TECNICOS DE GESTION DEL AYUNTAMI ENTO DE MADRID

Grupo II. Derecho adminis trat ivo Tema 1 - 1

EDITORIAL
EZCURRA

Tem a 1
Las fuentes del Derecho Ad ministr ativo. Concepto. Clases de fuentes. La jerarquía de las
fuentes

LAS FUEN TES DEL DERE CHO ADMINISTRATIVO

A) SOMETIMI EN TO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERE CHO
La característica fundam ental de un Esta do de Derecho ra dica en el sometimiento del
propio Esta do a la Ley, principio que nues tra Constitución no t ardó en proclam ar, al decir en
su ar t. 1 que Espa ña se consti tuye en un Estado socia l y democrático de Derecho, que
P rohibid a s u reprod ucción tot al o pa rcial. H echo el depósito qu e ma rca la ley. Copyrigh t by: Migu el Ezcu rr a

propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la

igualdad y el plural ismo político.
El sometimiento del Esta do al Derecho es, en sentido es tr icto, una innovación del
Estado con stitucional que se instaura en el cont inente europeo con la Revolución Fran-
ces a, donde la Constitución y la ley priman y determinan la actividad administra tiva
del Estado. Nacerá como una reacción contra el Esta do-policía, reconociendo y tut e-
lan do los derechos subjetivos de los ciudadanos, y otorgando los medios idóneos para
la defensa de los mismos.
De acuerdo con su formu lación originar ia, la posición de la Administra ción en un
Estado de Derecho debería ser clara : le corr espondería únicamente ejecuta r el Derecho
eman ado del Parlamento, estan do sometida a las decisiones del poder judicial que
tut elar ía así los derechos de los part iculares.
No obs tante, a con secuencia de sucesivas tr ansforma ciones, la Administra ción se va a
someter no sólo al Derecho emanado del P arlamento, sino al que ella misma crea por vía reglam
entaria, como tendremos oca sión de comp robar.
Los sistemas históricos de sum isión de la Administra ción al Derecho son dos: el anglosajón
o del rule of law, y el cont inental o de régimen del Derecho administrati vo.
En el sistema anglosajón o de rule of law (imperio de la ley), típico de Gr an Breta ña
y Esta dos Unidos, aunque hoy se encuent r a en crisis, la Administr ación qued a some-
tida al Derecho civil o privado y a Trib un ales ordinar ios o comu nes, por lo que no puede
hablarse, en principio, de un aut éntico Derecho administra tivo.
En cambio, en el tipo cont inenta l la Administra ción se va a someter t ambién al
Derecho, pero no a la ley civil , como en el sistema anglosajón, sino a un Derecho
especial, el Derecho administr ativo, y a unos Tribun ales, que aunque indepe ndientes,
también son especiales.
El profesor Dicey se ocu pó de las analogías y diferencias entr e el rule of law, vige nt e
en su país, y el sistema del Derecho administrat ivo. Para él, el primero consistí a en
la supremacía de la ley ordinaria sobre la Administra ción, en la inexistencia de pre-
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Tema 1 - 2 Gr upo II. Derecho adminis trat ivo

r rogativas por parte de la Administr ación y, sobre todo, en la igualdad ant e la ley que EDITORIAL
supone su sujeción a los Tribuna les ordinar ios. Y, en su opinión, es ta s cara cterísticas no se EZCURRA
daban con toda su pur eza en el sistema cont inent al o de Derecho administr ativo. De aquí la
superioridad del sistema inglés, verdadera expresión del Esta do de Derecho, sobre el sistema
cont inental, que con sidera ba incompat ible con dicha forma de Esta do.
A juicio de Entr ena Cues ta, el er ror de Dicey consistió en identificar la existencia del
Derecho administrat ivo con la de Tribunales espe ciales, cuan do lo importa nt e par a admitir
tal rama jur ídica es la existencia de unos principios o normas en las que se conjugan las neces
arias prerr ogativas de la Administración con las garant ías de los particular es.
No obs ta nt e, si bien es cierto que en el sistema cont inenta l la Administra ción ent r a en
relación con el administra do en un trat o de favor ante la justicia, ello no puede interpretar se
como una patente de cor so para aquélla. Simplemente supone que mien- tra s los particular es
utilizan los medios jurídicos que les proporciona el Derecho par a la defensa de sus intereses
privados, la Administr ación recibe de la Ley el encargo de vel ar por el int erés público.
Bajo es ta s premisas, García Trevijano define el Derecho administrat ivo como un conjunto
de normas y principios referibles al sujeto Ad ministración, que tiene por objeto el estudio y la
regulación de la Ad ministr ación Pública subjetivamente consi dera da, con todas las funciones
que desar rolla, y, además, accesoria mente, el estudio de las funciones administr ativas de los
demás poderes del Esta do.
Por su part e, Entr ena Cues ta y Villar Palasí sint etizan más el concep to, al decir

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que el Derecho administra tivo es el conjun to de normas de Derecho público interno
que determinan la organización y actividad de las Ad ministraciones Públicas.

B) CONCEPTO
La palabra fuente, en sent ido amplio, significa el lugar de donde mana un a cos a,
esto es, la r azón primitiva de cualquier idea, por lo que aplicada ta l expresión al
Derecho implica t anto como averiguar el orige n de és te. Por consiguient e, fuentes del
Derecho, sea público o privado, son todas las causas capaces de originarlo.
Ciñéndonos al Derecho administr ativo, sus fuentes ser án las formas o actos a través de los
cuales se produ cen las normas administrativas .

CLASES DE FUEN TES

Garrido F alla clasifica las fuent es del Derecho Administr ativo siguiendo dos crite- rios:
1. Por ra zón de su procede ncia:
a) Fuentes para la Ad ministración, como es el caso de la ley, que procede de un
órgano distinto de la Administra ción.
b) Fuentes de la Administración, cuyo genu ino ejemplo son los Reglamentos.
2. Por ra zón de la materia regulada:
a) Fuentes exclusivas del Derecho administr ativo, como son los Regl amentos.
b) Fuentes eventuales del Derecho administra tivo. Tal es el caso de la ley, que
t ambién regula materias civil es, penales, etc.
No obs ta nt e lo anterior, la clasificación má s extendida de las fuent es del Derecho,
y por ende del Derecho administra tivo, es aquella que distingue ent re fuent es directas
e indirectas .
 Se considera n fuentes directa s las que encierran en sí mismas la norma.
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EDITORIAL  Por el cont r ario, son fuentes indirectas las que por sí mismas no crean Derecho,
EZCURRA pero ayudan a com prenderlo y exterioriza rlo.
La ley, la cos tum bre y los principios gener ales del Derecho han venido conside rán - dose tr
adiciona lmente como las fuentes directa s del Derecho, a las que hoy tendremos que aña dir,
incluso por encima de ellas, las norma s jur ídicas cont enidas en los tra ta dos int ernaciona les.
Como fuent es indirecta s suelen cit arse la jurispr udencia y la doct rina cient ífica (aun que es ta
última no está reconocid a legalmente).

LA JERARQUIA DE LAS FUEN TES

El orden jer árquico de las fuentes del Derecho es un a cues tión de gran tran scen-
dencia pr áctica, pues determ ina, por un lado, el orden de aplicación de las norma s
jurídicas a cada caso concreto y, por otro, el criterio para solucionar las eventuales
con tra dicciones cont enidas en norma s de distinto ran go.
Al no exis tir una teoría especial sobre la jerar quía de las fuent es del Derecho ad- ministrat
ivo, se aplica, por extensión, la que con carácter genera l es tá con tenida en el art . 1 del
Código Civil, que dispone:
1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la cost umbre y los prin-
cipios generales del Derecho.
2. Carecerá n de vali dez las disposiciones que contra digan otra de rango superior.
3. La cost umbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria
a la moral o al orden público y que resulte probada.
4. Los pri ncipios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre,
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sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

5. Las normas jurídicas contenidas en los trata dos internacionales no serán de apli-
cación directa en España en tanto no haya n pasa do a formar parte del ordena-
miento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Esta do.
6. La juris prudencia com plementar á el ordenamiento jurídico con la doctri na que,
de modo reiterado, establ ezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley,
la cost umbre y los pri ncipios generales del Derecho.
Como se observa, el Código Civil enum er a las fuent es del Derecho precisamente con ese
nombre, aun que realment e sólo lo emplea cuan do se refiere a las fuentes directa s tr adiciona
les.
En concor dancia con lo ant erior, las fuentes del Derecho administra tivo, ordenadas
jerár quicamente, serán las siguient es:
1. La Consti tución.
2. Los trata dos internacionales.
3. Las leyes formales (orgá nicas y ordinarias), los Decretos legislativ os, los Decre-
tos-leyes y las leyes de las Comunidades Autónomas.
4. Los Reglamentos.
5. La cost umbre.
6. Los principios generales del Derecho.
7. La juris prudencia.
Como en los tema s siguient es se trat arán el res to de las fuentes, nos ocuparemos ahora de
la Constitución como fuente del derecho.

LA CONS TIT UCIO N

Como ya sabemos, la Consti tución es la norma suprema del ordenamiento jurídico.
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No obstan te, según seña la San t amaría Pastor, expresiones como és ta se encuentra n EDITORIAL
a lo largo de toda la historia del Derecho público occide nta l. EZCURRA

Sin embar go, el concepto de Constitución tiene en nues tros días un alcance mu y
diferent e al que tuvo en sus comie nzos, a principios del siglo IX. Si por aquel entonces
la Constitución no era la norma que definía la es tru ctura política del Esta do, sino la
norma definidora de tal es tructura con un cont enido concreto y desde muy determi-
na dos supues tos cargados de valor político, hoy sí podemos afirmar que la Constitución
debe ser ent endida como la autént ica superley, pues ademá s de ser la norma que define
la es tructura política del Esta do, bajo ella se ampara toda la edificación normat iva
del sistema jurídico.
Así, nues tra Constitución esta blece en su ar t. 9.1 que los ciud adanos y los poderes
públicos está n sujetos a la Consti tución y al resto del ordenamiento jurídico. Este mismo
art ículo, en su aparta do 3, garant iza el principio de legalidad, la jer arquía norma tiva,
la publicidad de las norma s, la irr etroactividad de las disposiciones sancionadora s no
favor ables o res tr ictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsa-
bilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
De es te importa nt e precepto, consider ado como una de las piezas claves del orde- namiento
jur ídico patrio, se desp rende que la supremacía de la Constitución sobre las demá s norma s
jurídicas es absoluta , y ello lo demues tra la existencia del recurso de inconsti tucionalidad que
cabe interponer ante el Tribuna l Constitucional con tra todas aquellas leyes y disposiciones
normat ivas con fuerza de ley que hayan sido dicta das violando lo disp ues to en la
Constitución.
A este respecto es preciso señalar, como afirma García de Ent er ría, que las norma s

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constituciona les vinculan a todos los Tribunales, al igual que a todoslos sujetos públicos
y privados, sin posibilidad alguna de distinción entr e ar tículos de aplicación directa
y otros meram ent e progra máticos. Es cierto, sigue diciendo, que no todos los ar tículos
de la Constitución tienen un mismo alcance y significación normat ivas, pero todos
enun cian efectivas normas jurídicas, sea cua l fuere su posible imprecisión o indeter-
minación.