PAPER DE INVESTIGACIÓN

Área de clasificación:
Business e Internacional Business

Título:
“Proteccionismo Comercial:
Efectos sobre el comercio mundial de
carnes de origen vacuno”

Autor:
M.B.A. Francisco Pertierra Cánepa

Colaboración: M.A. Federico Santángelo

Abril de 2004

M.B.A. Francisco Pertierra Cánepa 1

Prohibida la reproducción sin autorización expresa del autor
 Abstract

El comercio mundial de todas las carnes ha aumentado significativamente en los últimos

años. Según FAO en 1990 se comercializaban 13 millones de toneladas las que
aumentaron a 24 millones en el año 2000, fundamentalmente por el aumento del comercio
de carne aviar y porcina cuyas exportaciones aumentaron un 228% y un 67 %
respectivamente. Esto versus un crecimiento del 31 % en la carne vacuna.

El mayor precio relativo de la carne vacuna se debe a las mejoras en los niveles de
productividad de las otras carnes y a que en los principales mercados internacionales la
carne vacuna se encuentra altamente protegida mediante barreras que impiden el comercio,
lo que provoca un aumento de los precios internos que perjudican su consumo e incentivan
la producción local. Los altos precios en estos mercados hacen que el consumidor la
reemplace por otras fuentes de proteínas de menor valor y generan una transferencia de
recursos desde el consumidor hacia el productor.
La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo estableció que las
transferencias recibidas por los productores de carne vacuna en el año 2002 fueron de u$s
30.654 millones. Dentro de estas la UE, Japón y Corea del Sur aportan el 87 % del total de
ayuda que los productores cárnicos reciben.

El apoyo total que los productores cárnicos de la UE recibieron fue aproximadamente de

24.000 millones de euros en el año 2002, lo que representa 13.500 euros por granja ó 970
euros por animal faenado.
La UE utiliza subsidios a la exportación generando una mayor depresión en los precios
internacionales. Esto repercute en los países exportadores que compiten por estos
mercados disminuyéndole sus ingresos.
La protección comercial se concreta a través cuotas, aranceles, subsidios a la producción y
subsidios a la exportación.

La eliminación de las diferentes formas de protección hará más competitiva la carne vacuna
frente a las carnes sustitutas generando un mayor consumo que estimulará la producción y
el comercio mundial.

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Introducción

El comercio mundial de carnes ha aumentado significativamente en los últimos años. Según

datos de la “Food and Agricultura Organization of the United Nations” (FAO) en el año 1990
se exportaron 13.6 millones de toneladas, aumentando este valor a 24.3 millones en el año
2000. Este incremento de casi el 100 % en 10 años se produjo fundamentalmente por el
aumento del comercio de carne aviar y de carne porcina cuyas exportaciones aumentaron de
2.6 millones de toneladas a 8.7 millones (representa un 228 % de incremento) y de 4.1
millones de toneladas a 6.9 millones (en este caso equivale al 67 % de aumento)
respectivamente.
El comercio de carne vacuna no ha tenido el mismo comportamiento ya que según la misma
fuente, en similar período, el comercio mundial de carne vacuna experimentó un crecimiento
de 31 %, aumentando de 5.6 millones de toneladas a 7.3 millones.
Si hacemos un análisis comparativo en términos de niveles de producción mundial la carne
vacuna cuya producción total es de 50.7 millones de toneladas, creció sólo 6 %, versus un
incremento del 28 % de la carne porcina y del 67 % de la carne aviar durante el mismo
período. Esto indica que la carne vacuna ha perdido y continúa perdiendo terreno, tanto a
nivel de participación en la producción como en el comercio mundial.

Existen distintos factores responsables de esta pérdida de participación de la carne vacuna en

el comercio internacional.
Las diferentes políticas proteccionistas, los hábitos de consumo, los cambios en los factores
culturales, nutricionales y dietas, las efectivas campañas de promoción y publicidad en favor
de las carnes sustitutas y las campañas de desprestigio en contra de la carne vacuna son
algunos de los factores cuya influencia fue decisiva.
También son responsables el aumento de la producción y la productividad de las cadenas
porcinas y aviar, lo que se tradujo en una disminución de sus precios y un mayor consumo.
Pero el mayor precio relativo de la carne vacuna no se debe solamente a estas mejoras.

En los principales mercados internacionales la carne vacuna se encuentra altamente protegida

mediante barreras que impiden el comercio lo que provoca un aumento de los precios
internos que perjudican su consumo.
Algunos países protegen a sus productores agrícola-ganaderos con la intención de asegurarles
un nivel de vida equitativo y evitar su migración a los centros urbanos. Otros para aumentar
la productividad y garantizarse el autoabastecimiento de alimentos a precios razonables. Estas

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políticas proteccionistas afectan de sobremanera el normal desenvolvimiento del comercio
exterior perjudicando a los países exportadores.
La Unión Europea (UE), Japón y Corea del Sur son los principales países que protegen al
sector cárnico utilizando barreras que impiden el acceso a sus mercados y subsidios directos a
la producción.

Este trabajo tiene por objetivo principal mostrar el perjuicio que provoca la protección
efectuada por los principales mercados importadores dentro del comercio internacional de
carne vacuna y cómo repercuten estas políticas proteccionistas en los países exportadores.
Para ello se analizarán los sistemas por los cuales los principales mercados protegen al sector
cárnico mediante aranceles y cuotas, subsidios a la producción y subsidios a la exportación.
Estas barreras provocan un aumento de los precios relativos de la carne vacuna en relación a
sus competidoras provocando un mayor consumo de carne porcina y aviar.
Se desarrollarán los mecanismos de protección utilizados por estos países haciendo hincapié
en la protección que otorga la Unión Europea a sus productores cárnicos, por ser el principal
mercado de exportación de la República Argentina.
Con respecto a los Estados Unidos y pese a que no aplica políticas específicas de protección
al sector cárnico, mencionaremos el sistema de cuotas que utiliza para la importación de
carne vacuna y los programas de garantías de créditos para las exportaciones que son de
considerable magnitud.

La metodología utilizada para la elaboración de este trabajo fue una investigación de campo
primaria con entrevistas directas a especialistas en comercio internacional y a referentes del
sector de la carne vacuna. En algunos casos se recurrió al envío de cuestionarios abiertos.
Además se analizó información secundaria disponible en libros, revistas e Internet. Se
consultaron múltiples fuentes entre las que podemos mencionar al USDA, FAO, OMC, MLA
y OECD.

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Comercio Internacional de Carnes

Como lo refleja el Cuadro 1 la carne vacuna viene perdiendo participación en las preferencias
del consumidor con respecto a sus sustitutos, la carne porcina y la carne aviar. Uno de las
mayores causales de ésta pérdida es el alto precio relativo de la carne vacuna en comparación
con las de sus competidores.

Cuadro 1: Comercio Mundial de Carnes en 1990 – 2000

Comercio Mundial de Carnes Comercio Mundial de Carnes

1990 2000

4%
6% 20% 30% 36%
31%

43% 30%

CARNE DE AVES CARNE DE BOVINO CARNE DE AVES CARNE DE BOVINO

CARNE DE CERDO CARNE DE OVINO CARNE DE CERDO CARNE DE OVINO

Fuente: FAO,

La carne vacuna ha perdido participación en el mercado mundial de carnes fundamentalmente

en manos de la carne aviar. Las mejoras en la productividad en aves y cerdos y las barreras al
comercio fueron los principales causales.

La mejora en la productividad de las cadenas de cerdos y aves que provocaron una caída en
sus precios se debe fundamentalmente a sus avances tecnológicos, especialmente en
mejoramiento genético, en mejoras técnicas de manejo y a la aplicación de métodos
intensivos de producción. Pero el mayor precio relativo de la carne vacuna no se debe sólo a
mejoras en la productividad de las carnes competidoras sino a que en los principales
mercados mundiales la carne vacuna se encuentra altamente protegida en comparación con la
de sus competidoras sustitutas. Cuando los países imponen barreras al comercio en busca de
favorecer a sus productores, provocan un aumento de los precios internos que incentiva a
aumentar su producción. Los altos precios de la carne vacuna en estos mercados protegidos

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hacen que el consumidor la reemplace por otras fuentes de proteínas de menor valor (cerdo y
ave) y generan una transferencia de recursos desde el consumidor hacia el productor.

Las barreras que restringen el comercio internacional e impiden el desarrollo de las industrias
en los países productores son dos tipos, las barreras sanitarias y las barreras comerciales.

Barreras Sanitarias:

Uno de los factores de mayor incidencia en el comercio internacional es el status sanitario de

los países exportadores. La presencia de las enfermedades “aftosa” y “Encefalopatía
Espongiforme Bovina” (BSE en inglés) condicionan y restringen el comercio internacional.
La distinción entre países “libre de aftosa” y aquellos que no lo son, define el comercio
mundial de carnes vacuna y porcina. La ausencia de la enfermedad permite el acceso a
mercados de mayor valor. La aparición de un solo caso de BSE en un país exportador
provoca el cierre del mercado de carnes para sus exportaciones, como sucedió durante el
2003 con Canadá, Estados Unidos y en la década del noventa en Inglaterra.
El comercio mundial de carne vacuna puede clasificarse en dos grandes mercados: del
“Pacífico” y del “Atlántico”. El llamado mercado “del Pacífico” comprende los países de
Japón, Corea del Sur, Estados Unidos, México, Australia, Nueva Zelanda y países del sudeste
asiático. Estos mercados se caracterizan por ser “libres de aftosa” y son los de mayor valor
económico. Los principales países importadores de esta región son Japón, Corea del Sur y
son abastecidos principalmente por Australia, Estados Unidos (previo a la aparición de BSE)
y en menor medida Nueva Zelanda.
El mercado “del Atlántico” está integrado por los países de Europa, África, Medio Oriente y
Sudamérica. La presencia de aftosa limita el comercio y restringe el acceso a los mercados de
mayor valor (del Pacífico). Cabe destacar que la Unión Europea (UE) posee cuotas de
importación de cortes especiales de alto valor que asigna a países exportadores y permite
mejoras en los ingresos de los productores e industriales. Los principales países
sudamericanos exportadores de carne vacuna, Brasil, Argentina y Uruguay, tienen en Europa
y en los países del norte de África, Medio Oriente y Rusia el destino principal de sus
exportaciones.
Una alta proporción de las exportaciones de la Unión Europea, muchas veces subsidiada,
compite con las exportaciones de los países sudamericanos por los mercados del norte de
África, Medio Oriente y Rusia.

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 Barreras Comerciales:

Mientras las barreras sanitarias protegen contra la dispersión de enfermedades, las barreras
comerciales inhiben el desarrollo del comercio mundial.
Desde la creación del “Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio” (GATT) en
1947, las rondas de negociaciones comerciales multilaterales han tenido como propósito la
eliminación y / o la reducción de las distorsiones en el comercio mundial. Sin embargo esta
mejora no abarcó a importantes rubros de exportación de los países en desarrollo como son
los productos agrícolas y textiles que estaban excluidos de la agenda de dichas negociaciones.
Al estar fuera del GATT los países podían implementar diferentes políticas acerca de sus
commodities agropecuarios. Esto trajo un mayor proteccionismo por parte de los principales
países y grandes distorsiones tanto en la producción como en el comercio mundial.
Recién durante la Ronda Uruguay del GATT (1986 – 1994) y su sucesora la Organización
Mundial de Comercio (OMC) en 1995, comienzan a obtenerse resultados que representan un
salto cualitativo de las negociaciones multilaterales ya que se incorporaron sectores
fundamentales como el agro y los textiles.
En 1995 se firmó el “Acuerdo de Agricultura” en donde el tema del comercio de
commodities agrícolas pasó a estar sujeto a normas comunes que limitan parcialmente la
discrecionalidad de las políticas públicas. La finalidad del Acuerdo sobre Agricultura fue
reformular el comercio del sector y lograr que las políticas estuvieran más orientadas al
mercado con el objetivo de aumentar la previsibilidad y la seguridad, tanto para los países
importadores como para los exportadores.

Las nuevas normas y compromisos del Acuerdo se aplican a:

• el acceso a los mercados — diversas restricciones comerciales que afectan a las

importaciones.
• la ayuda interna — subvenciones y otros programas, incluidos los que elevan o
garantizan los precios al productor y los ingresos de los agricultores.
• los subsidios a la exportación y otros métodos utilizados para lograr artificialmente
que las exportaciones sean competitivas.

Este Acuerdo autoriza a los gobiernos a prestar ayuda a sus economías rurales preferiblemente
por medio de políticas que ocasionen menos distorsiones del comercio.

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Con respecto al acceso a los mercados para los productos agropecuarios la OMC determinó
únicamente la implementación de “aranceles”. Previo a la Ronda Uruguay algunas
importaciones de productos agropecuarios estaban limitadas por contingentes y otras medidas
no arancelarias.

Con respecto a la ayuda interna el Acuerdo sobre Agricultura se distingue entre los
programas de ayuda que estimulan directamente la producción y aquellos que se considera no
tienen ningún efecto directo. Una de las consecuencias más importantes de las políticas que
sostienen los precios internos o que subvencionan la producción es que estimulan el exceso
de producción. Esto reduce las necesidades de importaciones o bien da origen a
subvenciones a la exportación y a ventas a precios de dumping en los mercados mundiales.

La OMC clasifica los subsidios en cajas de distintos colores de acuerdo al grado de distorsión
que genera tanto en la producción como en el comercio. Las distintas cajas de la OMC son:

• “Caja Ámbar”,
• “Caja Azul”
• “Caja Verde”

Dentro de la “Caja Ámbar” se incluyen todas las medidas de apoyo del estado que
distorsionan la producción y el comercio, conforme a lo previsto en el artículo 6 del Tratado
de Agricultura, con excepción de aquellos que estén incluidos en las cajas azul o verde.
Incluyen medidas para sostener precios ó subsidios directos que se relacionan con las
cantidades de producción. Están sujetos a límites llamados “de minimis” en dónde se
permiten subsidios mínimos (5% de la producción agrícola para países desarrollados, 10%
para países en vías de desarrollo).
La “Caja Azul” se refiere a la “caja amarilla con condiciones” y fue diseñada para reducir la
distorsión. Cualquier subsidio que normalmente se incluiría en la caja ámbar se coloca en la
caja azul si el subsidio también requiere que los productores limiten la producción.
La “Caja Verde” es una categoría de programas en los que el “Acuerdo de Agricultura” no
limita el gasto. Los programas de esta categoría están protegidos contra desafíos de
obligaciones compensatorias. Los subsidios de la caja verde no deben distorsionar el
comercio, o al menos causar una distorsión mínima y tienen que estar respaldados por el
gobierno y no deben involucrar un precio sostén. Tienden a ser programas que no apuntan a
productos en particular e incluyen subsidios de ingreso directo para los productores que no se

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relacionan con los niveles o precios corrientes de producción. También incluyen programas
de desarrollo de protección medioambiental y regional.
En lo referente a los subsidios a la exportación el Acuerdo sobre Agricultura prohíbe los
subsidios a la exportación de productos agropecuarios a menos que las subvenciones se
especifiquen en las listas de compromisos de los miembros. Sin embargo el artículo 13
estableció una “Cláusula de Paz” que protegía a los países que utilizaban subsidios y que
estaban en conformidad con el Acuerdo, para que no puedan ser cuestionados al amparo de
otros acuerdos de la OMC. Esta “Cláusula de Paz” expiró en diciembre del año 2003 por lo
cual los países pueden ejercer reclamos contra aquellos países que utilizan “subsidios a la
exportación” y demuestren que afectan a sus exportaciones.
Tras la Ronda Uruguay los instrumentos proteccionistas pueden ser agrupados por un lado
aquellos que impiden o restringen el acceso a los mercados, limitando de esta manera la
exposición de los productores locales a la competencia internacional, y por otro los que
incentivan la producción y la exportación brindando a los productores una ayuda extra para
mejorar sus condiciones de competitividad.
Dentro de las medidas que restringen el acceso a los mercados se encuentran:

• Medidas aplicadas en la frontera:

o Cuotas de acceso.
o Aranceles a la importación.
o Derechos de aduana.
o Salvaguardias especiales.

• Barreras para arancelarias:

o Ambientales.
o Sanitarias y Fitosanitarias.

Estos instrumentos dificultan el acceso a los mercados produciendo un encarecimiento de los

productos importados. Estas medidas no generan costo fiscal directo (no hay transferencia del
estado al productor).

En los que respecta a las medidas que incentivan la producción y la exportación, se

encuentran:

• Medidas de ayuda al productor:

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 o Medidas de ayuda interna.
o Subsidios a la exportación.

Estos instrumentos se financian en parte con impuestos y en parte con aranceles a la

importación. Significan un ingreso extra a los productores. Estas medidas inciden
directamente en el precio internacional perjudicando a los países más competitivos.

A pesar de los progresos generados en la Ronda Uruguay, aún permanecen importantes

barreras proteccionistas que dificultan o inhiben el comercio mundial de commodities
agropecuarios y especialmente el de carne vacuna.
En la Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Qatar) en noviembre de 2001 los gobiernos
de los países miembros de la OMC acordaron iniciar nuevas rondas de negociaciones
multilaterales.
Los gobiernos se comprometieron a disminuir o eliminar todas las formas que distorsionen el
mercado. Lamentablemente hasta el momento no ha habido avances significativos en la
disminución de los mismos.
A continuación se analizará como los principales mercados protegen al sector cárnico de la
competencia internacional.

Protección al sector cárnico en los principales países

Existen diversos mecanismos que son utilizados por los países para proteger a sus
productores cárnicos y otros productos agrícolas:
• Aranceles a la importación,
• Cuotas de ingreso,
• Subsidios a la exportación,
• Subsidios directos (productores, frigoríficos, almacenajes).

La “Organisation for Economic Cooperation and Development”, (OECD) (Organización para

la Cooperación Económica y el Desarrollo), integrada por 30 países comprometidos con los
gobiernos democráticos y la economía de mercado, determina el grado de apoyo que reciben
los productores mediante el “Producer Support Estimate” (PSE). Este índice muestra el grado
de protección a un sector determinado, dentro del cual se encuentran los distintos subsidios
incluidos en las cajas de la OMC. Recordemos que para ésta última los subsidios que caen en
la “caja ámbar” son aquellos a negociar y reclamar.

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El PSE es un indicador que mide el valor monetario de las transferencias anuales que reciben
los productores agropecuarios provenientes de los contribuyentes y consumidores a nivel de
la puerta del establecimiento. Expresada como porcentaje del PSE (%) es la proporción del
ingreso bruto del productor (valor total de la producción más la ayuda presupuestaria),
proveniente de la ayuda de la intervención gubernamental. También se lo llama subsidio
equivalente del productor.
El PSE nos permite ver el grado de ayuda y / o protección que reciben los distintos sectores de
un país. A mayores valores de PSE mayor es la protección que recibe ese sector.
Comparativamente, la carne vacuna tiene mayores valores de ayuda hacia sus productores que
la carne porcina y la carne aviar. Esto se ve reflejado en los mayores valores de PSE de la
carne vacuna con respecto a los valores de las carnes porcinas y las carnes aviares en los
últimos años. (Cuadro 2).

Cuadro 2: PSE Comparativos entre las Carnes Vacuna, Porcina y Aviar para países de la
OECD.

PSE COMPARATIVO

35
30
25
PSE (%)

20 1986-88
15 2000-2002
10
5
0
Bovino Aves Cerdo

Fuente. OECD

La carne vacuna tiene mayor protección con respecto a la carne aviar y porcina. La
protección de la carne vacuna al igual que la carne de cerdo, aumentó en los últimos años
mientras que la carne aviar fue la única que ha disminuido.

Un comportamiento similar también puede observarse en los principales mercados en dónde

la carne vacuna se encuentra con mayor protección con respecto a la carne porcina y la carne
aviar, a excepción de Japón donde la carne porcina se encuentra altamente protegida.

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En el cuadro 3 se pueden ver los distintos valores de PSE para las distintas carnes en los
principales mercados.
La OECD estableció las transferencias que recibieron los productores de carne vacuna en el
año 2002 fueron de USS 30.654 millones. Dentro de estas transferencias la UE, Japón y
Corea del Sur aportan el 87 % del total de ayuda que los productores cárnicos reciben. Según
la misma fuente solamente la UE aporta el 78 % de los niveles de apoyo.
La protección en la UE es excepcionalmente alta y se ha incrementado sustancialmente en
los últimos años como consecuencia de los brotes de BSE y fiebre aftosa en ese continente.

Cuadro 3: Producer Support Estimate (PSE) comparativo entre distintos países para
diferentes carnes

PSE Comparativo
Año 2002

80
70
60
Cerdo
50
PSE (%)

Ave
40 Bovino
30
20
10
0
d
a

a
n

es
E

an

ad
pa

re
U

at

Ko

al

an
Ja

St

Ze

C
d
te

ew
ni

N
U

Fuente: OECD

En los principales mercados importadores el sector de carne vacuna se encuentra más

protegida que la de sus competidoras con excepción en Japón, en donde la carne porcina tiene
mayor protección

En el cuadro 4 pueden verse las variaciones que han sufrido el PSE para la carne vacuna en
los distintos países a lo largo de los últimos años.

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Cuadro 4: Producer Support Estimate para la carne vacuna en distintos países

1986 - 88 2000 – 02 Variación

Australia 7 4 - 43 %
Canadá 10 9 - 10 %
Unión Europea 55 73 + 33 %
Japón 44 32 - 27 %
Corea del Sur 54 65 + 20 %
Nueva Zelanda 7 1 - 86 %
Estados Unidos 6 5 - 17 %
Suiza 78 78 0%
Promedio OECD 32 33 +3%

Fuente: OECD.

La UE y Corea del Sur aumentaron su protección al sector cárnico durante los últimos años.
Por su parte, puede observarse como Japón disminuyó su protección al sector. Suiza si bien
protege fuertemente al sector tiene baja incidencia en el comercio mundial.

Según la OECD las formas de protección que los gobiernos utilizan para proteger al sector
cárnico se pueden clasificar en tres grandes grupos:

1. “Market Price Support” o “Precio Sostén de Mercado”.

2. “Direct Income Support” o “Subsidios directos al ingreso”,
3. “Subsidios de exportación”.

La OMC clasifica los subsidios en diferentes cajas (ámbar, azul y verde) por lo que
mostraremos a qué caja corresponden estos grupos.
Comprender cómo funcionan los subsidios y cómo influirían sus reducciones, importa para
saber donde focalizar los esfuerzos en las negociaciones internacionales.

1. “ Market Price Support ó Precio Sostén de Mercado”

Incluye cualquier medida proteccionista que aumente el precio interno por encima de los
precios internacionales, pagos directos a productores, pagos diferenciales (de precios) y / o
medidas de reducción de costos.

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Los gobiernos protegen a sus productores de la competencia internacional con políticas
comerciales que dificultan la importación mediante cuotas y aranceles que restringen el
ingreso de mercadería y protegen a los productores locales de la competencia internacional.
Los aranceles son impuestos aduaneros a la importación que pueden ser pagados “ad
valorem” como un porcentaje del valor de la mercadería (por ejemplo 20%), ó con valores
específicos (por ejemplo u$s por kilo). Los aranceles no restringen la cantidad de mercadería
ingresada en el país importador.
En las cuotas los gobiernos imponen una restricción sobre la cantidad o sobre el valor total de
mercadería a importar por año.
Las cuotas aranceladas son una combinación de un arancel de importación y una cuota de
importación en las que las importaciones dentro de la cuota ingresan con un valor bajo o cero
arancel y las importaciones ingresadas por sobre esa cantidad ingresan con un arancel más
alto. La mayoría de los países utilizan este tipo de cuotas aranceladas para la importación de
carne.
Cuando los gobiernos imponen cuotas y aranceles para la importación de carne vacuna
generan un efecto similar al de imponer impuestos a su consumo ya que los consumidores
deben afrontar precios más altos por los bienes que demandan. Estos aumentos de los precios
internos por la disminución de oferta disponible provocan una disminución en su consumo.
Los productores locales tienen mayores incentivos de producción pero con un menor mercado
en donde vender su producto.

A pesar de los progresos ocurridos a partir de 1990, los gobiernos de los principales países
importadores continúan aplicando políticas comerciales que restringen el acceso a sus
mercados.
La Unión Europea limita las importaciones cárnicas con un conjunto complejo de cuotas de
importación y altos aranceles (cuotas aranceladas).
La UE posee 350.000 toneladas de cuotas de importación dentro de las cuales se encuentra
las 58.000 toneladas de cuota para cortes de alta calidad denominada cuota Hilton. Esta cuota
la adjudica a los países que luego son los encargados de distribuirlos a los exportadores.
Argentina es el país con mayor proporción de la cuota adjudicada con 28.000 toneladas. Esta
cuota es bilateral y corresponde para cortes de alto valor.
Otros países que poseen esta cuota son Australia con 7.000 toneladas, Brasil con 5.000
toneladas y Uruguay con 6.300 toneladas.
Argentina fue aumentando la cantidad de cuota Hilton asignada por la UE mediante
compensaciones por la pérdida de mercados a causa de la incorporación de nuevos países a la

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UE. Esta cuota para Argentina tiene una incidencia clave ya que representa el 35 % del valor
de sus exportaciones totales.
Las importaciones dentro del régimen de la cuota pagan un arancel “ad valorem” del 20 % y
por fuera de la misma deben pagar un impuesto del 12.8 % más un fijo de 3.034 euros por
tonelada.
Una segunda cuota otorgada a los importadores de la UE, son 53.000 toneladas de la llamada
“Cuota GATT”, que ingresan pagando un 20 % de impuestos aduaneros. Una tercera cuota
adjudicada a los importadores para carne congelada para procesamiento de 50.700 toneladas
ingresan también con un 20 % “ad valorem”. Las importaciones por encima de estas cuotas
deben pagar un 12.8 %, más aranceles que varían entre 1.414 y 3.041 euros por toneladas.
La “cuota GATT” al igual que la cuota para procesamiento son multilaterales lo cual habilita
la participación de todas las naciones miembros de la OMC.

Por otra parte, la UE exige estrictas regulaciones en plantas faenadoras y procesadoras y

prohíbe expresamente la importación de carne que haya recibido hormonas en su período de
engorde. Estas regulaciones que restringen el comercio, se consideran como otra forma de
protección al sector y el efecto neto que generan es limitar las importaciones de carne vacuna.
Es por este último motivo que la UE no permite la importación de carne vacuna proveniente
de los Estados Unidos.
Con respecto a este país, Estados Unidos posee un importante volumen de cuotas de ingreso
al país de 696.621 toneladas. Australia y Nueva Zelanda son los principales beneficiarios de
estas cuotas con 378.214 toneladas y 213.402 toneladas respectivamente. Por encima de estas
cuotas Estados Unidos tiene un arancel del 26.4 %.
Dentro de las cuotas otorgadas por este país, Argentina y Uruguay poseen un cupo 20.000
toneladas de cortes cada uno surgidas a partir de la Ronda Uruguay. Esta cuota es de
negociación bilateral y distribuida por el gobierno argentino.
La enorme diferencia entre las cuotas otorgadas a las naciones de Oceanía con respecto a
nuestro país y Uruguay se debe a que fueron asignadas con motivo de la Ronda Tokio (1973-
1979) en donde ni la Argentina ni Uruguay estaban sanitariamente habilitados para exportar
hacia los Estados Unidos por motivo de la aftosa.

Las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT lograron un avance en la apertura de los
mercados con un mayor acceso a los mismos, lo que se tradujo en nuevas oportunidades para
los países exportadores.

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Para ejemplificar esto podemos mencionar la liberalización hecha por Japón para la
importación de carne vacuna a partir de 1991. En los años 80 Japón regulaba sus
importaciones mediante cuotas y aranceles. En 1988 las cuotas fueron inicialmente
expandidas para luego ser reemplazadas por aranceles. Este arancel se ha ido reduciendo
desde 70 % en 1991 hasta alcanzar el 38.5 % actual. Como consecuencia de los menores
precios domésticos producto de la eliminación de las cuotas y disminución de los aranceles,
su consumo se ha duplicado desde 1985 y las importaciones cárnicas se incrementaron.

Cuadro 7: Oferta Anual y Consumo de Carne Vacuna en Japón

Oferta Anual y Consumo de Carne Vacuna en Japón

1970 1980 1990 1995 2000
Producción (miles de ton.) (a) 282 431 555 590 520
Importaciones (miles de ton.)
33 172 549 941 1.055
(b)
Oferta Total (a+b ) 315 597 1.095 1.526 1.553
Autosuficiencia (%) 89.5 72.2 50.7 38.7 33.5
Consumo “per capita” (Kg.). 1.8 3.1 5.5 7.5 7.6

Fuente: Centre for International Economics, 2003

Apertura al Comercio

La apertura a las importaciones en 1990 en Japón, mediante reducción de aranceles, permitió

un aumento en las mismas. La caída en el precio produjo un aumento en su consumo “per
cápita”.

Puede verse claramente cómo la disminución de las barreras comerciales y la apertura de

mercados incrementaron el comercio dentro de la región del pacífico y las exportaciones de
los países proveedores de éstos mercados (Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda). Sin
la apertura de estos mercados el comercio mundial hubiera sido aún menor con respecto al ya
magro crecimiento que tuvo durante la década pasada.
Los aranceles de importación que posee la carne vacuna en la mayoría de los mercados es
superior a la carne porcina y a la carne aviar. Aranceles más altos para el ingreso de

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mercadería significan mayores precios al consumidor lo que provoca una disminución de su
consumo.
En adición a la protección generada por las restricciones al ingreso de mercadería importada,
los países desarrollados protegen significativamente sus industrias cárnicas a través de
subsidios directos pagados a los productores. Como estos subsidios están relacionados con
los niveles de precios o de producción son clasificados dentro del “Market Price Support”
por la OECD e incluidos en la “caja ámbar” para la OMC por la distorsión que provoca en el
comercio.
Uno de los principales mecanismos de apoyo en el sector cárnico son las “compras de
intervención”, en las cuales las autoridades pueden comprar mercadería cuando los precios
internos caen por debajo de cierto nivel. Estos stocks pueden luego ser vendidos en el
mercado local o exportados. De esta manera, los gobiernos ponen un precio mínimo que
actúa como resorte en la producción.
La mayor parte de la protección que reciben los productores proviene del “Market Price
Support” o “Precio Sostén del Mercado”. El 60 % de la protección otorgada a los
productores del sector cárnico de la UE proviene de este mecanismo. El total de las
transferencias provenientes del “Precio Sostén del Mercado” que la UE aplicó a sus
productores fue de 13.506 millones de euros en el año 2002, lo que representa 7.600 euros
por granja.
Para los productores japoneses el 81 % de la asistencia provino de este mecanismo y
representó 10.309 dólares por granja.
Corea del Sur desmanteló su complejo sistema de cuotas de importación a favor de un arancel
único del 40 % para el 2004. Este arancel es la principal forma de protección a los
productores cárnicos coreanos y representa el 91 % del apoyo total. Por otra parte poseen
también un sistema de garantía de precios para el productor (Target price) con un valor de
USS 930 por animal faenado.

2. “Direct Income Support ó Pagos Directos”.

Otros subsidios son aplicados por los gobiernos a los productores cárnicos con el fin de
aumentar los ingresos de éstos que varían en distinto grado y están menos relacionados a los
niveles de producción y de precios. Estos subsidios se incluyen dentro de la “caja azul” en la
clasificación de la OMC por ser menos distorsivos de la producción y el comercio, y por lo
tanto no se encuentran sujetos a revisión.

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Los productores de carne en la UE reciben numerosos subsidios directos que mejoran su renta
y que compensan las pérdidas sufridas con la disminución de los precios de intervención.
Dentro de estos subsidios podemos encontrar:

• “Beef Special Premium (BSP) o Prima Especial.

• “Suckler Cow Premium (SCP) o Prima por Vaca nodriza”:
• “Por desestacionalización”:
• “Slaughter premiums o Premios por Sacrificio”:
• “Pagos por extensificación”:
• “Pagos suplementarios”:

Basados en las estimaciones de la OECD los pagos otorgados por la UE correspondientes a

estos subsidios fueron de 6.500 millones de euros en el año 2002, lo que equivale a 260 euros
por cabeza faenada.

Finalmente los productores reciben otros subsidios que mejoran su ingreso y que se incluyen
en la “caja verde” de la OMC, por tener un impacto mínimo en la producción y el comercio.
Dentro de éstos se incluyen:

• “Subsidios sociales” como “instalación de jóvenes agricultores” o “jubilación

anticipada”.

• “Subsidios ambientales” hacia “regiones desfavorecidas” o “regiones retrasadas” que

aseguren la permanencia de los productores en estas regiones o pagos por “prácticas
de protección del medioambiente”. Estos forman parte del “Programa de Desarrollo
Ambiental”.

El total de los subsidios incluidos en el “Direct Income Support ó Pagos Directos” (subsidios
de caja azul” y de “caja verde”) fueron de 10.440 millones de euros en el año 2002.
El apoyo total que los productores cárnicos recibieron sumando las ayudas correspondientes
al “Market Price Support” y “Direct Income Support” fue casi de 24.000 millones de euros
en el año 2002, lo que representó 13.500 euros por granja ó 970 euros por animal faenado.

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 La UE apoyó a sus productores cárnicos con 23.945 millones de euros. Si se consideran
1.770.000 granjas esto equivale a un apoyo de 13.544 euros por granja. El “Market Price
Support” representa el 60 % del apoyo recibido de los productores de la UE.

3. “Subsidios a la exportación”

La UE es el único bloque que aplica este tipo de subsidios en el mundo. La combinación de

una mayor producción de carne vacuna producto de sus incentivos en concordancia con el
menor consumo debido a sus altos precios, genera un exceso de oferta que tienen que ser
almacenados o volcados al mercado internacional.
Para cubrir la brecha entre los altos precios internos y el precio internacional la UE otorga
“subsidios a la exportación”. Sin estos subsidios las firmas exportadoras europeas no podrían
vender su producción en el mercado internacional.
Esta mayor oferta de carne en el mercado internacional volcados a un precio subsidiado,
genera una mayor depresión en los precios internacionales. Esto repercute en los países
exportadores que compiten por éstos mercados disminuyéndole sus ingresos.
Bajo el “Acuerdo de Agricultura” de la OMC, la UE se encuentra limitada a aplicar
subsidios a la exportación hasta un máximo de 817.000 toneladas. Pero este volumen se
encuentra muy por encima del total de sus exportaciones. Para el año 2000 se estimaron que
los subsidios a la exportación que la UE aplicó a sus exportaciones de carne vacuna fueron de
USS 750 millones.
Los subsidios a la exportación varían de acuerdo al destino y al tipo de carne exportada. La
UE divide en zonas a los distintos países e implementan diferentes valores de subsidios de
acuerdo al tipo de carne exportada. Los principales países que se encuentran en estas zonas
son los países de África, Medio Oriente, terceros países de Europa, Turquía, ex países de la
Unión Soviética, Suiza y Egipto.
Es importante mencionar aquí porque las exportaciones subsidiadas de la UE no se destinan
hacia los países del mercado del Pacífico. Existe un acuerdo denominado Cláusula
Andriessen firmado en 1986 entre la entonces Comunidad Económica Europea y Australia,
en el cual se comprometieron a no exportar carnes vacunas subsidiadas a la mayor parte de
las naciones de Japón, Corea del Sur, Singapur, Malasia y Papua Nueva Guinea. Este acuerdo
se extendió en 1993 con la firma de Estados Unidos, inmediatamente antes del cierre de la
Ronda Uruguay.
Como puede apreciarse las exportaciones subsidiadas de la UE se concentran en los mercados
del Atlántico, que son mercados en dónde Argentina compite directamente sus exportaciones

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cárnicas. Esto trae grandes perjuicios económicos para el sector, debido a que dificulta la
exportación a esos destinos generando menores ingresos de divisas al sector.

Con respecto a las políticas comerciales de los Estados Unidos podemos mencionar que este
país posee un importante “Programa de Garantía de Créditos para Exportaciones”,
consistentes en créditos otorgados por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
(USDA) que ayudan a financiar la importación de alimentos y productos agropecuarios de los
Estados Unidos con condiciones de pagos diferidos. Estos programas de garantía de créditos
garantizan el pago a los bancos estadounidenses que otorgan los créditos a los bancos del país
importador para financiar la exportación de productos agropecuarios de los Estados Unidos.
Esto genera una reducción del riesgo reflejada en tasas de interés más bajas y en menores
costos de financiamiento de los que se obtendría sin la garantía del USDA.
Durante la Ronda Uruguay del GATT muchos países intentaron incluir estos programas
como subsidios a la exportación. Sin embargo los negociadores de Estados Unidos resistieron
este propósito aunque con el compromiso de ser estudiados en el futuro.

Si los productores no recibieran protección obtendrían el precio internacional (mundial). La

implementación de cuotas y aranceles aumentan el precio interno por encima del precio
internacional. Los Subsidios Directos de Producción incluidos en la caja ámbar (compras de
intervención y ayudas de almacenaje) aumentan el precio interno constituyendo el “Precio
Efectivo" que recibe el productor por la venta de sus productos. Los otros subsidios incluidos
en “la caja azul” y en la “caja verde” generan un aumento en los ingresos del productor sin
incidencia en los precios de los productos. Los subsidios a la exportación cubren la brecha
entre el precio internacional y el precio efectivo que recibe el productor.

Eliminación de subsidios

Los tres pilares de protección mencionados se encuentran altamente interrelacionados. Esta

clasificación puede generar la falsa impresión que cada uno de ellos pueden ser negociados
en forma separada sin tener implicaciones en los otros dos. Este no es el caso y deberían ser
considerados en conjunto para comprender los efectos que traerían su reducción o
eliminación dentro del comercio mundial.
El mayor acceso a los mercados mediante una reducción de los aranceles o el aumento de
cuotas de importación disminuirían el precio interno provocando una caída en la producción

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local y un aumento del consumo. Esta mayor demanda junto a una menor producción sería
abastecida a través de importaciones lo que estimularía finalmente el comercio mundial.
El comportamiento de las diferentes variables como consumo interno, producción local e
importaciones, se verán afectadas de diferentes maneras si el mayor acceso fuera producto de
un aumento de cuotas o de una disminución de aranceles.
El aumento de cuotas repercutirá dentro del mercado interno dependiendo del volumen de
cuotas otorgadas. Si las mismas son bajas con respecto al total de sus importaciones o de su
consumo, el precio interno no caerá muy significativamente y no afectará el consumo. Los
países beneficiados por las cuotas otorgadas aumentarán sus exportaciones hacia estos
mercados.
La disminución de los aranceles de ingreso para la importación reduciría los precios internos
aumentando el consumo. La producción local caería por los menores incentivos de precios
que junto con el mayor consumo, provocarían un incremento de las importaciones. A
diferencia de las cuotas cualquier país se vería beneficiado por la disminución de aranceles de
importación.
Como se mencionó anteriormente la protección otorgada por la UE a la carne vacuna genera
importantes beneficios al país. El alto precio interno en la UE permite que los importadores
paguen altos precios por la carne ingresada dentro de la cuota. Una rebaja importante de sus
aranceles de importación disminuiría el precio interno. Esta caída del precio interno
repercutiría en la República Argentina dado que el valor de la Cuota Hilton disminuiría
generando una pérdida de ingresos. De este modo sería necesario analizar cuál sería el
impacto neto sobre el valor total las exportaciones argentinas hacia este destino, puesto que
por un lado disminuiría el valor de la cuota Hilton pero cabría la posibilidad de aumentar el
volumen exportado.
La disminución del precio interno producto de un mayor acceso reduciría las necesidades de
“subsidios a la exportación” que como hemos visto cubren la brecha entre el precio
internacional y el precio interno. La ausencia de estos subsidios significaría la imposibilidad
de las firmas exportadoras europeas de participar en los mercados externos, lo que llevaría a
volcar su producción hacia el mercado interno. La disminución de sus precios internos
producto del exceso de oferta en el mercado local, incrementaría el consumo y traería un
perjuicio en el ingreso de los productores locales.
La imposibilidad de las firmas exportadoras europeas de participar en los mercados
internacionales generaría importantes beneficios en los países sudamericanos que son los que
compiten por estos mercados.

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La reducción de los subsidios directos a la producción induciría a una menor producción local
de carne vacuna incrementando los precios internos. Por el aumento del precio el consumo
interno caería y no habría nuevas oportunidades de importación que permanecerían
restringidas por las cuotas de importación.
Los mayores precios internos incrementarían la presión para aumentar los subsidios a la
exportación, pero éstas caerían en volumen debido a la menor producción. Esta caída en las
exportaciones de la UE provocaría un aumento de los precios internacionales por la menor
oferta. Nuevamente los países sudamericanos serían los principales países beneficiados
producto de la menor competencia en los mercados abastecidos por la UE y al mayor valor de
las exportaciones dirigidas a la UE.
Existen diferentes trabajos y programas que modelizan y cuantifican los beneficios de la
eliminación ó reducción de las barreras arancelarias y de los diferentes tipos de subsidios y
muestran cómo se beneficiarían los productores de los países exportadores y los
consumidores de los países importadores. Estos modelos económicos son usados para
comparar los niveles actuales de producción y comercio y cuantificar el comportamiento de
las diferentes variables en caso de una reducción o eliminación de las diferentes formas de
apoyo.
Algunos de estos modelos que estiman y cuantifican los efectos de una reducción o
eliminación de la protección a los distintos commodities agropecuarios son el “Global Meat
Industries Model” (GMI) y el “Static World Agricultural Model” (SWAG). Ellos miden los
efectos que generaría en los países productores y exportadores de carne vacuna y en los
consumidores en los países importadores la reducción ó eliminación de una ó varias formas
de subsidios implementados y de acuerdo al país o bloque comercial que lo realizare.
Los mismos establecen que en caso que la apertura sucediera en los principales mercados
importadores de Asia, Japón y Corea del Sur, los principales beneficiados serían Estados
Unidos (previo a la BSE) y Australia que son los principales abastecedores de éstos
mercados. Los países sudamericanos no obtendrían mayores beneficios por la apertura de los
mercados asiáticos por la imposibilidad de ingresar en estos mercados.
Por el contrario, las simulaciones que resultaron del GMI indican que si la apertura la
produjera la UE los principales beneficiarios serían los países sudamericanos producto de la
eliminación de los subsidios a la exportación, como así también de la reducción de los
subsidios directos a la producción o un mayor acceso a su mercado.
Los consumidores japoneses y de la Unión Europea serían los principales beneficiados con la
apertura de sus mercados pues tendrían que pagar un menor precio por la carne que consume
provocando un aumento en el consumo ó destinando esos fondos al consumo de otros bienes.

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Conclusiones

El comercio mundial de carne vacuna se ha incrementado muy poco en comparación a sus

competidores sustitutos quienes aumentaron su producción y su productividad.
Las causas del bajo crecimiento comercial de la carne vacuna son muchas y en algunos casos
están interrelacionadas, pero es evidente que las políticas proteccionistas son de alta
incidencia. La carne vacuna se encuentra altamente protegida mediante barreras que impiden
el comercio generando mayores precios internos que perjudican el consumo.
Consecuentemente esta protección de los países importadores perjudica a los países
exportadores debilitando el comercio internacional.
El precio es crítico en el mercado de proteínas y de no surgir cambios de consideración en las
políticas comerciales, las mejoras en la productividad de las carnes porcina y aviar
continuarán desplazando a la carne vacuna y el precio de esta última seguirá siendo no
competitivo y continuará perdiendo market share como fuente de proteínas cárnicas.
El desafío de los países exportadores de carne vacuna es tener un producto que llegue a un
menor precio a los consumidores en los países importadores y al mismo tiempo les genere
mayores beneficios a sus productores.
La eliminación de las barreras al comercio permite cumplir con este objetivo generando
importantes beneficios para los productores de los países exportadores y a los consumidores
de los países importadores. En ausencia de nuevas y extensivas reducciones en las políticas
proteccionistas el comercio y la producción mundial de carne permanecerán bajos.

Los tres pilares de la protección al comercio son las barreras de acceso, los subsidios a la
producción y los subsidios a las exportaciones.
Estos pilares se encuentran altamente interrelacionados y su clasificación puede generar la
falsa impresión que cada uno de ellos pueden ser objetos de negociación independiente. Es
conveniente que sean considerados en conjunto para comprender los efectos que traerían su
reducción o eliminación dentro del comercio mundial.
Las políticas proteccionistas generan un aumento del precio interno por encima del precio
internacional restringiendo el consumo interno y aumentando artificialmente la producción.
La combinación de una mayor producción y un menor consumo reducen significativamente
las oportunidades de importación afectando la demanda internacional deprimiendo los precios
internacionales y ocasionando pérdidas a los países exportadores.
Es importante destacar que las barreras al comercio son altas en términos absolutos y altas en
términos relativos con respecto a las carnes competidoras.

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Eliminarlas o disminuirlas en forma notoria hará más competitiva la carne vacuna frente a las
carnes sustitutas generando un mayor consumo que estimulará la producción y el comercio.
La remoción o disminución de los subsidios que distorsionan la producción y el comercio
traerían beneficios a los países exportadores. Como se ha mencionado la remoción de los
subsidios de los países asiáticos traerían beneficios para los países exportadores hacia este
destino. Mientras que los países sudamericanos serán los principales beneficiados de la
reducción en los apoyo de la UE.

A lo largo del trabajo se desarrollan las principales formas de protección dejando claramente
expresado que hay interrelaciones entre ellas que hacen necesario el análisis integrado para
poder identificar la viabilidad y las consecuencias de cualquier disminución o eliminación a
estas medidas, puesto que para el caso argentino el valor de los cortes considerados Hilton,
tiene relación con la existencia de estas barreras.
Queda como tarea estratégica para próximos trabajos la necesidad de desarrollar modelos de
simulación específicos para nuestro país de manera de establecer qué tipo de subsidios es
necesario eliminar o reducir, cual es su incidencia y su grado de afectación y viabilidad. Esto
permitirá complementar la preparación profesional de las bases para las negociaciones
comerciales internacionales de Argentina.
El sector debe mantener un canal de comunicación activo, permanente y profesional con los
encargados de la política nacional para darles apoyo y herramientas que permitan obtener
resultados satisfactorios.

Para la cadena del agro y la agroindustria un punto clave es el trabajo sinérgico para lograr
estos objetivos, con visiones integradas y de carácter nacional. El futuro del sector está en
más y nuevos mercados con políticas transparentes de comercio.
El sector de ganados y carnes en la Argentina debe ser conciente de los beneficios
fundamentales que implica una disminución de las barreras arancelarias, una ampliación de
las cuotas, y / o una disminución de los subsidios tanto en la producción como en la
exportación.

Se reconoce la dificultad que presentan las negociaciones multilaterales referidas al sector

agrícola. La obtención de acuerdos o ventajas en el acceso a los mercados es prioritaria para
el sector.
La abolición de la Cláusula de Paz de la OMC en diciembre de 2003 permite que los países
que son afectados en sus exportaciones por los subsidios a ellas, puedan efectuar reclamos en

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la OMC contra quienes los aplican. A partir de esto es importante para Argentina determinar
con exactitud el perjuicio ocasionado para poder respaldar técnicamente sus reclamos.

En cuanto al acceso a los mercados las cuotas bilaterales son las que ofrecen mayores
ventajas. Las cuotas multilaterales son objeto de mayor competencia con otros países
exportadores y se le asignan a la nación otorgante.
Es prioridad para el país la obtención de mayores cuotas en las negociaciones con la UE. La
incorporación de nuevos países al bloque de la UE en el corriente año puede ser oportunidad
propicia para solicitar un aumento de cuota en caso que se pudiera demostrar el perjuicio
ocasionado por dicha ampliación.
Otro mercado de suma importancia para solicitar la ampliación de cuotas es Estados Unidos
pero Argentina debe ser proactiva en estas gestiones para que las cuotas estén habilitadas
cuando se restablezcan las condiciones sanitarias (circuito libre de aftosa). También es
necesario profundizar el estudio para el desarrollo de cuotas para cortes de alto valor pues
pueden constituir “mercados de nicho”.
Es válido destacar el atractivo del mercado ruso por su creciente volumen de importaciones y
su proyección. Como todavía no se encuentra adherido a la OMC se podrían establecer
acuerdos bilaterales con Rusia muy satisfactorios.
Estos son solamente algunos de los mercados de alto potencial para la Argentina sobre los
cuales hay que trabajar para consolidarlos o ampliarlos.
Aunque fuera del alcance de este trabajo es necesario mencionar otros mercados como los del
sudeste asiático ya que por su volumen de población y su crecimiento económico pueden
convertirse en oportunidades atractivas para las carnes vacunas argentinas.

Finalmente la eliminación de las retenciones a las exportaciones en Argentina es un punto

estratégico.
Las cifras oficiales de la SAGPyA sobre exportaciones cárnicas totales que incluyen, cortes
más menudencias, estimadas para los primeros once meses del año 2003, indican un valor
cercano a los u$ 540 millones. La eliminación de las retenciones correspondientes al sector
cárnico se aproximarían a los u$ 27.2 millones. Es fácil ver como esta acción podría
transformarse en una política activa de impulso a la exportación de carne vacuna, cuyos
beneficios incidirían sobre toda la cadena sin generar mayores perjuicios en la recaudación
nacional.

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