TEMA 4: Bugetul şi sistemul bugetar

1. Caracteristica şi conţinutul Bugetului de stat

2. Sistemul bugetar al RM
3. Caracteristica generală a procesului bugetar
4. Deficitul bugetar

1. Caracteristica şi conţinutul Bugetului de stat

Afirmarea rolului economic al statului este inseparabilă de Bugetul Statului. BS exprimă
fluxurile financiare care apar în procesul repartizării PIB, ocazionate de formarea resurselor şi
efectuarea cheltuielilor publice în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi
de altă natură ale fiecărei perioade.
Bugetul de stat este:
 Document-program, prin care statul prevede anual mărimea şi structura
veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei publice;
 Act de previziuni, sub forma unui tablou evolutiv şi comparativ a veniturilor
publice, precum şi a destinaţiilor acestora;
 Act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de puterea
legislativă să efectueze cheltuieli şi să perceapă venituri în acord cu prevederile
legale;
 Act anual, deoarece se elaborează anual, având putere de acţiune pe parcursul
unui exerciţiu financiar (în RM corespunde cu anul calendaristic);
 Act juridic, prin care se prevăd şi se aprobă, prin lege, veniturile şi cheltuielile
anuale ale statului sau ale instituţiilor publice;
 Sistem de fluxuri financiare, prin care se exprimă atât fluxurile financiare
privind formarea resurselor băneşti publice, cât şi fluxurile financiare ce se degajă
în procesul de gestionare al acestora;
 Instrument de politică a statului în domeniul fiscalităţii, n sensul că, prin
buget, se poate reflecta politica fiscală propriu-zisă.
Bugetul reprezintă actul cel mai important din viaţa publică, deoarece el este expresia
financiară a programului de acţiune a statului pe perioada de un an. El poate fi aprobat sub patru
aspecte esenţiale:
a) sub aspect juridic, reprezintă un act prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi
cheltuielile anuale ale statului;
b) sub aspect economic, subliniază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu
nivelul şi evoluţia PIB;
c) sub aspect tehnic, interesează îndeosebi procesele de pregătire şi elaborare a
bugetului, precum şi metodele de previziuni şi evaluare a diverselor categorii de
venituri ş cheltuieli cuprinse în buget;
d) sub aspect politic, bugetul este considerat expresie a opţiunilor Guvernului în
ansamblul domeniilor care relevă componentele sale (politico-economică, socială,
educativă, culturală, militară etc.).
Bugetul îndeplineşte trei funcţii:
1. Controlul cheltuielilor, prin care este supravegheată execuţia bugetului de către
autorităţile publice care au conceput limitele şi condiţiile (Guvern, Parlament) şi chiar în
mod indirect, de către cetăţeni, care sunt atât finanţatori, cât şi beneficiarii bugetului;
 2. Gestiunea eficace a activităţii publice, prin care executanţii se asigură de utilizarea
eficace a resurselor financiare;
3. Proiectarea activităţii statului, prin care obiectivele urmărite sunt formulate în diferite
programe alternative, însoţite de posibilităţile de finanţare.
În prezent, în practica intenaţională, se utilizează mai multe tipuri de bugete, cum ar fi:
- bugetul pe articole;
- bugete pe program;
- buget de mijloace;
- buget funcţional.
Bugetul pe articole este un document financiar, care specifică în fiecare articol partea de
venituri şi cheltuieli planificate conform clasificaţiei economice, funcţionale şi organizaţionale.
Acest tip de buget pune accentul pe ceea ce trebuie să se procure cu mijloace planificate
(remunerarea muncii, plata pentru mărfuri, servicii şi livrări). Acest buget nu conţine informaţii
despre direcţiile de acţiune şi funcţiile Programului de activitate al Guvernului şi n descrie
rezultatele scontate.
Bugetul pe programe prevede o altă metodă de elaborare, reviziune şi prezentare a
bugetului decît cea aplicată în cazul bugetului pe articole. Acest buget stabileşte rezultatele
scontate în urma prestării serviciilor de stat. Veniturile şi cheltuielile sunt puse în corelaţie cu
programele, care, la rândul lor, sunt conforme cu Programul de activitate al Guvernului. Fiecare
program este însoţit de un materia explicativ care descrie scopurile şi obiectivele activităţii
planificate. Centrul pentru Analiza Bugetară şi Financiară a studiat aprofundat practica
internaţională în domeniul bugetării pe program pentru a evalua oportunitatea utilizării acestei
metode în procesul bugetar în RM.
Bugetul de mijloace reprezintă bugetul în forma sa tradiţională, în care sunt prezentate şi
detaliate mijloacele financiare alocate diferitor categorii de servicii publice; are finalitate anuală.
Buget funcţional datorită insuficienţei resurselor, se impune selectarea (în funcţie de
costul şi randamentul serviciilor publice) cheltuielilor publice ce pot fi finanţate la un moment
dat.
Procesul complex al elaborării şi execuţiei bugetului de stat este supus unor reguli (principii)
bugetare. Elaborate la începutul sec. XIX, aceste principii au ca scop organizarea unei gestiuni
clare şi riguroase a finanţelor publice, precum şi facilitarea posibilităţilor de exercitare de către
Parlament a misiunilor sale de autorizare a bugetului şi de control a execuţiei acestuia de către
Guvern.
1.Principiul anualităţii Se referă, pe de o parte la perioada de timp pentru care se întocmeşte
şi se aprobă bugetul, iar pe de altă parte, la perioada de timp în care se încasează veniturile şi se
efectuează cheltuielile înscrise în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament.
2. Principiul universalităţii presupune înscrierea veniturilor şi a cheltuielilor în bugetul de stat în
sumele lor globale (totale, brute), fără omisiuni şi compensări reciproce.
3.Principiul unităţii bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor şi a cheltuielilor, în
sumele lor globale, într-un singur document.
4.Principiul neafectării veniturilor bugetare presupune depersonalizarea veniturilor, astfel
încât, totalitatea lor este utilizată pentru acoperirea tuturor cheltuielilor
5. Principiul specializării bugetare Veniturile bugetare trebuie înscrise în buget şi aprobate de
Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile în funcţie de destinaţia lor şi de conţinutul
economic.
6. Principiul echilibrului bugetar Veniturile publice trebuie să acopere cheltuielile publice, în
scopul asigurării echilibrului dintre nevoile colective şi resursele financiare publice.
7. Principiul publicităţii Dezbaterea publică a proiectelor de buget, a conturilor generale anuale
de execuţie a acestora. Publicarea în Monitorul Oficial a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie
8. Principiul unităţii monetare Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională.

2. Sistemul bugetar al RM
Sistemul bugetar include totalitatea fondurilor de mijloace băneşti ale organelor
administraţiei publice, constituite în scopul îndeplinirii funcţiilor ce le revin. Sistemul bugetar
este determinat de structura organizatorică a statelor ce pot fi unitare sau de tip federal.
În statele de tip unitar (Franţa, Marea Britanie, Suedia) sistemul bugetar include: 1. bugetul
administraţiei publice centrale; 2. bugetele locale.
În statele de tip federal (SUA, Canada, Rusia) sistemul bugetar include: 1. bugetul federaţiei;
2. bugetele statelor, provinciilor, sau regiunilor membre ale Federaţiei; 3. bugetele locale.
Conform prevederilor „Legii privind finantele publice si responsabilitatea bugetar fiscala” nr.
181 din 25.07.2014, sistemul bugetar al RM (denumit şi buget public naţional) include:
1.Bugetul de stat definit ca totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare pentru
implementarea obiectivelor şi strategiilor Guvernului;
În conformitate cu „Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar” veniturile
bugetului de stat includ:
-venituri curente;
- venituri din operaţiuni de capital şi din transferurile de capital (venituri din privatizarea
întreprinderilor de stat şi a fondurilor fixe, încasări din vânzarea patrimoniului de stat, venituri
din vânzarea terenurilor şi a activelor nemateriale).
-granturile.
2. bugetele unităţilor administrativ-teritoriale includ bugetele satelor, oraşelor,
raioanelor, bugetele unităţilor teritorial autonome cu statut juridic special, bugetele municipiului
Chişinău şi Bălţi;
Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale includ:
a) veniturile proprii , care se formează din impozitele şi taxele locale prevăzute de fiecare
teritoriu în parte;
b) încasări de mijloace speciale obţinute din executatea lucrărilor, prestarea serviciilor şi alte
activităţi desfăşurate contra plată de instituţiile publice finanţate de la buget;
c) defalcări de la veniturile generale de stat, conform normativelor procentuale stabilite;
d) transferuri de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău şi
transferurile de la acestea la bugetele locale;
e) defalcări de la impozitul pe bunuri imobiliare, conform normativelor procentuale.
Veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat
sau din alt buget şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori.
3. bugetul asigurărilor sociale de stat definit ca totalitatea veniturilor şi a cheltuielilor
sistemului naţional de asigurări sociale. BASS face parte din Bugetul Public Naţional şi este
independent de Bugetul de Stat.
4. fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală – veniturile cărora sunt formate pe
seama contribuţiilor privind asigurările medicale.
 3. Caracteristica generală a procesului bugetar
Procesul bugetar poate fi definit ca ansamblu de activităţi şi operaţiuni integrate coerent şi
orientate spre acelaşi scop, care derulează stadial, fiind aşezate într-un orar strict şi bine
determinat.
Operaţiunile ce compun procesul bugetar poartă amprenta specificului naţional al
cadrului legal şi administrativ în care se derulează, dar prezintă şi o seamă de trăsături comune,
şi anume:
- este un proces de decizie;
- este un proces predominant politic;
- are caracter complex;
- este un proces ciclic.
În procesul pregătirii proiectului de buget, o atenţie sporită se manifestă faţă de
cheltuielile publice din partea “ministerelor cheltuitoare” şi din partea societăţii. Este ştiut, însă,
că resursele financiare sunt limitate. Din aceste considerente, în practica bugetară a ţărilor
avansate se încearcă preconizarea unei noi utilizări a instrumentelor bugetare, îndeosebi a
instrumentului bugetar al cheltuielilor publice, în sensul unei limitări sau a unei restricţionări.
Reforma bugetară care a avut loc în temei în ultimele decenii ale secolului al XX s-a axat
pe metode noi de evaluare a cheltuielilor bugetare. Aceste metode moderne de bază sunt:
1. Planificarea, programarea, bugetarea, cunoscută sub denumirea – PPBS (Planning
Programming System).
2. Raţionalizarea opţiunilor bugetare, cunoscută sub denumirea – RCB (Rationalistion des
choix budgetaires).
3. Baza bugetară zero, cunoscută sub denumirea – ZBB (Zero-Base Budgeting).
Procesul elaborării bugetului de stat are la bază o analiză a indicatorilor macroeconomici
pronosticaţi pentru anul bugetar.
Procesul bugetar reprezintă un ansamblu de operaţii care se succed anual şi privesc
elaborarea proiectului de buget, examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale, execuţia
bugetului, încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi controlul bugetar.
Aceste activităţi se desfăşoară într-un cadru constituţional (legal) şi administrativ-
instituţional care prezintă particularităţi de la ţară la ţară determinate de evoluţia istorică a
fiecăreia dintre ele.
Procedura de elaborare a bugetului de stat include următoarele etape:
- în termenul stabilit de Guvern, Ministerul Finanţelor prezintă Guvernului proiectul
legii bugetare pentru anul bugetar viitor;
- până la 1 octombrie a fiecărui an Guvernul prezintă Parlamentului:
a) proiectul legii bugetare anuale pentru anul bugetar viitor şi nota explicativă;
b) lista modificărilor în legislaţie, care rezultă din proiectul legii bugetare anuale.
Examinarea şi adoptarea Legii bugetare anuale de către Parlament
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă
Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta.
Comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii bugetare anuale în
condiţiile stabilite de Parlament şi prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei
pentru buget şi finanţe. În baza avizelor Comisia pentru buget şi finanţe întocmeşte raportul şi
lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale şi le prezintă Parlamentului.
Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, de regulă, în trei lecturi.
Executarea Bugetului de stat
 Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului.
În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor:
- solicită de la autorităţile publice centrale planurile de finanţare, precum şi cele ale
instituţiilor subordonate;
- întocmeşte repartizările lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală şi
de alte acte legislative.
În termen de 45 zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă
repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificării bugetare.
În execuţia părţii de cheltuieli a bugetului de stat se parcurg succesiv patru etape:
angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata.
Execuţia părţii de venituri a bugetului de stat presupune parcurgerea a patru etape, care se
referă la: aşezarea impozitelor, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitelor şi
perceperea propriu-zisă a acestora.
Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară
Execuţia bugetului de stat presupune înregistrarea contabilă a veniturilor şi a cheltuielilor,
precum şi a încasărilor şi a plăţilor aferente acestora.
Aceste înregistrări sunt concretizate în dările de seamă contabile trimestriale şi pentru
întregul exerciţiu bugetar anual, pe care ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să
le întocmească şi să le depună la Ministerul Finanţelor.
Contul general anual de execuţie bugetară reflectă totalitatea operaţiunilor privind
încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor bugetului de stat.
Controlul bugetar
Controlul asupra executării bugetului de stat reprezintă o etapă a procesului bugetar a cărei
necesitate se fundamentează pe restricţiile ce trebuie luate în considerare în alocarea pe destinaţii
şi utilizarea resurselor bugetare.
Conform noii concepţii privind controlul de stat, controlul financiar de stat în Republica
Moldova se exercită de către:
- Parlament, prin intermediul Curţii de Conturi;
- Guvern, prin intermediul Departamentului Control Financiar şi Revizie pe de lângă
Ministerul Finanţelor;
- Firme de Audit, întemeiate în baza legislaţiei respective.
Ţinând cont de principiul separaţiei puterilor, controlul executării bugetului de stat se
execută de o seamă de organe împuternicite, fiind de natură politică, jurisdicţională şi
administrativă.
În corelaţie cu interesele pentru care este organizat şi exercitat controlul financiar, putem
destinge două forme:
- controlul financiar intern;
- controlul financiar extern.
Execuţia bugetului de stat este supravegheată de către Curtea de Conturi care apreciază
legalitatea şi oportunitatea operaţiunilor financiare realizate.

4. Deficitul bugetar
Deficitul bugetar a devenit un fenomen caracteristic lumii contemporane, el este caracteristic
nu numai ţărilor dezvoltate, dar şi ţărilor în curs de dezvoltare.
Execuţia bugetară, într-o anumită perioadă, se poate prezenta în una din următoarele trei
situaţii:
 - deficitară – în cazul când cheltuielile depăşesc veniturile sau încasările bugetare
realizate;
- echilibrată, atunci când cheltuielile sunt egale cu venituile prevăzute;
- excedentară, când veniturile realizate în perioada respectivă sunt mai mari ca
cheltuielile.
În ţările cu economie dezvoltată deficitele bugetare sunt comparativ mai mici, decît în cele
în curs de dezvoltare, iar cauzele apariţiei acestora se datorează, în principal, unor elemente de
structură care pot apare la un moment dat, pot fi rezultatul unei politici a guvernelor de a asigura
o protecţie socială ridicată a populaţiei. Datorită nivelului ridicat de dezvoltare economică
acoperirea deficitelor bugetare în aceste ţări nu constituie o problemă. Nivelul deficitelor în
aceste ţări este în jurul 2-3,5% din PIB.
În ţările în tranziţie deficitele bugetare sunt în general mari de 4-5% din PIB ele fiind
generate de:
- scăderea continuă a nivelului producţiei;
- creşterea ratei inflaţiei mult peste limitele admisibile;
- creşterea cheltuielilor bugetare prin asumarea de către guvern, în totalitate sau
parţial, a cheltuielilor sociale;
- acordarea de către guvern de subvenţii, din anumite raţionament, pentru
întreprinderile care înregistrează pierderi;
- creşterea datoriei publice.
În RM sursele de finanţare a deficitului bugetar se împart în:
1. Surse interne, care includ: împrumuturile BNM, împrumuturile acordate de alte instituţii
financiare, venituri de la vînzarea hîrtiilor de valoare de stat, alte împrumuturi, mijloace depuse
la bănci în conturi depozitare, diferenţa dintre cursul de schimb la sursele valutare, mijloace din
privatizarea patrimoniului de stat;
2. Surse externe, care includ: împrumuturile contractate de la alte state şi organizaţii
internaţionale, alte împrumuturi.

Surse bibliografice:
1. Legea privind finantele publice si responsabilitatea bugetar fiscala, nr. 181
din 25.07.2014
2. Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003.
3. Hîncu R., Cheltuielile pentru învăţământ în condiţiile deficitului bugetar, Chişinău, 2004
4. Manole T. Finanţe publice, teorie şi aplicaţii. Chişinău, 1998.