MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA 3ª VARA CÍVEL

DA COMARCA DE RIO DO SUL

054.06.009358-0

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA

CATARINA, por seu Promotor de Justiça ao final assinado, com
fundamento nos arts. 127 e 129, III da Constituição da República,
bem como no art. 17 da Lei nº 8.429/92 e no art. 5º da Lei nº
7.347/85, propõe AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, com pedido de
indisponibilidade de bens, em face de:

VILMAR ZANDONAI, brasileiro, casado, prefeito

municipal de Aurora, podendo ser encontrado na sede da Prefeitura,
na Rodovia SC 302, em Aurora;

CALUTO JUAREZ ZANDONAI, brasileiro, casado,

advogado, inscrito na OAB/SC sob o nº 16.907, inscrito no CPF sob o

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nº 649.519.879-53, com escritório situado na rua Ricardo Hoeppers,

50, centro, Aurora.

1. Objetivo da ação

Esta ação civil pública tem por objetivo obter provimento

jurisdicional que declare a ocorrência de ato de improbidade
administrativa praticado pelo atual prefeito de Aurora, o requerido
Vilmar Zandonai, consistente na contratação irregular do escritório
de advocacia de seu primo, o requerido Caluto Juarez Zandonai, em
procedimento licitatório fraudulento e por preço superfaturado.

Objetiva também esta ação obter provimento jurisdicional

liminar que determine o bloqueio de bens dos requeridos, bem como
que a eles se apliquem todas as sanções do art. 12 da Lei nº
8.429/92.

2. Fatos

Vilmar Zandonai é prefeito de Aurora desde o mandato

anterior, quando, como vice-prefeito, assumiu após a morte do
titular do cargo, o prefeito José Matias Neckel.

Caluto Juarez Zandonai é primo de Vilmar e filho de Celito

Zandonai, este secretário de saúde do município. Exerce em Aurora
e em Rio do Campo a atividade de advogado municipal.

Ainda no mandato anterior, quando Vilmar assumiu a

chefia do Executivo Municipal, Caluto foi aprovado em primeiro lugar
em concurso para o cargo de “controlador interno” de Aurora.

Com inúmeros protestos da população, notadamente em

face do alto valor do salário – R$ 1.138,49 por 20h de dedicação –
decidiram Vilmar e Caluto que o melhor seria exonerar o segundo do
cargo e inventar outra alternativa para consumar o nepotismo.
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Assim, na condição de advogado, Caluto foi convidado a

participar da Licitação nº 24/2005, que tinha por objeto a
“contratação de serviços de assessoria jurídica”. De modo a fraudar
a competitividade do certame, simulando legitimidade, Vilmar
Zandonai convidou também as advogadas Andréia Schumacher e
Tânia Maria Pretti.

Andréia não apresentou proposta, ao passo que Tânia

ofertou seus trabalhos pelo valor mensal de R$ 3.000,00. Caluto,
como já era de se esperar, apresentou proposta de valor inferior,
totalizando R$ 2.650,00 por mês.

No entanto, como ficou evidente, Caluto e a advogada

Tânia, com quem Caluto havia estagiado voluntariamente durante
boa parte da faculdade, ajustaram previamente o preço das
propostas, de modo a sagrar-se vencedor o requerido, perpetuando
assim o sistema familiar na execução das políticas públicas de
Aurora.

E assim foi feito, de modo que em 11 de maio de 2005

assinou-se o Contrato Administrativo nº 24/2005, com vigência a
partir da data da assinatura, pelo prazo de um ano, mediante
pagamento do valor mensal de R$ 2.650,00 (fl. 78).

E, em 2 de maio de 2006, também com vigência de um

ano, foram novamente contratados os serviços de Caluto Juarez
Zandonai pelo Município de Aurora, mantendo-se o mesmo valor
anterior.

Não bastasse a evidente fraude, o que mais chama a

atenção é que o Município de Aurora já possuía em seus quadros o
cargo de assessor jurídico, cargo este de provimento em comissão

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com a remuneração de R$ 882,48, conforme Lei Municipal nº 966/99

(fl. 87).

O valor da remuneração, embora possa parecer baixo, é

plenamente justificado pelo porte do município e pelas poucas
atividades do agente público, que se limita a propor execuções
fiscais ou, muito excepcionalmente, a realizar outros trabalhos
jurídicos.

Note-se que o maior salário na carreira do Executivo

Municipal é de R$ 1.262,80 (fl. 109) e que além de
aproximadamente 170 execuções fiscais o requerido Caluto atuou
em apenas um mandado de segurança, uma ação indenizatória,
uma ação de usucapião e uma ação de embargos à execução (fls.
203 e seguintes, excluídos aqueles processos que pela data
certamente a contestação ou a petição inicial não são do requerido).

Por fim, é preciso observar que Caluto Juarez Zandonai

também exerce atividades na Prefeitura de Rio do Campo, como
constatou pessoalmente este Promotor de Justiça telefonando para o
nº 047 3564-1158, além de manter escritório de advocacia na rua
Ricardo Hoeppers, em Aurora. Tais atividades externas à “assessoria
jurídica” que presta ao Município de Aurora, como é evidente, só são
possíveis pelo pouco volume de serviço e pela condescendência do
prefeito Vilmar Zandonai.

3. Direito

A moralidade administrativa foi erigida a princípio

constitucional na Carta de 1988, como se denota da leitura de seu
art. 37. Em sendo princípio, é dotado de normatividade, cabendo

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ampla e irrestrita aplicação e obediência daqueles a quem é dirigido

o comando.

Todavia, o princípio da moralidade não exige, como se

poderia depreender de uma leitura apressada, a obediência a uma
moralidade filosófica, metajurídica, mas sim a uma moralidade
jurídica, que tem seus contornos traçados pela própria Constituição
e pelas leis supervenientes, com sanções claramente delimitadas.

A começar pelo parágrafo 4º do art. 37 da Constituição,

que pune os atos que atentem contra a moralidade administrativa, a
caracterização de uma conduta como ato de improbidade gera
penas de suspensão de direitos políticos, perda da função pública,
indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário,
independentemente da ação penal cabível.

Além disso, a Lei nº 8.429/92 confere ainda maior carga

normativa ao princípio da moralidade administrativa enumerando
três espécies de atos de improbidade, classificados de acordo com a
gravidade da conduta: atos de importam enriquecimento ilícito do
agente; atos que causam lesão ao erário; atos que atentem contra
os princípios da Administração.

No caso dos autos, constatou-se a presença de graves

atos de improbidade, pois a um só tempo praticou-se flagrante
nepotismo, negou-se vigência ao comando constitucional que exige
concurso para provimento de cargos públicos e se praticou
superfaturamento.

3.1. Nepotismo

Segundo determinação contida no art. 37 da Constituição

da República, a Administração Pública direta e indireta de qualquer

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dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.

Não cabe no escopo deste trabalho assumir tons

professorais e repetir o conceito e conteúdo de todos os princípios,
já muito conhecidos de todos os que lidem cotidianamente com o
Direito Administrativo.

Basta dizer que, segundo orientação firmada pelo

Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC nº 12, são
justamente os princípios da impessoalidade, da eficiência e da
igualdade que vedam a prática de nepotismo no serviço público de
qualquer das esferas do Estado.

Tal julgamento, como se sabe, acatou pedido da

Associação de Magistrados Brasileiros – AMB, que postulava
provimento que declarasse abstratamente a constitucionalidade da
Resolução nº 7/2005, do Conselho Nacional da Justiça. Esta
Resolução vedou a nomeação de parentes de até terceiro grau não
só de magistrados, mas também de diretores ou assessores, bem
como a contratação direta (em dispensa ou inexigibilidade de
licitação), de parentes na mesma situação.

Embora o acórdão não tenha sido lavrado até o momento,

o extrato do entendimento exposto pelos ministros foi assim
resumido no Informativo nº 416 do STF:

O Tribunal, por maioria, concedeu pedido de liminar formulado

em ação declaratória de constitucionalidade proposta pela
Associação dos Magistrados do Brasil - AMB, para, com efeito
vinculante e erga omnes, suspender, até o exame de mérito
da ação, o julgamento dos processos que tenham por objeto
questionar a constitucionalidade da Resolução 7/2005, do

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Conselho Nacional de Justiça; impedir que juízes e tribunais

venham a proferir decisões que impeçam ou afastem a
aplicabilidade da mesma resolução; e suspender, com eficácia
ex tunc, os efeitos das decisões já proferidas, no sentido de
afastar ou impedir a sobredita aplicação. Inicialmente, não se
conheceu da ação quanto ao art. 3º da aludida resolução,
tendo em vista a alteração de redação introduzida pela
Resolução 9/2005.

Em seguida, asseverou-se que o Conselho Nacional de Justiça -

CNJ, como órgão central de controle da atuação administrativa
e financeira do Poder Judiciário, detém competência para
dispor, primariamente, sobre as matérias de que trata o inciso
II do § 4º do art. 103-B da CF, já que “a competência para zelar
pela observância do art. 37 da CF e de baixar os atos de
sanação de condutas eventualmente contrárias à legalidade é
poder que traz consigo a dimensão da normatividade em
abstrato”. Ressaltou-se que a Resolução 7/2005 está em
sintonia com os princípios constantes do art. 37, em
especial os da impessoalidade, da eficiência e da
igualdade, não havendo que se falar em ofensa à
liberdade de nomeação e exoneração dos cargos em
comissão e funções de confiança, visto que as
restrições por ela impostas são as mesmas previstas na
CF, as quais, extraídas dos citados princípios, vedam a
prática do nepotismo. Afirmou-se, também, não estar a
resolução examinada a violar nem o princípio da separação
dos Poderes, nem o princípio federativo, porquanto o CNJ, não
usurpou o campo de atuação do Poder Legislativo, limitando-
se a exercer as competências que lhe foram
constitucionalmente reservadas. Vencido o Min. Marco Aurélio,
que indeferia a liminar, ao fundamento de que o CNJ, por não
possuir poder normativo, extrapolou as competências
constitucionais que lhe foram outorgadas ao editar a resolução
impugnada [grifou-se].

Vê-se, portanto, que segundo a orientação do Supremo

Tribunal Federal, perfeitamente aplicável ao caso dos autos, por
similitude de raciocínio e por analogia, é vedada a “contratação” de
parentes dos membros do Poder ou de assessores e diretores.
Caluto Juarez Zandonai, como se disse no início, é filho do atual
Secretário de Saúde e primo do requerido Vilmar Zandonai.

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Assim, em outras palavras, os princípios da

impessoalidade, eficiência e igualdade, além do próprio princípio da
moralidade, vedavam a contratação de Caluto Juarez Zandonai, já
que o procedimento licitatório, como se verá a seguir, não passou de
burla à regra de provimento de cargos por concurso público.

3.2. Falta de concurso público para o provimento do cargo

Também é da Constituição da República que a investidura

em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração (art. 37, II).

A regra constitucional, da mesma forma que a regra

jurisprudencial mencionada no item anterior, nada mais faz que
concretizar os princípios da impessoalidade, da igualdade, da
moralidade e da eficiência.

No caso dos autos, no entanto, visando a burlar a regra

que exige concurso público, o requerido Vilmar Zandonai na
verdade criou por simples ato administrativo o cargo de assessor
jurídico, provendo-o mediante contratação por licitação
evidentemente fraudulenta.

É que, ao ignorar solenemente a existência do cargo de

assessor jurídico no quadro e realizar licitação para as mesmas
funções do cargo já existente, funções, aliás, puramente rotineiras,
desviou-se Vilmar Zandonai da finalidade da licitação e demonstrou
claramente sua intenção: contratar o parente para trabalhar na
prefeitura.

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Não há outra forma de sanar a irregularidade, portanto,

senão a anulação de ambos os contratos, com efeitos ex tunc,
ressarcindo o patrimônio público de tudo o que despendeu
ilegalmente.

3.3. Superfaturamento do valor do contrato

Por fim, novamente contrariando os princípios básicos da

Administração Pública, o valor do contrato foi evidentemente
superfaturado, não só tendo em vista a responsabilidades do cargo,
mas também o volume de trabalho desempenhado por Caluto Juarez
Zandonai.

Não que se esteja aqui a desdenhar da capacidade

técnica e do zelo do advogado. De forma alguma! É que,
comparando o “valor de mercado” de, por exemplo, assessores de
magistrados (aproximadamente R$ 1.400,00), de assistentes de
promotoria (aproximadamente R$ 2.200,00), ou mesmo de
secretários jurídicos do Tribunal de Justiça (aproximadamente R$
3.500,00), todos em funções de dedicação exclusiva, com vedação
de advocacia particular, com volume de trabalho e
responsabilidades extremamente exigentes, fica mais do que claro
que a intenção do contrato foi apenas beneficiar Caluto Juarez
Zandonai.

Vale ainda lembrar novamente que a maior remuneração

da carreira do Executivo Municipal gira em torno de R$ 1.200,00,
conforme tabela da Lei nº 966/99 (fl. 104 e 109).

Dito de outro modo, embora se saiba não ser exigida tal

providência nas licitações por convite, qualquer administrador da
região sabe que, divulgando ao menos no fórum de Rio do Sul e de

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Ituporanga acorreriam à licitação centenas de advogados, tornando

efetivamente competitivo o certame.

Assim, não há outra conclusão possível senão a de que

houve superfaturamento na contratação, já que o valor exorbita em
mais de três vezes a remuneração prevista para as mesmíssimas
funções na hierarquia municipal, e em mais de duas vezes, por
exemplo, os vencimentos de um assessor de qualquer magistrado do
Estado de Santa Catarina.

Também por este motivo, portanto, são flagrantemente

nulos os contratos administrativos celebrados, sendo imperiosa a
restituição das coisas ao status quo ante, com a devolução dos
valores pagos a Caluto Juarez Zandonai.

4. Sanções
Não se estenderá o Ministério Público aqui sobre as
sanções aplicáveis aos agentes ímprobos, todas bem delimitadas e
definidas no art. 12 da Lei nº 8.429/92. Algumas palavras, no
entanto, precisam ser ditas sobre a multa civil e sobre o
ressarcimento integral do dano.

4.1. Multa civil

Ainda que sejam suspensos os direitos políticos, ainda
que perca a função pública, ainda que se aplique multa civil, ainda
assim só se reparará parcialmente o dano, porque a sensação de
impotência dos cidadãos que necessitaram dos serviços da
prefeitura durante estes anos todos gera grave descrença com os
poderes instituídos, passando a pensar o cidadão comum que sua
cidade é permeada pela corrupção.

Não é por outro motivo que grande estudioso da Lei nº

8.429/92 salienta: “O julgador, ao analisar a extensão do dano
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causado, deve levar em consideração não só o dano material ao

Erário, mas também o dano moral sofrido pelo Estado e, em
especial, pela sociedade (grau de reprovabilidade do ato de
improbidade administrativa praticado pelo agente público na
comunidade)”1.

Por isso se entende que além de se pautar a sentença

pela reprovabilidade da conduta em relação às vítimas diretas, deve-
se identificar o desvalor difuso da ação, aplicando a sanção
correspondente com todo o vigor necessário à exemplar punição do
agente público.

4.2. Ressarcimento dos valores acrescidos ilicitamente

No tocante ao ressarcimento dos valores acrescidos

ilicitamente ao patrimônio do segundo requerido, entende o
Ministério Público seja imperiosa a devolução de tudo o que auferiu o
advogado Caluto Juarez Zandonai em razão dos contratos
administrativos, montante que pode ser assim demonstrado:
Contrato nº 24/2005 R$ 31.800,00
Contrato nº 20/2006 (cinco meses de R$ 13.250,00
vigência)
Diárias R$ 667,35
Total R$ 45.717,35
Embora não concorde o Ministério Público com a posição,
é preciso lembrar que a jurisprudência tem sido extremamente dócil
com os agentes públicos ímprobos, deixando de obrigar ao
ressarcimento integral, em casos como o dos autos, sob o
argumento de que haveria enriquecimento sem causa do município,
já que, de uma forma ou de outra, o serviço foi prestado2.

1
PAZZAGLINI Fº, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. São Paulo : Atlas,
2002. p. 115, grifou-se.
2
Assim, por exemplo, na Apelação Cível nº 2003.001828-0, rel. Des. Vanderlei Romer.
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No caso em exame, no entanto, houve claro

superfaturamento, ou seja, o preço cobrado pelo serviço é
comprovadamente muito maior do que o que deveria ter sido pago,
o que por si só justifica o ressarcimento integral.

De qualquer forma, se não entender Vossa Excelência

pelo ressarcimento integral do dano causado ao erário, única forma
de combater exemplarmente o mal da improbidade, particularmente
evidente no caso dos autos, em atenção ao princípio da
eventualidade o Ministério Público requer desde já seja determinado
o ressarcimento de todos os valores que ultrapassarem os R$ 882,48
mensais que seriam devidos pelo exercício regular do cargo de
assessor jurídico.

Assim, já visando a obter sentença líquida, na

eventualidade de não haver condenação ao ressarcimento integral
dos valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do requerido,
requer o Ministério Público a condenação ao ressarcimento do valor
de R$ 30.715,193.

5. Indisponibilidade de bens

Como há fundados indícios de responsabilidade, já

exaustivamente estudados, é de se decretar liminarmente, inaudita
altera parte, a indisponibilidade dos bens dos requeridos.

A possibilidade da providência cautelar está

expressamente contida no texto constitucional, prevendo o art. 37, §
4º, da Carta Magna, que “os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função

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R$ 45.717,35 menos 17 meses pelo vencimento de R$ 882,48.
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pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na

forma e gradação previstas em lei [...]”4.

A concessão liminar é indiscutivelmente aceita pelo art.

12, caput, da Lei da Ação Civil Pública, onde é previsto que “poderá
o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia,
em decisão sujeita a agravo”. A medida tem por escopo assegurar a
suficiência de bens para fins indenizatórios.

Os requisitos de plausibilidade do direito e de fundado

receio de dano grave e de difícil reparação estão patentes. O
primeiro decorre do que já foi fartamente explorado no curso deste
arrazoado. O segundo é manifesto na possibilidade de o demandado
derramar seu pomposo patrimônio com o fito de escapar à
satisfação da multa civil objeto desta ação.

Há, ademais, óbvia necessidade de resguardar o

interesse público na indenização pleiteada, visando a assegurar a
execução da sentença, que poderá ficar prejudicada em caso do
desfazimento, por parte do réu, de seu patrimônio.

7. Inaplicabilidade do §7º do art. 17 da Lei nº 8.429/92

Note-se que a liminar deve ser concedida antes da

esdrúxula notificação prévia a que alude o §7º do art. 17 da Lei nº
8.429/92, porque, do contrário, não terá a menor utilidade. O próprio
art. 12 da Lei nº 8.429/92 admite a concesão de liminar “com ou
sem justificação prévia”.

Aliás, no caso dos autos, em que o Ministério Público

propõe a ação pautado em prévio e extenso procedimento
administrativo, havendo assegurado inclusive a oportunidade de

4
Grifo nosso.
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explicações pelos agentes, é totalmente desnecessária a notificação

prévia.

É o entendimento de Rogério Pacheco Alves, um dos

maiores estudiosos da Lei de Improbidade Administrativa:
“pensamos que a notificação prévia do réu para o oferecimento de
resposta só será exigível em se tratando de ações instruídas por
‘documentos ou justificação’, o que significa dizer que lastreando-se
a inicial em inquérito civil ou em procedimentos administrativos
regularmente instaurados pela própria administração ou por órgãos
externos de controle, tal como ocorre relativamente ao Tribunal de
Contas e às Comissões Parlamentares de Inquérito, não incidirá a
regra do §7º. Isto porque o inquérito civil e os procedimentos
administrativos prévio – enfatize-se – já cumprem o papel de evitar o
ajuizamento de ações temerárias, justamente o que se buscou coibir
com a instituição da ‘defesa prévia’, merecendo ser ressaltado que
este vem sendo o entendimento do STF e do STJ na seara processual
penal quanto aos chamados ‘crimes funcionais’”5.

Não é por outro motivo que o Tribunal de Justiça de Santa

Catarina diuturnamente convalida sentenças e decisões
interlocutórias que em ações civis públicas propostas pelo Ministério
Público concederam liminar sem a oitiva do representante do órgão
público.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CONCESSÃO DE LIMINAR - AGRAVO DE
INSTRUMENTO - SUSPEITA DE ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - FARTA PROVA COLIGIDA. É
inquestionável que a necessidade da medida initio litis
se faz presente quando farta prova trazida com a inicial
demonstra a existência de sérios indícios do
cometimento das ações delituosas praticadas por
servidores públicos, tentando enriquecer ilicitamente às
5
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 2ª ed. Rio de
Janeiro : Lumen Juris, 2004. p. 783-784.
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custas do patrimônio público. AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MEDIDA

INITIO LITIS - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AFASTAMENTO DE
SERVIDORES DE SEUS CARGOS - LEGALIDADE DA DECISÃO
INTERLOCUTÓRIA. O afastamento dos servidores de suas
funções laborais se justifica quando se pode concluir que, em
razão dos cargos de chefia que desempenham, possam
facilmente fazer com que documentos e informações
potencialmente vitais ao esclarecimento dos fatos tomem
rumos desconhecidos, tornando impossível encontrar a
verdade por intermédio de uma investigação mais acurada.
Ademais, poderiam os recorrentes continuar a intimidar
seus subordinados a maquiar a realidade com ameaça a
seus cargos6.
7. Pedidos

Ante o exposto, o Ministério Público requer:

a) a autuação e recebimento da inicial;

b) a concessão de liminar, inaudita altera parte, para

tornar indisponíveis todos os veículos e imóveis registrados em
nome de Caluto Juarez Zandonai e de Vilmar Zandonai, notadamente
dos veículos de placas AJP 7061 e MDS 6329, oficiando-se ainda aos
Oficiais do Registro de Imóveis de Rio do Sul, de Aurora e de Rio do
Campo para que averbem a indisponibilidade dos bens em nome dos
requeridos;

c) notificação do município de Aurora, na forma do art.

17, §3º da Lei nº 8.429/92, determinando-se, desde já, que
apresente cópia dos contra-cheques do requerido Vilmar Zandonai;

d) a citação dos requeridos para, querendo, contestarem

o pedido, sob pena de revelia;

e) embora se entenda que a prova dos fatos é toda

documental, para evitar a preclusão desde já se requer a produção
da prova testemunhal e pericial que se fizerem necessárias;

6
Agravo de instrumento 01.001857-3, relator Des. Volnei Carlin, j. 29/11/2001.
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f) a decretação da nulidade dos Contratos Administrativos

nº 24/2005 e 20/2006, condenado-se os requeridos às sanções do
art. 12 da Lei nº 8.429/92 dosadas conforme necessário à
reprovação exemplar das condutas, incluindo especificamente o
ressarcimento de R$ 45.717,35, valor ilicitamente acrescido ao
patrimônio;

g) a condenação dos requeridos em custas, despesas

processuais e honorários advocatícios (estes conforme art. 4º do
Decreto Estadual nº 2.666/04, em favor do Fundo de Recuperação
de Bens Lesados do Estado de Santa Catarina).

Dá-se à causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).

Rio do Sul, 20 de outubro de 2006

Eduardo Sens dos Santos

Promotor de Justiça Substituto

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