OSZLAK Oscar - La Formacion Del Estado Argentino - Cap 3

9 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO 68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucién provincial. El gobierno nacional garantizé a la provincia el presupuesto de 1859 hasta 1866 y se hizo cargo, ademés, de las deudas de la Confede- racién, de las provinciales y de las nacionales —empréstite Baring— atendidas hasta entonces por Buenos Aires. 69 BI gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdiceién al Banco de 1a Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de na- cionalizacién, Control6 de ese modo el crédito interno y la emisién y circulacién monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la provincia durante los veinte afios anteriores a la federalizacién de la ciudad de Buenos Aires. En 1866 debi6 reintegrar Ia jurisdieeién sobre el municipio, sin haber resuelto el problema de Ia residencia, y quedé virtualmente en calidad de huésped de las autoridades provinciales. Asimismo, durante los primeros afios las prineipales obras piiblicas fueron realizadas por el gobierno provincial. 3 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO War made the State, ‘and the State made war, Cromues Ty InmopucciN “Bl Estado ha muerto; viva el Estado.” Bien podian haber sido éstas las palabras del vencedor de Pavén, luego de que su triunfo produjera el derrumbe de la Confederacién Argen- tina y despejara el camino para la definitiva organizacién nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.! La Promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso hacia auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de cons- truccién del Estado nacional. Un ave fénix parecia renacer de las cenizas de la guerra civil Sin embargo, la confirmacién de la hegemonta portefia sobre el resto del territorio nacional argentino, no signifies la resolucién del viejo problema de la institucionalizacién del Poder que el pais venia arrastrando précticamente desde el momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que desembocaron en la nueva situacién institucional tenian una légica propia, inexorable, predeterminada, independie te de los actores —como afirmaba el general Mitre en su pr mer mensaje al Congreso—, esta légica no podia asegurar la Vigencia continuada de una solucién impuesta a sangre y fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde96 LA FORMACION DEL-ESTADO ARGENTINO Buenos Aires —la “revolucién liberal”— requerfa la eentrali- zacién e institucionalizacién del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido después de Pavén. Era preciso or- denarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de dominacién que harian posible el sometimiento de los diversos planos de interaccién social a las exigencias de un sistema de produccién que se insinuaba con fuerza avasalladora, Por cierto, el triunfo de Pavén creaba una situacién sin precedentes en la historia institucional del pais. A partir de entonces, la lucha politica se entablé desde posiciones dife- | rentes. De un conflicto “horizontal”, entre pares (v.g. lucha | entre caudillos —como en la larga etapa de la anarquia—o | entre bloques formados por efimeras alianzas —como ocu- | rriera durante los enfrentamientos entre la Confederacién Argentina y el Estado de Buenos Aires—), se pasé a una con- _frontacién “vertical”, entre desiguales. Toda movilizacién de |fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores | seria calificada, de ahi en mas, como “levantamiento” 0 “re- belién interior”, Al cardcter segmentario de la organizacién social se habfa superpuesto una dimensi6n jerdrquica. Des- | de un Estado que se erigia como forma dominante de inte- gracién social y politica, como instancia que abarcaba y coro- naba esa organizacién segmentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegeménicas pretendia resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control politico del pais. Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regiones, “partidos”, clases, actividades y hasta familias, es una tarea que sociélogos e historiadores ain tienen pondicnte? ( Convengamos al menos que el centro de la escena politica fue ocupado por una coalicién de fracciones de una burguesia en formacién, implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todavia ristica aunque pujante economfa bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y hetero- géneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional —burocrdtico y militar—de la provincia portefa, constitufa una auténtica clase politica; y 2) [LA CONQUISTA DEL ORDENY LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 97 por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Li- | toral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecien- | temente promovidos a través de esta asociacién. * Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados, distaba mucho de ser una coalicién fuerte o estable. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenza- xfan a manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aqué que el liderazgo inicial de Buenos Aires pronto se diluiria en un complejo pro- oso de recomposicién de la coalicién dominante, cuyos rasgos esenciales serfan el deserédito y posterior crisis de su micleo liberal nacionalista® y el ensanchamiento de sus bases sociales a través de la gradual incorporacién de las burguesfas regionales. Transcurririan todavia dieciocho afios hasta ‘que se consolidara un “pacto de dominacién” relativamente estable. A lo largo de ese periodo, también se irian consoli- dando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con aleances nacionales. El presente capitulo esta dedicado a examinar el proceso de imposicién del orden y de institucionalizacién del Estado nacional durante ese lapso histérico, AMBITOS DB ACTUACION ¥ FORMAS DE PENETRACION DEL ESTADO Hemos visto en el capitulo introductorio que la existencia y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como un verdadero proceso de “expropiacién” social, en el sentido de que su creacién y expansién implica la conversién de intereses “comunes” de la sociedad civil en objeto de inte- tés general y, por lo tanto, en objeto de accidn de ese Estado en formacién. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo competencias, ambitos de actuacién, en los que hasta entonces habfa resuelto —a través de diferentes instancias y mecanismos— las cuestiones que requieren decisiones colec- tivas de la comunidad. Al disolverse la Confederacién Argentina, se retorné de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacién. Con excepcién de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucién de los asuntos “pu blicos” siguié en manos de los gobiernos provinciales y de al-98 LA FORMACION DEL BSTADO ARGENTINO gunas instituciones civiles como Ia Iglesia o ciertas asocia- ciones voluntarias. La construccién del Estado suponia ena- jenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropian- do émbitos funcionales que constituirfan en el futuro su le- gitimo dominium. A su vez, esta apropiacién implicaba una profunda transformacién del marco de referencia de la actividad social. ‘Aun cuando la Constitucién Nacional, vigente desde hacia una década, continué proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organizacién del Estado nacional, su desagregacién e implementacién estaban todavia pendientes. Ello suponia materializar en accién lo que hasta entonces era una formal declaracién de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervencién social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiccién de las provincias, aun cuando su ejereicio por éstas contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En parte, también, de una invasién por el Esta- do nacional de ambitos de accién propios “particulares”, convirtiendo sus intereses en objeto de atencién e interés “publico”. En parte, finalmente, de la delimitacién de nuevos 4m- bitos operativos que ningtin otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia del Estado nacional exigia replantear los arreglos institueionales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la actividad social de un ambito local- privado a un émbito nacional-publico. Pero al mismo tiempo, esa misma existencia del Estado implicaba una concontra- cidn de recursos materiales y de poder a partir de los cuales resultaba posible resolver —mediante novedosas formas de intervencién— algunos de los desatios que planteaba el inei- piente proceso de desarrollo capitalista que tenia lugar pa~ ralelamente. Sin perjuicio de referirme més adelante a las cristalizaciones burocraticas a través de las que se manifesté la accion del Estado, quiero detenerme aqui en las diferentes formas que asumié este proceso de apropiacién y/o creacién de los ‘mbitos de actuacién que constituirian su jurisdiccién fun- LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 99 cional. Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentré los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacién de un ejército y un aparato recaudador verdaderamente nacionales.* Disuelta la Confederacién Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a constituirse en el niicleo del nuevo ejército nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos Aires con efectivos de la Confederacién y transferir- se al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspeccién y Comandancia General de Armas de la provincia de Buenos Aires.5 Formalmente, Mitre organizé un ejército regular en 1864, creando cuerpos de linea que se distribuye- ron estratégicamente por el interior del pais. Sin embargo, transcurririan todavia muchos afios hasta que la institucién militar consiguiera organizarse sobre bases més menos estables. A las dificultades inherentes a la organizacién de sus cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria de milicias, sumarian nuevos obstaculos ma- nifestados on diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional.s Como en el caso del ejéreito, aunque por razones mucho més obvias, la reorganizacién del sistema rentistico y su aparato recaudador se Ilevé a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Ai- tes. No obstante, transformarlos en una institucién implicé desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de las aduanas interiores que atin se hallaban en manos de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impo- Sitivas de la nacién y las provineias, asegurar la viabilidad Presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y Uniformar los organismos de recaudacién y control, y activar Ja busqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes.7 No menores fueron los obstaculos que hallé la creacién de Otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer Control sobre las demds 4reas que el gobierno nacional co- Renzaba a reivindicar como objeto de su exclusive monopolio. Como en el caso del ejército y Ia aduana, en algunas100 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO reas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la nacién algunas de sus prerrogativas, tales como la emisién de moneda o la administracién de justicia de ultima instancia. La aparonte simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se reducfa a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyeccién nacional, sino a apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a través de mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banea. Ganar la confianza de un comercio des- creido por anteriores fracasos, cuyas précticas segufan incor- porando como premisa una total anarquia monetaria; superar las resistencias de los comereiantes y hacendados porte- os, que no consentian en perder el férreo control que ejercian sobre e] Banco de la Provincia de Buenos Aires, prin pal instramento monetario y crediticio del pais; tales algunos de los desafios que recién pudieron vencerse dos décadas més tarde.® Otras veces, en cambio, la provincia cederia prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Luego de Pavén fue el ejército nacional el que asumié esa responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias —especialmente la de Buenos Aires— colaboré en este esfuerzo, fue la nacién, Ia que Ilevé adelante la campaiia y suministré el grueso de los recursos. Pero conguistar el orden también suponta para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regula- cién social hasta extonces impuestos por la tradicién, lega~ dos por la colonia o asumidos por instituciones como la Igle- sia. Su centralizacién en el Estado permitiria aumentar el grado de previsibilidad en las transaeciones, uniformar cier~ tas prdcticas, acabar con la improvisaci6n, crear nuevas pautas de interacci6a social. A diferencia de la apropiacién de areas funcionales bajo control provincial, no habia en estos casos una clara légica de sustitucién. La variedad de 4m- bitos operativos en los que el gobierno nacional comenzé a reclamar jurisdiccién sefialan mds bien un alerta pragmatismo, muchas veces reftido con la filosofia antiintervencionis- LACONQUISTA DEL ORDENY LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 101 ta del liberalismo que inspiraba su accién en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tavo probablemente su més importante manifestacién en la tarea de codificacién de fondo. “ Las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones y précticas socialmente aceptadas, que desde la colonia ya través de la cadtica etapa de vida independiente del pais habian conformado un cuerpo jurfdico amorfo e inconsisten- te, fueron lentamente sustituidos por modernos cédigos. Ins- pirados en la tradicién juridica europea, pero adecudndose a la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimien- tos que el nuevo orden imponfa, estos cédigos anticiparon y regularon minuciosamente los mds diversos aspectos de la vida civil y la actividad econémica.? A veces, la apropiacién funcional implicé la invasion de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando afios més tarde el Estado tom6 a su cargo el registro de las personas, la celebra- cién del matrimonio civil o la administracién de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia.20 Otras veces, supuso la ineursién en ciertos campos combinando su accién con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu- cacién, érea en la que el gobierno nacional tendria una ereciente participacién y se reservaria prerrogativas de superin- tendencia y legislacién general. El caso de los ferrocarriles también representa un tipico eampo de incursién compartida con las provincias y el sectar privade —incluso bajo la forma de joint ventures—. Mencionemos, ademés, las Areas de colo- nizacién, negocios bancarios y construccién de obras ptibli- as, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utilizé la formula de concesién —con sin garantia— para la ejecucién de las obras o la prestacién los servicios, contribuyendo a la formacién de una clase Social de contratistas y socios del Estado frecuentemente im- Plantada ademas en otros sectores de la produccién y la in- termediacién.1 Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el Tépido adelanto tecnolégico, entre otros factores, fueron102 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenzé a promover y tomar a su cargo. En esta categoria se inscriben actividades tan varia. das como la organizacién del servicio de correos y telégrafos, la promocién de la inmigracién, la delimitacién y destino de las tierras publicas, la exploracién geolégica y minera, el control sanitario, la formacién de docentes y el registro estadistico del comercio y la navegacién. En general, el Estado se apropié de las actividades hasta ahora mencionadas sustituyendo en su ejecucién a otros agentes sociales. Esta sustitucién, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracién de Ambitos fancionales cayo control representaria, a la vez, una fuente de legitimacién y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumu- lacién, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definfan como sistema de do- minacién, Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedian terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacién que ientamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones. Pero si bien la apropiacién y creacién de dmbitos operativos comenzé a Henar de contenido la formal existencia del Estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudia en sus raices formas tradicionales de organizacién social y ejercicio del poder politico. Por eso, luego de la instalacién del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pro- nunciamientos de jefes politicos dispuestos a cambiar situa: ciones provinciales adictas 0 contrarias al nuevo régimen, asf como en la continuidad de practicas auténomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer afio de st periodo presidencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias habfan adherido al nuevo orden, se habia hecho necesario prever cualquier reaccién distribuyendo ¢s- tratégicamente las fuerzas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sefialaba que halldndose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo ésta centro de todos los re LACONQUISTA DEI. ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 108 cursos, podian resolverse répidamente las situaciones de desorden o rebelién. En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue- nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la répida movilizacién de su ejército el argumento mas contun- dente para “ganar la adhesién” de las provincias, La centra- lizacién del poder y los recursos resultaban insuficientes. Para ser efectiva, debfa ir acompariada por una descentral zacién del control, es decir, por una “presencia” institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional. Sin embargo, esta presencia no podia ser sélo coactiva, Los largos afios de guerra civil habjan demostrado la invia- bilidad de varios experimentos de creacién del Estado, fan- dados en la fuerza de las armas 0 en efimeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban répidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la or- ganizacién del Estado nacional habia tenido un claro senti do politico, las luchas recientes habfan puesto de relieve el inocultable contenido econémico que habia adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asumia ahora un cardcter diferente. Si la represién —su faz. coercitiva— apa- recia como condicién necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control territorial, la ereacién de bases consensuales de dominacién aparecfa también como atributo esencial de la “estatidad”. Ello suponia no solamente la cons- titueién de una alianza politica estable, sino ademas una presencia articuladora —material e ideolégica— que soldara Telaciones sociales y afianzara los vineulos de la nacionalidad. De aqui el cardcter multifacético que debfa asumir la Presencia estatal, y la variedad de formas de penetracién que la harfan posible. A pesar de ser aspectos de un proceso tinico, las diversas modalidades con que se manifests esta penetracién podrian Ser objeto de una categorizaeién analitica. Una primera modalidad, que Namafé represiva, Supuso la organizacién de Una fuerza militar unificada y distfibuida territorialmente, Gon el objeto de prevonir y sofasar todo intento de alteracién |108 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO del orden impuesto por el-Estado nacional. Una segunda, que denominaré cooptativa, incluyé la captacién de apoyos entre los sectores-dominantes y gobiernos del interior, a tra- vés de la formacién de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y-prestaciones reciprocas, Una tercera, que de- signaré como material, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a través de la localizacién en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para_su progreso econémico. Una cuarta y ultima, que lamaré ideolégica, \consistié en la creciente capacidad de creacién y-difusién de valores, conocimientos y simbolos re- forzadores de sentimientos de nacionalidad que tendian a legitimar el sistema de dominacién establecido. Las préximas secciones ilustrardn los mecanismos espeet- ficos a través de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetracién. Es conveniente advertir, sin embargo, que tratandose de categorias analiticas excluyentes, su examen separado no debe hacer perder de vista la simultanei- LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 105 to represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias.t? Estas mantenfan una guardia permanente sobre cuya base se constituian ejéreitos locales, muchas veces coaligados con los de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejércitos provinciales. Hacia 1861, la Confederacién contaba con un ejéreito de reserva estimado en 121.500 hombres, que caleulos mas op- timistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de la poblacién —una gran proporcién de la poblacién mas- culina adulta— podia ser movilizada para el servicio activo. Claro esta que esas cifras eran puramente tedricas, ya que las provineias tendian a ocultar informacién sobre sus efectivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requerfa el re- clutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta préctica, que continuaria vigente luego de la definitiva orga- nizacién nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio de la conduccién de las fuerzas militares radicadas en su territorio, base de la defensa de su autonomia pero a la vez escollo para la formacién de un ejér- cito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refiriéndose a dad y compleja imbricacién con que se manifestaron en la experiencia hist6rica conereta. ‘PENETRACION REPRESIVA, Esta modalidad implica la aplicacién de violencia fisica 0 amenaza de coercién, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma de control coercitivo fue la institueionalizacién de un ejército nacional. Puede parecer extrafio que medio siglo después de inieia- do el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la orga- nizacién del ejército se planteara atin como tarea pendiente. Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios, libertadores, de Ii- nea, custodios de fronteras interiores. Hubo también intentos orgénicos de establecer una institucién militar permanente, como ocurrié bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso periodo de guerras civiles, la conduccién del apara- la necesidad de establecer un sistema de relevos, basado en l principio de que todos los cuerpos debian participar con igualdad en los diversos servicios militares, sefialaba como su principal objetivo “desarraigar la localizacién de los cuer- Pos, que destruye toda idea de un Bjército verdaderamente nacional” (Memoria Guerra y Marina, 1857). Ya he sefialado que correspondié a Mitre la organizacién de un ejército regular, cuando transcurrfa el segundo afio de su presidencia. Al comienzo, los problemas mas acuciantes a Tesolver fueron: 1) la simultaneidad 0 sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente des- Plazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de Profesionalizacién, derivada de las dificultades de recluta- Miento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejército na- ional, compuesto originariamente de 6000 efectivos, debié afrontar de inmediato la defensa de la linea de frontera con106 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO el indio, al tiempo que acudia a sofocar los numerosos levantamientos producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas portefias.! Por esta misma razén, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucio- nalizacién del poder estatal." La falta de una ley de cons. cripcién obligatoria —problema arrastrado prdcticamente desde las guerras de la independencia— obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias naciona- Jes indisciplinadas, faltos de instruccién y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de I{nea. El gobierno también debié afrontar el problema de la homogeneizacién de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2) no existia una adecuada distribueién jerarquica entre los di- vorsos rangos.15 La creacién de un ejército nacional no eliminé automati- camente a las guardias nacionales mantenidas por las provineias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de Ja autono- ‘mia provincial. Ademas, la capacidad de convocatoria militar continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependia de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local también explica Ja relativa facilidad con que Jos caudillos provinciales organizaron ¢jércitos e intentaron recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional.'6 Durante mas de una década, que abareé practicamente: Jas presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debié enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas ve- ‘ces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una moti- vacién comin: la defensa de las autonomfas provinciales, | amenazadas por la ereciente centralizacién del poder en un | Estado nacional que, a los ojos del interior, enearnaba el pro- | yecto hegeménico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insurrecciones sino también de desplegar una serie de actividades “preventivas”, dirigidas a imponer o restituir un “orden” compatible con un esquema de domi- | nacién en el que la autoridad nacional resultara afianzada. he LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 107 ‘Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el neroismo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en gu lucha “contra la barbarie, el despotismo y la montonera”. Controlada la situacién en las provincias litorales y liquida- das las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuorzas de Buenos Aires!” la organizacién del ejército nacional se plante6 en términos de una disminucién de los efecti- yos movilizados en la campaiia militar y una concentracién de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las sinternas”, peligrosamente acechadas y violadas por incursiones indigenas. La presidencia de Mitre fue un periodo de dura prueba para el nuevo ejército nacional. Cuando recién empezaba la onganizacién de sus cuadros, debié enfrentar compromisos élicos que constituian una formidable experiencia inicidti ca, Sélo entre 1862 y 1868 se produjeron —segiin Nicasio Orofio— 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4728 personas.8 “No se os ocultan las dificultades con que ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejército en pie de guerra”, expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigiéndo- se en 1866 al Congreso: “cuando ninguna preparacién existia y era necesario crearlo todo con la premura exigida por las circunstancias. Armar y equipar un ejército de 25.000 hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades... era una obra que a mas de ser sobremanera costosa para el tesoro, requeria toda la actividad, la energia y el celo de la administracién”. El simulténeo 0 sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera interior,!9 exigié el despliegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos.2? Ello se evidencié en el nimero de acciones milita- tes, en la eantidad de tropas movilizadas y en el volumen de fastos realizados. La intercambiabilidad de las fuerzas (u.g. ejército de linea © guardias nacionales) y de los destinos militares se convir- tié en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declara- cién de guerra al Paraguay?! Ello determiné que, aun en medio de intensas polémicas, el Estado nacional continuara apelando a contingentes de guardias nacionales —recluta-108 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO dos por las provincias— para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentaria sin mucho éxito una suerte de conscripcién obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de Ifnea.*? Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondria innovaciones en el sistema de reclu- tamiento que, en lineas generales, se ajustarian al mismo principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendrian vigencia efectiva. Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvié —como hemos vis- to— de importante refuerzo del ejército regular, ante contin- gencias que colocaban a éste en situacién precaria. Al constituirse practicamente en una institucién permanente, su existeneia posibilit6 y aceleré la capacidad de penetracién del Estado nacional en todo el 4mbito territorial. Cuando en 1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias se hallaban “representadas” en el ejéreito nacional, ponfa de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado nacional habia conseguido ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2) que atin no habfa podido establecer una fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sarmiento, ol servicio de fronteras continuaba Ilevandose a cabo con tropas regulares y guardias nacionales.28 Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuarfa siendo movilizada, no sdlo para custodiar las fronteras interiores sino ademas para sofocar nuevas rebeliones. A los reiterados levantamientos de Lépez Jordan en Entre Rios suce- Gié la insurreccién de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que levaron al poder a Avellaneda. Es- te ultimo episodio militar exigié convocar a 60.000 hombres, que se movilizaron sobre una extensa regién del territorio nacional, librando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y Cérdoba. Un tiltimo y definitivo enfrentamiento, en 1880, cerrarfa un ciclo histérico de siete décadas de guerra civil: la insurreccién del gobierno de Buenos Aires contra las autoridades nacionales, que originé una nueva @ LACONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DEL BSTADO 109 importante movilizacién. Pero para entonces el ejército nacional habfa adquirido un perfil institucional diferente. Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros aiios de la organizacién nacional. Desde 1876, al decretarse el licenciamiento de la Guardia Nacional, habia asumido la ex- dlusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su prota- génica actuacién en los hechos decisives que eslabonaban el nuevo orden habia favorecido su profesionalismo e institucio- nalizacién. Durante 18 afios las fuerzas armadas nacionales habian salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta subordinacién al poder civil, destacada por Sarmiento y Ave- Naneda,** acentuaron su espfritu de cuerpo evitando la divi- sién interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenfan ea- bida en sus filas (0 se iban extinguiendo) los enganchados in- voluntarios, los mercenarios extranjeros o los “destinados” por crimenes. La préspera situacién econémica del pais durante el gobierno de Sarmiento habia permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al dia de los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la forma- cién y perfeccionamiento de los cuadros2* ¥ el avance tecno- J6gico —sobre todo el acceso al ferrocarril, al telégrafo y al nuevo armamento adquirido en la década del 70— multipli- caba la capacidad ofensiva del poder militar nacional?” ‘Tocé a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetracién estatal y control coactivo del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en miiltiples escenarios de combate. Una fuerza que habia conseguido deshacer la Unién del Norte, prevenir los intentos se- cesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria- nas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas 0 santafecinas. Una fuerza, en fin, que Avellaneda concentraria en la “solucién final” del problema indigena, lo cual equivalia a ganar el defi- Ritivo control de extensos territorios y su incorporacién al sistema produetivo. Todo esto suponia mantener el nivel de ac-110 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO tividad y la presencia institucional del aparato militar en gran parte del territorio nacional, no sdlo porque la Campa fia del Desierto?® se extendia a diversas regiones del pais, sino también porque el afianzamiento del control estatal sobre las situaciones provinciales exigia formar y distribuir cuer pos de ejércitos en diversos puntos estratégicos, desde los cuales pudiera ejercerse una eficaz. accién preventiva y represiva. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda el presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el nivel de las dos presidencias anteriores y da crédito a las eri- ticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alsina, en el sentido de que habria malgastado los escasos recursos del presupuesto nacional en militarizar el pais.29 Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de las fuerzas armadas y su estratégica distribucién y empleo significaron un invalorable recurso politico. Seria precisamente la conciencia de este nuevo poder del Estado, la tardia comprobacién de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno nacional habia diferenciado su base social de apoyo de la poderosa burguesfa portena lo que lanzaria a Buenos Aires a intentar detener el avance del vastago cuyo desarrollo siempre creyé controlar. Entonces ya seria tarde. Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras pueden servir para completar la caracterizacién del aparato represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetracién institucional. Entre 1864 y 1879, el total del personal civil y militar empleado por el Estado se mantuvo entre 12.000 y 18.000 personas, En ambos ais, sélo el personal de tropa constituyé aproximadamente el 50% del total.20¥ en los momentos de crisis, en que una rebelidn ola intensificacién de las operaciones militares requeria el re- clutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas movilizadas podfa aleanzar a varias decenas de miles. Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la poreién mas sig~ nificativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la deuda publica, en gran parte afectados a la obtencién de recursos para sostener el aparato militar, el presupuesto bélico su- peré casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno. LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 111 En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda publica y el presupuesto militar representaron las dos ter- ceras partes de las ejecuciones totales.5! La guerra de la Triple ‘Alianza consolidé aun mas esta estructura presupuestaria, al elevar tanto la significacién de las asignaciones a Guerra y ‘Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del gobierno nacional) como el pago de la deuda puiblica. Tal como se desprende de los cuadres 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbie- ron précticamente la totalidad de los incrementos producidos en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%. El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato represivo, puede también constatarse —y hasta cierto punto medirse— a través de la comparacién de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grafico I se han dispuesto ambas series para el Mi- nisterio de Guerra y Marina, De su lectura surge que hasta 1880, el Estado no tenia ninguna capacidad de prever el vo- Tumen de’ sus gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en la década del 80, la discrepancia resulta cada vez més insignificante. Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador peso que tuvo el componente represivo en la configuracién ini- ial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crédito. En parte, su obtencién fue posible merced a un celoso cumpli- miento de los servicios de la deuda publica. A su vez, el flore- cimiento de los negocios, al amparo de un “orden” que tendia a desligar ol dmbito de la produccién y el comercio de la lucha armada,*? provocaba un continuo aumento de las rentas estatales.%3 Bste constante aumento, unido al hecho de que ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumplia es- trictamente sus compromisos financieros, empezé a despertar el interés y la confianza del capital extranjero, avido en ese entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este modo, se consiguié activar un poderoso mecanismo de ab- sorcién de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.*47 “aad cod asco 9 santa 89 991 2 NY ag 8 "pare PA A nays pt cAzpO HD Tx pH mp SA ep pao 2 ‘mu op ame Asap sly p spo saFpINER AUR saad = 2 pK OSI FH EU pe I 2 | users wine meuye | SLUSESE wows eset ~seaverte § | was ae sn Ta cman wna inact 3 | ome asm oa a ve aaa S| smn een cite ots aoeserte cr ‘aE tes ‘eat 5 | sis wrt wont ras a sorurte ‘eat g | ones east aves sur ornrst str usestte 5 | seem want v0 re Tea wie al 2 | ono apart ‘srivt neat weenie eae covet g | wrere fama ese wut rat wine versie tet 2 | www weet were writ ct roeeet uremia 3 | wus = raise eR sect 0 wiuee 2 | wore = emus ara mero ree S| owe = ‘SsotsEE ise sa covert (a “BUEN i cesure sie 500076 wore vovecre 5a a = wares seins ws ave senvece = anaes meuel ——ese0EL ‘ER erse8s ose - ‘sort eNO ape eas ‘saat 8 teeear ve = eae? ‘wragt oF eaoLs steer 5 eee = caver scot Nar a0 ewuice 8 eer = moves. __ neat awe a) 9 01L | S| issn = rio weer ava ‘rts ‘wet Q ver = ‘erw701 ‘00 rete Toe om 8 | oom = wits ner rue weil en ail g SHEE = ezwee aust urAgr one wre al & | wrasa = wae weet earstor tise co 3 | amen net vat Bese oe ase = mt co han “_ aon a “ a - sua sd) = Jevo.»ou owss1408 jap souysendnsaid souorynaaly ef a - {ovponyus LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO, {LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 115 Cuatro 2 [ DD Gobiemo naonal Guado3 Efecuionespresupuestrias (1863-1890) _ LD | Rex odnas del gobo accel ~—=SCSCSCSCS - Pesioo 1863-1880 (en miles de pesos fries) Dax Daron seer See a ans 1 an 683 2207 ss - 52,8 Tiny sme 5) 23 7 — aval 2886 Was sas ze su ay a) uaa 100761 seta 8 vain essen aaa 186) ane 165167 asad ast resian 200 wna xs? rams 26 ms waste ssn ane vale - _ toe 1.6562 rae uns aa — 125447 UBT vasa ras sma 8 TO tannin ae Maras sr ds ec, Rees pn Bh vu Di ein sn can ttc teg ‘poy os REIN HH Ak NI i 2 | = wee ss oe aoe : qe ey weet ne acoso 3 we ate wie ae te sen eee ch S| we 8 mt wet ae a0 are sorta i |e oo asta aoe 8 | te waste wea ea B |e we nwt ite tua we foe me amen raea ot sr oe 2 |e amas se mea sou fewer B [we we eevee mA & | = rar “or g) = eae a) @ |= wet g) 50> eee or iets 8 = = = = vee: wel ont sae 9a ee oc es SS ss at = ws ww mt oe ee == reese ae ast = — = 85° owe we et sar ‘FL ¢ = — _ — 19%. at te OR ‘sor earl [=> tite oi ete [=> we wyatt ¢ |= >> wes wae é = - - - ‘Sit 660 te sm ato g — — _ = co e067 elt 6 sort i |=_ = ee 3|)>_ Se 4 tt wwe etek me eet 2 ee ee ee) a re seg ve {S2)an sosed op se) ua) (0681-2981 wojsisaxdiut ap aaxpuy a sounjsandnsaid sauopmela ‘sopojsandnsaid sojsog a . ‘povpon usLACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DBL ESTADO 119) 18 LAFORMACION DEL ESTADOAR Grice 1 DT Ins de inprevhiied presouestarn del iodo agent” - ten te 0 a : ws Gente a oo Fag 12 189 ie9 ® ‘wo 0 ve of Sarat ta 6 Ti 6 Pe fl | aL td : EEE ‘ a | | | ot ® \ | a | 3 | 5 tn | in = 100 * 10) 0 | ‘ vo fi vo El - 0 veal Dice pepe.) 09 | ‘gs a. ~ ml [|120 1LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO PENETRACION COOPTATIVA ‘Como he sefialado, la penetracién cooptativa se refiere a la captacién de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a través de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones reciprocas tendientes a preservar y consolidar el sistema de dominacién impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas mas elementales del juego politico: debi- litar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacién entre cooptacién y otras formas de penetracién estatal, que en experiencias histérieas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de tacticas y recursos puestos en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todavia no suficientemente aclarados del proceso de constitu- cign de la dominacién estatal Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacién ya habjan sido ensayadas por Buenos Aires durante los afios de virtual secesidn de la Confederacién Argentina. Hemos visto que ni las clases dominantes portefias constitufan un bloque homo- géneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen del separatismo portefio, el gobierno de Bue- nos Aires dicté una ley autorizando al Poder Ejecutivo a ofectuar los gastos necesarios para el envio y desempefio de una misién a las provincias del interior —confiada al general José Maria Paz— “con el objeto de promover los intereses comunes de todo género y de fortificar las relaciones re~ cfprocas”. Aunque el objetivo inmediato de la misién —des- baratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso Constituyente— resulté un fracaso, la iniciativa mareé el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir @ Buenos Aires en el nticleo de la organizaci6n nacional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento po- Iitico de la accién paralelamente desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la politica seguida después de la batalla de Cepeda posibilité que ol LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 121 Partido Liberal que dirigia “se hiciera un poder nacional”.35 No en vano Buenos Aires habia observado durante casi una década la experiencia de la Confederacion. Habia detectado sus debilidades, conocia a fondo los pilares que sostenian ese precario edificio y aquellos que podian desmoronarlo. Y no habia desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza. A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia federalizada (su natal Entre Rios) y en relaciones per- sonales con caudillos locales, resabio de la tradicién rosista, cuyo apoyo lejos de ser incondicional debia ser objeto de ne- gociacién permanente.? Como fundamental factor de cohe- sign politica, Urquiza represent6 la continuidad de una préc- tiea de dominacién personalista que al no contar con el sus- tento de una alianza politica estable ni haber impuesto la os- tructura formal de la constitucién, fue ineapaz de oponer ‘una resistencia eficaz a la accién disolvente de Buenos Aires, Su gobierno, asi como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederacién para subsistir sin la provineia porteiia. Para ser viable, el Estado nacional debfa contar con una clase social capaz de articular la economia a nivel nacional y desequilibrar la correlacién de fuerzas politicas a nivel regional.58 Buenos Aires promovié toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliar- se con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba dema- siado. Aunque fraeasé en este propésite, su accién no seria ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavon. Por otra Parte, no descuidé ocasién para socavar la adhesion de las Provincias al gobierno del Parand o para comprar la lealtad de jefes u oficiales confederalos.19 Durante el interregno entre Pavén y la asuncién de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumié de hecho el gobierno nacional. A partir de alli, como ocurrié des- Pués de la Revolucién de Mayo, como lo intentaron infruc- tuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debio enfrentarse una vez mas al mismo dilema: diferonciarse de Su matriz portena sin traicionar los intereses asociados al Puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera122 LA FORMACION DEL BSTADO Al sNTINO excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se erigia la “idea federal” como formidable obstaculo a las posibilidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la accién desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionaliza- da en el discurso politico como “ganar la adhesién de las provincias”, su intencién tiltima fue mas bien desplazarlas como eje de articulacién de relaciones sociales y sustituirlas por una instancia territorial y socialmente mas abarcativa. ‘Sin embargo, las provincias no podian ser ignoradas en su fundamental papel constitutive de uno de los poderes del Es- | tado. La constitucién de 1853, que creé el mecanismo del Se- | nado, convirtié a este érgano en “la verdadera llave maestra L del sistema politico”.40 Formado por 20 senadores del interior y ocho del Litoral (mas dos que corresponderian a la Ca- pital Federal una vez instalada), con entera independencia de faturas fluctuaciones de la poblacién, otorgé al interior mayoria permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la sancién de cualquier ley. Por eso, ganar la “adhesién” provin- f cial implicaba la creacién de mecanismos que contrabalan- cearan esa importante fuente de poder que habia quedado \ formalmente reservada a las provincias, procurando un cre- | ciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejarian ademas la necesidad del Estado nacional de diferenciarse institueionalmente de las provincias, provocarian bajo nuevas formas una reedicién del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacién de la autonomia del Estado nacional presuponia negar que la autoridad que investia emanaba de la soberania y autonomia provinciales —posicién ardorosamente defendida por Alsina y Tejedor—. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento mas tarde, su autoridad antecedia a la de las provincias y era constitutiva de ésta.41 La historia de esos adios estaria matizada por innumerables episodios en los que este principio no siempre seria res- petado por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados entre éstas y el gobierno nacional giraria alrededor de sus respectivas autonomias.*? E] ambito jurisdiccional ¥ el poder decisorio de cada parte se pelearian palmo a palmo.. Y no sélo a través de una discusién teérica, que desde ya fue LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 123 intensa, sino ademds mediante la produccién de hechos que pondrian a prueba las fuerzas de cada contrincante. En ese proceso se cristalizarfan nuevas reglas del juego que acaba- rian por redefinir las caracteristicas del sistema politico. La autonomia y jurisdiccién funcional de las provineias se irfan desdibujando al ritmo de la multiple accién penetradora del Estado nacional. Desde el punto de vista de la modalidad que aqui nos preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes del interior, no tanto como representantes de intereses regionales 0 locales sino més bien como componentes de un nue- yo pacto de dominacién a nivel nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa provincia portefia no resignada a perder sus privilegios, por otro, el Estado nacional jugé sus cartas a dos pun- tas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires para someter a las provincias interiores; otras, valiéndose de pactos y coaliciones con las burguesfas provinciales, para contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesia portefa. Ademas de la represién abierta, utilizada extensamente sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de cooptacién. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confe- deracién éstas debian contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del gobierno nacional, la situacién se invirtié a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los prime~ 0s afios de su presidencia, en que el descalabro de las finan- 2as provinciales ocasionado por las guerras civiles demand6 la contribucién del gobierno nacional para la atencién de los £astos mas elementales. Con el tiempo, sin embargo, la significacién de esos subsidios tendié a decrecer. Su monto en las asignaciones presu- Puestarias se mantuvo précticamente en el mismo nivel ab- Soluto durante casi tres décadas. Mas ain, disminuy6 du- Tante los gobiernos de Avellaneda y Roca y s6lo hacia el final del gobierno de Jusrez Celman recobré y superé en algo sujf 124 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en @ euadro 5. No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade. cuados como indieador de la importancia de estos subsidios, ya que de acuerdo con los criterios de asignacién empleados, los mismos tuvieron un peso diferencial segtin las provinciag consideradas. En principio, se establecié una distincién entre “auxilios” y “subsidios”, es decir, entre contribuciones ex- traordinarias motivadas por acontecimientos que amenaza, ban la viabilidad financiera de una provineia y aportes ordi. narios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se adopté, como norma de aleance general, acordar a cada provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de “auxiliar” adicionalmente a algunas de ellas. Se se- Halaba explicitamente que las provineias que tenfan mayor poblacién, también obtenfan generalmente mayores recur- £05, por Io que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme.*® De aqui que el peso del subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de San Luis recibia un subsidio del Gobierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (u.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rigja préeticamente doblaba la cifra de sus recursos (45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). También en provincias como Catamarea, Tueumdn y Mendoza la propor cidn era bastante significativa. Por lo tanto, la stibita suspensién de las subvenciones a provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos al gobierno nacional, constitufa un instrumento de accién politica que, hébilmente manejado, permitia consolidar las posiciones de sus aliados en el interior. Similares efectos producta la utilizacién de cargos piblicos como mecanismo de cooptacién. La declinacién de las | economias del interior, acentuada con escasas excepciones @ partir de la organizacién nacional, convirtié al empleo publi- | coen un importante factor compensador, pero a la vez en un preciado instrumento para la captacién de apoyos al gobier- | no nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional | {LA CONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSTYTUCIONALIZACION DBL ESTADO 125 Cundea $ ‘Subsidios del gobierno nacional a las provincias Periodo 1863-1890 (en miles de pesos fuertes) m2 oat on __ 0 aye 0 oo 10 i) Ed us ane 09 149, on Fn Me hl Mi dad, tt.128 {LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEI, ORDEN Y LAINSTITUCIONALIZACION DELESTADO 127 J con este objeto durante el periodo 1862-76, especialmente a través de la creacién de nutridos contingentes de funciona. | rios nacionales y provinciales, de profesores y maestros —en colegios lamados precisamente “nacionales” por ser pagados por el Estado— de miembros de las fuerzas armadas, del po- Condo 6 Esimacin de funcionarios plies nconles en 1876 } der judicial, ete.#® Senala este autor que los ocupantes de es. Deve fo, tah, me: from tos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad 4 Ser ees \ politica de un interior donde los “dostores” desplazaban de- wa = = | Snitivamente a los militares y caudillos. De ahi que las ca En st oi | pitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente i 2 \ centros administrativos.43 5 7 = El nepotismo y la institucion del spoils aystem, consecuen- lusts 13th cia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multi- plicaban el uso instrumental de los cargos publicos, ya que Ja eleccién de un gobernador o de un presidente trafa apare- jados cambios en la administracién publica, desde los nive- Jes més bajos de las municipalidades hasta los mas altos de los ministerios.47 Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nimero de empleados piiblicos nacionales radicados en el interior, Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se limitaba précticamente a las aduanas y receptorias existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que funcionaban vinculadas al tréfico aduanero. S6- lo 18 aftos después, una elevadisima proporeién del personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado 0 se desempefaba en forma itinerante en el interior del pais. De acuerdo con una estimacién que he efectuado para el afio 1876, sobre una dotacién total de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funciones desarrolladas en las provineias. Si bien gran parte de este personal era militar, también la dotacién civil (y el clero, @ cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritari0 respecto al redieado en Buenos Aires (véase cuadro 6). Se trataba, sin dada, de una situacién verdaderamente excep- cional, por cuznto la centralizacién de la dotacién y recursos del Estado en jurisdiecién federal seria posteriormente 1a regla. 3982 ass Fee od shee de a Psp lo rts Mem de nego 1. Un tltimo mecanismo, quizds el més evidente y el que més atencidn ha recibido por parte de Ia literatura especiali- zada, fue cl do la intervencién federal.«® Acordado constitu- cionalmente por las provincias al Poder Hjecutivo Nacional, este recurso le permitia intervenir en los asuntos provinciales a fin de “restablecer la forma republicana de gobierno/ cuando ésta se hallare amenazada”. La relativa vaguedad del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su aplicacién no tuviera una modalidad precisa. ¥ no creo que haya sido casual que la especificacién legal y reglamentaria de este atributo del Estado nacional haya estado precedida de una larga préctica, a través de la cual se fueron experi- mentando métodos ms 0 menos eficaces para convertirlo en un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales. Los computes estadisticos que efectiian Sommariva y Bo: tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitati Yo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades coneretas de intervencién federal. Las circunstancias fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislacién sobre el tema, muchas veces denunciada en las memorias del ministro del128 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecio. nal de los comisionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reac. ciones provocadas o fuerzas militares disponibles. El empleo de la fuerza armada, la suspensién de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratégica de] interventor para no legitimar con su presencia elecciones in- deseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de no interveneién a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrec- tos operantes en otras que demandaban la intervencién, fueron algunos de los medios de que se valié el gobierno nacional para hacer més efectiva la gestién de los comisionados federales.* Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenfan un caréeter y una base local, y s6lo ocasional- mente se extendian a otras provincias, el principio divide et impera le permitié prevenir coaliciones® y enfrentar a las provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable, que allanaria el camino al régimen oligdrquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos federalistas que ain se oponfan a su pretensién de concentrar y centralizar el poder politico. Antes de culminar el perfodo presidencial de Mitre, este mecanismo ya habfa sido largamente ensayado. En sélo un afio (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Catamarea, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Cérdoba y Tucu- mén sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la intervencién federal. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional fue progresivamente configurando una cierta filosofia sobre el significado y aleances de este atributo constitucional, aun antes de que su ejercicio fuera reglamentado por Ia legisla- cin. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habria de regir en este aspecto, la que extendia sobremanera la interprota- cién que un criterio mas ajustado podria otorgar al texto constitucional: 1A CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 129 “Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misién de la autoridad Nacional cuando es llamada A intervenir, es un mero instramento de po- ‘er que va solo & sostener 6 reponer al Gobierno que le Tlamé en su auxilio, esta preciosa garantfa eon la que la eonatitucién ha entendide ase- ‘gurar Ia ostabilidad de las instituciones republicanas, —soria una garantia acordada 4 los malos Gobiernos, 4 1a opresién, al despotismo. Preten- der limitar las facultades del poder interventor, en previsién de peligros ‘quimeros 6 en castigo de pretendides abusos reduciéndole al rol de simple espectador de los estravios del Gobierne que sostiene, por grandes ‘que ellos sean, —es convertirle en verdugo del pueblo, euyos surimien- ‘tos es Namado 4 presenciar, sin tener el poder de hacer cosar, buscando ‘en Ia ebservancia de la ley la armonfa de todos los intoreses y de todos los derechos. El Gobierno de la Nacién jams podria aceptar tan funesto ‘y menguado rol” (Memoria Ministerio del Interior, 1868). Los gobiernos posteriores continuaron empleando la in- tervencién federal como un recurso habitual, pese a que la opinién publica consideraba este procedimiento como un rei- terado avasallamiento a la autonomia provincial. Juérez Celman legaria al extremo de afirmar que todas las inter. venciones federales constituian “actos de administracién” (Mensaje, 1887), con lo cual pretendia legitimar la intromi- sién federal en las provincias y la digitacién de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente. La intervencién federal no fue un mecanismo destinado ‘inicamente a restablecer ol orden o “asegurar la forma republicana de gobierno”, como lo queria la Constitucién. Su uti- lizacin selectiva apunté mas bien a la conformacién de un sistema politico en el que los “partidos” provinciales dominantes se someterian a las orientaciones fijadas desde el gobierno nacional. Por eso, un andlisis de la penetracién cooptativa no puede dejar de considerar el cardcter y el papel ju- gado por los partidos en esta singular etapa. Para ser estrictos, seria erréneo calificar como partidos a Ja inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamien- tos escasamente organicos a través de los que se expresé la actividad politica desde la independencia hasta las tiltimas Aécadas del siglo pasado. Durante ese extenso periodo, el término “partido” se utilizé en el sentido de “parcialidad”, de Corriente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-130 1LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO tos y coyunturales de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que les imprimian un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasién de elecciones, de. signacién de representantes, fijacién de posiciones frente a asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades consti tuidas, desapareciendo tan pronto quedaba Ilenado su obje- to o surgian en su seno diferencias irreconciliables. Su ac- cién se manifest mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades patridticas, clubes politicos y hasta salones literarios y periédicos de opinién. La historiografia liberal nos propone sin embargo tajan- tes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenario de la politica a partidos opuestos: unitarios y federa Jes, “chupandinos” y “pandilleros”, nacionalistas y autono- mistas. Por cierto, més allé de las efimeras facciones que permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como simbolo de identificacién antes que como efectiva gufa para la accién o base para la conformacién de un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido unitario de Rivadavia, Ni que el federalismo de Rosas haya sido mucho mas que una bandera ideologica, por lo demas frecuentemente desconocida en los hechos por los propios federales. Refiriéndose a estos pri- mitivos “partidos” (federal y unitario) surgidos durante el andrquico perfodo posterior a las luchas independentistas, D'Amico senala: esas denominaciones que habfan existido como ealificatives de parti= dos, después se convirtieron en denominaciones eaprichosas, porque i Jos wnos querian Id federacién de los Estados Unidos, ni los atros el sistema unitario de gobierno, Esa divisién ora enteramente personal: ami 0s y enemigos de Rosas” 51 Caido Rosas, tanto en la Confederacién como en Buenos Aires flamantes federales se confundieron con exaltados u1 tarios, creandose bandos con similares teorias de gobiern? pero con diferencias de personalidad en su conduccién. Eran ‘LACONQUISTA DEL ORDEN LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 191 rrtidos personalistas, a punto tal que Mitre goberné con la misma Constitucién de la Confederacién. Luego de Pavén, la divisién del partido liberal parecis reactualizar la contradiccién federalismo-unitarismo, expre- sada on la creacién de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas por Alsina y Mitre. “Bsas personalidades no querfan confesar lo vaeia de prineipios que era Ja plataforma de cada una, y en articulos sin numero, hacian un galima- ‘ias, que ni ellas ni nadie comprendia, y del cual parecia deducinse: que Jos nacionalistas (Mitre) querian la Naeién Argentina predominando sobre las Provineias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autono- ‘istas (Alsina), querian que las provineias primaran sobre la Nacién, 0 sea un gobierno descentralizador y moderado, Pero luego se vio en la pprctiea, que las que subfan al poder cambiaban banderas eon los que ba- jaban y los alsinistas co hacian absorbontes y fuertes eon Sarmiento y ‘Avellaneda; miontras que los mitristas se convertian desde abajo en des- centralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos...”52 Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creacién y disolucién de clubes politicos y en la frecuencia con que los integrantes de esa verdadera “clase politica’, cabeza visible del nuevo régimen, cambiaban de “partido”.59 Ello revelaba una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones adscriptivas e intereses eambiantes, antes que a principios ideolégicos contradictorios. Pero esta misma fluidez. permitia al presidente de turno combinar y manipular sus varia~ dos recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones Provinciales que le eran favorables y volear en su favor las contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemen- tela tutela de Buenos Aires y que atin no contaba con apo- Yos claros —y sobre todo estables— en el interior, debia alen- tar un juego politico abierto en todos aquellos casos en que Potenciales aliados podian legar a controlar la escena polt- tica provincial, acudiendo en su auxilio—y cerrando el jue- f0— cuando las circunstancias resultaban desfavorables. Despojada de retérica, la definicién inicial del gobierno de Mitre sobre intervencién federal y papel de los partidos re- Sulta eoherente con esta interpretacién:132 [LA FORMACION DEL, ESTADO ARGENTINO “Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecido por la Constituecién, el Ejecutivo Nacional ha provurado ser muy so- brio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos interiores de las Provineias. Los intereses morales de las Provincias exi- jen que los partides internos cuya existencia tendrd siempre razin de-ser ‘en pueblos rejides por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estrafias é influidos solamente por Ia disciplina que la ‘misma lucha paeifica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circunseritas y alsladas en cl terreno provincial, 6 mientras no produzean una subversion en el ér. den interno y la consiguiente requisieién que la Constitucién prescribe, ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de Ia eontienda y las solicitaciones que pudieran venir de tno i otro de los partidos interesados naturalmonte en tener el apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada” (Me moria Ministerio del Interior, 1863). A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara este principio, el gobierno nacional no siempre las tendria todas consigo. La incompleta decantacién de una formula politica, en circunstancias contextuales particularmente desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor.*4 Corresponderfa a Avellaneda, mucho menos comprometido con las contiendas partidarias y mucho mas presionado por la necesidad de crear una fuerza politica propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominacién. Su advenimiento al poder, si bien conté con las simpatias de Sarmiento, no fue el resultado de la “verdad del sufragio” que esto tiltimo propiciara,%S ni de una aceitada maquinaria politica.s* Pero una vez en el gobierno, apel6 a todos los recursos para consilidar un mecanismo politico-partidario que, mediante el control de la sucesiGn presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del régi- men.§7 PENETRACION MATERIA « Bajo esta denominacién incluiré aquellas formas de avance del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamen talmente a incorporar las actividades productivas desarr0- Hadas a lo largo del territorio nacional al cireuito dinémico LACONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DEL BSTADO 133, de la economia pampeana.** Esta incorporacion producia dos tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando asi las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extendfa la base social de la alianza que susten- taba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores eco- némicos del interior beneficiados por dicha incorporacién. La penetracién del Estado se haefa efectiva en la medida en que Jos recursos movilizados permitfan la articulaci6n de actividades ¢ intereses, conformando nuevas modalidades de rela- cién social. {Pero en qué circunstancias y a través de qué mecanismos se manifestaba su presericia? Plantear el tema de la presencia material del Estado nacional en la sociedad, en un perfodo histérico como el considerado, exige incorporar al andlisis la dimensién fisica 0 geogréfica que enmareaba y constrefifa la vida de esa comunidad. Desde este punto de vista, el pais se reducia a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio, Poco mas allé de sus limites, estos nicleos urbanos reunian la poblacién y la economia de un espacio geogrdfico —la provincia— cuyos contornos politicos, como homes visto, eran més una reivindicacién originada en un localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos de organizacién nacional que un territorio sobre el cual se éjerciese control efectivo.59 El “pais” o territorio heredado de la colonia luego de las luchas independentistas no coincidia con el espacio de la soberania, fuera ésta nacional o provin- ial, Ni siquiera con el que quedara conformado luego de las Secesiones del Paraguay, el Alto Pert y la Banda Oriental. _ Bsa extensa geografia contenia una gradacién de espa- ios diferenciados segin lo que entonces se denominaba “la scala del progreso en la ocupacién del suelo” (Memoria Mi- Risterio del Interior, 1865). La provincia, reducida en su ju- Tsdiccién efectiva a la vida social organizada alrededor de Sus escasas poblaciones, y el Desierto, “inconmensurable, abierto y misterioso” segtin lo describiera el poema de Ole- Sario Andrade, tierra de indios y matreros, constitufan en ®sencia dos paises. Su frontera era objeto de constante lucha ¥ negociacién, y los Ifmites provinciales se expandian 0 es- trechaban en funcién de los resultados de esa lucha.S! Entre134 LAPORMACION DEL ESTADO ARGENTINO la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con sy gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitu. cién Nacional denomin6 “territorios”, y que por coincidir con espacios practicamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordi- nados a Ja jurisdiccién nacional. Esta particular conformacién del espacio habia tenido hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente ais. lamiento, habia debilitado el desarrollo de vinculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores no desdefiables en la intensidad que adquirieron las guerras interiores. También habia impedido la formacién de un mercado nacional. En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del ambito geogréfico inmediato, eran dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que per mitian acceder las antiguas y precarias rutas coloniales.® La cireulacién habia adquirido asi un caracteristico sentido centrifugo, orientada hacia mercados que luego de la independencia pasarian a estar localizados fuera del territorio nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la pro duceién del Litoral pampeano fue acentuando su orientacién hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posicién de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la ereciente demanda para sus productos desde el exterior. A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles ¥ las derivadas de la explotacin pecuaria registraron impor~ tantes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no se compadecia con las inmensas posibilidades que, a los ojo de esa incipiente burguesfa, abrfan la potencialidad del territorio y la sostenida expansién de los mereados externos. Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Uni= dos, otro vasto pais en el que aceleradamente se quemaban Jas etapas que le permitirfan alcanzar un lugar de privilegio en el “concierto de las naciones”.* Esa experiencia sefialaba rumbos y ponfa de manifiesto carencias. Por eso la Constitu: cién Nacional dietada en esos afos no adjudicé al Estado ne cional un rol abstracto ni una misiGn utdpica, sino un pro” grama muy concreto, avalado en situaciones comparables LA CONQUISTA DEL ORDEN ¥ 1A INSTITUCIONALIZACION DBL ESTADO 135 or resonantes éxitos, cuya realizacién no harfa sino mate- ializar un orden social prefigurado en las mentes mas hici das de la época. No es un accidente hist6rico que el proceso de organiza- cién nacional comenzara a transitar terrenos més firmes re- cién al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia entre el pais posible y la cruda manifestacién de su atraso material se hizo mas patética. La organizacién nacional no podfa apelar tinicamente a argumentos ideol6gicos. Si bien la gesta independentista arraigé sentimientos de nacionalidad, al mismo tiempo exalt6 un férreo localismo que se constituyé en importante escollo para el afianzamiento de un orden nacional.* Tampoco era posible construir la unidad nacional mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban Jos largos aftos de guerras civiles. Los vinculos materiales sobre los que se asionta una comunidad nacional eran todavia débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables. Hemos visto que la formacién de un mercado nacional, 0 més genéricamente, de una economfa de mercado, exige como condicién necesaria la convergencia y ensamble de los clasicos factores de la produccién. Aunque el pais era prédi- g0 en tierras, su ocupacién efectiva y puesta en produccién exigia trabajo y capitales. No fue casual que el verbo “po- dlar” se hiciera sindnimo de “gobernar”, en mas que un sentido simbélico.65 De nada servian las tierras ociosas; nada Podia hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de traba- Jo capaz de incorporarlas a la produccién. Aun contando con la poblacién necesaria, dificilmente hubieran podido explo- tarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en ca- Pital fijo y tecnologia que articularan la produccién y la cir- culacién. ¥ hasta tanto los hombres y los capitales no aflu- Yeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir la infraestructura fisica que ligara las distintas etapas del Proceso econémico, la sociedad argentina no romperia su ce- Trado localismo ni emergerfa de su tradicional y mediocre ni- Yel de existencia material. Esto lo sabian de sobra los sala- Geristas entrerrianos, los productores laneros de la campafia naerense, los vifiateros de Cuyo y los importadores porte-138 [LA PORMACION DBL ESTADO ARGENTINO fos. También lo conocfan los intelectuales y “hombres pub. cos” que en la época sefialaron en sus discursos y escritos g programa de transformaciones que debfa dar paso a un nue. vo orden social. Pero cuando en el plano institucional parecfan allanadog gran parte de los obstaculos que se oponfan a la definitivg organizacién nacional, las barreras de la naturaleza y la in. movilidad o inexistencia de recursos seguian erigiendo for. midables escollos. Tomemos como ilustracién las communica. ciones, posiblemente el eslabén mds débil de los cireuitos econémicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior, Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de. los caminos de la reptiblica en estos términos: “Puede decirse sin oxageracién que en la Republica Argentina no hay ca: ‘minos, sino se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas forma. das no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al través de vasias anuras, por en medio de los bosques 0 por las cumbres de las colinas y ‘montanias. En esta inmensa extensign de territorio se eneuentran cator. 00 dior y seis eiudados soparadas unas de otras por eentenares de le: ‘guas, sin que jams la mano del hombre se haya empleado en preparar las vias que deben servir a la comunicacién entre esas escasas poblaciones. ¥ si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estén fen razén directa de la facilidad y rapidez eon que se comunican, mucho ‘debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de les Provincias Argentinas separadas entre sf por largas distancias, y por abstdeulos nt ‘turales que apenas se ha intentado superar” (Memoria Ministerio del In terior, 1863). El dramatico tono de esta descripeién no aleanza sin em bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante.*® La inexistencia de caminos se hallaba asociada @ carencias de muy diversa indole, que se constituian a su vet en obstdculos para su construecién. Ademds de importantes problemas técnicos y econémicos, la realizacién de un cami no dependia de que previa o simulténeamente se resolviera™ problemas de otra indole. Por ejemplo, la escasez de agua ciertas travesias exigia perforaciones en busca de aguas a tesianas. Accidentes naturales como rios y montafias podia" requerir la ereccién de puentes. A su vez, las posibilidades de LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTIFUCIONALIZACION DEL ESTADO 137 jnternarse en extensas y desoladas comarcas debian consi- Gerar la existencia de postas que ofrecieran albrgue y faci- jidades para la continuacién de la travesia. “Postas, correos caminos eran necesidades que no atendfa el gobierno...”57 Por otra parte, y aun satisfechos los aspectos técnicos de un sible camino, su factibilidad econémica dependia en tiltima instancia de un probable volumen de tréfico que justifi- cara la inversién, Estos ejemplos ilustran una tipiea modalidad de eslabo- namiento de la actividad social, en el sentido propuesto por Hirschman.* Hacia “atrés”, la construceién de un camino creaba la necesidad de obras complementarias tales como apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia “adelante”, abria nuevas posibilidades para la ocupacién y explotacién de tierras, el establecimiento de mensajerias y la formacién de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre na- vogacién de los rios originaba necesidades de canalizacién, obras portuarias y de balizamiento, y a su vez hacia posible él transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomen- taba la exploracién de tierras (como el territorio del Chaco) e impulsaba la ejecucién de obras que unfan regiones practicamente desvinculadas entre si. Seria posible construir otras eadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de los fenémenos recién mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido més profundo de estas transformaciones, ya que la utilizacién aeritica de un concepto tan sugestivo como el de “eslahonamiento” conlleva al riesgo de transformar una historia rica en “accidentes” y contradicciones en un mecénico, acumulative y, sobre todo, inevitable proceso de evolucién social. A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales tadica en la peculiar asociacién que en cada caso se estable- ce entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de Un interés y la ereacién de una necesidad. Una oportunidad Supone la presencia de una 0 mas circunstancias favorables Para el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa con- Veniente. Esta conveniencia est determinada por el beneficio probable que la actividad puede reportar a quienes la em- Prendan. En la medida en que éstos pereiben la oportunidad138 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO y deciden aprovecharla, desarrollan un interés, es decir, la aspiracién a una eventual obtencién de aquel beneficio. Sin embargo, oportunidad e interés no son condiciones suficientes para que la actividad sea encarada. Es preciso ademas que el interés sea materializable. Generalmente, obstaculos o carencias dificultan su concrecién por la sola accién de los actores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Pa- ra que “alguien” esté dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un interés, basado quizés en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que también pueda derivar algun beneficio. ¥ asi sucesivamen- te. Los “multiplicadores”, “eslabonamientos” o “circulos vir- ‘tuosas” no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento —y expansién— de la actividad social, Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva- mente en la época histérica que estamos considerando. Més genéricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas basadas en la acumulacién, la propiedad privada y el beneficio individual. Si procuro desentranar su funcionamien- to es debido a que en ese periodo se estaban constituyendo los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que ¢: racterizarian al capitalismo argentino. ¥ es esta especifici dad lo que un andlisis del papel cumplido por el Estado en la articulacién de la actividad social, permitiria esclarecer. an qué sentido fue el Estado argentino un factor de arti- culacién secial? Aunque la pregunta remite a la esencia, a 1a definicién misma, del concepto de Estado, lo que aqui intere- sa es establecer las modalidades especfficas de esa articula- cién. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional tuvo un papel preponderante en la creacién de oportunidades, la generacién de intereses y la satisfaccién de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales cada vez mds amplios. Pero el hecho saliente es que estas formas de intervencién penetraban efectivamente la sociedad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la misma y a su accién en un prerrequisito de su mutua repro- duccién. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvié no solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad [LA CONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 189 nacional atin en ciernes, sino ademas para establecer una yinculacién efectiva entre esa sociedad y el Estado que la ar- ticulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de ar- ticulacién de relaciones sociales es la razén de ser del Esta- do, esta forma de intervencién tondia a afirmar su legitima- cién y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y recursos necesarios, para reproducir el patrén de relaciones que su propia intervencién conformaba. ‘No olvidemos, sin embargo, que la penetracién material fue sélo una de las formas en que el Estado intenté extender su control sobre la sociedad. Por eso quiz4 convenga marcar algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma de penetracién sugiero una modalidad de control social ba~ sada en la capacidad exclusiva —no compartida por ningdn otro agente social— de crear, atraer, transformar, promover y, en tiltima instancia, ensamblar los diferentes factores de la produceién, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetracién material comparte con la cooptativa y la ideol6- gica un comin fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el interés ma~ terial, el afin de poder o la conviccién ideolégica. En cambio, la penetracién represiva implica la aplicacién de violencia fisica 0 amenaza de coercién, tendientes a lograr el acatamiento a Ja voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqui en el control de la violencia, diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetra~ cién, en que el orden se conforma y reproduce a partir de “contraprestaciones” o beneficios que crean vinculos de soli- daridad entre las partes que concurren a la relacién, conso- lidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La Penetracién cooptativa intenta ganar adeptos a través de la Promesa o efectiva concesién de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coali- cién dominante. La penetracién ideolégica reviste la repre- sién desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominacién en hegemonfa, el beneficio particular en interés general.140 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO Claro esté que estos beneficios y contraprestaciones, en tanto estan dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, impli. can a menudo privilegios que, por oposicién, condenan a otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia econdmica, cultural o politicamente marginal. Por eso la re- presién y las formas mas consensuales de penetracién son procesos simultdneos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar también enemigos, y el “progreso” en el que se enro- Jan los unos exige el “orden” que debe imponorse sobre los otros. El revisionismo histérico argentino se ha preocupado a menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fueron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas productivas que acompai el avance del capitalismo, y que el concurso del Estado contribuyé a materializar. La nostal- gica evocacién del boyero, del ristico tejedor, del indio de la tolderfa, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galeria humana que tipificd en la conciencia de las “clases acomoda- das” la barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio sensiblero y en buena medida estéril.6 No resulta itil para comprender la dindmica del proceso que transfor- mé a esa sociedad, creando redes de relacién, homogeneizan- do intereses, originando nuevos sectores de actividad, rele- gando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de una nacién, un sistema de dominacién y un nuevo modo de produccién. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetracién estatal que denomino materiales. ¥ que junto a la represi6n, la cooptacién y la manipulacién ideolégica contribuyeron a crear un nuevo orden. No obstante, soy consciente de que esta abstracta obser- vaciGn deja pendiente un andlisis més minucioso del funcionamiento de este mecanismo de penetracién, Por ello, aunque sin pretender cefiirme a una historia rigurosa, intenta- ré una interpretacin matizada con algunas ilustraciones. Nada mejor que la propia visi6n de los protagonistas par® expresar el sentido de la accién del Estado en este terreno: “a situacién de la Republica exige un pronto y saludable remodio & Is rmiseria que Ia abruma, Todos los espiritus estan ajitados por Ia presi6® [LA CONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSIITUCIONALIZACION DEL BSTADO 141 de necesidades no satisfechas; ol drden, ol respeto & las Autoridades constituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por ol prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe a la grandeza de su ori- jen y a la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irre- sistibles que obran on el seno de las sociedades y que las precipitan a ve- ‘ces en abismos deseonocidos, cuando Ia previsidn de los Gobiernos no se anticipa 4 preparar el remedio de los males, dando direccién saludable 4 esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situacién de la Repabliea en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y dias al tiempo para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los eonfor- te-en st miseria, que moralice sus sentimientes y los encamine al bion y la presperidad comin” (Memoria Ministerio del Interior, 1863), Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la or- ganizacién nacional, tenian un evidente contenido progra- matico, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bastante especificas.7° El desorden era también visto como producto de la miseria y, si el progreso requerfa orden, también el orden requeria progreso. Es decir, el progreso era un factor legitimante del orden, por lo que la accién del Es- tado debia anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que “agitaban los espiritus” y ame- nazaban destruir una unidad tan duramente conseguida. Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de Provincia, el ministro del Interior solicitaba su eolaboracién Para que se suscribiera a la empresa el mayor mimero de Personas, con capitales grandes 0 pequefios, sefialando que este ferrocarril era el primer paso, “la base de un plan de fe- Trocarriles argentinos”. Agregaba que la obra reportaria Ventajas a los pueblos y a los individuos, “acreciendo la pros- Peridad del Litoral de la Republica, y haciendo participar de ella al interior, fomentando en las provincias mediterréneas nuevos gérmones de prosperidad y de riqueza” que asegura-146 LAFORMACION SSTADO ARGENTINO rian la paz y la harfan “fecunda y gloriosa en el sentido del progreso” (Memoria Ministerio del Interior, 1863). El vaticinio ministerial no era infundado. E] pafs habia comenzado a experimentar el impacto de los “caminos de fie ro”, cuya extensién crecerfa a un ritmo vertiginoso,’6 modi- ficando radicalmente la estructura espacial y econémica del pais. En este contexto, fueron muy pocos quienes lograron pereibir los efectos negativos que podria acarrear la particular configuracién adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer tales efectos con marcada intensidad.77 Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin més recaudos, como un agente destructor y empobrecedor que contribuy6 a quebrar un supuesto desarrollo econémico auténomo —lento pero arménico— en algunas regiones del pais, corresponde sefialar que en algunos casos, como en Santiago del Estero, las expectativas que rodearon su llega- da no fueron satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca legaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos para la subsistencia. En muchos casos las vias férreas atra- vesaron zonas desérticas, creando estaciones effmeras que terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teo- ria acompafiaba al trazado de la red ferroviaria, poco signi- fie6 en estos casos. Los pueblos que fueron virtualmente “es- quivados” tuvieron que ejercer serias —y a menudo infructuosas— presiones para lograr el beneficio del algan ramal tardio. El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvid, ademés, como un instrumento clave para favorecer 0 perju- dicar el desarrollo de las diferentes regiones del pats. De- nunciando el supuesto incumplimiento de los términos de las concesiones en materia tarifaria, sefalaba el diputado Osvaldo Magnasco en 1887: “Han servido (los ferroearriles) como los elementos legitimamente espe rados, o por el contrario han sido obstaculos serios para el desarrollo de ‘nuestra produecién, para Ia vida de nuestras industrias y para el dese” LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INST!TUCIONALIZACION DEL ESTADO 147 volvimiento de nuestro comercio.(.) Ahf estén las provincias de Cuyo, por ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fetes imposibles, de im- ‘posiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de esos fetes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus ‘arnes (..) Ahf estan Tucumén, Salta y Santiago..".79 Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que contrasta con el disimil papel cumplido en el interior. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional, pero sobre todo posibilitaron la explotacién de la Pampa hui- meda, generaron un alza inédita en el precio de la tierra y contribuyeron, de este modo, a la consolidacién de los terratenientes pampeanos como clase hegeménica."* Desde esta perspectiva mas matizada, es evidente que los juicios contempordneos sobre el “entreguismo” y los “vende- patrias” —que, sin duda, también existieron— pasan por al- to tanto los factores contextuales y circunstanciales que res- tringian la capacidad de accién de los agentes estatales, como la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos que intervenian en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar la formacién de un mercado nacional y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora del Estado.* Un tiltimo punto, que también requiere alguna reflexién, es el que se refiere a la garantfa estatal de que las relaciones articuladas con su auspicio se perfeccionarian bajo cual- quicr circunstancia. En este particular sentido, la nocién de “garantia” asumia un significado mucho més lato. La garantia del Estado estipulada en un contrato de concesién no se limitaba a la asuncién de un compromiso te6rico ni a la eventual efectivizacién de compensaciones monetarias. Mu- chas veces exigia una participacién intensa y protagénica en el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formalmente podia o no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no podia rehuir. Por ejemplo, en la concesién del Ferro- carril Central Argentino, el gobierno nacional intervino acti- Yamente en el trémite de expropiacién y transferencia de tierras provinciales a la compaiifa propietaria, en virtud del4s. LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO contrato de concesién. Ello supuso presionar a los goberna. dores, urgir a los comisionados nacionales encargados de lag expropiaciones, tranquilizar al director residente de la em. presa, pasar por alto exigencias especulativas de los propie. tarios de tierras 0 asumir costos inesperados.! La garantia funcionaba no sélo hacia los concesionarios, sino también hacia los gobiernos provinciales y los particu. lares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de que el ferrocarril funcionarfa con regularidad, comodidad y seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a exami nar las vias y construceiones para determinar si se estaba en condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los técnicos de la empresa. Recogia, por otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denuncias a la empresa, asumiendo de este modo otra forma de garantfa.*? ‘También el Estado se constitufa en vocero de los accionistas del pafs (incluido el propio gobierno nacional) ante la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representacién en las asambleas, denunciando la paralizacién de obras, exigiendo su continuacién, planteando la reduccién de tarifas para hacer accesible el tréfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras entregadas como condicién contractual. Exeediendo ineluso sus compromisos, llegé a darse el caso de que el Es- tado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de financiamiento.® Otro interesante ejemplo de garantia puede hallarse en la actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut, que inmigrantes galeses habjan establecido en la Patagonia. Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el gobierno asigné en un comienzo la suma de 4000 pesos fuertes. Mas tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con provisiones minimas (por subsistir las condiciones iniciales), acordé un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para viveres. En cierto momento, frente al riese? de que se eternizara el subsidio, comisioné a M. Alvarez de Arenales a inspeceionar el estado de la colonia y sus perspec” LA CONQUISA DEL ORDEN Y LA INSIITUCIONALIZACION DEL ESTADO 149 tivas.* Finalmente, en 1867 Mitre resolvié continuar con gna subvencién de 400 pesos fuertes, a condicién de que los colonos permanecieran en el establecimiento. Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compromisos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales en su rondimiento, la fuerza de trabajo en su reproduecién y Ja tierra en su posesién. Luero, energia y propiedad. ‘Tres fuerzas de cuya debida articulacién dependia el progreso. Quisiera destacar, finalmente, que una importante consecuencia de estas modalidades de penetracién del Estado fue el papel —directo 0 indirecto— que comenz6 a cumplir como empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspec- to, no me refiero solamente al personal directamente empleado por el Estado, sino ademas al constituido por asalariados y trabajadores no permanentes indirectamente retri- buidos mediante fondos ptblicos. Es decir, me refiero a la capacidad del Estado para generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asalariado, extendiendo asf las relaciones de produceién capitalistas. Aunque trasponga un par de aftos el perfodo examinado en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos sueltos observables a comienzos de la década del 80, que permiten inferir la extraordinaria importancia que parece haber tonido este desconocido aspecto de la aceién del Estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congre- so de 1888, el presidente Roca indicaba que en la construe- cién de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particulares (en ultima instancia garantizados por el Estado) se empleaban 14.500 obreros. Este mimero proporciona una Pauta importante para evaluar el considerable peso que te- Bia, dentro de la fuerza de trabajo total, el personal empleado por contratistas del Estado en las innumerables obras fi- Ranciadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta Considerar la construccién y reparacién de puentes y cami- Ros; la construccién de telégrafos, puertos, edificios publi- 0s; la canalizacién de rios; la edificacién de escuelas (a ra- 26n de unas 30 por afio); la conversién de fortines en pueblos; la construccién de ciudades completas como La Plata; la con-150 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO tratacién de agrimensores y técnicos para el estudio de la topografia, medicién y subdivisién de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de defensa de terrenos bajos; o la construceién de obras de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacio. nales.8 Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias reflejan al menos la enorme gravitacién que la presencia material del Estado comenzé a tener en esta crucial etapa for- mativa de la sociedad argentina. PENETRACION IDEOLOGICA A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora, la penetracién ideolégica apel6é a mecanismos mucho més sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre un campo de percepciones, valores, actitudes, represen- taciones y comportamientos sociales claramente asociados a los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, tendieran a legitimar el nuevo patrén de relaciones sociales que se venfa conformando. La penetracién ideolégica, junto con la cooptacién y las diversas formas de penetracién material del Estado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual podia cons- truirse un sistema de dominacién. Si bien, inicialmente, el Estado nacional se habia edificado fortaleciendo principalmente su aparato represivo, ningtin sistema de dominacién estable podia sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso més 0 menos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden. Después de todo, combinaciones variables de coer- cién y consenso han sido siempre las bases de sustentacién de cualquier esquema de dominacién politica. Si bien la penetracién ideolégica del Estado nacional implica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia ¢0- lectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso. Por una parte, la creacién de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una sociedad territorialmente delimitada, que 8 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 151 jdentifica por una comunidad de origen, lenguaje, simbolos, | tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destino compartido. Por otra, la internalizaci6n de sentimientos que entrafian una adhesién “natural” al orden social vigente y que, al legitimarlo, permiten que la dominacién se convierta en hegemonfa. Asi como en el primer caso, la penetracién ideolégica pro- cura crear una mediacién entre Estado y sociedad basada en el sentido de pertenencia a una nacién,8° en el segundo pro- mueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un modo de convivencia, de produccién y de organizacién social que aparece adornado de ciertos atributos y valores deseables, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la promesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equi- dad distributiva que eventualmente climinaré el conflicto social. En ambos casos, sin embargo, lo que esta en juego es la capacidad de produccién simbélica del Estado, que como se recordar es uno de los atributos de la estatidad que ape- Ja al control ideolégico como mecanismo de dominacién, En términos practicos, resulta dificil distinguir histérica- mente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus manifestaciones concretas han tendido casi siempre a refor- zarse mutuamente. A titulo ilustrativo analizaré algunos de ellos, vinculados alas cuestiones de la educacién, el control sobre el culto, el matrimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar que estos mecanismos de concientizacién consiguieron perfeccionarse especialmente después de 1880. La educacién constituyé un vehiculo privilegiado en el marco de la estrategia de penetracién ideolégica del Estado. Al respecto, Tedesco sostiene que “los grupos dirigentes asig- naron a la educacién una funcién politica y no una funeién econémica” vinculada meramente a la formacién de recursos humanos.*? Es decir, las funciones asignadas a la educacién no se limitaron a completar el proceso socializador e integrador de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones culturales hegem6nicos. La escuela primaria cumplia un papel integrador no tanto por la difusién de valores na-152 LA FORMACION DBL ESTADO ARGENTINO cionales tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por la transmisién de valores seculares y pautas universalistas, una de cuyas manifestaciones fue el laicismo.*8 El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar a educacién como instrumento que asegurase la gobernabi- lidad de “la masa”. Un pueblo embrutecido podia operar como base de maniobra de un “tirano” y, en consecuencia, ser “ingobernable”, sin importar tanto que, en estado de relativa ignorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros aportes al progreso material y social del pais. La educacién se concebia mas como garantia del orden que como condicién del progreso. Se privilegiaba, en cambio, la preparacién de sujetos aptos para el manejo de las funciones burocréticas —politicas y administrativas—, desalentando la formacién de recursos humanos idéneos para insertarse en las actividades produe- tivas. En el marco de un régimen politico oligérquico y restrieti- vo, esta concepeién tendié naturalmente al elitismo y el en- ciclopedismo. La creacién de “colegios nacionales” y el énfa- sis puesto en la ensefianza media, en desmedro de la educa- cién primaria, confirmaban el cardcter elitista que inspiraba Ja politica oficial.®? El debato en torno a la Ley 1420 (de educacién comin, | gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el ano | 1883, se vinculé estrechamente con el papel de la educacién \ primaria como instrumento de control social, siendo objeto | de disputa a quién debia corresponder este control. La poli- | tica del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia una extensién del papel del Estado, a través de la expansion | del aparato educativo nacional, una ereciente centralizacién |de las funciones reguladoras y la gradual “expropiacién” de atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde plan- teos “populares”, le disputaban parcialmente facultades de ‘control. Estos sectores advertian en el proyecto oficial un se~ vero recorte a la autonomia de la educacién, que pasaba a depender centralmente del poder politico. En 1883, Eduardo | Wilde reconocfa 1a inevitabilidad del control de la instruc: \cién publica por parte del Estado nacional. LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 163 Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su | origen, a causas similares relacionadas con el poder y auto- | noma relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos | “clasieos”, en la Argentina fueron los grupos catélicos quie- | nes, partiendo de algunas propuestas extremas de integra- cién institucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse 1a Constitucién Nacional, terminaron propiciando Ja total separacién del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso constituir a la Iglesia en una institueién “separada” y auté- noma; por el contrario, buscé sencillamente controlaria, ima- ginando una formula de “unién” que reforzara su dependencia material, institucional e ideolégica. La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta actitud. Esta corriente de pensamiento, hegeménica durante la segunda mitad del siglo XIX, reconocia y valoraba —contra lo que usualmente se supone— las funciones sociales de la religion. La relacién con la Tglesia tenia, para los sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba ala Iglesia. En este sentido, resultan sumamente ilustrati- vos los argumentos expuestos por el diputado Onésimo Le- guizamén, cuando en el debate en torno a la que seria Ley 1420, se oponia al proyecto eatélico en estos términos: “La edueacidn no es un asunto puramente doméstieoo religioso, que afec- ta solamente a las concioncias oa las familias; es un asunto que se rela- ciona directamente con Ia vida social y politiea de la entidad nacional. (0) La influencia de Ia edueaeidn es un modio de gobierno, es un medio de poder sobre Ins sociedades y, tal ver, este es el tinieo seereto porque todos ls poderes se han disputado, en todas las épocas, el derecho exclusivo sobre la educacién (..., os ol poder que en eada nacién es responsa- ble de los destinos del pueblo llamado a educarse. (..) Sila edueacién es ‘un medio de difundir las nosfones clementales de su gobierno, una nae cidn cometeria el acto mas contrario a sus propios intereses dejando que fuesen ensofiados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a dorribar las instituciones que se ha dado...". Camara de Diputados, Dia rio de Sesionas, 4 de julio de 1883, tomo 1, pp. 478-485. Citado en Crist ‘na San Roméin, Raea 9 su tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1988, pp. 5255.154 LAFORMACION § DEL, ESTADO ARGENTINO Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron afectadas por el proyecto oficial que instituia el matrimonio civil. Los antecedentes de esta institucién en la Argentina se remontan a una ley promulgada por el gobernador santafe. cino Nicasio Orofio hacia 1867. Dos afios mas tarde se apro- baba el Cédigo Civil redactado por Vélez Sarsfield, que esta- blecfa el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que se venfan produciendo en la estructura econémica y social del pais impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la institucién matrimonial. El movimiento de bienes y personas imprimia un dinamismo inédito a la sociedad, creando en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar. La ley de matrimonio civil fue aprobada on 1888." Pese a que establecia definitivamente el control civil de esta insti- tucién, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no se apartaba en Io sustancial de las concepciones tradicionales sobre la familia, en particular con respecto al rol de la mujer, a la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratifi- cando asi la autoridad del pater. Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos puntos de contacto entre los sectores mas reaecionarios de la sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defensa de ia familia autoritaria y tradicional, la clara reivin- dieacién del modelo procreativo y la necesidad de garantizar un papel subordinado para la mujer expresaban, en ultima instancia, la adhesin a un modelo de sociedad que no siempre generé contradicciones insalvables entre los hombres del “progreso” argentino. El matrimonio civil era considerado como una institucién cuya funcién basica era “darle hijos al Estado”. El debate de fondo giraba en torno a la familia, concebida como célula 5% cial basica, como el sélido pilar de un ordenamiento social considerado deseable. Como en otros casos, las concepeiones liberales cedieron ante el temor de que los efectos inespera- LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 155 dos de ciertas leyes mas avanzadas acabaran por trastocar el orden constituido. El orden volvia a prevalecer sobre el progreso. Como ultima ilustracién de las modalidades de penetra- cién ideolégica del Estado nacional, me referiré a la institu- cién del servicio militar obligatorio. Si bien en un primer andlisis el tema podria vincularse mds cereanamente con la modalidad de penetracién represiva del Estado, una refle- xi6n mas profunda permite observarlo como un poderoso mecanismo de socializacién y adoctrinamiento. El antecedente més lejano del servicio militar obligatorio fue la “Guardia Nacional”, creada después de Caseros. Du- rante la presidencia de Judrez Celman se introdujo un sistema de sorteos para la conformacién de la Guardia®® y en 1895, en el contexto de los conflictos limitrofes con Chile, se dictaron normas que imponfan la convocatoria obligada a todos los argentinos nativos que hubieran aleanzado los 20 afios de edad.% Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (también Mamada Riccheri) establecié el servicio militar obligatorio. Si bien esta innovacién institucional formaba parte del conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanismos represivos frente a la necesidad de garantizar la soberania nacional, permitia satisfacer a la vez otro tipo de exigencias derivadas del mantenimiento del orden interior. Ha- cia fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante transformacién de la sociedad argentina habia gene- rado diferentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento politico y de accién colectiva que, como nunca en el pasado, preocupaban seriamente a los sectores dominantes. El nuevo ejército creado por Roca durante su segunda presidencia, y el servicio militar obligatorio que aliment6 sus contingentes, nacieron en el contexto de la “huelga general” y la “ley de residencia”, pero sus fundamentos no fueron puramente represivos. La faz eoercitiva del aparato militar se complementaba, por la via de la conseripeién obligatoria, con un poderoso mecanismo de penetracién ideol6gica y control Social claramente percibido por los responsables del proyecto. ‘Nada mejor, para comprobar esta aseveracién, que las palabras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el deba-156 LAFORMACION DELESTADO ARGENTINO te parlamentario en torno a su proyecto de organizacién del ejército sostenia lo siguiente: “Un ejército que renueva asf, periédicamente, reeibiendo en su seno una porcidn notable de la mejor poblacién del pais, y que le devuelve en eam. bio cada ao un contingente de soldados licenciados, preparads, (..) cecha todos los diez anos en la masa popular, cerea de wn millén de bue. nos ciudadanos, y éste es un poderuso instrumento de moralizacién pi. Dliea."99 Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio militar venfa a cumplir fines similares a los contemplados en la Ley General de Educacién y, en mas de un sentido, la complementaba. Luego de pasar por las filas del ejército, el proyecto oficial prevefa que los jévenes conseriptos serian “de- vueltos” a sus hogares expurgados de todo sentimiento con- tostatario y convertides en “elementos de moralizacién p Lica”. Pero ademés, el pasaje por las filas podia constituirse también en un instrumento de homogeneizacién étnica —el mitico “crisol de razas” imaginado por los hombres del 80— frente al cardcter aluvional que adquiria la poblacién a me- Gida que se extendia el proceso inmigratorio. Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente, cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en la siguiente sesi6n del debate parlamentario: “..hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar de refundir en una sola todas las razas que ropresentan los individuos que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino...) Ante todo, segtin nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusién de los di- vorsos y miiltiples elementos étnicas que estin canstituyendo a nuestro pais en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negaré que el respeto, sino el amor a la misma bandera, le observancia de la misma disciplina, y quiz4 los mismos sinsabores, los mismos peligros, asa po- dderosos para realizar esa fusin de nacionales y extranjeres, de que tan- to necesitamos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene sefalado el destino’ 94 La carga simbélica internalizada durante el pasaje por las filas completaba un proceso de socializacién que se de- LA CONQUISTA DEI-ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 157 seaba uniforme, de modo de “argentinizar” 0 nacionalizar més velozmente a los hijos de una poblacién de origenes, len- guas y tradiciones heterogéneas. La fusién, la homogeneiza- cién, el crisol de razas también convertiria a esos hombres en ciudadanos previsibles. Rituales y simbolos —en sintesis, instrumentos de penetracién ideolégica— contribuyeron a “modelar”, en su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino comtin, la sacralizacién de la familia como cé- lula basica y Ambito natural de convivencia, la construccién de un disciplinado “nosotros”, la adhesién a los justamente lamados “simbolos patrios” —a través del juramento a la bandera, la entonacién del himno nacional 0 el lucimiento de una escarapela durante las festividades patrias— fueron algunos de los mecanismos de los que se valié el Estado para crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la convie- cién de que ol orden instituido coincidia con un orden legiti- mo y deseable. CRISTALIZACIONES INSTITUCIONALES Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, en el Ambito del propio Estado nacional también comen: zaban a producirse cambios notables. Su aparato burocrati co y normativo, correlato manifiesto de la dominacién estatal, experimentaba permanentes transformaciones que no hacian sino marcar el ritmo y el cardeter que adquiria su in- tervencién social. La descentralizacién del control, condicién inseparable de la centralizacién del poder, implicaba diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin perder de vista la necosidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un sistema institucional crecientemente complejo. Estas cristalizaciones de la penetracién estatal no eran mas que momentos en el proceso de adquisicién de uno de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones Piblicas relativamente auténomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacién de sus funciona- Tios y de control centralizado sobre sus actividades. La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de158 LAFORMACION eLLESTADO ARGENTINO ‘Mitre® contrasta con la relativa consolidacién aleanzada sé. lo dos décadas més tarde, cuando cuerpos de ejército se ha. laban distribuidos a todo lo largo del pais y efectivos de la armada y prefectura patrullaban costas y rios interiores; co. legios nacionales, escuelas normales y numerosas escuela primarias estatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y colonias; mas de 400 oficinas postales y mas de 100 de telégrafo se habian instalado en todo el pais, ademés de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones de la policia federal y médicos naciona- Jes de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos més extremos del pais; cuadrillas de obreros construian las obras piiblicas més diversas (u.g. puentes, caminos, edificios publicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rie- les, de hilos y postes telegréficos); colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias y territories, asi como hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribufa plantas y semillas en todo el territorio. El Estado nacional se habia convertido en el micleo irradiador de medios de comunicacién, regula- cién y articulacién social, cuya difusién tentacular facilitaba las transacciones econémicas, la movilidad e instalacién de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas repre- sivas y la internalizaci6n de una conciencia nacional. Pero el simple contraste de dos momentos histéricos pue~ de sugerir una evolucién lineal y una predeterminacién exi- tista poco fieles a los hechos. Ya he senalado que en los primeros afios de la organizacién nacional, la imposic’én de un poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente —y una realidad todavia vigente— de autonomias localistas, sino también por la precariedad de recursos con que el gobierno nacional podia aspirar a articular un sistema de dominacién alternativo. E] aparato institucional que surgia en esos primeros afios era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos castrenses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del total de personal a cargo del Estado nacionel. Fuera de LACONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSMTUCIONALIZACION DELESTADO 159 un reducido conjunto de organismos centralizados en Bue- nos Aires, el gobierno sélo contaba con un ramillete de pe- quefias unidades administrativas esparcidas a lo largo de jas fronteras y en las principales poblaciones del interior, he- redadas en su mayoria de la Confederaci6n. Todavia a fines de los afios 60, el personal civil se distribuia entre unos pocos establecimientos de ensefianza, las oficinas de correos y telégrafos, la construecién y operacién de ferrocarriles nacionales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmi- gracién, de estadisticas, de patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y tesoreria.96 En estas condiciones, el gobierno nacional no sélo era “huésped” poco grato en la propia Buenos Aires, sino tam- bién en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tenia por objeto consolidar su capacidad de extrac- cién de recursos y control social. La vastedad de los territorios a controlar con personal y recursos nunca suficientes, asi como las enormes distancias y dificultades de comunica- cion con la administracién central, determinaron que la in- sercién de esas unidades en el medio local estuviera signada por lealtades contradictorias. Una integracién poco conflicti- va exigia por lo general una alta dosis de “flexibilidad” en la aplicacién de las disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las autoridades centrales, lo cual podia signi- ficar desde la aceptacién de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimientos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras formas de corrupeién frecuentemente denunciadas por la prensa y los propios informes oficiales. En el caso conereto de las aduanas y receptorias, la figu- ta del contrabando —que desde la época de la colonia continuaba siendo una arraigada prdctica— aparece sefalada Permanentemente como mal casi inevitable, especialmente en aquellos puestos fronterizos mas alejados, con mayores dificultades de control territorial y menor significacién como Plaza de intercambio comercial. A menudo, la falta de control desde Buenos Aires conduefa a la pronta desnaturaliza- cién de los procedimientos (v.g. mercaderias introducidas,160 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO depositadas en casas particulares y luego recién denuncia. das; utilizacién de formularios no oficiales, facilmente falsi. ficables), a formas de connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comerciantes locales, y al sometimiento 0 de- pendeneia del apoyo de caudillos locales.” La incompleta institucionalizacién de las unidades admi. nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba en su escasa especializacién y reducida legitimidad. Por ejemplo, si bien las aduanas y receptorias tenfan como mi- sidn especifica controlar el comercio limitrofe y recaudar las rentas por derechos, era frecuente la realizacién de “comisiones” para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno paraguayo durante la Guerra de la ‘Triple Alianza 0 Ja eleccién de un nuevo local para la estacién del ferrocarril Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en una misma oficina con la Colectoria de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la posibilidad de eviccién y expropiacién por parte de locadores privados 0 gobiernos provinciales, o la conversion de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos provineiales, En tales circunstancias, resulta destacable el cardcter “explorador” y “empresario” del funcionario destacado en el interior. En un perfodo de profundos cambios en la organiza- cién productiva y espacial, los funcionarios nacionales reve- laban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (0 cierre) de posibilidades de expansién y mejoramiento de los servicios. En este aspecto, asumfan un claro papel intermediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad de su jurisdiccién, sin olvidar naturalmente la promocién de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificacién de procedimientos, la conce- sién de ventajas a comerciantes y productores, la realizacién de construcciones 0 mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros en expansién, ete. Los informes de es~ tos funcionarios también manifestaban preocupacién por las consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la pereepeién de rentas, o por las tendencias centralizantes de la administracién estatal on Buenos Aires. [LA CONQUISTA DEL ORDEN ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 161 Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran- sicién entre la buroeracia colonial y el modelo institucional {que comenzaria a delinearse a partir de la década del 80. En verdad, la herencia institucional de la Colonia influyé en muy escasa medida sobre las caracteristicas que desde un ‘comienzo fue adquiriendo el aparato burocratico del Estado argentino, a diferencia de lo ocurrido en paises como Brasil, Perit 0 México. Fue mas bien a nivel provincial donde esa he- yencia definié con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos.** La observacién es vélida asimismo en el caso de gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Tales, las experiencias de la Confederacién rosista, la Confederacién Argentina y, en menor medida, el Esta- do de Buenos Aires. Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debié afrontar una situacién inédita: continuar atendiendo el funcionamiento de organismos —de la Confedera- cién y Buenos Aires— cuya responsabilidad asumia, tratando de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegurar su gestién. {Cul era el modelo institucional (si es que habia alguno) presente en este proceso de construccién buro- cratica? {Se trataba de una creacién original o se recurria a otras experiencias? Desde el punto de vista de los determi- nantes sociales del modelo institucional adoptado, {qué organismos se creaban en respuesta a (o en anticipacién de) qué problemas? ,Qué forma organizativa (en términos de ubicacién jerdrquica, delimitacién funcional, estructura in- tera, ambito operativo) adquirian y por qué? Incluso, por qué se asumian ciertas funciones como propias del Estado nacional y no de otros ambitos de decisién y accién (v.g. los estados provinciales, la “iniciativa privada”, el capital nacional o extranjero)? Sobre la existencia o no de un modelo autéctono, es evidente que la heterogeneidad congénita del aparato estatal —sus resabios coloniales, ol arrastre de organismos provinciales, Jas precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien asimiladas formulas foraneas— permite descartar, al menos,162 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO toda hipétesis acerea de una presunta concepcién global de la burocracia ajustada a algiin modelo nitidamente reconocible, No obstante, durante los afios 60 y 70 comenzaria a manifes. tarse, cada vez més crudamente, Ja influencia de modas y modelos extranjeros en la organizacién y procedimientos bu- rocréticos. Convendrfa efectuar, tal vez, una breve digresién sobre este fenémeno, puesto que sus repercusiones trascen- dieron el plano de la mera creacién institucional. La imitacién, fruto de la dependencia cultural e ideolégica que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los 6rdenes politico y econémico, influyé el pensamiento y la accién de la época. En un pais nuevo, sin tradicién cultural propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una Espafia decadente,® la clase dirigente argentina miré hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de organizacién social y funcionamiento institucional. Cons- titueién norteamericana, préicticas presupuestarias france- sas, organizaci6n administrativa y comercial inglesas, fueron sélo algunas de las miltiples manifestaciones de esta mime- sis, Sin duda este fendmeno no se dio exelusivamente on la Argentina. Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor parte de los Jatecomers al proceso de desarrollo capitalista. Ideas, innovaciones, técnicas e institueiones administrativas 0 politicas fueron, o bien adoptadas del exterior con adaptaciones menores, 0 bien desarrolladas con consciente referencia a cambios producidos externamente. Sin embargo, en el caso de pafses que resolvieron exitosa- mente las restricciones del capitalismo tardio (v.g. Rusia, Ja- p6n, Alemania) la adopcién y adaptacién tuvieron una contraparte material —condiciones sociales de produccién, forma de insercién en el mercado mundial— que hizo de la imi- tacién una consideracién secundaria en la evaluacién de la eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino G, en general, en América Latina) la adopcién de conceptos y modelos foréneos sobre los estdndares apropiados del com- portamiento institucional no siempre se ajusté a las reales necesidades de la gestién estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad at gentina de la época. LACONQUISTA DEL ORDEN Vil INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 163 En cierto modo, el aparat« » burocrético que se concibe e in- jenta desarrollar en la print >ra etapa de la organizacién na- gional definitiva, constituye un armazén formal que sélo mnuy gradualmente iré adqui. riendo contenido. Si de entrada es revestido de una aparienci a solemne, racional y sofistica- da, no es mds-que para ocullta r las debilidades de un Estado ain embrionario, dotado de re cursos limitados y rudimenta- ios, expuesto al ensayo y al ei rror, pero en el que existe conciencia de que la recreacién cle formas institucionales moder- nas, ya ensayadas en paises m: is evolucionados, aumentaria su legitimidad. Blo le permi tir fa no sélo afianzar su autoridad sino también mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, precisamente en cireunstancias en que el pais comenzaba a convertirse en potiencial plaza para la inver- sign extranjera.200 Desde el punto de vista de la diferenciacién estructural y funcional del aparato buroeré tico, @! gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto en 1a Constitucién Nacional. El despacho de los asuntos a carg‘o del Poder Ejecutivo continus siendo atendido a través de cir co mi nisterios especializados. Resulta dificil sustraerse a la (zentacién de vincular 1a resultante distribucién de funciones: con lets modalidades de pene- tracién institucional del Estad«> y, en tltima instancia, con el proceso de adquisicién de los a tributos de la “estatidad”, In- dudablemente, estos atributos se fueron conformando a tra- vés del involucramiento del Estado en procesos que implica- ban-una profunda transformacién del marco de relaciones Sociales. Esto supuso modalidad!es de penetracién material e ideolégiea del Estado en la text ura de una sociedad que su misma intervencién contribuia a. formar. De aqui la estrecha Vinculacién entre estas modalidiades y el tipo de institucio- hes especializadas requeridas. Tres ministerios se constituyeren en los instrumentos de distintas formas de penetracién ya discuitidas. En primer Tugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del cual se fueron creando e integrando las diferentes unida- les que asumieron 1a conduccién del apara'to represivo del stado, En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articu- \dor de los distintos mecanismos de penetracién cooptativa,164 LA BORMACION DEL EST/\DO ARGENTINO cuya misma denominacién sefial a el cardcter funcionalmen, te indiferenciado poro estratégic:amente critico de su misién, establecer un modus vivendi en tre el Estado nacional y lag provincias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar aliados entre los sectores domin antes locales. Pero algo més; movilizar los recursos e institviciones disponibles para pro. ducir adelantos materiales que, a la par de afianzar Ia labor de cooptacién, permitiera un nasiyor control sobre las situa. ciones locales. Por eso, en sus origenes, ese ministerio asu- mié todas las actividades fwacionalmente no delegadas a otros ministerios: desde la ad'ministracién de correos y telé- grafos hasta la centralizacién. del registro estadistico; desde la canalizacién de las corrienteis inmigratorias hasta la pla nificacién y administracién de las obras publicas o la promo- cién de la agricultura. En tercer lugar, el Ministerio de Jus- ticia, Culto e Tnstruccién Publica, érgano fundamental de penetracién ideologica en sus cliversas expresiones: el derecho, la religién y la cultura. ‘ves vehiculos de formacién de conciencias, de internalizaci6n. de nuevos valores, de legiti- macién de nuevos patrones de interaccién social. Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Hacienda, cuya misién consistfa, respectivamente, en: 1) la gestiGn diplom‘tica tendiente a afirmar la soberania del Bs- tado nacional y consolidar los vinculos que permitieran la in- tegracién de la ¢conomfa argentina a los mereados mundi les; y 2) la organizacién y administracién de un eficaz apara~ to de extraccién y captacién de recursos internos y externos; sobre cuya base udiera asegurarse la normal gestién del conjunto de unidades estatales. NUEVA DIVISION SOCIA. , DEL TRABAJO Verdaderos procesos de apropiacién funcional, estos avances del Estado naciunal darian lugar a que poco a poco 8? fuera conformando un nuevo esquema de divisién social del trabajo. Es decir, los ambitos de accién individual y colectiva se redefinirian en funcién de la presencia de una nueva instancia de articulacién y control social que cuestionaba yrerrogativas, competencias y practicas establecidas, 0 crea- LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DBL ESTADO. 165, pa nuevos espacios funcionales. Ast, los gobiernos provincia~ Jes pronto perderfan a manos del Estado nacional el poder de seunir ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, administrar justicia en ciertos fueros 0 instancias o recaudar aeterminados gravamenes. Su intervencién se concentraria en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el ambito local de la produccién y el intercambio, fandamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo (educacién, justicia, cérceles) y la provision de algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los par- tioulares se enfrentarian a situaciones dispares. En ciertos terrenos, como la enseftanza, la beneficencia 0 el registro civil, sus actividades se verian cireunscriptas, invadidas 0 expropiadas por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecu- cién de obras civiles, prestacién de ciertos servicios publicos) encontrarian oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la garantfa de ese mismo Estado. Quedaria reservado al gobierno nacional un ancho abani- co de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control territorial hasta atraer la inmigracién y asegurar el empleo produetivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar su inversion productiva, o regularizar las relaciones econémicas introducien- do reglas de previsibilidad y sancidn. Es decir, aquellos aspectos de la problematica del “orden” y el “progreso” cuya re- solucién dificilmente podia quedar librada a la iniciativa 0 los recursos de algiin sector de la sociedad civil.1! No obstante, durante el perfodo que estamos considerando la ac- cién del Estado tendié a concentrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban més su iniciativa y capacidad de gestién que sus recursos materiales, por entonces todavia escasos. Caben dentro de esta categoria de actividades la Promocién de la inmigracién, que en los afios sesenta y se- tenta adquirié un auge considerable; la contratacién de em- Préstitos y otras formas de financiamiento extraordinario, destinados en gran parte a solventar los gastos militares pero también a financiar la construccién y garantfa estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesin de crédito a empresarios privados; y, en general, las obras de in-166 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO fraestructura més urgentemente requeridas para acelerar la integracién de los diferentes mercados regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabj. lidad estructural de la economia a las coyunturas externas y las periédicas crisis fiscales, contribuyeron a que la accién del Estado se desplazara erraticamente de uno a otro rubro, en funcién del surgimiento de demandas que los recursos ng siompre permitian satisfacor adecuadamente. Cabe reiterar que esta nueva divisién social del trabajo no sélo tuvo caracteristicas cambiantes durante los dieciocho afios que estamos analizando, sino también manifestaciones diferentes a nivel de las diversas instaneias (nacién, provincias, instituciones civiles) en que se distribufa la actividad social. Asi como durante la presidencia de Mitre se tendieron las Iineas estratégicas de la penetracién estatal on el tejido de una sociedad atin desmembrada y convulsionada por las gue- ras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, déndoles contenido. Si el “orden” fue el lema recurrente en el discurso y la accién de Mitre, el “progreso” fue el leit motiv de la gestién sarmientina. Esta se inauguré bajo los mejores auspicios: una eruenta guerra in- ternacional précticamente terminada, una crisis lanera re cién superada, un generalizado repunte de la produecién y un. clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos Ai- +res.102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un inu- sitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior, Jos ingresos fiscales y el gasto ptblico. La abundancia de re cursos, en gran medida producto de la contratacién de en préstitos en Londres, ereé nuevas posibilidades para la pro- mocién de los negocios y redujo la incertidumbre del gobiern0 respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos: ay my rgaca smuoesSe10 war 51 : te a8 os 1 ‘rg oid era in ‘uci pi oa WS LACONQUISTA DBL ORDEN Y LAINSTITUCIONALZACION DEL ESTADO 167 Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproximadamente el movimiento del comercio exterior —resultado légico dado que la estructura tributaria estaba estrechamente ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy superior como consecuencia de la eapacidad de gasto creada por el flujo de capitales externos ingresados en forma de em- préstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitie- ron extender y garantizar las obras y servicios ptiblicos, sofocar las rebeliones de los tiltimos caudillos e, incluso, facili- tar el crédito a particulares a través de bancos oficiales. ‘La expansién afecté diferencialmente a las diversas regiones del pais. Aquellas que consiguieron ineorporarse a la economia agroexportadora vieron aumentada la eapacidad contributiva de su poblaci6n, dado que el ineremento de los negocios y la valorizacién de la propiedad inmueble que acompaiiaron esa incorporacién constituian las fuentes de los principales recursos que hab{an quedado reservados a la jurisdiccién provincial. Ello aumenté en consecuencia las posibilidades financieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del proceso de expansién “hacia afuera”, o aquellas que no consiguieron generar un mercado nacional para su produc- cién primaria —como lo hicieron hacia el final del periodo ‘Tucumén y Mendoza’ hallaron mayores dificultades pa- Ta recomponer sus ya débiles finanzas y cayeron en una dependencia cada vez mds estrecha de los subsidios y el empleo Proporcionados por el gobierno nacional. El cuadro resultante podria resumirse asi: 1) un Estado nacional que erecfa espasmédicamente, invadiendo nuevos 4mbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que com- Prometian su viabilidad politica y econémica, pero que al mismo tiempo le exigian desarrollar una capacidad de ex- traccién y asignacidn de recursos que robustecia su presen- Cia institucional y legitimacién social; 2) Buenos Aires y, en menor medida, los demés estados provinciales de la pampa timeda, practicamente relevados de aquellas actividades altamente riesgosas —como la guerra o las grandes obras de infraestructura—, pero con capacidad de generar ingresos168 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO LACONQUISTA DEL ORDENYLA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 169 tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y con. tribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar lq reproduccién del nuevo patrén de relaciones sociales: servi. basicos, eapacitacion de la fuerza de trabajo, mantenj. miento del orden interno, ete.; y 3) las restantes provinciag, con economias declinantes debido a su desvinculacién de log mercados externos y al auge del comercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustitufa la produccién lo. cal, cuya precaria situacién financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos armados dirigidos contra las autoridades nacionales 0 contra sus propios gobiernos.! De esta forma se configuré una situacién que tendfa a reforzar la hegemonfa de las provincias pampeanas y sus clases do. minantes. La distineién efectuada debe verse también desde otro én- gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dé cadas habia sobrellevado Buenos Aires, ésta —y mas tarde sus socias menorest®S— se encontraron en 6ptimas condiciones para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un dmbito operativo en un medio hostil y ¢on recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufrian una expansién extraordinaria.10° En tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malo- nes, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada ¥ ereciente deuda puibliea, Buenos Aires prosperaba en sus cuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agricolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina —como més tar de los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor— se produciria una profunda transformacién institucional, fisica, cultural Y econémica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Ai res se anticiparia en su legislacién y en sus instituciones @ las que luego estableceria el gobierno nacional.107 La burguesia portefia se ere6, de este modo, una doble be se de sustentacién. A través del control de las instituciones y recursos provinciales aseguré las condiciones contextuales¥ Jas garantias de coercién indispensables para organizar y PF mover una actividad productiva y mercantil en répida expat sién y frecuente transformacién. 9 A través de su privilegiad® geceso al gobierno nacional, moviliz6 los recursos e instituciones que suprimirian los diversos focos de cuestionamiento al nuevo sistema de dominacién y acercarian al puerto unidades oductivas y mercados interiores creados a impulsos de una asta actividad de promocién, garantia de la inversién y cons- traccién de grandes obras de infraestructura.109 RELACION NACION-PROVINCIAS ‘Hemos visto que las diferentes formas de penetracién estatal produjeron sustanciales cambios en el carécter de las relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apro- piacién por el Estado de nuevos Ambitos operatives y su ac tivo involucramiento en la resolucién de las dos cuestiones centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se constitufa paralelamente, dieron lugar a una nueva divisién social del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a través de un aparato burocratico y normativo crecientemente especializado, en el que se condensaban y cris- talizaban los atributos de la “estatidad”. Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relacién de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los jes de articulacién social e integracién politica. En esta seccién efectuaré algunas reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en menos de dos décadas, no sélo cambié glo- balmente la correlacién de fuerzas entre el Estado (0 “la Na- in” en los términos de entonces) y las provincias, sino tam- bién la situacién relativa de cada una de éstas con respecto al primero, __ En un cierto sentido, el proceso de formacién del Estado implicé la gradual sustitucién del marco institucional pro- Vincial como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte de este mismo proceso fue la transformacién de diver- Sos sectores dominantes del interior en integrantes de una ‘oalicién dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio lugar a que las bases del poder politico tendieran a perder su estrecha asociacién con la dominacién local, la provincia continué siendo —al menos hasta 1880— el tro término de la contradiccién que planteaba la existencia de un Estado nacional.70 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO Esta circunstancia justifica el empleo de categorias “ins. titucionales” —como “la provincia”— en lugar de categoriag que aluden a “fuerzas sociales’. Mas que los partidos, que en el limitado juego politico de la época cumplian muy parcialmente el papel de mecanismos de representacién de las dis. tintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores politicos de] Estado nacional y el ambito en el que se gestaron las aliane zas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacién nacional. Por lo tanto, el cardcter que asumié la relacién entre el Estado y los diversos sectores de la incipiente burguesia no puede desconocer el papel intermediador de la instancia provincial. De todos modos, cabe aqui reiterar una distincién entre Buenos Aires y las demas provincias, ya que sus respectivas relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di ferentes. Recordemos que este Estado surgié de una solucién impuesta, del desenlace de un largo periodo de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que contribuyé a localizarlos en el propio Ambito provincial, al constituirse en una fundamental base de apoyo institucional de fracciones burguesas del interior adictas a la po- Iiticas del gobierno nacional. El proceso de legitimacién del Estado implicé centralmente la cooptacién y continuado apoyo de estas fracciones, a través de una accién diversificada ‘que tendié a promover sus intereses. La alianza inicial se vio as{ crecientemente engrosada por sectores dominantes del interior que descubrian que a través de su participacién en las decisiones y la gestion estatal, podian incorporarse ven- tajosamente al circuito dinamico de la economia pampeana- La relacién nacién-provincias sufrié asf diversas vicisitudes en funcién de las resistencias y apoyos que el proyecto lit beral, encarnado en el Estado, hallé tanto en las provincias que habian pertenecido a la Confederacién como en la propia Buenos Aires. Si bien el Estado nacié con el decidido auspicio de los sectores dominantes portenos, también nacié eX- puesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apo- y6 —ineluso prestando sus propias instituciones— toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar le LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DELHSTADO 17 hegemonia portefia. Pero resistié todo intento del gobierno nacional de coartar su autonomia y atribuciones, en tanto su pérdida suponia reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores dominantes podian manejar en su exclusivo beneficio desde el gobierno provineial. Por més decisiva que fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder que en esta instancia compartian con las burguesfas del interior. ¥ aunque éstas encontraban ereciente terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar que el Estado nacional se constitu- yera en un mero epitome institucional de la burguesia portefa. a Por eso es importante sustraerse a la visién maniquea que considera al sistema de dominacién surgido de Pavén como simple prolongacién de la burguesia portefia en el Esta- do. Simétricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuirle total autonomfa, Cortado el cordén umbilical con Buenos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio condicionada no sélo por una relacién de fuerzas que fijaba i ah limites al manejo discrecional de su aparato por parte de los sectores'dominantes de Buenos Aires,!!° sino también por /! exigencias inherentes a su reproduccién que resultaban a | menudo contradictorias con las necesidades expansivas de/ estos sectores.111 7 Esta circunstancia podria explicar el diferente cardcter que asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional Y las provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente Se produjo un arrollador avance del primero sobre el interior —con el respaldo explicito de Buenos Aires y sus aliados de causa en las provincias—, basado fundamentalmente en la Tepresién y el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos Sectores no resignados a convertirse en victimas de una fér- Tula impuesta coercitivamente, gue tendia a promover los intereses asociados principal o subordinadamente a la inter- Racionalizacién de la economia. Sin embargo, el padrinazgo portefiio muy pronto dio lugar Aenfrentamientos en el interior de las clases dominantes de172 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisign del partido liberal en sus fracciones “nacionalista” y “autong. mista’, Las relaciones del gobierno nacional con el de la pro. vineia de Buenos Aires —controlados respectivamente pop estas dos fracciones— pasé asi de un deshonroso “concubing. to"#2 a una inestable convivencia, para luego manifestarse en un creciente distanciamiento a medida que las concesig. nes y compensaciones efectuadas a las provincias por un Es. tado que buscaba afirmar su propia personalidad institucig. nal, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y ung paulatina insercién en el Estado de las burguesias del inte. rior, En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Ai- res comenzaron a tomar eonciencia de que si bien la “delega. cién” de algunas atribueiones provinciales constitufa una condicién necesaria para viabilizar su propia formula politic ca, también implieaba una efectiva pérdida de poder (vg. el directo control de las relaciones con el exterior y el interior del pais). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos.118 La eleccién de Avellaneda y, el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera ma- nifestacién elocuente de que se habia producido un cambio de sentido en la relacién nacién-provincias, y la “cafda de Buenos Aires”, en 1880, su mas dramatica expresién. Por eso es posible afirmar que el Estado nacional interioriz6 en st seno el conflicto que durante décadas habia dividido a Bue~ nos Aires y el interior. Esta mediatizaci6n del conflicto con- virtié al Estado en una arena de negociacién y enfrentamiento, pero al mismo tiempo contribuyé a constituirlo en un actor diferenciado de las partes en pugna. Sélo cuando este “tercer personaje” entré en escena —como dirfa J. Alva: rez—, cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y convertirse en arbitro de la situacién nacional, fue posible resolver el secular conflicto definitivamente. Desde esta dptica, podria afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesfa portefia, fueron quiza los tl ‘mos en reconocer que el Estado habia desplazado definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la activi dad social. Esto puede sonar paradgjico si se tiene en cuch= ta que fueron esa provincia y esa burguesia quienes gesta” IACONQUISTA DEL ORDENY LAINSTITUCIONALIZAGION DEL ESTADO 173 el nuevo Estado. Pero por esta misma raz6n, les result6 nds dificil aceptar que su “retofio” habia cobrado entidad na- gional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus, jntereses y orientaciones) se habfan diversificado, y que ya zo constitufa, como en un comienzo, una simple exténsién en el orden nacional de la dominacién que ejercian en el orden provincial. Notas 1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como enearga- 4o del Poder Ejecutivo tenian ese mismo significado: “En el instante en {que los poderes piblicos se disolvian y en que la manifestacién mato- ial de la unidad argentina se borraba, por decirlo asi, era necesario pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucién, faparente era una verdadera labor de regeneracion de la que Ia Rep blica surgirfa en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las con- ‘quistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presen- ey en las grandes promesas de su porvenir" (Mensaje, 1862). “La inadecuada earacterizacién de la clase dominante argentina ha ido destacada en el articulo de Roberto Btchepareborda, “La estructu- +a socio-politica argentina y la goneracién del ochenta”, Latin Ameri- ‘can Research Review, vol. XIII, N° 1, 1978. Entre los trabajos que in- tentan cubrir parcialmente este vacio, se incluyen los de Tullo Halpe- in Donghi, Proyecto y construccidn de una nacién (Argentina 1846. 1850), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sabato, “Notas sobre la formacién de la clase dominanto on la Argontina mo- derna (1880-1914)", Bucnos Aires, CISEA, 1979; Maria del Carmen Anguoira, “El proyecto eonfederal y la formacién del Estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestrfa Fundacién Bariloche, Segun- do Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 197! Waldo Ansaldi, “Notas sobre la formacién de la burguesia argentina, 1780-1880", trabajo presentado al V Simposio de Historia Beonémica de Ameérica'Latina, Lima, Pers, 5-8 de abril de 1978 (mimeo). _ 8 Halperin oxplica este desplazamiento sefialands que el grupo mi thista “despegs” desde la pista formada por los intereses portefios para intontar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su éxi to inicial (Mitre logré la presidencia), su fuerza dependia estrietamen- tedel Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejéreito, go- "mos provineiales), de modo que al eareeer de raices en el sono de la Sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento politico n cuanto desaparecieran las cireunstancias que le dieron vide. Véase Halperin (1980), op. ei. “En un mensaje al Congreso Mitre sefalaba: “Después de cineuenta anos de lucha no interrumpida habia quo organizar por la primera174 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO vex la nacién Argentina en toda su integridad (...) habia que crear en, cierto modo todos los recursos, regularizando la ronta nacional total. monte desquiciada, atendiendo desde luego a todas las oxigencias de una situacién normal, y al mismo tiempo (...) habia que organizer (,.) la fuerza publica” (Mensaje, 1863). 5 Vénse Haydée Gorostegui de Torres, Argentina: la organizacién, nacional, Buenos Aires, Editorial Paidés, 1972. 6 Al referirme més abajo a la penetracién represiva del Estado, me extonder6 sobre el eardctsr de estos enfrentamientos. 7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el eapitu. lolV. 8 La anarquia monetaria se manifestaba en la circulacién de tres 0 cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda va. rinba hasta 25% de una provincia a otra, En 1875 y 1879 se dietaron, eyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicacion. Recién, en 1881 se logré ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos afios, después se dispuso la conversién de la nueva moneda a la par. En. cuanto al sistema de bancos, también fueron reiterados los fracasos,. Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisién ejereido por el Banco de la Provincia de Buenos Ai- res. La primera Oficina de Cambio, ereada en 1867, se establecis como dependencia de este mismo banco. Recién en 1872 se creé el Banco Na- cional, con el aporie de capitales privados, y durante la década del 80. se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas. Cf. Ra- fael Olarra Jiménez, Bvolucién monetaria argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1968. ® Como ocurriera en otras areas, la codificacién también recogié iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Co- rrospondié al propio Urquiza —como gobernador interino ante 1a re nuneia de Lépez y Planes— designar una comisién para redactar los e6digos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigenci el e6digo de comercio, redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield y Bduar~ do Acevedo. Mitre lo adoptaria en el orden nacional en 1862, y se man~ tendria vigente hasta 1889, fecha en que seria sustituido por el actual. ‘También en 1862 se encargé a Vélez Sarsfield Ia redaccién del cédigo civil y on 1864, a Carios Tajedor, el eddigo penal. El primero fue eon eluido en 1869 y entré en vigencia en 1871. Recién en la década del 80 serian sancionados les cédigos penal y de mineria, luego de varios ais Ge revision y discusién parlamentaria, 10 En Ja ciudad de Buenos Aires, la administracién de estas &rens quedaria a cargo del gobierno municipal por delogacién del Estado na cional. La institueién del matrimonio civil recién tendrfa vigencia bajo Ja presidencia de Juarez Celman, coineidiendo con el movimiento lai cista iniciado en la década del 80. 11 -Ya en tiempos de Ia Confederacién Argentina la empresa de “Mensajerias Nacionales", servicio de diligencias bajo coneesién esta- LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 175 tal orgenizado por Timoteo Gordillo (a la sazén Inspector de Postas y Caminos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos los prominentes politicos y funeionarios en la misma época. También Urquiza se asocié a Wheelwright, Thornton (ministro briténico en ‘Buenos Aires), Parish (vicocénsul), el gobierno nacional, el gobierno y fl Banco de la Provineia de Buenos Aires para la construccién del ferrocarril Central Argentino. Para agregar un ejemplo mas, la sociedad fanénima que dio origen en 1872 al Banco Nacional fue eonstituida por varios conocides empresarios, politicos y gobernadores, suscribiendo fademés el gobierno nacional un importante porcentaje del capital 12 Estos ejércitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en la desmovilizacién de tropas y Ia sublevacién de batallones de los gjércitos revolucionarios, coincidiendo con la culminacién de la guerra de Ia independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional. Bl eaudillismo, la anarquia y el arraigo de la idea federal son fenémenos fatimamente vinculados @ la constitueién de estas fuerzas locales. 13 La permanente movilizacién del ejéreito pronto se convertiria en tun fundamental instrumento de penetraciéa y contyol territorial, sobre todo una vez que la experiencia de la larga y eruenta guerra con el Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional. ‘4 Por ejemplo, el primer euerpo de ejército, al mando de W. Paune- ro, que interviniera en las operaciones contra Petialoza, caudillo de La Rioja, fue disuelto un ano después de organizado ol ejército; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigié armar y equipar un ejér~ cito que llegé a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurrié eon Ia pe- quena fuerza de marina, Redueida en un comienzo a sdlo tres buques en pie de guerra (los demas fueron arrendados a particulares), pronto dobis redimensionarse con motivo del contlicto bélico. 15 Sobre el primer aspecto, recién en 1866 se expresaria oficialmen- te que todas Ias provineias se hallaban “representadas” en el ejéreito nacional (con especial meneién de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aun cuando ello no signifieaba todavia una verdadera in- tegracion, En cuanto a la distribucion jerérquica, se trataba —como en otros aspectos— de una situacién de arrastre. El otorgamiento de gra- os militares durante la guerra contra Bspafa y las disputas locales produjo una hipertrofia en el escalafén de jefes y oficiales. En 1822 se intenté “jubilar” (sin éxito por falta de reeursos) un “exeedente” de 11 generales, 63 jefes y 180 oficiales. También la Confederacion Argenti- ha leg al nuevo gobierno nacional un crecido numero de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus reales méritos, situacién atribuida a “la prodigalidad de 1a administracion caduea dei Parana”. Bs asf como en 1864 el escala~ fon del personal con goce de sueldo incluia 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Bs razonable suponer, claro est, que ademas de ata- car estos excesos, 1a “racionalizacién” de los cuadros también perse-116 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO guia el propésito de depurarlos de aquellos elementos antagénicos a la ‘causa portefa. 16 A diferencia del viejo ejército de Iinea, integrado por voluntarios y efectivos reclutados a partir de lovas forzosas, la Guardia Naciona) ‘estaba constituida como reserva y debia cumplir obligaciones militares icas en caso de agresién externa o conmocién interior. En su to. talidad, sus jefes y “tropa” estaban conformados por civiles. 1" Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires después de la batalla de Pavén, Mitre ocup6 las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de lie brar combate en Cafiada de Gémez. Urquiza se habia retirado a Entre Rios y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, Mitre prefirié evitar el desgaste de su gjéreito, destindndolo en su Tugar a ‘cambiar las situaciones politicas de las provineias, de modo que el partido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1) la Republica seria gobernada con la Constitueién Federal en 1853, refor- mada y jurada en 1860; 2) la provineia de Entre Rios no seria invadi a por las fuerzas de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador de Entre Rios, desconoceria a las autoridades de la Confederacién, que de hecho habfa cadueado, y la provincia reasumirfa su soberanfa dejando ssin efecto las disposiciones relativas a la fijacién de la eapital y terri torio federalizado; 4) Urquiza desarmaria las baterfas construidas en el Diamante y la escuadra de la Confederacién, ¢ influiria sobre Co- rrientes para que adoptara una actitud similar a la de su provincia; 5) el gobierno de Buenos Aires invitaria a las provineias a reasumir su soberanfa local, retirando sus autoridades del Congreso eaduco, y eonvo- caria a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes puiblicos que habrian de regir la Nacién. Posteriormente, las divisiones del ejéreito de Buenos Aires ocuparon easi todas Ins provineias. En la primera, Santa Fe, el presidente de la Confederacién huyé y el gobernador fue depuesto. En Corrientes, no obstante la aetitud paeifica que asumieron. sus autoridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado. ‘Mientras un batallén mitrista iba a ocupar la provineia, desde Buenos ‘Aires se enviaban dinero, armas y municiones. Cuando se acercaba a Cérdoba el primer euerpo de ejéreito de Buenos Aires al mando de Pau- nero, un grupo de diputados de la Legislatura provincial derroeé al gobiemo y declaré su adhesin a la politica de Mitre. Desde Cérdoba sa- lieron entonces varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias en Jas que también los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la politiea de Buenos Aires, El ataque se centré Iuego sobre La Rigja, fovo de resistencia del general Pesaloza, quien se hallaba auxi- liando en Catamarca al general Navarro. Las fuerzas eombinadas de Taboada, Paunero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron la resistencia, Por su parte, restablecida la paz en las provineias del Li- toral, Mitre regres6 a Buenos Aires con parte de au ejército y reasumi6 el gobierno de la provincia. La Legislatura de Buenos Aires lo autori- [LA CONQUISTA DEL ORDENY LA INSTITUCIONALIZACION DELESTADO 177 36 a aceptar y ejerecr las facultades inherentes al Poder Ejecutivo Na- ional que delegaron en é1 las provincias de la Confederacién y a con yocar a eleccién de un nuevo Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de 1862. Cf: Adolfo Saldias, Un siglo de instituciones, tomo II, {a Plata, Taller de Impresiones Ofeiales, 1910. 38 Declaraciones del senador Nicasio Oromo el 28 de setiembre de 1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968. 29 A pesar de que en ciertas coyunturas ol Estado debié atender al ‘mismo tiempo estos tres frentes de eontfieto, sus esfuerzos en cada uno de ellos tendieron a concentrarse en periodos diferentes: la guerra con ol Paraguay, al promediar el periodo presidencial de Mitre; la safoca- cidn de los levantamientos de caudillos (vg. los Taboada, Lépez Jordan y el propio Mitre), entre los tiltimos afios del gobierno de Mitre y el fi nal de la presidencia de Sarmiento; y las campatias contra el indio, durante la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la reciente capacidad del Estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones provindiales, concentrando —una vez aleanzado este propé- sito— sus medias de coercisn sabre el tltimo escollo que se oponia al pleno control territorial: Ia linea de frontera con el indio, Por eso, cuando estaba empefiado en esta tiltima campafia, podia afirmar Avellane- da en su mensaje al Congreso de 1877: “Después de estos dos ultimos aos, ha quedado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre nosotros teatro para esas ‘revoluciones’ que cambien ‘on fuerza irresistible Ia situacién de Ia Nacién o de una provineia”. 20 Véase H. Gorostegui de Torres, op. cit. 21 En 1867, divisiones del ejéreito del Paraguay fueron distrafdas dela contienda para sofocar rebeliones interiores. I jército del Nor- te, al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de Santiago, Tucumsin y algunas de Catamarea y La Rioja, combinado con una divisién de otro ¢jéreito del interior comandado por W. Paunero, fueron destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rigja. Parte de la Guardia Nacional de esas provincias y algunos euerpos de linea permanecieron en dichas regiones en provisién de nuevos alzamientos. ‘También el Hjército del Norte debi¢ reprimir levantamientos en Salta ¥ Jujuy. Parte del ejéreito retorné nego a la lucha en el frente para- Buayo. ‘Terminada la guerra, se libré la orden de licenciamiento del Bjército del Norte. Por su parte, el ej6rcito de linea destinado a cubrir ¢l servicio de fronteras a su regreso del Paraguay debié acudir a con- Jurar la rebetién iniciada por Lépez. Jordin en Entre Rios, luego del Asesinato de Urquiza. 22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina —vicepresidente de Ja Republiea— ordenaba que las provincias contribuyeran proporeio- halmente, con un total de 2560 hombres, a la remonta de los servicios de linea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba allf un principio ue alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas178 LA FORMACION DBL ESTADC ARGENTINO Jas provincias, tuvieran o no fronteras qui? suardar, debfan contribuiy proporcionalmente a defenderlas. Fundan entando la constitucionalj. dad de este principio, la nota con la que el_ general Martin .de Gait ministro de Guerra, enviaba el decreto a jlos gobernadores, sefialaba, que se trataba “de compartir el peso de una: earga-comtin..., porque en Ja vida nacional no hay antagoniamo de inbereses, no puede haber in. diferencia tampoeo, y la riqueza que encierrst lat provincia de Santa Fe, que es fuente de renta nacional, tiene derecho 2 ser defendida por ¢] esfuerzo y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de todés”. Es de hacor notar que ya en 1864, Emilio Castro —futuro gobernador de Buenos Aires— habia sostenido en Ja legislacién bonaerense cl cardcter inconstitucional de este servicio. Y que haeia fines de exa dé. cada, el sistema de contingentes de enganchados, periédicamente en. viados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates, parlamentarios y a una influyente corriente de critica s especialmente por la literaturayy el periodismo. 28 Saliendo al paso de las criticas que esta situaci Sarmiento encontraba en la experiencia historica propia y ajena ade. cuada justificacién para esta situacién: “Desde las plantaciones avanzadas adonde el Gobierno de un pais no alcanza, hasta.el sistoma militar prusiano, el deber, la obligacién y la necesidad de defender la propiedad y la vida, cuando son atacadas, o Ta integridad y el honor nacional, reposan sobre cada individuo de Ia sociedad, cualquiera que sea la forma de gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y In otra América se armaron desde el primer dia de su existencia para defenderso, y 86+ Jo cuando se constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sistoma de defensa comt, llamsindole Guardia Nacional. El ejérci to regular puede suplirla o exonerarla; pero toda vez. que aquél no es- 16 en proporeién con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejéreito nacional, Ilémese milicia, Landwer o reserva. To- da limitacién que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guerdia Nacional, es suicidar la Nacién y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacrificios destruimos o neutralizamos entre todos, & saber: las milicias que con Ramirez y Quiroga sublevaron el pais ¥ mantuvieron Ja guerra constante en las provincias; las de Buenos Ai- res, comandadas por el General D. Juan Manuel de Rosas durante veintiséis aos, y Jas veinte mil lanzas de Entre Rios a las érdenes del Capitan General Urquiza. La guerra civil de cineuenta afios fue sélo la antigua milicia localizada bajo un caudillo” (Sarmiento, Mensaje, 1872). 24 YVéanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido cfectuadas on los mensajes al Congreso de 1872 y 18 25 ste ultimo problema constitufa east uns tradicién, 21 punto de ne el page de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en 1874, antes de ser Hicenciades, signifies —segrin lo expresara Avellane= \— ur “acto administrative oue no tiene hasta hoy precedente: {LA CONQUISTA DELORDEN ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DBL ESTADO 179 26 Entre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Naval, Ja Inspectoria General. del Hjéreito, ote. 27 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas del interior, Sarmiento sefialaba que las mismas “..confirmaban un hecho ya vulgar, pero silvidado por los webeldes; y es que el vapor y el telégrafo andan més de-carrera que los'caballos en que voltejea el ca illo” (Sarmiento, Mensaje, 1874). 28 Denominacién genérica de las campaiias militares destinadas a reprimir las incursiones indigenas y a ganar el control sobre territo- +108 ubicados fuera de lns fronteras interiores. En particular, se apli- ‘ea al conjunto de acciones militares desarrolladas contra el indio entre mediados de los arios 70 y comienzos de los 80, que culminaron con el definitive control del territorio nacional sogiin su actual configura- isn, 29 Criticas del diario La Nacién (Buenos Aires, 14-1-76), eitadas por Guillermo H. Gasio y Maria C. San Roman, La conguista del progreso, 1874-1880, Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977, 30 Alberto Martines, El presupuesto nacional, Buenos Aires, 1890. 31 Ningan otro rubro —ni siquiera el costo del aparato recaudador— Ilegé a constituir durante la presidencia de Mitre una proporcién significativa del gasto piiblico. 82 Lucha que a Ia vex contribuia en buena medida a aquel floreci- miento, No cabe duda de que el onorme poder de compra del aparato nilitar afecté al conjunto de Ia actividad econémica. La alimentacién ¥ vestuario de 1a tropa, la adquisicién de armamentos y pertrechos, entre otros rubros, contribuyeron a dinamizar Ia produccién y la inter- mediacién. Durante la época de mayor gravitacién de los gastos mil tares, la asociacién entre intereses econémicos y actividades bélicas popularizé al Partido Liberal de Mitre como el “partido de los provee- ores” 58 Seguin se desprende del cuadro 3, entre 1803 y 1868 los recursos ordinarios —fundamentalmente rentas aduaneras— erecieron en un {92,9%. El ineremento resulta algo mayor si se consideran los recursos derivados del uso del crédito. 34 presupuesto militar a partir de la década del 80 continué cre- ‘iendo en una medida no despreciable, aunque su participacién relati- ‘Ya en el presupuesto ejecutado del gobierno nacional disminuy6 en forma considerable. Pero a diferencia de décadas previas, cl ineremento presupuestario en valores absolutos se dedicé més a la institucionali. 2acion y equipamiento de las fuerzas armadas que a la atencién de conflictos armados. La segunda presidencia de Julio A. Roca (1898. 1904) marea la definitiva consolidacién de la institucién militar y ol surgimiento ée un ejército profesional y moderno. Se conereta la sepa- acién del ejército y Ia marina; se fundan la Escuela Superior de Gue rra y la Escuola de Suboficiales y se adquieren loa terronos de Compo de Mayo.180 LA FORMACION DEI, ESTADO ARGENTINO 35 Cf. Adolfo Saldfas, Un siglo de instituciones, vol. 1, La Plata, Im. presiones oficiales, 1910. 8°En el mensaje ante el Congreso de Ia Confederacién Argentina de 1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernadar de Buenos Ai. res, imputndole que al pronunciarse contra la “idea federal” atacaha Ja soberanfa y existeneia de cada una de Ins provincias incluida Bue. nos Aires, conmovia el orden establecido ¢ iniciaba un estado de gue. 1a, consecuencia inevitable de un propésito de centralizacién adminis. trativa dirigido a destruir la autonomia y personalidad politica de ca. da provincia. 87 James R. Scobie, La lucha por la consolidacién de la nacional. dad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964 38 Scobie, rbidem 39 Su intervencién en el eonficto entre el gobernador de Cérdoba De la Peia y el de San Luis Saa mediante el envio de armas y mil onzas de oro; la proclamacién de Mitre de que debia apoyarse incondicional- ‘mente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al ser vieio de la Confederacién, son algunas ilustraciones de una condueta reiterada a lo largo de esos afios. 40H, Gorastegui de Torres, op. cit. 41 Gf, Bartolomé Galindez, Historia politica argentina: la revolu cién del 80, Buenos Aires, Coni, 1948. “8 1Los mensajes presidenciales no dejaban de senialar el estado —cor- dial 0 inamistoso— de las relaciones del gobierno nacional con las pro- vvineias, Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la “cuestién Capital” —que en 1862 se resolvié con un rotundo triunfo del autonomismo portenio—y el de In jurisdiceién sobre el municipio de Bue- nos Ares. Pero en general, el gobierno nacional debié disputar todos aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provineias, desde la exclusiva atribucién de establecer el estado de sitio (que. por ejemplo, declararon algunos gobernadores ante la cercanfa de las montoneras dé Ponaloza) hasta Ia de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas armadas. 48.Se exceptuaba a Buenos Aires, que tenia garantida Ia intogridad de su presupuesto por pactos preexistentes ineorporados a la Constitt= #4 Después del 80, el gobierno nacional recurriria a mecanismos ms sofisticados, tales como leyes especiales, lineas de erédito privile- giadas, concesiones e inversiones directas para ol desarrollo de ciertas regiones o productos (v.g. Ia industria azucarera tucumana). 48 Luis A. Romero, “Decadencia regional y declinacién urbana en el Interior argentino (1776-1876)", Revista Paraguaya de Sociologta, 42 43, afiol5, 1978, 48 En igual sentido véase H. Gorostegui de Torres, op. eit LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 181 41 Gasio y San Romén, op. cit. 48 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coaecién que también permitirian earacterizarlo como un medio de penetracion represiva. Es bien sabido que, por lo general, las intervenciones federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejército nacional. Pero tllo no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de con- ciliacién, negociacién y compromiso, y por ende su papel en In forma- cién de alianzas politicas, Entre los autores que han tratado extensamente el tema de la intervencién federal, eabe mencionar a Luis H. Sommariva, Historia de las intervenciones federates en las provincias, Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, £? orden conservador, Buenos Aires, Sudamericana, 1978. 49 Se fue asf delineando un importante papel legitimador del Esta- 4o nacional de los poderes locales, especialmente a través de la utiliza- cin diferencial de la fuerza, Por ejemplo, los interventores y comisionados nacionales se valieron de ella para imponer determinados ean- didatos, pero también quitaron apoyo militar al gobernador local, a veces vital para mantenerso on ol poder (vg., caso del gobernador de Santa Fe en 1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de intervenir, adueiendo la ausencia de “tendencia reaccionaria’ o guerra civil que pusiese en peligro la tranquilidad general, aun cuando resultara obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tu- cumén en 1868) no podia recuperar su cargo. Similar condueta observ6 Sarmiento en 1872 ante la revolucién de Corrientes, aun cuando envi6 al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nacién Cortinez con Ja misién de eontribuir a la pacificacién. 8 Como la Unién del Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento desbarat, 51 Carlos D'Amico, Buenos Aires, sus hombres, su politica (1860 1890), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 197, 82 Carlos D'Amieo, op. cit. 58 Durante la déeada del 60, los cambios de afiliacién politica invo- Jucraron a algunas figuras conspicuas de esta “clase”, Mariano Saave- dra, gobornador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pasé al autonomismo, Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, 5@ convirtié al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, Historia polética de la Argentina, Buenos Aires, Pannedille, 1975. Las dificultades econémieas, sumadas a la polities sequida en la uerra con el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crea- Ton una fuerte oposicién al gobierno de Mitre, tanto de parte de los au- tonomistas porteftos como de un interior que, acaudillado por la pro- Vincia de Cérdoba, desbaraté sus propésitos continuistas. Tampoco ‘Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de una dura erisis sin haber conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas ereando una fuerza politica propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la182 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO rolacién de fuerzas. No obstante, fue quizds el primero de los presiden. tes constitucionales que logré afirmar la presencia institucional del Estado nacional en Ja vida politica del pais. 48 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los eau. 4illos por la de hombres dispuestos a colaborar con ol Ejecutivo Nacional, To que debia expresarse en los eomicios. No obstante, las elecciones se de. senvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento mismo lo rece. nocié on ol Mensaje al Congreso de ese atio: “Las fuerzas nacionales su. plieron en algunas partes la falta de autoridad de las polieias locales. Log partidos se han echado en eara fraudes reefprocos...” (Mensaje, 1874). 5 Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora pertenc. cientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al producirse una escisién en 1868; por algunos grupos del viejo Partido Federal; y por otros nicleos provineiales, todos los cuales constituyeron el Ilamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el candidato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominacién resul- 6 cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por iden- tifiedrselo como eabal representante del portenismo. Mitre, candidato dol Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos Aires, Corrientes, Santiago del Bstero y San Juan. Perdidas Jas esperanzas de triunfo luego de los comieios, Alsina se decidié a pac- tar con Avellaneda una férmula mixta (nacional-autonomista) integra: da con Mariano Acosta como vicepresidente, Ia que triunfé el 12 de abril de 1874 por amplia mayoria de olectores. 81 La llamada “conciliacién de los partidos” primero, y la “Tiga de gobernadores” después, apuntaron al control electoral de los gobernadores provinciales, pieza elave para allanar la negoviacién antieipada del sucesor presidencial ‘8 Por circuito dindmico de la economia pampeana entiendo el con- Junto de actividades productivas, mereantiles y financioras que, basadas en el intereambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires y su hinterland pampeano. 59 Aludiendo a la eseasa poblacién de su provincia, el gobernador de San Juan expresaba en 1869 en carta al ministro del Interior Raws0 “la Provincia de San Juan, puede decirse, esti limitada a la ciudad, su- burbias y Departamentos rurales adyacentes" (Memoria Ministerio del Interior, 1863). ©9 EI temprano ealificativo de “desierto” ha sido atribuide al desco- nocimiento geogréfice. Por tradicién se lo siguié utilizando aun des pués de corroboradas las posibilidades productivas do las rogiones con- ‘quistadas a los indigenas. 1 Sobre el toma de la frontera interior y sus movimientos existe tuna extensa bibliografia, Algunos titulos incluyen a Roberto Cortés Conde, Et progreso argentino; y las colaboraciones de Néstor’ Auza¥ Colin M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., La Argen= tina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980. TACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTFTUCIONALIZACION DEL ESTADO. 183 62 Para un trabajo que presta especial atencién a este punto, véase oberto Cortés Condo, ! progreso argentino, Buenos Aires, Sudame- cana, 1979. 3 Los testimonios que recoge la historiografia argentina acerea de ja influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento y ja acciGn de los estadistas argentinos son ton numeroscs como coinci- dentes. Los documentos oficiales, ineluso originados en niveles de autoridad intormedios, asi lo ratifican, Eseribfa, por ejemplo, el preside te de la Comisién de Inmigracién de la Provineia de Buenos Aires al ninistro del Interior Rawson: “Cusll ogaré a ser... ol desenvolvimien- {ode nuestras industrias y la animacién produeida por la planteaeién de otras nuevas, facil es eoncebirlo, por tener el ejemplo de los Estados Unidos” (Memoria Ministerio del Interior, 1863). 4 La “patria grande” y la “patria chica”, simbolos de esta contradic- cin, faeron tema recurrente de trabajos ¢lfsicos de In literatura Ar- gentina, como el Facundo de Sarmiento y el Dogma socialista de Eche- verria, ‘8 Esta observacién alude a Ia famosa frase “gobernar os poblar” scuntada por Juan B, Albordi, maximo inspirador de la Constitueién argentina, “Goin sus Memorias de un viejo, Vicnte G. Quesada (Vietor Géves, 1942) relata las duras alternativas de una travesia entre Rosario y Cérdoba, hacia mediados de la déeada del 50. Andando sin rumbo a través de una planicie ondulada, sin érboles ni accidentes, sobre una tierra seca y polvorienta, la soledad era tinicamente interrampida por Jas tropas de carretas o fas arias de mulas, expuestas a ser atacadas y robadas por los indios. 81 Victor Galvez, op. ct 6 Albert ©. Hirschman, “A linkage approach to development”, Eco- homie Development and Cultural Change (en espaiiol, El trimestre eco némico, 1977). © Bsta afirmacién, sin dude eontrovertida, merece algunas punta lizaciones, Si bien este ensayo no pretende dilueidar cuestiones de ti- Po historiografico, conviene aclarar que no siempre, en el marco del re- Visionismo historico, la reivindicacién de los sectores, actividades o re- Biones desplazadas por el desarrollo eapitalista se tradujo on evocacién nostdigiea de tun pasado tradicional, precapitalista. Distintas expresio- nnes de esta corriente —en toda la gama del espectro ideolégico— han “detoctado” en estos sectores y actividades (denominadas “industrias artesanales” o simplemente “artesanias del interior”) el germen (abor- ado) de un desarrollo eapitalista “auténomo”. Mas que a evocacion nostilgiea (subyacente en muchas lecturas revisionistas), en algunos casos habria que referirse a una busqueda retrospectiva del “burgués progresista y nacionalista” o del “demiurgo industrialista”, La identi- ficacién y a veces el compromiso politico militante de los intelectuales revisionistas con el proyecto industrializador de un sector del ejéreito184 {LA FORMACION DBI ESTADO ARGENTINO en Ja década del 40, con el peronismo después, 0 con el desarrollismo més tarde, reforzaron esta tendencia en la produceién historiogréfica, 10 E] parrafo transcripto es parte de un memorandum dirigido por el ministro del Interior al presidente Mitro, on ol que al detallar las ne. gociaciones mantenidas con empresarios britanicos y argentinos para conceder la construccién del Ferrocarril de Rosario a Cérdoba (0 Cen- tral Argentino), sefalaba la imperiosa necesidad de emprender la obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el interés nacio. nal inmediato, 71 Sogiin el easo, se utiliz6 la contratacién directa o la licitacion, es. tableciéndose el pago de una suma global en el caso de obras y de sa. mas mensuales 0 anuales en el caso de servicios, En ocasiones, el gobierno eneargaba la realizacién de obras concediendo el beneficio de su cexplotacién (ug. peajes). A menudo, la iniciativa y propuesta de obras y servicios correspondié a los propios empresarios que luego resultaban adjudicatarios de las mismas. 72 Con ello se intentaba extirpar practicas abusivas inveteradas, sobre todo de parte de los propios funcionarios publicos que no pagaban cl servicio de “postage”, produciendo un recargo considerable a los maestros de posta que a veees acababan por interrumpir el servicio. 79 B] andlisis se basard en eartas ¢ informes oficiales. Un estudio so- bore los efectos econdmicas de este ferrocarril puede hallarse en Paul B. Goodwin Jr., "The Contral Argentine Railway and the economic development of Argentina”, Hispanic American Historical Review, vol. 87, N° 4, noviembre 1977. 74 Suma que servia de base para el célculo de la rentabilidad ma a que tendria derecho la empresa. 75 Cabe hacer notar que Wheelwright también propuso como opeién, enearar la obra bajo su direccién, levantando capitales en el pais, entre los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a través de la pro- visién de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por conceder la obra acepiando Ins condiciones de la empresa, y que ésta posteriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compania do tiorras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un valor infimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los efectos de Ia garantia estatal, no modifica la razonabilidad de la decisién adopta- da. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cuanto pesa imperiosas circunstancias. “Aproximar a la capital de la Repablica las relaciones que hoy existen a distancias remotas”, sefialaba, por ¢908 ‘ais, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Ocste, “es unt medida politica que por si sola se recomienda, pues asi se hace efectiva Ia accién del Gobierno” (Memoria Ministorio del Interior, 1865). 7 De los 39 km construidos hacia 1860 se pasé a 732 en 1870, @ 2813 en 1880, a 9254 en 1890 y a 16.767 una década més tarde. Véa- se “El desarrollo de los ferrocarriles argentinos desde su comienzo has ta fines de 1913", en el Anuario de la Direccién General de Estadisti- LACONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO 185 ‘eas, Buenos Aires, 1914, pp. 865 y ss. Citado en Roberto Cortés Conde, “Problemas del crecimiento industrial (1870-1914), artieulo incluide en T. §, Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, Argenti- na, sociedad de masas, Buenos Aires, EUDEBA, 1985, pig. 47. 77 Tal es el caso de Ia provincia de Santiago del Estero, donde en 1884 el presidente de la Comisién Popular de Recepcién del Ferroca- rril en Santiago del Estero, Dr. Arganaraz, saludaba alborozado la Tle- gada del ferrocarril en estos términos: “jBienvenido seas, portador del progreso y prosperidad! (...) La Negada del ferrocarril a esta capital es ‘un acontecimiento que hard época en los anales de nuestra historia..”, Diario Bl Pats, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero, Ci- tado en Raul Dargoltz, Hacha y Quebracho: Santiago del Hetero, el drama de una provincia, Buenos Awves, Ediciones del Mar Dulce, 1985, pp. 88 y 89. 78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 on la Cémara de Diputados de la Nacién. Citado en Rati] Dargoltz, op. cit., pag. 85. 78 Jorge Schvarzer apunta, al respecto: “Esa enorme inversién fue realizada on sociedad mas 0 raenos oxplicita entre terratenientes pampeanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes se beneficiaban del alza brusca ¢ inaudita del precio de la tierra mientras Jos segundos extrafan jugosas comisiones en cada una de las facotas del negocio. Los intermediarios britnicos atra‘an al capital necesario interesado en un triple sentido: la inversién de excedentes Ifquidos on ese medio de transporte ofrecia elevadas tasas de retorno; la compra de locomotoras, ricles y equipos que fabricaba la industria britdnica abria paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas operaciones proparaban Ia explotacién de las Panipas que beneficiaria, me- inte Ia oferta de materias primas y alimentos locales, a la metropo- En opinién de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argen- tina constituyé un factor promotor de la siderurgia britnica. Impulsé efactivamente Ia produecién primaria, pero fue también un factor de estancamiento al desalentar la industrializacién y contribuir_a In confusién entre “modernizacién formal” y “riqueza real”. Véase Jorge Schvarzer, La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, Planeta, 1996, pp. 66-68. 80'No muchos afios después, cuando refiriéndose a Ia coneesién del Ferrocarril Argentino, un observador afirmaria que fue “Ila empresa Beneradora de todas las demds de su género, sostenidas 6 planteadas en el pais con capitales extrafios”; que Santa Fe debia en gran parte ‘sus adelantos a esa concesidn, “que parecié en su tiempo enorme y fue tan combatida entoncos como justificada lo ha sido en Ja actualidad; gue era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina mio- Pe, el pafs ganaba en realidad intensamente”. Véase Carlos E. Villa- Rueva, Bl litoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Pio TX de Artes y Oficios, 1887, ‘51 Es interesante como ilustracién el esfuerzo desplegado en di-186 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la provincia de Corda. ba cediora Ins tierras expropiadas al gobierno nacional (para que Gate a su vez, pudiera transferirlas a Ta compania del ferrocarril), en ung carrora contra el tiempo para producir un impacto psicolégico en ly reunién de accionistas que debia tener lugar en Londres dos meses mnds tarde. #2 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el ober. nador de Cérdoba denunciaba al ministro del Interior que en los he. chos la introduceién del ferroeareil en nada habia modificado las con. diciones en que se encontrabs el Interior mediterréneo con relaciGn al Litoral, pues el tréfico continuaba efeetusindose como antes, por medio de earretas de bueyes. Ello se debia en apariencia a deficiencias del servicio y de la administracién de la empresa 85En febrore do 1867, la Compaiiia del Ferrocarril Central Argen- tino soliité al gobierno argentino una ayuda de 300,000 libras esterli nas para proseguir las obras, dads Ia incertidumbre y el endurecimien. to del mercado finaneiero de Londres eon motivo de ia crisis de 186607, El gobierno argentino propuso emitir bonos del crédito pablico y ous. cribirse a la suma requerida con el produeido de aquella colocacion. 84 informe de Arenales es un magnifico estudio antropoléico en 1 que se desmenuza la vida de esa comunidad, earacterizando a los va. {805 os disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerz0s de exploracién de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia, ‘85 A nivel provincial y municipal eabria mencionar ademas la cons. truccién de hospitales, cementeris, asilos y obras de urbanizacién,tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad %6 Para un tratamiento detenido del concepto de nacién como me- diacién entre Estado y sociedad, véase O'Donnell, 1982. 8 Véase Junn Carlos Tedesco, Rdvucacisn y sociedad en la Argenti- nna (1880-1900), Buenos Aires, CEAL, 1982, pa. 36 58 La violenta campafa de politics educativa lanzada por Ramos Mejia en 1906 expresa una reaccién (nacionalista) algo tardia contra le secularizacién de la ensefanza y un intonto de reforzar los mecanis- 1mos de control social ante el erecimiento de los niveles de conflcto 80- cial. Los atios previos al centenario marcan, precisamente, el apoge? del anarquismo y Ia plena incorporacién a la agenda del Bstado de Ia denominada “euestiGn social” 89 Al respecto, Tedesco (op. cit.) sefiala que hacia 1890, y gracias @ Ja aceién desplegada por las primeras camadas de maestros normalis- tas, formados en una tradieidn cuasipositivista, comenz6 a reclamarse Ja introduccién del trabajo manval como materia do ensefianza. Pero, agrega, “esta accién estuvo limitada a las provincias de Buenos Airos y el Litoral; el resto sélo participé muy embrionariamente y, a pesar de} entusiasmo con que se encaré In tares, no logré cambiar Ia fisono~ ria do la educacion”. ‘0 in sn tesis doctoral presentada en 1882, Julio Sanchez Viamon- {LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITUCIONALIZACION DELESTADO 187 te plantea la necesidad del matrimonio eivil. La tesis fue rechazada y ‘iis tarde publicada con un prélogo de Nicolds Matienzo. 91 Este sistema fue répidamente abandonado como consecuencia de jrregularidades cometidas a través del pago a reclutas sustitutos, dis- ios a reemplazar a los sorteados. ‘92 También en este caso se produjeron irregularidades, ya que mu- ‘hos convocados consegu‘an eludir esta obligacién por la via de la ocu- pacidn de un cargo publico o la emigracién 9 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligato- rio, 280. sosin ordinaria, 11 de setiembre de 1901. Gitado en R. Rodri- quez Molas, EY servicio militar obligatorio, Buenos Aires, CEAL, 1983, pag. 107. ‘4 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligato- rio, 29a sesién ordinaria, 12 de setiembre de 1901. En Rodriguez. Mo- las, op. cit. pig. 109. 35 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el ministro Dalmacio Vélez Sarsfield expresaba: “El Gobierno Nacional tal ‘como lo ha creado Ia Constitucién, principié a mediados de octubre del aiio pasado en que se formaron los ministerios. Nada existia, faltaban los primeros antecedentes indispensables a toda Administracién. Re- ‘én entonees acababa de establecerse la residencia de Ins autoridades nacionales... No habfa Tesoreria ni Contaduria Nacional; todo ora pre- iso crearlo, aun para el servicio mas urgente’” 88 Los orgenismos que conformaban la administracién central tenfan escasa ineidencia dentro del total de las ejecuciones presupuestarias. En 1870 —segtin Memorias del Ministerio de Hacienda— Ia ins- truccidn pibliea en las provincias costé al gobierno nacional casi un 50% del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina de Ia. administracién central. La garantia pagada al Ferrocarril Cen- tral Argentino costé un 28,1% de esta ultima suma, mientras que los, gastos para ol sostonimiento del ojército y 1a “pequetia marina”, o los ‘exigidos por la guerra de Entre Rios, la superaron varias veces. 97 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados Gurante esos aios dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Con- servando todavia esa frescura ¢ ingenuidad que emana del relato me- ticuloso de lo cotidiano, aunque sin renuneiar al lenguaje obsecuente y etérico, estos informes proporcionan una curiosa pero bastante fide- gna imagen del significado, aleances y dificultades de la accién de un Estado que pretendia hacer sentir su presencia institucional. 98En su segunda carta a Pedro de Angelis, Echeverria seialaba la tazén fundamental por la cual el Cabildo colonial persistié en las loea- lidades como institucién: “tenia la sancién del tiempo, radicada en la ‘ostumbre, De ahi emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la épo- ‘4 de la anarquia”, Echeverria, op. cit. 99 “Verdad es que en Espana la cultura publica raya a tan bajo nivel, que parece una ironja el que aquellos hombres creyeran en serio188 LA FORMACION DBL ESTADO ARGENTINO que estaban civilizando el continente americano,” Juan Alvarez, His. torias de la. provincia de Santa Fe (Buenos Aires, 1910). 100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la “ewestiGn indigena” sélo consiguié resolverse definitivamente a partir de la plena asuneién de esta responsabilidad por parte del Estado nacional, Las numerosas y eélebres campafias levadas a eabo hasta entonces durante més de medio siglo, habian resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la intima corre- lacién entre orden y progress, al combinar en una misma estrategia de penetracién estatal componentes eoercitives y materiales que per- mitieron incorporar amplios territorios al proeaso productivo, consolidar la propiedad fundaria y afianzar institucionalmente al ejéreito nacional 101. imitacién no se restringié a la esfera organizacional del Esta- do sino que también caracterizé a sus politicas. Sorprende, por el grado do actualizacién, la frecuentacién de autores de moda, de euyo juicio se valfan funeionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido las frecuentes polémicas sobre temas econdmicos, en las que so apolaba a la autoridad extorna 0 se aludia a oxitosas (0 fracasadas) experiencias forsneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteczio- nistas y libreeambistas, conversionistas y anticonversionistas, parti- darios del presupuesto equilibrado y emisionistas. 102 5] hecho de que el lider del autonomismo, Adolfo Alsina, ejercie- ra la vicepresidencia contribuyé sin duda a este mejoramiento do las relaciones, sometidas a tantas frieciones y enfrentamientos durante la prosidencia de Mitro. 103 La produeeién de azticar en Tucumnén y de vino en Mendoza adquirieron ereciente significacién para la economia de estas provincias: rocién a partir do la década del 70, y sobre todo com la logada del ferrocarril. La situaciéa de las finanzas de estas provincias entre fines del siglo pasado y eomienzos del actual ha sido estudiada por Baldn y Lépea Nisnovich, “Burguesfas y gobiernos provinciales en la Argenti- na: Ia politiea impositiva de Tucuman y Mendoza entre 1870 y 1974", Desarrollo Econémico, vol. 17, N° 67, octubre-diciembre de 1977. 101 Do este uiltimo grupo correspenderd excluir més adelante a las provineias que, como ya he indicado, eonsiguieron crear mereados 2~ ionales para su produecién agro-industrial. 105 Bs el easo de Batre Rios hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de Lopez Jordan, y de Cérdoba y Santa Fe en Ia década del 70, acompafiando la efimera prosperidad que en el orden nacional ra la presidencia de Sarmiento. 106 Por entonces se produjo el eomienzo de lo que se conoee como el segundo gran perfodo de fundaeién urbana del pais. Decidida la eee” cién de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla- cin, se fandaron en apenas dos anos (entre 1868 y 1865) nada menos {LA CONQUISTA DBL ORDEN Y LAINSTITUCIONALIZACION DELESTADO 189 que 21, construyéndose en todos ellos los edificios puiblicos necesarios, Saldias, op. eit 107 Sobre todo, en la organizacién de los tribunales de justicia y en al sistema de educacién comin. 205 Descontando los servicios de su deuda pabliea (que exigian casi ‘el 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provineia de Buenos Aires para 1877 destinaba tun 20% del remanento a la educa- cién secundaria y superior, un 30% a la administracién de justicia y céreeles, més del 20% a la administracién de los poderes eecutivo y le- gislativo, y casi un 10% a obras piiblicas. En cambio, la seguridad pi blica —basicamente el batallén y regimiento provinciales— demandaban monos del 10%. 109 Con esta divisién funcional la actividad econdmica de la provincia se desenvolveria sin mayores sobresaltos, justifieando afirmaciones como ésta: “BI presupuesto de la provincia... no tiene puede decirse partidas eventuales. Marea en todos sus capitulos propésites decidi- dos, para obtener resultados, previstos también” (Rufino Varela, en la ‘Memoria del Ministorio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1877). El contraste con la siempre incierta situacién de las finanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente. 210 Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la formula constitucional para la composicién del Sena- do de la Nacién —que asignaba igual representacién a todas las pro vvineias— impuso claras restricciones a la hegemonia portena y a la iscrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este diltimo no dispuso del aparato represivo y juridico necesario para anular, mediante el recurso de la intervencién federal a las provincias, el poder oquilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurrié, ya la base social del Estado se habia transformado; las burguesias “del interior” se estaban convirtiendo aceleradamente en burguesia nacional y sélo debian definir con el sector “ultralocalista” de la burguesia portefia los términos de un nuevo pacto de dominacién, 11 Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del Litoral a la imposicién de derechos sobre las exportaciones, crearon severas restricciones a la capacidad de generaciGn de recursos tributarios del gobierno nacional. Pese a que la recaudacién de estos gravémenes fue Perdiendo importancia en el cuadro de recursos fiseales, el gobierno nacional pudo resistir la presién de este sector para su eliminacién, U2 Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos Aires capital de la Repiibliea, las autoridades nacionales pasaron a re- sidir en esta ciudad en el cardcter de “huéspedes”. Esta situacién se Prolongé hasta 1880, cuando luego de la derrota portefia a manos del @jército nacional se resolvié definitivamente Ia Tlamada “cuestién capital”, 113 A@emas de los ejemplos indieados previamente, pueden menci arse los conflictos en torno a la jurisdiccién sobre los territorios con-190 LAFORMACION DEL ESTADO ARGENTINO quistados en la Campaiia del Desierto y los suscitados entre el Banca Nacional y el Banco de la Provineia de Buenos Aires. Estos tltimag han sido analizados en un trabajo de Susana Rato de Sambuecetti, Avellaneda y la nacién versus ta provincia de Buenos Aires, Buenos Ai. res, Ed. La Pléyade, 1975. 4 EL COSTO DEL PROGRESO Y LA REPRODUCCION DEL ESTADO [Loa impuestas son el precio que ppagamos por la cvilizacion. Joe Ouves W. Houses IntRopUCCION Pocas veces una famosa frase, como la del epigrafe, sin- tetiza tan bien un aspecto de la realidad social encerrando, a la vez, tantas ambigiedades. Si la civilizacién tiene precio es porque a “alguien” le cuesta producirla. En este caso, ese alguien no es una abstraceién sino un sujeto social concreto. Un sistema institucional —el Estado en su manifes- tacién material—, cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad los recursos necesarios para reproducirse y reproducir un determinado orden social. La pretensién de ejercer esta capacidad ex- tractiva —la “potestad fiscal” en términos constitucionalis- tas— no sélo se halla respaldada por recursos de coercién sino ademas por la legitima invocacién de ser el Estado el nico actor capaz de garantizar la vigencia y continuidad de ciertos pardmetros de organizacién social. Esos parémetros definen un sistema de convivencia que nuestra frase deno- mina “civilizacién”. En el presente capitulo propongo estudiar el “precio de la civilizacién” en un contexto y tiempo histéricos bastante sin- gulares, tanto por la naturaleza del Estado que apropiaba Jos recursos como por el particular significado que la nocién

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