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LAS REFORMAS EDUCATIVAS. UNA PERSPECTIVA

POLÍTICA Y COMPARADA
Por PEDRÓ Francesc y PUIG Irene

I. ¿SIRVE PARA ALGO LA POLÍTICA EDUCATIVA?

Probablemente ya ha pasado la época en que las políticas educativas eran consideradas

materia prima para la ingeniería social. Han quedado atrás las épocas de los grandes
experimentos en este ámbito y la confianza ciega tanto en el valor reformista de la educación, es
decir, en su capacidad de promover el cambio social, como en la posibilidad de dominar desde
presupuestos científicos su marcha, ha dejado paso a un cierto sentimiento de desencanto. Ni las
políticas educativas parecen ser hoy el eje sobre el que gravitan nuestros sistemas económicos y
políticos -más bien al contrario- ni la Política Educativa como ámbito de estudio de estas
políticas públicas goza de mucho predicamento. Aunque sea dudoso que unas y otra sirvan para
algo, aquí haremos lo posible para demostrar que es preciso recuperar la confianza perdida. La
Política Educativa (así, en mayúsculas) es una, es la Ciencia Política en su aplicación al caso
concreto de la educación, pero las políticas educativas (ahora en plural y minúsculas) son
múltiples, diversas y alternativas. La Política Educativa es, por tanto, la reflexión teórica sobre
las políticas educativas y a ello se dedican las páginas siguientes.

I.1. Política Educativa versus políticas educativas

Política Educativa y políticas educativas cambian y evolucionan con el tiempo: la primera
porque la Ciencia Política cambia y evoluciona; las segundas, en cambio, porque cambia el
contexto, cambian los actores, o cambian los sujetos destinatarios de las políticas. Así, por
ejemplo, en el siglo pasado un gran analista político de la educación, Agustín Sardá (1836-1913),
catalán, abogado, republicano y profesor de escuela normal, utilizaba los recursos que en su
época la Ciencia Política ponía a su alcance para analizar las reformas educativas de otros países
y singularmente de Francia. Y consideraba: como una aportación suya muy personal la necesidad
de juzgar una política educativa concreta -la francesa contemporánea, en su caso- no sólo
leyendo la legislación, sino visitando el país. Hoy, si Sardá desease hacer el mismo estudio
dispondría de un aparato teórico y metodológico muy importante que le ayudaría a analizar la
política educativa francesa, por ejemplo, sobre la formación profesional de una manera mucho
más precisa y fiable en cuanto a su gestación, puesta en práctica y efectos. La Política Educativa
como saber pues, se beneficia de los avances de la Ciencia Política.
Pero veamos ahora qué pasa con las políticas educativas. En este caso, la evolución es
rápida y, de vez en cuando, vertiginosa. Un cambio de consejero o de ministro de educación -y
no digamos ya un cambio del color del gobierno o un cambio de régimen político- originan
inmediatamente un cambio de orientación de la política educativa oficial y, dé rebote, un
reposicionamiento de todos los actores. Ya se ve, pues, que cuando hablamos de una política
educativa concreta (así, en minúsculas) nos referimos a una línea de actuación específica,
adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una
determinada cuestión. Dicho de otra manera, una política educativa es el resultado de la
actividad de una autoridad pública, (investida de poder público y de legitimidad gubernamental)
en el sector educativo.
Es cierto que los partidos políticos tienen unos programas de acción que incluyen grandes
orientaciones sobre la política educativa que adoptarían si llegasen al gobierno -y, a veces,
también un cierto número de propuestas muy puntuales-, pero no lo es menos que es dando
respuesta a las necesidades que en cada momento va evidenciando el sistema escolar como se
configuran las políticas educativas concretas.
Asís, pues, se ha de considerarla Política Educativa como una aplicación de la Ciencia
Política al estudio del sector educativo y, por su parte, las políticas educativas como unas
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políticas públicas que se dirigen a resolver cuestiones educativas. En resumen, estas políticas
públicas constituyen el objeto esencial de estudio de la Política Educativa.

I.2. Los elementos constituyentes de una política educativa

Hoy en día existe un cierto consenso entre los politólogos y los sociólogos de la educación en el
sentido de que una política educativa contiene por lo menos los elementos siguientes:
A. Un contenido: una política educativa se adopta para conseguir unos resultados o
productos concretos, no importa que se trate de aumentar el número de titulados de una rama de
formación profesional en la que hay déficit o de hacer posible la integración escolar de los niños
con necesidades educativas especiales en todas las regiones o departamentos sin excepción.
B. Un programa: en principio una política educativa no es una sucesión de actuaciones
o de decisiones inconexas, sino que se debe presuponer que unas y otras se adoptan con la
coherencia de un programa político, en el sentido de una línea consistente de actuación
mantenida a lo largo del tiempo y no tanto de una lista de cosas concretas a hacer. El programa
político, tal como aquí debe entenderse, se refiere a unos valores y opciones ideo1ógicas
concretas y no tanto, necesariamente, a las realizaciones prácticas que un partido concreto en el
gobierno espera producir. No hay otra definición mejor de programa que la que Easton propuso:
«Las intenciones más generales de las autoridades de las cuales puede ser una experiencia parcial
cualquier actuación o resultado específico». De lo que hace un ministro de educación un día
sobre un tema concreto no puede desprenderse necesariamente una orientación política definida;
hace falta un seguimiento en el tiempo para poder averiguar cuáles son los ejes específicos y
programáticos que evidencian un denominador común en la actuación del ministro, es decir,
cuáles son los valores y las opciones ideológicas que apoya con su actuación.
C. Una orientación normativa: las decisiones que se adoptan y que configuran una
política educativa presuponed en los decisores una voluntad orientada a establecer normas, a
aprobar leyes. A menudo, las grandes políticas educativas tienen como gran objetivo la
aprobación con el máximo consenso posible, de una ley de educación; otras veces, lo que
configura una política educativa es, más bien, el desarrollo normativo de una ley.
D. Un factor de coerción: quien adopta una política, para garantizar que se llevará a la
práctica, debe estar investido de autoridad suficiente y, por tanto, debe tener legitimidad para
hacerlo. Toda política educativa, pues, implica una autoridad educativa, ya sea el ministerio
central, un departamento regional o un ayuntamiento y, en cada caso, el alcance de la política
será el que alimente la competencia del decisor. El factor de coerción presupone que las políticas,
lógicamente, pueden llegar a ser impuestas y, por supuesto, también resistidas.
E. Una competencia social: finalmente, una política educativa se define por su
competencia, es decir, por afectar a un sector concreto. Los actos y disposiciones implicados por
una política educativa afectan a la situación, los intereses y comportamientos de los
administrados, es decir, de cualquier persona o grupo afectados directa o indirectamente por la
política educativa: alumnos y profesores, pero también personal de administración familias,
titulares de centros privados, etc.

I.3. Actividades públicas y políticas educativas

Cuando decimos que un gobierno o, más específicamente, una autoridad educativa actúan
y, por tanto, desarrollan una política educativa concreta, en realidad, nos estamos refiriendo a dos
actividades distintas, íntimamente relacionadas: una gestión interna o administrativa y una
gestión externa o propiamente política. Veámoslas por separado.

I.3.1. La gestión administrativa

En efecto, lo que hace primeramente una autoridad educativa no es otra cosa que ejercer
competencias administrativas y, por tanto, gestionar internamente los recursos propios de que
dispone a fin de producir unos resultados concretos. Es por esta razón que nos referimos a la
gestión interna como a la actividad propia no de las autoridades educativas, sino de las
administraciones educativas. Los medios de que disponen las administraciones educativas son,
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esencialmente, recursos económicos y financieros, recursos de personal, recursos de patrimonio,
etc. Y los resultados que el público espera son también varios por lo menos en dos ejes
diferentes:
* cuantitativamente, la opinión pública quiere más educación, es decir, más oportunidades de
educación durante más tiempo, y es fácil ver que esto se traduce en la demanda de más puestos
escolares, ya sea, por ejemplo, de educación infantil o universitaria, en el sector público o en el
privado;
* cualitativamente, el público siempre quiere una: educación mejor y lo que esto pueda
significar no es nada claro porque el concepto de calidad de la educación no es ni unívoco ni
fácilmente cuantificable. Puede significar menos alumnos por aula o una ratio de aminos por
profesor más baja; puede significar aprender más y mejor lenguas extrajeras; puede significar
que se reduzca el riesgo de paro al terminar los estudios; puede significar escuelas más cerca del
domicilio, etc.
El trabajo en ambos ejes consume una buena parte de los esfuerzos de las
administraciones educativas en gestión interna, para la que disponen de regulaciones (normas y
reglamentos) y herramientas (gestión de personal, sistemas informáticos, contabilidad pública,
etc.) concretas. Y, en este sentido, es muy importante considerar que dado que la gestión interna
es un proceso de administración de recursos orientada a la producción de bienes (como, por
ejemplo, puestos escolares) o servicios (por ejemplo, educación infantil) también puede ser
examinada, estudiada y analizada en función de los parámetros a los que someteríamos cualquier
proceso administrativo y/o de producción. Podemos plantearnos si una administración educativa
tiene suficiente productividad, si es eficiente, qué costes tiene o qué reformas deberían
introducirse para hacerla más productiva y eficiente y menos gravosa.

I.3.2. La gestión política

De acuerdo con ello, parecería que la administración educativa puede ser examinada
como una empresa cualquiera, utilizando los mismos criterios. En realidad, hay una gran
diferencia entre una y otra. Así como una empresa privada busca, primordialmente, la
satisfacción de una necesidad interna de sus propietarios y de las personas que trabajan en ella y
que no es otra que la rentabilidad y, por tanto, el beneficio económico, la administración pública,
en general, pretende la satisfacción de necesidades que le son ajenas: las necesidades del público.
De hecho, cabe decir que mucha gente piensa que el trabajo que hacen las administraciones, en
su totalidad o en parte, lo harían mejor empresas privadas, y con un coste menor. Es decir, la
gestión de los bienes y de los servicios públicos no tiene por qué ser llevada a cabo
necesariamente siempre por empresas públicas. Se puede, por ejemplo, concertar la prestación de
servicios.
Por tanto, la autoridad educativa, administrando los recursos de que dispone
(presupuesto, patrimonio y personal) produce, en primer lugar, unos bienes y servicios concretos,
los educativos, como por ejemplo los jardines de infancia o las universidades; pero, además, y en
segundo lugar, estos bienes y servicios educativos deben producir a su vez efectos directos o
indirectos sobre el público, satisfaciendo su demanda de educación. Así como en el primer caso
se puede considerar que la autoridad educativa administra educación, en el segundo caso, la
autoridad educativa desarrolla una política concreta de la educación que prioriza la satisfacción
de unas necesidades en lugar, de otras. Así se refleja en el gráfico 1…
Es por esta razón que al estudiar políticas educativas debemos distinguir muy claramente
aquello que es muy propiamente gestión interna y producción de bienes y servicios educativos,
de los efectos e impactos que esta gestión interna -o administración de la educación- puede
producir en los sujetos de la política. Porque la autoridad educativa no tiene como horizonte
final la administración de recursos per se, sino la satisfacción de las necesidades de unos sujetos,
el público -los alumnos y sus familias- y los agentes profesionales, sociales y económicos
implicados directamente o indirectamente en la educación.
Por tanto, si en lugar de una función de producción, queremos estudiar la actuación de la
autoridad educativa en el tiempo, la secuencia temporal sería otra, la que muestra el gráfico 2….
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En teoría -pero no en la práctica, como veremos más adelante-, hay una secuencia
temporal lógica en la actuación de la autoridad educativa. Bajo esta visión, probablemente algo
ingenua, la autoridad educativa dispone de un aparato teórico y programático de aquello que
debe hacerse para lograr el bien público; dicho de otra forma, en primer lugar hay una
formulación clara de los efectos e impactos que la autoridad desea producir sobre el público. De
acuerdo con estos efectos deseados se dibuja una estrategia a seguir, en términos de bienes y
servicios educativos que será necesario producir, aumentar, reducir o suprimir. Finalmente, y de
acuerdo con esta estrategia, se diseña el presupuesto como un instrumento privilegiado para
poner en práctica la política educativa deseada. La realidad, en este y en otros casos, es mucho
más compleja y rica en matices que la teoría.

I.4. Los efectos de las políticas educativas

A diferencia de lo que ocurre con los resultados de la gestión interna o administración
educativa, los efectos de las políticas educativas no son objetos simples de estudio. En general,
comparten un cierto número de características entre las que destacan las siguientes:
1. Generalmente, se enuncian de forma abstracta, en términos cualitativos y a menudo
difíciles de medir. Así, por ejemplo, un pretendido efecto de una política educativa puede ser la
democratización del acceso a la universidad.
2. No se dan, de hecho, sino bastante tiempo después de puesta en marcha la actuación de
la autoridad educativa. Por ejemplo, la creación de una nueva universidad a través de la
promulgación de una ley no se traduce en una descongestión o desmasificación de las aulas de
las demás universidades hasta bastantes años más tarde.
3. La relación entre los bienes y servicios producidos por la administración educativa y
sus efectos no es siempre, por principio, directa, lineal o mecánica. El aumento de los recursos
económicos para becas universitarias no se traduce necesariamente en una mejora de la
democratización del acceso a la universidad. Su distribución puede primar, queriéndolo o no,
otros criterios aparte de la extracción socioeconómica.
4. Los efectos de una política educativa no se circunscriben solamente al sector educativo
y, contrariamente, los efectos de otro tipo de política pública pueden ser también, apreciables en
el sector educativo. Por ejemplo, una política dirigida a la democratización de la universidad
puede tener efectos sobre la política de reclutamiento para el servicio militar, y viceversa.
Estudiar los efectos de las políticas educativas, saber por qué a veces los productos
suministrados por la administración educativa no generan los efectos previstos por la autoridad
educativa y prescribir cómo se pueden lograr, es una tarea esencial de la Política Educativa. En
cambio, analizar cómo puede mejorar la eficiencia de la administración educativa es una
cuestión típicamente estudiada por la Ciencia de la Administración o, si se quiere, por la
Administración Educativa (de nuevo así en mayúsculas). Veamos, a continuación, cómo se
estudian las políticas educativas y cómo trabaja, por tanto, la Política Educativa.

II. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS EDUCATIVAS

El estudio de las Políticas educativas requiere un marco conceptual y un aparato

metodológico que permita interpretar por qué, cómo y cuándo se genera una nueva política
educativa y cómo evaluar sus resultados. En última instancia, se trataría de conseguir políticas
educativas más consistentes, eficientes. Ésta es una tarea que asignamos a la Política Educativa,
que dispone, como punto de partida, del marco conceptual y el aparato metodológico de la
Ciencia Política.

II.1. Las políticas educativas como sistema de actuación de la autoridad educativa

Desde este punto de vista, se puede ensayar la adaptación de los marcos conceptuales que
se han desarrollado para el estudio de las políticas públicas en general. Uno de los más
reconocidos y utilizados ha sido el de Jones (1970), que define el proceso de configuración de
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una política como una secuencia de actividades de la autoridad pública, desde que identifica un
problema hasta que, a través de su actuación, consigue resultados.
Tal como muestra el gráfico 3, el proceso de configuración de una política educativa
comprende cinco fases diferentes:
1. La identificación de un problema.
2. La formulación de soluciones.
3. La toma de decisiones.
4. La ejecución del programa de actuación.
5. La finalización de la actuación y su evaluación.

Gráfico 3. El proceso de configuración de una política educativa.

Identificación Formulación de Toma de Aplicación de Evaluación de

de un problema una solución decisiones la acción los resultados
o acción

-Examen de los Elaboración de Creación de Ejecución Reacciones a

hechos respuestas una coalición Gestión y las acciones
-Definición del Estudio de Legitimación administración Juicio sobre
problema soluciones de la política Producción de los efectos
-Agregado de Adecuación a escogida efectos Expresión
intereses los criterios
-Organización de
las demandas
-Representación y
acceso ante
Las autoridades
públicas

Identificación Propuesta de Política Impacto sobre Acción política

de un problema una respuesta efectiva el terreno o reajuste
de acción

Resolución del problema o

finalización de la política

Es fácil ver cómo estas fases pueden aplicarse a la configuración de cualquier política
educativa. Seguidamente lo veremos tomando como punto de partida un supuesto práctico.

II.1.1. La identificación de un problema

La experiencia de un problema es el detonante de la configuración de una política. Las
fuentes de los problemas son muy diversas y pueden afectar tanto a la gestión interna como,
propiamente, a la gestión política y, a menudo, a ambas a la vez, como veremos en el siguiente
supuesto. No hace falta decir que se trata de un supuesto inventado y que las coincidencias con la
realidad si existieran serian, en este caso, puramente fortuitas.
Supongamos que en un país imaginario el sector educativo se encuentra en equilibrio. Un
nuevo factor viene a introducir un desequilibrio y provoca una situación crítica. Pero, ¿qué es
una crisis? En Política, y también en Política Educativa, una crisis no es otra cosa que una
situación inestable que ha de resolverse mediante una política concreta. La inestabilidad aparece
cuando se modifica el estado actual de las cosas. en la realidad (pasa alguna cosa nueva), o bien
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en la manera como se ve la realidad (alguien dice algo nuevo). Tanto una cosa como la otra
pueden forzar a la autoridad a actuar para restablecer el equilibrio.
La actuación puede ser en el pleno de las manifestaciones (rebatir afirmaciones) o en el de la
gestión, interna o externa. A nuestros efectos este nuevo factor podría ser la publicación de los
resultados de una investigación de alcance internacional, de acuerdo con los cuales los
conocimientos de los escolares de enseñanza secundaria obligatoria del país a que nos referimos
son equiparables prácticamente en todo a los de aquellos países con los cuales siempre se
compara, excepto en un caso: el aprendizaje de idiomas.
La presentación de los resultados de la investigación tiene un amplio eco en la prensa,
que amplifica y destaca aquello que es más noticiable, es decir, las carencias en materia de
idiomas, considerados un elemento estratégico para la competitividad en los mercados
internacionales. La radio y la televisión menudean debates sobre el tema, con el deseo de poner
de manifiesto las causas de esta carencia. En los debates aparecen representados todos aquellos
colectivos que se presentan como partes implicadas. Se trata de las familias, los estudiantes de
enseñanza secundaria, y los profesores de idiomas de los centros escolares, primordialmente.
Estos últimos son especialmente beligerantes contra la administración, a la que culpan de los
déficits actuales, le formulan un conjunto de propuestas dirigidas a mejorar la calidad de la
enseñanza. La cuestión llega también al Parlamento nacional, donde se suceden diferentes
interpelaciones.
La presión es tan fuerte que obliga al Ministerio de Educación, convencido de la seriedad
de la investigación, a tomar posición sobre el tema. De hecho, aunque la situación del
aprendizaje de idiomas era conocida con anterioridad por la administración, que tenía en marcha
una serie de actuaciones en este campo, no se consideraba un tema prioritario porque otros,
como, por ejemplo, el desarrollo del mapa escolar, acaparaban la máxima atención política. Dada
la presión, no obstante, el Ministerio de Educación se ve obligado a priorizar este tema y lo
incorpora en su agenda. La agenda se puede definir como "el conjunto de los problemas que
apelan a un debate público, e incluso a la intervención (activa) de las autoridades públicas
legítimas", es decir, se trata del conjunto de problemas que interesan o preocupan a la opinión
pública hasta el punto de exigir la intervención de la autoridad pública. ¿Qué es lo que hace que
un problema concreto entre o no en la agenda política de la autoridad? Pues, sencillamente, la
interpretación política que esta autoridad hace del problema, de su urgencia y de la conveniencia
de convertir su posible solución en una prioridad política.
A regañadientes, el ministro pone en marcha una serie de conversaciones con las
asociaciones de estudiantes, asociaciones de padres y los representantes sindicales y
profesionales de los docentes. Incorporar un tema en la agenda política es el primer paso para
generar una política educativa específica.
Hasta el momento, han sucedido los siguientes hechos:
A. Se han valorado unos datos hasta entonces desconocidos: los resultados académicos en
idiomas comparados con los de otros países.
B. Esta valoración o juicio ha conducido a la identificación de un problema: hay un
déficit en el aprendizaje de idiomas.
C. Han aparecido unos intereses en juego, en este caso, los de los usuarios (alumnos y
familias) y los de los profesionales (profesores de idiomas),
D. Estos intereses piden una intervención concreta de la autoridad política.
E. Se abre un proceso de diálogo con todas las partes implicadas.

II.1.2. La formulación de soluciones

En este caso, se trata de adoptar una respuesta frente a la opinión pública y formular, por
tanto, una propuesta política concretada en un programa de actuaciones a desarrollar.
Siguiendo con el ejemplo, el Ministerio de Educación estudia, seguidamente, las
respuestas que como gestión interna puede llegar a dar. Identifica varias con un coste también
diferente:
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* incrementar las actuaciones de formación permanente del profesorado, insistiendo en la
didáctica;
* contratar profesorado nativo;
* aumentar las bolsas para estancias e intercambios en el extranjero de alumnos;
* poner en marcha una serie de emisiones de programas de radio y televisión, en horario escolar,
en lenguas extranjeras;
* crear centros públicos de enseñanza de idiomas en todas las demarcaciones territoriales,
aprovechando las infraestructuras y el profesorado de los institutos de enseñanza secundaria.
Identificadas las posibles respuestas, examinado su coste y efectos, el ministro las
presenta a la opinión pública como eventuales soluciones. Este proceso es, pues, principalmente
interno y conduce a una propuesta tentativa que se lanza al exterior como paso previo a una toma
definitiva de decisiones.

II.1.3. La toma de decisiones

Antes de tomar una decisión definitiva, la autoridad política convoca a todos los actores
implicados con el fin de darles a conocer su propuesta y de ganar adhesiones. En el fondo, el
objetivo final es adoptar una política consensuada entre todos los actores, pero cuado esto no es
posible es necesario por lo menos tener el apoyo de un núcleo importante de los actores,
preferiblemente de los usuarios.
En este supuesto es evidente que el Ministerio de Educación anunciará a cada grupo de
actores (estudiantes, familias, profesores) su propuesta y la modulará a través del diálogo. De las
propuestas enunciadas es casi seguro que algunas contarán con una fuerte oposición y quizá sean
finalmente rechazadas, como, por ejemplo, la contratación de personal nativo (por parte de los
profesores en ejercicio); otras, es muy posible que sean consideradas insuficientes, como, por
ejemplo, la cantidad de dinero que se pone a disposición de las bolsas para estancias e
intercambios de alumnos; finalmente, todavía es posible que algún actor añada nuevas
propuestas, como, por ejemplo, que los centros públicos ofrezcan clases de refuerzo en idiomas a
bajo coste (por parte de las familias). El Ministerio de Educación redefinirá, de acuerdo con estas
expresiones, su propuesta, lo que puede requerir perfectamente un largo periodo de tiempo.
Se trata pues de legitimar una decisión que toma la forma de un programa de actuación dirigido a
resolver el problema identificado. En términos generales, la legitimidad política implica la
capacidad de un sistema político para generar y mantener la convicción de que las instituciones
políticas existentes son las más convenientes y apropiadas para la sociedad. El grado de
legitimidad de los sistemas políticos democráticos contemporáneos depende, en gran medida, de
los medios con que se hayan resuelto los temas clave que han sido considerados problemáticos
históricamente por la sociedad. En cambio, se dice que una actuación, un gobierno o una política
educativa están legitimadas cuando son legítimas, es decir, cuando son el resultado de procesos o
procedimientos respetuosos con la legalidad vigente o bien cuando son aceptados por consenso
por todos los actores y, eventualmente, por todos los sujetos.
El programa, por tanto, pasará a ser ejecutado sobre la base de que todos los actores
implicados le dan, en mayor o menor grado, su apoyo. De hecho, no siempre será así, porque hay
veces en que se da una situación de oposición entre los mismos actores que es muy difícil de
resolver. Otras veces, puede ser que los actores se coaliguen contra la autoridad educativa, si
encuentran que ello favorece sus intereses. Así, por ejemplo, cuando unas elecciones políticas
son inminentes, o bien cuando los actores juzgan a la autoridad pública débil o inestables y ven
la oportunidad de favorecer o provocar su sustitución.

II.1.4. La ejecución del programa de actuación

Ya ha llegado el momento de ejecutar un programa de actuación. Se entra, por tanto, en la fase de
gestión interna, propiamente dicha, durante la cual se trata de poner en marcha cada una de las
actuaciones previstas, de forma eficiente y coordenada. Es a partir de este momento que deberían
empezar a producirse efectos. Cabe decir, sin embargo, que los efectos más inmediatos -por
ejemplo, aumentar el número de plazas para la formación permanente de profesorado- no son
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siempre los efectos políticos deseados, sino que son efectos puramente estratégicos: son el medio
para llegar a resolver el problema original. Es la gestión interna que lleva a la gestión política.
La fase de ejecución no debe ser contemplada, sin embargo, como una fase durante la
cual el juego político pasa a segundo término. Muy al contrario, la gestión interna puede ser
también un foco de crisis. En el supuesto desarrollado hasta el momento, podría muy bien
acontecer que los recursos disponibles no hiciesen viable la creación de centros de enseñanza de
idiomas en todas las zonas a la vez, y que fuese necesario establecer un mapa de prioridades
-parecido al mapa escolar-. Es fácil ver que esto generaría nuevos problemas y que, con toda
seguridad, la planificación de estos centros requeriría el establecimiento de una política concreta
y específica. Como veremos en la recapitulación, las políticas educativas no pueden ser
examinadas nunca como un proceso mecánico o lineal.

II.1.5. La finalización de la actuación

Aunque, en principio, parecería más bien que las políticas educativas se difuminan y se
disipan hasta llegar a desaparecer totalmente, lo cierto es que llega un momento en que las
políticas educativas se terminan, por razones muy diversas. Es el momento de evaluarlas.
El resultado de la evaluación puede ser o bien positivo -se ha resuelto el problema- o
bien negativo -no se ha resuelto-. En este último caso, será necesario reajustar la política
educativa por completo o en parte. La evaluación de las políticas educativas es un campo
relativamente innovador poco trillado y, paradójicamente, muy fructífero. La falta de tradición
que hay en nuestro país de estudios de política Educativa ha hecho, sin duda, que llevemos un
gran retraso en esta materia. Ahora bien, sí es cierto que se puede comprobar una tendencia
incipiente a evaluar el sistema escolar, especialmente en todo aquello que hace referencia a los
resultados académicos de los estudiantes. Sin duda, es una primera aproximación a la evaluación
de las políticas educativas, pero no la única posible, tal y como se muestra en el siguiente
capítulo.
En el caso de la política que nos ocupa, la solución al problema inicial llegará en el
momento en que las puntuaciones medias de los escolares nacionales en idiomas sean
equiparables a las de los países de su entorno. Aunque, por fuerza, los resultados no llegarán en
este caso en uno o dos años, sí que es posible establecer mecanismos de seguimiento de los
efectos de la política adoptada que faciliten su evaluación. Así, por ejemplo, sería muy
conveniente realizar estudios de seguimiento aplicando a muestras significativas de estudiantes
de 14 y 16 años las mismas pruebas sobre idiomas. Esto permitiría constatar hasta qué punto se
está produciendo un beneficio a medida que el programa de actuaciones se va desplegando.
Es muy propio de las políticas educativas -y, por extensión, de las sociales- que los
procesos de evaluación conduzcan a un reajuste y a una retroalimentación constantes. Casi por
principio los problemas de la esfera educativa no se pueden considerar como resueltos a menudo
se reformulan o toman una nueva fisonomía, lo que se traduce en una formulación de nuevas
políticas educativas.

II.2. Las reformas educativas como instrumento político

Las reformas educativas son, sin duda alguna, expresiones privilegiadas de políticos y
uno de sus principales instrumentos. Con frecuencia, las reformas educativas incorporan
importantes elementos de innovación que afectan a los procesos de enseñanza y aprendizaje y los
contenidos curriculares. Así, pues, innovación y reformas educativas son, por lo menos en teoría,
dos conceptos extremadamente relacionados. Aun así, en la práctica son a menudo conceptos,
más que interrelacionados, contrapuestos. Hay, históricamente, muchos ejemplos de grandes
reformas educativas que, queriéndolo o no, han reducido a un mínimo la capacidad de
innovación de los centros y de los profesores. Probablemente tanto las reformas como las
innovaciones son igualmente necesarias, como siempre se acostumbra a poner de manifiesto,
pero lo cierto es que la mayor parte de los profesionales de la educación se sienten más atraídos
por todo aquello que esté relacionado con la innovación educativa y rechazan como algo ajeno
cualquier propósito de reforma. A muchos les parece que la innovación está mucho más
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vinculada al ejercicio profesional de lo que lo está la reforma y, por consiguiente, les interpela
mucho más. En cambio, las reformas educativas a menudo parecen estar sólo en el círculo de
intereses de los políticos y de los sindicatos. Quizás sea así en la mayoría de casos, pero no
debería ser de esta manera. Aquello que pasa en los centros educativos está directamente
relacionado tanto con las innovaciones como con las reformas, ya que de ambas depende aquello
que conocemos como calidad de la educación.

II.2.1. Innovación y reforma

Por consiguiente, no es extraño que muchos ensayos sobre innovación y reforma
educativa empiecen haciendo distinciones terminológicas e incluso léxicas. Desde un punto de
vista tecnológico, las diferencias entre innovación y reforma no son demasiado precisas, tanto es
así que en algunos casos se hacen equivaler como sinónimos. En general, el concepto de reforma
implica un cambio en el marco legislativo o estructural o, por lo menos, un cambio global en la
configuración del servicio público de la educación, No hace falta profundizar demasiado para
llegar a la conclusión de que son procesos muy parecidos, dirigidos a introducir mejoras en la
realidad educativa, que se producen, no obstante, a una escala bien diferente y de acuerdo con
una lógica también diferente. Tanto una innovación como una reforma son conceptos que se
relacionan con un orden de cosas preexistente, con un status quo, con una situación estable de
partida. Innovación y reforma representan, pues, la oportunidad de un cambio; son, de hecho,
tentativas de cambio que pueden llegar a tomar cuerpo y a generalizarse o no. Pero, cualquier
cambio que se da en un aula o en una escuela, ¿debe considerarse una innovación?

Claves de la innovación educativa

En efecto, el concepto de innovación implica el de cambio, pero le añade al menos tres
elementos más:
- Primero, la idea de que el cambio es consciente, deseado y, de una u otra manera, el resultado
de una voluntad decidida y deliberada de cambio. Una innovación educativa no es un invento
que pueda ser un resultado fortuito o fruto del azar.
- Segundo, también incorpora la idea de que la innovación es el resultado de un proceso, es
decir, que en general cumple unas fases específicas, pero variables de acuerdo con el tipo de
innovación de que se trate.
- Tercero, aun siendo un cambio más o menos sustancial, no modifica la actuación en el aula o en
la escuela más allá de lo que está previsto en la legislación y es admisible sin modificar el status
quo del sistema escolar; así, por ejemplo, no puede modificar ni la estructura en niveles y ciclos
educativos ni tampoco el currículum en lo que se refiere al primer nivel de concreción. Aun así,
una innovación puede ser inducida e introducida por cualquiera de los actores del sistema
escolar: desde los estudiantes y las familias hasta la administración central o autonómica, sin
olvidar, obviamente, los equipos docentes, que son, al fin y al cabo, quienes más innovaciones
generan.
Uno de los teóricos más importantes de la innovación educativa ha sido M.B. Miles, para
quien una innovación educativa no es otra cosa que "un cambio específico nuevo y deliberado
que aporta más eficacia en el logro de los objetivos del sistema educativo". En esta definición se
recoge la noción de intención que añade consistencia y voluntad al cambio introducido, a su vez
también se pone de manifiesto la idea de que una innovación siempre debe tener un valor
positivo en el sentido de contribuir a mejorar la tarea educativa. Ahora bien, dejando de lado esta
definición que podría considerarse clásica, hoy en día parece predominar un concepto más
dinámico de innovación. El Instituto Nacional de Investigación Pedagógica (INRP) francés ha
tomado como punto de partida para la creación y formación de la base de datos NOVA sobre
innovación en educación y formación una definición mucho más rica en matices. Es la siguiente:
"La innovación es un proceso que tiene como intención una acción de cambio y como medio la
introducción de un elemento o de un sistema nuevos en un contexto ya previamente
estructurado".
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De acuerdo con esta definición, el INRP destaca como cacterísticas principales de la
innovación las siguientes:
l. La innovación es un conjunto de acontecimientos vinculados entre ellos que es
percibido, a su vez, como un solo acontecimiento para quienes lo producen o lo viven. Es una
especie de apoyo espacio-temporal, diferenciado y degradable que perturba positivamente y/o
negativamente por su novedad.
2. Proviene de una intencionalidad consciente de los actores, que proyecta un futuro.
3. Se desarrolla en el marco de una cierta relación de fuerzas y/o solidaridad entre actores
individuales, colectivos e institucionales.
4. Se desarrolla de acuerdo con una concatenación de fases en una sucesión temporal.
5. Invoca y provoca un cambio, constatable por una evaluación. Es decir, se trata de un
cambio cuantificable o, por lo menos, apreciable.
6. Se apoya en un vector de cambio, solución o producto, en el interior de un contexto
específico.
7. Implica un trabajo de arreglo, ajuste y resolución de problemas, ya sea sobre elementos
importantes o bien menores.
8. Moviliza un cierto trasfondo afectivo y emocional, incluso pasional.
En un artículo reciente, el entonces director del INRP, Jean-François Botrel, precisaba
que los trabajos dirigidos a la creación de la base de datos NOVA en un contexto internacional
llevaron finalmente a simplificar el concepto de innovación educativa, de forma que pudiera ser
válido en toda Europa. El resultado es que queda definida como «un proceso que remite a una o
más intenciones de introducir un cambio en una estructura, en un dispositivo o en una práctica de
educación o formación». Pero, aún remarca el propio Botrel, lo cierto es que todavía hizo falta
un esfuerzo adicional con el resultado de una definición extremadamente amplia: "Una creación
colectiva de unas soluciones originales para determinadas necesidades (nuevas)" en un entorno
escolar.
Probablemente la conclusión más juiciosa seria que la innovación educativa esconde una
diversidad tan grande de fenómenos que se producen en el centro escolar que es absolutamente
imposible encontrar una definición que los englobe a todos y que no sea, necesariamente, amplia.
Pero, la definición propuesta no explica cuáles son los aspectos o elementos del centro
escolar o del aula que quedan afectados por la innovación. Como es obvio, hay muchas posibles
categorizaciones y aquí sólo se ofrece una que tiene la ventaja de ser simple y al mismo tiempo
lo suficientemente precisa como para ser útil. Así, pues, una innovación educativa puede
interesar alguna o varias de las dimensiones siguientes, particularmente en el contexto de un
centro escolar concreto:

A. La introducción de nuevas áreas o contenidos curriculares.

B. La utilización de nuevos materiales y tecnologías curriculares.
C. La aplicación de nuevos enfoques y estrategias de los procesos de enseñanza y
aprendizaje.
D. El cambio en las creencias y presupuestos pedagógicos de los diferentes actores
educativos.
Se trata, en suma, de dejar bien sentado que una innovación puede incidir sobre
cualquiera de los aspectos que modula el acto didáctico en un contexto espacio-temporal dado.

El concepto de reforma educativa

Una reforma es también, esencialmente, un cambio. A su vez, también podría ser
considerada una innovación si no fuera porque altera en grado variable, el sistema en su conjunto
desde el punto de vista de la estructura o bien desde el punto de vista curricular o bien, todavía,
desde la perspectiva de las condiciones de prestación del servicio educativo.
Por esta razón, a diferencia de las innovaciones que están al alcance de los mismos
sujetos del proceso educativo, las reformas sólo pueden ser, por regla general, el resultado de una
acción política y legislativa.
 11
En el discurso pedagógico, el término "reforma" se acostumbra a utilizar de forma vaga e
imprecisa para sugerir la necesidad de un cambio profundo que ha de ser el resultado de un
proceso político con importantes implicaciones en la distribución de poder y de los recursos
materiales. Una reforma es, pues, una alteración fundamental de las políticas educativas
nacionales que, a su vez, comporta cambios en todas o algunas de las esferas siguientes:
1. El gobierno y la administración del sistema escolar en su conjunto o de las escuelas.
2. La organización y estructuración en niveles, etapas o ciclos del sistema escolar y,
directa o indirectamente el establecimiento de los porcentajes:
* De niños y jóvenes de cada cohorte que completa los niveles sucesivos del sistema
escolar.
* De niños o jóvenes de los diferentes estratos sociales o de chicas que completan los
niveles sucesivos del sistema escolar.
3. La financiación del sistema escolar y, más concretamente:
* Los recursos que el país destina al sector educativo.
* La distribución de los recursos educativos entre los diferentes niveles del sistema
escolar.
* La distribución entre recursos públicos y privados para financiar el sistema escolar y las
políticas de concertación público-privado.
4. El currículum, es decir, quién toma las decisiones sobre qué debe enseñarse, cómo y
cuándo, además de cómo debe evaluarse y de las titulaciones a las que cada currículum
da paso.
5. El profesorado, su formación, selección y evaluación.
6. La evaluación de los resultados del sistema escolar.
No hace falta decir que de todas estas esferas la del currículum y la del profesorado son
las que más directamente relacionadas están con el fomento o el freno a la innovación educativa.
Pero ninguna reforma que afecte a las demás esferas dejará de tener un impacto sobre esta
capacidad de innovación.
¿Son concebibles reformas educativas que no sean estrictamente escolares? Sí y no.
Aquello que denominamos sistema educativo a menudo no es otra cosa que un eufemismo que
designa ni más ni menos que el sistema escolar.
A pesar de ello, la educación de las personas es bastante más que el resultado del currículum
escolar: hay que contar con el impacto de la familia, de los grupos de iguales, de los medios de
comunicación, etc. En todos estos ámbitos se pueden producir y se producen cambios de gran
alcance que podrían ser equivalentes a las reformas escolares si no fuera porque, la mayoría de
las veces, estos cambios no tienen ningún tipo de reflejo legislativo. Así, el concepto de sistema
educativo total se corresponde con la idea enunciada por el sociólogo polaco Szcsepanski y no es
otra cosa que el conjunto de influencias educativas que una persona recibe desde el nacimiento
hasta la edad adulta. El conjunto de estas influencias puede condicionar y limitar el efecto real de
las reformas escolares. Un ejemplo claro lo constituye la tradicional asunción por parte de las
familias del sur de Europa de que la formación profesional no es otra cosa que una vía de
consolación para los jóvenes con escasa capacidad, en lugar de ser la vía más adecuada para la
profesionalización: en suma, un fracaso para un hijo. Por mucho que cambien las estructuras
escolares, romper esta asunción no es fácil y, sin hacerlo, es difícil reformar la formación
profesional.
Ahora bien, ¿todas las reformas educativas son iguales?
Una reforma educativa no es puramente un proceso técnico, sino que es, por encima de cualquier
otra cosa, un proceso político y, en esta medida, es algo directamente relacionado con un
contexto concreto. Por consiguiente, difícilmente dos reformas pueden ser iguales: las mismas
medidas reformadoras aplicadas en contextos distintos generarán distintas dinámicas y,
lógicamente, también darán resultados distintos. Si es cierto que hay, en determinados
momentos, una cierta coincidencia en el sentido de las reformas educativas que se introducen en
países que tienen características parecidas, por ejemplo, una convergencia de los sistemas
 12
escolares en la Unión Europea o en el Mercosur. Pero, más a fondo, conviene preguntarse si
todas las reformas educativas comparten algunos rasgos comunes que las identifiquen.

Las reformas educativas como expresiones de políticas públicas sobre la educación

Las reformas educativas pertenecen al reino de las políticas educativas, las cuales se
caracterizan por generar cambios de naturaleza incremental y no súbita. En efecto, la mayoría de
las políticas educativas conducen a cambios progresivos, a lo largo de un período dilatado de
tiempo, y son difícilmente cuantificables, hasta el punto que durante años puede ser difícil ver
-en e1 sentido más genuino de la palabra- que se haya producido algún cambio. Y las reformas
educativas no son otra cosa que casos particulares de las políticas educativas cuando éstas toman
cuerpo en una ley o conjunto de leyes y conllevan una modificación sustancial del sistema
escolar. La pregunta lógica es, pues, cómo podemos averiguar si un cambio en la política
educativa es puramente un cambio incremental o bien una reforma. He aquí algunas condiciones
que, por lo menos en abstracto, deberían permitir reconocer una reforma educativa.
Fundamentalmente, son tres:
1. Que un organismo público o bien un grupo de personas gane la posesión o bien el
acceso a un bien material o a una determinada actividad o servicio, o bien la capacidad de decidir
sobre alguna materia. Este bien, actividad o servicio o decisión eran previamente inexistentes o
bien eran inaccesibles para ese organismo o grupo que ahora tiene acceso. Esta condición
también se puede formular en negativo, diciendo que un organismo público o bien un grupo de
personas pierde la posesión total o parcial de un bien material o el acceso libre a una determinada
actividad o servicio o la capacidad de decidir. Un ejemplo lo constituye la participación de las
familias en los consejos escolares de centro.
2. Que un organismo público o bien un grupo de personas deba hacer, obligadamente,
alguna actuación o actividad o bien que tenga prohibido hacerla. El ejemplo más claro en el
sector educativo es la existencia de períodos obligatorios de escolarización, otros son la jornada
escolar, el calendario o bien las condiciones de trabajo de los docentes.
3. Que cualquiera de las dos condiciones anteriores sea operativa y esté en vigor durante
un plazo de tiempo suficiente como para tener efectos primarios. De lo contrario, se trata de una
reforma abortada.
Puede parecer que estas condiciones son excesivamente abstractas y genéricas. De hecho,
son condiciones aplicables a cualquier reforma política. Pero, en el campo educativo, ¿también
son de fácil aplicación? Si se toma el ejemplo de la reforma española de 1970, el resultado -muy
esquemáticamente- podría ser el siguiente:
1. Un grupo muy importante de personas accedió a la enseñanza gratuita hasta los 14
años de edad, en la perspectiva de la obligatoriedad escolar. Por lo tanto, un grupo de personas
ganó acceso a un servicio.
2. En efecto, se obligó a todos los niños y jóvenes a permanecer escolarizados hasta los
14 años. Por lo tanto, era un acto no sujeto a opcionalidad, sino forzado.
3. La nueva ordenación y estructura ha estado vigente durante veinte años. Por lo tanto,
tiempo más que suficiente para evaluar sus resultados y ver sus efectos.

II.2.2. El análisis de reformas educativas

Preguntar cuál es la lógica de las reformas educativas es lo mismo que hacer un esfuerzo
de comprensión de los mecanismos según los cuales funcionan las reformas educativas. Dicho de
otra manera:
* ¿Por qué se hacen reformas educativas?
* ¿Por qué fases transcurren las reformas?
* ¿Qué estrategias ayudan a conseguir que las reformas tengan éxito?
No debemos olvidar que el estudio de las reformas educativas es doblemente complejo
por el hecho de que la escuela está extremadamente imbricada en un contexto social rápidamente
cambiante, y que a su vez la escuela es ella misma una forma compleja de interacción social. En
este apartado se intenta dar respuesta a cada uno de estos interrogantes. Justo es decir, no
 13
obstante, que la cuestión de las reformas educativas no ha sido muy estudiada desde una
perspectiva teórica y, por consiguiente, las páginas que siguen deben considerarse provisionales.

¿Por qué se hacen reformas educativas?

Hay, en principio, tres posibles respuestas a esta pregunta.
La primera es que las reformas no son, en realidad, más que un espejismo o, más bien, un
placebo. Es decir, que no existen. En esta medida, las intenciones de reforma serían
periódicamente anunciadas por los gobiernos con la finalidad de distraer a los actores -o a
algunos actores- del sistema escolar de los problemas reales. El anuncio de una reforma tiene un
notable atractivo y capta rápidamente la atención del público. Entre el anuncio y la reforma -si
alguna vez llega a ponerse en práctica- pueden pasar años. Tal como afirma Campbell, una
reforma educativa podría no ser otra cosa que un conjunto "de gestos simbólicos dirigidos a
poner de manifiesto la conciencia que el gobierno tiene de un problema y sus buenas intenciones,
más que de esfuerzos serios para lograr el cambio social". Com puede comprobarse, se trata de
una visión hipercrítica que probablemente menosprecia el valor real de las reformas educativas,
pero que también pone de manifiesto que las reformas educativas pueden
tener, además de las intenciones manifiestas, otras latentes.
Es en esta línea que debe reconocerse también lo que se ha llamado "la ilusión
meliorística": dar por hecho que la historia camina siempre en el sentido de una mejora constante
y que, por esta misma razón, cualquier reforma que se introduzca siempre será para bien y
representará un beneficio notable respecto a la situación inicial de partida y, por consiguiente,
una mejora de la calidad de la educación. Esto también presupone una visión extremadamente
ingenua de la sociedad, como si el consenso entre todos los grupos fuese una constante, no sólo
en materia educativa sino en cualquier materia objeto de debate sociopolítico.
Una segunda perspectiva sostiene que las reformas educativas obedecen a la lógica
propia del sistema escolar y que no tienen ninguna relación de dependencia ni de subordinación
respecto al sistema social, lo que viene a sugerir que el sistema escolar funciona con absoluta
autonomía -para bien y para mal- de la sociedad. Esta visión ya fue revisada críticamente
muchos años atrás por Merrit yCoombs, quienes afirmaron que muchas personas han visto «los
sistemas escolares como áreas de decisión extremadamente autónomas y de una u otra forma
aisladas», pero más recientemente se ha insistido en esta-línea-de-pensamiento. Así, Green,
Erikson y Seidman afirman en un estudio sobre prospectiva educativa que los sistemas escolares
tienen una lógica o racionalidad práctica que le es propia de forma que su «comportamiento, sus
procesos inherentes, pueden hacerse inteligibles de forma independiente de las diferencias en
materia de ideología política y económica».
La tercera respuesta afirma que las reformas educativas, no son sino parte de las reformas
sociales más amplias que acompañan a los procesos de cambio social y que es precisamente y
sólo en su marco que pueden llegar a ser comprendidas. No es difícil encontrar argumentos que
defienden este punto de vista. Así, por ejemplo, Merritt y Coombs remarcaron que, "hay una
evidencia incontrovertible de que en la mayoría de naciones virtualmente todas las decisiones
educativas, y ciertamente incluidos los esfuerzos en favor de las grandes reformas, están
extremadamente interrelacionados con acontecimientos concurrentes en los reinos cultural,
social, económico y político». De hecho, se podría ir mucho más allá y afirmar, como hace
Simmons, que "los factores políticos y económico son mucho más importantes en lo que se
refiere a la conformación de las reformas educativas de lo que lo son los factores internos del
propio sistema escolar". Aquí daremos por buena, en principio, esta última opción y
consideraremos, por tanto, que las reformas educativas son comprensibles en el marco más
amplio de la dinámica de los sistemas sociales.
Ahora todavía cabe preguntarse por qué se producen las reformas educativas. Y, como es
habitual también aquí se encuentra un abanico relativamente amplio de propuestas teóricas.
Esencialmente, hay dos preguntas que deben plantearse para entender este por qué. Son las
siguientes:
 14
* Cuando se dice que una reforma educativa debe entenderse en el marco más amplio de
un sistema social ¿cuál es este sistema: el propio país o -en nuestro caso- el sistema social
occidental, capitalista y desarrollado? Dicho de otra forma, ¿la explicación de las causas de la
reforma educativa debe encontrarse sólo en el contexto nacional o en un contexto internacional,
más amplio? Ésta es una pregunta que tiene que ver con el marco de comprensión de las
reformas.
* Cuando decimos que una reforma educativa depende, en buena medida del marco social
económico y político, ¿partimos de una visión de acuerdo con la cual la reforma es un proceso de
ajuste a unas nuevas demandas o bien de otra distinta según la cual es el resultado de un
conflicto entre fuerzas y valores opuestos? Se trata de una pregunta que tiene que ver con la
causa de la reforma.
Cruzando las posibles respuestas teóricas a estas dos preguntas aparece una matriz de
teorías explicativas de las reformas educativas que, podría tomar la forma esbozada en la tabla 1.
Veamos cada una de estas cuatro posibilidades por separado, empezando primero por aquellas
que consideran las reformas educativas como un fenómeno a escala puramente nacional.
La primera teoría explicativa, que denominamos aquí melioristica -y que combina un
marco explicativo nacional con una causación basada en el equilibrio-, sostiene que una reforma
educativa no es otra cosa que un movimiento natural hacia estadios cada vez más altos de
desarrollo social o, por lo menos, una serie de adaptaciones necesarias por causa de los
desequilibrios entre las demandas y necesidades de la sociedad de un país concreto y la respuesta
que da el sistema escolar nacional. Por lo tanto, es una perspectiva homeostática, de acuerdo con
la cual lo más importante es la integración funcional, la armonía y la estabilidad entre
necesidades nacionales y sistema escolar. Así, según autores como Merritt y Coombs, las
reformas se producirían como resultado de una interacción entre sistema social y sistema escolar
a la búsqueda constante del equilibrio y con un horizonte claramente melioristico. Por esta razón,
todas las reformas pasarían por las mismas fases:
* aparece una nueva necesidad social en el país;
* se asigna a la escuela la responsabilidad de la satisfacción de esta necesidad;
* se reforma la escuela para acomodarla a la nueva funcionalidad;
* la escuela asume el nuevo rol: y,
* como consecuencia, se producen cambios tanto latentes como manifiestos en la
sociedad.
En resumen, las reformas educativas vendrían determinadas por la necesidad de mantener
el equilibrio de un sistema homeostático, del que el subsistema escolar forma parte.
La segunda teoría, que denominaremos dialéctica -y que parte de un marco de
explicación nacional con una causación centrada en el conflicto- afirma, en cambio, que los
sistemas sociales son profundamente inestables porque contienen en su seno conflictos de
valores, de riqueza y de poder. De acuerdo con esta explicación, las reformas educativas serían el
resultado de estos conflictos entre grupos sociales, étnicos, nacionales, religiosos, políticos con
intereses incompatibles o bien el resultado de contradicciones estructurales -por ejemplo, de raíz
económica- que no han sido adecuadamente mediadas o resueltas. No hace falta señalar que esta
perspectiva está muy influida por la teoría marxista hasta el punto que hay autores que explican
las reformas educativas sobre la base de conflictos de intereses entre diferentes clases sociales.
Representativos de estas teorías son autores como Martín Carnoy y Henry Levin.
Pasemos ahora a las teorías que consideran las reformas educativas como fenómenos que
sólo pueden ser entendidos desde una perspectiva internacional, a escala mundial. De nuevo
encontraremos aquí, en primer lugar, las teorías que defienden que la comprensión de las
reformas educativas sólo es posible si se acepta la existencia de lo que podríamos denominar un
«sistema cultural relativamente unificado» a escala mundial. Esto es tanto como decir que el
mundo tiende a un único patrón económico, político y cultural. De la misma forma que todos los
países se apresuran en converger según este patrón, al que progresivamente se irán acercando,
también irán reformando sus sistemas escolares en una línea igualmente convergente. Por esta
razón denominamos a estas teorías convergentes -basadas en un marco internacional y en una
 15
causación centrada en el equilibrio-. Más tarde o más temprano, las estructuras y las prácticas
educativas de todo el mundo se parecerán tanto que se harán indistinguibles, de la misma forma
que hoy se encuentran en todo el mundo los mismos productos y marcas comerciales. Las
reformas educativas aparecerían siempre como la necesaria respuesta al imperativo de la
globalización y la internacionalización de la economía. Cuanto más se parecen los países desde
el punto de vista político, económico y social, más tienden a parecerse sus sistemas escolares.
Cuanto más se parecen éstos, más parecidos son los problemas a los cuales deben enfrentarse y,
al fin y al cabo, más coincidentes son las reformas educativas. Autores significativos de esta
perspectiva son, por ejemplo, Boli, Ramírez y Meyer.
Finalmente, hay todavía una última perspectiva que comparte con la anterior la creencia
firme de que las reformas educativas recientes deben entenderse a la luz de una dinámica sólo
comprensible a escala mundial, pero que no se basa en una visión funcionalista, sino en la
existencia de conflictos entre países y entre grupos sociales. Esta sería la teoría de la
dependencia, -según a cual los verdaderos intereses en juego serían, por un lado, los del
capitalismo internacional -las multinacionales- y, por el otro, los legítimos intereses de los países
en vías de desarrollo. En este contexto, los organismos internacionales contribuirían mucho a la
propagación de las estructuras y métodos de enseñanza que más convienen a los grupos
internacionales dominantes, financiando y prestando apoyo a las reformas educativas dirigidas a
favorecer los principios del capitalismo moderno del neoliberalismo. Autores representativos de
esta perspectiva son, por ejemplo, Altbach y Ginsburg.
La perspectiva que aquí se asume consiste en conceder mayor poder explicativo a las
teorías que centran la causación en el equilibrio, ya sea a escala nacional o, en el caso de países
que, como los europeos, se encuentran en un proceso de decidida convergencia, también
internacional. Con todo, es difícil sustraerse a la convicción de que toda reforma educativa es, en
todo o en parte, una expresión de un conflicto de intereses. Y, por ello, tal vez quepa concluir que
en cada reforma pueden aparecer en distinta medida elementos que difícilmente se pueden
interpretar tan sólo a la luz de una única teoría. Probablemente, esta conclusión sólo sirva para
afirmar el carácter genuino, único e irrepetible de cada reforma educativa.
¿Por qué fases transcurren las reformas educativas?
Teniendo presente que una reforma educativa es, ante todo, un proceso de desarrollo de
una política pública, puede afirmarse que transcurrirá por las mismas fases que cualquier otra
política pública. Tal y como se sugirió en el capítulo anterior, estas fases serían:
1. La identificación de un problema.
2. La formulación de soluciones.
3. La toma de decisiones.
4. La ejecución del programa de actuación.
5. La finalización de la actuación y su evaluación.
Si se intentara aplicar ahora estas fases al desarrollo de una reforma educativa el
resultado podría ser éste:
1. La identificación de un problema. Las causas originarias de las reformas educativas
pueden ser muy diversas, pero el desencadenante es siempre una situación de desequilibrio que
es percibida corno problemática. Puede tratarse de un desequilibrio entre el sistema escolar y el
sistema social -un problema de des fase- o bien de un desequilibrio entre lo que el sistema
escolar debería conseguir y aquello que, en realidad consigue y entonces se trata de un problema
de eficacia.
2. La formulación de las líneas generales de una reforma. Una vez diagnosticada una
situación problemática puede ser que la solución política pasa por una reforma, o no. Puede que
baste con un cambio de directrices políticas o bien, por ejemplo, con un reajuste presupuestario.
Para que se produzca una reforma deben darse las condiciones enunciadas en el apartado
anterior, de lo contrario se tratará de una nueva política educativa que no se traducirá en una
reforma. Por ejemplo, un gobierno socialista accedió al poder en el año 1982 en el Estado
español y aunque se apresuró a experimentar nuevos modelos pedagógicos continuó trabajando
bajo- el dictado de la Ley General de Educación franquista de 1970 hasta 1990, año en que se
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aprobó la LOGSE. Muchas reformas educativas, pero no todas, requieren un periodo adecuado
de experimentación y de prueba, muy especialmente las que afectan al currículum y, por
consiguiente, a los métodos y los contenidos de la enseñanza. Sin esta experimentación sería
irresponsable proponer la aprobación de una reforma. De la misma manera, también es muy
importante que durante esta etapa se consulte y se favorezca la máxima participación de todos
los sectores afectados por la reforma.
3. La aprobación de la reforma. Si se ha optado políticamente por una reforma,
entonces hay que conseguir aprobarla: En sistemas centralizados, las reformas requieren una
sanción legislativa. Pero ni tan siquiera en estos sistemas se puede llevar adelante una reforma
sólo por vía legislativa: siempre es necesario un proceso dirigido a conseguir apoyo entre los
diferentes actores del sistema escolar. Por lo tanto, además del correspondiente apoyo político,
hace falta un necesario diálogo con los sindicatos docentes, las diferentes administraciones, las
asociaciones de familias y de estudiantes, los titulares de centros privados, los agentes sociales y
económicos. En parte, estos diálogos podrían tener lugar en los consejos escolares, pero se dan
sobre todo en conversaciones-bipartitas entre el correspondiente ministerio y los diferentes
actores hasta garantizar que la mayoría, si no todos ellos, prestan apoyo a la reforma.

4. La progresiva aplicación de la reforma. Así como la experimentación se lleva a cabo en el

momento de diseñar la reforma, una vez ésta ha sido aprobada hay que garantizar una adopción
progresiva y gradual, de forma que se favorezcan las necesarias adaptaciones a los contextos
locales y se vayan resolviendo los conflictos particulares que puedan ir surgiendo. A no ser que
se trate de reformas puramente administrativas, la mayoría de las reformas educativas -ya sea
porque afectan a las estructuras o a los currícula- no se adoptan de la noche a la mañana, sino
que requieren un proceso y un calendario plurianual, sometido a las disponibilidades
presupuestarias. ¿Cuántos años puede tardar una reforma educativa en ser aplicada? A menudo se
cita el caso de la reforma sueca: treinta años duró el proceso desde la identificación del
problema, a finales de los años cuarenta, hasta la definitiva generalización, sin que de ninguna
manera existieran problemas de tipo financiero. Si estos problemas se presentaran, puede que
hubiera aspectos que no llegasen a ponerse en práctica nunca. Esto, por ejemplo, es lo que pasó
con la Formación Profesional de tercer grado prevista en la Ley General de Educación española,
de 1970 y nunca puesta en práctica.

5.-La generalización de la reforma. Más tarde o más temprano la reforma llegará a

generalizarse. A partir de este momento ya no se puede hablar de una reforma, sino de una nueva
situación de estabilidad. Si la reforma ha afectado a la estructura o bien al currículum, o a ambas
cosas, este proceso habrá durado como mínimo el tiempo en que una cohorte de alumnos haya
completado todo el proceso de principio a fin. Así, si se ha reformado la educación primaria y
ésta dura ahora seis años, habrá que esperar este período de tiempo como mínimo para poder
decir que se ha generalizado y completado la reforma. A partir de aquí, y de acuerdo con la
correspondiente evaluación, se podrán medir los resultados de la reforma y, eventualmente,
reconducirla de acuerdo con las finalidades perseguidas. Lo que es más importante de esta fase
es que conduce a una nueva situación de equilibrio; hasta el momento en que este equilibrio no
se rompa, no será necesaria probablemente ninguna otra reforma educativa.

6. La evaluación de los resultados de la reforma.

Los procesos de evaluación de las reformas educativas son, por desgracia, un fenómeno
relativamente reciente. En muchos países europeos, las tareas de evaluación forman ya parte del
paisaje cotidiano de las políticas educativas y, en estos casos, la evaluación de las refinas no se
lleva a cabo puramente al final del proceso, sino a lo largo de las diferentes fases hasta ahora
mencionadas. En cada una de estas fases, disponer de datos fiables y representativos puede ser
crucial para evaluar tanto la necesidad real de una reforma, como el seguimiento durante el
período de implantación, o los resultados finales por comparación con el sistema o modelo
anterior a la reforma. El mantenimiento de estos sistemas se convierte en un instrumento esencial
 17
para la monitorización del funcionamiento -o mal funcionamiento- de los sistemas escolares,
desde un punto de vista longitudinal o bien transversal. La evaluación de las reformas educativas
acostumbra a contemplar dos dimensiones complementarias: la longitudinal, es decir, a través del
tiempo, y la transversal, es decir, en diferentes lugares en el mismo momento.
Así se puede ver, por ejemplo, si hay cambios importantes en las sucesivas cohortes o
bien si se producen disparidades regionales. Esquemáticamente, las frases por las que atraviesa
una reforma educativa son las se presentan en el gráfico 4.
Pero, si se deseara ir más lejos y profundizar en las condiciones propias de las reformas
educativas, sería preciso examinar muchas reformas diferentes y averiguar así sus características
comunes. Desgraciadamente, no disponemos todavía de estudios que nos permitan teorizar, más
allá de lo que hemos hecho hasta ahora, sobre las fases de las reformas educativas. En parte, esta
carencia es debida al hecho de que las reformas educativas, quizás a diferencia de lo que ocurre
en otros sectores de la actuación política, son extremadamente particulares y relativas a un
contexto concreto. Por ejemplo, difícilmente las fases por las que atraviesa una reforma en un
sistema descentralizado como pueda ser el suizo serán de aplicación en un sistema centralizado
como el francés, y viceversa. Pero, en parte también esta carencia puede ser causada por el hecho
de que los estudios de Política Educativa se han dedicado sobre todo a describir y analizar
políticas educativas concretas y no a teorizar sobre estas políticas. Aun así, disponemos de
algunas excepciones que tratan de examinar con todo detalle algunos de los momentos más
cruciales de toda reforma educativa. Esto es lo que han hecho Guthrie y Koppich al desarrollar
su modelo teórico llamado A.L.M., que estudia los procesos de génesis de las reformas
educativas -en relación con la identificación de problemas- desde una perspectiva
eminentemente política. De acuerdo con este modelo, para que se produzca una reforma
educativa es necesario que se den simultáneamente tres condiciones: alineamiento, iniciativa y
movilización. Veamos cada una de ellas por separado.

1. El alineamiento es una situación política que se produce cuando coinciden cuatro fenómenos
políticos en una sociedad concreta:
* que esta sociedad tenga, en este preciso momento, unas preferencias políticas claras y
mayoritarias. En el campo de la política educativa estas preferencias siempre tienen que ver con
el juego entre cuatro valores diferentes: libertad, igualdad, excelencia v eficiencia. El juego entre
estos cuatro valores ofrece muchas posibles alternativas, pero lo que ahora es importante es
entender que, por regla general, una sociedad tiende a primar uno de estos valores; cuando esta
primacía es reconocida como mayoritaria, entonces podemos afirmar que esa sociedad tiene unas
preferencias políticas claras. Por ejemplo, ¿aceptaría hoy la sociedad española una propuesta de
reforma dirigida a la supresión de las escuelas privadas? Sea cual sea la respuesta, si hay una que
aparece clara, entonces significa que la sociedad española tiene efectivamente unas preferencias
políticas mayoritarias con respecto a esta cuestión y se da, por consiguiente, una primera
precondición;
* que una determinada condición de la sociedad sea percibida como un problema de
política educativa, es decir, la opinión pública -o una parte significativa de los actores políticos-
proclama una insatisfacción respecto del sistema escolar. Esta insatisfacción puede tener que ver,
en términos generales, o bien con un mal funcionamiento del sistema o bien con un desfase entre
lo que el sistema produce y lo que la sociedad pide;
* un conjunto de alternativas políticas. No hace falta decir que, en una sociedad
democrática, siempre aparecen alternativas políticas para resolver los problemas. Los cínicos
llegan a decir que lo que no falta nunca son alternativas políticas en busca de problemas por
resolver;
* una coyuntura política favorable, Esto significa un contexto político suficientemente
predispuesto al cambio. Elementos propios de esta coyuntura serían, por ejemplo, un apoyo
parlamentario suficiente, unos sondeos de opinión favorables, una acción de los medios de
comunicación coincidente en este sentido, etc.
 18
Un gran politólogo, Kingdon, afirma que cuando coinciden estas cuatro condiciones,
entonces se produce lo que él denomina "ventana para la oportunidad", es decir, una oportunidad
para la reforma. Es conveniente, pues, que se aproveche esta ventana y es aquí cuando entran en
juego la iniciativa y la movilización.
2. La iniciativa, de acuerdo con el modelo A.I.M., no es más que un hecho, una
actuación o unas circunstancias que inician el proceso y no se corresponde, por tanto, con lo que
normalmente se conoce por iniciativa política. Es la chispa que hace saltar el problema a la
primera línea de la agenda política y que lo coloca en la primera página de los periódicos. Si el
alineamiento es, sobre todo, una predisposición, la iniciativa, en cambio, es el motor de arranque,
Guhtrie y Koppich defienden que las dos fuentes principales de iniciativa para las
reformas educativas son de tipo demográfico o bien económico, incluyendo también bajo este
epígrafe las necesidades derivadas del progreso tecnológico.
Claramente, es una perspectiva insuficiente, pero por lo menos hay que reconocer el valor de
afirmar que las iniciativas que se basan en cambios demográficos o bien económicos son
generalmente incontestadas, lo cual no siempre ocurre con las iniciativas orientadas a una
pretendida mejora de la calidad educativa.
3. El último elemento es la movilización, la acción que un actor político -también
llamado empresario político en este caso- emprende para promover la reforma educativa cuando
la «ventana para la oportunidad» está abierta.
Cabe decir que la ventana acostumbra a estar abierta sólo durante un corto período de tiempo,
más allá del cual se pierde la oportunidad para la reforma.
De modo consistente con este modelo, Guthrie y Koppich han desarrollado diferentes
estudios que ayudan a comprender cuando es posible que se produzcan reformas educativas o,
dicho de otra forma, en qué momentos y circunstancias es más favorable que se produzcan
reformas educativas. Las conclusiones de su estudio les llevan a afirmar que:
* Las reformas educativas, como las reformas sociales, no son otra cosa que respuestas
retardadas del sistema político a una situación de desequilibrio.
* Por esta razón, es más porobable que se produzcan reformas en momentos de cambio
social, político o económico y, por tanto, de desequilibrio, que durante periodos de estabilidad.
Así pues, son términos asociados a las reformas educativas ambigüedad, incertidumbre y cambio
de valores.
* Las reformas que acaban siendo llevadas a la práctica siempre han sido precedidas de
una intensa conciencia pública de una situación problemática; sin problema, no hay reforma.
* La probabilidad de que una propuesta de reforma educativa llegue a transformarse en
una iniciativa real depende mucho de hasta qué punto sus abogados -o empresarios- pueden
presentarla de forma consistente con los nuevos valores que ahora son preeminentes en la
sociedad.
* Una reforma no es nunca autopropulsada, es decir, si no dispone de abogados o de
empresarios políticos capaces, no prospera.
Torsten Husén, uno de los mayores estudiosos de las políticas educativas y del impacto de
la investigación psicopedagógica sobre las reformas educativas, ha sido uno de los pocos autores
que se ha atrevido a sugerir estrategias adecuadas para conducir las reformas educativas al éxito
y, por lo tanto, recetas para que los empresarios y los abogados de las reformas educativas
puedan conseguirlo.
Las seis recetas de Husén son las siguientes:
1. Una reforma educativa sólo tiene sentido si acompaña a una reforma social, a la
que al fin y al cabo debe estar subordinada. Si esto no se tiene presente, se cae en el error de
tener fe ciega en las reformas educativas, atribuyéndoles más objetivos de los que por sí mismas
pueden llegar a conseguir.
2. Aunque, con algunas excepciones, la mayoría de las reformas educativas se inicia con
vocación nacional y, por tanto, desde un organismo central y planificador, buena parte de su éxito
radica en que la justificación de la reforma sea compartida a escala local y de centro escolar. Es
decir, que la reforma sea percibida como una necesidad desde los mismos centros escolares.
 19
Finalmente, los destinatarios de las reformas son los centros escolares, y si en su seno no se ve la
necesidad de una reforma, ¿quién la llevará a cabo?
3. Si hay un secreto en la planificación de las reformas es la lentitud. A no ser que una
reforma educativa acompañe a una verdadera revolución política, se encontrará con muchos
obstáculos derivados del hecho de que ha de contribuir a cambiar muchos usos y costumbres
bien arraigadas. Vencer esta inercia requiere tiempo y gradualidad. Por lo tanto, acostumbra a ser
mejor pecar de lentitud que de rapidez.
4. Una reforma de amplio alcance requiere también un amplio consenso entre todos
los actores implicados. Este consenso se puede obtener si se favorece la participación en todos
los estadios del diseño y la planificación de la reforma, con la única condición de que esta
participación sea efectiva y responsable y no puramente nominal.
5. Precisamente, se ha de prever en el proceso de puesta en práctica de la refom1a un
conjunto de estrategias dirigidas a vencer las resistencias al cambio, que incluso bajo las
circunstancias más favorables, encuentran todas las reformas educativas. La principal resistencia
al cambio proviene de la falta de información sobre la -propia reforma y el futuro de cada
persona implicada. En este sentido, la mejor estrategia es una buena política de información y de
difusión.
6. La última estrategia -quizás la más importante de todas- consiste en crear, desde el
mismo momento en que se decide llevar adelante una reforma, un mecanismo de control y
evaluación no sólo de los resultados de la reforma; o sino de todas y cada una de las etapas por
las que pasará.

II.3. La insuficiencia de un análisis lineal

El marco de análisis que se acaba de ver, en su aplicación a un caso concreto, no es el
único posible, pero tiene grandes ventajas tanto didácticas como heurísticas. Hay que considerar,
no obstante, algunos aspectos que en la explicación anterior podrían no haber quedado
suficientemente claros.
Como ya se ha indicado, las políticas educativas no son procesos mecánicos ni, mucho
menos lineales. El valor de las fases enunciadas por Jones es el de un marco general de análisis
que debe ser aplicado con la mayor flexibilidad posible. Así, una fase no sigue necesariamente a
la precedente, las fases se pueden superponer, retroceder en su secuencia cronológica o, también,
algunas actividades funcionales puede que no aparezcan nunca a lo largo del proceso.
Por ejemplo, una política puede desaparecer porque nunca llegó a ser ejecutada, o bien
continuar sin que a nadie se le ocurra relacionarla con resultados concretos. Igualmente, hay
decisiones tomadas por una autoridad pública que no han sido precedidas nunca por ninguna
actividad de formulación de soluciones o que tampoco responden a ningún tipo de petición
política o a un problema previamente identificado. También es posible que, una vez tomada una
decisión política; se identifique posteriormente un problema, se racionalice e incluso se lleguen a
elaborar estudios con el fin de justificar la elección.
Finalmente, tampoco debe suponerse que los actores intervienen solamente en aquellos
momentos en que está previsto por el esquema o bien que dejan de ser activos cuando le
conviene a la autoridad pública que así sea. Los actores son siempre activos en el momento de la
identificación del problema de la toma de decisión, pero no desaparecen necesariamente, cuando
la decisión política ya ha sido tomada, sino que pueden ser muy activos en el momento en que se
ejecutan las políticas y, aún más cuando se evalúan. Como han señalado Meny y Thoenig, los
actores, los problemas, las soluciones, las decisiones no son necesariamente estables: pueden
cambiar sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o resurgir a medida que la acción
política progresa.

IV LAS GRANDES CUESTIONES DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS

 20
Hasta aquí se ha presentado un marco general de análisis de las políticas educativas,
desde una perspectiva formal. A partir de ahora examinaremos las políticas educativas desde la
perspectiva de la particularidad de su contenido.
En este sentido se puede aplicar una perspectiva sistémica cuya principal virtud es mostrar que
aquello que tiene lugar en el sistema escolar es función del sistema social, económico y político
en el que trabaja y sobre el que, inversamente, también influye. No sería apropiado, pues,
imaginarse unas relaciones entre sistema escolar y sistema social biunívocas -tal como se refleja
en el gráfico 5- como si se tratase de dos sistemas independientes pero relacionados. Más bien se
trata de unas relaciones que parten de la inclusión del sistema escolar en el marco del sistema
social, económico y político -como refleja mucho mejor el gráfico 6-.
Es desde esta segunda perspectiva, según la cual sistema escolar no es otra cosa que una
parte, fragmento o subsistema del sistema social, que estudiaremos seguidamente, sus relaciones
e influencias.

IV.l. Estado y educación

El referente remoto para el análisis de las relaciones entre
Estado y educación lo constituye la doble voluntad política de proveer, por un lado, y de
controlar, por otro, la educación que han de recibir los ciudadanos de una sociedad moderna. Las
razones que subyacen a esta voluntad política son múltiples y han sido analizadas con sobrado
detalle en otros lugares.
Prácticamente desde que, en el siglo XVIII, Prusia empezara a atraer la atención de un
número creciente de educadores y de políticos por sus considerables avances en materia de
escolarización pública hasta mediados del presente siglo, el papel del Estado en materia de
educación no dejó de acrecentarse. Probablemente, la máxima expresión de este crecimiento
llegó con el llamado Estado del bienestar, una especie de Leviathan bondadoso y un tanto
autocomplaciente, dos de cuyos brazos más poderosos eran precisamente la sanidad y la
educación públicas. Desde mediados del presente siglo hasta hoy la evolución ha sido muy otra.
Y la que se prevé para el futuro más inmediato prosigue parecida línea alternativa.

IV.l.l. Del Estado del bienestar a la razón de Estado

Hasta mediados de la década de los años setenta predominaba en Europa y en los Estados
Unidos una concepción según la cual el Estado debía convertirse en el proveedor de la educación
formal por excelencia -y, en general, de todos los denominados servicios públicos- para la
totalidad de los ciudadanos, sin otro coste para ellos que los impuestos y con las miras puestas en
la igualdad de oportunidades. Sin embargo, hoy en día, prevalecen en los mismos países otras
concepciones sobre el papel del Estado en la provisión de los servicios públicos. Se ha dicho y
repetido hasta la saciedad que el Estado del bienestar ya no existe y se arguye, paradójicamente,
que ha dejado de existir por razón de Estado, porque los Estados europeos -y, por descontado, los
Estados Unidos- ven cercano el momento en que quedarán exhaustos si no ponen freno al gasto
público, dos de cuyos grandes focos son el sistema sanitario y de pensiones y, por supuesto, el
sistema escolar.
En suma, y ésta será la tesis que intentaremos demostrar aquí, el papel del Estado en los
sistemas escolares de la Unión y de los Estados Unidos ha ido mutando desde mediados del
presente siglo. Hoy el Estado busca un nuevo reparto de responsabilidades en el que adoptar, sin
lugar a dudas, una función evaluadora de nuevo cuño, introducir nuevas concepciones acerca de
lo que son los servicios públicos y adoptar fórmulas para gestionarlos que más que nuevas han
de ser consideradas extrañas a lo público, por ser las propias y hasta ahora exclusivas de la
gestión empresarial privada. Como veremos, en esta mutación han confluido diversos factores
que van desde los crecientes deseos de descentralización y de participación en la administración
y gestión de los sistemas escolares, tanto por parte de las autoridades locales como, en general,
por los principales integrantes de la comunidad educativa (profesores, familias y estudiantes),
 21
hasta el cambio en los paradigmas que rigen las concepciones del Estado y del gobierno de los
sistemas escolares.
En este recorrido empezaremos por ver cuáles son las dimensiones de las distintas
funciones que el Estado ejerce en materia educativa, así como hasta dónde alcanza su cuota de
mercado si lo consideramos empresario del servicio público de la educación. A estos efectos,
distinguiremos entre el Estado en el ejercicio de su papel como rector del conjunto del sistema
escolar y el Estado como empresario del sector público de la educación. En el primer caso, su
política afecta o puede afectar al sistema escolar en su conjunto, sea quien sea su empresario; en
el segundo, sus decisiones políticas afectarán sólo a los centros que de él dependa directamente,
aunque puedan influir también indirectamente sobre los restantes.

El Estado, rector del sistema escolar

En Europa, los Estados siguen conservando el control de la mayor parte de las funciones
relacionadas con la provisión educativa, en mayor o menor medida según se trate de sistemas
más o menos centralizados. Es en este sentido que cabe afirmar que el Estado es el rector del
sistema escolar.
Entre sus funciones más relevantes hay que contar con:
- El establecimiento y promulgación de los fines de la educación y de los objetivos de los niveles
educativos; por lo menos en el nivel más general de concreción.
- La administración y el gobierno del sistema escolar, en términos generales, así como la
supervisión v el control de su funcionamiento.
- La financiación del sistema escolar y, particularmente, del parque escolar público y de los
centros subvencionados o concertados.
- La organización del sistema escolar en sus distintos niveles, ciclos y modalidades
institucionales.
- Las prescripciones curriculares de los distintos niveles, ciclos y modalidades institucionales, así
como la homologación de títulos, acreditaciones y certificados, cuando no su expedición directa.
- La acreditación y homologación, y generalmente también la formación inicial del profesorado
de los distintos niveles educativos.
- La evaluación del sistema escolar v, particularmente, de los logros alcanzados por los alumnos.
Por supuesto, todo cuanto antecede rige para el período de la escolaridad obligatoria y en
menor medida para los niveles, ciclos y modalidades institucionales que quedan fuera de este
periodo -muy especialmente la educación preescolar y la formación postsecundaria (universitaria
y no universitaria)-. Se sobreentiende con ello que el Estado es el garante de que, sea mediante la
provisión escolar pública, mediante la privada o directamente de manos de la familia, todos los
ciudadanos reciben un capital mínimo de formación. Por la existencia de estos mínimos, el
Estado se garantiza que sus ciudadanos disponen de los instrumentos básicos para una correcta
socialización o, dicho de otro modo, para una adecuada inserción social, cultural, política y
laboral.
Un ejemplo obvio de las funciones que desarrolla el Estado como rector del sistema
escolar lo constituye la fijación del periodo de escolaridad obligatoria. No deja de ser
significativo a este respecto el hecho innegable de que en los últimos treinta años este periodo
haya crecido hasta alcanzar en algunos países lo que probablemente sea su cota máxima: la
mayoría de edad civil, que se sitúa en tomo a los 18 años de edad. En efecto, en 1960 la edad
media del fin del periodo de la escolaridad obligatoria en los países europeos era de 14,1 años de
edad; hoy esa media es ya de 15,6 años de edad y probablemente seguirá aumentando en el
futuro siguiendo la tendencia patente en la tabla II. Está claro que el control ejercido por el
Estado durante el periodo obligatorio se ha incrementado ostensiblemente en un plazo de tiempo
relativamente corto.
En países como Bélgica y Alemania la duración del período obligatorio alcanza hasta los
18 años de edad, aunque no necesariamente a tiempo completo. En los Países Bajos, por el
contrario, el periodo de obligatoriedad fue ampliado en la pasada década por su extremo inferior,
hasta incluir a los niños de 5 años de edad, lo cual era normativo desde mucho antes en el
 22
Reino Unido.
Lógicamente, las razones que subyacen a una decisión de tamaña importancia, tanto
desde el punto de vista social como económico, no son banales. Basta considerar el abanico que
va desde la complejidad creciente de los saberes que constituyen el capital cultural mínimo para
una ciudadanía responsable, hasta la necesidad de contar con una población activa mucho más
cualificada de base. En suma, el Estado viene a garantizar mediante su implicación en la
educación tanto que se socializa correctamente como que el sistema escolar sirve de forma
adecuada al progreso y al desarrollo del país. Así, la creciente competitividad internacional
comporta a veces estrategias alternativas como, por ejemplo, el horizonte francés dei
denominado Objectif 2000: dotar a un 80% del grupo de edad correspondiente de la titulación
equivalente al bachillerato. Por cierto que, en los países europeos, esta competitividad no sólo se
contempla como algo necesario frente a los Estados Unidos y, muy especialmente, frente a
Japón, sin que incluye también una vertiente intereuropea. En efecto, los países miembros de la
Unión Europea suscribieron un Acta Única en la cual se permite la libre circulación de
trabajadores y profesionales. En los países más meridionales, donde la formación profesional y
técnica es, comparativamente, más endeble, una posible inmigración de población cualificada
procedente del resto del territorio europeo es un riesgo que debe tomarse como hipótesis de
trabajo.

El Estado como empresario

Además de regir el destino del conjunto del sistema escolar para garantizar su orientación
hacia una adecuada socialización, el Estado es también el empresario más importante del sector
educativo si se considera el conjunto de la oferta pública de educación en contraposición a la
oferta de la iniciativa privada, sea o no subvencionada por fondos públicos. En este sentido, la
tabla III muestra el porcentaje de la población escolar que recibe educación en centros privados
en los países europeos.
En conjunto, no puede decirse de ningún modo que en la Unión Europea la provisión
educativa no esté en manos del Estado, aunque es cierto que en detern1inados niveles educativos
la oferta privada es mayoritaria. Otro tanto puede decirse de los Estados Unidos, donde la
participación privada en la enseñanza obligatoria afecta aproximadamente al 10% del total de
alumnos matriculados, aunque existen importantes diferencias entre los Estados.
En la citada tabla III sobresalen notoriamente dos países donde es el sector privado el que
acoge a la mayoría de los alumnos: se trata de Bélgica y los Países Bajos. Lo que explica la
mayoría de la iniciativa privada en los dos países anteriormente citados es una tradición histórica
vinculada en parte a las confesiones religiosas y su peso específico en la vida política y, en
algunos casos, una peculiar manera de resolver o evitar las guerras escolares. Como
consecuencia, en estos países el Estado ha asumido tradicionalmente la responsabilidad de la
financiación de este sector de forma continuada y estable, sin tomar la forma de unos conciertos
o convenios individuales (al estilo francés o español, por ejemplo) relativamente más precarios
como fórmulas a los ojos de los centros privados. Inversa y lógicamente, en aquellos países
como el Reino Unido, Italia y Alemania, donde nunca ha existido semejante tradición, el
porcentaje de alumnos en centros públicos es mucho mayor. Francia y España cuentan, por su
parte, con un porcentaje importante de alumnos en centros privados (20 y 30%.
respectivamente).
En lo que respecta a la presencia del Estado en los distintos niveles educativos, la
misma tabla III muestra claramente dos tendencias.
La primera se refiere a la mayoría de niños en edad preescolar que asiste a centros del
sector privado. No hará falta recordar aquí que los esfuerzos de los últimos años, tanto en Europa
como en los Estados Unidos, se han centrado en universalizar la educación secundaria y en
democratizar el acceso a la educación superior, y que la intervención del Estado en la educación
preescolar se ha visto limitada básicamente por dos hechos: por encontrarse este nivel fuera del
periodo obligatorio y por atribuírsele a la familia el papel protagonista en la educación durante la
 23
edad más temprana. Pese a todo, la oferta escolar pública -generalmente local- ha crecido
considerablemente en los últimos treinta años.
La segunda tendencia, que cabe inducir de una lectura entre líneas, es que un cierto
número de padres prefiere que sus hijos se eduquen durante la escolaridad primaria en centros
privados para pasar después a inscribirles en centros públicos, de educación secundaria. Las
razones últimas probablemente tienen que ver con una mejor preparación para el acceso a la
educación superior, mayoritariamente dependiente del sector público y con una atmósfera bien
distinta a la que se respira habitualmente en los centros de educación secundaria académica de
iniciativa privada. Más allá de estas tendencias, cabe reconocer que la lectura de los datos no
permite inferir, de ningún modo, un panorama de conjunto y demuestra el peso que la propia
tradición de cada país tiene en la expansión o retroceso de la oferta escolar privada.
En resumen, el Estado sigue siendo el principal empresario y proveedor de la educación
escolar. Si se hace el recuento, materialmente, de los alumnos europeos escolarizados en centros
que reciben en todo o en parte fondos públicos, se obtiene como resultado que se trata de la
inmensa mayoría.
De otro ladro, la mitad de los cuatro millones de docentes que ejercen en la Unión
Europea son funcionarios estatales y algo más de un terció son funcionarios de las autoridades
regionales o locales. En ningún país europeo, ninguna empresa, ni siquiera multinacional, cuenta
con un número de trabajadores equivalente al número de docentes funcionarios del
correspondiente Estado.
Ahora bien, todo esto no significa que por razones bien diversas -como se muestra más
adelante; en la segunda parte- no se apele a la necesidad de una privatización del servicio público
de la educación. Antes al contrario, muchas son las voces que desde los últimos veinticinco años
han abogado por una desregulación de la educación en favor de la iniciativa privada.
Seguidamente se muestra el estado de la cuestión.

IV.l.2. El orizonte de la privatización

La privatización se ha definido corno "una palabra desagradable que describe un
maravilloso proceso". De hecho, significa multitud de cosas: en algunos casos, una tendencia a
dejar en manos de la iniciativa privada la prestación de determinados servicios públicos; en
otros, la adopción de determinadas cualidades de lo privado por parte de lo público,
especialmente en términos de eficacia de la gestión y de aprovechamiento de recursos. En
cualquier caso hablar de privatización en el terreno educativo significa introducir una variable
con la que se busca fomentar la competitividad entre el sector público y el Privado, así como
entre los centros de ambos sectores, para estimular la aparición de mejoras e innovaciones y, no
en menor medida, para garantizar la existencia de un amplio abanico de alternativas (ideológicas,
religiosas, metodológicas, etc.) que permitan a las familias ejercer el derecho a la libre elección
de centro.
El argumento fundamental de los partidarios de la privatización es que permitiría crear
una relación más directa, sin intermediarios, entre los ofertores de educación, las escuelas y los
docentes, y los consumidores, las familias: y sus hijos. Es crear, en la medida de lo posible, un
mercado libre de educación.
Hasta ahora, la escuela privada había sido, en muchos países europeos, el centro de
numerosos debates políticos y el punto de partida de numerosas crisis. Hoy en día, las llamadas
guerras escolares de Bélgica, Francia, España, Italia o los Países Bajos es improbable que se
reproduzcan desde la perspectiva de ideologización que las caracterizó en su momento. Pero hay
un factor nuevo que ha venido, tal vez, a suplirlo: el del deterioro de los servicios públicos. El
movimiento antiestatista se basa en la común creencia de que el Estado -antes Estado del
bienestar- es incapaz de superar los límites actuales en materia de calidad y de cantidad de
servicios ofrecidos a la ciudadanía, precisamente en un momento en que las aspiraciones y las
demandas no dejan de crecer. Por ello, es lógico que determinados sectores vean en el retorno a
la ética del libre mercado, de la libre oferta de servicios -sanitarios y educativos, principalmente-
 24
una eventual solución. No es extraño, pues, que en cierto número de países el Estado considere
seriamente la posibilidad de extraer n1ayor-partido de la red privada.
En la práctica, nadie defiende en los países industrializados la privatización del servicio
público de la educación en el sentido de abrirse a un mercado puro. Más bien se trata de ganar
para el sistema público los beneficios de una gestión privada, siendo el principal de ellos la
capacidad de medir los resultados en términos de eficiencia y eficacia, como ya hemos visto.
Efectivamente, dejando de lado los principios de orden ético, religioso o ideológico que pueda
haber tras la elección de un centro escolar, resulta evidente en toda Europa que una de las causas
más coincidentes que lleva a los padres a optar por las iniciativas no públicas es, sencillamente,
instrumental: la supervisión de cuanto acontece en el aula parece quedar más garantizada, a los
ojos de las familias europeas, donde existe un proyecto claro y definido de buen principio y que
conlleva unos mecanismos no menos claros y definidos de autoridad y de control, tanto de los
alumnos como de los maestros.
Como en otros sectores de la vida social y económica, aparece aquí una referencia
implícita a lo que acontece en los Estados Unidos. Ciertamente, los movimientos
norteamericanos que predican, de un lado, el retorno a los aspectos básicos de la educación
escolar y, de otro, la búsqueda de la excelencia no sólo en el ámbito de la educación superior,
sino también de la secundaria, no dejan de tener cierta influencia sobre los planteamientos
europeos que de mandan un retroceso del Estado en estas materias y, por el contrario, un
aumento de la iniciativa privada que inevitablemente ha de contar con financiación pública. Si la
búsqueda de la excelencia se reconoce como una cualidad propia de los centros privados, no
puede extrañar que en los Estados Unidos se promueva, con fondos públicos, la creación de las
denominadas Magnet Schools, gestionadas privadamente, y que vienen a ser el equivalente a los
polos de excelencia en el ámbito empresarial. La aportación del Estado a este tipo de centros de
excelencia, especialmente de educación secundaria académica y superior, pero también de
formación profesional, es un hecho tanto en el Reino Unido como en Francia.
Así, pues, en los países que nos ocupan, la privatización debe entenderse en un sentido
relativo: gestionar y administrar la educación con la lógica y el ethos del sector privado,
introducir algunas variables de mercado en el funcionamiento del sistema escolar, como, por
ejemplo, la competitividad y, finalmente, seguir confiando en el papel complementario al Estado
que el sector privado ha jugado tradicionalmente en la educación europea y norteamericana,
garantizando su pervivencia en el futuro o concediéndole incluso un mayor protagonismo.
Para hacerla caben dos alternativas. La primera y más directa consiste en financiar al
individuo: dar a los padres la cantidad de dinero equivalente a lo que se gasta por término medio
en educación por alumno en el sector público y dejar que sean las familias las que compren, por
así decirlo, la educación que quieren o necesitan para sus hijos. Ya sea bajo la fama de vouchers,
subvenciones, cheques escolares o certificados, ya se trate de un cheque en blanco o de una
cantidad preestablecida que demanda del cumplimiento de determinadas condiciones, esta
alternativa ha resurgido con fuerza, especialmente en el Reino Unido y en los Estados Unidos.
La segunda alternativa consiste en subvencionar directamente a los centros y constituye
la opción mayoritaria. Sin embargo, esto no significa que los centros de iniciativa privada se
sustraigan al control del Estado. Nada más lejos de la realidad. Es un hecho que la mayoría de la
oferta privada de educación en Europa está, en mayor o menor medida, subvencionada por el
Estado, el cual exige, a cambio, un cierto número de contraprestaciones, garantías y controles.
Mediante ellos se pretenden dos finalidades: de un lado, garantizar que entras privados
subvencionados cumplen los estándares de calidad que les hacen susceptibles de recibir
subvenciones; de otro, velar por el buen uso de los fondos públicos. La cuestión que aquí se
plantea es si, mediante semejantes controles, el Estado garantiza, no sólo la equiparación entre
los centros de los cuales es titular y empresario, sino también controles eficaces sobre quienes
escaparían de otro modo a su tutela.
La tabla IV resume la situación actual en los países europeos en lo que respecta a la
financiación pública de centros no públicos y, al mismo tiempo, a las limitaciones que el Estado
impone a estos centros en términos de prescripciones cuniculares. Puede verse que existe un
 25
claro vínculo entre el hecho de recibir subvenciones públicas y el deber de someterse a los
requerimientos curriculares y a un sistema de exámenes estatal. De hecho, tan sólo cuatro casos
escapan a este control. Por una parte, la escuela privada stricto sensu de Bélgica, Irlanda y el
Reino Unido. En estos tres países existe una política diferente para los centros no públicos
(subvencionados con fondos públicos) y para los privados en sentido estricto al estilo de las
prestigiosas y elitistas Public Schools británicas. Por otra parte, y éste es el caso de mayor
relieve a nuestros efectos, tan solo la escuela primaria subvencionada danesa puede recibir
subvenciones sin tener que seguir los criterios estatales en lo que se refiere al currículum y al
sistema de exámenes. La excepción, podría decirse, confirma la regla.
Evidentemente, hay quien da por sentado que este control representa una restricción
indebida a la libertad de organización de la enseñanza que debiera caracterizar el sector no
público. Por el contrario, los partidarios de este control siempre destacan el hecho de que el
Estado tiene la obligación de garantizar que los centros subvencionados no tienen una calidad
educativa inferior a la de los centros públicos, claro está, el buen fin de los fondos públicos.
Este debate teórico es extremadamente complejo y es seguro que continuará,
periódicamente, formando parte de las primeras planas de los periódicos de los países europeos.
Incluso así, en la práctica, difícilmente podría sostenerse que los sistemas escolares de estos
países tiendan a la estatalización, ni mucho menos. En este debate, la existencia de un sector no
público, es decir, también no privado en sentido estricto, en la medida en que haya una política
de coordinación con la oferta escolar pública y en la medida en que pueda mantener su carácter
distintivo, continuará garantizando el tipo de educación que las familias estimen oportuno, pero
seguirá sin resolverse la cuestión de por qué en las ciudades sí y en el mundo rural no, y la de la
obvia limitación de plazas de estos centros.
En política, aún más en política educativa, difícilmente hay una respuesta que contente a
todos por igual, la práctica demuestra que en la Unión europea, del mismo modo que los
liberales a ultranza en materia educativa, partidarios del desmantelamiento de las redes públicas,
nunca lo han conseguido o nunca se han acordado de hacerlo una vez instalados en el poder,
tampoco los partidarios de la desaparición de la oferta privada que preconizan el refuerzo de las
redes públicas y la conversión en cuasi públicos de los centros de iniciativa privada han podido
lograr su objetivo. Probablemente habrá que concluir que, en la Europa de nuestros días, resulta
imposible hallar un nuevo modelo de sistema escolar que no contemple la concurrencia de una
oferta privada plural que, necesariamente, si no se quiere acabar fomentado el elitismo y
limitando el derecho a la libertad de enseñanza -constitucionalmente reconocido en toda Europa-
ha de completar la oferta pública. En una época de restricciones económicas, las relaciones entre
las redes estatales y las privadas han de plantearse desde la óptica de la complementariedad y no
desde la competencia o la sustitución.

IV.2. La pluralidad de conceptos de sistema escolar

El sistema escolar, más que los demás agentes educativos, tiene ciertas tareas
tradicionales en las diversas naciones europeas. El pragmatismo de las escuelas británicas; la
propia noción de Bildung como distinta de Ausbildung y Erzieluung en el sistema alemán; la
inclinación francesa hacia la racionalidad cartesiana; patrones diferentes de organizar el sistema
escolar: como un proceso o bien selectivo o bien igualitario; la clara preferencia por una
formación profesional politécnica y escuelas de elevada especialización, en algunos hasta ahora
Estados socialistas; la preferencia por los principios de la enseñanza secundaria americana en los
países nórdicos; afinidades diferentes hacia las principales lenguas europeas, todas estas
variaciones sugieren definiciones divergentes del papel que el sistema social quiere que juegue el
sistema escolar.
Por lo tanto, no hay un estereotipo ideal de sistema escolar, sino una multitud de
conceptos que a menudo se sobreponen. Idealmente, se pueden apreciar seis modelos
esencialmente distintos de sistema escolar:
1. El sistema escolar como una institución encargada de la tarea de contribuir al
desarrollo integral del individuo; un lugar donde el conocimiento y las técnicas que se imparten
 26
no se puedan aprender fácilmente fuera del sistema escolar. Este papel del sistema escolar le es
proverbial.
2. El sistema escolar como una institución protectora, protegiendo a los jóvenes contra un
mundo exterior en el que los adultos imponen unos ejemplos erróneos, poniéndolos en una
especie de cuarentena hasta que son capaces de sostenerse en pie por sus propios medios y
afrontar la sociedad, y equipándolos para hacerlo.
3. El sistema escolar como el "modelador" de los seres humanos. Ningún sistema escolar
puede estar exento de la ambición de querer modelar la generación que sube de acuerdo con unos
ciertos objetivos, los cuales pueden ser diferentes dependiendo de la perspectiva ideológica que
se tome.
4. El sistema escolar como un instrumento de política social. La sociedad somete a los
educadores a ciertas exigencias, ya que trabajan con niños y niñas y realizan muchas tareas del
sistema escolar que hay que llevar a cabo antes de que éstos sean adultos. Estas tareas incluyen
la preparación de los jóvenes para una formación posterior y para trabajar, de acuerdo con las
necesidades del mercado laboral. Se deben inculcar ciertos hábitos que la sociedad considera
deseables y deben .suprimirse otros. En una democracia, el desarrollo personal y las tareas de
ordenación y selección deberían realizarse de conformidad con el principio de la equidad. Pero
no siempre es así.
5. El sistema escolar como una institución que complementa educación primordial que se
imparte dentro del hogar, es decir, aquella educación de la cual la familia, normalmente, ella
principal responsable.
6. El sistema escolar como un tipo de sociedad en pequeño, un lugar en el que los niños
y niñas crezcan. El sistema escolar se ha convenido en el lugar al que pertenecen los niños y
niñas durante la mayor parte del día. En los países industrializados quizás hay menos amplitud
que antes para aprender experimentando y participando en las actividades de los adultos, que
cada vez más se realizan fuera del hogar. Aun así, los problemas de la vida que las criaturas
llevan al sistema escolar a menudo desbancan sus problemas de aprendizaje y es el maestro
quien debe tratarlo. El sistema escolar se puede considerar, por tanto, como "un lugar en el que
los niños y niñas crecen", en palabras de Paul Goodman. Si el papel del sistema escolar se
amplía en este sentido, entonces se podría hacer sensible a los cambios de una sociedad moderna
y compleja: se puede organizar como una "sociedad embrionaria", como sugería John Dewey, e
introducir nuevas relaciones con la familia, la comunidad y los medios de información.
Todos los modelos anteriores coexisten de una manera u otra en la mayoría de sistemas
escolares nacionales, en una especie de mezcla pragmática satisfaciendo las exigencias de
diversas circunstancias regionales e históricas. No obstante, algunas de estas mezclas son
extremadamente inconsistentes; una función inhibe a otra. Las medidas tomadas para mejorar la
formación en el sentido de aprender a aprender, y las tomadas para mejorar los procesos de
selectividad para el acceso a la universidad, puede muy bien ser que se molesten mutuamente.
Los modelos, sin embargo, son meras estructuras formales que deben tomar cuerpo. ¿Qué
tipo de técnicas y conocimientos es necesario enseñar? ¿Hasta qué punto es necesario proteger al
joven de la sociedad? ¿Qué objetivos deberían fijar los políticos para el sistema escolar? Si la
educación es para el individuo tanto como para la sociedad, ¿hasta qué punto tiene la sociedad el
derecho de usar el sistema escolar como un instrumento de política social? ¿Hasta dónde debería
usurpar los derechos de la familia y hasta qué grado puede actuar como sustituto para los padres?
En democracias plurales, como las ya existentes hoy en la mayor parte de Europa, donde
coexisten y compiten muchos puntos de vista divergentes, ¿qué marco de referencia común se
puede constituir que sea un referente útil para la tarea del profesorado?
En estas circunstancias, está claro que las políticas educativas vendrán marcadas por el
concepto de sistema escolar que se tiene. A pesar de ello, es evidente, que todo sistema escolar
cumple en una medida u otra, diversas funciones políticas.

IV.3. Las funciones políticas de la educación escolar

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Un sistema escolar desarrolla un número importante de funciones que convendremos en
denominar políticas, pero que cubren de hecho todo un conjunto de funciones que no sólo son
políticas, sino también sociales y económicas. En resumen, se trata de ver qué es lo que el
sistema social espera que sea hecho por el sistema escolar. Estas funciones son:
l. Socialización política o formación ciudadana.
2. Legitimación política.
3. Producción de recursos humanos.
4. Ordenación y selección de los jóvenes.
5. Crítica e interpretación social.
6. Control social.
7. Estimulación del cambio social.
Veamos cada una de ellas con cierto detalle.

IV.3. 1. Socialización política o formación ciudadana

Una persona está políticamente socializada cuando ha aprendido las conductas que dan
apoyo a los modelos de poder y de toma de decisiones adoptados por quienes controlan la
sociedad donde vive. En una democracia parlamentaria estas conductas hacen referencia no
solamente a comportamientos específicos -como, por ejemplo, votar-, sino también a valores y
actitudes como, por ejemplo, la tolerancia, el respeto a las minorías, etc.
En términos generales, un sistema escolar nacional está diseñado para funcionar como un
instrumento de los poderes políticos, preparando a los jóvenes para dar apoyo al sistema político
que defienden estos poderes.

IV.3.2. Legitimación política

Así como la socialización política trata de transmitir las formas políticas y sociales, la
legitimación política trata, más bien, de transmitir unos contenidos concretos. Bajo esta
perspectiva, el sistema escolar debería contribuir a convencer a las personas de que la
democracia parlamentaria -por ejemplo- es el mejor sistema político al alcance. Ya no se trata,
pues, de incidir en comportamientos, sino de ganar adhesiones.
Uno de los peligros más graves de esta función es que el sistema escolar se convierta en
un mecanismo no de legitimación de un sistema político, social y económico, sino, sobre todo,
de una opción política concreta.

IV.3.3. Producción de recursos humanos

En un sentido amplio, la producción de recursos humanos afecta toda la tarea instructiva
que se lleva a cabo en el sistema escolar y no sólo la que hacen las universidades o los centros de
formación profesional. Sin el trabajo que hacen las escuelas primarias de proveer aprendizajes
instrumentales sólidos, cualquier formación ulterior se convertiría en inalcanzable. Y, por tanto,
no es extraño que a menudo los empresarios se quejen de la calidad de la formación inicial y de
la falta de solidez de los aprendizajes básicos.
Todo sistema escolar tiene, pues, la función de proveer al sistema social de los recursos
humanos que éste necesita para producir bienes y servicios, mantenerse en un contexto cada vez
más competitivo, y mejorar.

IV.3.4. Ordenación y selección de los jóvenes

Nuestro sistema social tiene un carácter piramidal que el sistema escolar ayuda a
mantener, ordenando y seleccionando a los jóvenes y, por lo tanto, determinando cuáles de ellos
lograrán llegar hasta la cima de la pirámide educativa. La cuestión reside en saber si todo el
mundo tiene las mismas oportunidades para llegar a ella o si la meta está reservada a quienes ya
pertenecen a los grupos dominantes en términos de clase social, género o filiación ideológica.
Tal como han señalado Iannacone y Cistone, la función de ordenación y selección que
llevan a cabo las escuelas es, por una parte, más importante de lo que los análisis políticos
habituales sugieren y, por otra parte, a quien más debería importar es a las familias y a los
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alumnos, que son, precisamente, quienes menos organizados están para tener influencia política
en estos temas.

IV.3.5. Crítica e interpretación social

La crítica y la interpretación del sistema social son condiciones imprescindibles para la
llamada "salud política" del sistema. Consisten en poner de manifiesto las debilidades y los
puntos fuertes del sistema social con el fin de orientar su desarrollo futuro. Un sistema social
sano se preocupará de que el sistema escolar transmita las valoraciones críticas y estimule a los
jóvenes a convertirse, ellos mismos, en críticos del sistema social en que viven.

IV.3.6. Control social

Las críticas sociales a menudo se traducen en invitaciones a la acción y al cambio social
que el sistema político debe poder mantener dentro de un marco aceptable de actuación. Por
tanto, no es exagerado pensar que incluso en aquellos sistemas donde se trata de favorecer el
cambio social, el sistema político utilice el sistema escolar para ejercer un control latente. Al fin
y al cabo, se trata de evitar que las críticas sociales conduzcan, exclusivamente, a una actuación
marginal o bien, decididamente, a la exclusión. Cuando en un sistema social parecen numerosos
grupos de jóvenes que rechazan las formas del propio sistema, entonces está claro que el sistema
escolar no ha ejercicio un control apropiado.

IV.3.7. Estimulación del cambio social

Como ya decía John Dewey, "la escuela debe ser una "comunidad embrionaria", pero ello
no quiere decir que deba permanecer pasiva. Todo lo contrario, debe convertirse en la semilla del
cambio social". Muchos autores han coincidido en remarcar el carácter regeneracionista que el
sistema escolar puede y debe tener en relación con el sistema social. Pero hoy en día ya nadie
duda de que el sistema escolar, en solitario, no puede ser otra cosa que un estimulador del
cambio social.

IV.4. La influencia política sobre la educación escolar

El sistema social, económico y político en cuyo marco trabaja el sistema escolar tiene en
las políticas educativas el medio idóneo para lograr que éste trabaje, pues, a su favor ejerciendo
las funciones que acabamos de examinar. Desde este punto de vista, es posible agrupar las
políticas educativas bajo dos grandes ejes:
A. Las políticas relacionadas con el apoyo y el acceso a la educación, es decir, aquellas
que tratan de resolver los problemas relacionados con quién tiene derecho a recibir educación
durante cuánto tiempo, de qué tipo y con qué calidad.
B. Las políticas relacionadas con los contenidos los procedimientos de la educación, es
decir, aquellas que se refieren al qué, cómo y cuándo enseñar y evaluar.

Lógicamente, éstas son las cuestiones políticas consideradas definitorias porque marcan
los límites formales (por ejemplo, duración de la escolaridad obligatoria) y materiales (por
ejemplo, la tasa de financiación pública del total de los gastos educativos) del sistema escolar.
Más a fondo, toda la política educativa implica una toma de posición de quien la formula sobre
cuatro valores difícilmente compaginables: excelencia, eficiencia, equidad y libertad. Las
contraposiciones que se pueden establecer entre ellos son las clásicas que se podrían establecer
en el caso del reparto de cualquier tipo de bien social: se puede optar por una política que
anteponga la diversidad de opciones (valor libertad), o bien que el reparto se haga con un criterio
de justicia (equidad), o bien que reciban más aquellos que pueden sacar mayor provecho (valor
excelencia), o bien finalmente que el resultado del reparto sea eficaz y económico (valor
eficiencia).
Tal como han puesto de manifiesto Sergiovanni, Burlingame, Coombs y Thurston, las
políticas educativas pueden ser analizadas en un esquema que muestre qué valores son los
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defendidos por una determinada política y qué otros quedan en segundo término. El esquema
queda reflejado en el gráfico 7.
Sobre estos ejes es posible proyectar cualquier política educativa y representarla con un
punto que dista más o menos respecto a cada uno de los cuatro valores. Este es el caso de la
política P1 que favorece (está muy cercana) a los valores de excelencia y eficiencia y en cambio
va en detrimento de la equidad y de la libertad (de las cuales está mucho más distante). De
acuerdo con esto, es posible definir cuatro grandes tendencias de las políticas educativas tal
como aparece en el gráfico 8.
Los tipos o modelos teóricos de políticas educativas que se recogen en el gráfico 8 son:
* El elitismo burocrático, que prima la excelencia y la eficiencia. Un ejemplo sería el
sistema escolar francés, un sistema fuertemente meritocrático que deja la «carrera abierta a los
talentos» por medio de un riguroso sistema público de exámenes y oposiciones.
* El igualitarismo burocrático, que prima la eficiencia y la equidad. Un ejemplo son los
sistemas que quieren favorecer la igualdad de oportunidades sobre la base de unos criterios
estrictos, formales y burocráticos, como se hace, prototípicamente, en el caso de la concesión de
becas y bolsas de estudio.
* El liberalismo igualitarista, que prima la equidad y la libertad. Una política prototípica
es aquella que favorece el cheque escolar porque intenta dar libre opción a todo el mundo sin que
los recursos económicos sean obstáculo.
* El elitismo descentralizado, que prima la libertad y la excelencia. Un ejemplo claro es
el sistema universitario norteamericano, compuesto de un cúmulo de universidades con diferente
calidad y precio, en un sistema de libre mercado.