diferitelor
componente ale PSI;
- Formularea de sugestii cu privire la procesul intern de realizare a PSI în cadrul
ministerelor.
II.Intervalul de timp pentru elaborarea de planuri strategice
Prima Etapă a procesului de introducere a sistemului de planificare strategică se va derula
între decembrie 2006 şi martie 2007, interval de timp în care toate ministerele vor fi
nevoite să elaboreze primele variante de PSI. Aceste prime variante vor fi mai departe
discutate şi vor suferi îmbunătăţiri până în luna mai 2007, moment în care se aşteaptă ca
acestea să fie adoptate oficial de către fiecare minister. După adoptare, PSI va fi publicat
pe site-ul ministerului până la sfârşitul lunii mai. PSI trebuie să acopere perioada de timp
2007 - 2009, şi trebuie să reprezinte baza pentru procesul de programare bugetară din
2008.
Componenta de programare bugetară din cadrul PSI va fi detaliată la începutul celei de-a
doua etape a procesului de introducere a sistemului de planificare strategică, care ar trebui
să demareze în luna martie a lui 2007, odată ce vor fi realizate progrese comune atât la
nivelul proceselor de planificare a politicilor publice cât şi al celor de elaborare a
bugetelor. Etapa II este de o importanţă covârşitoare, deoarece planificarea politicilor
publice nu poate fi realizată în mod eficient dacă nu există o legătură clară cu planificarea
bugetară.
în tabelul de mai jos sunt prezentate componentele ambelor etape ale PSI şi secţiunile
principale.
Planul Strategic al Instituţiei
Etapa I: Componenta de Etapa II: Componenta de programare
Management bugetară
1) Mandat Programele bugetare:
2) Viziune a) Situaţia actuală
3) Valori comune b) Scopuri
4) Analiza mediului intern c) Lista principalelor acte normative
5) Analiza mediului extern d) Lista principalelor documente de
6) Priorităţi pe termen mediu politici publice
7) Direcţii de activitate: e) Rezultate şi efecte scontate şi
a) Situaţia actuală indicatori de performanţă
b) Obiective f) Noi iniţiative de finanţare
c) Instituţii subordonate, coordonate g) Descrierea mecanismului de
sau sub autoritate şi rolul acestora implementare
h) Finanţare
d) Lista principalelor acte normative
e) Documente de politici existente
f) Lista documentelor de politici
publice planificate
g) Descrierea programelor bugetare
actuale
8) Monitorizare, evaluare şi
raportare
III.Procedura de aprobare a planurilor strategice ale instituţiilor
Dat fiind că procesul de introducere a sistemului de planificare strategică are două etape,
procedura de adoptare este diferită pentru aceste etape.
Varianta finală a componentei de management (Etapa I) a PSI va fi aprobată de către
Ministrul care conduce ministerul respectiv1. Înainte de semnarea variantei finale a PSI,
aceasta trebuie să fie armonizată (conform procedurilor prevăzute în Strategia pentru
îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice, la
nivelul administraţiei publice centrale") la nivelul tuturor ministerelor şi trebuie să fie
prezentată în cadrul reuniunii de lucru pregătitoare a Guvernului. Acest lucru va asigura
urmărirea modului în care sunt respectate normele impuse de această metodologie precum
şi un schimb de bune practici între ministere.
În cazul politicilor trans-sectoriale, componentele de management din planurile strategice
ale ministerelor trebuie să fie armonizate prin intermediul consiliilor interministeriale
permanente. Consiliile au un rol consultativ, iar implicarea acestora va asigura
coordonarea activităţilor care se derulează la nivelul diferitelor ministere cărora le revin
sarcini distincte în cadrul unui segment de politică. Acest lucru va conduce la evitarea
suprapunerilor în materie de funcţii şi activităţi.
La finalul Etapei II, varianta actualizată şi îmbunătăţită a PSI va fi adoptată de guvern,
după ce în prealabil au fost aplicate toate procedurile de armonizare, ca şi în cazul altor
documente de politici publice sau altor proiecte de acte normative.

IV.Structură recomandabilă pentru gestionarea procesului


Pentru a asigura un proces eficace şi bine organizat de elaborare de PSI, structura de
management a procesului trebuie să fie concepută şi stabilită chiar la început. Principalele
etape ale întregului proces de elaborare trebuie să fie incluse în planul de acţiune pe
termen scurt.
Trebuie să fie clar că niciuna dintre diferitele structuri care vizează elaborarea planului
strategic nu poate fi considerată a fi permanentă. Acestea trebuie să fie create ad hoc
pentru realizarea PSI. Structura managementului procesului, descrisă în cele ce urmează
trebuie să fie analizată numai de către grupurile de lucru în momentul elaborării PSI.
În acelaşi timp, dacă ministerul ia decizia de a urma modelul de management de proces
propus, toate echipele (fie ele şi temporare) de la nivelul grupurilor de lucru (grupul de
management, subgrupurile sectoriale, etc), precum şi Planul de Acţiune trebuie să fie
aprobate prin ordin al ministrului.
1.Crearea grupului de management pentru PSI2
Grupul de management trebuie să fie condus fie de un înalt funcţionar public (de cele mai
multe ori Secretarul General), fie de o persoană cu funcţie de conducere de la nivelul
respectivei instituţii, decident politic (ministru sau unul dintre secretarii de stat). Grupul
trebuie să îi implice pe secretarii de stat care se ocupă de politicile sectoriale şi pe şefii
celor mai importante departamente ale instituţiei, de preferinţă-toţi Şefii de Departamente.
Grupul de management trebuie să fie instituţionalizat prin ordin al ministrului. Grupul de
management nu este o unitate separată de la nivelul ministerului, ci mai degrabă trebuie
văzut ca fiind un mecanism de coordonare în cadrul instituţiei. Dacă la nivelul
ministerului, există deja un colegiu de conducere (management), acesta ar putea fi folosit
şi în aceste scopuri, dacă el este creat conform prevederilor descrise mai sus. De
asemenea, în cazul în care ministerul se ocupă de introducerea sistemului de management
al calităţii, structurile create pentru implementarea acestui proces pot fi folosite pentru
elaborarea planurilor strategice. Prezenta metodologie recomandă o astfel de structură, dar
structurile existente la nivelul ministerului pot fi folosite în forma deja consacrată, cu
atribuţii specifice pentru elaborarea PSI, specificate prin ordin de ministru.
Grupului de management îi revine răspunderea pentru întregul proces de elaborare a PSI.
Toate etapele principale, rezultatele şi problemele trebuie să fie discutate şi soluţionate la
nivelul grupului de management. De asemenea, acest grup ia decizii cu privire la
principalele direcţii de activitate şi numeşte şefii cărora le revine responsabilitatea
elaborării documentaţiei aferente. Grupul de management ar trebui să fie direct implicat în
stabilirea mandatului, viziunii, a valorilor comune şi a priorităţilor instituţiilor pe termen
mediu.
Principalele sarcini ale grupului de management sunt:
- Supervizarea întregului proces de elaborare a PSI;
- Adoptarea direcţiilor de activitate;
- Numirea persoanelor care vor conduce subgrupurile care se ocupă de direcţiile de
activitate;
- Repartizarea sarcinilor pe subgrupuri;
- Adoptarea planului de acţiune pentru elaborarea PSI;
- Adoptarea priorităţilor pe termen mediu;
- Soluţionarea dezacordurilor;
- Adoptarea variantei finale care urmează să fie înaintată Ministrului;
- Răspunderea pentru implementarea şi actualizarea PSI.
2.Asistenţă administrativă pentru grupul de management
UPP de la nivelul instituţiei este principala resursă administrativă folosită pentru
pregătirea şedinţelor grupului de management, ocupându-se de stabilirea ordinii de zi şi
de strângerea informaţiilor în vederea organizării şedinţelor, asigurând expertiză în
privinţa utilizării diferitelor instrumente, metode, etc. Dacă la nivelul instituţiei nu există
o UPP (structură care face parte din schema organizatorică a ministerului), sau UPP-ul
deja constituit nu are capacitatea de a gestiona acest proces, sarcina de a oferi sprijin
administrativ grupului de management ar putea reveni unei alte unităţi care se ocupă de
politici publice şi de probleme intersectoriale, sau într-o formulă de colaborare UPP, alt
departament. Deciziile privind asistenţa administrativă a grupului de management în
elaborarea PSI trebuie să aibă în vedere aspectele practice şi organizaţionale de la nivelul
ministerului respectiv.
În vederea coordonării întregului proces de elaborare a PSI, trebuie desemnată o persoană
de la UPP, sau din departamentul care oferă acest sprijin, pentru fiecare direcţie de
activitate. Aceste persoane colaborează cu subgrupurile sectoriale şi sprijină respectarea
formatului unic şi conceperea strategiei. Din punct de vedere tehnic (convocarea
şedinţelor, colectarea documentelor şi materialelor necesare, sinteze, etc.) şeful UPP
trebuie să îşi asume răspunderea pentru elaborarea planului strategic. În cazul în care la
nivelul ministerului nu există UPP, sau unitatea nu are şef, persoana care răspunde din
punct de vedere tehnic de elaborarea planului strategic trebuie să fie numită şi aprobată de
grupul de management.
La nivelul unei instituţii, departamentul de buget este una dintre unităţile cele mai
importante, dintre cele implicate în elaborarea PSI. Persoanele responsabile de la nivelul
departamentului de buget trebuie să fie desemnate pentru a colabora cu subgrupurile
sectoriale care răspund de dezvoltarea direcţiilor de activitate.
3.Planul de acţiune
Un plan de acţiune general necesar pentru elaborarea PSI trebuie să fie pregătit şi acceptat
la nivelul grupului de management la începutul procesului. Şedinţele periodice ale
grupului de management trebuie să fie planificate de aşa manieră încât să corespundă
termenelor stabilite pentru elaborarea materialelor de către grupurile subsectoriale. Aceste
termene trebui să fie clar stabilite în planul de acţiune. Planul de acţiune trebuie să fie
aprobat de către ministru pentru a avea caracter obligatoriu pentru toate departamentele de
la nivelul ministerului.
Exemplu de componente principale ale planului de acţiune:
Departamente
Rezultat Persoana
No. Sarcină Termen implicate/
scontat responsabila
Subgrupuri
1. Pregătirea Mandatul 15.11.2006. Grupul de V. Popescu
mandatului ministerului Management,
Ministerului este pregătit toate
şi adoptat de subgrupurile
grupul
Management

4.Subgrupurile sectoriale
Subgrupurile sectoriale pot fi create după definirea direcţiilor de activitate. Şeful
subgrupului sectorial trebuie să fie numit de către grupul de management şi trebuie să fie
membru al grupului de Management. Activitatea subgrupurilor sectoriale este organizată
de şeful care răspunde de subgrup, conform planului de acţiune. Este posibil să existe
situaţii când nu se pot crea subgrupuri sectoriale (de exemplu, în cazul în care există un
singur departament care răspunde de derularea întregii activităţi pentru o anumită direcţie
de activitate), însă în acest caz răspunderea pentru dezvoltarea acestei secţiuni a PSI ar
reveni în mod explicit Şefului de Departament.
Principalele sarcini ale subgrupurilor sectoriale sunt:
- Elaborarea textului pentru direcţiile de activitate, conform structurii descrise în
metodologie;
- Asigurarea colaborării cu persoanele desemnate din cadrul departamentului de buget şi
din UPP;
- Organizarea consultărilor cu factorii implicaţi pe marginea componentelor propuse ale
PSI
- Prezentarea în faţa grupului de management a versiunii convenite în materie de direcţii
de activitate;
- Prezentarea direcţiilor de activitate în toate consultările care au loc.
5.Consultări
O abordare bună ar fi ca în anumite faze din cadrul procesului de elaborare a PSI angajaţii
instituţiilor să fie mai mult implicaţi şi să se organizeze consultări cu unii dintre
principalii factorii implicaţi şi omologi. Este nevoie să se organizeze întâlnirii ale
personalului (seminarii sau conferinţe) în timpul procesului de elaborare a PSI, după
încheierea discuţiilor interne finale privind misiunea, valorile şi scopurile PSI. Este nevoie
de asemenea, ca varianta finală a PSI să fie prezentată unui cerc mai larg de omologi
externi şi "clienţi" ai instituţiei (beneficiari ai serviciilor furnizate de instituţie).
6.Implementarea PSI
Sarcinile grupului de management nu se încheie cu finalizarea PSI. Acest grup deţine un
rol în managementul şi implementarea proceselor aferente PSI pe toată perioada. Din
acest motiv, se recomandă insistent organizarea unor şedinţe periodice la nivelul
instituţiei (cu participarea tuturor şefilor de unităţi), care ar fi utile pentru raportarea
progreselor în implementarea PSI. Este de preferat ca un astfel de grup de management să
se întâlnească săptămânal. După elaborarea şi acceptarea PSI, ar trebui să fie elaborat un
plan de lucru anual pentru instituţie. În acest plan de lucru anual ar trebui să fie trecute
activităţi punctuale pentru fiecare direcţie de activitate, menţionând clar rezultatul scontat
precum şi unitatea care răspunde de implementarea acestuia. Pentru a sublinia priorităţile
instituţiei pe termen mediu, se recomandă insistent semnalarea activităţilor care vizează
atingerea priorităţilor identificate.
7.Soluţionarea problemelor
UPP din cadrul SGG va deţine rolul de consultant permanent pentru ministere pe durata
întregului proces de elaborare a PSI şi de implementare a sistemului de planificare
strategică. UPP din cadrul SGG va trebui să fie consultată ori de câte ori există
neînţelegeri sau orice alte probleme privind PSI.
De asemenea, UPP din cadrul SGG va asigura schimbul de informaţii dintre ministere şi
va publica pe site-ul său internet cele mai bune practici. Rolul UPP din SGG se va
concretiza pe următoarele aspecte: asistenţă individuală la nivelul fiecărui minister (un
expert de la UPP din SGG va asista ministerul pe parcursul elaborării PSI), transfer de
bune practici între ministere prin organizarea de întâlniri comune pe parcursul elaborării
PSI şi urmărirea respectării termenelor limită stabilite pentru definitivarea acestui proces.

V.Descrierea componentelor obligatorii ale PSI


Această parte a metodologiei descrie componentele obligatorii ale PSI care trebuie să fie
realizate de fiecare dintre ministere, de SGG şi de Cancelarie în cadrul primei Etape de
implementare a sistemului de planificare strategică. Fiecare dintre componentele PSI se
prezintă sub forma a trei subsecţiuni: (i) CE - informaţii despre respectiva componentă;
(ii) Cum - informaţii despre modul în care ar trebui să fie organizată munca pentru a face
o descriere corectă a respectivei componente precum şi anumite metode şi tehnici care se
pot folosi; (iii) Exemple - sunt oferite exemple pentru a ilustra această componentă. Toate
exemplele date au rolul de a ilustra şi nu a de reflecta situaţia reală.
1.Mandat
Ce?
Această secţiune asigură o descriere a atribuţiilor instituţiei referitor la efectuarea
anumitor operaţiuni specifice care derivă atât din actele normative cât şi din politicile
guvernamentale în domeniile care ţin de aria sa de competenţă. Mandatul asigură sensul
esenţial în ceea ce priveşte rolul instituţiei în cadrul administraţiei publice, precum şi
rezumatul analitic al funcţiilor şi responsabilităţilor de bază ale acesteia. În principiu,
descrierea mandatului trebuie să răspundă la întrebarea "De ce ne aflăm aici?", să
definească beneficiarii serviciilor furnizate de instituţie şi să asigure o anumită identitate
pentru instituţie în comparaţie cu alte autorităţi ale administraţiei publice (să răspundă la
întrebarea "Prin ce anume suntem unici?").
Cum?
Este necesară o analiză a reglementărilor şi documentelor de politici publice existente
pentru a identifica acele aspecte în materie de politici publice de care răspunde instituţia.
Aceste aspecte trebuie să rezulte cu claritate din actele normative în vigoare şi din
documentele de politici publice existente, însă nu trebuie să fie menţionate în mod
punctual în aceste documente. Zonele de responsabilitate şi de competenţă instituţională
urmează a fi definite în consecinţă. Toate acestea trebuie să fie exprimate în mod clar şi
consistent. Este necesară o implicare activă din partea grupului de management şi a
tuturor subgrupurilor sectoriale în elaborarea mandatului. Odată realizat acest lucru, este
nevoie ca Grupul de Management să adopte această parte a PSI.
Exemplu:
Mandatul Ministerului Justiţiei este de a veghea la elaborarea, coordonarea şi aplicarea
strategiei şi a programului de guvernare In vederea asigurării bunei funcţionări a justiţiei
ca serviciu public şi de a veghea la stricta aplicare a legii, In conformitate cu principiile
democratice ale statului de drept.
2.Viziune
Ce?
Viziunea este o afirmaţie care creează o imagine amplă, o aspiraţie pentru viitor pe care
încearcă să o atingă o organizaţie/instituţie. Este o anticipare axată pe scopuri, atrăgătoare
din punct de vedere emoţional şi stimulativă a modului în care şi-ar dori angajaţii să arate
managementul instituţiei, luând în considerare aria de competenţă. Viziunea ţine cont de
impactul social pe termen mediu şi lung pe care îl generează activitatea instituţiei. De
asemenea, ea ar trebui să acopere la modul general toate aspectele ce ţin de politici
publice şi de care răspunde instituţia. O viziune trebuie să se preteze evaluărilor, dar în
acelaşi timp nu trebuie să fie exprimată cantitativ.
Cum?
UPP-urile trebuie să se consulte cu diferite subgrupuri sectoriale, pe durata elaborării
viziunii. De asemenea, este nevoie de o participare activă din partea grupului de
management. Din punct de vedere metodologic, brainstormingul3 poate fi folosit pentru a
genera diferite idei cu privire la substanţa viziunii. La finalul procesului, grupul de
management trebuie să aibă cel puţin trei variante din care să aleagă, însă în acelaşi timp
sunt posibile şi chiar încurajate combinaţiile între mai multe variante.
Exemplu:
Ministerul Finanţelor Publice lucrează pentru a proteja existenţa unor finanţe publice
sănătoase şi pentru a oferi generaţiilor viitoare o varietate de opţiuni şi oportunităţi
economice.
3.Valori comune
Ce?
Această componentă reflectă valorile comune primordiale pe care le acceptă toţi angajaţii.
Rolul ei nu este acela de a fi folosită doar cu titlu declarativ, ea trebuie să fie folosită:
- Pentru modul de comunicare internă din cadrul instituţiei;
- Pentru a susţine crearea imaginii publice a instituţiei;
- Pentru a sprijini mecanismul de evaluare a performanţelor
Toţi angajaţii (atât cei vechi cât şi cei noi) de la nivelul instituţiei trebuie să fie conştienţi
de aceste valori. Poate că ar fi bine dacă în cadrul întâlnirilor ar fi menţionate valorile
comune, pentru a le reaminti. Practica adoptată de multe companii private şi autorităţi
publice este aceea de a imprima aceste valori pe cărţi de vizită şi de a le distribui
angajaţilor. În acest sens valorile pot fi exprimate în fraze scurte. De exemplu- Informaţi-
vă colegii despre iniţiative le pe care le aveţi". În acest caz, modul în care este formulată
valoarea vizează îmbunătăţirea comunicării la nivelul instituţiei.
Cum?
Este esenţial să se ofere posibilitatea tuturor angajaţilor instituţiei să fie implicaţi în
procesul de stabilire a acestor valori. Pot fi folosite mai multe abordări. Aceste valori pot
fi stabilite ca urmare a unor sesiuni de brainstorming organizate în cadrul subgrupurilor
sectoriale şi a grupului de Management. Ulterior, valorile trecute pe această listă trebuie
să fie clasificate, iar numărul lor trebuie să fie redus până la 3-5 dintre cele mai des
menţionate valori.
O altă practică ar fi să se folosească un chestionar care să fie distribuit în rândul
angajaţilor instituţiei. În acest sens, este bine dacă respectivul chestionar este organizat pe
mai multe componente:
- Valori personale;
- Valori profesionale;
- Percepţia anticipată a publicului general faţă de respectiva instituţie. După ce au fost
strânse toate răspunsurile, UPP-ului i-ar reveni sarcina de a rezuma aceste valori
menţionate şi de a realiza formularea celor 3 până la 5 valori pentru grupul de
management.
Procesul poate fi organizat şi altfel. UPP şi grupul de management ar putea pregăti lista
lărgită de propuneri de valori şi apoi să o distribuie angajaţilor. Angajaţilor li s-ar putea
cere să aleagă cele mai importante 5 valori de pe această listă. În cazul în care se foloseşte
această abordare, este mai uşor să fie rezumate valorile alese, însă procesul devine mai
puţin creativ.
Distribuirea chestionarelor s-ar putea face în mai multe runde. În urma fiecărei runde de
sondaje, ar urma să se cristalizeze valorile cele mai des menţionate. Din punct de vedere
al managementului de proces, chestionarul ar putea include şi întrebări cu privire la alte
componente ale PSI, dacă echipa de management consideră că acest lucru este necesar.
Este important ca în acest proces de stabilire a valorilor să fie implicaţi toţi angajaţii, şi ca
aceştia să îşi exprime acordul. Modul în care sunt definite aceste valori trebuie să fie unul
clar şi simplu. Acordul final cu privire la valorile instituţionale ar putea fi obţinut pe
durata şedinţelor la care participă personalul instituţiei. În acest caz, există o posibilitate
ca angajaţii să îşi exprime motivele cele mai importante de dezacord şi să se ajungă la un
acord final. De asemenea, este important să se asigure urmărirea modului de definire a
acestor valori în cadrul procesului anual de actualizare a PSI. Modul în care sunt definite
valorile ar putea fi modificat pentru a deplasa atenţia către noile priorităţi ale instituţiei.
Exemplu:
Valorile comune ale Secretariatului General al Guvernului sunt: o Onestitatea şi utilitatea;
o Profesionalism; o Excelenţă şi dezvoltare; o Transparenţă şi cooperare.
4.Analiza mediului intern al instituţiei
Ce?
Această secţiune a PSI ţine de analiza principalelor probleme de management-resursele
disponibile precum şi coerenţa funcţională/structurală a instituţiei. Investigarea acestor
două modalităţi ample asigură o analiză onestă a capacităţii instituţiilor de a-şi atinge
viziunea şi scopurile propuse, precum şi de a realiza sarcinile prevăzute de acte normative
sau documente de politici publice.
În momentul în care sunt analizate resursele disponibile, atenţia trebuie să fie deplasată
către cele trei tipuri elementare de resurse- resurse umane, financiare şi de infrastructură,
care împreună reprezintă capacitatea totală a instituţiei. Este nevoie să se acorde o atenţie
deosebită resurselor umane, nivelului lor actual de cunoştinţe şi competenţe. Toate
analizele care se ocupă de problema resurselor disponibile trebuie să aibă ca rezultat
identificarea îmbunătăţirilor care se impun pentru a eficientiza instituţia şi pentru a spori
capacitatea acesteia de a-şi atinge scopurile.
De asemenea, rezolvarea problemelor ce ţin de managementul resurselor umane ar putea
începe cu întocmirea unor fişe de post detaliate care să corespundă viziunii, misiunii şi
sarcinilor prevăzute la nivelul unui anumit departament, precum şi al unui sistem de
stimulente funcţionale (trebuie luate în calcul atât cele de natură financiară cât şi non-
financiară).
Analiza structurii organizaţionale/funcţionale a instituţiei reprezintă o altă parte
importantă a analizei mediului intern. Această parte a analizei se ocupă de evaluarea
structurii administrative actuale a instituţiei, inclusiv a structurilor subordonate prin
evaluarea funcţiilor lor şi a rolului acestora în cadrul definit anterior prin mandatul şi
direcţiile de activitatea ale instituţiei. De asemenea, trebuie precizat numărul total al
angajaţilor.
Printre altele, această analiză include evaluarea capacităţii de formulare de politici, de
evaluare, monitorizare şi implementare la nivelul întregului minister, al unităţilor
structurale şi al instituţiilor subordonate. Urmare a acestei analize, ministerul trebuie să
opereze îmbunătăţirile instituţionale şi structurale corespunzătoare. Este nevoie să fie
identificate o serie de posibile îmbunătăţiri corect şi coerent fundamentate care să fie
operate la nivelul structurii administrative.
Cum?
În evaluarea mediului intern pot fi luate în calcul analiza şi concluziile studiilor
precedente, precum şi a operaţiunilor de audit, a rapoartelor strategice şi a altor
documente realizate anterior. De asemenea, ar putea fi creat un chestionar pentru angajaţi
pentru a afla care este punctul de vedere al acestora cu privire la situaţia actuală şi la
posibilele îmbunătăţiri care ar putea fi operate la nivelul instituţiei. Grupul de
management trebuie să acorde o atenţie deosebită acestei secţiuni a PSI, deoarece acest
lucru ar putea asigura o analiză funcţională a instituţiei precum şi soluţii punctuale de
creştere a eficienţei.
Grupul de management trebuie să se concentreze pe analiza capacităţii globale a instituţiei
de a-şi îndeplini atribuţiile, pe aceea a resurselor umane disponibile şi a nevoii de instruire
suplimentară la nivelul diferitelor departamente din cadrul instituţiei, precum şi de la
nivelul instituţiilor subordonate. Dacă se constată că există suprapuneri între diferite
departamente sau instituţii subordonate, în cadrul şedinţelor grupului de management
trebuie să se ia o hotărâre cu privire la propunerile de restructurare. Reprezentanţii
departamentelor sau instituţiilor subordonate trebuie să participe la întâlnirile consacrate
acestor chestiuni.
În realitate, analiza mediului intern ar putea fi desăvârşită prin utilizarea metodei de
analiză SWOT, pentru a se putea identifica punctele forte şi punctele slabe ale instituţiei.
Exemplu:
Dată fiind cantitatea mare de detalii aferente acestei secţiuni, nu va fi oferit nici un
exemplu. Se pot găsi exemple de analiză a mediului intern prin cercetarea resurselor
disponibile pe Internet cu privire la strategii ca de exemplu:
1.Noua Zeelandă : Ministry of Foreign Affairs and Trade : Statement of Intent :
http://www.mfat.aovt.nz/Media-and-publications/Publications/Statement-of-
intent/index.php
2.Marea Britanie : Foreign and Commonwealth Office : FCO Strateqy :
http://www.fco.aov.uk/Files/kfile/fullintpriorities2006.Ddf
3.Irlanda: Department of the Taoiseach (Prime Minister): Strategy Statement: 2005 -2007
http://www.taoiseach.qov.ie/index.asp?docID=2097
5.Analiza mediului extern al instituţiei
Ce?
Această parte a PSI asigură o analiză a diferiţilor factori ce ţin de mediul extern (atât din
ţară cât şi din străinătate) instituţiei, care fie susţin fie împiedică aplicarea politicilor.
Este nevoie să se acorde o atenţie deosebită faptului că România va deveni membru al
Uniunii Europene (UE) în viitorul apropiat, astfel încât este nevoie să se facă o evaluare
foarte atentă a implicaţiilor acestui eveniment pentru administraţia publică românească. În
acelaşi timp, nu trebuie ignoraţi o serie de alţi factori internaţionali (Naţiunile Unite,
Banca Mondială, Organizaţia Mondială a Comerţului, Human Rights Watch, după caz).
Pe plan intern (naţional), PSI trebuie să facă o analiză a principalilor factori implicaţi care
participă activ în procesul de formulare şi implementare a politicilor. De asemenea, ar
putea fi analizaţi orice alţi factori externi. Analiza trebuie să ducă la o evaluarea a
semnificaţiei fiecăruia dintre aceşti actori, precum şi a impactului pe care fiecare dintre ei
îl are asupra instituţiei. Toate aceste analize trebuie să descrie principalele probleme
actuale ale instituţiei din acest punct de vedere precum şi probleme cu care s-ar putea
confrunta pe viitor.
Analiza factorilor implicaţi este foarte importantă în această parte a PSI, dat fiind că
aceştia sunt cei care pot influenţa direct capacitatea instituţiilor de a-şi atinge scopurile.
Cum?
Această analiză presupune organizarea unor sesiuni de brainstorming, în cadrul cărora se
pot reuni reprezentanţi ai diferitelor departamente care ocupă diferite poziţii, în care să
sublinieze principalii factori care afectează organizaţia din exterior. Se recomandă ca în
analiza mediului extern să se folosească partea a doua a metodei SWOT4, pentru a
identifica oportunităţile şi ameninţările la nivelul instituţiei. Clasificarea diferitelor tipuri
de impact ar putea fi însoţită de o a repartizare a factorilor externi, oferite de metode
PESTLE5. Identificarea tuturor factorilor implicaţi şi a clienţilor este crucială pentru a
înţelege toate posibilele ameninţări care ar putea apărea pe viitor, iar în acest sens ar putea
fi folosită matricea factorilor implicaţi6.
Exemplu:
Dată fiind cantitatea mare de detalii aferente acestei secţiuni, nu va fi oferit nici un
exemplu. Se pot găsi exemple de analiză a mediului extern prin cercetarea reurseleor
disponibile pe Internet cu privire la strategii ca de exemplu:
1.Noua Zeelandă : Ministry of Foreign Affairs and Trade: Statement of Intent :
http://www.mfat.qovt.nz/about/oppu/soi/soiindex.html
2.Marea Britanie : Foreign and Commonwealth Office : FC.0 Strategi :
http://www.fco.Qov.uk/Files/kfile/fullintoriorities2006.pdf
3.Irlanda: Department of the Taoiseach (Prime Minister): Strategy Statement: 2005 - 2007
http://www.taoiseach.gov. ie/index.asp?docID=2097
6.Priorităţi pe termen mediu
Ce?
Priorităţile pe termen mediu sunt sarcinile (obiectivele, seturile de activităţi) cele mai
importante ale ministerului care trebuie îndeplinite într-un orizont mediu de timp. Nu ar
trebui să existe mai mult de 3 - 5 priorităţi. Aceste priorităţi dictează şi distribuţia
resurselor disponibile (financiare, umane şi de infrastructură), astfel încât, atunci când se
ajunge la etapa de implementare, să nu existe nici un fel de dispute cu privire la prioritatea
unui obiectiv sau altul. Stabilirea şi convenirea acestor priorităţi pe termen mediu cad în
responsabilitatea directă a managementului de la nivelul instituţiei (mediu şi de top).
Cum?
Definirea priorităţilor reprezintă o atribuţie a grupului de management. Discuţia cu privire
la posibilele priorităţi ar trebui să se bazeze pe priorităţile definite de Programul de
Guvernare, cele mai importante documente de politică la nivel naţional, cum ar fi Planul
Naţional de Dezvoltare, Programul Naţional pentru implementarea Strategiei Lisabona,
precum şi cele mai importante documente de politică sectorială. Definiţiile generale ale
acestor documente la nivel înalt ar trebui transformate în definiţii specifice sarcinilor
relevante. S-ar putea să fie nevoie de mai multe runde de discuţii cu privire la priorităţi -
una la începutul procesului PSI, o alta în momentul în care direcţiile de activitate sunt
deja definite. De asemenea, elaborarea componentei de programare bugetară a PSI ar
putea conduce la necesitatea de a relua discuţiile cu privire la priorităţi. Toate informaţiile
şi analizele
pentru definirea priorităţilor posibile pe termen mediu trebuie furnizate de Unitatea de
Politici Publice a instituţiei, însă decizia cu privire la priorităţile pe termen mediu trebuie
luată de grupul de Management. Propunerea cu privire la stabilirea priorităţilor trebuie
comunicată tuturor subgrupurilor sectoriale. În cazul unor dezacorduri majore trebuie
continuate discuţiile şi trebuie aduse argumente. Priorităţile pe termen mediu nu ar trebui
să reflecte restrictiv interese sectoriale înguste, însă, în acelaşi timp, ele sunt inevitabil
conectate cu toate direcţiile de activitate relevante. Direcţiile de activitate formează
imaginea tuturor atribuţiilor şi responsabilităţilor definite în mandatul instituţiei.
Exemplu:
Priorităţile pe termen mediu ale SGG sunt:
* Implementarea sistemului de planificare şi coordonare a politicilor publice;
* Dezvoltarea sistemelor informatice şi a instrumentelor de e-guvernare;
7.Direcţii de activitate
Ce?
Această secţiune reflectă principalele domenii de politici în care instituţia este activă. Nu
intră în detalii, însă enunţă principalele direcţii pe care instituţia trebuie să le dezvolte
pentru a-şi îndeplini declaraţia de viziune. Direcţiile de activitate sunt ca piesele unui
puzzle care, puse la un loc, formează imaginea tuturor lucrurilor definite în mandatul
instituţiei.
Într-o situaţie ideală, direcţiile de activitate ale ministerului vor coincide pe deplin cu
domeniile de politică publică pentru care este responsabil (singura excepţie de la regulă
este "managementul sectorial" sau "administraţia centrală"). Numărul direcţiilor de
activitate nu ar trebui să fie foarte fragmentat. Este preferabil să nu existe mai mult de 5 -
7 direcţii de activitate, chiar în ministerele care au un mandat mai extins.
Cel mai important obiectiv al sistemului de planificare strategică în sine este de a combina
procesele de planificare a politicii publice, planificare a bugetului şi planificare a
managementului. Principalul instrument pentru a atinge acest obiectiv este dezvoltarea
unei structuri coerente de politici publice care să acopere toate domeniile subscrise
mandatului instituţiei şi, după aceea, să asigure restructurarea programelor bugetare în
conformitate cu structura acestor politici publice.
Atunci când se definesc direcţiile de activitate trebuie să se ia în considerare că în Etapa a
Ii-a a elaborării PSI, programele bugetare vor fi subordonate direcţiilor de activitate.
Definirea direcţiilor de activitate trebuie să fie conformă cu amploarea unuia sau mai
multor programe bugetare. Chiar dacă programele bugetare nu sunt elaborate în detaliu în
Etapa I, structurarea corectă a direcţiei de activitate este pasul cel mai important în
vederea continuării structurării şi dezvoltării programelor bugetare. S-ar putea să existe
unul sau mai multe programe bugetare în cadrul unei singure direcţii de activitate. Un
program bugetar ar putea avea, în unele cazuri, mai multe subprograme, însă nu pot exista
programe bugetare care să intersecteze mai multe direcţii de activitate. De asemenea, nu
poate exista o direcţie de activitate fără un program bugetar.
Politicile trans-sectoriale trebuie să fie clar identificate şi separate pe direcţii individuale
de activitate, evidenţiind în mod clar rolul ministerelor în implementarea respectivei
politici publice. În cazul în care se identifică politici publice trans-sectoriale, trebuie să se
apeleze la Consiliile Interministeriale responsabile cu respectivul domeniu de politică
publică pentru a armoniza diviziunea sarcinilor între diferite ministere cu rol de
implementare.
Fiecare direcţie de activitate trebuie să fie formată din mai multe secţiuni:
a.Situaţia actuală
Descrierea situaţiei fiecărei direcţii de activitate trebuie să includă analiza situaţiei
respectivei direcţii de activitate (domeniu de politică publică), care să descrie rezultatele
deja obţinute şi principalele probleme ce trebuie rezolvate în viitor. Descrierea situaţiei
actuale ar trebui să includă o informaţie statistică cuantificată cu privire la stadiul
întregului domeniu de politică publică care este în sarcina respectivei instituţii. Pe de o
parte, acest lucru reprezintă un rezumat al stării de fapt şi arată cifrele faţă de care se va
măsura progresul înregistrat. Pe de altă parte, oferă informaţii utile pentru analiza
progresului înregistrat de sector în trecut. Nu ar trebui folosiţi mai mult de 5 - 7 parametri.
Pentru a putea vedea dinamica domeniului de politică publică, ar trebui oferite informaţii
cu privire la o perioadă anterioară de cel puţin 5 ani. Atunci când se aleg aceşti parametri
trebuie să se ia în considerare faptul că ei vor trebui măsuraţi şi în viitor, pentru a evalua
progresul înregistrat.
b.Obiective
Fiecare direcţie de activitate are propriile obiective. Atingerea acestor obiective ar crea o
situaţie în care o parte a viziunii a fost realizată. Aceste obiective sunt cuprinzătoare, însă
trebuie să fie şi evaluabile în acelaşi timp. Subgrupurile sectoriale au sarcina de a stabili
aceste obiective. Obiectivele sunt definite pentru fiecare direcţie de activitate stabilită, pe
baza analizei cercetărilor, datelor statistice şi a documentelor de politică publică întocmite
de subgrgrupul sectorial şi prezentate spre aprobare grupului de Management.
c.Instituţiile subordonate, coordonate sau sub autoritate şi rolul acestora
Această parte identifică toate instituţiile subordonate, coordonate sau sub autoritatea
ministerului (agenţii, autorităţi, etc.) care au incidenţă într-o anumită direcţie de activitate
şi descrie pe scurt rolul acestora (în principal rezultatele aşteptate) în realizarea
obiectivelor identificate.
d.Lista actelor normative relevante
Această parte oferă o listă a celor mai importante acte normative care guvernează
respectiva direcţie de activitate (domeniu de politică publică). Relevanţa actelor
normative prezentate la această secţiune este evaluată la nivelul fiecărui minister. Dacă se
consideră necesar, o listă cu toate actele normative care guvernează domeniul respectiv
poate fi anexată.
e.Documentele de politică publică existente
Această secţiune oferă informaţii cu privire la documentele de politici publice adoptate de
Guvern cu privire la respectiva direcţie de activitate (domeniu de politică publică)
începând din 2003.
Informaţiile ar trebui structurate după modelul de mai jos:
Adoptat de
Nr. Titlul Iniţiator Stadiu Disponibilitate
către
documentului Guvern (Data (Numele (încă în (Disponibil în
de politică şi numărul instituţiei vigoare: format
publică (Titlul Hotărârii de care a depus Da/ Nu) electronic: Da/
întreg al Guvern); documentul Nu)
documentului) spre
aprobare)
În afara informaţiilor furnizate în această formă, ministerele trebuie să elaboreze şi o
schemă structurală în care toate documentele identificate sunt aranjate în ordine ierarhică
şi în care sunt identificate legăturile dintre acestea.
f.Lista documentelor de politică publică planificate
Această parte identifică documentele de politică publică pe care ministerul intenţionează
să le elaboreze în anul care urmează. Lista trebuie să includă şi acele documente care au
fost întocmite dar nu sunt încă adoptate de către Guvern.
g.Descrierea programelor bugetare actuale
Această parte identifică prin ce programe bugetare este finanţată direcţia de activitate,
care este suma totală a alocărilor bugetare şi cât reprezintă acesta (în %) din bugetul total
al ministerului. Această parte a PSI reprezintă doar un rezumat al informaţiilor referitoare
la programele bugetare elaborate în conformitate cu Ordinul ministrului finanţelor publice
nr. 1159 din 30 iulie 2004 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind conţinutul, forma de
prezentare şi structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite, în
scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni (Publicat în Monitorul Oficial nr.
1100 din 25 noiembrie 2004). Elaborarea acestei secţiuni a PSI este responsabilitatea
departamentului de Buget al instituţiei în cooperare cu UPP şi cu subgrupurile sectoriale.
Versiunea finală trebuie întocmită după definirea direcţiilor de activitate şi prezentată
grupului de Management.
Cum?
Definirea direcţiilor de activitate trebuie să urmeze după clarificarea mandatului prin
analiza întregului cadru legislativ care reglementează responsabilitatea şi funcţiile
instituţiei. Analiza trebuie realizată cu asistenţa tehnică a UPP şi prezentată grupului de
Management. Grupul de Management este organismul responsabil pentru decizia finală
referitoare la structurarea direcţiilor de activitate. De îndată ce se ajunge la un acord cu
privire la structura direcţiilor de activitate, trebuie definite subgrupurile sectoriale şi
trebuie numiţi oficialii responsabili de dezvoltarea fiecărei direcţii de activitate.
Descrierea direcţiilor de activitate trebuie realizată de către subgrupuri şi prezentată
grupului de Management. Activitatea subgrupurilor sectoriale poate fi reprezentată de o
elaborare graduală a textelor şi de discuţii cu privire la proiectele de texte. Se pot organiza
şi sesiuni de brainstorming în cadrul subgrupurilor sectoriale pentru a colecta opinii cu
privire la posibila structurare a programelor direcţiei de activitate. Strângerea şi analiza
tuturor materialelor elaborate trebuie asigurate de către UPP înainte ca materialul să fie
prezentat grupului de Management, pentru a evita posibilele duplicări şi pentru a verifica
dacă toate funcţiile mandatului sunt acoperite.
Exemplu:
Direcţia de activitate Nr. 1:
Planificarea şi implementarea politicii de reformă a administraţiei publice în Letonia
a)Situaţia actuală
Activităţile sistematice cu privire la reforma administraţiei publice au început în 1993,
atunci când a fost restabilită Legea cu privire la "Ordinea Cabinetului Miniştrilor", când
au fost adoptate Legea "Funcţiei Publice", Legea "Agenţiilor Publice", Legea "Procesului
Administrativ", Legea "Structurii Administraţiei Publice" şi când au fost înfiinţate
Ministerul Reformei, Şcoala de Administraţie Publică şi Corpul Funcţionarilor Publici.
În 1995 s-a adoptat Conceptul de Reformă a Administraţiei Publice din Letonia. De
atunci, au existat mai multe schimbări în instituţiile responsabile cu reforma administraţiei
publice - Biroul pentru Reforma Administraţiei Publice (1997 - 2000), Ministerul cu
Atribuţii Speciale în cadrul Reformei Administraţiei Publice şi Locale (1999 - 2000),
Ministerul cu Atribuţii Speciale în Reforma Administraţiei Publice (2000 - 2002). Din
2003 instituţia responsabilă cu această funcţie este Cancelaria de Stat.
Din 2001, principalul document de politică publică este Strategia pentru Reforma
Administraţiei publice 2001 - 2006 şi planul de implementare al acesteia. Această
strategie şi planul de implementare guvernează următoarele domenii:
1) O administraţie publică unificată, cu obiective clare şi orientată către viitor
-îmbunătăţirea procesului de elaborare a politicilor publice în domeniul administraţiei
publice, reforma instituţională a administraţiei publice, introducerea planificării strategice
în instituţii;
2) Management financiar şi bugetar stabil şi eficient - introducerea planificării bugetare
pe termen mediu;
3) Creşterea încrederii cetăţenilor în administraţia publică şi implicarea publicului în
procesul de administraţie publică - asigurarea implicării publicului în elaborarea politicii
publice;
4) îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice - reducerea obstacolelor administrative,
dezvoltarea şi implementarea sistemelor de management al calităţii;
5) Politica de personal în administraţia publică şi dezvoltarea resurselor umane
-îmbunătăţirea sistemului salarial, promovarea calităţii educaţiei şi dezvoltării
profesionale a persoanelor care lucrează în administraţia publică, introducerea modelului
de competenţă în managementul resurselor umane.
Schimbări organizaţionale
Principalele elemente ale sistemului instituţional al administraţiei publice sunt instituţiile
administraţiei publice stipulate de legislaţie, ierarhia acestora, competenţele,
reglementările cu privire la înfiinţarea şi funcţionarea lor, procedurile pentru elaborarea şi
adoptarea deciziilor. Scopul reformei instituţionale a administraţiei publice este de a se
asigura introducerea şi menţinerea de condiţii clare şi transparente pentru funcţionarea şi
finanţarea administraţiei publice şi pentru a desfiinţa statutul juridic de "societate de stat
non-profit cu răspundere limitată" şi de "societate de stat non-profit pe acţiuni" care
fuseseră folosite intens în anii 90, pentru că acestea nu ofereau un regim suficient de
transparent al finanţării şi supervizării instituţiilor. Există încă probleme cu ordinea
instituţiilor financiare, planificarea inflexibilă a finanţelor, iar sistemul trebuie
îmbunătăţit.
Măsurarea performanţei
În 2000 a început dezvoltarea şi implementarea unui sistem uniform de planificare şi
coordonare a politicilor publice. "Ghidul de Planificare a Politicilor Publice", care descrie
principiile de bază pentru dezvoltarea politicilor de acţiune, tipurile de documente de
planificare a politicilor publice şi ierarhia acestora au reprezentat baza pentru adoptarea
Regulamentului Guvernului nr. 111 "Reguli procedurale ale Cabinetului de Miniştri" din
12 martie 2002. De atunci, toate documentele de planificare a politicilor publice au cerinţe
distincte comune cu privire la conţinutul acestora - analiza situaţiei actuale, probleme
principale existente şi potenţiale, alternative de soluţii şi evaluarea impactului, precum şi
evaluarea impactului deciziei asupra bugetului de stat, rezultatele aşteptate, corelarea cu
alte documente de planificare a politicilor publice sau cu alte acte normative, proceduri de
raportare şi control. Atunci când s-a elaborat sistemul s-a pus un accent special pe crearea
şi implementarea unor proceduri de evaluare a impactului politicii publice. Procesul a
inclus şi introducerea unui mecanism de adnotare care stipula că fiecare proiect de act
normativ trebuie să fie însoţit de o notă care să ofere un rezumat cu privire la importanţa
proiectului de act normativ, la impactul asupra situaţiei actuale şi asupra bugetului de stat,
conformarea la documentul de reglementare al UE şi opinia sectorului non-
guvernamental.
Reforma managementului financiar
Scopul reformei a fost de a implementa o politică orientată către rezultate şi planificarea
bugetară pe termen mediu, de a îmbunătăţi calitatea procesului de luare a deciziilor cu
privire la buget şi transparenţa procedurilor. Planificarea bugetului pe termen mediu este
un proces care implică definirea priorităţilor de dezvoltare ale statului, obiectivele şi
strategia fiscală, obiectivele bugetare, direcţiile prioritare de dezvoltare şi cheltuielile
bugetului de stat pe termen mediu. Principalul act normativ care reglementează acest
proces este Instrucţiunea Guvernului nr. 8 "Proceduri pentru Planificarea Bugetului pe
Termen Mediu" din 27 august 2002. Per ansamblu, procesul de implementare a bugetului
pe termen lung şi corelarea acestuia cu planificarea strategică reprezintă doar primul pas,
fiind necesară implementarea multor îmbunătăţiri.
Management administrativ mai eficient
Managementul calităţii în administraţia publică include raportarea şi eficienţa ca principii
fundamentale. Un serviciu de calitate înseamnă disponibilitate (ore de lucru convenabile),
o structură adecvată a facilităţilor şi o atitudine responsabilă a angajaţilor, proceduri
simple sau, dimpotrivă, proceduri prea complicate şi alţi factori.
A fost iniţiată introducerea sistemelor de calitate în administraţia publică. Pe 11
decembrie 2001, Cabinetul a adoptat Recomandările nr. 1 "Cu privire la implementarea
Sistemului de Management al Calităţii în Instituţiile Administraţiei Publice". Aceste acte
se bazează pe recomandările Standardului ISO 9001:2000. Introducerea managementului
calităţii şi furnizarea de servicii de calitate este un proces voluntar - decizia de a introduce
sistemul de management al calităţii este luată de şeful unei instituţii. Pentru a promova
implementarea managementului calităţii în instituţiile administraţiei publice s-a planificat
elaborarea recomandărilor cu privire la implementarea sistemului de management al
calităţii prin prisma experienţei câştigate de instituţiile administraţiei publice din Letonia
şi din ţările UE. Este planificat să se dezvolte un sistem de instruire pe teme legate de
managementul calităţii.
Schimbări în managementul resurselor umane
Resursele umane din administraţia publică au fost grupate în mai multe "categorii" în
conformitate cu relaţiile de muncă, funcţiile, instituţiile, sistemele salariale, etc. În acelaşi
timp, nu a existat niciodată o soluţie conceptuală clară şi cuprinzătoare care să se aplice
tuturor angajaţilor din sectorul public. În 2005, în instituţiile de stat erau angajaţi 27.061
funcţionari publici, din care 20.591 erau încadraţi în funcţii publice speciale. În 2004,
Cancelaria de Stat a început să dezvolte un nou model pentru evaluarea performanţei în
administraţia publică şi pentru dezvoltarea resurselor umane. Acesta se bazează pe un
sistem de competenţe - atribuţiile administraţiei publice sunt grupate în anumite categorii
(familii) de posturi asociate (funcţii); fiecărei categorii îi sunt atribuite competenţe şi
cunoştinţe specifice şi există cerinţe referitoare la calificările necesare pentru postul
respectiv. Acest sistem de clasificare a posturilor poate fi folosit ca bază metodologică
pentru elaborarea în continuare a politicii de dezvoltare a resurselor umane prin stipularea
aptitudinilor şi cunoştinţelor specifice necesare pentru anumite posturi şi grupuri de
posturi asociate şi prin includerea lor într-un sistem de evaluare a performanţei, precum şi
prin conceperea unor planuri pentru nevoile de instruire.
b)Obiective
Cancelaria de Stat încearcă, în cadrul competenţelor sale, să obţină o administraţie publică
guvernată de lege, organizată raţional, orientată către dezvoltare, precum şi transparentă şi
la dispoziţia beneficiarilor.
c)Instituţiile subordonate şi rolul acestora
Şcoala de Administraţie Publică (SPA)
Funcţiunea generală a SPA este de a asigura şi coordona procesul de instruire, de a
dezvolta noi programe de instruire şi programa generală pentru funcţionarii publici.
Priorităţile programei sunt stabilite în conformitate cu legea Funcţiei Publice de Stat, unde
se stipulează că: datoria permanentă a funcţionarilor publici este de a-şi actualiza
expertiza şi cunoştinţele profesionale, de a-şi îmbunătăţi aptitudinile şi capacităţile pentru
a beneficia de funcţia postului.
În conformitate cu nevoile actuale ale diferitelor grupuri ţintă din funcţia publică, SPA a
evidenţiat câteva cursuri prioritare:
- Studii europene;
- Studii pentru prevenirea corupţiei;
- Elaborarea de legi şi reglementări;
- Managementul proiectelor;
- Planificarea strategică;
- Planificarea şi implementarea politicilor publice;
- Rezultate.
Considerăm că cele mai eficiente sunt metodele de instruire interactive - combinarea
teoriei cu exemplele practice şi studiile de caz. SPA oferă un catalog de peste 100 de
cursuri de instruire. SPA angajează aproximativ 100 de formatori.
d)Lista principalelor acte normative
- Legea structurii administrative
- Legea "Funcţiei Publice"
- Legea "Structurii Cabinetului de Miniştri"
- Legea "Agenţiilor Publice"
e)Documente de politici publice existente
Nr. Titlul Adoptat de Iniţiator Stadiu disponibilitate
documentului Guvern
de politică
publică
1. "Strategia Hotărârea de Secretariatul În vigoare Da
pentru Guvern Nr. Ministerului (disponibilă în
reforma 777 din cu Atribuţii format
administraţiei 02.07.2001. speciale în electronic)
publice 2001 Reforma
- 2006" Administraţiei
Publice
2. Strategie cu Hotărârea de Ministerul de În vigoare Nu
privire la Guvern Nr. Interne şi (disponibilă
"Reforma 555 din Administraţie doar pe hârtie)
salarială în 10.11.2004. Publică
sectorul
public"
3. PPP "Cu Hotărârea de Secretariatul În vigoare Da
privire la Guvern Nr. General al (disponibilă în
statutul 123 din Guvernului format
juridic al 29.06.2006. electronic)
instituţiilor
publice în
domeniul
educaţiei,
sănătăţii şi
asistenţei
sociale"

f)Lista documentelor de politică publică planificate


- "Strategia de reformă a administraţiei publice 2007 - 2013"
- PPP "cu privire la îmbunătăţirea sistemului de garanţii sociale în sectorul public"
g)Descrierea programelor bugetare actuale
Această direcţie de activitate este finanţată prin trei programe bugetare.
Nr. Program bugetar Total alocări % din bugetul
bugetare (în total al
RON) Cancelariei de
Stat
1. Realizarea Politicii de Reformă a 56.000.000.000 5%
Administraţiei Publice
2. Administraţia Funcţiei Publice de 14.000.000.000 2,5%
Stat
3. Şcoala de Administraţie Publică 9.000.000.000 1,7%
VI.Etapele recomandabile în elaborarea PSI
Această parte a Metodologiei oferă pe scurt câteva sugestii cu privire la structurarea
procesului de elaborare a PSI. Succesiunea structurii formale a PSI nu reprezintă în mod
necesar şi ordinea elaborării diferitelor secţiuni ale PSI.
Este recomandabil să se înceapă elaborarea PSI cu definirea (şi atingerea unui acord în
acest sens în rândul managementului de vârf) mandatului ministerului, deoarece va
reprezenta cadrul general de dezvoltare a direcţiilor de activitate.
Pentru a avea o abordare funcţională coerentă a următoarelor secţiuni ale PSI trebuie
realizată o analiză a mediului intern şi extern.
Următoarea etapă este identificarea tuturor responsabilităţilor (funcţiilor) ministerului şi
încercarea de a le grupa pe câteva direcţii mari de activitate (recomandabil nu mai mult de
7). În mod ideal, aceste direcţii de activitate vor fi conforme cu domeniile de politică
publică pentru care instituţia este responsabilă.
De îndată ce au fost formulate diferitele direcţii de activitate şi mandatul, este posibil să
se treacă la elaborarea viziunii instituţiei. Trebuie să se ia în considerare că această
declaraţie de viziune nu ar trebui să fie prea lungă, astfel încât toată lumea să şi-o poată
aminti şi să fie conştientă de existenţa ei.
După această etapă se poate începe elaborarea valorilor comune ale instituţiei.
Priorităţile pe termen mediu ale instituţiei derivă din viziune şi din analiza mediului intern
şi extern. Priorităţile astfel identificate şi definite trebuie luate în considerare, verificate şi,
eventual, ajustate atunci când se definesc direcţiile de activitate, precum şi în procesul de
întocmire a componentei de buget a PSI.
De îndată ce fundamentele (mandatul, viziunea, valorile comune, priorităţile pe termen
mediu şi direcţiile de activitate) PSI au fost generate, este momentul să se facă o descriere
detaliată a fiecărei direcţii de activitate.
Condiţiile de monitorizare, evaluare şi raportare ar trebui să identifice în mod clar unitatea
responsabilă pentru toate aspectele referitoare la elaborarea şi implementarea PSI şi să
descrie procedurile care trebuie urmate pentru a actualiza în permanenţă PSI. Aceasta
este, de fapt, ultima activitate care trebuie efectuată pentru a finaliza componenta de
management a PSI.
8.Monitorizarea, evaluarea şi raportarea
Ce?
Această secţiune descrie procedurile de monitorizare, evaluare şi raportare a rezultatelor
implementării PSI. Trebuie să ofere o legătură clară cu planul de lucru anual al instituţiei
şi să identifice şi "responsabilii" sau unitatea responsabilă care va fi răspunzătoare de
monitorizarea implementării sarcinilor stipulate de PSI, de
evaluarea progresului şi de raportarea succeselor şi eşecurilor către managementul de vârf
al ministerului.
Trebuie să se ţină seama de faptul că pentru a monitoriza progresul, pentru a-l evalua şi
pentru a-l raporta ulterior, PSI trebuie să stipuleze un nivel corespunzător de detaliu, însă
în acelaşi timp să rămână un document strategic şi să ofere o privire de ansamblu, în sens
mai larg. Pe lângă alte lucruri, această parte a PSI trebuie să includă următoarele:
- Periodicitatea colectării informaţiilor legate de monitorizare;
- Periodicitatea depunerii rapoartelor la grupul de Management;
- Unitatea responsabilă pentru colectarea şi realizarea unui rezumat al informaţiilor.
Cum?
Este recomahdabil ca această parte a PSI să specifice clar procedurile interne care
determină condiţiile de monitorizare, evaluare şi raportare.
Informaţia cu privire la implementarea şi realizarea planului anual de activitate trebuie
raportată de către Departamente, dar procesată şi analizată de către UPP. Raportul cu
privire la progresul înregistrat, împreună cu eventualele sugestii referitoare la
îmbunătăţirile necesare, trebuie transmise grupului de Management spre discuţii şi
aprobare.
PSI trebuie revizuit şi actualizat anual, iar procedura de actualizare trebuie să urmeze
imediat după acceptarea bugetului anual de către Parlament. În Etapa I a introducerii
sistemului de planificare strategică, această revizuire anuală nu trebuie să conducă la
schimbări esenţiale, deoarece definiţia direcţiilor de activitate şi programele bugetare
relevante vor fi definite în termeni mai generali iar schimbările în structura finanţării nu
vor conduce automat la eventuale schimbări ale indicatorilor de performanţă.
După implementarea Etapei a Ii-a şi elaborarea componentei de programare bugetară,
revizuirea anuală ar putea conduce la schimbări mai importante în definirea rezultatelor
aşteptate şi a indicatorilor de performanţă. Trebuie ţinut cont că schimbările din cursul
unui an ar putea conduce şi la schimbări pe termen mediu. Acest lucru înseamnă că PSI
trebuie actualizat până la sfârşitul fiecărui an.
VII.Paşii următori
Prima etapă a introducerii sistemului de planificare strategică trebuie finalizată până la 01
iunie 2007.
Pentru a atinge acest obiectiv trebuie implementate mai multe activităţi:
- Grupurile de Management din toate instituţiile trebuie să fie organizate până pe data de
30 ianuarie 2007;
- UPP din SGG va furniza asistenţă metodologică tuturor ministerelor şi va organiza
întâlniri lunare cu oficialii responsabili din ministere pentru a face schimb de cele mai
bune practici şi pentru a rezolva orice probleme care apar;
- Raportul interimar cu privire la introducerea primei etape a sistemului de planificare
strategică ar trebui întocmit şi prezentat la Şedinţa Pregătitoare de UPP din SGG până la
15 mai 2007;
- Metodologia cu privire la sistemul de rezultate şi indicatori de performanţă trebuie
întocmită de UPP din SGG până la 1 mai 2007;
Această Metodologie trebuie actualizată de îndată ce Ministerul Finanţelor Publice va fi
întocmit toată documentaţia necesară pentru introducerea pe scară largă a CCTM şi a
bugetarii pe programe pentru a garanta implementarea celei de-a doua etape a introducerii
sistemului de planificare strategică, care va corela planificarea politicilor publice cu
procesul de întocmire a bugetului.
_______
1
) Se aprobă prin ordin de ministru
2
) Denumirea grupului de management este la latitudinea fiecărui minister. Ordinul
ministrului trebuie să stipuleze atribuţiile pentru elaborarea PSI
3)
O metodă care se foloseşte pentru identificarea şi analiza problemelor precum şi pentru
generarea de idei sau variante de soluţionare
4)
SWOT - Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities
(Oportunităţi) şi Threats (Ameninţări).
5)
PESTLE - factorii Politici, Economici, Sociologici, Tehnologici, Legal (juridici)
Environmental (de mediu) care afectează organizaţia.
6)
Descrierea matricei factorilor implicaţi este disponibilă în Manualul pentru elaborarea
de politic (www.sqq.ro/politici publice)
Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 1024 din data de 22 decembrie 2006