PERFILES Por una política fiscal para

MACROFISCALES la democracia y el desarrollo

DE CENTROAMÉRICA
Diciembre 2016 icefi.org No. 07 Año 3

Cifras comparativas disponibles a octubre de 2016;

estimación de cierre para 2016, y comentarios sobre los
proyectos de presupuesto para 2017
La Especialización en Herramientas de Política Fiscal
y la Maestría en Política Fiscal para el Desarrollo
nacen como un esfuerzo entre la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar y el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (Icefi). Nuestros principales propósitos son
complementar la formación profesional de quienes
desean profundizar conocimientos teóricos y prácticos
Mayor información al:
PBX (502) 2426-2626, extensiones: 2372, 2264 y 2288 www.icefi.org / www.url.edu.gt
sobre la relación entre la política fiscal y el logro de
objetivos de desarrollo y consolidación democrática;
perfeccionar las competencias para la resolución de
problemas en el diseño, implementación, evaluación
y financiamiento de las políticas públicas, y fomentar
las habilidades para la comprensión de los fenómenos
políticos que influyen en las decisiones de política
fiscal.
 Diciembre 2016 icefi.org

PERFILES
MACROFISCALES
DE CENTROAMÉRICA
Cifras comparativas disponibles a

CRÉDITOS
octubre de 2016; estimación de cierre
para 2016, y comentarios sobre los
proyectos de presupuesto para 2017

Supervisión Colaboración especial Diseño y diagramación:

Jonathan Menkos Zeissig Óscar Velásquez Duare Pinto
Director ejecutivo, Icefi Profesional en pasantía, Icefi
Ilustraciones de portada
Coordinación Ricardo Castaneda Ancheta e interiores:
Abelardo Medina Bermejo Economista investigador, Icefi Pablo Piloña, Angel García e Icefi
Economista sénior, Icefi Enrique Maldonado
Economista sénior, Icefi Fotografías:
Investigación y redacción Shutterstock y Pixabay
Abelardo Medina Bermejo Juan Pablo Ozaeta,
Economista sénior, Icefi Oficial de Comunicación, Icefi Administración
Iliana Peña de Barrientos
Juan José Urbina Membreño Producción editorial: Coordinadora administrativa y
Economista investigador, Icefi Diana De León Dardón financiera, Icefi
Coordinadora de Comunicación, Icefi
Edición:
Isabel Aguilar Umaña José Antonio Hernández
Comunicador digital, Icefi

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland,
Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

Con el apoyo
financiero de: SUECIA
ISBN: 978-9929-674-39-4
Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi;
en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas. Cualquier parte de este volumen
puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se
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PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA Diciembre 2016

05 NOTA DEL DIRECTOR

06 I. Perspectiva económica:
2017 entre la estabilidad
económica doméstica y los
nubarrones externos

CONTENIDO
09 II. Perspectiva social: más
allá de los números, una
sociedad de excluidos

13 III. Perspectiva fiscal de Centroamérica

13 1. Los ingresos tributarios reportaron un ligero crecimiento
15 2. El gasto público continúa siendo la variable de ajuste para evitar
el crecimiento de la deuda
17 3. El déficit fiscal continúa presente en la región
19 4. La deuda pública roza niveles de insostenibilidad Seleccione los enlaces
22 IV. La situación macrofiscal en los países de la región,
para consultar
capítulos nacionales el perfil de cada país
22 1. COSTA RICA
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal 59

31 2. EL SALVADOR
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal
5. NICARAGUA
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

41 3. GUATEMALA
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal 68

50 4. HONDURAS
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal
6. PANAMÁ
a. Ingresos públicos
b. Gasto público y situación
financiera general
c. Deuda pública
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

76 Alfredo Guerra Borges 77 Anexo estadístico

1925-2016
PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA I.
Esta edición de Perfiles Macrofiscales
de Centroamérica revela un panorama
económico y social sombrío para
la región con un crecimiento
NOTA DEL económico relativamente alto en
comparación con otras regiones,
DIRECTOR pero menos dinámico que en años
anteriores como resultado de una
débil economía internacional y de
problemas estructurales que continúan
Los datos que se sin ser atendidos y que afectan tanto la
productividad como el bienestar social
y la gobernabilidad democrática. en esta edición revelan que la política
muestran en esta
En lo político, los importantes vínculos
económicos de Centroamérica con
edición revelan que Estados Unidos obligan a estudiar
con detenimiento los compromisos
asumidos por Donald Trump con el
la política fiscal electorado y su impacto en la región.
Si se llegaran a cumplir sus promesas
sobre migración, comercio e inversiones
centroamericana privadas, los Estados centroamericanos
tendrán dos alternativas de acción.
La primera es asumir los costos de un
deberá cambiar modelo económico muy dependiente
de esta economía y esperar a que,
tarde o temprano, cambien los vientos.
el próximo año Mientras tanto, los gobiernos pueden
conformarse con intentar avanzar
hacia una mayor apertura comercial
para sustentar que satisfaga a algunos sectores
empresariales. Esta es la alternativa
más cómoda, quizá la más probable,
cualquiera de las aun cuando sea la que genera mayor
incertidumbre y costos sociales. suficiencia. En cuanto al gasto público,
opciones, la de La segunda alternativa, la más
compleja, es comenzar a advertir
sobrevivencia o la que Centroamérica, en el mundo
actual, no debe continuar sujetando
su éxito en función de lo que suceda
de avance. en el exterior. En ese sentido, los
gobiernos deben impulsar acciones
icefi.org
PERSPECTIVA ECONÓMICA
conjuntas que estimulen la integración
centroamericana tanto económica
como social, con metas concretas
para la transformación productiva, el
crecimiento endógeno y la generación de
empleo al tiempo en que se implementa
un piso de protección social que
asegure un apoyo mínimo para todos
los hogares, evitando así la migración y
el desencanto con la democracia.
Finalmente, los datos que se muestran
fiscal centroamericana deberá cambiar
el próximo año para sustentar cualquiera
de las opciones, la de sobrevivencia o
la de avance. La primera alternativa
seguro se respaldará con el aumento
de impuestos indirectos y mayores
exenciones fiscales para sectores
económicos privilegiados, así como
disminuciones en el gasto social,
aumento del gasto en seguridad y defensa
y menos inversión pública.
La segunda requiere fundamentarse
en un pacto político y social del
que se desprenda una agenda fiscal
centroamericana para la democracia y
el desarrollo que supere la crisis actual
de la finanzas públicas al tiempo en que
se transita por una hoja de ruta para la
transparencia y rendición de cuentas y se
mejoran los ingresos públicos buscando
la progresividad, sostenibilidad y
este deberá vincularse a metas de
desarrollo y crecimiento, así como a
procesos de evaluación y contraloría.
En los próximos meses sabremos si
ha pesado más el conformismo o las
fuerzas por construir una Centroamérica
más próspera y democrática.
5
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
En Perspectivas económicas de
América Latina 2017 (2016), la
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico
(OCDE) comenta que América
Latina está experimentando una
notable desaceleración mientras el
crecimiento global se estabiliza con
tasas de crecimiento más modestas.
Aunque en 2016 solo cuatro
países registrarán un crecimiento
negativo del PIB (Argentina,
Brasil, Ecuador y Venezuela), la
ralentización general de la actividad
económica es una realidad. Esto
revela no solo la exposición de la
región a perturbaciones externas,
sino también la existencia de
debilidades estructurales que
socavan el crecimiento potencial.
En el escenario base, el producto se
contraerá de nuevo en 2016 entre un
-0.5 y un -1%, exhibiendo un pequeño
repunte en 2017. Por su parte, el
Fondo Monetario Internacional
(FMI), en sus Perspectivas de la
economía mundial (2016), estima
que el PIB de América Latina
y el Caribe experimentará una
contracción del 0.6% en 2016, aun
6
I.
PERSPECTIVA
ECONÓMICA:
2017, entre la
estabilidad económica
doméstica y los
nubarrones externos
cuando espera una recuperación
por el orden del 1.6% para 2017.
No obstante, dada la heterogeneidad
regional, la OCDE estima que el
crecimiento será más dinámico en
las economías con mayores vínculos
con Estados Unidos, mientras que
será más débil en América del Sur
por su dependencia de los precios de
las materias primas. Así, considera
que México y las economías
centroamericanas crecerán en
promedio entre el 2.3 y el 2.6% en
2016. Por su parte, el FMI considera
que la región centroamericana tendrá
un crecimiento del 3.9% en 2016,
ligeramente por debajo del 4.2%
reportado en 2015, con tendencia a la
recuperación hacia un 4.1% en 2017.
Asimismo, la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, Cepal,
en un reporte publicado en febrero
pasado (Centroamérica y República
Dominicana: Evolución económica
en 2015 y perspectivas para 2016)
advertía que la región tendrá en 2016
un crecimiento del 3.8%, ligeramente
por debajo del 4.2% observado en
2015; ello, como consecuencia de la
relativa pérdida de dinamismo en
Panamá, Nicaragua y Guatemala.
De acuerdo con las Perspectivas
económicas globales del Banco
Mundial (2016), las mayores tasas de
crecimiento económico las seguirá
experimentando Panamá, que aun
cuando lejos de los valores de años
pasados, presenta estimaciones de
crecimiento del 6.0 y el 6.1% para
2016 y 2017, respectivamente. Le
siguen Nicaragua, con 4.4 y 4.2%
en 2016 y 2017, respectivamente;
Guatemala, con el 3.5% de
crecimiento del PIB para ambos
años; Honduras, con 3.4 y 3.5%; Costa
Rica, con 3.3 y 3.6%, mientras que
El Salvador reportará incrementos
del 2.2 y el 2.3%, respectivamente.
Los datos del Banco Mundial son
particularmente interesantes porque
muestran que algunas economías de
la región —Guatemala, Honduras y El
Salvador— manifiestan pronósticos
estables para el presente año y los
próximos dos, lo que hace pensar
que el triángulo norte de la región
prácticamente se encuentra en
 I. PERSPECTIVA ECONÓMICA

una fase de estancamiento, que en 2017 y 2018, estimándose un la inflación muestran que Guatemala
incluso sugiere la necesidad de crecimiento anual alrededor del 4.1%. —después de disfrutar muy bajas
evaluar con mayor detenimiento Los pronósticos del FMI y de la Cepal tasas de inflación, tanto por la
la matriz productiva con el fin de son relativamente similares a los del disminución de los precios de los
dinamizar la economía. Por su Banco Mundial, con la excepción carburantes como por la apreciación
parte, Costa Rica, luego de algunos de que ambos entes estiman una del tipo de cambio promedio
años de experimentar tasas bajas menor dinámica en Panamá y un nominal desde 2013 (2.67%)— espera
de crecimiento, crecerá a tasas mayor crecimiento económico en tasas inflacionarias ligeramente
mayores en los siguientes años, Costa Rica a partir del presente año. superiores, de alrededor del 4.3%,
lo que podría interpretarse como más acordes con la experiencia
una recuperación de su dinámica. Las relativamente buenas tasas histórica reciente. Por su parte, Costa
de crecimiento económico serán Rica, luego de experimentar una
El caso que llama la atención, de acompañadas de bajos niveles deflación en 2015 del 0.8% resultado
acuerdo con los pronósticos del inflacionarios, producto de los del efecto final de la reducción de
Banco Mundial, es Nicaragua, bajos precios internacionales del los precios internacionales de los
que luego de experimentar tasas petróleo, así como por una relativa carburantes, estima recuperar su
crecientes hasta 2014 —en donde disciplina monetaria impuesta dinámica inflacionaria, acorde con
alcanzó un 4.6% de crecimiento por los bancos centrales, con un tipo de cambio relativamente
económico— reporta reducción en excepción de El Salvador y Panamá, constante en el corto plazo.
su dinámica económica a partir de pues son economías dolarizadas.
2016, tendencia que se mantendrá Las proyecciones del FMI (2016) para

Tasas de crecimiento económico entre 2013 y 2015, y pronóstico para 2016 y 2017

Proyecciones según
Banco Mundial Cepal FMI
País o región 2013 2014 2015 ( junio) (octubre) (octubre)
2016 2017 2016 2017 2016 2017
Centroamérica 3.5 3.7 4.2 3.8 3.9 3.8 4.0 3.9 4.1
Costa Rica 1.8 3.0 3.7 3.3 3.6 4.2 4.1 4.2 4.2
El Salvador 1.8 1.4 2.5 2.3 2.3 2.2 2.3 2.4 2.4
Guatemala 3.7 4.2 4.1 3.3 3.5 3.3 3.4 3.5 3.8
Honduras 2.8 3.1 3.6 3.4 3.5 3.5 3.7 3.6 3.7
Nicaragua 4.5 4.6 4.5 4.4 4.2 4.5 4.5 4.5 4.3
Panamá 6.6 6.1 5.8 6.0 6.1 5.4 5.7 5.2 5.8
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales, Banco Mundial, Cepal y FMI.

Centroamérica: comportamiento de la inflación (2013-2017)

8.0 7.3
6.5 6.2
5.8 5.7
6.0 4.9 4.7 4.5 5.1
4.4 4.3 4.0
3.7 3.7
4.0 2.9 3.1 3.1 3.0
2.0 2.4 2.3
2.0 1.5
0.8 0.5 1.0 1.0 1.0
0.3 0.3
0.0
Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica -0.8 Panamá
-2.0
2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

7
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Panamá y El Salvador, que de sus principales productos de los precios de las materias primas.
tradicionalmente disponen de bajas exportación, entre ellos el café, Afortunadamente, las manufacturas
tasas de inflación, continuarán azúcar y aceite de palma; además, en de las zonas francas y regímenes
reportando inflaciones por el caso de aquellos países en los que especiales, como consecuencia de un
debajo del 1.0% para 2016, aun existen explotaciones mineras, el oro aumento en la demanda de los Estados
cuando el FMI pronostica ligeros y la plata también han disminuido Unidos, permitieron compensar de
aumentos inflacionarios para drásticamente sus valores en el manera parcial esta caída.
2017, posiblemente producto mercado mundial. Por fortuna para
de los esperados, aunque la región, la sensible caída de los La fuerte caída de los precios
pequeños, incrementos de precios precios internacionales del petróleo, internacionales del petróleo, que
internacionales de los commodities. cercana a los 47.3%, ha impedido también provocó una disminución
Por su parte, Honduras y Nicaragua un deterioro de los términos de del cobro de impuestos al comercio
experimentarán tasas de crecimiento intercambio y de la balanza comercial. exterior, produjo inicialmente una
de precios ligeramente más altas, contracción de las importaciones; sin
ambas producto del comportamiento De acuerdo con la Cepal, aun embargo, el ritmo de crecimiento ya
normal de la inflación cuando la región centroamericana fue normalizado y, conforme a datos
subyacente de los países. experimenta un alto grado de del FMI, se estima que los países
heterogeneidad, la mayor parte de recuperarán en los años venideros
En materia comercial, los países los países ha reflejado en los últimos los niveles de crecimiento en
centroamericanos han continuado años un desempeño negativo de el comercio internacional.
experimentando una sensible las exportaciones nacionales, en
reducción de los precios de algunos especial debido a la reducción de

Centroamérica: comportamiento de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios (2013-2017py)

Exportaciones Importaciones
País
2013 2014 2015 2016 py
2017 py
2013 2014 2015 2016py 2017py
Costa Rica 2.2 3.1 1.9 7.2 7.3 1.1 6.2 4.4 5.3 8.0
El Salvador 6.1 -0.5 2.9 7.7 5.1 5.3 0.0 8.2 4.8 5.8
Guatemala 5.6 6.3 3.6 2.7 3.5 5.2 7.8 15.1 7.1 4.1
Honduras -2.5 2.0 2.6 6.3 4.7 -1.8 3.9 9.7 4.0 4.0
Nicaragua 3.4 6.4 -1.8 -0.2 3.4 1.5 2.9 11.7 4.1 4.4
Panamá 4.2 5.2 2.1 6.4 11.8 6.7 8.3 5.9 5.4 3.0

py= proyección
Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

8

De acuerdo con la tendencia de
períodos previos, la estable dinámica
macrofiscal no se ha transformado
en un derrame hacia mejoras en
las condiciones de vida de los
centroamericanos. Como primera
prueba de ello se encuentra el nivel
de desempleo abierto que, conforme
cifras oficiales y de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), se
mantendrá constante, salvo en Costa
Rica, en donde se prevé, para 2017, una
reducción del desempleo imperante.
Según las cifras oficiales, el país
de la región con el mayor nivel
de desempleo abierto hasta la
fecha es Costa Rica, que reporta
cerca del 10.0% de la población
económicamente activa (PEA) en
esta condición. Los otros países con
Centroamérica: niveles de desempleo abierto (2013-2017). Como porcentaje de la población
económicamente activa (PEA)
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
Costa Rica
Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.
II.
PERSPECTIVA
SOCIAL:
más allá de los números,
una sociedad de
excluidos
altas tasas de desempleo abierto son
Nicaragua y Panamá, que registran
6.0 y 5.1%, respectivamente. En
sentido contrario, los países de
la región que muestran menores
niveles de desempleo abierto son
Guatemala y Honduras, con 2.7
y 3.9%, respectivamente. Estos
datos, no obstante, son sumamente
engañosos, dado que conforme
cifras del Instituto Nacional de
Estadística (INE) de Guatemala
y de la OIT para el resto de países
de la región, Nicaragua, Honduras
y Guatemala presentan niveles de
empleo informal por encima del
70.0% de la PEA, lo cual redunda de
manera directa en la obtención de
bajos salarios y, consecuentemente,
en precarios niveles de vida. Por
su parte, Panamá y Costa Rica, aun
El Salvador Guatemala Honduras
2013 2014 2015 2016
II. PERSPECTIVA SOCIAL
cuando presentan mayores niveles
de desempleo abierto, son los países
de la región que tienen menores
niveles de informalidad, con 40.4 y
44.0% de la PEA, respectivamente.
Las escasas oportunidades de
empleo bien remunerado y la débil
cobertura de las políticas sociales
implementadas por los Estados de
la región, a pesar de que los valores
macroeconómicos se muestren
sumamente sanos, continúan
exacerbando las condiciones sociales
de los habitantes centroamericanos.
Según el Quinto informe estado de la
región en desarrollo humano sostenible
(2016), a pesar de la mejora en algunos
indicadores clave como esperanza
de vida, mortalidad infantil, acceso
a los servicios públicos y cobertura
Nicaragua Panamá
2017
9
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

educativa, persisten desafíos para
garantizar condiciones de vida
digna para los centroamericanos,
tales como altos niveles de pobreza,
exclusión social, la desnutrición
crónica y la violencia. contrario, Guatemala tiene la
Por su parte, el Informe de desarrollo
humano 2015 (PNUD, 2015) clasifica
a Panamá y Costa Rica como países de
alto desarrollo humano, ocupando las
posiciones 60 y 69, respectivamente,
mientras que el resto de los países
está clasificado como de desarrollo
humano medio, acaparando
posiciones entre las casillas 116 y 131.
Si bien en la serie de datos del Índice
de Desarrollo Humano (IDH) se
percibe una fuerte correlación entre
el nivel del PIB per cápita reportado y
el índice, los resultados parecen estar
más asociados con el nivel medio de
años de escolaridad de los habitantes
de la región. De la serie de datos de
los países de la región, los resultados
que muestran una menor asociación
con el nivel del PIB per cápita son los
de Guatemala, en donde a pesar de
registrarse un mayor nivel de ingreso
por persona, el nivel de desarrollo
que ha alcanzado la sociedad es
menor, empezando por una menor
escolaridad, producto de un limitado
sistema público de educación y
una menor expectativa de vida,
fuertemente relacionada con los
rezagos del sistema público de salud.
En general, la mayor parte de
los países de la región mostró
una mejora en el IDH durante el
período 1990-2014; sin embargo, los
mayores avances relativos los han
obtenido Guatemala, El Salvador y
Nicaragua. Y es que debe recordarse
que el IDH resulta de una posición
relativa con respecto a los países
de mayor desarrollo mundial. Así,
si se comparan las cifras internas
de la región, se puede observar
que Guatemala y Nicaragua siguen
manifestando resultados inferiores a
los que presentaron Panamá y Costa
Rica en sus índices hacia 1990. de la región presente esta condición.
Con una tasa media de
crecimiento poblacional, en
2017 los centroamericanos serán
aproximadamente 46.3 millones;
de los cuales, si se conservan las
distribuciones de 2014, el 67.1% de
ellos vivirá en el triángulo norte.
La región es relativamente joven al
disfrutar de una edad mediana de
23.4 años; sin embargo, es importante
observar que tanto Costa Rica como
Panamá disponen de poblaciones
más maduras al reportar 30.6 y 28.5
años, respectivamente. En sentido
población más joven de la región, con
una edad mediana de 19.5 años.
Con respecto a los indicadores de
salud, la población reporta una tasa
de mortalidad infantil de 19.3 por
cada mil niños nacidos vivos; se
observa que los niveles de mortalidad
infantil son mayores en Guatemala y
Nicaragua, mientras que Costa Rica
refleja solo un 8.5 por cada mil niños
nacidos vivos. Por su parte, en materia
de desnutrición infantil Guatemala
reporta un alarmante 48.0%, lo cual
conduce a que el 29.1% de los niños
En sentido contrario, Costa Rica
reporta un nivel de desnutrición
de solo el 5.6%, acorde con su
nivel de desarrollo humano.
En materia de educación, la región
presenta un 84.0% de alfabetismo.
Destacan Costa Rica y Panamá, que
tienen un promedio de alfabetismo
del 97.4 y el 94.1%, respectivamente;

Centroamérica: composición del Índice de Desarrollo Humano (2015)

PIB per cápita

Media de años
País Posición IDH Expectativa de vida (ajustado PPP
de escolaridad
2011)

Costa Rica 69 0.766 79.4 8.4 13,413

El Salvador 116 0.666 73.0 6.5 7,349
Guatemala 128 0.627 71.8 5.6 6,929
Honduras 131 0.606 73.1 5.5 3,938
Nicaragua 125 0.631 74.9 6.0 4,457
Panamá 60 0.780 77.6 9.3 18,192

Fuente: Icefi, con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

10
 II. PERSPECTIVA SOCIAL

Centroamérica: población total, en millones de habitantes (2016) De acuerdo a la información a datos

de la Secretaría de Gobernación de
México, de la oficina de Aduanas y
4.1 4.9 Costa Rica Protección de Fronteras de Estados
Unidos de América (U.S. Customs and
6.3 El Salvador
6.1 Border Protection), al mes de octubre
Guatemala de 2016 se reporta la detención
Honduras en frontera de 46,893 menores no
8.2 Nicaragua acompañados y de 211,221 personas
viajando en familia. El significativo
16.7 Panamá
flujo de migrantes, especialmente
desde el triángulo norte de la región,
ha producido una significativa
Fuente: Icefi, con base a cifras del FMI. deportación de personas hacia
sus países de origen. Conforme la
en sentido contrario, Nicaragua en la región (y se exacerban en la información obtenida, durante 2016
y Guatemala reflejan niveles de referida subregión), constituyen (hasta octubre) se han deportado
alfabetismo inferiores al 80.0% la causa principal de los flujos 38,794 personas desde Estados
durante el período en estudio. masivos de migración hacia los Unidos, mientras que desde México el
Estados Unidos de América. número asciende a 109,029 personas.
Finalmente, los niveles de pobreza
total y extrema de la región
ascienden al 45.2 y el 19.2% de la Centroamérica: pobreza total y pobreza extrema (2014).
población, respectivamente, lo que Como porcentaje de la población
implica que cerca de 21 millones
País Pobreza total Pobreza extrema
de centroamericanos viven en
condiciones de pobreza y, de ellos, 9 Centroamérica 45.2 19.2
lo hacen en condiciones de miseria. Costa Rica 22.4 6.7
Lo más preocupante de eso es que El Salvador 31.8 7.6
solo en el triángulo norte de la Guatemala 59.3 23.4
región habitan cerca de 17 millones
Honduras 62.8 39.7
de personas en pobreza total y cerca
Nicaragua 29.6 8.3
de 8 en condiciones de miseria. Esta
Panamá 25.8 11.0
situación, aunada a los factores
de violencia que se manifiestan Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Centroamérica: datos de personas migrantes y deportadas. Período 2014-2016

450,000
350,000 107,814
109,029
181,163 38,794
250,000 30,044

150,000 184,002 40,655 211,221

103,089
50,000 51,705 28,387 46,893
-50,000 2014 2015 2016

Menores no acompañados (CNA) detenidos Personas viajando en familia detenidas en frontera entre Estados Unidos
en frontera entre Estados Unidos y México y México
Personas deportadas desde Estados Unidos Personas deportadas desde México

Fuente: Icefi, con datos de la Secretaría General de México; U.S. Customs and Border Protection; Transactional Records Access Clearinghouse.

11
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Los resultados comentados en los
apartados previos son materia de
tratamiento de la política fiscal de
cada uno de los países de la región
y la mejora de los indicadores de
bienestar, de pobreza y de condiciones
de vida, en algunos países, parecerían
ser convergentes con políticas fiscales
que logran disminuir la desigualdad
por medio del gasto público, pero que
aumentan la pobreza al momento de
cobrar los impuestos. dramático, pues allí la pobreza se
Estudios elaborados por Icefi/FIDA
(2016), muestran que en términos
generales, las intervenciones
fiscales (impuestos, transferencias
y subsidios) que afectan de
manera contundente el ingreso
de las familias en Centroamérica
aumentan la pobreza en la región.
Al analizar la pobreza utilizando la
línea internacional de USD4 PPP
(paridad del poder adquisitivo, por
sus siglas en inglés) para la pobreza
total— se puede apreciar cómo este
fenómeno se suscita en todos los
países denominados del CA4. donde disminuye en 10.4%; le
Honduras quizá sea el caso más
incrementa casi un 8%, en Nicaragua
un 5.9%, en Guatemala un 4.6%,
mientras que en El Salvador un
3.6%. En todos los países el aumento
de la pobreza se da cuando se
agrega el pago de los impuestos
indirectos. Esto se debe a que este
tipo de impuestos afectan más,
proporcionalmente hablando, a
quienes menos recursos tienen.
Respecto a la desigualdad, el país
donde la política fiscal tiene una
mayor incidencia en su reducción
de la desigualdad es El Salvador,
siguen Nicaragua, con un 9.2%;
Guatemala, con un 5.3% y Honduras,
donde el impacto es menor, pues
la desigualdad disminuye un 3.6%.
Esta reducción de la desigualdad es
explicada principalmente por las
erogaciones en educación y salud;
es decir, que la reducción de la
desigualdad viene por el lado del gasto
público no de los impuestos.

Los principales
retos de la La protección social debe entenderse como el conjunto
de políticas y programas que resguardan a los ciudadanos
protección social frente a diversas contingencias y procuran su bienestar
en Centroamérica en las diferentes etapas del ciclo de vida.

Entre 2007 y 2014, los Estados centroamericanos
destinaron en promedio entre 4.7 y 5.2% del PIB a los
programas de protección social. Sin embargo, El Salvador,
Guatemala y Nicaragua, han registrado inversiones muy
por debajo del promedio regional, si bien es cierto con una
tendencia al aumento. En contraste, Honduras y Panamá,
al final del período analizado, mostraban una tendencia
a la reducción de su presupuesto para protección social,
mientras Costa Rica, con la mayor asignación en la
región, presentaba una estabilización en torno al 8.5%
del PIB. En términos per cápita, las inversiones públicas
en protección social en Centroamérica han pasado de
USD 186.6 anuales en 2007 a USD341.9 en 2014. En el
último año analizado, Nicaragua registró la inversión per
cápita anual más baja del Istmo con tan solo USD63.7, en
contraste con los USD823.5 registrados en Costa Rica.
Estudios que evalúan la protección social en la región
advierten que El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua tienen una brecha severa de bienestar, en
contraste con las brechas modestas determinadas para
Costa Rica y Panamá. Entre las características de los
primeros se encuentran un mayor gasto privado y de
bolsillo en salud, menor acceso a la seguridad social, mayor
incidencia de trabajo infantil, baja cobertura escolar y
altos niveles de pobreza y migración. En los países con
brechas modestas, se reconoce todavía una insuficiente
capacidad de los gobiernos para crear condiciones de
igualdad de acceso a programas de protección social.
Lograr un buen sistema de protección social es
complicado, pues entran en juego múltiples variables
económicas, políticas y sociales. Sin embargo, los réditos
de una protección social exitosa se observan en mejoras
del bienestar económico y social, en una mayor identidad
colectiva y en una mayor certidumbre social sobre el
futuro. La política fiscal centroamericana puede y debe
conseguir poner en marcha sistemas de protección social
que constituyan una base democrática para ayudar a
distribuir la riqueza y el bienestar al tiempo en que asegura
un crecimiento económico sostenido e incluyente.

Para conocer el artículo completo, visite: http://icefi.org/blog/los-principales-retos-de-la-proteccion-social-en-centroamerica

12

Aun cuando algunos de los países
centroamericanos se encuentran
realizando esfuerzos significativos
para garantizar la sostenibilidad de sus
finanzas públicas, muchos de ellos se
han alejado de manera sistemática de
la suficiencia requerida para atender
las necesidades de sus habitantes.
También se han distanciado de
la construcción de estructuras
tributarias que, fundamentadas
en el principio de capacidad de
pago, sean justas y equitativas. se alcanzan consensos sociales; por
En general, durante 2016 el tamaño de
los Gobiernos de los países de la región
creció muy ligeramente, pasando de
alrededor del 18.4% del PIB, en 2015,
al 18.5% del PIB, en 2016, mientras
que la carga tributaria creció hasta
alcanzar un 14.3%, dejando espacio
para un déficit fiscal promedio de
alrededor del 2.8% del PIB, y para una
deuda que continuó creciendo hasta
alcanzar el 41.3% del PIB regional.
Los datos muestran la persistencia
de problemas fiscales que
justifican la necesidad de iniciar
discusiones profundas para
alcanzar soluciones estructurales
que resuelvan la carencia de los
recursos que cada nación requiere
III.
PANORAMA FISCAL
de Centroamérica
para garantizar la atención de
los derechos fundamentales de
los pobladores, sin comprometer
la estabilidad macrofiscal y
económica de largo plazo.
Honduras ya inició su proceso de
discusión sobre un pacto fiscal, aun
cuando previamente sometió todo su
esfuerzo a la aprobación de una ley de
responsabilidad fiscal que limita el
accionar del sector público, mientras
su parte, parece que El Salvador
sigue el mismo camino trazado por
Honduras, aun cuando todavía no se
han adoptado medidas de política que
hagan operativos los compromisos
plasmados en la recién aprobada ley
de responsabilidad fiscal. Parece que
los demás países pronto se verán en la
necesidad de discutir las alternativas
de solución a su difícil situación
fiscal, especialmente Costa Rica
y Guatemala, aunque por razones
diferentes. En general, se observa
que se acerca cada vez más la hora de
que la región en conjunto discuta sus
horizontes de largo plazo en materia
fiscal y fortalezca sus mecanismos
fiscales para la construcción
de sociedades prósperas,
competitivas y democráticas. descritos no fue seguida por
III. PERSPECTIVA FISCAL
1. Los ingresos
tributarios reportan un
ligero crecimiento
De acuerdo con la información de
los ministerios de Hacienda de la
región, la carga tributaria del istmo
creció del 13.7%, en 2014, al 13.9%,
en 2015, y se estima que continúe
haciéndolo hasta alcanzar el 14.3%
en 2016, debido principalmente a los
efectos rezagados de las reformas
tributarias en Honduras y Nicaragua.
El primero de estos países, si se
cumplen los pronósticos planteados,
mostrará un incremento de la carga
tributaria por el orden del 1.8%
entre 2014 y 2016, mientras que
Nicaragua presentará un aumento
del 1.3% en el mismo período. Por
su parte, Costa Rica, motivado
principalmente por mejoras en la
eficiencia recaudatoria, presentará
aumentos en la carga tributaria del
0.8% de 2014 a 2016, lo que deberá
verse reflejado en la disminución del
nivel de evasión de los impuestos.
Lamentablemente, la trayectoria
positiva mostrada en los países
13
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Guatemala y El Salvador, en donde resultados razonablemente todavía se observen los efectos

durante los dos años en análisis la
recaudación disminuyó un 0.6 y un
0.2%, respectivamente, mientras
que en Panamá la recaudación
permaneció constante. Merece
especial atención el caso de El Salvador
que, a partir de un cambio en la forma
de devolución del crédito fiscal,
muestra resultados más confiables
en su recaudación tributaria,
pues a partir de 2016 reporta la
recaudación posterior al registro de
lo devuelto a los exportadores y a
otros agentes económicos. de impuestos, lo cual parece muy
De acuerdo con la información
oficial, la carga tributaria promedio
de la región estimada para 2017 se
ubica en un 14.0%, por debajo del
promedio previsto para 2016 (14.3%)
y convergente con el observado en
2015 (13.9%). Esto indica, de alguna
manera, que atendiendo al período
de preparación de los proyectos de
presupuesto, los Gobiernos ponen
más atención a los resultados del
período fiscal inmediato anterior
concluido que al vigente, el cual
debiera ser el orientador estratégico
para la toma de decisiones a futuro.
Los ingresos por impuestos
considerados en los proyectos
de presupuesto 2017 muestran
alcanzables, aun cuando para el caso
de Honduras y Nicaragua, fieles a su
práctica de subestimación de ingresos
para evitar la rigidez presupuestaria,
los valores previstos son menores
a los proyectados para el cierre del
presente ejercicio. Esto constituye
una práctica común de opacidad
en estos países. Por su parte, El
Salvador, sin mediar ninguna reforma
tributaria o cambios tributarios
fundamentales, estima una elevación
del 0.6% del PIB en su percepción
difícil de alcanzar. El otro país que
considera una elevación en su carga
tributaria para 2017 es Guatemala;
en este caso, aun cuando el país
ha estimado únicamente el 0.2%
de aumento, deberá fortalecer sus
acciones recaudadoras mediante un
plan efectivo para combatir la evasión
y defraudación tributarias, conforme
a los compromisos adquiridos por el
jefe de la administración tributaria.
El pronóstico de Panamá continúa
mostrando un comportamiento
tributario errático en un país que
debe avanzar en el perfeccionamiento
del trabajo y monitoreo de su
sistema tributario. impuestos
Los resultados antes comentados —
pese a que en Nicaragua y Honduras
finales de sus reformas tributarias
recientes— no incluyeron ninguna
reforma tributaria en materia
de tasas, impuestos, o aspectos
fundamentales en el cálculo de los
impuestos, aunque, como fuera
indicado, algunos países incluyeron
ciertos elementos que le dan mayor
fortaleza y capacidad administrativa
al ente recaudador.
La estructura tributaria en la
región continúa siendo dominada
por los impuestos indirectos, por
lo que, en ausencia de estudios
de incidencia tributaria que
muestren con claridad la situación,
se estima que los efectos de los
tributos son regresivos, afectando
más que proporcionalmente
a los contribuyentes y
pobladores centroamericanos de
menores ingresos.
Esta situación se observa con
claridad en Costa Rica, en donde los
impuestos directos solo representan,
conforme los datos disponibles en
2016, el 35.1% de la recaudación,
dejando el restante 64.9% a los
indirectos. Similar
situación se presenta en El Salvador,
con un 41.2% de la recaudación en
impuestos directos; en Guatemala,

Centroamérica: carga tributaria 2014-2017 (presupuestado para este último año)

20.0 18.5 17.6

18.0 16.7 17.7
15.9 15.8 15.7 16.3 16.4 16.7 15.8
16.0 15.4
13.2 13.7 14.0 13.9 13.7 13.9 14.3 14.0
14.0
12.0 10.8 10.2 10.2 10.4 10.4
10.0 9.4 10.4 10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica
2014 2015 Proyec. 2016 Presupuesto 2017

Fuente: Icefi, con base en información de fuentes oficiales.

14

con el 47.8%, aun cuando estas cifras
se vean afectadas por algunos cobros
extraordinarios realizados por la
administración tributaria al ejecutar
casos antiguos de defraudación
tributaria; en Honduras, con el 32.3%
de la percepción fiscal, y en Nicaragua,
con el 41.4%. En sentido contrario y
consecuente con su práctica histórica,
Panamá continuó mostrando un
52.0% de la recaudación obtenida
por impuestos directos, lo que podría
sugerir la existencia de un sistema
tributario limitado en términos de
recaudación, pero más justo. reportando un empequeñecimiento
Es importante comentar que, luego
de la drástica caída de la recaudación
de los impuestos al comercio
exterior que experimentó la región
durante los años 2014 y 2015 como
consecuencia de la reducción de
los precios internacionales del
petróleo (y pese a que todavía en
2016 se percibieron ciertos efectos
por esta misma razón), se estima
que los efectos se normalizaron y,
consecuentemente, la recaudación
recuperará su elasticidad histórica
con respecto al PIB. No obstante, es
pertinente recordar la vulnerabilidad
tributaria de la región ante
cambios abruptos en los resultados
comerciales internacionales. (que en años previos estuvo marcado
2. El gasto público
continúa siendo la
variable de ajuste para
evitar el crecimiento
de la deuda
Debido al magro crecimiento en la
recaudación fiscal y al objetivo de
varios de los países de la región de
controlar el nivel de déficit fiscal
aun a costa de sacrificar inversiones
estratégicas, en 2016 solo se reportará
un ligero crecimiento del tamaño
promedio de los Gobiernos de la
región con respecto a 2015, al pasar
del 18.4% del PIB al 18.5%. pues se estima que crecerá del 12.3
Pese a ello, los resultados no son
necesariamente representativos
del comportamiento de toda la
región. Mientras el tamaño de los
Gobiernos de Honduras, Nicaragua
y Panamá tuvo un repunte con
respecto a 2015 como consecuencia
de diferentes políticas vinculadas
con reacomodo presupuestario,
Costa Rica y El Salvador continuaron
del tamaño de su sector público, con
el propósito de evitar un incremento
en los niveles de déficit fiscal. dirigidos a controlar el nivel de
El caso particular de Honduras —que
verá crecer el tamaño de su gobierno
central del 23.1%, en 2014, al 23.6%
estimado para 2016— es producto
más de un reacomodo debido a la
implementación de un drástico
plan de ajuste que en 2015 llevó al
Gobierno a reducir su tamaño en
un 0.5%, sacrificando diferentes
aspectos de los servicios públicos.
Situación similar experimentó
Panamá que, como resultado del
cambio de administración, redujo
el gasto ejecutado por el Gobierno
por la ejecución de grandes obras)
para evaluar su plan estratégico y
replantear las necesidades de gasto;
como consecuencia, Panamá elevará
su gasto público del 18.4%, en 2014,
al 18.6%, en 2016. El único país de
la región que ha manifestado una
tendencia creciente del tamaño del
sector público es Nicaragua y que,
de acuerdo con cifras proyectadas,
culminará con un gobierno central del
19.7% del PIB, por encima del 19.3%
reportado en 2015 y que además de
reflejar los gastos normales de un año
electoral, también incluye un cambio
en la filosofía pública desde hace un
par de años. El otro país que reportará
III. PERSPECTIVA FISCAL
un crecimiento en el tamaño del
gobierno central es Guatemala,
al 12.6% del PIB de 2015 a 2016;
sin embargo, la incapacidad de
ejecución de las autoridades actuales
y la decisión de las autoridades
monetarias de condicionar el nivel
de endeudamiento aun no permitirá
recuperar el nivel mínimo de
gasto observado en 2014, cuando
se reportó un 1.4% del PIB.
En sentido contrario, Costa Rica y
El Salvador verán una reducción
del tamaño de sus Gobiernos como
consecuencia de los esfuerzos
déficit fiscal y de endeudamiento.
Esta situación demuestra cómo la
región suele adaptar el gasto público
a las decisiones de endeudamiento y
a la estabilidad monetaria en general.
Costa Rica verá reducir su gasto
público, si se mantiene la trayectoria
mostrada hasta la fecha, del 20.8%, en
2015, al 19.7%, en 2016; mientras, El
Salvador también lo reducirá, pasando
del 17.6 al 16.8% del PIB en los años de
referencia, producto de la necesidad
de habilitar nuevos espacios fiscales
para atender los pagos vinculados
con el sistema de previsión social.
El esfuerzo de ajuste de Costa Rica se
focalizó, hasta septiembre de 2016, en
los gastos de capital, que reportaron
una drástica caída del 25.0% en
comparación con el año inmediato
anterior; además, la adquisición de
bienes y servicios únicamente mostró
un aumento del 1.2%, mientras que
los sueldos y salarios lo hicieron en
un 3.4%. El problema más grande de
Costa Rica es que, conforme los datos
suministrados por el Ministerio
de Hacienda, al mes de septiembre
de 2016 el 34.1% de los recursos
fiscales se destinó a la atención de
la deuda, lo que se convierte en una
pesada carga y pone en peligro la
15
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
preservación del estado de bienestar
que esta nación centroamericana
ha construido desde años atrás.
Por su parte, El Salvador aun cuando
reportó un ligero incremento del
1.0% en los gastos corrientes, gran
parte de dicho aumento fue producto
del incremento del aumento de los
intereses para atender la deuda que
reportaron un incremento del 9.5%
y de las remuneraciones que vieron
un aumento del 3.5%, mientras que
se reportaron fuertes contracciones
del 9.0% en la compra de bienes y
servicios, muchos de ellos vinculados
con el mantenimiento de servicios
básicos. También se reportó un 2.3%
de disminución en las transferencias,
y una nueva caída del 4.4% en los
gastos de capital. Lo paradójico para
las finanzas públicas salvadoreñas
es que el gobierno central genera
superávit primario, sin embargo,
debido al peso que implica el
sistema previsional, no es suficiente
para hacer sostenible la deuda.
Guatemala reportó, al 30 de
septiembre, una contracción total
Centroamérica: tamaño de los gobiernos centrales en el período 2014-2017
(presupuestado para este último año)
Centroamérica
Panamá
Nicaragua
Honduras
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
10.0
Fuente: Icefi, con base en información de fuentes oficiales.
16
de los gastos por el orden del 2.0%,
como consecuencia, más que de
la carencia de recursos para hacer
frente a los gastos, o del esfuerzo por
evitar el incremento de la deuda, de
la incapacidad de las autoridades
electas de poner en funcionamiento el
aparato burocrático. Como resultado,
las compras de bienes y servicios
reportan una contracción del 16.7%;
los arrendamientos, del 27.7%, y
los gastos de capital, del 16.3%. El
argumento que han manejado las
autoridades del Ejecutivo frente
a estos resultados se vincula con
las dificultades que implicó la
vigencia de la Ley de Compras y
Contrataciones del Estado, la cual
fue reformada recientemente, por lo
que se podría esperar una pequeña
mejora en la ejecución financiera
durante los meses finales del año. del 31.4% en los gastos de capital y
Honduras, por su parte, había
incrementado, al 30 de agosto de
2016, sus gastos totales en un 12.9%
debido, entre otros, al aumento de la
compra de bienes y servicios en un
25.7%; al aumento de transferencias
hacia otros entes por el orden del
16.2%, y de los gastos de capital,
18.7
18.5
18.4
18.3
17.7
18.6
18.4
18.6
17.8
13.3
12.3
12.6
13.4
16.7
16.8
17.6
16.8
12.0 14.0 16.0 18.0
Presupuesto 2017 Proyec. 2016
por el orden del 26.3%. Como se
indicara anteriormente, lo que puede
deducirse del comportamiento
hondureño es la necesidad de ajustar
los gastos como producto de un
ajuste excesivo realizado en los años
previos, por lo que prácticamente
estos incrementos se encuentran
vinculados con una normalización del
funcionamiento del sector público, no
necesariamente con un esfuerzo por
profundizar el tamaño del Gobierno y
los servicios públicos asociados.
Probablemente, en la actualidad
el caso más emblemático sobre la
intención de incrementar el tamaño
del sector público en Centroamérica
sea el de Nicaragua, país que reportó
un aumento del 19.9% en sus gastos
totales, liderado por un incremento
del 16.2% en los gastos corrientes.
Se observa que solo los gastos de
consumo, que incluyen sueldos,
salarios, compras de bienes y servicios
y arrendamientos, reportaron un
aumento del 18.7%. No obstante,
también es pertinente recordar
que este año contempló un período
19.7
19.3
19.7
22.2
22.6
23.6
23.1
21.9
19.7
20.8
20.0
20.0 22.0 24.0 26.0
2015 2014
 III. PERSPECTIVA FISCAL

electoral en Nicaragua, por lo que oportunamente, lo cual podría Transparencia Internacional, en su

habría que observar cuidadosamente
en los meses venideros la
sostenibilidad de estos gastos. interés para entregar las cifras
Finalmente, Panamá reporta al
30 de septiembre un aumento del
4.9% en sus gastos totales debido al
incremento de las contrataciones de
servicios personales (por el orden
del 13.4%) y la compra de bienes y
servicios en (por el orden del 10.4%).
Independientemente de los valores
presentados en el gasto, uno de los
temas pendientes a nivel regional
continúa siendo el avance de la
transparencia presupuestaria, pues
pese a la presencia de logros en esta
dirección en algunos países, los
esfuerzos son todavía insuficientes
para garantizar una oportuna
publicidad, el acceso a la información
por parte de la población y, sobre
todo, la participación de la sociedad
en la formulación presupuestaria. de gasto público como tributarias, a
De acuerdo con el más reciente
informe Open Budget Index, los
países que mostraron más avances
en la apertura presupuestaria
fueron Costa Rica y El Salvador, al
reportar en 2015 calificaciones de
54 y 53, respectivamente. Pese a
ello, en este último país se ha notado
cierto debilitamiento del esfuerzo
por publicar cifras presupuestarias
denotar cierta opacidad en su
manejo, o por lo menos un menor
oportunamente a la ciudadanía. calificación al obtener 55 puntos y
Por su parte, aun cuando la
calificación nicaragüense mejoró
hasta alcanzar los 46 puntos, el país
todavía se encuentra muy alejado de
las mejores prácticas internacionales
y por debajo de las experiencias
de Costa Rica y El Salvador. De
esa cuenta, la calificación del
presupuesto abierto de Nicaragua
puede compararse con las vigentes
en Honduras y Guatemala. mayor percepción de corrupción
Más allá de la evaluación de la OBI,
que se realiza a partir de ciertas
medidas estandarizadas que debieran
ser de fácil cumplimiento para los
gobiernos, resulta muy preocupante
en Nicaragua la falta de acceso
sistemático a las cifras fiscales, tanto
un mayor grado de desagregación,
incluso cuando se realizan solicitudes
de información aparentemente
pública, lo cual impide realizar
apropiadas evaluaciones sobre
el comportamiento, trayectoria
y solidez de las finanzas públicas
y la política fiscal del país. el programa de control de gasto de
Complementariamente con lo
apuntado por el índice anterior,
índice de percepción de corrupción,
para el año 2015, coloca a Costa Rica
como el país de la región con mejor
posicionarse en el puesto 40 a nivel
mundial. De alguna forma, esto se
convierte en uno de los principales
incentivos que tiene la inversión
extranjera para ubicarse en esta
nación centroamericana. Por su parte,
El Salvador y Panamá comparten la
posición 72, con 39 puntos, mientras
que Honduras ocupa la posición
112, con 31 puntos. Los países que
según la evaluación presentan la
son Guatemala y Nicaragua, que
ocupan los puestos 123 y 130, con 28
y 27 puntos, respectivamente.
3.
El déficit fiscal
continúa presente en la
región
El déficit fiscal de los estados
centroamericanos disminuyó del
3.3% del PIB, en 2014, al 3.0%, en
2015, y se estima que se reducirá
ligeramente hacia un 2.9% al cierre
de 2016, liderado sobre todo por
Costa Rica, que se prevé terminará
con un déficit del 4.8% del PIB, por
debajo del 5.9% reportado en 2015.

Centroamérica: calificación de los países de la región en el Open Budget Index (2010-2015)

60 54 53
47 50 53 50 51
50 43 46 46
37 43 37 42
40
30
20
10 11
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

2010 2012 2015

Fuente: Icefi, con base en datos del Open Budget Index.

17
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
Similar resultado, aunque no en
la misma dimensión, presentará
El Salvador, cuyo déficit se verá
reducido del 3.0 al 2.9% del PIB.
Cuatro países de la región verán
incrementarse su déficit, con
excepción de Honduras, sin que
ello implique un riesgo significativo
con respecto a lo ejecutado en
2015. En ese sentido, Guatemala,
tratando de recuperar su capacidad
administrativa del pasado, tendrá un
déficit por el orden del 1.7%, superior
al 1.4% observado en 2015; mientras
que Nicaragua y Panamá tendrán un
incremento previsto del 0.1% del PIB.
Dada la trayectoria de los resultados
fiscales disponibles, Honduras
reportará un incremento del déficit
equivalente al 0.5% del PIB, el cual
estará vinculado con la recuperación
de la adquisición de bienes y servicios
relacionados con la prestación de
servicios públicos y con el aumento
salarial acordado por el Gobierno con
los trabajadores públicos. mejor manera todo lo atinente a las
Es importante mencionar que, a pesar
de los resultados obtenidos en el
ejercicio fiscal 2015 y la imposibilidad
real de alcanzar una reforma
tributaria, el Gobierno de Costa Rica
continúa evaluando mecanismos que
Centroamérica: déficit fiscal como porcentaje del PIB en el período 2014-2017
(presupuestado para este último año)
Costa Rica El Salvador
2.0
0.0
-2.0
-4.0
-3.4 -3.0
-4.8
-6.0 -5.7 -5.9
-6.7
-8.0
Fuente: Icefi, con base en información de fuentes oficiales.
18
permitan evitar una crisis más severa
en las finanzas públicas. Actualmente,
el Ejecutivo se encuentra impulsando
una serie de medidas de orden legal
que podrían fortalecer las cuentas
fiscales sin aumentar el número o
las tasas de los impuestos. Dichas
medidas están concentradas en:
a) propuesta que posibilita a la
Tesorería Nacional limitar el
traslado de recursos a entidades
que mantienen fondos de años
anteriores, y permite la caducidad
de fondos con más de dos años en
la Caja Única; b) iniciativa de lucha
contra el fraude fiscal (herramienta
legal que incluye la mejora normativa
y procura crear mecanismos
para fortalecer a la Dirección de
Tributación, dotándola de más
atribuciones en el cobro coactivo
y el registro de contribuyentes;
c) mecanismos para mejorar e
implementar legislación en favor
de la lucha contra el contrabando;
y d) una ley que busca regular de
exenciones y privilegios fiscales.
Por su parte, El Salvador ha logrado
controlar la dimensión del déficit
fiscal con el único propósito de evitar
que el nivel de deuda general del país
continúe avanzando, aun cuando
Guatemala Honduras
0.2
-0.3 -0.6 -0.7 -0.9
-1.9
-1.4 -1.7
-2.2
-2.9 -3.0
-3.5 -3.7
-4.4
2014 2015 Proyec. 2016 Presupuesto 2017
esta situación ha producido una seria
contracción del gasto público, lo que
definitivamente atenta contra la
suficiencia fiscal. La situación fiscal
salvadoreña se ha complicado de
manera significativa por la costumbre
de los administradores fiscales de
esta nación centroamericana de no
registrar en el presupuesto todos sus
gastos y el endeudamiento vinculado,
lo que ocasiona presiones adicionales
por falta de liquidez. Este último
aspecto ha detonado una situación
muy grande de riesgo que produjo
que las entidades calificadores
redujeran de manera sistemática
el grado de la deuda soberana de
El Salvador, ante el inminente
impago. Afortunadamente, se
espera que el país salga de esta
situación como consecuencia de
los acuerdos recién alcanzados
entre el Gobierno de la República
y el principal partido de oposición.
El nivel de déficit fiscal de Guatemala
es el más bajo de la región y, si bien
se estima que se incrementará
ligeramente hasta el 1.7% en 2016
(luego de reportar 1.4% en 2015),
el aumento no produce ningún
riesgo en la administración pública
ni en el manejo de la deuda.
Los demás países de la región,
Nicaragua Panamá Centroamérica
-3.0 -2.9 -3.0
-3.3
-4.2 -3.9 -4.0 -4.5

salvo Honduras, mantuvieron
constante la gestión de su política
de administración fiscal, lo que
derivó en niveles de déficit fiscal
prácticamente constantes. Por
ello, en Nicaragua y Panamá debe
avanzarse en la realización de una
mejor evaluación sobre la calidad
de esta política y sus efectos en el
bienestar de la población, mientras
que en Honduras debe fortalecerse
el proceso de planificación para
evitar fluctuaciones excesivas en
la ejecución presupuestaria y la
trayectoria fiscal, lo que permitiría
identificar las necesidades del Estado
y la discusión sobre los espacios
fiscales necesarios para cubrir los
requerimientos de la población. deberán ser destinados en el futuro al
2017 no muestra un panorama
diferente para los países de
Centroamérica que presentan
un déficit combinado del 3.0%;
similar a lo reportado en 2015 y
al pronóstico de cierre de Icefi
para 2016 (2.9%). Sin embargo,
el escenario fiscal si presenta un
incremento en la preocupación de
la sostenibilidad fiscal de Costa Rica
y Honduras que presupuestaron
déficits fiscales del orden de 6.7%
y 3.7% lo que indiscutiblemente se
reflejará en un incremento de la
Centroamérica: saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB
en el período 2013-2016 (proyecciones para este último año)
80.0
60.0
43.6
40.0 39.3 41.5
20.0
0.0
Costa Rica
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
III.
deuda del sector público y un relativo
mantenimiento de las condiciones
generales en Nicaragua, Guatemala
y Panamá, aunque este último país
iniciando a mostrar ciertos síntomas
de insostenibilidad fiscal. El gran
desafío lo enfrenta El Salvador,
quien con su recién aprobada Ley de
Responsabilidad Fiscal, enfrenta el
compromiso de lograr sostenibilidad
fiscal sin sacrificar más la suficiencia;
por lo pronto, presuponen un
superávit fiscal de 0.2% del
PIB, el cual lamentablemente,
debido a la opacidad regular
de sus cuentas fiscales, es
poco probable que se alcance. PIB, lo que repercute inmediatamente
4. La deuda pública
roza niveles de
insostenibilidad
Finalmente, la deuda regional
de los gobiernos centrales se
incrementó del 37.3% del PIB, en
2014, al 39.9%, en 2015, y al 41.4%,
en 2016. Si se toma en cuenta que
prácticamente todos los países de
la región tienen ingresos medios
bajos, se tiene que los niveles de la
deuda rozan la insostenibilidad fiscal.
61.8
58.5
44.6 45.6 46.1 47.5
30.9 30.7 29.9
24.4 24.3 24.5
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
2014 2015 Proyec. 2016
PERSPECTIVA FISCAL
El aumento de la deuda previsto
para 2016 deriva principalmente
del incremento de las obligaciones
soberanas de Costa Rica, país que
reporta un aumento del 41.5 al
43.6% del PIB; El Salvador, por su
parte, aumenta su deuda del 58.5 al
61.8% del PIB (incluyendo el sistema
previsional); y Panamá tiene un
incremento del 38.5 al 41.0%. Estos
tres países reportan incrementos
de la deuda por el orden del 2.6%
del PIB debido a que los saldos de
las obligaciones de pago se han
incrementado sostenidamente por
encima del crecimiento nominal del
en los niveles de ingresos que
pago de este compromiso.
El único país de la región que, sin
incluir la deuda contingente ante
Venezuela, se estima que reportará
una reducción de las obligaciones
con terceros privados es Nicaragua,
que reducirá su deuda del 30.7 al
29.9%. Por su parte, Guatemala
reportará un ligero incremento del
24.3 al 24.5% del PIB, mientras que
Honduras incrementará sus saldos
en alrededor del 1.4% al aumentar
su deuda soberana del 46.1 al 47.5%.
39.1 38.5 41.0 37.3 39.9 41.4
Panamá Centroamérica
19
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
Si se toma como base del análisis
el criterio discutible de que los
países de la región manifiestan
vulnerabilidad cuando los saldos
de la deuda sobrepasan el 40.0%
del PIB, se tiene que únicamente
Guatemala y Nicaragua encontrarían
una posición de seguridad ante los
niveles generales de la deuda. trayectoria negativa para el futuro.
El análisis se complementa al
introducir la evaluación de la
relación de la deuda pública con
los ingresos tributarios cobrados
por el país; en este caso, se observa
nuevamente que cuatro países de
la región son vulnerables ante los
niveles de la deuda existente y, en este
punto, debido a los bajos niveles de
recaudación tributaria. Atendiendo
a este índice, se estima que los países
son vulnerables cuando el índice de
deuda con respecto a la recaudación
realizada sobrepasa el 250.0%. Moody’s le redujo la calificación
De esta cuenta, Costa Rica reporta
un coeficiente del 321.3%; mientras
que El Salvador dispone del 411.7%;
Honduras, del 257.4%; y Panamá
del 392.4%. Los únicos países que
no son vulnerables al saldo de la
deuda, conforme este índice, son
Guatemala y Nicaragua, que reportan
un 239.8 y un 180.6% de los ingresos
tributarios, respectivamente. sistema previsional, y aun cuando se
Como consecuencia del desempeño
fiscal de los países de la región, las
principales empresas calificadoras
de riesgo a nivel internacional han
procedido a reducir la calificación
de la mayor parte de naciones
centroamericanas, estando en la
mayor parte de los casos lejos del grado
de inversión deseado para obtener
tasas de interés favorables. decisiones de política fiscal que hagan
En el caso de Costa Rica, la
calificación de Moody’s se ha
mantenido constante en Ba1, lo
20
cual supone una perspectiva estable
para el futuro; sin embargo, según
Fitch Ratings la perspectiva actual
es negativa, aun cuando el país ha
mantenido constante la calificación
en BB+ durante los últimos tres años.
Standard and Poor’s ha mantenido su
calificación para esta nación en BB con
La calificación de Costa Rica ha sido
relativamente estable, a pesar de su
situación fiscal, posiblemente debido
a la trayectoria democrática del país;
sin embargo, sin una reforma fiscal
real no sería raro que, en el futuro,
se observen nuevas reducciones
en la calificación de riesgo de
este país centroamericano. de hacer frente en el futuro a los
Por su parte, El Salvador vio
reducida su calificación con Fitch
Ratings de BB- a B+, aunque con
perspectiva estable; mientras que
de Ba3 a B1, mostrando una seria
preocupación sobre las perspectivas
futuras; finalmente, Standard
and Poor’s redujo la calificación
de B+ a B, cayendo en el rango de
valores altamente especulativos.
La calificación de El Salvador está
fuertemente influenciada por
el rápido crecimiento del nivel
de deuda, especialmente la del
reconocen los esfuerzos del Gobierno
por tratar de mantener controlado
el déficit fiscal, los esfuerzos son
insuficientes para garantizar
sostenibilidad fiscal en el mediano
plazo. Es posible que la recién
aprobada ley de responsabilidad
fiscal contribuya a mejorar las
perspectivas fiscales del país, sin
embargo, todavía no se han adoptado
pensar que será de esa forma. dirigida a restringir el crecimiento
Guatemala ha mantenido su
calificación en Fitch Ratings en BB
con perspectiva estable, calificación
similar a la sugerida por Standard and
Poor’s. Por su parte, Moody’s mantuvo
su calificación de Ba1, aunque
reformó la perspectiva de estable a
negativa para el futuro. El problema
de Guatemala es eminentemente
tributario, debido a que aun cuando
los niveles de deuda pública y los de
déficit fiscal son pequeños y han sido
mantenidos por la vigencia de una
especie de regla monetaria que hace
acomodaticia la política fiscal, los
ingresos tributarios han presentado
una tendencia decreciente que
dificulta la expansión del Gobierno
y pone en riesgo la posibilidad
pagos del servicio de la deuda.
Por su parte, Nicaragua vio mejorar su
calificación de B3 a B2 con perspectiva
estable de acuerdo con Moody’s y, por
primera vez en el período, obtuvo
una nota de B+ por Fitch Ratings
con perspectiva estable, y de B+ con
perspectiva estable. La evaluación
de este país obedece a la trayectoria
constante en los resultados fiscales
que ha manifestado en los últimos
años, sobre todo luego de la
reforma tributaria de 2013.
Honduras recuperó un poco su
calificación en Moody’s al pasar de
B3 a B2, como consecuencia de los
esfuerzos de control del déficit fiscal y
el monto creciente de la deuda. Por su
parte, Standard and Poor’s dio al país
una mejora en su nota al asignarle B+,
con perspectiva estable. Honduras no
dispone de calificación por parte de
Fitch Ratings. Los resultados de este
país están fuertemente atados a la
política fiscal puesta en vigencia por el
presidente Juan Orlando Hernández,
de la deuda y el nivel de déficit fiscal,
y que incluyó una reforma tributaria
regresiva de gran magnitud.
 III. PERSPECTIVA FISCAL

Finalmente, Panamá continuó
disponiendo de grado de inversión
conforme las tres calificadoras, las
cuales en todo caso le otorgaron
perspectiva estable. Esta calificación
se fundamenta primariamente en los
niveles de crecimiento económico
del país, además de que gran parte
del endeudamiento ha sido utilizado
para la creación de infraestructura
productiva que puede mantener
dicho crecimiento; no obstante,
deberá observarse el escaso nivel
tributario del país que pone en
riesgo las expectativas futuras.

Centroamérica: calificación de riesgo otorgada a la deuda soberana de los países

Fitch Ratings Moody's Investors Service Standard and Poor's

País
2014 2015 2016 2014 2015 2016 2014 2015 2016
Costa Rica BB+ BB+ BB+ Ba1 Ba1 Ba1 BB BB BB-
El Salvador BB- B+ B+ Ba3 Ba3 B1 B+ B+ B
Guatemala BB BB BB Ba1 Ba1 Ba1 BB BB BB
Honduras n/d n/d n/d B3 B3 B2 B B+ B+
Nicaragua n/d B+ B+ B3 B2 B2 n/d n/d B+
Panamá BBB BBB BBB Baa2 Baa2 Baa2 BBB BBB BBB

Fuente: Icefi, con base a datos de las entidades calificadoras de riesgo.

¿Es posible
la sostenibilidad Recientemente Icefi publicó «La sostenibilidad de la deuda en
Centroamérica» que contiene la descripción de la evolución de la
de la deuda deuda y la medición de la sostenibilidad de la política fiscal de los
en Centroamérica? países de la región. Dentro de sus recomendaciones están:

a. Todos los países deben establecer mecanismos de
gestión integral de su endeudamiento, de manera que se
pueda realizar un apropiado análisis de beneficio-costo
que garantice tanto el mayor retorno social como las
mejores condiciones contractuales de endeudamiento. el corto plazo hacia la suscripción de un Acuerdo Marco
b. Todos los países necesitan un sistema de monitoreo
permanente que defina su nivel apropiado de
deuda; que se entiende como deuda sostenible, y
cuando se considera insostenible, a partir de su
planificación estratégica y operativa de largo plazo.
También debe monitorear el impacto de la deuda
sobre las finanzas públicas de cada nación. naciones —especialmente en Guatemala y Costa Rica—,
c. El Salvador y Nicaragua deben mejorar sus
prácticas de transparencia en el cómputo de las cifras
de endeudamiento. El Salvador debe incluir en el
presupuesto todas sus necesidades de endeudamiento
y evitar el mantenimiento de deuda flotante de
corto plazo. Nicaragua debe transparentar la
responsabilidad gubernamental sobre los préstamos
adquiridos en el marco de la cooperación venezolana.
d. El Salvador, Honduras y Costa Rica deberán avanzar en
de Sostenibilidad Fiscal que permita tanto garantizar la
suficiencia de recursos para atender las necesidades de
su población, como la sostenibilidad de la deuda del país.
Igual situación se recomienda para Panamá, aunque la
urgencia de este país es menor en la actual coyuntura.
e. Es pertinente evaluar la sujeción que, en algunas
existe de la política fiscal con respecto a la política
monetaria, de tal forma que se establezca si el manejo
de los estándares actuales y las reglas fiscales implícitas
(no escritas) representan en realidad una mejora en el
bienestar social, o simplemente son una camisa de fuerza
que impide alcanzar niveles apropiados de desarrollo.

Para conocer el estudio completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/la-sostenibilidad-de-la-deuda-publica-en-los-paises-de-centroamerica

21
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
El Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), en su
portal web (www.cr.undp.org),
destaca que Costa Rica es una de
las democracias más consolidadas
de América y ocupa el lugar 62 en
el Índice de Desarrollo Humano
(IDH), además de que dispone de
una cobertura casi universal de la
seguridad social, todo lo cual hace
del país un referente internacional.
De acuerdo con esta información,
en 2011 Costa Rica registró un gasto
social (educación, salud, seguridad y
asistencia social, así como vivienda
y otros) del 22.6% del PIB, mientras
que el promedio latinoamericano
fue del 18.1%. Adicionalmente,
las transferencias en especie en
materia de salud y educación tienen
el mayor impacto en la reducción
de la desigualdad, al disminuirla un
22.0% con respecto a los ingresos
que reciben las personas del mercado
antes del pago de impuestos. Por
otro lado, como consecuencia de sus
políticas sociales, la clase media ha
crecido sistemáticamente en el país,
al pasar de un 18.0%, en 1992, a un
40.0%, en 2009, convirtiendo a Costa
Rica en el cuarto país latinoamericano
con mayor porcentaje de clase media.
22
1.
COSTA RICA:
¿Al borde del
precipicio?
Por su parte, de acuerdo con el
informe número 21 del Estado de
la Nación (2015), Costa Rica ha
disfrutado de ventajas históricas
que la colocaron en posiciones
de liderazgo en América Latina,
señalando entre ellas las siguientes:
a) avanzado régimen de bienestar
social; b) políticas de conservación
ambiental innovadoras y efectivas; c)
un Estado democrático de derecho;
d) un robusto sistema de libertades
públicas; e) una economía abierta
y moderna. Dichas ventajas han
perdido dinamismo en los últimos
años, lo cual se debe, en gran medida,
a la conflictividad política que ha
impedido el alcance de consensos
en pro del beneficio del Estado,
especialmente en materia fiscal, y que
han producido incertidumbre sobre
el avance e incluso la preservación de
los logros de la sociedad costarricense.
Como consecuencia de lo anterior,
Costa Rica se ha acercado de
manera sistemática a un estado de
insuficiencia fiscal caracterizado por
la disponibilidad limitada de recursos
para continuar financiando el
desarrollo alcanzado por la sociedad,
además de producir continuos déficits
fiscales e incremento de la deuda que
ponen en riesgo la sostenibilidad de
estos logros en el futuro y, sobre todo,
el mantenimiento del bienestar que,
hasta hoy, ha sido uno de los mayores
orgullos de este país centroamericano.
La situación de Costa Rica, sobre todo
en los temas referentes a la fiscalidad,
puede clasificarse como compleja. La
Asamblea Legislativa, en su mayoría
conformada por miembros del Partido
de Liberación Nacional (PLN) y del
Partido Acción Ciudadana (PAC), del
cual salió electo el actual presidente,
ha alargado la discusión de la reforma
fiscal en el país, hasta un punto en
el que la ciudadanía no tiene idea
de lo que sucederá con la situación
futura de las finanzas públicas.
La pugna por el tema fiscal no ha
sido solo un fenómeno del actual
gobierno, ya que también en el
gobierno de la presidenta Laura
Chinchilla, del PLN, tampoco se
pudo aprobar la propuesta de una
reforma fiscal, que fue declarada
inconstitucional en 2012. Lo anterior
demarca una división política
sustantiva en temas de fiscalidad
que está creando la imposibilidad

de resolver los problemas en esta
materia; el divisionismo de los
diferentes partidos políticos ha
llevado a que las discusiones no
prosperen, mientras los niveles de
deuda y los recursos del presupuesto
que son necesarios para atender el
servicio de dicha deuda continúan
aumentando, limitando la eficacia
de la política fiscal y convirtiendo al
Gobierno, y por ende al Ministerio
de Hacienda, en un administrador
de la escasez de recursos fiscales y
en un optimizador financiero, más
que en un agente de promoción del
desarrollo y el bienestar del país.
a. Los ingresos
tributarios reportan un
ligero crecimiento
Conforme los datos al 30 de
septiembre de 2016 suministrados
por el Ministerio de Hacienda de
Costa Rica, los ingresos totales
percibidos por el gobierno central
ascendieron a ₡3,201.2 millardos, un
9.6% por encima de lo reportado al
Costa Rica: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016
16.0%
14.0%
12.0%
10.0% 9.3%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
2015
Carga tributaria
septiembre
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
mismo período del año anterior. Los
ingresos corrientes representaron el
99.9% del total, lo que denota la poca
importancia que tienen los ingresos
de capital en las finanzas públicas
costarricenses. Conforme la previsión
contenida en el Presupuesto de
Ingresos para el presente año,
los ingresos percibidos al final de
septiembre representaban el 73.6%
del total, y se estima que al final de
2016 los valores presupuestados
sean sobrepasados en cerca de
₡204.3 millones, principalmente
como consecuencia de la dinámica
mostrada por la recaudación
tributaria, que representa el
91.9% de los ingresos totales.
La recaudación tributaria al 30 de
septiembre alcanzó los ₡2,942.2
millardos, un 8.8% por encima de
lo percibido en el mismo período
de 2015 y equivalente a una carga
tributaria acumulada del 9.5%,
ligeramente por encima del 9.3%
reportado al mismo período del
año anterior. Si se mantiene la
trayectoria mostrada, la carga
tributaria de Costa Rica alcanzará, al
13.6%
13.3%
9.5%
2016 Cierre 2015 Proyección 2016
Carga tributaria Carga tributaria
septiembre
1. COSTA RICA
final del ejercicio, un 13.6%, monto
por encima del 13.3% reportado en
2015 y del muy conservador 12.7%
establecido en el Presupuesto
de Ingresos y Egresos de 2016.
Se estima que el monto tributario
que será recaudado en exceso a
lo considerado en el presupuesto
alcance unos ₡254.5 millones,
situación que implica que el Gobierno
dispondrá de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
pero también podría esconder un
proceso de opacidad al establecer
montos menores a los que se estima
serán recaudados, con el fin de restarle
rigidez a la ejecución del gasto.
Resulta importante indicar que
la recaudación está presentando
crecimiento por encima del PIB, por
lo que se estima que la carga tributaria
crecerá por segundo año consecutivo;
sin embargo, de acuerdo con el último
estudio de evasión del impuesto
sobre ventas (ISV) y el impuesto
sobre la renta (ISR), en el período
2013 todavía se presentó un nivel de
incumplimiento del 33.1% para el
12.7%
Presupuesto 2016
23
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
primero, mientras que el ISR mostró
una evasión por el orden del 57.26%
para los asalariados y del 70.0%
para las personas jurídicas, lo que
permite intuir que la administración
tributaria tiene mucho espacio para
mejorar el cumplimiento tributario.
Por otro lado, aun cuando no existe un
estudio específico sobre la incidencia
tributaria en Costa Rica, se considera
que la estructura de la recaudación
es fuertemente regresiva debido
a que únicamente el 35.1% de la
recaudación proviene de impuestos
que pueden considerarse como
directos, mientras que el restante
64.9% proviene de indirectos. El
impuesto de mayor recaudación
continúa siendo el impuesto general
sobre ventas, que representó a
septiembre de 2016 el 35.5% de la
recaudación, y que presentó un
crecimiento del 7.5% con respecto
al año inmediato anterior. Por su
parte, los impuestos sobre ingresos
y utilidades, que representaron el
33.8% de la recaudación, presentaron
un incremento del 13.6% con respecto
al mismo período de 2016.
b. Gasto público y
situación financiera
general
Conforme la información del
Ministerio de Hacienda al 30 de
septiembre del año en curso, los gastos
totales ejecutados por el gobierno
central ascendieron a ₡4,261.6
millardos, un 2.7% por encima de lo
reportado en el mismo período del año
anterior y equivalente al 66.7% de lo
presupuestado para el presente año.
Del monto ejecutado, el 93.9%
corresponde a gastos corrientes,
que reportaron un crecimiento
24
Costa Rica: estructura de recaudación tributaria
acumulada al mes de septiembre de 2016
17.5%
33.8%
11.9%
1.3%
35.5%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
del 5.1% con respecto al ejercicio
anterior. Los gastos corrientes fueron
liderados por las transferencias
hacia otros entes del Estado —
que en gran parte se destinan al
pago de sueldos y salarios de otros
entes públicos, y que absorbieron
el 42.2% del total, reportando una
tasa de crecimiento del 6.0%— y
por las remuneraciones a cargo del
gobierno central, que absorbieron
el 38.8% de los gastos corrientes. Es
importante observar que los rubros
de remuneraciones y adquisición
de bienes y servicios registraron
muy bajas tasas de crecimiento, del
3.4 y el 1.2%, respectivamente, lo
que en definitiva es consecuencia
de la política de austeridad que ha
tratado de implementar el Gobierno
de la República con el propósito de
frenar el creciente déficit fiscal y el
endeudamiento derivado. que realiza el país se canaliza
Por su parte, el pago de intereses
absorbió el equivalente al 16.0% de
los recursos considerados en el gasto
público, lo que implica que dicho
monto se convierte en una fuerte
rigidez en la ejecución presupuestaria.
Por su parte, los gastos de capital
presentan una fuerte reducción del
Impuestos a los ingresos y utilidades
Otros directos
Ventas
Combustible
Otros indirectos
25.0% en comparación con el mismo
período acumulado en 2015. La
trayectoria de la contracción de los
gastos de capital y de la reducción de
la adquisición de bienes y servicios,
especialmente en mantenimiento
de los bienes públicos, constituye
una práctica muy común de política
de administración fiscal cuando se
produce la necesidad de implementar
planes de austeridad; sin embargo,
este tipo de práctica tiene el costo
de sacrificar a la población tanto
en la cobertura como en la calidad
de los servicios ofrecidos.
Del total de recursos ejecutados
al 30 de septiembre, el 34.1% ha
sido destinado a la atención del
servicio de la deuda (incluyendo
amortizaciones), lo que implica que
un poco más de un tercio del esfuerzo
actualmente hacia el financiamiento
de las obligaciones del Estado.
Dicho monto, aunque ligeramente
inferior al 35.0% reportado en el
mismo período de 2015, define
claramente la necesidad de avanzar
en la discusión fiscal para establecer
los propósitos y perspectivas de
una sociedad que durante mucho
tiempo ha sido ejemplo para
 1. COSTA RICA

Latinoamérica en lo referente a Costa Rica: situación financiera de la administración central, datos

protección social y promoción acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de colones)
de la inclusión de los pobladores.

El segundo destino del presupuesto Septiembre Septiembre

Variación
lo representó el ramo de educación, 2015 2016
debido a que el Ministerio de Ingresos totales 2,921,896.45 3,201,238.69 9.6%
Educación absorbió el 29.5% del total
Ingresos corrientes 2,921,037.56 3,196,759.21 9.4%
disponible, ligeramente por encima
del 28.6% observado en 2015. Ingresos tributarios 2,704,203.15 2,942,221.57 8.8%
Contribuciones sociales 47,770.57 74,910.87 56.8%
La ejecución financiera al 30 de Ingresos no tributarios 25,780.77 28,012.84 8.7%
septiembre muestra un déficit fiscal
Transferencias 143,283.07 151,613.93 5.8%
equivalente al 3.4% del PIB, inferior al
4.2% reportado en el mismo período Ingresos de capital 858.90 4,479.49 421.5%
del año anterior, lo que podría ser Gastos totales 4,150,994.81 4,261,594.75 2.7%
resultado de la implementación Gastos corrientes 3,806,092.14 4,001,739.51 5.1%
de la política de austeridad
Remuneraciones 1,503,115.22 1,553,718.92 3.4%
gubernamental. Si se mantiene la
misma trayectoria de ingresos y Bienes y servicios 118,286.82 119,753.88 1.2%
gastos mostrada a la fecha, se estima Intereses 592,769.14 640,547.80 8.1%
que el déficit fiscal podría cerrar en Transferencias 1,591,920.97 1,687,718.92 6.0%
alrededor del 4.8%, por debajo del
5.8% de 2015 y muy por debajo del Gastos de capital 341,025.56 255,893.00 -25.0%
6.6% establecido en el presupuesto Concesión neta de 3,877.12 3,962.23 2.2%
vigente; no obstante, debido a la préstamos
restricción que se ha observado en Resultado primario -636,329.22 -419,808.26 -34.0%
la adquisición de bienes y servicios Resultado presupuestal -1,229,098.36 -1,060,356.05 -13.7%
y los gastos normales programados
Resultado presupuestal -4.2% -3.4%
para final de año, es posible que el
como porcentaje del PIB
valor exceda el pronóstico realizado.
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Costa Rica: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a septiembre de

2015 y 2016, clasificada por área de ejecución

40.0%
34.1% 34.1%
35.0%
29.5% 29.5%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0% 10.5% 10.5%
10.0% 5.1% 5.1% 4.9% 4.9% 6.7% 6.7%
2.9% 2.9% 3.7% 3.7% 2.6% 2.6%
5.0%
0.0%
Servicio de la Ministerio de Regímenes Ministerio Poder judicial Ministerio de Ministerio Ministerio Otros
deuda pública Educación especiales de de Trabajo y Obras Públicas y de Salud de Seguridad
Pública pensiones Seguridad Social Transporte Pública

Participación 2015 Participación 2016

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

25
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

c. Deuda pública
final de 2016 por el orden de ₡13,489.1
millones, equivalentes al 43.6%
internacionales (IFI); también el saldo
de la deuda se encuentra por encima
del PIB y superiores en un 12.4% del 40.0% del PIB recomendado
De acuerdo con la información al saldo reportado al final de 2015. por dichas organizaciones.
obtenida, al 30 de septiembre de 2016
la deuda pública ascendía a ₡13,668.2 En términos de vulnerabilidad, al Aun cuando los dos valores
millardos, equivalentes al 44.1% contrastar el monto de la deuda anteriores muestran claramente
del PIB; sin embargo, se estima que al final de 2016 como relación de la vulnerabilidad de las finanzas
dentro de la ejecución presupuestaria los ingresos tributarios netos, se públicas de Costa Rica ante la presión
todavía hay amortizaciones observa que Costa Rica presentará de la deuda, el volumen de intereses
pendientes de ejecutar, lo cual, obligaciones por un 321.3% de todavía se encuentra por debajo de
aunado al déficit que se acumulará los ingresos tributarios, muy por los estándares recomendados por las
en el último trimestre, produce una encima del 250.0% recomendado IFI, por lo que puede considerarse
estimación del saldo de la deuda al por las instituciones financieras manejable. Este último aspecto es

Costa Rica: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al

cierre de 2016

Resultado presupuestario agosto Resultado presupuestario

Presupuesto vigente
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 2016
0.0%
-1.0%
Porcentaje del PIB

-2.0%
-3.0%
-4.0% -3.4%

-5.0%
-4.8%
-6.0%
-4.2% -5.8%
-7.0% -6.6%

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Costa Rica: estructura de la deuda pública del gobierno central, cifras en millardos de colones y
como porcentaje del PIB, período 2010-2016 (estimaciones para este último año)
16,000 50.0%
41.5% 43.6%
14,000 45.0%
36.0% 38.9%
Millardos de colones

34.3% 40.0%
12,000
Porcentaje del PIB

28.4% 29.9% 35.0%

10,000 30.0%
8,000 25.0%
6,000 20.0%
15.0%
4,000
10.0%
2,000 5.0%
0 0.0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proy. 2016

Externa Interna Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

26
 1. COSTA RICA

resultado de un apropiado manejo
de cartera que si bien indica que las
negociaciones han sido relativamente
positivas, no elimina el riesgo de
caer en mora en los próximos años.
Los indicadores de sostenibilidad
más comunes permiten concluir
que las finanzas públicas de Costa
Rica son insostenibles debido a que
los resultados fiscales obtenidos
son insuficientes para mantener
el nivel de deuda constante, lo que
implica que el nivel de la deuda es
creciente en el corto y largo plazos.
Finalmente, es importante comentar
que el incremento de la deuda y
los problemas fiscales por los que Baa3 y BBB-
atraviesa Costa Rica han producido Baa3 y BBB-
que en los últimos períodos las
entidades calificadoras de riesgo más Baa3 y BBB-
reconocidas a nivel mundial reduzcan
el nivel de calificación de riesgo de la
deuda soberana de Costa Rica. Esta
se ha ido alejando del nivel bajo de
inversión en la que estuvo hasta 2012,
de los niveles de la deuda pública. al presupuesto vigente en 2016, y
Desafortunadamente, esta situación del 15.7% en comparación con la
impacta de manera directa en la tasa ejecución presupuestaria de 2015 en
de interés que los agentes económicos ingresos, y del 22.2% en gastos. El
pagan, por lo que es un tema que debe presupuesto planteado representa
atenderse en el muy corto plazo. el 26.6% del PIB, por encima del
25.8% vigente para 2016 y del 25.3%
d. Presupuesto 2017 ejecutado en el ejercicio 2015. Uno
de los aspectos más preocupantes
del presupuesto es que únicamente
El presupuesto para 2017 asciende
se financia el 54.1% de los gastos con
a ₡8.9 billones y registra un
aumento del 12.1% con respecto los ingresos derivados de la actividad
propia del Estado, mientras que el
Costa Rica: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto
plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de
2016)
(Estable)
Grado de
inversión
(Negativa)
bajo
(Negativa)
Ba1 y BB+
(Estable)
Ba1 y BB+
(Negativa)
Grado
Ba2 y BB
(Estable) de no
Ba2 y BB
(Negativa)
inversión

conforme la percepción de Moody’s, Ba3 y BB-

hasta un grado de no inversión, (Estable)
Ba3 y BB-
con tendencia a reducirse si las (Negativa)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
autoridades fiscales no incorporan
cambios radicales en la política fiscal Moody´s S&P Fitch

que permitan al país una reducción Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

Costa Rica: situación financiera de la administración central, datos acumulados a septiembre de 2015 y
2016 (en millones de colones)

Resultados
Tipo Indicador Estimación 2016 Valor crítico Situación
2015
Deuda total / Ingresos tributarios 310.0% 321.3% 250% Vulnerable
Deuda total / PIB 41.5% 43.6% 40% Vulnerable
Vulnerabilidad
Intereses / Ingresos totales 19.1% 19.9% 25% Manejable
Intereses / PIB 2.8% 2.6% 3% Manejable
Resultado primario
-0.1% 0.2%
Corto plazo requerido
Insostenible
Blanchard Resultado primario
Sostenibilidad -3.0% -1.9%
obtenido
Resultado primario macroajustado
4.6% 3.3% Insostenible
(Talvi & Vegh)
Icefi, con base en estimaciones propias basadas en datos oficiales.

27
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

restante 45.9% necesita recursos de
la deuda para financiarse. respecto al cierre de 2015; sin
En materia de ingresos tributarios,
se estima que la recaudación se
incrementará en ₡568.1 millardos
en comparación con lo previsto en
2016, con lo que la carga tributaria
alcanzaría un 13.4% en 2017, por
debajo del 13.5% que el mismo
Ministerio de Hacienda considera
como valor de cierre para 2016
(aunque muy por encima del 12.7%
considerado originalmente en el
presupuesto 2016). Resulta obvio
que los valores contenidos en el
presupuesto 2016 se encontraban
sumamente subestimados con
embargo, originalmente se previó
que ello obedecía a una falta de
previsión sobre la potencial mejora
en la recaudación pero, al reportarse
nuevamente una subestimación
en los valores considerados para
2017, más parece que se trata de
una nueva práctica presupuestaria
de subestimar los ingresos
tributarios para que la recaudación
extraordinaria no quede atada a las
rigideces constitucionales y, por
ende, el Ministerio de Hacienda
disponga de mayor libertad
en la asignación del gasto. las autoridades hacendarias.
Lo que es preocupante sobre este
tema es que la estimación de ingresos
tributarios no incorpora ninguna
intencionalidad concreta de parte
de la administración tributaria por
mejorar la eficiencia en el cobro de
impuestos. La mejora en la eficiencia
recaudatoria de cualquier país es
deseable, sin embargo, esta debe
provenir tanto de la conciencia de
altos niveles de evasión tributaria
en el país, como de la existencia de
un plan concreto de trabajo dirigido
a reducir las limitaciones en la labor
administrativa del ente recaudador,
lo cual no parece ser una prioridad de

Costa Rica: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución
presupuestaria 2015

Variación
Presupuesto Proyecto de
Ejecución 2015 presupuesto 2017 /
aprobado 2016 presupuesto 2017
presupuesto 2016
Ingresos totales 4,180,896.5 4,349,300.9 4,838,966.6 11.3%
Ingresos corrientes 4,180,153.3 4,344,821.4 4,836,929.7 11.3%
Ingresos tributarios 3,861,913.1 3,943,917.5 4,512,052.8 14.4%
Contribuciones sociales 63,458.3 148,109.8 37,375.0 -74.8%
Ingresos no tributarios 51,183.8 41,664.2 43,674.7 4.8%
Transferencias 203,598.1 211,129.9 213,827.2 1.3%
Ingresos de capital 743.2 4,479.5 2,036.9 -54.5%
Gastos totales y concesión neta
5,847,059.8 6,438,167.5 7,103,434.4 10.3%
de préstamos
Gastos corrientes 5,317,321.4 6,032,859.2 6,469,680.3 7.2%
Remuneraciones 2,113,306.8 2,436,539.3 2,457,010.4 0.8%
Bienes y servicios 193,529.6 262,923.3 284,407.8 8.2%
Intereses 799,960.2 938,239.1 1,089,361.0 16.1%
Transferencias 2,210,524.8 2,395,157.4 2,638,901.1 10.2%
Gastos de capital 525,861.3 405,308.3 633,754.2 56.4%
Formación de capital 97,573.4 83,022.4 79,938.3 -3.7%
Transferencias 428,287.9 276,776.9 499,758.9 80.6%
Resultado primario -866,203.1 -1,150,627.5 -1,175,106.8 2.1%
Resultado presupuestal -1,666,163.3 -2,088,866.6 -2,264,467.8 8.4%
Resultado presupuestal / PIB -5.8% -6.6% -6.7%
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

28

De acuerdo con las cifras proyectadas
para 2017, el gasto se estima en
un 21.1% del PIB, superior al
20.6% vigente para 2016 y al 19.8%
ejecutado en 2015, que deja entrever
con suma claridad que no parece ser
una opción viable para el gobierno
actual de Costa Rica la ejecución
de un plan de reducción de gastos,
especialmente cuando se destacan
las rigideces presupuestarias y la
necesidad de aumentar el gasto
público como consecuencia de
diferentes disposiciones judiciales
que han obligado a las autoridades a
considerar aumentos sucesivos en
las asignaciones presupuestarias.
El gasto total planificado asciende
a ₡7.1 billones, un 11.2% por encima
del presupuesto vigente en 2016.
Los rubros que manifiestan el mayor
incremento son los gastos de capital,
que consideran un incremento del
25.9% y en los cuales destacan las
transferencias a otras dependencias,
en donde se registran aumentos del
32.4%, mientras que la formación
de capital solo reporta una mejora
Costa Rica: estructura presupuestaria por área de gestión (proyecto de presupuesto 2017,
presupuesto vigente 2016 y ejecución presupuestaria 2015)
9.0%
8.0%
7.0%
Porcentaje del PIB
6.0%
5.0% 4.3%
3.7%4.2%
4.0%
3.0% 2.4% 2.5%2.4%
2.0%
1.0%
0.0%
Servicios Órden público Asuntos
públicos y seguridad económicos
generales
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.
del 4.4% con respecto a 2016.
El elemento de las transferencias a
otras entidades es particularmente
importante porque es conocido que,
a nivel mundial, una de las formas
de opacar la rendición de cuentas
presupuestarias es trasladar recursos
a otras dependencias, que incluso
pueden tener más rigideces en su
ejecución que el propio Organismo
Ejecutivo y que, en muchos casos, se
trata de una práctica que obedece al
intento de mantener el statu quo de
ciertos grupos sociales o políticos. En
consecuencia, es pertinente avanzar
en definir con claridad los planes en
los que serán utilizados dichos montos
incrementales de recursos. El servicio de la deuda (amortizaciones
Es preocupante observar que el 32.8%
de los recursos presupuestados se está
dirigiendo al pago de la deuda, lo que
implica que una tercera parte de los
recursos del gobierno central no será
utilizada para financiar el desarrollo
futuro de los costarricenses.
Complementariamente, el 60.2% de
1.8%
1.5%1.4%
0.9%0.9% 0.9%
0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
Asuntos Vivienda y
económicos otros servicios
comunitarios
Ejecutado 2015 Aprobado 2016
1. COSTA RICA
lo presupuestado obedece a gastos
corrientes, sin incluir los intereses a
pagar; el restante 7.1% será destinado
al financiamiento de gastos de capital.
Aun cuando es evidente el esfuerzo
por atender el servicio de la deuda,
el déficit fiscal es persistente y
creciente: mientras en 2015 se
registró un déficit primario (sin el
pago de intereses) del 2.6% y total
del 5.3%, en el presupuesto de 2016
el déficit previo al pago de intereses
saltó al 3.6%, mientras que el déficit
fiscal total se previó en un 6.6%.
Montos similares al 3.5% en déficit
primario y al 6.7% de déficit total
están programados para 2017.
de capital más pago de intereses)
considerado en el presupuesto
alcanza el 8.7% del PIB, por encima
del 8.1% previsto en el presupuesto
2016 y del 8.3% ejecutado en
2015. De este rubro, alrededor del
5.5% del PIB corresponde a las
amortizaciones de capital, y un 3.2%
del PIB al pago de intereses.
7.9%7.9%
7.4%
5.7% 5.6%
5.1%
4.2% 4.2%4.2%
0.2% 0.2% 0.2%
Salud Servicios Educación Protección Transacciones
recreativos, social no asociadas a
deportivos, de funciones
cultura y religion
Proyectado 2017
29
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Conforme la estructura del proyecto
de presupuesto para 2017, se puede
observar que el esfuerzo del Gobierno
gira en torno al mantenimiento de las
condiciones estructurales, tratando
de no afectar la situación del Estado
de bienestar alcanzado; sin embargo,
existe cierto pequeño aumento en
los rubros de asuntos económicos,
más relacionado con mantenimiento
de servicios públicos para el
fortalecimiento del Estado, y del
rubro de servicios públicos generales,
relacionado con el aumento del
pago de la deuda. En sentido
contrario, se observa una pequeña
reducción en los rubros destinados a
orden público y seguridad. Estado. En ese sentido, Transparencia
e. Transparencia fiscal
De los países centroamericanos,
Costa Rica se ha caracterizado
por disponer de un entorno de
negocios más atractivo, producto
de ambientes con bajos niveles de
corrupción y de la disponibilidad
de infraestructura física, social y
fortaleza institucional apropiadas
para promover el crecimiento y
el ulterior desarrollo económico.
La situación descrita se ha mantenido
razonablemente constante en los
últimos cuatro años, lo cual puede
interpretarse como algo positivo
en el sentido de que las condiciones
productivas son estables; sin
embargo, también se puede
interpretar como una situación de
no mejora, que dificulta el avance del
Internacional reporta una muy ligera
mejora en el índice de percepción
de corrupción que, sin embargo,
parece estar en contradicción
con el reporte de competitividad
global en lo relacionado con la
desviación de fondos públicos, lo
cual presenta un empeoramiento
de 2012 a 2015 y que puede
resultar sumamente preocupante
si se toma en consideración que
dicho aspecto es medular en la
formación de la moral tributaria.
Afortunadamente y aun cuando hay
cierta persistencia de elementos
opacos en la formulación y
ejecución presupuestaria, algunos
ya comentados previamente,
existió cierta mejora en el Índice
de Presupuesto Abierto durante los
últimos cuatro años. Pese a ello, la
evaluación todavía se encuentra lejos
de considerar una transparencia
extensa en materia presupuestaria.

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015

Índice de Percepción de la 0 (corrupción alta)
Transparencia Internacional 54 53 54 55
Corrupción a 100 (muy limpia)
Reporte de Competitividad Desviación de los fondos 0 (muy común) a
3.8 3.7 3.7 3.4
Global públicos 7 (nunca ocurre)
International Budget Índice de Presupuesto 41-60 (alguna)
50 54
Partnership Abierto 81-100 (extensa)
Fuente: Icefi, con base en International Budget Partnership, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

30

Durante 2016 se cumplió el segundo
año de gobierno de Salvador
Sánchez Cerén, quien ocupa la
primera magistratura de la nación
en el segundo mandato del Frente
Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN). El gobierno actual
muestra continuidad en muchos
de los aspectos fiscales del anterior
ejercicio presidencial, lo cual denota
poco margen de maniobra producto
del creciente peso de la deuda
previsional que ha desnudado la
fragilidad de las finanzas públicas y
ha imposibilitado el cumplimiento
del plan quinquenal de desarrollo
propuesto por el referido partido
político. A esta situación se puede
adicionar un elevado nivel de
polarización política que reduce las
posibilidades concretas de alcanzar
acuerdos que hagan mejorar la
situación social y económica del
país. Muestra de ello han sido las
dificultades para lograr consensos en
la aprobación de medidas de ajuste
fiscal, las cuales han condicionado,
a la vez, la inminente necesidad de
emisión de Eurobonos para realizar
un rollover de la deuda de corto plazo.
2.
EL SALVADOR:
un nudo político
que atenta contra
el desarrollo
Esta situación ha llevado al país a
enfrentar una crisis de iliquidez que
incluso produjo rebajas sucesivas
en la calificación de riesgo del país.
La difícil situación política ha
generado mayores dificultades para
que la política fiscal cumpla su rol
potenciador de las condiciones de
vida de los salvadoreños, lo que,
sumado al estancamiento económico
por el cual atraviesa el país desde
hace varios años, ha generado un
revés en el combate a la pobreza.
De acuerdo con la última Encuesta
de hogares de propósitos múltiples
(EHPM), este flagelo pasó del 31.8%,
en 2014, al 34.9%, en 2015. A pesar
de esto, el coeficiente de Gini —que,
como se sabe, constituye uno de
los indicadores más utilizados para
medir la desigualdad— muestra una
mejora leve al pasar de 0.38 a 0.37
en 2015, lo cual indica una aparente
mejor distribución del ingreso
de la población salvadoreña. Una
expresión de las dificultades sociales
que se viven en El Salvador es la
existencia a nivel nacional de 358,627
jóvenes entre 15 y 24 años que no
2. EL SALVADOR
estudian ni trabajan; este grupo y el
resto de grupos vulnerables tienen
que enfrentar la difícil realidad de
vivir en uno de los países más violentos
del mundo, título obtenido al haberse
contabilizado 103 homicidios por
cada 100 mil habitantes durante 2015.
Estos rasgos, además de otros,
producen un efecto en la población,
la cual termina estimando que la
migración hacia los Estados Unidos
de América es la única estrategia para
aliviar las carencias y privaciones de
quienes viven en las condiciones más
difíciles. El fenómeno migratorio
presenta actualmente nuevas
manifestaciones, como ha sido el
boom de niños y niñas migrantes
observado en los últimos tiempos,
tal y como lo muestran los datos de la
U.S. Customs and Border Protection
que establecen que solo durante
2016 fueron detenidos 17,512 niños,
niñas y adolescentes salvadoreños
que viajaban sin acompañamiento (lo
cual significa un 28.9% de aumento
con respecto al año anterior).
31
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
a. Ingresos públicos
Hacia septiembre de 2016, los
resultados de los ingresos totales
de la administración central
reportados por el Banco Central
de Reserva (BCR) presentaban un
aumento del 5.7% en comparación
con el mismo período del ejercicio
fiscal 2015. Entre los ingresos,
los tributarios netos son los más
relevantes, al representar el 95.4%
de lo percibido por la administración.
Antes de continuar, es pertinente
señalar la falta de convergencia entre
los datos reportados por el BCR y
el Ministerio de Hacienda, ya que
ambos presentan cifras oficiales
que se diferencian unas de otras, sin
tener una clara explicación sobre el
particular. Ello, como podrá colegirse,
dificulta el análisis y da muestras de
opacidad en el manejo de las cifras.
En ese escenario y de acuerdo con
los datos preliminares al 31 de
octubre, se tiene que la recaudación
tributaria salvadoreña alcanzó los
USD3,579.9 millones, equivalentes
a una ejecución presupuestaria del
80.6% y superiores en un 2.4% a la
El Salvador: carga tributaria acumulada a octubre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016
20.0%
13.5%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2015
Carga tributaria octubre
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.
32
recaudación realizada durante el
mismo período de 2015. La carga
tributaria acumulada a la fecha, según
la previsión del PIB considerada
por el Ministerio de Hacienda
para 2016, asciende al 13.3%,
ligeramente por debajo del 13.5%
reportado a la misma fecha en 2015.
La información obtenida permite
concluir que, si continúa la
trayectoria y no se efectúan cambios
administrativos en la entidad
recaudadora que tengan efectos de
corto plazo, los ingresos tributarios
cerrarán el período con una carga
tributaria del 15.7%, por debajo de
lo reportado el año anterior (15.9%)
y por debajo de la meta prevista en
el presupuesto aprobado (16.6%).
El monto no recaudado equivaldría
a USD224.5 millones, e implicaría
una ejecución del 94.9% de
lo considerado en la meta del
presupuesto de ingresos de 2016.
Es oportuno recordar que los
resultados mencionados se
encuentran influenciados por la
aprobación del Decreto Legislativo
15.9%
13.3%
2016 Cierre 2015 Proyección 2016
Carga tributaria (bruta)
No. 71, aprobado en julio de 2015,
el cual modifica los procedimientos
establecidos para la devolución del
impuesto al valor agregado (IVA)
a los exportadores. A partir de esta
pieza legislativa, este tributo dejará
de ser estrictamente obligatorio para
ser pagado en efectivo, abriéndose
la posibilidad de mantener un
crédito por el saldo pendiente,
el cual podrá agotarse contra las
obligaciones en otras operaciones
locales. Este nuevo mecanismo
de reintegro reduce la percepción
inmediata en la recaudación del IVA
por importaciones y, en el primer
momento, produce la presentación
parcial de los valores netos en la
recaudación, desconociéndose los
montos pendientes de crédito del
que disponen los exportadores
y que si bien reducen la presión
de liquidez para las cajas fiscales,
introducen un nuevo elemento
de falta de transparencia y de
riesgo a las cuentas tributarias.
Pese a ello, las cifras presentadas por
el Ministerio de Hacienda siguen
sin considerar las devoluciones del
impuesto sobre la renta (ISR) y la
16.6%
15.7%
Presupuesto 2016

devolución del IVA a los exportadores
que no opten por el nuevo mecanismo
de crédito, por lo que, ante el cambio
de procedimiento, habrá que esperar
los resultados finales del año para
verificar el impacto de la nueva
medida de política adoptada por
Hacienda. Sin embargo, y dado que
las devoluciones mencionadas no
fueron adecuadamente registradas
en el presupuesto aprobado por
la Asamblea Legislativa para el
presente año, representan un
gasto extraordinario que deberá
ser pagado con letras de Tesorería.
Considerando los elementos
mencionados, aun cuando habrá
que dar mayor seguimiento a los
créditos que podrán acumular los
exportadores a su favor, se esperaría
que la carga tributaria neta al final
de 2016 alcance el 15.4% del PIB.
En la estructura de los ingresos
tributarios del período, el IVA es el
que más aportó a las arcas del Estado
al totalizar USD1,533.8 millones (un
42.8% del total); sin embargo, sus
resultados son un 5.2% menor que
El Salvador: estructura de la recaudación
tributaria acumulada al mes de octubre de 2016
11.3%
41.2%
4.7%
22.3%
20.5%
Fuente: Icefi, con datos del Ministerio de Hacienda.
lo observado en octubre de 2015.
Esto es producto de una fuerte caída
en el IVA de importaciones (10.6%),
sin embargo, como fue mencionado
en los párrafos previos, también es
consecuencia de la aplicación del
nuevo mecanismo de devolución de
impuestos a los exportadores. estarían destinados a financiar
El segundo lugar de aportes lo ocupa
el ISR, que reportó USD1,474.1
millones (41.2% del total), es decir,
un 6.9% por encima de lo observado
en 2015. Ello obedece posiblemente
a una mejora en los sistemas
electrónicos de declaración y control.
En el comportamiento del resto de
tributos se puede observar que los más
dinámicos fueron los relacionados con
las contribuciones especiales, que
reportan un crecimiento del 50.4%
con respecto al mismo período del año
anterior. Este efecto es consecuencia
de la introducción de dos nuevos
aportes a finales de 2015; el primero
de ellos es la aprobación de una
contribución especial del 5.0% a los
servicios de telecomunicaciones, la
Impuestos sobre la renta
IVA doméstico
IVA importaciones
DAI
Otros indirectos
2. EL SALVADOR
cual estaría aportando a la fecha unos
USD40.2 millones adicionales. El
segundo es una sobretasa del 5.0%
a las ganancias netas empresariales
mayores a USD500,000.00, con
la cual se logró recaudar USD7
millones. Ambos impuestos
el Plan El Salvador seguro.
Los resultados en la recaudación
tributaria salvadoreña muestran, en
definitiva, la carencia de reformas
fiscales integrales. La situación está
plagada de múltiples intentos aislados
por mejorar los niveles de percepción
fiscal, aunados al bajo dinamismo
de una economía que, de acuerdo
con los indicadores proporcionados
por el BCR, reporta un incremento
del índice del volumen de actividad
económica (IVAE) de únicamente
el 1.6% (al mes de agosto), así como
una deflación acumulada del 0.8% (a
octubre de 2016). Estos resultados
no permiten el crecimiento de
los valores comercializados en
el territorio nacional, que son la
base tributaria general para la
aplicación del sistema tributario.
La trayectoria relativamente
constante de los dos últimos factores
mencionados explica por qué la
recaudación vegetativa del país se
mantiene prácticamente constante
año tras año; además, permite
documentar por qué al conjugarse
con el aumento del PIB nominal
que reporta el BCR produce una
carga tributaria secularmente
descendente y, por ende, cualquier
incremento de los gastos públicos,
incluso en pequeña dimensión,
produce un aumento del déficit fiscal.
Por ello, el único camino viable
a corto plazo para aumentar los
33
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

tributos disponibles es una mejora
en la eficiencia administrativa de la
recaudación por medio del combate
directo a la evasión, elusión y
defraudación tributaria, el cual debe
partir de una medición de dichos
problemas y del ofrecimiento de
enfrentarlos, con transparencia
total de parte de las autoridades.
Por supuesto, sin descuidar la
necesaria discusión de largo plazo
para alcanzar acuerdos efectivos que
permitan la colocación de la carga
tributaria en los niveles apropiados
a los requerimientos de las
necesidades de la población del país.
Un primer paso se dio en los últimos
días, cuando el Ministerio de
Hacienda hizo público un listado de
deudores del Estado actualizado al
30 de septiembre de 2016, en el cual
se incluyen las deudas que tienen más
de diez años. Según la publicación,
el monto en mora acumula cerca
de USD210 millones, por lo que la
información ha sido trasladada a la
Fiscalía General de la República (FGR)
para que inicie el procedimiento
correspondiente de cobro judicial.
b. Gasto público y
capital se redujeron en un 4.4% año por parte del Ejecutivo durante
con respecto a la ejecución de 2015. el actual período presidencial;
sin embargo, en la práctica
Entre los rubros más dinámicos se gubernamental persiste la ejecución
reporta el pago de intereses, que de gastos que no se encuentran
registró un crecimiento del 9.5%. debidamente presupuestados, por
lo que para su financiamiento se
Al respecto, es importante destacar utilizan letras de Tesorería, las cuales
que por concepto de intereses de tampoco se registran en el programa
la deuda se ha utilizado el 15.8% de gubernamental. Como consecuencia
los ingresos disponibles del Estado. de esta práctica opaca, las finanzas
Por su parte, las remuneraciones a los públicas del país atraviesan
trabajadores del Estado aumentaron problemas de liquidez, producto del
únicamente un 3.5%, mientras las entrampamiento en la aprobación
adquisiciones de bienes y servicios de una emisión de Eurobonos por
y las transferencias corrientes USD1,200 millones, los cuales son
reportaron reducciones significativas, necesarios para realizar el pago
del 9.0 y el 2.3%, respectivamente. de Letras del Tesoro (Letes) con
vencimientos del corriente año y que
El comportamiento de los gastos fueron utilizadas para el pago de gastos
totales parece responder al llamado no considerados en el presupuesto.
de austeridad realizado año con
El Salvador: situación financiera de la administración central,
datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de dólares)
Septiembre Septiembre
Rubro Variación
2015 2016
Ingresos totales 3,178.1 3,359.8 5.7%
Ingresos corrientes 3,145.2 3,337.5 6.1%
Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0%
Gastos totales 3,300.5 3,305.4 0.1%

situación financiera Gastos corrientes 2,801.7 2,828.5 1.0%

general Remuneraciones 1,107.8 1,146.9 3.5%

Bienes y servicios 450.0 409.3 -9.0%

Hacia septiembre de 2016, la situación Intereses 484.2 530.0 9.5%

financiera de la administración Transferencias 759.8 742.3 -2.3%
central reportada por el BCR Gastos de capital 499.3 477.3 -4.4%
presentaba un leve aumento del 0.1%
Balance en cuenta
en los gastos totales, en comparación 343.5 509.0 48.2%
corriente
con el ejercicio fiscal del año anterior.
Balance primario 827.7 1,039.1 25.5%

Los gastos corrientes representaron Balance presupuestal -122.4 54.4 -144.4%

el 85.6% del total de erogaciones Balance incluyendo
realizadas por el Estado, y -465.3 -312.2 -32.9%
pensiones y fideicomisos
experimentaron un aumento del
1.0%, mientras que los gastos de Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

34

Debido a la falta de disponibilidad
de fondos extraordinarios, ha sido
necesario utilizar los ingresos
corrientes para honrar el pago de los
referidos instrumentos de deuda;
no obstante, esto ha restringido la
ejecución de otras responsabilidades,
como la transferencia de fondos
a las municipalidades y el pago
por concepto de subsidios a la
energía eléctrica y el gas licuado a
las empresas que brindaron estos
servicios a la ciudadanía. Otro
elemento de riesgo es la decisión
de reducir las compras de bienes
y servicios para mantenimiento
del equipo, instalaciones y activos
públicos, lo que conducirá en el
corto plazo a un fuerte deterioro
del servicio de estos bienes. Se estima que al final del ejercicio
De acuerdo con el resumen ejecutivo
de gastos del gobierno central a
octubre de 2016 presentado por
el Ministerio de Hacienda, el
presupuesto modificado —incluyendo
la amortización de endeudamiento—
asciende a USD4,945.8 millones,
de los cuales han sido ejecutados
USD3,828.6 millones, es decir, un
77.4% del total. En la ejecución, el
ramo de educación significó la mayor
El Salvador: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a octubre de 2015
y 2016, clasificada por área de ejecución
25.0%
20.0% 20.2% 20.2%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Educacíon
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
erogación para el gobierno central,
al acumular USD771.8 millones, un
20.2% de la ejecución del período;
le siguen los costes relacionados
con el servicio de la deuda, que
representaron USD730.3 millones
(19.1% del total). El servicio de la deuda
presenta un crecimiento del 16.0% en
comparación con el mismo período
del año anterior, lo que lo convierte
en el rubro de mayor crecimiento en
la ejecución presupuestaria. Por otra
parte, la reducción más significativa
se observa en las transferencias
generales del Estado, las cuales
sufrieron una contracción muy severa
al bajar del 14.1 al 12.7% de la ejecución
presupuestaria (8.0% de reducción).
fiscal la ejecución presupuestaria
del gasto alcanzará el 97.1% del
total, equivalente a US4,502.0
millones, un 16.8% del PIB si no
se incluyen los gastos derivados
del sistema previsional y 18.7%
si se incluyen dichos gastos.
Por otra parte, las cifras fiscales
acumuladas al 30 de septiembre,
disponibles en el BCR, presentan
superávit presupuestal, sin
considerar los gastos derivados del
19.1%
16.8% 14.1%
12.7% 12.1% 12.4%
8.5% 8.5%
Servicio de la Transferencias Salud Justicia y
deuda seguridad
pública
Participación porcentual 2015 Participación porcentual 2016
2. EL SALVADOR
sistema previsional, por USD54.4
millones, equivalentes al 0.2% del
PIB. Sin embargo, si dentro del
análisis, como es pertinente, se
incluyen dichos gastos, el resultado se
transforma en un déficit de USD312.2
millones, equivalentes al 1.2% del
PIB, porcentaje ligeramente inferior
al reportado en el mismo período del
año anterior (del 1.8% del PIB).
De acuerdo con estimaciones
realizadas, si se mantiene la
trayectoria observada a la fecha, el
déficit presupuestario total podría
cerrar en alrededor del 2.9%, por
lo que se ubicaría por debajo de
la meta planteada en la política
presupuestaria de 2016, en la cual
se esperaba obtener un valor del
4.0%. Este resultado, de concretarse,
permitiría inferir que las medidas
de austeridad implementadas por el
Ejecutivo han logrado contrarrestar
el aumento del déficit mediante
una contingencia en el aumento
reportado en algunos rubros de gasto.
No obstante, es preciso recordar que
dichas medidas se concibieron debido
a la falta de liquidez que presentan las
finanzas públicas del país.
19.4% 18.4%
4.7% 4.8% 4.1% 3.9%
Órgano judicial Obras públicas, Resto de
transporte y dependencias
vivienda
35
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Sobre este aspecto, es conveniente mantiene la trayectoria observada existencia de la deuda del Fideicomiso
indicar que el resultado final y el PIB reporta un crecimiento de Obligaciones Previsionales (FOP)
dependerá del tratamiento a las conforme lo pronosticado, si que, a septiembre de 2016, acumulaba
Letes y de los gastos que se registren además se concreta la colocación un 14.2% del PIB, lo que estaría
fuera del presupuesto de gastos de Eurobonos para sustituir a las elevando el nivel de endeudamiento
del Estado, situación en la que Letes (USD1,200 millones), se total del gobierno central hasta un
deberá avanzarse en los próximos estima que la deuda pública del 61.8% del PIB, muy por encima de los
años con el afán de mejorar la gobierno central representará el límites recomendados para un país
transparencia presupuestaria. 47.7% del PIB al cierre de 2016, lo del tamaño económico de El Salvador .
cual significa un crecimiento del
10.0% con respecto al cierre de 2015. En cuanto a vulnerabilidad, al
c. Deuda pública contrastar los ingresos tributarios
En principio, aun cuando pareciera netos estimados al cierre de 2016 con
que la dinámica fiscal de los últimos el potencial nivel de endeudamiento
Hasta agosto, la deuda pública del
años ha logrado estabilizar los niveles se tiene como resultado una relación
gobierno central creció un 2.1% con
de endeudamiento, debe recordarse, del 308.9%, porcentaje que se sitúa
respecto al cierre de 2015, alcanzando
para el caso de El Salvador, la por encima del 250.0% recomendado
los USD11,886.1 millones. Si se

El Salvador: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al

cierre de 2016
Resultado presupuestario septiembre Resultado presupuestario

2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016

0.0%
-0.5%
Porcentaje del PIB

-1.0%
-1.5%
-1.2%
-2.0%
-2.5% -1.8%
-3.0%
-3.5% 3.0% -2.9%
-4.0%
-4.5% -4.0%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

El Salvador: estructura de la deuda pública de la administración central, en millones de dólares y

como porcentaje del PIB (2010-2016*)
61.8%
16,000.00 58.5%
55.1% 56.9%
14,000.00
55.3% 60.0%
Millardos de dólares

49.5% 50.0% 47.7%

46.1% 44.4% 44.8% 45.0% 50.0%
12,000.00
Porcentaje del PIB
43.0% 42.2%
10,000.00 40.0%
8,000.00
30.0%
6,000.00
20.0%
4,000.00
2,000.00 10.0%
0.00 0.0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Estimacíon
2016
Interna Externa Deuda GC Deuda GC + FOP
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. * Nota: estimaciones para este último año.

36
 2. EL SALVADOR

por las IFI. De igual forma, el nivel
potencial del 47.7% sobre el PIB
estaría sobrepasando el valor crítico
del 40.0% recomendado por las IFI.
Ambos indicadores dan muestra
de la existencia de vulnerabilidad
de las finanzas públicas ante el
posible nivel de endeudamiento
que se pueda alcanzar al final del
ejercicio corriente. No obstante,
los indicadores relacionados
con el pago de intereses aún se
encuentran en niveles manejables.
Por otra parte, los resultados de los
indicadores de sostenibilidad de
corto plazo de Blanchard y de déficit
primario macroajustado muestran
que la deuda del gobierno central,
sin incluir la deuda previsional, se
encuentra en un nivel sostenible.
Esto obedece a que las finanzas
salvadoreñas siguen presentado
superávits primarios, es decir, la
diferencia entre ingresos y gastos
arroja resultados suficientes para al
menos realizar el pago de los intereses
generados por el endeudamiento. No
obstante, si en el cálculo se incluye la
atención a las obligaciones del FOP,
se tiene que la deuda de El Salvador
es insostenible, en el sentido de que
los resultados fiscales no permiten
mantener constante el saldo del
endeudamiento vigente a la fecha.
Vale aclarar que para el cálculo inicial
de indicadores no se consideraron
los niveles de endeudamiento
del sistema previsional, dado
que este es amortizado a través
del FOP; por consiguiente y de
acuerdo con la legislación actual,
no es responsabilidad directa del
gobierno central. Sin embargo,
la creciente acumulación en el
monto de dicho mecanismo es
motivo de preocupación, y podría
en el futuro convertirse en una
amenaza para las finanzas públicas.
No obstante lo anterior, gran parte
de la sostenibilidad de la deuda
pública salvadoreña dependerá
de la reciente aprobada Ley de
Responsabilidad Fiscal y del
cumplimiento de los procesos de
ajuste, así como de las reglas fiscales
en ella establecida. La referida ley
privilegia la sostenibilidad fiscal y
deja claro que cualquier esfuerzo por
mejorar la atención a las necesidades
de la población deberá venir por
el lado del aumento de impuestos
en el mediano y largo plazos.
Por último, las distintas dificultades
fiscales por las que atraviesan las
finanzas salvadoreñas han llevado
a una degradación en la calificación
de riesgo soberano otorgada por las
distintas agencias calificadoras de
crédito. Estas últimas han bajado la
previsión de los bonos emitidos por
el Gobierno salvadoreño durante
el último año, hasta un nivel que
indica una alta especulación en la
inversión para aquellos que decidan
invertir en dichos instrumentos de
deuda. Sin embargo, el principal
efecto relacionado con las finanzas
públicas podría ser un aumento en
las tasas de interés al cual se deberán
colocar las nuevas emisiones, con
el fin de hacerlas atractivas para
los inversores adversos al riesgo.

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2016

Resultados Estimación Valor

Tipo Indicador Situación
2015 2016 crítico
Deuda total / ingresos tributarios 385.9% 411.7% 250.0% Vulnerable

Deuda total / PIB 58.5% 61.8% 40.0% Vulnerable

Vulnerabilidad
Intereses / ingresos totales 15.2% 16.7% 25.0% Manejable

Intereses / PIB 2.4% 2.6% 3.0% Manejable

Resultado
primario 0.7% 0.5%
Corto plazo requerido
Insostenible
Blanchard Resultado
Sostenibilidad primario -0.6% -0.3%
obtenido

Resultado primario macroajustado

1.6% 1.7% Insostenible
(Talvi & Vegh)

Fuente: Icefi, estimaciones de cierre 2016, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCR.

37
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
El Salvador: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto
plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de
2016)
Ba2 y BB
(Estable)
Ba2 y BB
(Negativa)
Ba3 y BB-
(Estable)
Ba3 y BB-
(Negativa)
B1 y B+
(Estable)
B1 y B+
(Negativa)
2010 2011 2012 2013
Moody´s
Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.
d. Presupuesto 2017
Previo al inicio del análisis del proyecto
de presupuesto, es conveniente
comentar que, atendiendo a la recién
aprobada Ley de Responsabilidad
Fiscal y a los acuerdos alcanzados
entre el Gobierno de la República
y el partido Alianza Republicana
Nacionalista (Arena), existe la
posibilidad de que el proyecto de
presupuesto sufra modificaciones
sustantivas que aún no se conocen;
por ello, la evaluación se realiza
a partir del proyecto entregado
oportunamente por el Gobierno
a la Asamblea Legislativa. presupuesto de 2016, y representan
En comparación con el presupuesto
aprobado para 2016, el proyecto de
presupuesto para 2017 presenta un
aumento del 2.2% en los ingresos
totales y del 1.9% en los gastos. Con
esto, la participación del gobierno
central en la economía salvadoreña
38
Grado
de no
inversión
Altamente
especulativa
2014 2015 2016 2017
S&P Fitch
será del 16.7%, de acuerdo con el
PIB previsto por el Ministerio de
Hacienda. También considera un
aumento del 2.3% en los ingresos
corrientes, similar al previsto para
los ingresos tributarios; se estima que
estos últimos representarán el 96.4%
del total de los ingresos percibidos
por el Estado y se establecería una
meta de carga tributaria bruta del
16.3%, ligeramente inferior a la
presupuestada en 2016 (16.6%).
Por su parte, los gastos corrientes
presupuestados reportan un
aumento del 4.5% con relación al
el 83.8% del total de gastos previstos.
Entre los gastos corrientes, la
asignación en remuneraciones se
incrementa en 2.6% y el pago de
intereses por concepto de deuda
se incrementa en un 18.1%. Por
su parte, los gastos de capital
presentan una aumento del 3.7%.
La obtención de empréstitos para
el financiamiento del déficit se
plantea en USD309.6 millones, lo
que representa un leve aumento con
respecto al presupuesto aprobado
para 2016 (3.2%); sin embargo, esta
línea suele registrar modificaciones
a lo largo del año, dada la
continua necesidad de contraer
endeudamiento para hacer cumplir
los gastos no considerados dentro
del presupuesto, lo que produce
poca certeza en los niveles de gasto
y endeudamiento del Gobierno
de El Salvador. Como muestra de
ello, basta indicar que, de acuerdo
con el informe semestral de las
finanzas públicas presentado por el
Ministerio de Hacienda, solo entre
enero y julio de 2017 deberá honrarse
pagos de Letes por un monto de
USD361.2 millones, a menos que
el cumplimiento de lo establecido
en el presupuesto esté supeditado
a la aprobación de Eurobonos
que se mantienen en discusión
durante el presente año.
También es pertinente indicar que
dentro de la cuantificación del gasto
para 2017 se elimina el monto a
erogar por el costo previsional. Para
2016 se consideraron USD106.8
millones dentro del presupuesto
votado, sin embargo, una reciente
reforma a la ley del FOP estaría
explicando dicha omisión. El
principal cambio permite emitir
deuda a través del FOP para pagar
los intereses y amortizar los saldos
generados por este, lo cual constituye
un claro esquema de Ponzi, en el cual
se emite deuda para pagar la misma
deuda. No obstante, esta reforma
puede tener un revés dado que, a la
fecha, ya han sido interpuestas dos
acciones de inconstitucionalidad en
su contra, por lo que, si procede la
 2. EL SALVADOR

derogación, las finanzas salvadoreñas El Salvador ha dispuesto dos objetivos de tal manera que la asignación para
estarían enfrentando una presión fundamentales. El primero de ellos el servicio de la deuda pública tome
adicional provocada por la está relacionado con solventar la grave una mayor preponderancia y pase
omisión de dicha línea de gasto. situación de violencia que vive el país, del 17.5% del total de asignaciones,
por lo que dentro del presupuesto en 2016, al 18.5%, en 2017. Como
Los datos muestran que, en términos 2017 el área de administración de contrapeso en la búsqueda de
nominales, existe un esfuerzo de justicia y seguridad ciudadana cobra contención del gasto, las asignaciones
contención del gasto; no obstante, una mayor relevancia, al destinarle en desarrollo social muestran una
esto ha obligado la realización de recursos equivalentes al 3.4% del PIB, caída estrepitosa, al reducirse del
reacomodos en la estructura interna con un 19.0% del total de erogaciones 8.3 al 7.6% del PIB (disminución del
del presupuesto, de manera que se presupuestadas. Esto significa un 8.4%), lo que deja claro que el esfuerzo
pueda cumplir con los compromisos 1.7% adicional a la participación por alcanzar la sostenibilidad fiscal
u objetivos que requieren de este rubro en el presupuesto no va de la mano con la política
erogaciones adicionales. votado del año anterior. El segundo de desarrollo prevista por el
propósito se encuentra vinculado actual gobierno de El Salvador.
Sobre este particular, el Gobierno de con la atención del endeudamiento,

El Salvador: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016

y la ejecución presupuestaria 2015 (cifras en millones de dólares)

Presupuesto Proyecto de Variación

Ejecución 2015
aprobado 2016 presupuesto 2017 2017 / 2016

Total de ingresos 4,123.60 4,610.64 4,712.81 2.2%

I. Ingresos corrientes 4,091.50 4,588.95 4,695.43 2.3%

Ingresos tributarios 4,091.60 4,442.40 4,544.19 2.3%

Impuesto sobre la renta 1,547.50 1,716.20 1,782.60 3.9%

Derechos arancelarios a la
194.20 194.10 222.80 14.8%
importación
Impuesto al valor agregado 1,934.50 2,115.50 2,001.30 -5.4%
Contribuciones especiales 132.40 164.50 276.70 68.2%
II. Ingresos de capital 32.10 21.70 17.38 -19.9%
Total de gastos 4,542.80 4,560.72 4,648.21 1.9%
I. Gastos corrientes 3,710.30 3,728.87 3,896.63 4.5%
Remuneraciones 1,675.50 1,739.97 1,785.68 2.6%
Bienes y servicios 501.00 450.20 370.89 -17.6%
Gastos financieros y otros 594.70 592.48 699.79 18.1%
Transferencias 762.90 781.75 763.57 -2.3%
II. Gastos de capital 697.20 725.07 751.57 3.7%
III. Costo previsional 135.30 106.78 0.00 -100.0%
Resultado primario 175.50 642.40 764.39 19.0%

Resultado presupuestal -419.20 49.92 64.61 29.4%

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.

39
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

El Salvador: estructura presupuestaria por área de gestión en la ejecución de 2015, el presupuesto

votado 2016 y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)

10.0% 8.6% 8.3%

7.6%
Porcentaje del PIB

8.0%
6.0%
4.0%
3.1% 3.1% 3.4% 3.1% 3.2% 3.3%
1.9% 1.8% 1.7% 1.7% 1.5%
1.6%
2.0% 0.1% 0.1% 0.3%
0.0%
Conducción Administración de Desarrolle social Apoyo al desarrollo Deuda pública Obligaciones
administrativa justicia y seguridad económico generales del Estado
ciudadana

Ejecutado 2015 Presupuesto 2016 Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.

e. Transparencia fiscal
Global, elaborado por el Foro
Económico Mundial, plantea un
participación ciudadana. En el caso
de El Salvador, ha tenido una mejora
retroceso en la apreciación del al pasar de 43 de 100 puntos posibles
En cuanto a transparencia en el manejo gubernamental de las en 2012, a 53 en la última edición de
manejo de las finanzas públicas, El finanzas, específicamente en la 2015. Sin embargo, de acuerdo con
Salvador presenta muy pocos avances apreciación de la desviación de los IBP, el principal componente que
y, en algunos casos, ciertos retrocesos. fondos públicos, lo que se refleja debe trabajar el país es la mejora
Por ejemplo, el Índice de Percepción en un deterioro de la valoración, en la apertura para la participación
de la Corrupción, elaborado por que se reduce de 3.2 puntos, en ciudadana en el proceso de
Transparencia Internacional, da 2014, a 2.7 puntos, en 2015-2016. elaboración del presupuesto, dado
muestras de un estancamiento dado que la disponibilidad de información
que prácticamente ha permanecido Por otra parte, el Índice de de carácter público continúa
constante en los últimos años, a Presupuesto Abierto, emitido por siendo limitada; asimismo, IBP
pesar de los esfuerzos más bien International Budget Partnership considera que las oportunidades
teóricos realizados (legislación, (IBP), verifica el cumplimiento por que se ofrecen para participar del
institucionalidad, gestión, entre parte del Gobierno de la publicación proceso presupuestario continúan
otros), los cuales claramente de ocho documentos clave para el siendo muy débiles.
continúan siendo insuficientes. proceso presupuestario, así como
El Índice de Competitividad la existencia de apertura en la

El Salvador: indicadores de transparencia fiscal

Institución /
Indicador Escala 2012 2013 2014 2015
reporte
Transparencia Índice de Percepción 0 (corrupción alta) a
38 38 39 39
Internacional de la Corrupción 100 (muy limpia)
Reporte de Desviación de los
0 (peor) a 7 (mejor) 2.6 2.9 3.2 2.7
competitividad global fondos públicos
International Budget Índice de 41-60 (alguna) 81-100
43 53
Partnership Presupuesto Abierto (extensa)

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

40

De acuerdo con la Encuesta nacional
de condiciones de vida (Encovi)
realizada en 2014, Guatemala es un
país con una población de 16 millones
de habitantes, aproximadamente, de
los cuales, de acuerdo con su historia,
tradiciones y costumbres, un 38.8%
considera pertenecer al pueblo
maya, xinka o garífuna. También
se puede establecer que el 51.4% de
la población está conformado por
mujeres, en tanto que el 68.2% de
la población infantil y adolescente
habita en hogares pobres. crecer el aparato fiscal para reducir
Por otro lado y conforme a
información del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), de 2003 a 2013, en la región
latinoamericana, «72 millones de
personas salieron de la pobreza y
94 millones ingresaron en la clase
media». En contraste, Guatemala
fue el único país de la región
donde la pobreza aumentó casi 7
puntos porcentuales, situación
que afectó la vida de más de 3
millones de personas. De manera
preocupante, además, la clase media
parece haberse reducido, pues de
3.
GUATEMALA:
un despertar
que no alcanza
a llegar
representar el 12.3% de la población
en el año 2000, pasó a representar
el 9.0%, en 2011. A estas perspectivas
se añade que en Guatemala « […] la
intervención fiscal convierte a la
población en situación de pobreza
extrema en pagadora neta del sistema
impositivo» (PNUD, 2016). Gobierno de cumplir plenamente
La ciudadanía guatemalteca se
encuentra en una disyuntiva
compleja, porque mientras por
un lado es imprescindible hacer
significativamente los niveles de
pobreza, exclusión social y carencia
de protección social, por el otro los
numerosos escándalos de corrupción
perpetrados durante el gobierno de
Otto Pérez Molina y que el Ministerio
Público (MP) y la Comisión
Internacional contra la Impunidad en
Guatemala (Cicig) están investigando
y han denunciado en los tribunales
de justicia, han generado en la
ciudadanía desconfianza profunda en
las autoridades gubernamentales, lo
que produce desconfianza hacia los
incrementos en las asignaciones de
gasto público, en el endeudamiento
3. GUATEMALA
público, o hacia medidas de
política tributaria orientadas
a elevar la carga tributaria.
Mientras tanto, la ciudadanía
continúa enfrentando graves
carencias por la incapacidad del
con su mandatos constitucionales
fundamentales, particularmente
agudos en materia de educación,
salud, seguridad ciudadana,
infraestructura pública, entre otros.
Uno de los factores que propician
esta incapacidad gubernamental es la
insuficiencia de recursos financieros
y, con ello, del gasto público en
general. De esta cuenta, las demandas
y necesidades ciudadanas siguen
creciendo, en dramático contraste
con un crecimiento de los índices
de pobreza o persistencia de dramas
humanos como el conflicto agrario,
o la desnutrición infantil.
Este escenario complicado, así como
el reconocimiento de la realidad
heterogénea que caracteriza a
Guatemala, pone de relieve que
el debate para el abordaje de
41
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

la problemática es de carácter En materia tributaria, la recaudación El nivel de ejecución de los ingresos

estructural, en donde el papel
de la política fiscal, como brazo
articulador de las políticas públicas,
requiere todavía una conducción
que garantice un impacto real en
la población, pues la realización
de los derechos establecidos en la
Constitución Política de la República
parece ser todavía una utopía. para 2016, la recaudación acumulada
a. Ingresos públicos
De acuerdo con la información del
Ministerio de Finanzas Públicas
(Minfín) de Guatemala, al 30 de
septiembre del año en curso los
ingresos totales del gobierno central
ascendían a Q42,614.9 millones,
reportando una tasa de crecimiento
del 7.8% con respecto al mismo
período del año anterior, equivalente
al 73.2 % de lo presupuestado para
el período. Del total de ingresos
reportados por el Gobierno, los
ingresos tributarios representaron,
a la fecha del informe del Minfín,
el 94.3%, mientras que los ingresos
no tributarios apenas significaron
el 5.7% de los ingresos totales.
acumulada al 31 de octubre ascendió
a Q45,852.6 millones, un 7.6% por
encima de lo observado en el mismo
período del año inmediato anterior y
equivalente al 98.8% de lo planificado
en el presupuesto para el año 2016.
De acuerdo con la previsión del PIB
a la fecha representa el 8.8% del PIB,
ligeramente por encima del 8.7%
reportado en el mismo período de
2015. De continuar con la trayectoria
y de mantenerse la eficiencia
administrativa de la administración
tributaria, se estima que los ingresos
tributarios cerrarán el período
con una carga tributaria del 10.2%,
similar a la observada en 2015,
aunque por debajo de la estimación
considerada en el presupuesto
2016 (10.4%). De concretarse esta
estimación, el valor no recaudado
por la administración tributaria
estará ligeramente por encima de los
Q1,000.0 millones, lo cual implicará,
como ha sido la costumbre del
Minfín en Guatemala, la necesidad
de recortar gastos con el fin de
mantener el déficit fiscal controlado.
tributarios al final del ejercicio fiscal
será de alrededor del 96.3%.
El nivel recaudado por la
administración tributaria en 2016,
aun cuando esencialmente conserva
la carga tributaria del año anterior,
sí representa resultados mucho
mejores a los previstos al inicio
del ejercicio, cuando la estimación
realizada a partir de la trayectoria
mostrada sugería un nivel de
ejecución cercano al 95.0%. Esta
estimación partía del supuesto de
que la eficiencia administrativa de la
Superintendencia de Administración
Tributaria (SAT) de los años 2014
y 2015 permanecería constante
durante 2016; sin embargo, la
dinámica de cobro, especialmente
en casos de períodos pasados,
produjo una mejora en los resultados
obtenidos, aunque sin alcanzar el
valor considerado en el presupuesto
de ingresos y gastos del Estado.
La percepción tributaria
extraordinaria obtenida por la SAT
a partir de la ejecución judicial de
casos antiguos permitió mejorar la

Guatemala: carga tributaria acumulada a octubre de 2016 y 2015, y proyección al cierre de 2016

11.0% 10.2% 10.2% 10.4%

10.5%
10.0%
9.5%
8.7% 8.8%
9.0%
8.5%
8.0%
7.5%
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016
Carga tributaria Carga tributaria Carga tributaria
septiembre septiembre

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

42

eficiencia tributaria; sin embargo, lo
recaudado aún se queda muy lejos
de lo esperado, ya que, conforme los
datos previstos, el nivel de evasión
del impuesto al valor agregado (IVA)
se incrementó en cerca del 2.8%,
al terminar en niveles similares al
42.1% del potencial teórico de dicho
impuesto. Se estima, sin datos para
confirmar el planteamiento, que la
evasión del impuesto sobre la renta
(ISR) manifestó una mejora debido a
que la recaudación prevista para 2016
reportaría un crecimiento del 17.3%,
por encima del 6.6% que plantea
de crecimiento del PIB nominal el
Banco de Guatemala (Banguat) y que
puede ser utilizado como un proxy del
aumento de las rentas del país. ISR reportó una tasa extraordinaria
En cuanto a la estructura tributaria
se estima —sin que exista un
estudio de incidencia tributaria
para demostrarlo con toda la
certeza del caso— la pervivencia
de rasgos fuertemente regresivos:
la recaudación al 31 de octubre
incluyó un 39.7% de impuestos
directos y un 60.3% de impuestos
indirectos. Para 2016, la recaudación
Guatemala: estructura de recaudación tributaria
acumulada al mes de octubre de 2016
16.8%
31.0%
22.0%
8.7%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
de impuestos directos ha mejorado
ostensiblemente debido a los cobros
extraordinarios que realizó la SAT
de casos de defraudación tributaria
de períodos pasados, especialmente
en materia de ISR. Guatemala de manera inmediata.
El impuesto de mayor recaudación
continúa siendo el IVA, que
representó el 43.5% de la recaudación
total y manifestó una tasa de
crecimiento del 3.2% en comparación
con el mismo período del año 2015.
Este crecimiento siguió siendo
afectado por la reducción de los
precios internacionales del petróleo
y la apreciación del tipo de cambio
promedio nominal. Por su parte, el
de incremento del 18.7%, lo cual,
según se ha referido, obedeció a cobros
no previstos originalmente. situación financiera
Por su parte, el resto de impuestos
manifestó un comportamiento acorde
con su participación en la actividad
económica y su peso relativo en la
estructura tributaria. Solo el IVA,
el ISR y el impuesto de solidaridad
(ISO) representan el 84.2% de la
Impuestos sobre la renta
Otros impuestos directos
IVA doméstico
IVA importaciones
Otros impuestos indirectos
3. GUATEMALA
recaudación, por lo que se demuestra
que cualquier aspecto que afecte el
comportamiento de las rentas brutas
y netas del país impacta directamente
sobre el potencial recaudatorio de
En general, aun cuando los
resultados tributarios son mejores
a los originalmente previstos por
el Icefi a inicios de 2016, la carga
tributaria continuó estancada en
un 10.2%, por lo que no se perciben
caminos en el corto plazo para que
la sociedad guatemalteca disponga
de mayores recursos para financiar
el gasto social indispensable para
promover el desarrollo del país.
b. Gasto público y
general
En materia de gasto, al 30 de
septiembre del año en curso las
erogaciones del gobierno central
ascendieron a Q43,837.9 millones,
un 2.0% por debajo de lo reportado
en el mismo período de 2015, el
cual fue fuertemente afectado por
una crisis significativa de liquidez.
Este porcentaje es equivalente
al 64.5% de lo considerado en el
presupuesto de gastos para 2016. El
monto ejecutado equivale al 8.4%
del PIB, por encima del tamaño de
gobierno al mismo período de 2015, que
representaba un 9.2% del PIB.
Los datos observados demuestran con
claridad que existe cierta dificultad en
la ejecución presupuestaria, debido
tanto al nivel de gasto realizado
con respecto al presupuesto, como
al comparativo contra 2015, el
cual, aun siendo el año de mayor
problema histórico de ejecución de
43
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

gasto por razones de liquidez del

Guatemala: situación financiera de la administración central, datos
gobierno central, todavía reporta
acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de quetzales)
mayores niveles de ejecución. Los
dos principales rubros que presentan Septiembre Septiembre
Rubro Variación
una caída en la ejecución en 2015 2016
comparación con el año anterior son Ingresos totales 39.528,5 42.614,9 7,8%
la adquisición de bienes y servicios
(16.7% de reducción) y los gastos Ingresos corrientes 39.523,8 42.612,0 7,8%
de capital (16.3% de reducción), Ingresos tributarios 36.984,1 40.175,3 8,6%
ambos asociados con la incapacidad Ingresos de capital 4,8 3,0 -38,0%
de ciertas entidades ejecutoras
Gastos totales 44.746,7 43.837,9 -2,0%
del Estado de poner en práctica la
nueva Ley de Contrataciones del Gastos corrientes 36.798,7 37.183,7 1,0%
Estado, que introdujo nuevas figuras Remuneraciones 14.804,9 15.180,6 2,5%
de control, pero que, sin embargo,
Bienes y servicios 5.815,6 4.844,9 -16,7%
fue rechazada por ciertos sectores
burocráticos que pretendían el Intereses 5.675,6 5.535,0 -2,5%
mantenimiento del statu quo. La Gastos de capital 7.948,0 6.654,1 -16,3%
situación también obedece al relativo
desconocimiento de los funcionarios Balance en cuenta
2.725,1 5.428,2 99,2%
corriente
designados para encargarse de la
administración pública durante el Balance primario 457,4 4.312,1 842,8%
gobierno de Jimmy Morales. Balance presupuestal -5.218,2 -1.222,9 -76,6%
Balance presupuestal
No obstante lo anterior, la reforma / PIB
-1,1% -0,2% 0,0%
a la Ley de Contrataciones del
Estado, así como la culminación del Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.
prolongado período de aprendizaje
de las autoridades actuales, hace
pensar una mejora en la ejecución sobre la deuda, el 12.6% del total. a comunicaciones, infraestructura
presupuestaria para los meses En cuanto a distribución y vivienda, sector que se ha visto
finales. De esa cuenta, se estima que presupuestaria, el gobierno involucrado en casos de corrupción
la ejecución cerrará en alrededor de Jimmy Morales logró una de alto nivel y se redujo del 5.1 al
del 96.3% del total; sin embargo, el reasignación del presupuesto vigente 2.3% del gasto asignado. Lo mismo
gasto total del Estado apenas seguirá en 2016, priorizando algunos rubros sucedió con el área de gobernación,
representando alrededor del 12.6% considerados fundamentales en el lo cual resulta paradójico para
del PIB. Se refuerza así la posición del plan de gobierno. De esa manera, un país que enfrenta uno de los
Gobierno de Guatemala como uno las obligaciones del Estado a cargo mayores índices de violencia a
de los más pequeños del mundo y, del Tesoro —que incluyen las nivel mundial; en este caso, el gasto
consecuentemente, de los que menos asignaciones al sector justicia y al se redujo del 6.4 al 6.1% del total.
preocupación demuestran con MP— presentaron una mejora en
respecto al bienestar de su población. el peso relativo del presupuesto Las cifras acumuladas al 30 de
ejecutado, al pasar del 33.1 al 35.8% septiembre reportan un déficit fiscal
A la fecha, del total de gastos del total; la educación, por su parte, de apenas un 0.2% del PIB, porcentaje
ejecutados, el 84.8% lo representan mejoró del 19.3 al 20.1%; y el rubro que obedece más a deficiencias en la
gastos corrientes y solo el de salud mejoró de un 8.6 a un 8.7% ejecución del gasto que a incrementos
15.2%, gastos de capital. Las del gasto asignado. En sentido recaudatorios. El déficit acumulado
remuneraciones representaron contrario, el reacondicionamiento a la fecha es sensiblemente inferior
el 34.6% del total ejecutado de presupuestario implicó una pérdida al 1.1% reportado en el mismo
gastos, mientras que los intereses de importancia del gasto asignado período de 2015, año en el que, como

44
 3. GUATEMALA

Guatemala: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada

a septiembre de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución

40.0%
33.1% 35.8%
35.0%
30.0%
25.0%
19.3% 20.1%
20.0% 16.6% 16.7%
15.0%
8.6% 8.7% 7.8% 7.3%
10.0% 6.4% 6.1% 5.1%
3.1% 3.1% 2.3%
5.0%
0.0%
Obligaciones del Educacíon Servicio de la Salud Pública y Gobernación Defensa Nacional Comunicaciones, Otros
Estado a cargo deuda pública Asistencia Social Infraestrutura y
del Tesoro Vivienda

Participación porcentual 2015 Participación porcentual 2016

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

fuera comentado previamente, el

Gobierno reportó serios problemas c. Deuda pública
239.8% de los ingresos tributarios
percibidos, manifestando un
de liquidez para ejecutar su gasto. crecimiento del 7.6% con respecto
Conforme la información publicada al saldo observado a finales de 2015.
No obstante, si atendiendo a la por el Minfín, la deuda de Guatemala Es pertinente indicar que la dinámica
reforma de la Ley de Contrataciones al 30 de septiembre de 2016 ascendió fiscal de Guatemala gira en torno
del Estado y a la finalización del a Q124,330.7 millones, monto a mantener constante el saldo de
período de aprendizaje de los nuevos equivalente al 23.9% del PIB y la deuda con respecto al PIB, de
funcionarios gubernamentales superior en un 4.8% a lo reportado al tal manera que la Junta Monetaria
mejora la ejecución en los últimos cierre del ejercicio fiscal 2015. Si se autoriza únicamente aquellos
meses del año, se estima que el déficit mantiene la trayectoria y dinámica niveles de endeudamiento que
fiscal podría ubicarse en alrededor proyectada para los ingresos y prácticamente mantienen constante
del 1.7% de PIB, ligeramente por gastos establecidos en los párrafos el valor. No obstante, las deficiencias
encima del 1.4% de 2015, pero previos, se estima que la deuda del tributarias que se presentan en la
por debajo del 1.9% considerado gobierno central representará el ejecución presupuestaria producen,
en el presupuesto de 2016. 24.5% del PIB, y será equivalente al en determinados años, el incremento

Guatemala: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016

y proyección al cierre de 2016
Resultado presupuestario septiembre Resultado presupuestario
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016
0.0%
-0.2%
Porcentaje del PIB

-0.4% -0.2%
-0.6%
-0.8%
-1.0%
-1.2%
-1.1%
-1.4%
-1.6% -1.4%
-1.8%
-1.7%
-2.0%
-1.9%
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

45
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

del saldo de la deuda, aun cuando
esto sucede de manera infinitesimal.
La ejecución presupuestaria
pronosticada y descrita con
anterioridad haría que la deuda de
Guatemala se incrementase del 24.3%
reportado en 2015 al 24.5% de 2016;
sin embargo, dada la experiencia de
años previos, es posible que el Minfín
restrinja los gastos de tal forma que
mantenga la deuda en los niveles de
2015, aunque ello implique reducir la
ejecución presupuestaria esperada.
La deuda de Guatemala sigue siendo
muy manejable, ya que tanto los
niveles de deuda con respecto
al PIB, como los intereses con
respecto a los intereses totales y
el PIB se encuentran bajo el rango
de lo considerado como límite
por los organismos financieros
internacionales. No obstante, y
aun cuando el índice de la deuda
total con respecto a los ingresos
tributarios también se encuentra
bajo el rango recomendado, también
es cierto que el valor ya es muy
cercano al límite aconsejado, lo
que produce que regularmente las
calificadoras de riesgo recomienden
a Guatemala que, para mejorar su
calificación de crédito, proceda a
elevar la carga tributaria del país.

Guatemala: estructura de la deuda pública del gobierno central, cifras en millones de quetzales y
como porcentaje del PIB (2010-2016*)

140,000 25.0%
Millones de quetzales

24.8%
120,000 24.8%

Porcentaje del PIB

24.6%
100,000
24.4% 24.4% 24.5% 24.6%
80,000
24.2% 24.3% 24.4%
60,000
40,000 24.2%
20,000 24.0%
0 23.8%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proy. 2016

Externa Interna Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este último año.

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad a partir de estimaciones de cierre 2016

Resultados Estimación Valor

Tipo Indicador Situación
2015 2016 crítico
Deuda total / ingresos tributarios 238.5% 239.8% 250.0% Manejable

Deuda total / PIB 24.3% 24.5% 40.0% Manejable

Vulnerabilidad
Intereses / ingresos totales 14.4% 14.0% 25.0% Manejable

Intereses / PIB 1.6% 1.5% 3.0% Manejable

Resultado
primario -0.2% 0.0%
Corto plazo requerido
Insostenible
Blanchard Resultado
Sostenibilidad primario 0.1% -0.2%
obtenido

Resultado primario macroajustado

0.5% 1.0% Insostenible
(Talvi & Vegh)

Fuente: Icefi, estimación propia con base en cifras oficiales.

46

Por otro lado, los indicadores de
sostenibilidad que se utilizan
para establecer si los resultados
fiscales actuales permiten el
mantenimiento de la deuda en
términos constantes arrojan
resultados de insostenibilidad,
atendiendo al hecho de que tanto
el resultado de 2016, como los
valores estructurales previstos,
sugieren que el sistema fiscal no
genera los suficientes recursos
para hacer frente a las obligaciones
de la deuda y, por ende, aunque
de manera muy lenta, se estima
que esta seguirá creciendo. b.
Lo apuntado —en especial lo relativo
a la escasa carga tributaria— ha
producido que la deuda de Guatemala,
aun cuando el país es considerado
como muy buen pagador, no se
encuentre calificada en el rango de
inversión. Como puede observarse en
la serie, que abarca de 2011 a 2016, la
deuda de Guatemala se ha mantenido
con una calificación relativamente
Guatemala: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto
plazo, principales agencias calificadoras (2011 - septiembre de 2016)
Ba1 y BB+
(Estable)
Ba1 y BB+
(Negativa)
Ba2 y BB
(Estable)
Ba2 y BB
(Negativa)
2011 2012 2013
Moody´s
Fuente: Icefi, con base en datos de las entidades calificadoras de crédito.
estable, salvo la planteada por Fitch
Ratings, que sí ha reducido el grado
otorgado ante la existencia de un
mayor nivel de riesgo de impago. del rubro de impuestos (Q57,994.8
El mantenimiento de los niveles
descritos, en gran parte debido a la falta
de un buen nivel tributario, produce
un encarecimiento sistemático de la
deuda, por lo que resulta apropiado
evaluar este extremo para tratar
que la deuda soberana emitida por
el país llegue al nivel de inversión.
Presupuesto 2017
El presupuesto para 2017 asciende a
Q79,830.1 millones, monto superior
en un 12.3% al presupuesto vigente
para 2016, y en un 27.7% a la ejecución
presupuestaria de 2015, que dejó
muchas operaciones pendientes de
pago para el siguiente ejercicio fiscal.
En el rubro de ingresos, el 78.1%
provendrá de ingresos corrientes,
Grado
de no
inversión
2014 2015 2016
S&P Fitch
3. GUATEMALA
mientras el restante 21.8%, de
operaciones de endeudamiento; del
total presupuestado, el 72.6% procede
millones), lo cual demuestra, una
vez más, que la debilidad relativa del
Estado guatemalteco se focaliza en
la imposibilidad de elevar de manera
sostenida su capacidad tributaria.
Conforme las estimaciones del
PIB realizadas por el Banguat, la
carga tributaria se mantendrá en
los mismos niveles presupuestados
en 2016 (10.4%), aunque
implicará un ligero incremento
con respecto a los valores reales
esperados conforme la trayectoria
recaudatoria actual (10.2%).
Por su parte, el rubro de gastos
públicos totales asciende a Q74,471.2
millones, un 12.3% por encima
del presupuesto vigente en 2016 y
un 24.3% superior a la ejecución
realizada en 2015. De acuerdo con el
valor calculado para el PIB, el tamaño
del gobierno central se incrementaría
del 12.3% del PIB ejecutado en 2015 al
12.9% previsto en el presupuesto de
2016, llegando al 13.3% considerado
en la planificación de 2017. No
obstante, aun cuando el presupuesto
se incrementó un 1.0% del PIB en los
últimos dos años, todavía se encuentra
por debajo del promedio histórico
del país en los últimos años.
Los recursos presupuestarios
se orientarán en un 74.5% al
financiamiento de gastos corrientes;
un 18.8% a gastos de capital y, el
resto (6.7%), al pago de deuda
procedente de períodos anteriores.
En la planificación prevista, las
remuneraciones tendrán un pequeño
incremento del 4.2% con respecto a
la programación de 2016, mientras
que las compras de bienes y servicios
reportan un incremento esperado
47
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

del 30.5%, y las transferencias a otros
entes públicos y privados muestran
un aumento del 14.4%. Por su parte,
los gastos de inversión registran un
incremento del 21.9%. Es importante
comentar que los intereses
vinculados con el servicio de la deuda
reportan una reducción del 4.9% en
comparación con lo planificado en
2016, y denotan una reducción en el
peso con respecto al presupuesto, al
reducirse del 11.3 al 9.5% de 2016 a
2017. Queda pendiente verificar si esto
es consecuencia de un mejor manejo
financiero de la deuda o simplemente
obedece a la programación
normal de vencimientos de esta. en el presupuesto, la deuda total
Como consecuencia de los valores
descritos, el déficit fiscal se ubicará
en alrededor del 2.2%. Se estima que
este porcentaje no tendrá impacto
significativo en el objetivo primario
de estabilidad monetaria que ha
mantenido Guatemala durante los
últimos años. No obstante, el déficit
primario previsto sí reporta un
incremento del 0.1% del PIB para
2016 al 0.8% del PIB para 2017, lo
que implica, aunque poco, que la
situación fiscal del Gobierno continúa
deteriorándose por la falta de ingresos
tributarios en cantidades apropiadas.
De mantenerse la trayectoria prevista
documentada del gobierno central
de Guatemala alcanzará alrededor
del 25.1% del PIB, ligeramente por
encima del 24.5% estimado para
el cierre de 2016. Este monto, que
representará el 241.8% de los ingresos
tributarios programados, aún está
por debajo de los límites sugeridos
por las instituciones financieras
internacionales (IFI); sin embargo, se
trata de un monto que ha mantenido
una tendencia creciente en los
últimos años debido a la imposibilidad
real de incrementar de manera
sostenida la recaudación fiscal.

Guatemala: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecución
presupuestaria 2015 (cifras en millones de quetzales)

Presupuesto Proyecto de Variación

Ejecución 2015
aprobado 2016 presupuesto 2017 2017 / 2016

Ingresos totales 52.883,7 57.946,7 62.390,8 7,7%

Ingresos corrientes 52.857,6 57.941,0 62.385,3 7,7%

Ingresos tributarios 49.730,7 54.555,8 57.994,8 6,3%

Contribuciones sociales 1.650,9 1.621,5 2.490,6 53,6%

Ingresos no tributarios 0,0 602,5 603,1 0,1%

Transferencias 0,0 543,4 601,8 10,8%
Ingresos de capital 26,1 5,7 5,6 -1,8%
Gastos totales 59.891,2 66.326,3 74.471,2 12,3%
Gastos corrientes 49.257,0 54.025,7 59.474,0 10,1%
Remuneraciones 20.303,8 21.375,9 22.264,7 4,2%
Bienes y servicios 7.995,8 9.120,4 11.904,7 30,5%
Intereses 7.616,8 7.978,9 7.590,3 -4,9%
Transferencias 9.398,9 10.858,6 12.426,7 14,4%
Gastos de capital 10.634,2 12.300,6 14.997,2 21,9%
Inversión 2.062,3 2.265,8 4.214,2 86,0%
Transferencias 8.571,9 9.970,2 10.661,4 6,9%
Resultado primario 609,3 -400,7 -4.490,1 1020,6%

Resultado presupuestal -7.007,5 -8.379,6 -12.080,4 44,2%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

48
 3. GUATEMALA

Guatemala: estructura presupuestaria por área de gestión en el proyecto de presupuesto 2017, el

presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria de 2015

3.5% 3.12%
3.0% 3.05%
Porcentaje del PIB

3.0%
2.38%
2.5% 2.31%
2.1%
1.78%
2.0% 1.5% 1.44%
1.42% 1.37%
1.4% 1.26% 1.4% 1.4% 1.21%
1.5% 0.91% 1.18% 1.3%
0.86% 1.1% 1.1%1.04%
1.0% 0.8%
0.28% 0.23% 0.21%
0.5% 0.3% 0.27% 0.1% 0.1%0.1% 0.1% 0.19% 0.2%0.2%
0.0%
Servicios Defensa Órden público Atención a Asuntos Protección Urbanización Salud Actividades Educación Protección Transacciones
públicos y seguridad desastres y económicos ambiental y servicios deportivas, social de la deuda
generales gestión comunitarios recreativas, pública
ciudadana
de riesgos cultura y
religion
Ejecutado 2015 Aprobado 2016 Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este último año.

El proyecto de presupuesto
presentado dispone de algunos e. Transparencia fiscal
en el nivel regional. Esta calificación
fue reforzada por el Índice de
cambios adicionales a las líneas Presupuesto Abierto que presentó
mostradas en las reformas Una materia pendiente por parte International Budget Partnership
presupuestarias de 2016, de las autoridades fiscales del país (IBP) durante el gobierno anterior,
privilegiando el orden público y la continúa siendo el campo de la cuando la transparencia fiscal,
seguridad ciudadana, pues se propone transparencia fiscal, aunque debe especialmente la vinculada con el
un aumento de su peso relativo reconocerse que las autoridades funcionamiento de las autoridades
del 1.5 al 1.8% del PIB; también el actuales han tratado de dar un rápido centrales, decayó rápidamente.
rubro de salud experimenta un giro a la situación para mejorar
ligero aumento del 1.0 al 1.2% del la percepción de los entes que Finalmente, en el reporte de
PIB, mientras que educación se preparan los índices internacionales competitividad global, la temática
incrementa del 3.0 al 3.1%. El único sobre la temática. relativa a la desviación de fondos
rubro que realmente muestra una públicos continuó sin cambio, lo cual
disminución significativa es el de Conforme el Índice de Percepción de la otorga una muy baja calificación al
transacciones de la deuda pública, Corrupción, durante el período 2012- Gobierno de la República. De esa
que baja del 2.4 al 2.3% del PIB, lo 2015, la transparencia en el sector cuenta, para los empresarios y agentes
cual está teóricamente vinculado con público decayó ostensiblemente, de económicos el nivel de corrupción
la reducción de pagos programados manera que el país se convirtió, junto continúa siendo sumamente alto.
para el presente ejercicio fiscal. a Nicaragua, en el de mayor opacidad

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal

Institución /
Indicador Escala 2012 2013 2014 2015
reporte
Transparencia Índice de Percepción 0 (corrupción alta) a
38 38 39 39
Internacional de la Corrupción 100 (muy limpia)
Reporte de Desviación de los
0 (peor) a 7 (mejor) 2.6 2.9 3.2 2.7
competitividad global fondos públicos
International Budget Índice de 41-60 (alguna) 81-100
43 53
Partnership Presupuesto Abierto (extensa)

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

49
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
En los últimos días se ha suscitado
una nueva controversia política
en torno al actual presidente Juan
Orlando Hernández, del Partido
Nacional (PN), quien el próximo 27
de enero de 2017 estaría cumpliendo
su tercer y penúltimo año en el poder.
El actual gobernante ha decidido
buscar la reelección presidencial
amparado en un fallo judicial que
despenaliza la prohibición de un
segundo mandato. Esta decisión ha
suscitado malestar y disgusto entre
algunos sectores de la población,
que ven el hecho como una amenaza
para la democracia del país. la Organización Internacional del
A pesar de la situación política, en
lo social Honduras ha visto avances
en la reducción de la pobreza total y
la desigualdad en el ingreso. Según
los resultados de las encuestas
permanentes de hogares de
propósitos múltiples (EPHPM), al
comparar el nivel de pobreza de 2012
con la más reciente encuesta de junio
de 2016 se evidencia una reducción
en este indicador de bienestar, el
cual pasó del 66.5 al 60.9%. No
obstante, de acuerdo con los últimos
resultados, 3 de cada 5 hondureños
que viven en condiciones de pobreza
se encuentran en una situación de
pobreza extrema. Por otro lado, la
50
4.
HONDURAS:
entre la opacidad
y el desorden fiscal
medida de la desigualdad, expresada
en el coeficiente de Gini, ha
acompañado esta mejora al pasar de
0.57 a 0.52, lo que supone la existencia
de una reducción en las diferencias
de ingresos entre los hondureños.
Estos resultados permiten deducir
que al mismo tiempo que los
ingresos aumentaron y permitieron
la reducción de un porcentaje de la
población en condiciones de pobreza,
el incremento de los ingresos fue
distribuido de una forma más
equitativa. No obstante, de acuerdo
con información presentada por
Trabajo (OIT), casi tres cuartas
partes de la población (72.8%)
obtienen sus ingresos en la economía
informal, lo cual muestra problemas
en la oferta de empleo de calidad
en el país y deja vulnerable a este
grupo poblacional ante la ausencia
de acceso a la seguridad social
(servicios del Instituto Hondureño
de Seguridad Social, IHSS)
disponible únicamente para aquellos
con un trabajo formal y con acceso a
empleos bien remunerados. al 31 de agosto de 2016, los ingresos
A pesar de la aparente reducción en
los niveles de pobreza, la persistente
carencia de oportunidades de
empleo formal y el elevado índice
de violencia (con cerca de 60
muertes violentas por cada 100,000
habitantes en 2015, según datos
del Observatorio de Violencia de la
Universidad Nacional Autónoma de
Honduras, UNAH) han producido
prácticamente una duplicación de la
migración de hondureños hacia los
Estados Unidos en 2016, tal y como
muestran las estadísticas de capturas
realizadas hasta el mes de septiembre
por la patrulla fronteriza de aquel
país, que reportó la aprehensión de
20,226 unidades familiares (lo cual
marca un 89.5% de aumento con
respecto al año anterior). Adviértase
en ello el aún más preocupante
hecho de que fueron aprehendidos
10,468 niños viajando solos hacia
el país norteño, lo cual representa
un incremento del 93.5% en
comparación con el año anterior.
a. Ingresos públicos
Conforme los datos suministrados
por la Secretaría de Finanzas (Sefín)
totales percibido por el gobierno
central ascendieron a L63,184.4
millones, lo cual representa un
13.3% más de lo reportado hacia el

mismo período del año inmediato
anterior, así como una ejecución
del 68.4% de la meta planteada
en el presupuesto aprobado. Por
otra parte, los ingresos corrientes
representaron el 96.8% del total, lo
que denota la poca importancia que
representan los ingresos de capital en
las finanzas públicas hondureñas. de la recaudación se considera
Al 31 de agosto, la recaudación
tributaria había alcanzado L58,172
millones (incluyendo los aportes por
tasa de seguridad); esto es un 15.0%
más de lo percibido en el mismo
período de 2015 y equivale a una
carga tributaria acumulada del 12.3%,
por encima del 11.2% reportado hacia
el mismo período del año anterior. Si
se mantiene la trayectoria mostrada,
la carga tributaria de Honduras al
final del ejercicio alcanzará alrededor
del 18.5%, porcentaje por encima
del 17.7% reportado en 2015 y del
muy conservador 17.5% que fuera
establecido en el Presupuesto General
de Ingresos y Egresos de 2016.
Según estimaciones, el monto
que será recaudado en exceso a
lo considerado en el presupuesto
alcanzará unos L4,403.7 millones.
Esto implica que el Gobierno
dispondrá de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
pero también podría esconder un
Honduras: carga tributaria acumulada a agosto de 2016 y 2015, y proyección al cierre de 2016
20.0%
11.2%
Porcentaje del PIB
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2015
Carga tributaria octubre
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este último año.
proceso de opacidad al establecer
montos menores a los que se estima
recaudar, con el fin de restarle rigidez
a la ejecución presupuestaria. respecto al año inmediato anterior.
Por otro lado, aun cuando no existe un
estudio específico sobre la incidencia
tributaria en Honduras, la estructura
fuertemente regresiva debido a que
únicamente el 32.4% de lo colectado
proviene de impuestos que pueden
considerarse como directos, mientras
que el restante 67.6% corresponde
a impuestos indirectos. El tributo
más significativo continúa siendo
el impuesto sobre ventas (ISV), que
Honduras: estructura de recaudación tributaria
acumulada al mes de agosto de 2016
6.5%
2.7%
4.2%
13.2%
41.0%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
17.7%
12.3%
2016 Cierre 2015
4. HONDURAS
hacia agosto de 2016 representaba
el 41.0% de la recaudación, y que
presentó un crecimiento del 13.4% con
Por su parte, el impuesto sobre la
renta (ISR) representó el 29.4%
de la recaudación, mostrando un
incremento del 21.1% en comparación
con el mismo período de 2016.
De acuerdo con las autoridades, el
crecimiento extraordinario de la
recaudación se debe a que en abril
de 2015 se implementó la factura
electrónica, lo cual se considera una
de las medidas importantes contra
la evasión tributaria. No obstante,
Impuestos sobre la renta
29.4%
Otros directos
Ventas
Aporte vial y gasto social
Comercio exterior
2.9%
Tasa de seguridad
Otros indirectos
18.5%
17.5%
Proyección 2016 Presupuesto 2016
Carga tributaria
51
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

aún podrían estarse observando Honduras: situación financiera del gobierno central, datos
los efectos de la agresiva reforma acumulados a agosto de 2015 y 2016 (cifras en millones de lempiras)
tributaria implementada en 2014, que
incluyó entre sus principales medidas Septiembre Septiembre
Rubro Variación
un aumento de la tasa del ISV y la 2015 2016
incorporación de un cobro del 1.5% Ingresos totales 55,773.0 63,184.4 13.3%
por concepto de ISR sobre ingresos
brutos a las empresas que reportan Ingresos corrientes 53,329.5 61,167.4 14.7%
ventas superiores a los diez millones Tributarios 50,580.9 58,172.0 15.0%
de lempiras (ello, pese a la resistencia
Donaciones 1,125.3 760.9 -32.4%
de algunos sectores económicos
que consideran esta medida una Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0%
herramienta estatal confiscatoria).
Total gastos netos 59,346.5 67,023.8 12.9%
Vale la pena mencionar que durante
el presente año se inició un proceso Gasto corriente 48,345.6 53,144.3 9.9%
de modernización de la entidad Sueldos y salarios 21,427.9 22,226.7 3.7%
encargada del cobro de los tributos,
la cual, a partir de 2017 estará a cargo Aportes patronales 2,461.3 2,587.6 5.1%
del Servicio de Administración de
Rentas (SAR), en sustitución de la Bienes y servicios 6,241.9 7,843.4 25.7%
Dirección Ejecutiva de Ingresos Servicio de deuda por
7,572.0 8,116.2 7.2%
(DEI). Se espera que esta medida intereses y comisiones
pueda traer un mayor crecimiento en Transferencias
10,642.3 12,370.3 16.2%
corrientes
la recaudación tributaria hondureña.
Gasto de capital y
11,000.9 13,897.5 26.3%
préstamos netos

b. Gasto público y Resultado presupuestal -3,573.4 -3,839.4 7.4%

situación financiera Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín.

general de crecimiento del 3.7%; y por las adquisiciones de bienes y servicios

transferencias hacia otros entes del dirigidos al mantenimiento, pese a
Estado que, en gran parte, se destinan la pérdida de calidad de los bienes
Conforme la información de la Sefín
al pago de sueldos y salarios de otras públicos. En materia de salarios, a
al 31 de agosto de 2016, los gastos
instituciones públicas, absorbiendo inicios de año se establecieron los
totales ejecutados por el gobierno
el 23.3% de los gastos corrientes. En topes salariales que estarían vigentes
central ascendieron a L67,023.8
contraposición al bajo crecimiento de durante el período presupuestario
millones, un 12.9% por encima de
los sueldos y salarios, la adquisición 2016; sin embargo, se estima que
lo reportado en el mismo período
de bienes y servicios registró un esta tendencia cambiará durante el
del año anterior, y equivalente
incremento elevado del 25.7%, lo último trimestre del año debido al
al 63.2% de lo presupuestado
que muestra una expansión de las acuerdo alcanzado en junio entre
para el presente año.
actividades del Gobierno y, a la vez, las autoridades y los miembros de la
evidencia el intento por mantener el Asociación Nacional de Empleados
Del monto ejecutado, el 79.3%
coste del personal. Este incremento Públicos de Honduras, según el cual
corresponde a gastos corrientes, que
en las compras de bienes y servicios se aumenta la cantidad de L800 al
reportaron un crecimiento del 9.9%
puede estar relacionado con la etapa salario de los 23,000 empleados
con respecto al ejercicio anterior.
normal de reacomodo financiero públicos y los 69,000 docentes.
Los gastos corrientes fueron
que presentan los Gobiernos que
liderados por el pago de sueldo y
durante un período de austeridad Por su parte, el pago de intereses
salarios, que absorbieron el 41.8%
sacrifican de manera significativa las absorbió el equivalente al 13.9% de
del total y presentaron una tasa

52

los recursos considerados en el gasto
público, lo que implica que dicho
monto se convierte en una fuerte
rigidez en la ejecución presupuestaria.
Los gastos de capital, en consonancia
con la etapa normal de reacomodo
fiscal luego de una etapa fuerte de
austeridad, presentan un fuerte
aumento del 26.3% en comparación
con el mismo período acumulado
en 2015. Esta expansión puede
ser interpretada como producto
de la bonanza generada por el
alto incremento de los ingresos
y por las políticas expansionistas
del Estado hondureño como una
forma de mantener el dinamismo
económico del país, según lo
declarado por las autoridades; sin
embargo, parece ser más resultado de
un reacomodo institucional. informe trimestral no muestra un
Por otro lado, de acuerdo con el
informe de evaluación presupuestaria
al tercer trimestre, el 22.0% del
total de recursos ha sido destinado
a la Secretaría de Educación, y se
asigna mayoritariamente a salarios
de los maestros (90.0%), quienes a
través de sus asociaciones sindicales
continuamente han logrado negociar
aumentos salariales. Aun cuando este
destino sigue siendo muy importante
Honduras: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada al tercer trimestre
de 2015 y 2016, clasificada por área de ejecución
40.0%
30.0% 23.8% 22.0%
20.0%
10.0%
0.0% Secretaría de
Educacíon
humanos Justicia
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.
en el funcionamiento del Estado
hondureño, muestra una reducción
con respecto al mismo período del
año anterior, cuando concentró
el 28.0% de las asignaciones
presupuestarias. El segundo destino
del presupuesto es el servicio
de la deuda pública (incluyendo
amortizaciones), que implica que un
21.2% del esfuerzo que realiza el país
se canalice hacia el financiamiento de
las obligaciones del Estado. lo planteado en el presupuesto
Es necesario mencionar que
existe un retroceso en la claridad
con que se expone la ejecución
presupuestaria, ya que a partir de
2016 se dejó de publicar el informe
de ejecución mensual y únicamente
se ha mantenido el informe
trimestral; sin embargo, el referido
conglomerado de ejecución por
instituciones, por lo que para hacer
el análisis se debe ingresar al informe
de cada institución por separado,
dificultándose la rendición de
cuentas global del Estado hondureño.
De acuerdo con las cifras fiscales
presentadas por la Sefín, la
ejecución financiera al 31 de agosto
mostraba un déficit equivalente al
0.8% del PIB, porcentaje similar
al reportado en el mismo período
10.7% 11.5%
4.3% 4.6% 3.8% 4.8%
Secretaría Secretaría de Secretaría de
de Derechos Salud Seguridad
Gobernación
Participación porcentual 2015 Participación porcentual 2016
4. HONDURAS
del año anterior. Esto podría ser
resultado de un mantenimiento en
el ritmo de ejecución de la política
fiscal hondureña; sin embargo,
dadas las expectativas de expansión
normal de gasto en la etapa final
del año, incluyendo la vigencia de
la renegociación salarial con los
trabajadores, se estima que el déficit
fiscal podría cerrar en alrededor
del 3.5% del PIB, por encima de
de ingresos y gastos vigente.
c. Deuda pública
Según información proporcionada
por la Dirección General de Crédito
Público, el saldo de la deuda pública del
gobierno central alcanzaba, hacia el
segundo trimestre del año, un monto
de L212,559.4 millones, un 2.1% por
encima del porcentaje observado en
diciembre de 2015. Si bien la cantidad
es mayor en términos nominales, si
se compara como porcentaje del PIB
el saldo de la deuda resulta menor,
pues a junio de 2016 alcanzaba el
44.9% del PIB, mientras que al cierre
de 2015 este indicador representaba
el 46.1% de la producción del país.
30.0%
25.0% 26.5%
21.2%
5.9% 5.9%
Secretaría de Deuda Resto de
Defensa Pública instituciones
53
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Honduras: resultado presupuestario acumulado a agosto de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016

Resultado presupuestario agosto Resultado presupuestario

Presupuesto vigente
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 2016
0.0%
-0.5%
Porcentaje del PIB

-1.0%
-0.8% -0.8%
-1.5%
-2.0%
-2.5%
-3.0%
-3.0% -2.9%
-3.5%
-3.5%
-4.0%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Pese a ello, si se mantiene la
trayectoria fiscal observada —
especialmente en lo referente al
déficit fiscal y en el hecho de que
el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado por
las autoridades monetarias y
hacendarias del país— se estima
que la deuda pública del gobierno
central representará el 47.5% del PIB
al cierre de 2016, manifestando un
crecimiento del 7.9% en comparación
con el cierre de 2015. sigue presentando vulnerabilidad en
En cuanto a vulnerabilidad, cabe
indicar que, al contrastar los
ingresos tributarios estimados
al cierre de 2016 con el potencial
nivel de endeudamiento, se obtiene
como resultado una relación del
257.4%, porcentaje que se sitúa
levemente por encima del 250.0%
recomendado por las IFI. Por otro
lado, el nivel potencial de 47.5% del
saldo de la deuda sobre el PIB estaría
sobrepasando el valor crítico del
40.0% recomendado por las IFI. Por
ello, al contrastar ambos indicadores,
se puede concluir que Honduras
su sistema fiscal como consecuencia
del saldo acumulado de la deuda
nacional. Afortunadamente, debido
a los reajustes fiscales efectuados en
los últimos tres años el nivel de los
intereses que desembolsa el Gobierno
como consecuencia de la atención
al servicio de la deuda es manejable,
lo que puede dar a las autoridades
cierto espacio de maniobra
para seguir con el proceso de
fortalecimiento de la sostenibilidad
fiscal de largo plazo.
La variación en los resultados de
los indicadores de sostenibilidad
de corto plazo de Blanchard y los
indicadores de déficit primario
macroajustado muestran un
deterioro en la sostenibilidad
de la deuda del gobierno central

Honduras: estructura de la deuda pública de la administración central, período 2010-2016*

(cifras en millones de lempiras y como porcentaje del PIB)

250,000 45.6% 46.1% 47.5% 50.0%

43.8%
Millones de lempiras

32.7% 35.4%
Porcentaje del PIB

200,000 40.0%
30.4%
150,000 30.0%
100,000 20.0%
50,000 10.0%
0 0.0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proyección
2016
Externa Interna Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este último año.

54
 4. HONDURAS

Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

Resultados Estimación Valor

Tipo Indicador Situación
2015 2016 crítico
Deuda total / ingresos tributarios 260.8% 257.4% 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 46.1% 47.5% 40% Vulnerable

Vulnerabilidad
Intereses / ingresos totales 13.7% 13.7% 25% Manejable

Intereses / PIB 2.7% 2.8% 3% Manejable

Resultado
primario -1.3% 0.3%
Corto plazo requerido
Insostenible
Blanchard Resultado
Sostenibilidad primario -0.4% -0.7%
obtenido

Resultado primario macroajustado

1.6% 1.6% Insostenible
(Talvi & Vegh)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

hondureño. Por un lado, el resultado

primario estimado para mantener el Honduras: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto
nivel de endeudamiento es inferior plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)
al nivel requerido, lo que denota
la imposibilidad de que, dados los
resultados fiscales observados,
B1 y B+
el nivel de la deuda permanezca (Positiva)
constante; por su parte, el resultado
Ba1 y B+
primario macroajustado indica que la (Estable)
obtención de déficits primarios no es
suficiente para mantener la relación B1 y B+
(Negativa)
deuda/PIB constante. Frente a ello,
la política fiscal hondureña continúa
siendo insostenible y produce que la B2 y B
Altamente
deuda aumente de manera constante (Positiva) especualtiva
y ponga en riesgo la sostenibilidad B2 y B
de las finanzas hondureñas. (Estable)
B2 y B
Por último, los distintos esfuerzos (Negativa)

por sanear las finanzas públicas

hondureñas han producido
B3 y B-
una mejora en la calificación de (Positiva)
riesgo soberano otorgada por las
B3 y B-
agencias calificadoras de crédito (Estable)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Moody’s Investors Service y
Standard and Poor’s. Honduras no
Moody´s S&P
dispone de calificación soberana
otorgada por Fitch Ratings.
Fuente: Icefi, con base en Moody’s y Standard & Poor’s.

55
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

A pesar de lo indicado previamente,
la calificación otorgada aún se
encuentra en un nivel que indica una
alta especulación en la inversión para
aquellos que decidan invertir en los
instrumentos de deuda; aun así, la
perspectiva positiva que mantienen
dichos entes calificadores podría
hacer que este nivel mejore, lo que
tendría como principal efecto una
disminución en las tasas de interés
de las nuevas emisiones, lo que
podría representar un ahorro fiscal
en los próximos períodos. en un 8.7% en comparación con el
d. Presupuesto 2017
El proyecto de presupuesto 2017
alcanza los L94,707.8 millones para
los ingresos, lo cual es equivalente
al 19.3% del PIB; no obstante,
la programación de gastos es
de L113,883.7 millones, lo que
estaría representando un 22.2%
del PIB estimado por la Sefín.
El proyecto de presupuesto 2017
contempla un aumento del 2.5% en
los ingresos corrientes; el mayor
aporte lo tendrán los ingresos
tributarios (95.1% del total de
ingresos), cuyo aumento se estima
presupuesto aprobado para 2016.
Con esto se estaría estableciendo
una meta de carga tributaria del
17.6%, similar a la presupuestada en
2016 (17.5%), pero por debajo de la
observada realmente al final de 2015 y
a la esperada en 2016. Esta situación,
sin embargo, obedece al hecho de que
las autoridades fiscales acostumbran
subestimar la meta tributaria
con el fin de restarle rigidez a la
ejecución presupuestaria. De manera
complementaria, los ingresos por
donaciones estarían disminuyendo
en un 16.5%, debido principalmente
a una reducción en las concesiones
de alivio de deuda de que ha venido
gozando Honduras a la fecha.
Por otro lado, los gastos corrientes
presupuestados reportan un aumento
del 7.3% con respecto al presupuesto
de 2016, representando el 77.3% del
total de gastos previstos. Entre los
gastos corrientes, la asignación en
sueldos y salarios se incrementa en
un 3.3% (no obstante, esto podría
modificarse durante el ejercicio con el

Honduras: comparación del proyecto de presupuesto 2017 con el presupuesto 2016

y con la ejecución presupuestaria 2015

Presupuesto Proyecto de Variación

Ejecución 2015
aprobado 2016 presupuesto 2017 2017 / 2016

Ingresos totales + donaciones 88,217.7 92,413.6 94,707.8 2.5%

Ingresos corrientes 84,111.0 87,573.6 90,664.3 3.5%

Ingresos tributarios 79,863.0 82,895.4 90,110.0 8.7%

Ingresos no tributarios 4,248.0 4,109.5 3,873.5 -5.7%

Ingresos de capital 0.0 0.0 0.0 -

Transferencias y donaciones
4,106.7 4,840.0 4,043.5 -16.5%
de capital
Gastos totales 101,967.5 106,098.9 113,883.7 7.3%
Gastos corrientes 81,013.2 83,023.9 88,002.7 6.0%
Sueldos y salarios 38,440.9 41,874.6 43,270.6 3.3%
Bienes y servicios 13,764.4 10,673.8 9,159.2 -14.2%
Intereses y comisiones 12,122.5 12,329.2 13,954.4 13.2%
Transferencias corrientes 16,685.4 12,058.5 13,519.0 12.1%
Gastos de capital 20,954.3 23,074.9 25,881.0 12.2%
Transferencias de capital 12,225.0 7,852.6 6,692.8 -14.8%
Resultado primario -2,530.2 -2,733.7 -6,719.2 145.8%

Resultado presupuestal -13,749.8 -13,685.2 -19,175.9 40.1%

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín.

56
 4. HONDURAS

objeto de atender el aumento salarial políticas dirigidas a la atención de las presentaba un aumento del 6.0% en
ya mencionado); el pago de intereses necesidades de la población del país. el pago de intereses, y un aumento
de la deuda asciende en un 13.2% y, Muestra de ello es el elevado del 21.4% en las comisiones en
según lo planteado en el proyecto de incremento en los servicios públicos comparación con el mismo período
presupuesto, la adquisición de bienes generales, en los cuales se estaría de 2015. Por ello, habrá que esperar
y servicios reportaría una trayectoria incluyendo un aumento sustancial en al cierre presupuestal de dichas
contraria a la observada en 2016, la amortización del endeudamiento líneas de gastos para tener una
lo que nuevamente podría ser una público (L19,192 millones), así como mayor certeza sobre la posibilidad de
señal de un intento de replantear el aumento de los sueldos y salarios, cumplimiento de la meta.
los esfuerzos de austeridad que que estarían incrementando su
ha tratado de implementar el participación con respecto al PIB,
Gobierno hondureño. pasando del 4.9%, en 2016, al 7.9%, e. Transparencia fiscal
en 2017. Los aumentos mencionados
Por su parte, la asignación de los producirán indefectiblemente el En cuanto a transparencia en el
gastos de capital muestra un aumento recorte en algunas áreas de interés manejo de las finanzas públicas,
del 12.2%, lo que concuerda con las social, como salud y educación, que Honduras presenta muy pocos
declaraciones de las autoridades sufrirán una reducción en la prioridad avances y, en algunos casos, ciertos
sobre retomar las inversiones de gasto del Gobierno hondureño. retrocesos. Por ejemplo, el Índice
estatales como una fuente de Esto demuestra el cambio de de Percepción de la Corrupción
empleo y, por ende, de crecimiento prioridades del Estado, pues se trata elaborado por Transparencia
económico para el país. No obstante, de garantizar la sostenibilidad fiscal Internacional da muestras de un
atendiendo al creciente déficit fiscal aun a costa de la suficiencia en las relativo estancamiento, dado que
derivado y a la aparente intención áreas de protección social. prácticamente ha permanecido
de controlar el déficit fiscal, dicha constante en los últimos años, a
trayectoria podría ser incierta. Por otra parte, pareciera que el peso pesar de los esfuerzos teóricamente
relativo de los intereses y comisiones realizados. Sin embargo, esta
En términos nominales, los datos de la deuda se reduce drásticamente, percepción podría mejorar en los
muestran una mejora en la situación no obstante, esto puede deberse a próximos años, dado que se ha
fiscal hondureña; sin embargo, la una maniobra para subestimar el visto voluntad política por parte
presión continua de los aumentos gasto y mantener la flexibilidad en de las autoridades en cuanto a
salariales y el peso de la amortización el aumento de los techos de gasto de avanzar en el fortalecimiento de la
del endeudamiento dificultan que las otras funciones. Esta reducción transparencia; muestra de ello es
el incremento sustancial en los en la meta planteada queda en tela la reciente creación de la Misión
recursos disponibles se traduzca en de juicio, dado que hasta agosto se
Honduras: estructura presupuestaria por área de gestión en el proyecto de presupuesto 2017, el
presupuesto vigente 2016 y la ejecución presupuestaria 2015 (como porcentaje del PIB)

10.0%
Porcentaje del PIB

7.9%
8.0%
6.6%
6.2%
6.0%
4.7% 5.1% 5.3%5.1%
4.0% 3.6%
3.5% 3.5%
2.8% 2.8%3.1% 2.7%
1.9% 2.2% 2.3%
2.0% 1.4% 1.6%
0.8%
0.2% 0.8%
0.2% 0.1% 0.1% 0.3% 0.1%
0.0%
Servicios Defensa Asuntos Protección Vivienda Servicios de Educación, Protección Deuda pública
públicos y económicos del medio y esrvicios salud investigación social
generales seguridad ambiente comunitarios y cultura

Ejecutado 2015 Aprobado 2016 Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

57
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

de Apoyo contra la Corrupción y la
Impunidad en Honduras (Maccih).
En la misma vía, el Índice de
Competitividad Global elaborado por
el Foro Económico Mundial plantea
una leve mejora en la valoración
del manejo gubernamental de las
finanzas, específicamente en la
apreciación de la desviación de los
fondos públicos. Este indicador
pasó de 2.5 puntos en 2014 a 3.0
puntos en el reporte 2015-2016.
El Índice de Presupuesto Abierto,
emitido por International Budget
Partnership (IBP), que verifica el
cumplimiento del Gobierno en la
publicación de 8 documentos clave
para el proceso presupuestario, así
como la existencia de apertura en la
participación ciudadana, muestra un
fuerte retroceso en su resultado al
pasar de 53 de 100 puntos posibles
en 2012, a 43 en la última edición de
2015. De acuerdo con IBP, el principal
motivo de retroceso es la reducción
de información disponible para la
ciudadanía, dado que en la última
revisión se encontró que el proyecto
de ley del presupuesto carecía de
los documentos de respaldo que
se presentaron en el ciclo anterior
de la encuesta. Otro componente
negativo es la baja apertura hacia la
participación ciudadana en el proceso
de elaboración del presupuesto,
dado que la disponibilidad de
información de carácter público
continúa siendo limitada; asimismo,
IBP considera que las oportunidades
que se ofrecen para participar
en el proceso presupuestario
continúan siendo muy limitadas.

Honduras: indicadores de transparencia fiscal

Institución /
Indicador Escala 2012 2013 2014 2015
reporte
Transparencia Índice de Percepción 0 (corrupción alta) a
28 26 29 31
Internacional de la Corrupción 100 (muy limpia)
Reporte de Desviación de los 0 (muy común) a 7
2.7 2.2 2.5 3
competitividad global fondos públicos (nunca ocurre)
International Budget Índice de 41-60 (alguna) 81-100
53 43
Partnership Presupuesto Abierto (extensa)

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

Incidencia de la política fiscal
en la reducción de la pobreza y
la desigualdad en Honduras
En términos globales, la política fiscal hondureña
aumenta la pobreza en el país. En los niveles urbano
y rural, la acción del Estado no es capaz de reducir ni
la pobreza total (menos de USD4 PPP), ni la extrema
(menos de USD2.5 PPP). Para el sector rural, la
política fiscal aumenta la pobreza extrema, al pasar de
un 32.1 a un 35.5%, y además incrementa la pobreza
total al moverse del 49.7 al 54.1%. Asimismo, en el
sector urbano la pobreza total se incrementa un 21%.
Al analizar qué explica tal situación, se puede apreciar
que, para sobrepasar el umbral de la línea de pobreza, la
acción de las transferencias directas aumenta el ingreso
disponible y, con ello, se produce un efecto de reducción de
Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/honduras-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-pobreza
la pobreza; sin embargo, dicho efecto no es suficiente para
compensar la disminución del ingreso una vez pagados
los impuestos y recibidos los subsidios indirectos. En
otras palabras, la amplitud y magnitud del gasto público
entre el grupo de personas en pobreza no es mayor al
efecto de disminución del ingreso debido al pago de los
impuestos, especialmente los indirectos. Ello implica
que, en términos netos, la pobreza resulta siendo más alta.
En cuanto a la desigualdad, las estimaciones muestran
que, a nivel nacional y antes de la participación de la
política fiscal, la desigualdad, es la más alta de los países
centroamericanos. Después de tomar en cuenta todas las
intervenciones fiscales, es decir, después de los impuestos
(directos e indirectos netos de subsidios), transferencias
directas y gastos en educación y salud pública, la
desigualdad disminuye apenas un 4.7% en el área rural y
solo 2.9% en la urbanos. Estos resultados, muestran que son
la educación y la salud las que contribuyen de forma más
significativa a la reducción de la desigualdad en Honduras.

58

Recientemente, el dirigente del
Frente Sandinista de Liberación
Nacional (FSLN), Daniel Ortega,
fue reelecto para su tercer mandato
como presidente de Nicaragua. Sin
embargo, los comicios fueron muy
cuestionados desde sus inicios,
debido a un fallo del Tribunal
Electoral que dejó fuera de los
escaños a los diputados del Partido
Liberal Independiente (PLI),
principal partido de oposición,
por lo que prácticamente el FSLN
tomó el control total del congreso
nicaragüense. Al mismo tiempo,
dicha resolución excluyó al partido
de oposición de la contienda electoral
de noviembre, la cual también se
llevó a cabo ante la ausencia de
observadores internacionales. Ya en
el pasado el presidente Ortega había
sido cuestionado por realizar cambios
en la legislación para favorecer su
reelección indefinidamente. significa una mejora importante con
Los diversos cuestionamientos
motivaron que el 21 de septiembre
de 2016 la Cámara Baja del Congreso
de los Estados Unidos aprobara
por unanimidad la Nicaraguan
Investment Conditionality Act,
comúnmente conocida como
«Nica Act», con la cual se estaría
condicionando al país el acceso a
5.
NICARAGUA:
entre el continuismo
político y la opacidad
fiscal
fondos internacionales, de persistir
las condiciones políticas actuales.
De acuerdo con declaraciones
oficiales, esta medida estaría
poniendo en riesgo la obtención
de cerca de USD300 millones de
financiamiento solicitado. 8 muertes violentas por cada 100,000
De manera complementaria, la
elevada opacidad y hermetismo
de las autoridades nicaragüenses
permiten cuestionar las cifras de
bienestar social presentadas por las
autoridades, en las que pareciera
que el nivel de vida de la población
nicaragüense ha mejorado o al menos
se ha mantenido durante los últimos
años. Por ejemplo, de acuerdo con la
Encuesta nacional de hogares sobre
medición de nivel de vida 2014 (EMNV
2014), el porcentaje de población
nicaragüense en condiciones de
pobreza arribó a un 29.6%, lo cual
respecto a la anterior medición de
42.5%, realizada en 2009; mientras,
en cuanto a desigualdad el índice de
Gini mostró un muy leve deterioro
durante el intervalo de los cinco
años transcurridos entre las últimas
mediciones, al pasar de 0.37, en 2009,
a 0.38, en 2014, lo que posicionaría a
Nicaragua como una de las naciones
centroamericanas con la distribución
5. NICARAGUA
del ingreso más equitativa. Las
autoridades también reportan que
Nicaragua es el país de la región
con la tasa más baja de homicidios,
pues según los informes de la Policía
Nacional, en 2015 se tuvo un total de
habitantes. No obstante, de acuerdo
con la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), en el país se tiene
el porcentaje más alto de empleo
informal de Centroamérica: un 74.4%
de la población económicamente
activa (PEA) del año 2013.
Nicaragua —al igual que sus pares
Honduras, Guatemala y El Salvador—
se encuentra entre el grupo de
países con un nivel de desarrollo
humano medio. Esta consideración
se realiza a través de la medición
del Índice de Desarrollo Humano
(IDH), indicador compuesto que
toma en cuenta la esperanza de vida
al nacer, el promedio de años de
escolaridad y el PIB per cápita. Según
este indicador, Nicaragua ocupó el
puesto 125 de los 188 países incluidos
en el listado clasificatorio, con un
IDH de 0.631, lo cual representa una
pequeña mejora con respecto al valor
de 0.619 obtenido en 2010.
59
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

a. Ingresos públicos
Las cifras publicadas en el portal
web del Ministerio de Hacienda de
Nicaragua, en el documento Informe
ejecución presupuestaria enero-
septiembre 2016, mostraron que los
ingresos totales del gobierno central
habían logrado percibir un monto
de C$50,772.0 millones, un 15.7%
más de lo recaudado en el ejercicio
fiscal anterior. Esto representa
una ejecución del 80.2% de la meta
presupuestaria planteada, porcentaje
del cual los ingresos corrientes
representaron el 95.8% del total,
lo cual denota la casi inexistente
participación de ingresos de capital, de
manera que son entonces los ingresos
por concepto de donaciones los que
complementan el 4.2% restante.
La recaudación tributaria al 30 de
septiembre alcanzó los C$47,300
millones, un 15.6% más de lo
percibido en el mismo período
de 2015 y equivalente a una carga
tributaria acumulada del 12.5%,
por encima del 11.8% reportado al
mismo período del año anterior. Si
se mantiene la trayectoria mostrada,
la carga tributaria de Nicaragua al
final del ejercicio alcanzará un 16.6%,
por encima del 15.6% reportado
en 2015 y del muy mesurado 15.6%
establecido en el Presupuesto
General de la República de 2016. ejecución presupuestaria.
Se estima que el monto que será
recaudado en exceso a lo considerado
en el presupuesto alcanzará unos
C$3,653.1 millones. Aunque esta
situación implica que el Gobierno
dispondrá de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
también podría esconder un proceso
Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria
acumulada al mes de septiembre de 2016
4.0% 1.11%
17.0%
41.4%
36.6%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.
de opacidad al establecer montos
menores a los que se estima que serán
recaudados, con el fin de ampliar el
margen de discrecionalidad en la
El primer pilar en el que se basó
la estructura tributaria en el
acumulado a septiembre de 2016
fue el impuesto sobre la renta (IR),
que recaudó el 41.4% de los ingresos
tributarios, percibiendo C$19,577.6
millones, un 17.4% por encima de lo
reportado el año inmediato anterior.
Impuestos sobre la renta
Impuesto al valor agregado
Selectivos al consumo
Impuestos al comercio
y transacciones internacionales
Otros impuestos

Nicaragua: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyección al cierre de 2016

20.0%
16.6% 15.6%
12.5% 15.6%
15.0%
11.8%
10.0%

5.0%

0.0%
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto aprobado
Carga tributaria septiembre 2016
Carga tributaria

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

60
 5. NICARAGUA

En segundo lugar se encuentra el proviene de impuestos que pueden un índice mensual de actividad
impuesto al valor agregado (IVA), considerarse como directos, y el económica (IMAE) del 4.4%, en
que recaudó C$17,296.3 millones, restante 57.7%, indirectos. comparación con el año anterior,
un 36.6% del total y con un aumento y una tasa de inflación interanual
del 12.6% en comparación con lo Aun cuando no existen cambios acumulada a octubre del 2.0%.
recaudado en el mismo período del recientes ni en la administración
año anterior. Por último, el conjunto ni en la legislación tributaria que
de impuestos llamados «selectivos expliquen el dinamismo en la b. Gasto público y
al consumo» representó el 11.8% de recaudación de impuestos (salvo situación financiera
los ingresos totales, equivalentes a los potenciales efectos finales de
C$6,626.1 millones. la implementación de la Ley de general
Concertación Tributaria), es posible
Por otro lado, aun cuando no existe un intuir que la dinámica recaudatoria Conforme la información del
estudio específico sobre la incidencia puede deberse al crecimiento Ministerio de Hacienda al cierre del
tributaria en Nicaragua, la estructura de la actividad económica que, tercer trimestre del año en curso,
de la recaudación se considera en conforme a las cifras presentadas los gastos totales ejecutados por
cierta medida regresiva debido por el Banco Central de Nicaragua el gobierno central ascendieron
a que el 42.3% de la recaudación (BCN), registró en agosto de 2016 a C$50,781.5 millones, un 19.9%
por encima de lo reportado en el
Nicaragua: situación financiera de la administración central, datos mismo período del año anterior
acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de córdobas) y equivalente al 70.6% de lo
presupuestado para el presente año.
Septiembre Septiembre
Rubro Variación Del monto ejecutado, el 73.1%
2015 2016
corresponde a gastos corrientes que
Ingresos totales 43,902.4 50,772.0 15.6%
reportaron un crecimiento del 16.2%
Ingresos corrientes 43,897.3 50,770.2 15.7% en comparación con el ejercicio
anterior. Los gastos corrientes fueron
Ingresos tributarios 40,902.7 47,300.4 15.6%
liderados por los gastos de consumo,
Ingresos de capital 5.1 1.8 -64.2% que incluyen los salarios de los
Gastos totales 42,340.6 50,781.5 19.9% trabajadores públicos y la adquisición
de bienes y servicios, que absorbieron
Gastos corrientes 31,966.8 37,149.4 16.2% el 48.6% del total y presentaron una
Remuneraciones 13,846.5 15,541.1 12.2% tasa de crecimiento del 18.7%; y por las
transferencias hacia otros entes del
Bienes y servicios 6,946.7 9,138.6 31.6% Estado —que en gran parte se destinan
al pago de sueldos y salarios de otros
Transferencias 8,982.3 9,876.8 10.0%
entes públicos—, que absorbieron
Intereses 2,191.2 2,592.9 18.3%
el 26.6% de los gastos corrientes.

Gastos de capital 10,373.9 13,632.1 31.4% Por su parte, las rentas de la

Balance en cuenta
propiedad —en las que se contemplan
11,930.5 13,620.8 14.2% los intereses y comisiones asociados
corriente
con la deuda pública— representan
Balance primario 5,397.3 4,817.2 -10.7%
un 5.1% del total de gastos, lo
Balance presupuestal cual da muestras del alto nivel de
3,206.0 2,224.3 -30.6%
incluyendo donaciones
concesionalidad que existe en el
Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

61
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
endeudamiento nicaragüense.
Esto implica que, a pesar de que
nominalmente los montos de
deuda siguen creciendo, estos no
representan una presión significativa
sobre la ejecución presupuestaria.
Los gastos de capital evidencian
un fuerte aumento del 31.4% en
comparación con el mismo período
acumulado en 2015; de acuerdo con
las autoridades, ello responde a la
ejecución del Programa de Inversión
Pública (PIP), como un mecanismo
para el combate a la pobreza, y que
incluyó inversiones relevantes
en sectores como transporte,
agua y saneamiento, y energía. De acuerdo con las cifras fiscales
De acuerdo con el «Informe de
ejecución presupuestaria» al tercer
trimestre, el 29.3% del total de
recursos ha sido destinado a las
asignaciones y subvenciones de
entes descentralizados, es decir, a los
gastos de consumo de las entidades.
El segundo mayor destino de la
ejecución se dirigió al Ministerio
de Salud, seguido por el Ministerio
de Educación; ambos absorben el
17.4 y el 15.6%, respectivamente. De
acuerdo con las autoridades, la meta
Nicaragua: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada al tercer trimestre
de 2015 y 2016, clasificada según gasto por entidades
35.0%
30.7%
29.3%
30.0%
25.0%
17.9%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Asignaciones y Ministerio de
subvenciones Salud
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.
62
de la política fiscal de los últimos años
ha sido fortalecer el nivel educativo
del país e incrementar los proyectos
de inversión pública; por ello se
puede observar un incremento en
ambas entidades. Por otra parte, el
hecho de que Nicaragua fue uno de los
beneficiarios de la iniciativa para los
países pobres altamente endeudados
(HIPC, por sus siglas en inglés) hace
que el peso del servicio de la deuda
sea relativamente bajo con respecto
al resto de países de la región, pues
únicamente se le dedica un 5.8% de
los esfuerzos fiscales del país. agosto de 2016 el saldo de la deuda
presentadas por Hacienda, la
ejecución financiera al 30 de
septiembre muestra un superávit
fiscal equivalente al 0.6% del PIB,
levemente menor al reportado en
el mismo período del año anterior
(0.9%). Esto es resultado de un mayor
dinamismo en el ritmo de crecimiento
de los ingresos en comparación con
el de los gastos. Sin embargo, de
mantenerse la misma trayectoria
de ingresos y tomando en cuenta la
trayectoria del gasto mostrada a la
fecha, se estima que el déficit fiscal
17.4%
8.6% 10.0%
5.7% 5.8%
Ministerio Ministerio de Servicio de la
de Educación Transporte e deuda pública
Infraestructura
Participación porcentual 2015 Participación porcentual 2016
podría cerrar en alrededor del 0.7%,
resultado que estaría ubicándose por
debajo de la meta considerada en el
presupuesto vigente. No obstante,
tal resultado está supeditado a la
ejecución de las donaciones recibidas
por el Estado nicaragüense.
c. Deuda pública
Según la información obtenida del
portal de estadísticas del Banco
Central de Nicaragua, al 30 de
del gobierno central alcanzó los
C$113,829.2 millones, un 5.1% más
que el observado a diciembre de
2015. Si bien el monto es mayor en
términos nominales, si se compara
como porcentaje del PIB resulta
menor, pues hasta agosto de 2016
alcanzaba el 30.1%, mientras que
al cierre de 2015 este indicador
representaba el 30.7%. Además, si el
indicador señalado anteriormente
se analiza hacia atrás en el tiempo,
también se evidenciará que ha
venido en descenso desde 2010,
cuando alcanzó un 33.4% del PIB.
14.4% 14.9%
3.7% 3.6% 3.6% 3.5%
Corte Policía Nacional Otros
Suprema de
Justicia
 5. NICARAGUA

Nicaragua: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016

y proyección al cierre de 2016

Resultados presupuestario septiembre Resultado presupuestario

2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto vigente 2016

1.5%
0.9%
Porcentaje del PIB

1.0%
0.6%
0.5%
0.0%
-0.5%
-1.0% -0.6%
-0.7% -0.9%
-1.5%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Si se mantiene la trayectoria sobre la deuda que anualmente USD3,652.3 millones, cantidad que,
observada —sobre todo en el adquiere Albanisa, pues a pesar de que al sumarse con la deuda del gobierno
crecimiento de las donaciones esta es, en principio, privada, al ser central estaría elevando el nivel de
para el alivio del endeudamiento— los dos socios principales empresas endeudamiento hasta un 58.1% del
y el PIB reporta un crecimiento públicas de Nicaragua y Venezuela es PIB. De complicarse, este escenario
conforme lo pronosticado, se estima el Estado nicaragüense el que podría pondría a Nicaragua nuevamente
que la deuda pública del gobierno asumirla ante una eventualidad ante una situación de dificultades
central representará el 29.9% del financiera o económica internacional. fiscales como las observadas antes de
PIB al cierre de 2016, manifestando La falta de transparencia en el uso pertenecer a la iniciativa HIPC.
una reducción del 2.9% con de estos recursos impide hacer un
respecto al cierre de 2015. análisis profundo sobre las cuentas de En cuanto a vulnerabilidad, si se
esta entidad; no obstante, el Informe contrastan los ingresos tributarios
No obstante, es importante semestral de cooperación oficial estimados al cierre de 2016 con el
mencionar un hecho que puede externa provee algunas luces sobre el potencial nivel de endeudamiento,
cambiar la dinámica hasta ahora monto de la deuda que anualmente se tiene como resultado una relación
manifestada: la preocupación latente adquiere esta empresa: a junio de del 180.6%, porcentaje que se sitúa
de la ciudadanía y expertos fiscales 2016 se había recibido alrededor de por debajo del 250.0% recomendado

Nicaragua: estructura de la deuda pública de la administración central en millones de córdobas y

como porcentaje del PIB (2010-2016*)

120,000 70.0%
57.0% 58.5% 58.6% 58.1%
100,000 52.7% 60.0%
Porcentaje del PIB
Millardos de córdobas

45.9% 48.8%
80,000 50.0%
33.4% 31.9% 31.6% 31.5% 40.0%
60,000 31.0% 30.7% 29.9%
30.0%
40,000
20.0%
20,000 10.0%
0 0.0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Proyección
2016
Externa Interna Deuda GC / PIB Deuda GC + préstamos PDVSA
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este último año.

63
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

por las instituciones financieras
internacionales (IFI). Por otro lado, el
nivel potencial del 29.9% sobre el PIB
estaría aún por debajo del valor crítico
del 40.0% recomendado por las IFI.
De la misma manera, los indicadores
relacionados con el pago de intereses
aún se encuentran en niveles
manejables. No obstante, la falta de
transparencia en la responsabilidad
del endeudamiento de Albanisa
impide incorporar el efecto en el
presente análisis, aunque esto, como
fue mencionado anteriormente,
podría generar una complicación en
las finanzas públicas. instrumentos de deuda soberana
Por otra parte, el elevado crecimiento
económico y los bajos resultados
deficitarios hacen que los indicadores
de sostenibilidad de corto plazo
de Blanchard y de déficit primario
macroajustado muestren resultados
mixtos en el mantenimiento de
la sostenibilidad de la deuda del
gobierno central nicaragüense. comenzaron a evaluar al país a
Por un lado, el resultado primario
estimado para mantener el nivel de
endeudamiento es sustancialmente
inferior al nivel requerido, lo que
denota un margen muy amplio de
sostenibilidad; mientras que el
resultado primario macroajustado
indica que la obtención de déficits
primarios no es suficiente para
mantener la relación deuda/PIB
constante y, por consiguiente, la
política fiscal de Nicaragua corre el
riesgo de volverse insostenible.
Por último, la baja emisión de
había mantenido a Nicaragua
fuera del radar de las instituciones
calificadoras de riesgo. No obstante, al
comenzar a reducirse las donaciones
por alivio de endeudamiento ha
generado que las autoridades
comiencen a utilizar dicha
herramienta y, por consiguiente, las
agencias Fitch y Standard & Poor’s
partir de 2015. A pesar de la relativa
sanidad de las finanzas públicas,
estas entidades otorgaron un nivel
de calificación que indica una alta
especulación en la inversión para
quienes decidan invertir en dichos
instrumentos de deuda, lo cual
tiene como efecto directo que los
instrumentos de endeudamiento que
se emitan tengan que pagar un nivel de
interés elevado, con el fin de volverlos
atractivos para los inversionistas.
d. Presupuesto 2017
El proyecto de presupuesto para
2017 alcanza los C$76,174.5 millones
por concepto de ingresos, lo que
equivaldrá al 17.7% del PIB. La
programación de gastos es, por
su parte, de C$80,008.1 millones,
lo que estaría representando
un 18.6% del PIB estimado
por el Ministerio de Hacienda

Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

Resultados Estimación Valor

Tipo Indicador Situación
2015 2016 crítico
Deuda total / ingresos tributarios 196.1% 180.6% 250.0% Manejable

Deuda total / PIB 30.7% 29.9% 40.0% Manejable

Vulnerabilidad
Intereses / ingresos totales 4.7% 4.6% 25.0% Manejable

Intereses / PIB 0.8% 0.8% 3.0% Manejable

Resultado
primario -3.1% -3.2%
Corto plazo requerido
Sostenible
Blanchard Resultado
Sostenibilidad primario -0.8% -1.0%
obtenido

Resultado primario macroajustado

0.2% 0.5% Insostenible
(Talvi & Vegh)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

64
 5. NICARAGUA

El proyecto de presupuesto Nicaragua: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de

contempla un incremento del corto plazo según las principales agencias calificadoras
15.0% en los ingresos corrientes; (2010 - septiembre de 2016)
el mayor aporte lo tendrán los
ingresos tributarios (con un 93.3%
B1 y B+
del total de ingresos), que podrían (Estable)
aumentar en un 15.2% con respecto
al presupuesto aprobado para 2016.
Con esto se estaría estableciendo B2 y B
una meta de carga tributaria del (Estable)
Altamente
15.8%, ligeramente superior a la especualtiva
presupuestada en 2016 (15.6%). Sin
embargo, como fue mencionado B3 y B-
anteriormente, las autoridades (Estable)

suelen subestimar la meta tributaria

con el fin de restarle rigidez a la
ejecución presupuestaria, mientras
los ingresos por donaciones estarían 2011 2012 2013 2014 2015 2016
disminuyendo en un 33.9%, debido Moody´s S&P Fitch
principalmente a una reducción en Fuente: Icefi, con base en Moody’s y Standard & Poor’s.

Nicaragua: comparación entre el proyecto de presupuesto 2017, y el presupuesto vigente 2016 y la ejecución
presupuestaria 2015 (cifras en millones de córdobas)

Presupuesto Proyecto de Variación

Ejecución 2015
aprobado 2016 presupuesto 2017 2017 / 2016
Ingresos totales + donaciones 61,618.4 68,413.5 76,174.5 11.3%
Ingresos corrientes 58,164.7 63,305.1 72,799.4 15.0%
Ingresos tributarios 54,127.9 58,952.5 67,902.2 15.2%
Ingresos no tributarios 3,823.2 4,170.8 4,690.3 12.5%
Rentas de la propiedad 196.9 131.8 151.9 15.3%
Transferencias corrientes 16.7 50.0 55.0 10.0%
Ingresos de capital 5.8 7.7 5.0 -35.4%
Donaciones 3,447.9 5,100.6 3,370.1 -33.9%
Gastos totales 63,640.7 71,946.9 80,008.1 11.2%
Gastos corrientes 46,005.6 52,507.7 57,753.4 10.0%
Gastos de consumo 30,393.5 34,956.4 38,185.7 9.2%
Rentas de la propiedad 2,711.8 3,769.5 4,042.9 7.3%
Transferencias corrientes 12,900.3 13,781.8 15,524.8 12.6%
Gastos de capital 17,635.2 19,439.2 22,254.7 14.5%
Inversión 8,276.2 10,463.7 11,323.7 8.2%
Transferencias 9,293.5 8,975.4 10,931.0 21.8%
Inversión financiera 65.5 0.0 0.0 0.0%
Resultado primario 689.5 236.1 209.3 -11.4%
Resultado presupuestal -2,022.3 -3,533.4 -3,833.6 8.5%
Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

65
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

las concesiones de alivio de deuda y gastos acordes con la dinámica finanzas públicas nicaragüenses.
de las cuales gozaba Nicaragua hasta experimentada durante 2016 y Es en ellas donde se presentan
la fecha, en consonancia con la baja que, a pesar de una disminución los menores avances y, en ciertos
que han venido experimentado las en las donaciones, ha generado en casos, algún nivel de retroceso. Por
donaciones de Venezuela. el país las condiciones para poder ejemplo, el Índice de Percepción
mantener el nivel de participación de la Corrupción elaborado por
Por su parte, los gastos corrientes del Gobierno en la economía. Transparencia Internacional da
presupuestados reportan un aumento muestras de un estancamiento e,
del 10.0% con respecto al presupuesto Al observar la estructura de las incluso, de un retroceso en los últimos
de 2016, y representan el 72.2% del metas de gasto por finalidad y años. La expedita aprobación de la
total de gastos previstos. Entre los función planteadas en el proyecto de concesión del canal interoceánico
gastos corrientes, la asignación para presupuesto 2017, pareciera existir y la opacidad en el manejo de los
gastos de consumo (relacionados con una reducción en la participación fondos de cooperación venezolana
el pago de empleados y la contratación de ciertas áreas (educación, salud, son algunos de los ejemplos
de bienes y servicios) se incrementó servicios económicos); no obstante, más notorios que disminuyen la
en un 9.2%; por su parte, el pago ello podría evidenciar cierto nivel de credibilidad en las autoridades.
de interés de la deuda (rentas de la cautela por parte de las autoridades
propiedad) se incrementó en un 7.3%. en el sentido de no incrementar En la misma vía, el Índice de
Mientras, la asignación de los gastos el gasto público al mismo ritmo Competitividad Global realizado por
de capital presenta un aumento del crecimiento económico, de el Foro Económico Mundial plantea
del 14.5%, lo que concuerda con las manera que, de llegarse a reducir una leve desmejora en la valoración
declaraciones de las autoridades con dicho crecimiento, el margen sobre el manejo gubernamental de
respecto a retomar las inversiones de maniobra de las finanzas las finanzas, específicamente en la
estatales como una forma de públicas no se vería afectado. apreciación de la desviación de los
continuar potenciando el crecimiento fondos públicos. Dicho indicador
económico y combatir la pobreza. pasó de 2.6 puntos, en 2014,
e. Transparencia fiscal a 2.5 puntos en 2015-2016.
En términos nominales, los datos
nos muestran un mantenimiento de El Índice de Presupuesto Abierto,
La transparencia fiscal continúa
la sanidad fiscal nicaragüense, con emitido por International Budget
siendo el talón de Aquiles de las
metas en la variación de ingresos Partnership (IBP) —que verifica el

Nicaragua: estructura presupuestaria por finalidad y función según la ejecución 2015,

el presupuesto votado 2016, y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)

4.6%
5.0%
Porcentaje del PIB

4.3% 4.3% 3.6%

3.5%
4.0% 3.2% 3.2% 3.1%
2.5% 2.5% 2.4% 2.9%
3.0% 2.4%
1.8% 2.1% 2.1%
1.7%
2.0% 1.6% 0.6%
0.5% 0.5% 0.9% 1.1% 1.0%
1.0%
0.2% 0.2% 0.2%
0.0%
Administración Servicios de Educación Salud Servicios Vivienda Servicios Servicios Deuda pública,
gubernamental defensa, orden sociales y y servicios recreativos, económicos intereses y
público y asistencia comunitarios culturales y gastos
seguridad social religiosos
Ejecutado 2015 Aprobado 2016 Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

66
 5. NICARAGUA

cumplimiento del Gobierno en la limitada trasparencia obedecen a en el proceso de presupuesto, donde

publicación de ocho documentos
clave para el proceso presupuestario,
así como la existencia de apertura
hacia la participación ciudadana—,
solo ha mejorado parcialmente al
pasar de 42 de 100 puntos posibles
en 2012, llegando a 46 en la última
edición de 2015. De acuerdo con
IBP, los principales motivos de la
la escasa vigilancia realizada por el
ente auditor superior de Nicaragua
(únicamente 42 de 100 puntos en
la encuesta realizada), producto
de una alta discrecionalidad en la
gestión e insuficiente disponibilidad
de recursos para llevar a cabo su
mandato. El segundo motivo es la casi
inexistente participación del público
únicamente se obtienen 6 de 100
puntos posibles (lo que constituye el
resultado más bajo de la región); esto
pone en evidencia el alto grado de
hermetismo en la toma de decisiones
sobre política fiscal en el país.

Nicaragua: indicadores de transparencia fiscal

Institución /
Indicador Escala 2012 2013 2014 2015
reporte
Transparencia Índice de Percepción 0 (corrupción alta) a
29 28 28 27
Internacional de la Corrupción 100 (muy limpia)
Reporte de Desviación de los 0 (muy común) a 7
2.7 2.9 2.6 2.5
competitividad global fondos públicos (nunca ocurre)
International Budget Índice de 41-60 (alguna) 81-100
42 46
Partnership Presupuesto Abierto (extensa)

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

Incidencia de la política fiscal aumenta el ingreso disponible y, con ello, se produce un

en la reducción de la pobreza y
la desigualdad en Nicaragua
La política fiscal nicaragüense aumenta la pobreza en el
país. En los niveles urbano y rural, la acción del Estado
no es capaz de reducir ni la pobreza total (menos de
USD4 PPP), ni la extrema (menos de USD2.5 PPP). Para
el sector rural la política fiscal es capaz de disminuir
levemente la pobreza extrema, al pasar de un 43.2 a un
42.8%, pero incrementa la pobreza total al aumentar
de 67.9 a 68.6%. En el caso del sector urbano, la pobreza
total se incrementa un 4% luego de la intervención de la
política fiscal. Es decir, en la medida en que el ingreso es
bajo, la acción fiscal del Estado para reducir la pobreza
es mayor. En contraste, en la medida en que el ingreso
aumenta, la acción fiscal del Estado se debilita y, en lugar
de presentar un efecto reductivo, la pobreza aumenta. En
cualquier caso, los niveles de pobreza son alarmantes.
Lo anterior denota que, para sobrepasar el umbral de la
línea de pobreza, la acción de las transferencias directas
efecto de reducción de la pobreza; sin embargo, dicho
efecto no es suficiente para compensar la disminución
del ingreso una vez pagados los impuestos y recibidos
los subsidios indirectos. En otras palabras, la amplitud
y magnitud del gasto público, entre el grupo de personas
en pobreza, no es mayor al efecto de disminución del
ingreso debido al pago de los impuestos. Ello implica que,
en términos netos, la pobreza resulta siendo más alta.
En tanto, respecto a la desigualdad, después de tomar
en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir,
después de impuestos (directos e indirectos netos de
subsidios), transferencias directas y gastos en educación
y salud pública, la desigualdad a nivel nacional se reduce
un 10%, siendo mayo el efecto en el área rural que en
lo urbano. En general, estos resultados son explicados
por el efecto que tienen las erogaciones en educación y
salud, las cuales contribuyen de manera más significativa
a la reducción de la desigualdad en Nicaragua. La
segunda intervención más importante es la política
de impuestos directos, mientras que los impuestos
indirectos y las transferencias son aproximadamente
neutrales en términos de distribución del ingreso.

Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/nicaragua-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-la-pobreza

67
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
El 1 de julio de 2016 se conmemoró el
segundo año de mandato del actual
presidente panameño, Juan Carlos
Varela, quien asumió el cargo ante
la salida de Ricardo Martinelli. Este
último se vio envuelto en distintos
señalamientos de corrupción entre
los que destaca el relacionado con
la empresa Cobranzas del Istmo,
anterior responsable de cobrar
los tributos a los contribuyentes
que presentaran retrasos. El
incumplimiento de esta empresa, que
no realizó la transferencia completa
de los recursos recaudados, dio como
lugar, luego de un fallo judicial, que
nuevamente la responsabilidad de
cobro fuera tomada por la Dirección
General de Ingresos (DGI); además,
se inició la persecución legal
del expresidente. e Intercambio de Información
El presidente Varela ha tenido que
enfrentar otros retos más allá de
este, al haberse destapado una red
de corrupción para ocultar flujos de
dinero lícito e ilícito por medio de la
apertura de empresas fuera de plaza
con sede en Panamá, gran parte de las
68
6.
PANAMÁ:
con la esperanza
en el crecimiento
económico
cuales tiene el fin específico de evadir
el pago de impuestos. El caso se
conoce como los «Panama Papers», y
tiene a la empresa Mossack Fonseca
como la principal protagonista.
Como producto del escándalo,
Francia reinscribió a Panamá en su
lista de paraísos fiscales, mientras que
la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE)
acusó al país centroamericano de
no luchar lo suficiente contra el
blanqueo de capitales. Esto, pese a los
avances en transparencia financiera
del país: cerca de treinta acuerdos
bilaterales de doble tributación e
intercambio de información; avance a
la segunda etapa de revisión paritaria
del Foro Global sobre Transparencia
Tributaria de la OCDE; remoción del
país de la «lista gris» creada por el
Grupo de Acción Financiera (GAFI),
entre otros. No obstante, a pesar de
los esfuerzos por procurar mayor
trasparencia financiera, la legislación
comercial y tributaria no ha visto
mayores cambios que le permitan
cerrar los espacios grises que aún
tiene, los cuales ganan a Panamá el
apelativo de «paraíso fiscal».
En aspectos sociales, Panamá
tiene uno de los porcentajes más
bajos de pobreza de los países
centroamericanos; en efecto, de
acuerdo con la última medición
hecha por el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) en marzo de 2015,
la población en dichas condiciones
alcanzaba el 23.0% del total, lo cual
significa una reducción de casi 3
puntos porcentuales en comparación
con el año anterior, cuando la
cantidad fue de 25.6%. Por otra parte,
la medición de la desigualdad en los
ingresos —medida por el índice de
Gini— reportó un valor de 0.48 en
2015, el más bajo de los últimos 23
años, lo que significa una mejora
de la equidad en la distribución
de los ingresos entre la población
panameña. Panamá es también
el país de la región con el mejor
desempeño en desarrollo humano
pues, de acuerdo con el Índice de
Desarrollo Humano (IDH), se le
 6. PANAMÁ

clasifica, al igual que a Costa Rica, que tienen una alta dependencia renta (ISR) es el gravamen con mayor
entre los países con alto grado de hacia este tipo de ingresos. aportación a las arcas del Estado, al
desarrollo humano. En el IDH Al 30 de septiembre, la DGI reportó totalizar B/.1,774.5 millones, lo que
Panamá obtuvo un resultado de 0.78. por concepto de ingresos tributarios representa el 45.1% de la recaudación
una recaudación preliminar de total. El ISR presentó un incremento
B/.3,935.6 millones, un 10.1% más del 15.4% en comparación con el
a. Ingresos públicos de lo percibido en el mismo período mismo período del año anterior. El
de 2015 y equivalente a una carga segundo impuesto de importancia es
tributaria acumulada del 7.3%, por el de transferencia de bienes muebles
De acuerdo con el reporte trimestral
encima del 6.9% reportado hacia el y servicios (ITBMS), que aportó
de balance fiscal presentado por
mismo período del año anterior. B/.1,078.6 millones, equivalentes a
el MEF, a septiembre de 2016 los
un 27.4% de la recepción total. Por
ingresos totales del gobierno central
De mantenerse la dinámica de su parte, los impuestos selectivos
ascendieron a B/.5,076 millones,
crecimiento, se espera que la carga al consumo y los derechos de
lo cual significa un 6.8% más de
tributaria al final del ejercicio alcance importación aportaron el 7.2 y el 5.8%
ingresos para las arcas del Estado
un 10.4%, por encima del 9.4% del total, respectivamente.
que lo percibido durante el mismo
reportado en 2015 y marginalmente
período del año anterior. Esto
por encima del 10.1% establecido en Por otro lado, aun cuando no existe
también estaría representando
el Presupuesto General del Estado de un estudio específico sobre la
una ejecución del 64.3% de la meta
2016. Se estima que el monto que será incidencia tributaria en Panamá,
presupuestaria planteada. De
recaudado en exceso a lo considerado la estructura de la recaudación de
ese total, los ingresos corrientes
en el presupuesto alcance unos impuestos se considera una de las más
representaron el 99.5%, lo cual denota
B/.169.3 millones, situación que balanceadas de la región debido a que
la casi inexistente participación de
brindará al Gobierno una mayor el 53.3% de los ingresos tributarios
ingresos de capital.
disposición de recursos para atender proviene de impuestos que pueden
sus necesidades financieras. considerarse como directos, y el
No obstante, entre los ingresos
restante 46.7%, indirectos.
corrientes los tributarios únicamente
La estructura de los ingresos
representan el 69.9%, lo cual es
tributarios percibidos a septiembre de Durante 2016 no se efectuaron
un hecho que diferencia a Panamá
2016 muestra que el impuesto sobre la cambios sustanciales en la
del resto de países de la región

Panamá: carga tributaria a septiembre de 2015 y 2016 y proyección al cierre de 2016

12.0%
10.4% 10.1%
10.0% 9.4%

8.0% 7.3%
6.9%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016
Carga tributaria septiembre Carga tributaria

Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.

69
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
legislación tributaria que expliquen
el dinamismo en la recaudación de
impuestos. No obstante, una serie de
medidas administrativas aprobadas
ha tenido resultados sustanciales;
entre ellas, la extensión de los agentes
de retención a empresas privadas, en
donde las empresas que compran
más de US10 millones al año deben
retener la mitad del ITBMS que
pagan a sus proveedores y remitirlo al
fisco. De acuerdo con las autoridades,
esta medida, que entró en vigor
en el primer tercio del año, hizo
que en el primer mes aparecieran
12,000 contribuyentes que estaban
operando, ejercían actividades
gravadas y no estaban en el radar de
la administración tributaria. medido por el Índice de Precios al
Asimismo, durante el año se lanzó la
plataforma e-Tax 2.0, la cual simplifica
la presentación de las declaraciones
de impuestos, a pesar de que el pago
deberá seguir realizándose a través
Panamá: estructura de la recaudación tributaria
acumulada al mes de septiembre de 2016
19.3%
9.3% 45.1%
18.1%
8.2%
Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.
70
de los bancos autorizados. Debe
recordarse que este es el segundo año
de funcionamiento de la DGI, luego
de que un fallo judicial extinguiera
a la Autoridad Nacional de Ingresos
Públicos (ANIP) por anomalías en
su funcionamiento; de esa cuenta,
se puede observar un asentamiento
en la gestión de la administración
tributaria y una potencial mejora en
la eficiencia recaudatoria. B/.7,156 millones, un 4.9% por encima
Al mismo tiempo, el dinamismo
económico de Panamá continúa en
auge. Por un lado, el crecimiento del
PIB a valores nominales fue del 5.2%
durante el segundo semestre del
año y, por el otro, el nivel de precios
Consumidor tuvo una variación al
alza del 1.4%. El incremento en ambos
indicadores tiene una influencia
directa en la recaudación, ya que al
mantenerse la dinámica económica
la oportunidad de cobrar tributos
aumenta en la misma dirección. en gran parte, se destinan al pago
Impuestos sobre la renta
Otros impuestos directos
I.T.B.M.S Ventas
I.T.B.M.S Importación
Otros impuestos indirectos
b. Gasto público y
situación financiera
general
Conforme la información del MEF al
cierre del tercer trimestre del año en
curso, los gastos totales ejecutados
por el gobierno central ascendieron a
de lo reportado en el mismo período
del año anterior, y equivalente al
66.4% de lo presupuestado para 2016.
Del monto ejecutado, el 66.3%
corresponde a gastos corrientes,
que reportaron un crecimiento del
4.8% en comparación con el ejercicio
anterior y fueron liderados por el
pago de servicios personales (que
absorbieron el 37.5% del total y
presentaron una tasa de crecimiento
del 13.4%) y por las transferencias
hacia otros entes del Estado que,
de sueldos y salarios de otros
entes públicos, que absorbieron
el 31.6% de los gastos corrientes.
Por su parte, los intereses asociados
con la deuda pública representaron
un 18.1% del total de gastos
corrientes, o un 12.5% de la totalidad
de erogaciones del Estado; ambas
cifras son ligeramente superiores a
las experimentadas el año anterior
(18.6 y 12.4%, respectivamente),
lo que implica que el crecimiento
nominal de los montos de deuda
comienza a presionar las finanzas
públicas panameñas.
Por su parte, los gastos de capital
presentaron un aumento del 5.1% con
respecto al mismo período acumulado
en 2015. De acuerdo con las
autoridades, este resultado responde
 6. PANAMÁ

a la ejecución del Plan Quinquenal Panamá: situación financiera de la administración central, datos
de Inversiones (PQI) que detalla las acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de balboas)
iniciativas de inversión programadas
por las entidades de gobierno, entre Septiembre Septiembre
Rubro Variación
las cuales destacan inversiones como 2015 2016
la segunda línea del metro, el cuarto Ingresos totales 4,754 5,076 6.8%
puente sobre el canal, la renovación
Ingresos corrientes 4,723 5,051 6.9%
urbana de Colón y el saneamiento
de la bahía. Estas inversiones tienen Tributarios 3,712 4,048 9.1%
el objetivo de continuar potenciando Directos 1,913 2,160 12.9%
el crecimiento económico de
Indirectos 1,799 1,888 4.9%
Panamá, luego de que durante
2016 se finalizara la ampliación del No tributarios 1,011 1,003 -0.8%
canal interoceánico. Ingresos de capital 20 20 0.0%

Lamentablemente, entre los Donaciones 11 5 -54.5%

documentos de ejecución Gastos totales 6,820 7,156 4.9%
presupuestaria disponibles en el
Gastos corrientes 4,522 4,741 4.8%
MEF no existe información que
permita realizar un comparativo de Servicios personales 1,566 1,776 13.4%
la utilización del gasto de acuerdo Bienes y servicios 385 425 10.4%
con las entidades ejecutoras. Esta
es una carencia que el Gobierno Transferencias 1,497 1,498 0.1%
panameño deberá solucionar Intereses de la deuda 844 892 5.7%
con miras a transparentar la
Otros 230 150 -34.8%
utilización de los recursos.
Gastos de capital 2,298 2,416 5.1%
De acuerdo con las cifras fiscales
Balance presupuestal -2,066.00 -2,080.00 0.7%
presentadas por el MEF, la ejecución
financiera al 30 de septiembre Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

Panamá: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016

y proyección al cierre de 2016

Resultado presupuestario agosto Resultado presupuestario

2015 2016 Cierre 2015 Proyección 2016 Presupuesto 2016
0.0%
Porcentaje del PIB

-1.0%
-2.0%
-3.0%
-4.0%
-4.0% -3.9% -3.9% -4.0%
-5.0%
-6.0%
-5.4%

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

71
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
muestra un déficit fiscal equivalente
al 3.9% del PIB, levemente menor al
reportado en el mismo período del
año anterior (4.0%). Esto es resultado
de un mayor dinamismo en el ritmo
de crecimiento de los ingresos que
en el de los gastos; sin embargo, de
mantenerse la misma trayectoria
de ingresos y tomando en cuenta la
trayectoria del gasto mostrada a la
fecha, se estima que el déficit fiscal
podría cerrar en alrededor del 4.0%,
resultado que se estaría ubicando por
debajo de la meta considerada en el
presupuesto vigente. No obstante, tal
resultado se encuentra supeditado a
la ejecución del gasto de capital, cuya
utilización suele presentar retrasos.
c. Deuda pública
Según la información obtenida
del portal de la Dirección de
Financiamiento Público, el saldo de
la deuda pública del gobierno central
alcanzaba, en septiembre de 2016, un
monto de B/.21,589.8 millones, un 7.6%
superior al observado en diciembre
de 2015 y equivalente al 40.1% del PIB
Panamá: estructura de la deuda pública de la administración central (en millones de balboas y
como porcentaje del PIB, 2010-2016*)
25,000.00
39.7%
Millardos de balboas
20,000.00
15,000.00
10,000.00
5,000.00
0.00
2010
Externa
Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.
72
(cantidad mayor que el 38.5% del PIB
reportado a finales del año anterior).
Si se mantiene la trayectoria observada
y el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado, se estima
que la deuda pública del gobierno
central representará el 41.0% del
PIB al cierre de 2016, manifestando
un crecimiento del 9.1% con
respecto al cierre de 2015.
En cuanto a vulnerabilidad, si se
contrastan los ingresos tributarios
estimados al cierre de 2016 con el
potencial nivel de endeudamiento,
se tiene como resultado una relación
de 392.4%, porcentaje que se sitúa
por encima del 250.0% recomendado
por las instituciones financieras
internacionales (IFI). No obstante,
como discutimos anteriormente,
Panamá no obtiene la totalidad
de sus entradas de los ingresos
tributarios, por lo que al hacer la
comparación con los ingresos totales
el resultado disminuye a 357.6%, lo
cual aún se ubica por encima del nivel
recomendado. Por otro lado, el nivel
potencial del 41.0% de endeudamiento
como porcentaje del PIB también
36.7% 36.8%
35.0%
35.2%
2011 2012 2013 2014
Interna Deuda como porcentaje del PIB
*Nota: estimaciones para este último año.
se encontraría por encima del valor
crítico de 40.0% recomendado por las
IFI. En conjunto, ambos indicadores
estarían mostrando la existencia de
vulnerabilidad por endeudamiento.
En contraposición, los indicadores
relacionados con el pago de
intereses todavía se encuentran en
niveles manejables.
Por otra parte, la variación en los
resultados de los indicadores de
sostenibilidad de corto plazo de
Blanchard y de déficit primario
macroajustado muestra un deterioro
en la sostenibilidad de deuda del
gobierno central panameño. Por
un lado, el resultado primario
estimado para mantener el nivel
de endeudamiento es inferior al
requerido, lo que denota la necesidad
de un ajuste fiscal de casi un punto del
PIB para lograr la sostenibilidad de
largo plazo; por el otro, el resultado
primario macroajustado indica que
la obtención de déficits primarios
no es suficiente para mantener la
relación deuda/PIB constante y,
por consiguiente, la política fiscal
continúa siendo insostenible.
41.0%
42.0%
38.5% 40.0%
Porcentaje del PIB
38.0%
36.0%
34.0%
32.0%
30.0%
2015 Proyección
2016
 6. PANAMÁ

Panamá: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016

Resultados Estimación Valor

Tipo Indicador Situación
2015 2016 crítico

Deuda total / ingresos tributarios 411.4% 392.4% 250.0% Vulnerable

Deuda total / PIB 38.5% 41.0% 40.0% Vulnerable

Vulnerabilidad
Intereses / ingresos totales 8.8% 13.1% 25.0% Manejable

Intereses / PIB 1.8% 1.9% 3.0% Manejable

Resultado
primario -0.3% -1.1%
requerido
Corto plazo
Insostenible
Blanchard
Resultado
Sostenibilidad primario -2.8% -2.0%
obtenido

Resultado primario macroajustado

0.8% 1.63% Insostenible
(Talvi & Vegh)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Por último, la estabilidad en el Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto

crecimiento económico, la estabilidad plazo según principales agencias calificadoras
política del actual gobierno y el (2010 - septiembre de 2016)
alto potencial para la generación
de recursos que las empresas
gubernamentales tienen, hacen
que Panamá merezca la calificación
de riesgo soberano más alta de la
región —únicamente Costa Rica Baa2 y BBB
logró calificaciones similares en el (Estable)
pasado—. No obstante, la legislación
comercial y tributaria de Panamá
permite la creación de un área de
acción gris para empresas que buscan
ocultar riquezas y evadir el pago de
Grado de
impuestos, lo cual le ha ganado al país inversión
estar entre los listados de paraísos bajo
fiscales. A pesar de ello, la calificación
aún se encuentra en un nivel de B3 y BBB-
inversión con una perspectiva estable. (Positivo)

d. Presupuesto 2017 2011 2012 2013 2014 2015 2016

El proyecto de presupuesto para 2017 Moody´s S&P Fitch

fue aprobado por el parlamento el
pasado 26 de octubre y contempla
una planificación equivalente a
Fuente: Icefi, con base en Fitch Ratings, Moody’s y Standard & Poor’s.

73
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

B/.8,900.8 millones por concepto de
ingresos, lo que equivaldrá al 15.2%
del PIB. Por su parte, la programación
de gastos es de B/.11,523.9 millones,
lo que estaría representando un
19.7% del PIB estimado por el MEF.
El proyecto de presupuesto
contempla un incremento del 13.3%
en los ingresos corrientes, en donde
el mayor aporte lo tendrán los
ingresos tributarios (66.0% del total
de ingresos) que, según estimaciones,
podrían aumentar en un 7.6% en
comparación con el presupuesto
aprobado para 2016. Aun así, la
estimación de la carga tributaria sería
del 10.0%, ligeramente inferior a la
presupuestada en 2016 (10.1%) y al
cierre previsto para ese mismo año.
Sin embargo, como fue mencionado
anteriormente, a diferencia de sus
pares centroamericanos, en Panamá
las empresas gubernamentales
aportan un buen porcentaje de los
recursos por concepto de ingresos
no tributarios. Por ejemplo, el
presupuesto de 2017 estima que
el gobierno central espera recibir,
por concepto de utilidades de estas
empresas, unos B/.1,378.5 millones;
los dividendos del canal estarían
aportando B/.1,150 millones, lo que es
igual a un 12.9% del total de ingresos,
o un equivalente al 2.0% del PIB.
Por su parte, los gastos corrientes
presupuestados reportan un aumento
del 3.5% con respecto al presupuesto
de 2016 y representan el 62.9% del
total de gastos previstos. Entre los
gastos corrientes, la asignación para
gastos de consumo (relacionados
con el pago de empleados y la
contratación de bienes y servicios)
se incrementa en un 4.1%, mientras
que el pago de intereses de la deuda
se eleva un 7.3%. La asignación de
gastos de capital muestra un aumento
del 13.4%, lo que concuerda con las
declaraciones de las autoridades con
respecto a mantener la ejecución
del programa de inversiones
públicas en infraestructura como
un mecanismo para potenciar el
crecimiento económico del país.
En términos nominales, los datos
muestran un mantenimiento de
la sanidad fiscal panameña, con
metas en la variación de ingresos
y gastos acordes con la dinámica
experimentada durante 2016;
asimismo, muestran que, pese a
que el endeudamiento continúa
creciendo, el Gobierno tiene
confianza en que las inversiones
potenciarán el crecimiento y,
por consiguiente, dicho nivel de
endeudamiento volverá a decrecer.
De manera complementaria,
al observar la estructura de la
política sectorial del gasto público
planteada en el presupuesto 2017,
pareciera existir una reducción en
la participación del gasto dedicado
al desarrollo de los servicios civiles
(el cual comprende el gasto de los
sectores educación, salud, seguridad
social, vivienda y trabajo). No
obstante, este fenómeno responde a
un reacomodo en la política sectorial
del gasto, la cual busca incrementar
el desarrollo de infraestructura, al
tiempo que reduce la participación
de desarrollo y fomento de la

Panamá: presupuesto de la administración central ejecutado en 2015, comparado con los aprobados para 2016 y 2017
(cifras en millones de balboas)

Presupuesto Proyecto de Variación

Ejecución 2015
aprobado 2016 presupuesto 2017 2017 / 2016
Ingresos totales 7,223.00 7,892.77 8,900.78 12.8%
Ingresos corrientes 7,162.00 7,799.07 8,833.27 13.3%
Tributarios 5,037.00 5,459.35 5,875.92 7.6%
No tributarios 2,125.00 2,121.61 2,714.04 27.9%
Ingresos de capital 45.20 93.70 67.51 -28.0%
Gastos totales 9,249.00 10,777.94 11,523.94 6.9%
Gastos corrientes 5,993.00 7,007.10 7,249.01 3.5%
Servicios personales 2,187.00 3,594.5 3,742.3 4.1%
Bienes y servicios 543.00
Transferencias 2,108.00 2,322.55 903.79 -61.1%
Intereses de la deuda 933.00 1,090.09 1,224.14 12.3%
Gastos de capital 3,256.00 3,770.84 4,274.92 13.4%
Resultado primario -1,093.00 -1,795.09 -1,399.01 -22.1%
Resultado presupuestal -2,026.00 -2,885.18 -2,623.16 -9.1%
Fuente: Icefi, con datos del MEF.

74
 6. PANAMÁ

Panamá: estructura presupuestaria por política sectorial del gasto público según ejecución de
2015, presupuesto votado 2016 y proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)
Porcentaje del PIB

20.0%
15.5% 16.2%15.5%
15.0% 5.9%
5.8% 5.7%
10.0%
3.8% 4.3%
4.6% 4.0% 3.5% 6.3% 4.5% 3.4% 3.6%
5.0% 3.8% 3.6%
0.4% 0.3%0.3% 0.8%
0.0%
Desarrollo de los Desarrollo Desarrollo de la Desarrollo y fomento Servicios Servicios generales No clasificables
servicios sociales ambiental y infraestructura de la producción financieros
tecnológico

Presupuesto aprobado 2015 Presupuesto aprobado 2016 Proyecto de presupuesto 2017

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF. *Nota: estimaciones para este último año.

producción con el fin de incrementar sociedad civil algún documento sobre
los gastos por servicios financieros. el proceso presupuestario, abriendo
Lastimosamente, el documento de el espacio para participar en la toma
presupuesto no realiza un desglose de decisiones al respecto; muestra
del gasto sectorial, lo cual dificulta de ello es la ausencia de Panamá en
conocer las intenciones finales de las la encuesta de presupuesto abierto
autoridades al realizar los referidos realizada por IBP. Tal parece que
acomodamientos en el presupuesto. la mayoría de los esfuerzos en
transparencia se dirige al esfuerzo
por sacar al país de la lista de países
e. Transparencia fiscal que funcionan como paraísos fiscales,
es decir, todo parece indicar que a las
autoridades panameñas les importa
La transparencia fiscal es una de las
la búsqueda de la transferencia
tareas pendientes en las finanzas
financiera, pero no fiscal. sobre el manejo gubernamental de
públicas panameñas. Cada institución
Análogamente, el Índice de
pone a disposición de la ciudadanía
Percepción de la Corrupción
una serie de documentos referidos a
elaborado por Transparencia
las planillas, las contrataciones y los
viajes de los funcionarios; no obstante, Internacional da muestras de un
estancamiento al no tener una
estos se encuentran dispersos en los
mejora significativa del indicador
portales de las distintas entidades.
durante los últimos años. Ello, pese
De igual manera, la autoridad fiscal
a los escándalos de corrupción
aún falla en poner al alcance de la
asociados con el expresidente
Martinelli, y pese a que el país
cuenta con un nuevo mandatario. El
resultado indica, entonces, que los
agentes económicos perciben que,
en esencia, se mantienen las mismas
características del funcionamiento
público a pesar de los cambios en
la dirección del Ejecutivo.
En la misma vía, el Índice de
Competitividad Global elaborado por
el Foro Económico Mundial plantea
una leve desmejora en la valoración
las finanzas, específicamente en la
apreciación sobre la desviación de
los fondos públicos. Este indicador
pasa de 2.8 puntos en 2014 a 2.5
puntos en el reporte 2015-2016, lo
cual podría estar relacionado, como
se ha dicho, con los escándalos
del expresidente Martinelli.

Panamá: indicadores de transparencia fiscal

Institución /
Indicador Escala 2012 2013 2014 2015
reporte
Transparencia Índice de Percepción 0 (corrupción alta) a
38 35 37 39
Internacional de la Corrupción 100 (muy limpia)
Reporte de Desviación de los 0 (muy común) a 7
3 3 2.8 2.7
competitividad global fondos públicos (nunca ocurre)
International Budget Índice de 41-60 (alguna) 81-100
No participa de la encuesta
Partnership Presupuesto Abierto (extensa)
Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial.

75
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA
Pa r a r e f e r i r s e a l a
trayectoria de Alfredo
Guerra Borges, se debe partir
desde su juventud haciendo
militancia política y formando
parte del gobierno de la época
revolucionaria guatemalteca; y
luego como académico haciendo
obras indispensables sobre la
historia económica de Guatemala y
sobre la integración latinoamericana.
Estas dos temáticas le dieron gran
notoriedad como un reconocido
intelectual. Tras su partida física, hacemos
un repaso de su vida y obra. la revista Problemas del Desarrollo en la
Guerra Borges nació en 1925, y empieza su
trayectoria política a los 19 años. Participó
en la fundación del Partido Comunista de
Guatemala y en la del Partido Guatemalteco
del Trabajo (PGT) en 1949. Fue uno de los
líderes de la revolución guatemalteca de
1944 – 1954. En ese período fue asesor del
presidente Jacobo Arbenz Guzmán, desde
1951 hasta que tuvo que exiliarse en Chile,
tras el derrocamiento del gobierno.
Continuó como líder del PGT, hasta 1963,
Fuentes: Reseña de Alfredo Guerra Borges, publicada para la entrega del Premio Universidad Nacional, de la UNAM, 2013.
Reseña de Alfredo Guerra Borges, de Gabriela Escobar, presentada en el Conversatorio «La caída del presidente Arbenz Guzmán: causas y legados de una
coyuntura crítica» 26/09/2014.
Artículo “Hasta siempre querido Alfredo”, de Carlos Figueroa Ibarra 27/10/2016.
Entrevista a Alfredo Guerra Borges, por Louisa Reynolds – Inforpress Centroamericana 22/01/2008.
76
año de la dictadura del coronel Enrique
Peralta Azurdia, que lo tuvo preso durante
más de un año. Como miembro de ese partido
propugnó por una salida democrática y
de conciliación nacional, ante el avance
de los regímenes militares y como
contrapropuesta a la búsqueda de
hacer una revolución por la vía
armada. Pero no encontró eco
ante la represión que vivía la
sociedad en aquellos años, y
así fue como concluyó su etapa
de militancia política.
Se graduó como economista
de la Universidad de San
Carlos de Guatemala, y en
la Universidad Autónoma
de México (Unam), obtuvo
la maestría y doctorado en
Estudios Latinoamericanos.
En los años sesenta inició su
trayectoria académica como
investigador en el Instituto de
Investigaciones Económicas
y Sociales de la Usac, y en los
setenta fue funcionario de
Sieca. Gracias a esta institución
pudo conocer otras experiencias
de integración en América
Latina. Este acercamiento a los
procesos integracionistas le sirvió
posteriormente para su trabajo
docente y de investigación.
Su estadía en México le permitió ser
parte del Instituto de Investigaciones
Económicas (IIEC) de la Unam, y ahí dirigió
década de los ochenta. También como parte
del IIEC, a principios de los noventa se
desempeñó como docente e impartió cursos
en Argentina, Ecuador y Guatemala.
Entre 2000 y 2009 promovió convenios de
colaboración académica, que se firmaron
entre el IIEC, la Universidad Rafael
Landívar, la Sieca y el Icefi. En Guatemala,
además de haber sido profesor de la
Facultad de Ciencias Económicas de la
Usac, fue docente de posgrado en Flacso
sede Guatemala. En 2010 esta institución
lo declaró profesor emérito. Para 2014,
1925-2016
su obra publicada sumaba 14 libros, 13
opúsculos, 57 capítulos en libros y 77
artículos especializados.
Sin duda, los escritos que dieron más
relevancia al trabajo de Guerra Borges
son los referidos a la historia económica
de Guatemala, y a la integración
centroamericana. En 2006 publica
«Guatemala, 60 años de historia económica,
1944-2004». Esta es una de sus obras más
conocidas en Guatemala, y a decir del propio
autor su obra es inédita y llegó a llenar un
vacío, pues nadie había registrado la historia
de ese período; y añadió en una entrevista:
«Hacer historia económica es una necesidad
de nuestro país porque la economía también
tiene mucho que decir del ser humano y sus
derechos. Mi obra no se limita al recuento
de datos. Como todo lo que escribo, esta
obra está en clave de economía política».
Su obra sobre integración latinoamericana
fue la que más lo destacó a nivel internacional.
El aporte de Guerra Borges a la temática
se materializó en trabajos de consultoría
para organismos internacionales, como
la evaluación de los primeros 10 años de
la integración centroamericana, que hizo
para la Organización de Naciones Unidas
para el Comercio y el Desarrollo y Sieca,
que fue publicada por el Instituto para la
Integración de América Latina, en Argetina;
y también por la Cepal.
Por su amplia trayectoria académica, Guerra
Borges recibió múltiples reconocimientos,
dentro de los cuales destaca la medalla de
centroamericano distinguido, otorgada por
el Sistema de Integración Centroamericana
(Sica), en 2001, la Orden del Quetzal en el
Grado Cruz, del Gobierno de Guatemala en
2012. En México, la Unam le otorgó en 2013
el Premio Universidad Nacional; además
de haber sido galardonado con la Cátedra
Narcisso Bassols y la Cátedra Patrimonial
de Excelencia del CONACYT.
Alfredo Guerra Borges falleció el 24 de
octubre de 2016, pero deja un legado
político y académico incalculable para
Centroamérica y América Latina.
 V Anexo estadístico III. PERSPECTIVA FISCAL
ANEXO ESTADÍSTICO

EXPRESADO
Variable Año Al mes de Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/
EN:

Sector fiscal
2015 dic-15 20.8 17.6 12.3 22.9 19.3 17.7 18.44
Gasto público (gobierno
2016 Py dic-16 19.7 16.8 0.0 24.9 19.7 20.0 16.85
central)
2017 dic-17 21.9 16.7 13.3 22.2 18.6 19.7 18.72
Como porcentaje del PIB

2015 dic-15 13.7 15.9 10.2 17.9 16.4 9.4 13.94

Recaudación tributaria
2016 Py dic-16 14.0 15.7 10.2 19.5 16.7 10.4 14.43
(gobierno central)
2017 ppto dic-17 13.9 16.6 10.4 17.6 15.8 10.0 14.04
2015 dic-15 -5.9 -1.6 -1.4 -3.1 -0.6 -3.9 -2.76
Déficit presupuestal 2016 Py dic-16 -4.5 -2.9 -1.7 -3.0 -0.7 -3.4 -2.72
2017 ppto dic-17 -7.0 0.2 -2.2 -3.7 -0.9 -4.5 -3.00
2014 dic-14 0.4 0.1 0.2 0.5 0.3 0.4 0.31
Deuda pública total (saldo de 2015 dic-15 0.4 0.1 0.2 0.5 0.3 0.4 0.33
la deuda del gobierno central)
2016 dic-16 0.4 0.1 0.5 0.3 0.4 0.35
Sector real
2014 dic-14 49,238.2 24,350.9 57,877.9 17,816.1 10,860.7 42,648.1 202,791.9
Millones Producto interno bruto a
2015 dic-15 52,551.3 25,850.2 63,794.4 20,152.0 12,692.5 52,113.0 227,153.5
de USD precios corrientes
2016 pre/ dic-16 54,077.5 26,833.4 69,420.1 20,052.5 12,951.7 53,869.0 237,204.3
2014 dic-14 3.0 1.4 4.2 3.1 4.7 6.1 3.7
Porcentaje Variación del PIB real 2015 dic-15 3.7 2.5 4.1 3.6 4.5 5.8 4.0
2016 pre/ dic-16 4.2 2.3 3.5 3.6 4.6 6.5 4.1
∆ PIB proyección Banco Mundial 2017Py dic-17 3.6 2.3 3.5 3.5 4.2 6.1 3.9
Porcentaje ∆ PIB proyección Cepal 2017Py dic-17 4.1 2.3 3.4 3.7 4.5 5.7 4.0
∆ PIB proyección FMI 2017Py dic-17 4.2 2.4 3.8 3.7 4.3 5.8 4.0
2014 promedio anual 538.4 1.0 7.7 21.1 26.0 1.0
Moneda
doméstica
Tipo de cambio por USD 2015 promedio anual 534.7 1.0 7.7 22.1 27.3 1.0
2016 Promedio anual 555.7 1.0 7.5 22.9 29.2 1.0
2014 promedio anual 3.4 -1.0 4.9 4.1 4.7 8.0 4.0
Variación interanual del
Porcentaje 2015 promedio anual 3.0 1.2 3.7 4.2 4.8 4.3 3.5
IMAE
2016 promeido anual 4.2 1.6 3.2 3.7 4.8 4.1 3.6
2014 promedio anual 5.1 0.5 3.0 5.8 6.5 1.0 3.6
Inflación interanual 2015 dic-15 -0.8 1.0 3.1 2.4 3.1 0.3 1.5
Porcentaje
2016 oct-15 0.4 -0.7 3.8 2.8 2.0 1.5 1.6
Proyección FMI de la inflación 2017 dic-17 3.0 2.0 4.0 4.5 7.3 1.5 3.7
2013 dic-13 2.2 6.1 5.6 -2.5 3.4 4.2 3.2
2014 dic-14 3.1 -0.5 6.3 2.0 6.4 5.2 3.8
Exportaciones de bienes y
Porcentaje 2015 dic-15 1.9 2.9 3.6 2.6 -1.8 2.1 1.9
servicios (Variación anual)
2016Py dic-16 7.2 7.7 2.7 6.3 -0.2 6.4 5.0
2017Py dic-17 7.3 5.1 3.5 4.7 3.4 11.8 6.0
2013 dic-13 1.1 5.3 5.2 -1.8 1.5 6.7 3.0
2014 dic-14 6.2 0.0 7.8 3.9 2.9 8.3 4.8
Importaciones de bienes y 2015 dic-15 4.4 8.2 15.1 9.7 11.7 5.9 9.2
Porcentaje
servicios (Variación anual) 2016Py dic-16 5.3 4.8 7.1 4.0 4.1 5.4 5.1
2017py dic-17 8.0 5.8 4.1 4.0 4.4 3.0 4.9
Indicadores sociales
Variable Medida Año Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/

Total 2014 22.4 31.8 59.3 62.8 29.6 25.8 45.2

Pobreza (porcentaje según lineas de pobreza nacional)
Extrema 2014 6.7 7.6 23.4 39.7 8.3 11.0 19.2
Ranking 2014 69 116 128 131 125 60
Valor 1990 0.652 0.522 0.483 0.507 0.495 0.656
Valor 1995 0.682 0.566 0.513 0.530 0.523 0.684
Valor 2000 0.704 0.603 0.552 0.557 0.565 0.714
Valor 2005 0.723 0.638 0.576 0.584 0.595 0.733
Índice de Desarrollo Humano (IDH)
Valor 2010 0.750 0.653 0.611 0.610 0.619 0.761
Valor 2011 0.756 0.658 0.617 0.612 0.623 0.759
Valor 2012 0.761 0.662 0.624 0.607 0.625 0.772
Valor 2013 0.764 0.664 0.626 0.604 0.628 0.777
Valor 2014 0.766 0.666 0.627 0.606 0.631 0.78
Expectativa de vida al nacer Años 79.4 73.0 71.8 73.1 74.9 77.6
IDH
Componentes
Años promedio de educación Años 2014 8.4 6.5 5.6 5.5 6.0 9.3 6.9
Ingreso per cápita (PPA 2012) USD 13,413 7,349 6,929 3,938 4,457 18,192
Población Millones 2014 4.9 6.4 15.9 8.3 6.2 3.9 7.6
Tasa de crecimmiento poblacional Porcentaje 2010-2015 1.4 0.7 2.5 2 1.4 1.6 1.8
Población urbana Porcentaje 2014 66 66.2 51.1 53.9 58.5 77 58.6
Edad mediana Años 2015 30.6 24.7 19.7 22.5 23.8 28.5 23.4
Mortalidad infantil Tasa 2013 8.5 13.5 25.8 18.9 20 15.4 19.3
Desnutrición Porcentaje 2008-2013 5.6 20.6 48 22.7 23 19.1 29.1
Alfabetismo Porcentaje 2005-2013 97.4 85.5 78.3 85.4 78 94.1 84.0
Porcentaje 2013 8.3 5.9 3 3.9 5.3 4.1
Porcentaje 2014 9.7 7 2.9 3.9 5.6 4.8
Desempleo abierto Porcentaje 2015 9.6 5.3 2.7 3.9 6 5.1 5.4
Porcentaje 2016Py 9.4 5.3 3.1 3.9 6.2 5.1
Porcentaje 2017Py 8.2 5.3 2.6 3.8 6.4 5.1

ppto: presupuesto - py:proyección - pre: preliminar

a/
El valor para Centroamérica se obtiene del promedio simple en el caso de los porcentajes, para los valores en dólares se utiliza la suma de los países.
Fuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretarías de Hacienda, Finanzas y Economía, bancos centrales y Contraloría General de Panamá.
Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Fondo Monetario Internacional (FMI).
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