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“Artículo 24. 4. Las penas privativas de libertad no podrán consistir en trabajos forzados y
estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social. El condenado a pena de prisión
que estuviere cumpliendo la misma, gozara de todos los derechos fundamentales garantizados
en este capitula con la única excepción de las que se vean expresamente limitados por el
contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y las normas penitenciarias” (Revista
de las Cortes Generales, nº 2, 1984).
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 44, 5 de enero de 1978, pág. 673.
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Enmiendas no 2, 63, 123, 253, 341, 451, 476 y 604.
La justificación, más allá de la relativa a las previsiones sobre la
Seguridad Social4, incidió en la idea de que las limitaciones a los derechos
únicamente podía provenir de estrictas normas que permitan el
funcionamiento de las instituciones penitenciarias más sin que en ningún caso
permitan alargarse o extenderse gratuitamente a situaciones de represión que
dificultan la finalidad de reinserción social que la pena se propone.
De corte similar, aunque con una mayor amplitud, fue la segunda de
las enmiendas apuntadas (nº 476):
“El régimen penitenciario excluirá el principio retributivo de la pena,
siendo su finalidad la de reeducación y reinserción social, debiendo
salvaguardarse los derechos garantizados en este capítulo, con la
única excepción de los que se vean expresamente limitados por el
contenido del fallo condenatorio y el sentido de la pena. En ningún
caso podrá imponerse la pena de trabajos forzados. El Estado atenderá
las necesidades familiares de los que, en consecuencia de un fallo
condenatorio, se vean privados de libertad”.
Pese a la amplitud de la justificación de esta enmienda, no se incidió
en este específico punto.
Por su parte, en la tercera de ellas (nº 604) se pretendía la inclusión de
una concreta e interesante apelación a la dignidad del recluso así como a los
derechos no afectados por la condena:
“Las penas habrán de respetar la dignidad del reo y los derechos del
mismo no afectados por la condena”.
Su justificación se limitó a una mera reiteración de las previsiones de
la enmienda.
Otro grupo de enmiendas derivó hacia cuestiones conexas a principios
penales, pero diversas al ámbito que ahora nos ocupa. Así, en las enmiendas
nº 253 y 341 se abogaba por la inclusión expresa de la prohibición de prisión
por deudas y la pena de privación de la nacionalidad.
Mayor interés reviste, sin duda, la enmienda nº 451 al querer
introducir una referencia al propio lugar de cumplimiento de la condena, los
centros penitenciarios, no en vano, como así se apuntó acertadamente, la
mayoría de los centros penitenciarios entonces existentes no reunían las
condiciones adecuadas o necesarias para cumplir con los objetivos de
reeducación y reinserción social: “Los establecimientos penitenciarios
adecuarán su organización, estructura y funcionamiento al cumplimiento de
las anteriores finalidades”.
En esta cuestión relativa a la reeducación y reinserción incidió otra de
las enmiendas (la nº 63) que quiso suprimir la referencia a esta última,
reinserción, al entender que era una cuestión reiterativa que nada añadía,
aunque por otro lado lo cierto es que se apuntaba que su inclusión
“equivaldría a la supresión de la cadena perpetua”.
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“Por un lado debe incorporarse a la redacción el reconocimiento de que la redención de
penas por el trabajo comporta el derecho a la Seguridad social, poniendo así punto final a una
larga trayectoria limitativa en este sentido que causaba y podría causar, de perpetuarse, graves
perjuicios no únicamente a los reclusos, sino también a los terceros que de él llevan causa,
completamente ajenos a la relación que entre la sociedad y el delincuente se establece para la
represión del delito...”.
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 82, 17 de abril 1978, pág. 1537
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Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 71, de 22 de mayo de 1978.
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Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 72, de 23 de mayo de 1978.
poder realizar una sexualidad normal”8. En la siguiente sesión, durante la
votación de la enmienda, finalmente rechazada, se busco una redacción
alternativa que tampoco logró el suficiente acuerdo: “La normativa
penitenciaria asegurará a los reclusos el acceso a la cultura y al libre y normal
ejercicio de la sexualidad”.
Finalmente, el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales
y Libertades Públicas recogió estas cuestiones en su artículo 24 con una
redacción que prácticamente no sufrió alteraciones durante el resto de la
tramitación constituyente. Apenas una breve modificación de estilo en orden a
dar mayor importancia a los principios de reeducación y reinserción social,
junto a la inclusión específica del acceso a la cultura y al desarrollo integral
de su personalidad.
Se apuntaba, de esta manera, en el todavía artículo 24:
“Artículo 24 (..) 4. Las penas privativas de libertad y las medidas de
seguridad no podrán consistir en trabajos forzados y estarán orientadas
hacia la reeducación y reinserción social. El condenado a pena de
prisión que estuviere cumpliendo la misma, gozará de todos los
derechos fundamentales garantizados en este capítulo, a excepción de
los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo
condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso,
tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios
correspondientes de la Seguridad Social. Las sanciones de la
Administración civil no podrán consistir en privación de libertad”9.
Durante el debate en el Pleno volvió a presentarse la enmienda de
adición del Diputado Letamendía Belzunce, pretendiendo que la redacción
definitiva en ese concreto punto quedara de la siguiente forma:
“El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma
gozará de los derechos fundamentales de este capítulo y, en especial,
del acceso a la cultura y el ejercicio libre y normal de la sexualidad”.
En el muy escaso debate suscitado por esta propuesta, los contrarios a
la misma incidieron con acierto en lo llamativo de querer resaltar estas
cuestiones y no hacerlo por el contrario con otros derechos como el derecho a
la vida e integridad física, a la no discriminación, a la asistencia letrada o al
honor, por ejemplo10. El resultado de la votación fue nuevamente negativo,
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En su defensa se añadía igualmente que el “desarrollo de la libre sexualidad ha sido
recogido en el dictamen emitido por la Comisión Especial de investigación sobre la situación
de establecimientos penitenciarios y aprobado por tal Comisión (..) dictamen que contempla
este derecho a la sexualidad, diciendo que la privación de libertad del individuo no implica
necesariamente la prohibición de libre ejercicio y desarrollo de libertad de sexualidad, por lo
que en el caso del régimen cerrado o de prisión, se cuidará de que los reclusos puedan
mantener periódicas relaciones sexuales”, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados,
nº 71, de 22 de mayo de 1978.
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 121, 1 de julio de 1978, pág. 2595
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Véase así la intervención del Diputado GARCÍA-ROMANILLOS VALVERDE, donde se apuntó
que “bastaría quizá este argumento de técnica jurídico-política o de corrección constitucional
para impugnarla; pero es que, además, resulta superflua; por otra parte, no es correcto hablar
de unos derechos para las personas que se encuentran en libertad, y otros para los que están
privados de ella (..) aquellos que se encuentran en prisión podrán ver limitado el ejercicio de
alguno o algunos de ellos como consecuencia de la pena”, Diario de Sesiones del Congreso
de los Diputados, nº 106, de 7 de julio de 1978, págs. 2088/2089.
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 135, 24 de julio de 1978, pág. 2949
La nº 45912 ampliaba en mucho las previsiones del artículo haciendo
referencia a los derechos del privado de libertad, cuestiones atinentes a su
trabajo, necesidades familiares u otras de muy diverso tenor:
“El condenado a pena de prisión que la esté cumpliendo gozará de los
derechos fundamentales de esta Constitución, y, en especial, el acceso
a la cultura y al ejercicio de su sexualidad, excepto de los que se vean
expresamente limitados por el contenido de la sentencia condenatoria,
el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. En todo caso, tendrá
derecho a un trabajo remunerado dignamente y a los beneficios
correspondientes de la Seguridad Social. Las sanciones de la
Administración Civil no podrán consistir en privación de libertad. Los
poderes públicos atenderán las necesidades familiares de aquellos que,
en consecuencia de un fallo condenatorio, se vean privados de libertad
y protegerán el derecho al trabajo del ex preso. La autoridad judicial
controlará directamente, a través de los mecanismos que se arbitren
por ley, todo el período de ejecución de la sentencia y cumplimiento
de las penas, resolviendo cuantas incidencias pudieran surgir,
regulando la concesión de beneficios y arbitrando sistemas de visitas
periódicas a las prisiones, para revisión de las mismas y atención a las
demandas y reclamaciones de reclusos y funcionarios. Los jueces, al
establecer la sentencia condenatoria, tratarán de investigar la
responsabilidad de las sociedad que envuelve al inculpado y
determinar las correcciones correspondientes por vía adecuada”.
La última de las enmiendas presentadas en el Senado en este punto (nº
991) insistió en la necesidad de explicitar la importancia del acceso a la
cultura y al ejercicio de su sexualidad. Mantenía así el texto completo tras la
referencia a los beneficios de la Seguridad Social incorporando la siguiente
adenda: “así como el acceso a la cultura y el ejercicio de su sexualidad”.
Durante el debate en la Comisión de Constitución del Senado, y en la
defensa de la enmienda nº 459, el Senador Xirinacs Damians incidió en la
idea de incluir nuevas especificaciones en materia de los derechos de las
personas privadas de libertad abundando igualmente en la necesidad de
suprimir la referencia a las medidas de seguridad, haciendo específica
mención de la Ley de Peligrosidad Social.
Por un lado apuntaba la importancia de que la referencia a los
derechos fuera a todos los contenidos en el texto constitucional eliminando la
reseña al Capítulo Segundo del Título Primero. Ello lo argumentaba de la
siguiente forma “creo que hay que protegerle con todos los derechos
constitucionales. Pongamos, por ejemplo, cómo en el artículo 39, que está
fuera de este capítulo, se reconoce el derecho a la salud; o en el artículo 41, el
derecho a disfrutar del medio ambiente. ¿Está el recluso privado de gozar de
estos derechos?”. A esta especificación se añadía la referencia más concreta
de la salvaguarda especial del acceso a la cultura y el ejercicio de su
sexualidad así como a que la retribución tuviera un carácter digno. Todo ello
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Por un error –que fue aclarado en la Comisión- esta enmienda parecía en principio que
suprimía toda referencia a los derechos del interno manteniendo únicamente la referencia a la
reeducación y reinserción social; así: “Las penas privativas de libertad no podrán consistir en
trabajos forzados y serán orientadas hacia la reeducación y reinserción social”.
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Diario de Sesiones del Senado. Comisión de Constitución, nº 44, 25 de agosto de 1978,
págs. 3309.
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 157, 6 de octubre de 1978, pág. 3419.
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Boletín Oficial de las Cortes, nº 170, 28 de octubre de 1978, pág. 3706.
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Con tono ciertamente crítico, COBO DEL ROSAL y BOIX REIG nos hablan de un “criticable
precepto” de contenido confuso y que puede dar lugar a las más variadas y singulares
interpretaciones, que achacan a las sucesivas modificaciones sufridas por el texto en su iter
constituyente junto a la introducción de formulaciones amplias, resultado de controversias
parlamentarias ante pretensiones concretas de difícil encajo constitucional, “Artículo 25.
Garantía Penal”, Comentarios a las Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, ALZAGA
VILLAAMIL, O., (Dir.) Tomo III, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1983, págs.
88 y ss. En una edición posterior de esta obra COBO DEL ROSAL y QUINTANAR DÍEZ destacan
nuevamente el carácter confuso del precepto de defectuosa formulación, tanto en lo atinente
al elemento subjetivo que en el mismo se refiere, como a las limitaciones o la propia reseña al
sentido de la pena, “Artículo 25. Garantía Penal”, Comentarios a la Constitución Española de
1978, ALZAGA VILLAAMIL, O., (Dir.) Tomo III, Cortes Generales-Editoriales de Derecho
Reunidas, Madrid, 1996, págs. 139 y ss.
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A. TÉLLEZ explica la premura de la aprobación de dicha ley tanto por el contexto de
convulsión que vivían las prisiones de la época como por la firme voluntad del entonces
Director General de Instituciones Penitenciarias, “Aproximación al Derecho Penitenciario de
algunos países europeos”, Boletín de Información del Ministerio de Justicia, nº 1818, 1998,
pág. 700. A esta rápida evolución de nuestro ordenamiento contrapondrá el autor la de otros
países de nuestro entorno como el italiano por ejemplo, donde la adaptación a las modernas
leyes penitenciarias fue fruto de un largo proceso en el que se suceden diferentes intentos de
reforma. Véase, asimismo, GARCÍA VALDÉS, C., Estudios de Derecho Penitenciario, Tecnos,
Madrid, 1982, especialmente las págs 109 y ss, y YUSTE CASTILLEJO, A., “Problemas de la
Ley Orgánica General Penitenciaria en sus inicios”, Jornadas en homenaje al XXV
aniversario de la Ley Orgánica General Penitenciaria, Ministerio del Interior, 2005, págs. 25
y ss.
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El objeto de estas reglas sería establecer los principios y reglas de una buena organización
penitenciaria y de la práctica relativa al tratamiento de los reclusos teniendo como principio
rector el respeto a la dignidad del recluso. Como apuntó F. BUENO ARUS, cuatro décadas
atrás, al abordar la consecuencia de la fijación de estas reglas mínimas, el derecho
penitenciario de los diversos Estados parte, tiende hacia un ideal que es prácticamente el
mismo en todas partes”, “Panorama comparativo de los modernos sistemas penitenciarios”,
Problemas actuales de las Ciencias Penales y la Filosofía del Derecho, Pannedille, Buenos
Aires, 1970, pág. 392.
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En febrero de 2006 ha visto la luz la tercera versión de las Normas Penitenciarias Europeas;
una reseña de las mismas puede verse en MAPELLI CAFFARENA, B., “Una nueva versión de
Supuso nuestra incorporación a los modernos movimientos de reforma
penitenciaria. Una tendencia que tenía como lógico y necesario referente la
prevalencia de los derechos fundamentales y el respeto a la dignidad humana
en este ámbito. Una adaptación que ya había sido iniciada poco tiempo atrás
con la aprobación, a la par que comenzaban los trabajos de las Cortes
Constituyentes, del Decreto 2273/1977, de 29 de julio22, que vino en
modificar el Reglamento de los Servicios Penitenciarios de 195623.
En la exposición de motivos de este cuerpo legal, curiosamente no
recogida en el texto definitivo de la norma, se parte de la idea de la difícil
sustitución de la pena de prisión por otra de distinta naturaleza que, evitando
los males y defectos inherentes a la reclusión, pudiera servir en la misma o en
mejor medida a las necesidades requeridas por la defensa social. Un cuarto de
siglo después esta idea (la pena como mal necesario y su complejo reemplazo)
sigue marcando la pauta de los debates en esta cuestión24. Se pretenden hacer
así buenos los planteamientos que consideran la privación de libertad como
ultima ratio de la ultima ratio25 (visto también ello, incluso, en clave de
“generaciones de derechos”26); una idea que llega a encontrar adhesiones
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La propia exposición de motivos del Proyecto resaltó su creación como uno de los rasgos
más sobresalientes del cuerpo legal; se apostaba así por la judicialización del sistema.
En una reflexión de conjunto sobre esta cuestión J.L. ALBIÑANA, ha destacado que nuestro
sistema se encuentra actualmente a la vanguardia de los restantes ordenamientos del derecho
comparado europeo continental, al menos en dar ese protagonismo al Juez de Vigilancia al
que se le confían decisiones que en otros países todavía están en poder de la Administración o
en manos de Jueces no miembros de la carrera judicial, si bien acompaña esta reflexión de
una más negativa, al destacar que “esta diferencia no puede alimentar unas consecuencias
falsamente progresistas para nuestro marco legal. Porque al margen de la incidencia real que
los nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria han tenido en estos veinticinco últimos años,
nuestra principal Ley Orgánica General Penitenciaria viene muy influida por los criterios
antagónicas que continua e históricamente vienen lastrando la posible modernización del
sistema penitenciario. Pues si nuestra Constitución ha sancionado como mandato-deber para
los Poderes Públicos, una orientación progresista y humanista para las penas de privación de
libertad, el cumplimiento de este tipo de condenas viene tradicionalmente conducido con el
acompañamiento de las "necesarias medidas de seguridad y contención" de la persona interna
en la que todos son sospechosos de pretender quebrantar la condena”, “El control
jurisdiccional del régimen penitenciario”, Jornadas sobre Ejecución Penal. Funciones de los
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, Centro de Estudios Jurídicos, págs. 7/8.
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Una breve reseña sobre los orígenes del control judicial de la ejecución de la pena de
prisión que, nominalmente, se retrotraería incluso a la época de los Reyes Católicos, puede
verse en TELLEZ AGUILERA, A., Nuevas penas y medidas alternativas a la prisión, Edisofer,
Madrid, 2005, págs. 191 y ss.
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En la Disposición Transitoria Primera de la Ley se estableció que hasta que se dictaren las
normas correspondientes, el Juez de Vigilancia Penitenciaria habría de atenerse a lo dispuesto
en los artículos 526, 985, 987, 990 y ss. de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
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Una relación de la evolución histórica de la normativa penitenciaria en nuestro país puede
verse en TÉLLEZ, A., Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurídico, Edisofer,
Madrid, 1998, págs. 172 y ss; así, antes del Reglamento Penitenciario de 1981: Real
Ordenanza para el gobierno de los presidios de arsenales de marina de 1804; Reglamento del
presidio militar de Cádiz de 1805; Ordenanza General de presidios peninsulares de 1807;
Ordenanza General de los presidios del reino de 1834; Reglamento de desarrollo de 1844;
Reglamento de cárceles de capitales de provincia de 1847; Real Decreto de 3 de junio de
1901; Real Decreto de 5 de mayo de 1913; Reglamento Penitenciario de 1928; Reglamento
Penitenciario de 1930; Reglamento Penitenciario de 1948; Reglamento Penitenciario de 1956.
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Sobre esta cuestión, STC 120/1990, de 27 de junio, caso “Huelga de hambre I”.
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