Sunteți pe pagina 1din 8

SCOALA NATIONALA DE STUDII

POLITICE SI ADMINISTRATIVE

CENTRALIZARE SI
DECONCENTRARE IN
ADMINISTRATIA PUBLICA

Student Lect. Univ. Dr.

Marilena CONSTANTIN Cristina NICOLESCU

1
Orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte state,
are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de a-i rezolva interesele atât de
diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul
îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii:
geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unităţile administrativ-
teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judeţ, ţinut, regiune, oraş, comună, etc.

În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte şi să
acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În acelaşi scop,
statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se
pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor de interese.

Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au un
carecter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt speciale
unei anumite localităţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau
instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai puţin corespunzătoare
situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutelă
administrativă.

I. Centralizarea
Asigură o funcţionare coordonată a serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice
a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a
paralelismelor. Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării
dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale
corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor
administraţi.

Regimul de centralizare administrativa din tara noastra decurge, in mod implicit, dispozitiile
constitutionale ale art. 1, alin. (1), potrivit caruia Romania este stat national, suveran si independent,
unitar si indivizibil. Acest caracter, de stat unitar si indivizibil, se reflecta, in general, in organizarea si
functionarea autoritatilor publice si, in mod special, in cea a administratiei publice.

In acest sens, Romania se caracterizeaza prin existenta unei formatiuni statale unice si prin existenta unui
singur rand de organe centrale de stat, un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ
judecatoresc suprem.Administratia publica o regasim printre autoritatile publice stabilite de legea noastra
fundamentala, reglementata, in mod distinct, de prevederile art. 116-123, care formeaza cele doua sectiuni
ale capitolului V din titlul III.

Prima sectiune priveste organizarea si functionarea autoritatilor adminisstrative statale. La randul sau,
administratia de stat este organizata in administratie centrala si teritoriala, dupa nivelul de implantare al
acestor autoritati statale si functioneaza pe principiul subordonarii ierarhice.
Administratia centrala are in compunerea sa atat autoritati ale "puterii" executive, Presedintele Romaniei
si Guvernul, care prin atributiile ce le revin indeplinesc si activitati administrative, cat si administratia
publica centrala de specialitate, respectiv ministerele si celelalte organe de specialitate.

2
In acest plan, este de mentionat că in conformitate cu art.102, alin. (1) din Constitutie, Guvernul exercita
condugerea generala a administratiei publice. Totodata, Presedintele Romaniei are competente cu privire
la conducerea unor servicii publice administrative de interes national, ca de pilda apararea tarii si
asigurarea ordinii publice si altele conform art. 87 si 92 din Constitutia Romaniei, republicat, ceea ce il
desemneaza ca pe o autoritate a administratiei de stat.
Ministerele, ca autoritati statale care presteaza servicii publice de interes national, sunt organizate,
conform art. 116, alin.(l) din Constitutie, numai in subordinea Guvernului. De asemenea, alte organe de
specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului ori a ministerelor (art. 116, alin. (209)).

Concomitent cu aceste autoritati centrale, legiuitorul constituant dar si cel organic (Legea nr. 215/200l,
modificata si completata), a stabilit ca administratia centrala de stat se organizeaza si la nivelul unitatilor
administrativ-teritoriale prin servicii publice, initial considerate descentralizate, in fapt desconcentrate, ale
ministerelor si celorlalte organe centrale, inclusiv prefectul care se afla in subordinea Guvernului,
ministerelor si celorlalte organe centrale. Acest fapt rezulta din dispozitiile art. 123, alin. (l) si (2), potrivit
carora Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti.

In centralism, autoritatea vine de sus şi puterea de decizie este în mâna guvernului central şi a
reprezentanţilor săi. Nu există sau sunt prea puţine organe alese. Atribuţiile autorităţilor inferioare sunt
restrânse.

Profesorul Dissescu, expunând consideraţiile susţinătorilor centralizării (creşterea sentimentului naţional,


o mai mare capacitate a organelor centrale, asigurarea unei omogenităţi şi a unei independenţe naţionale
mai sigure etc.) a arătat că aceasta îşi dovedeşte utilitatea, eventual, numai în timp de război. Cum, însă,
războiul este o stare anormală, în afara lui, deci cea mai mare parte a timpului, societatea trebuie să se
caracterizeze prin descentralizare. Aceasta elimină întârzierile care ar putea apărea în sistemul
centralizării, pentru ca autoritatea centrală să ia cunoştinţă de interesele locale şi să avizeze măsurile pe
care le consideră necesare.

De asemenea, eventualele erori, inerente naturii umane, sunt mai puţin grave şi mai uşor de reparat în
acest sistem. Profesorul Dissescu citând afirmaţia unui publicist francez, o considera, ca fiind adevărată:
“centralizarea reprezintă apoplexie la centru şi paralizie la extremităţi”. Se poate aprecia, că centralismul
este încă regimul normal sub care a trăit şi trăieşte cea mai mare parte a serviciilor administrative atât din
ţărilor aflate în Centrul şi Estul Europei şi în parte chiar din occident, acestea fiind sub autoritatea
imediată a conducătorilor şi colectivităţilor de care depind, neavând personalitate distinctă de aceea a
acestor colectivităţi; ele sunt conduse de funcţionari numiţi şi puterea de decizie este concentrată la vârf.

Privită subiectiv, centralizarea este mijlocul prin care se evită a se face educaţie politică cetăţenilor, din
punct de vedere obiectiv, viaţa colectivă locală se dezvoltă silit, după un plan oficial, destinat întregii ţări,
şi nu în mod natural, în funcţie de interesele şi temperamentul locuitorilor zonei respective. Puterea este
asimilată în societăţile moderne cu statul, fiind supusă unei logici de centralizare.

Hans Kelsen considera că teritoriul şi autorităţile sale sunt supuse unei “ordini” de constrângere relativ
centralizată, ordine care este chiar statul, principiu căruia îi răspunde postulatul de “centralizare statală” a
lui Jacques Chevallier. Centralizarea este forma ce concentrează ansamblul sarcinilor administrative din
teritoriul naţional în persoana statului, sarcini a căror îndeplinire este asigurată prin intermediul unei
administraţii ierarhizate şi unificate, o administraţie considerată birocratică.

3
Se poate observa legătura creată între principiul centralizării şi interpretarea negativă dată modelului
Weberian, birocraţie. Regimuri pur centralizate în care toate normele juridice ale unui stat se aplică pe
întregul teritoriu dintr-un centru unic, nu există, însă, în realitate, întâlnim state care au un regim
centralizat sau descentralizat parţial.

Astfel, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul statului,
prin centralizare, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face şi prin norme juridice locale,
aplicabile numai în anumite unităţi administrativ-teritoriale, prin descentralizare. Dacă însă un stat este
astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau naţionale se face prin servicii publice, care depind
direct de autoritatea publică centrală şi a căror conducere este numită de către aceasta, acel stat este
centralizat.

Statul în regimul centralizat este singura persoană publică pentru întreg teritoriul naţional, care asigură
singur, prin bugetul şi agenţii săi, satisfacerea (de fapt pseudo-satisfacerea) tuturor nevoilor de interes
general. Un regim centralizat acceptă o împărţire a teritoriului în circumscripţii (pentru a permite o
implantare raţională a serviciilor în teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunităţile ce corespund
ansamblurilor umane preexistente organizării centralizate.

Administraţia centrală este cea care satisface toate interesele şi nevoile prin dispoziţii legale şi prin
regulamente valabile pe întreg teritoriul, care sunt duse la îndeplinire de serviciile organizate la nivel de
circumscripţii. Administraţia de stat este astfel, riguros ierarhizată. Autorităţile administraţiei publice
locale sunt numite de puterea centrală şi sunt dependente direct de aceasta. Puterea de decizie este
concentrată la vârful ierarhiei. La nivel local se pun în aplicare hotărârile autorităţilor centrale. Nu este
permisă iniţiativa locală.

Resursele materiale necesare aplicării deciziei sunt în totalitate în mâna administraţiei centrale. Numirile
se fac în cea mai mare parte fără concurs, în funcţie de preferinţele organelor superioare şi nu există
dreptul de stabilitate al funcţionarilor publici. Regimul centralizat se caracterizează de asemenea, printr-
un puternic control ierarhic. Autoritatea centrală exercită controlul fără text legal derivând doar din
puterea ierarhică. Controlul este general, întinzându-se atât asupra tuturor actelor administrative, putând
duce la anularea sau modificarea acestora, cât şi asupra funcţionarilor, aceştia din urmă neavând nici un
mijloc de a-şi apăra în justiţie actul împotriva exerciţiului puterii ierarhice.

Efectele construcţiei centralizate a administraţiei sunt reprezentate de uniformizarea acesteia. Indiferent


de zona de provenienţă, cetăţenii sunt trataţi la fel, aceleaşi răspunsuri pentru aceleaşi probleme, fapt ce
favorizează corporatismul, scăderea răspunderii agenţilor administrativi, o proastă preluare a informaţiei,
o frânare a competenţelor. Prin acest sistem care oferă aceleaşi garanţii pentru toţi cetăţenii, funcţionarii
sunt puşi la adăpost de orice presiune şi de orice putere discreţionară, ajungându-se treptat la imobilismul
acestora.

I.1.Avantajele si dezavantajele centralizarii in administratia


publica
Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a
autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor

4
locale de către cele centrale, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile
centrale şi executarea lui de către cele locale.

Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor publice.


Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea
suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor.

Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării dreptului de


control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce
se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor administraţi.

Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administraţia publică are şi unele
dezavantaje. În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice interesele locale
nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste
interese care diferă de la o localitate la alta.

Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca
urmare supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a
problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale.

Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru,
cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă.

II. Deconcentrarea
Deconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare administrativă şi
descentralizare administrativă. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu
sunt aleşi de electoratul local, ci sunt numiţi de la centru.

Deconcentrarea, în ceea ce privesc serviciile, constă în deteriorarea până la un anumit grad a ansamblului
administrativ din care fac parte, sustrăgându-le autorităţii directe a organelor conducătoare ale
colectivităţilor de care depind şi care nu păstrează asupra lor decât un anumit control, funcţionând
aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordându-le individualitate financiară şi personalitate
juridică. Trebuie studiată cu grijă această mişcare de deconcentrare a serviciilor şi consecinţele sale.
Această formă de descentralizare controlată a luat în majoritatea ţărilor o mare amploare.

Dar, serviciile administrative au totdeauna prin ele însele, prin însăşi existenţa lor, o tendinţă de
autonomie. Aceasta rezultă din organizarea lor, din însăşi misiunea pe care o au de îndeplinit. Bunăoară,
în cadrul unui minister diferitele servicii caută să fie distincte de altele.

Individualitatea unui serviciu este determinată nu numai de specificul obiectului său şi nevoii pe care o
îndeplineşte, ci şi de tradiţiile sale, spiritul care îl animă, a modului de recrutare a personalului său, a
metodelor pe care le practică şi tehnicităţii care îi este necesară. Această individualitate, care decurge din
natura lucrurilor, poate fi întărită şi afirmată, prin aplicarea unui regim juridic special, care separă până la
un anumit punct aceste servicii de altele, dându-le o anumită alură independentă, dar numai de suprafaţă.

5
Separaţia comportă anumite grade, aceasta poate fi o separaţie de ordin financiar, când se grupează
cheltuielile şi veniturile serviciului într-un buget separat, sau prin acordarea personalităţii juridice,
devenind titular de drepturi şi obligaţii, posedând un anumit patrimoniu. Separaţia poate merge până la
acordarea unei conduceri prin organe proprii.

S-a considerat că prin deconcentrare se va îmbunătăţi activitatea serviciilor, conducerea acestora


adaptându-se la specificul sarcinilor respective. S-a căutat, în sfârşit, o depolitizare a acestor servicii,
înlăturându-se influenţa parlamentarilor sau a localnicilor aleşi. In primii ani de după 1989, decalajul
centru-provincie s-a accentuat din punct de vedere economic şi social, dar, o dată cu primele alegeri
locale, a crescut ponderea politică a provinciei la nivel national.

Se apreciază că revizuirea Constituţiei în ceea ce priveşte principiul deconcentrării serviciilor publice era
necesară având în vedere că administraţia locală, de vreme ce se realizează la nivel judeţean şi la nivelul
localităţilor, presupune, la rândul său, o aşezare în teritoriu a organismelor specializate, deci o
deconcentrare spre localităţi a serviciilor, care, în prezent, funcţionează numai în municipiul reşedinţă de
judeţ, respectiv în cadrul localităţilor spre cartiere sau, după caz, chiar spre sate.

Datorită creşterii sarcinii administrative şi a complexităţii crescânde a acestei sarcini, s-a operat în toate
ţările o creştere a individualizării, o diversificare a statutului acesteia, un proces de personalizare a
serviciilor. Pretutindeni a crescut numărul serviciilor deconcentrate mergându-se de multe ori chiar de la
descentralizarea controlată spre cea democratică locală, spre cea a serviciilor personificate. In acest sens,
s-a ajuns la necesităţi şi preocupări de diferite naturi.

Este deci necesar a se asigura o îmbunătăţire a competenţei tehnice a conducătorilor aflaţi în fruntea
acestor servicii, apreciindu-se că, datorită creşterii individualităţii financiare şi a personalităţii juridice, se
vor obţine rezultate mai bune în gestiunea serviciilor. Dar organele care sunt în fruntea lor sunt compuse
din elemente desemnate după moduri variate, care menajează mai mult sau mai puţin autoritatea statului
sau colectivităţii de care depinde serviciul. In acelaşi timp, s-a constatat o anumită obstrucţionare prin
regulile administrative, serviciile fiind de multe ori prinse într-un corset de definiţii şi proceduri pe care
trebuie să le respecte şi care le-ar pune în poziţie de inferioritate faţă de întreprinderile particulare.

II.1. Consecintele juridice ale principiului deconcentrarii


Normarea la nivel constitutional a principiului deconcentrării [art. 120 alin. (1)] produce în plan normativ
o serie de consecinte jurdice transpuse în obligatii specifice ce incumbă puterii publice.

II.1.1. O primă consecină juridică ce se impune este aceea că se creează o obligatie negativă de limitare
a interventiilor de natură decizională directe ale statului, în planul relatiilor sociale locale în materie
administrativă. Această obligatie juridică generală trebuie corelată fără îndoială cu un alt principiu
constitutional, al subordonării ierarhice a tuturor structurilor administrative fată de Guvern, care exercită
conducerea generală a administratiei publice. Cele două principii constitutionale, principii cu aceeasi
valoare juridică, trebuie întelese într-o manieră aparte care să le permită o existentă comună la nivelul
dreptului fără aparitia unor contradictii prin prisma consecintelor juridice rezultate din esenta fiecăruia.
Astfel, putem afirma că sistemul autoritătilor administratiei publice se fundamentează de principiu pe

6
subordonarea ierarhică, fenomenul centralizării statului în acest cadru neputând fi negat, dar trebuie în
mod obligatoriu ca puterea centrală să se limiteze în ceea ce priveúte exercitarea directă a competentelor
sale asupra colectivitătilor locale si să delege, pe cât posibil, o mare parte a acestor competente unor
autorităti publice locale care vor actiona în numele său si sub controlul său.

II.1.2. O a doua consecintă juridică rezultată din principiul constitutional al deconcentrării se prezintă
din nou sub forma unei obligatii ce are drept debitor puterea publică, si anume obligatia de a asigura
mijloacele concrete prin care să se realizeze deconcentrarea, adică de creare a unor structuri
administrative cu capacitate decizională reală, nu doar instituită la nivel formal. Constituantul însusi, în
considerarea unei astfel de obligatii a statului, a procedat la o trasare preliminară a unor astfel de structuri
administrative, precum prefectul, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor în teritoriu sau alte
organe ale administratiei publice centrale din unitătile administrativ-teritoriale. Se observă că prin actul
fundamental s-a creat un cadru general de structuri deconcentrate, revenind puterii publice centrale
obligatia de a crea autorităti decizionale reale prin care acest cadru constitutional să nu rămână o simplă
formă fără un continut concret.

II.1.3. De asemenea, o altă consecintă juridică ce se crează prin normarea deconcentrării la nivelul
actului fundamental constă într-o obligatie pozitivă de trasmitere a unor competente de natură
administrativă reale autoritătilor publice numite de către puterea centrală în teritoriu. Aceste structuri
teritoriale deconcentrate trebuie să aibă o reală capacitate decizională în materie administrativă la nivel
local si nu să se transforme în simple cadre de exercitare a puterii centrale, simple executante ale unor
ordine de la nivel central. Gradul de deconcentrare a statului depinde de raportul competentelor partajate
între centru si extremităti. Deconcentrarea presupune posibilitatea exprimării unei vointe distincte a
acestor autorităti deconcentrate fată de vointa centrului.

Suntem practic în prezenta unui mandat de drept public ce presupune două tipuri de vointă, vointa puterii
centrale si vointa autoritătilor deconcentrate, cea din urmă trebuind să fie conformă primeia într-o
manieră originară.

7
Bibliografie

1. Mircea Preda, Drept Administrativ, Partea Generala


2. Mihaela Carausan, Drept Administrativ, Partea 1
3. Iogovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. 1-2, Ed. Nemira,
Bucuresti, 1996
4. Constitutia Roamaniei, editia a 2 a , Best Publishing
5. www.businessintegrity.ro
6. www.clr.ro