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DO SUS
APRESENTAÇÃO
O Sistema Único de Saúde (SUS) brasileiro tem mais de uma década e meia de existência. Ao
longo desse tempo foi possível estruturar e consolidar um sistema público de saúde relevante
e resolutivo, que gera impacto na vida da população brasileira e permanece evoluindo, sendo
implantado como um processo social em permanente construção.
A principal mudança estabelecida pelo SUS foi a saúde para todos, tornando a assistência à
saúde pública acessível a todos sem discriminação, além de instituir a participação social no
processo de implementação, controle e regulamentação do SUS. Com isso, a saúde tornou-se
um espaço menos desigual e mais democrático.
Esse livro propõe-se a analisar a Legislação Estruturante do SUS, que tem como base a
Constituição Federal de 1988 e as Leis Orgânicas da Saúde, além de outras tantas leis,
portarias, decretos, normas operacionais básicas e o Pacto pela Saúde, e continua sofrendo
acréscimos. Para isso, o primeiro capítulo destina-se ao histórico da construção do SUS, que
apesar de ter surgido em 1988, as bases para a sua criação vêm desde muito antes, portanto
nesse capítulo também é feito um resumo do panorama da saúde pública anterior ao SUS.
No capítulo 2, são abordados os artigos 196 ao 200 da Constituição Federal de 1988, as Leis
Orgânicas da Saúde e outras leis relevantes. O terceiro capítulo discorre sobre as Normas
Operacionais Básicas e o Pacto pela Vida. Por fim, o último capítulo abrange os avanços e
desafios do SUS.
Este livro tem como principal objetivo facilitar o processo de entendimento do SUS e sua
legislação, contribuindo para a formação de alunos e profissionais.
SEÇÃO 1
1. A CONSTRUÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS
Nota do autor: endemia é a ocorrência coletiva de uma doença transmissível em uma área
geográfica acometendo a população de forma permanente e contínua. Epidemia é a ocorrência de
uma doença transmissível em uma área geográfica acometendo um grande número de pessoas em
um curto espaço de tempo.
Não existia ainda uma política de saúde de fato e apenas as classes dominantes tinham acesso
à assistência médica, prestada por uma pequena quantidade de médicos vindos da Europa.
Visando a redução dos problemas de saúde pública, eram adotadas medidas que refletiam na
produção econômica, influenciando negativamente o comércio internacional.
Após a extinção da
monarquia, foi iniciada a
organização do Estado
moderno, dando início à
Primeira República ou
República Velha,
instaurada após a
proclamação da
república e, se estendeu
até a Revolução de 1930,
quando o então
presidente Washington Luís foi deposto, dando início a Segunda República, também conhecida
como Era Vargas.
Nessa fase, houve um favorecimento da produção agrícola em larga escala, especialmente do
café, com incentivo dos presidentes, cargo ocupado alternadamente por políticos de São Paulo
e Minas gerais (política do café com leite). O setor industrial e a pecuária também cresceram,
aumentando a demanda por mão de obra, e por isso, o governo se viu obrigado a adotar
políticas de incentivo a imigração europeia.
Já no campo da saúde, a situação permanecia praticamente inalterada no início desse novo
período em relação ao anterior. Com predomínio de doenças como:
Coléra;
Tifo; Epidemias + condições precárias de saneamento
básico = entrave para o recrutamento de
Varíola;
trabalhadores europeus .
Tuberculose.
A demanda por infraestrutura exigida pela industrialização fez com que o Estado criasse o
salário mínimo, ao que se seguiu o surgimento do Ministério do Trabalho, da Indústria e do
Comércio e, da Educação e Saúde. Apesar disso, o foco do Estado, era recuperar a mão de obra
que houvesse sido acometida por algum acidente ou doença, e manter o restante em
condições de produzir, o que era feito através da assistência médica vinculada à Previdência
Social por meio dos CAPs. Em 1933, os CAPs foram substituídos pelos Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAPs), cujo controle acabou passando a ser estatal, com isso, o
Estado passou a centralizar os recursos financeiros e instituiu que o financiamento dos IAPs
seria tripartite. A prioridade dos IAPs era a contenção de gastos, ao contrário dos CAPs, cujo
principal objetivo era prestar assistência médica a classe trabalhista.
O ponto máximo do modelo de sanitarismo campanhista na saúde pública brasileira ocorreu a
partir da criação do Ministério de Educação e Saúde, em 1930, cuja função era coordenar as
ações de saúde pública dentro desse modelo. Essa política adotada é consonante com a do
período anterior, já que existia uma separação entre as ações coletivas estabelecidas pelo
ministério e as curativas individuais vinculadas aos IAPs.
Suas ações eram limitadas pela pouca verba que lhe era destinada,
recebendo apenas um terço da verba destinada ao antigo
Ministério de Educação e Saúde, justificando o desenvolvimento
pouco significativo da saúde pública no país.
Esse período, no âmbito da saúde, caracteriza-se pela instauração gradual, porém intensa de
um sistema de saúde financiado principalmente pelas instituições previdenciárias e a
mercantilização da saúde. Durante essa fase o cenário da saúde no Brasil configurou-se da
seguinte forma:
1966: unificação dos IAPs originando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS),
cuja gestão era centralizada. O INPS possibilitou a unificação dos benefícios entre as
classes trabalhistas cobertas, no entanto, a assistência por ele prestada se dava,
principalmente, mediante a contratação de serviços privados, fortalecendo a prática
médica voltada para o lucro e a medicina em grupo, direcionada, prioritariamente,
para os trabalhadores com maior poder aquisitivo.
O Ministério da Saúde foi delegado a uma posição de coadjuvante, pois seus recursos
eram limitados tornando-o pouco eficiente no combate aos problemas de saúde
pública.
As ações de saúde pública e o combate a epidemias passaram a ser função da
Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (SUCAM).
1974: criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), com isso, o
sistema previdenciário passou para o seu controle, mas isso não alterou as
características dos serviços de saúde, que continuaram privilegiando o modelo clínico
individual e curativo. Em seguida a criação do MAPS,
Surgimento do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado pelo MPAS,
cujos recursos eram destinados à construção de hospitais. O novo ministério também
estabeleceu o
Criação do Plano de Pronta Ação (PPA) pelo MPAS, cujo objetivo era aumentar o
número de hospitais e clínicas particulares contratados para atender casos
emergenciais de segurados e não segurados.
1975: V Conferência Nacional de Saúde, que ocorreu em 1975, onde o Governo propôs
a criação do Sistema Nacional de Saúde por meio da Lei nº 6.229, mas esse projeto foi
fortemente rejeitado por empresários da área.
1976: criação do Piass - Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento,
que constituía-se como um programa voltado para a atenção primária seletiva,
caracterizando-se como a primeira experiência de municipalização da saúde no país.
1977: surgimento do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SIMPAS)
objetivando a reorganização do sistema de saúde brasileiro. Ele era composto pelos
seguintes órgãos - Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) (cuja função era
pagar os devidos benefícios aos segurados); Instituto Nacional de Assistência Médica
da Previdência Social (INAMPS) (prestava assistência médica individual e curativa
através de serviços privados); Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA) (prestava
assistência à população carente); Instituto de Administração Financeira da Previdência
e Assistência Social (IAPAS); Empresa de Processamento de Dados da Previdência
Social (DATAPREV); Fundação Nacional de Bem Estar do Menor (FUNABEM); e Central
de Medicamento (CEME).
Final dos anos 70: crise do modelo de saúde previdenciária devido ao desvio dos
recursos previdenciários e o alto custo da assistência cuja capacidade resolutiva era
muito pequena. Todas essas mudanças no cenário da política pública de saúde do
Brasil gerou ampla insatisfação popular que culminou com movimentos sociais em prol
da melhoria dos serviços de saúde e das condições de vida.
Essa crise inicia um período de mudanças nos cenários político e econômico do país, levando
ao surgimento dos sujeitos sociais que reivindicavam um modelo alternativo de atenção à
saúde, pressionando o governo. Dessa forma, em 1981, surgiu o Conselho Consultivo da
Administração de Saúde Previdenciário (Conasp), em 1982 veio o Conselho Nacional de
Secretários de Saúde (CONASS) e, em 1983 as Ações Integradas de Saúde (AIS) que constituam-
se como um programa de atenção médica básica voltado para as áreas urbanas.
O movimento sanitário surgiu e se difundiu em meio a esse novo cenário brasileiro.
Encabeçado por intelectuais e articulados com partidos políticos de esquerda, se tornou a base
política e ideológica da reforma sanitária do Brasil. Portanto, esse período termina com uma
forte articulação em prol da Reforma Sanitária e de um novo modelo de saúde.
O movimento iniciado na Ditadura Militar culminou com o fim desse regime e a eleição de
Tancredo Neves para presidente, no entanto, ele morreu antes de assumir o cargo, sendo
substituído por José Sarney, que logo tratou de enviar ao Congresso uma proposta de
convocação da Assembleia Nacional Constituinte. Diante disso, entidades e movimentos
sociais se mobilizaram para participar da discussão da Carta Constitucional. Em meio a esse
cenário de ebulição política, era possível perceber na área da saúde:
Redução da contaminação por doenças imunopreveníveis e da mortalidade infantil;
Manutenção dos índices de mortalidade por doenças cardiovasculares e neoplasias;
Elevação da mortalidade decorrente de causas externas;
Aumento da contaminação pelo HIV e desenvolvimento da AIDS, e
Aparição de epidemia de dengue em determinadas capitais.
O sistema de saúde público continuava precário, dando vazão para que a luta popular por
melhores condições ganhasse força, com isso, a saúde entrou na agenda política, com a
convocação do evento político-sanitário considerado o mais importante da segunda metade
do século XX, a VIII Conferência Nacional de Saúde, que ocorreu em março de 1986. Foi lá que
as bases doutrinárias para a criação de um novo sistema público de saúde foram divulgadas.
Imediatamente após esse importante anúncio, teve início um conjunto de trabalhos de caráter
técnico desenvolvidos pela Comissão Nacional de Reforma Sanitária, e eles serviram como
base para a elaboração da Seção da Saúde da Constituição Federal de 1988. O relatório final
da conferência estabeleceu três pontos referenciais para a reforma sanitária brasileira:
Conceito amplo de saúde;
Saúde como um direito da cidadania e dever do Estado; e
Implantação de um sistema único de saúde organizado pelos princípios da
universalidade, integralidade, descentralização e participação da comunidade.
Em 1987, o Executivo Federal criou e implantou o Sistema Unificado e Descentralizado de
Saúde (Suds), que substituiu as AIS. Ao desenho do Suds, tentou-se incorporar alguns
elementos fundamentais da reforma sanitária, como: a universalização, descentralização
através da estadualização e, democratização das instâncias gestoras. Ele também:
Possibilitou a constituição dos conselhos estaduais e municipais de saúde;
Descentralizou os recursos e o poder do âmbito federal para o estadual, além de
Aumentou a cobertura de serviços de saúde para a população, e
Estadualizar o INAMPS, por meio de uma fusão com as secretarias estaduais de saúde.
No mesmo ano, foi implantada a Assembleia Nacional Constituinte, um espaço democrático,
onde ocorreram constantes negociações durante as suas várias etapas. Nela, um grupo
progressista de congressistas desempenhou um papel fundamental, apoiado por intelectuais
envolvidos com o movimento da reforma sanitária. Finalmente, o texto final da Constituição
Federal de 1988 agregou as principais demandas do movimento em prol da reforma sanitária,
que eram as seguintes:
O entendimento amplo da saúde como resultado de políticas econômicas e sociais;
Saúde como direito de todos e dever do Estado;
A relevância pública das ações e serviços de saúde; e
Criação de um sistema único de saúde (SUS), organizado pelos princípios da
descentralização, do atendimento integral e da participação da comunidade (Conass).
Entre 1989 e 1990, foi elaborada a Lei nº 8.080 de setembro de 1990, que discorre a respeito
das condições para promoção, proteção e recuperação da saúde. Nessa mesma época,
também foram criadas as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais. Ainda em
1990, surgiu a Lei nº 8.142, de dezembro de 1990, que regulamenta a participação da
comunidade no SUS, em decorrência de uma reação organizada da comunidade civil. Essas
duas leis (nº 8.080 e 8.142), juntamente com a seção de saúde da Constituição Federal são a
base jurídica, constitucional e infraconstitucional do SUS.
Com a criação do SUS, houve o fim da segregação que ocorria dentro do sistema público de
saúde brasileiro, entre os que eram economicamente incluídos e os não incluídos. Os incluídos
tinham acesso à Saúde Previdenciária por meio da carteira do INAMPS. Já os não incluídos
tinham acesso apenas à atenção ambulatorial, que era prestada em unidades de medicina
simplificada, e hospitalar provida por entidades filantrópicas. Dessa forma, o SUS acabou com
os chamados indigentes sanitários (não incluídos economicamente), por meio da integração do
INAMPS ao sistema público de saúde. O SUS, portanto, é responsável por um processo social
que originou-se através de movimentos de caráter político e sanitário da década de 70. Foi
oficialmente instituído pela Constituição Federal de 1988 e, desde então, reformas
incrementais, estabelecidas por meio de acordos entre os três entes federativos,
representados pelo Ministério da Saúde, Conselho Nacional de Secretários de Saúde e
Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde vêm reinventando o SUS.
SEÇÃO 2
2. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, AS LEIS ORGÂNICAS DA SAÚDE - LEI Nº
8.080/90 E LEI Nº 8.142/90 E OUTRAS LEIS.
A Constituição Federal de 1988 instituiu o Sistema Único de Saúde, o SUS. O SUS modificou o A
Constituição Federal de 1988 instituiu o Sistema Único de Saúde, o SUS que é formado por um
grupo organizado e articulado de serviços e ações de saúde que compõem as organizações
públicas de saúde municipais, estaduais, federais e serviços privados complementares,
seguindo sempre os princípios e diretrizes que regem o SUS.
A Constituição instituiu uma nova visão de saúde, onde os níveis de saúde da população
refletem a realidade econômica e social brasileira, portanto os indicadores de saúde podem
ser tomados como parâmetros de mensuração do desenvolvimento do país e do bem estar da
população. O fato do sistema de saúde ser único se deve aos princípios e diretrizes que regem
sua organização serem adotados nas esferas municipal, estadual e federal e, o seu comando
ser único em cada nível de gestão. Também fica estabelecido que a saúde é um direito de
todos que deve ser assegurado pelo Estado mediante o uso de recursos públicos como
estabelecido em lei, trazendo a tona a concepção ampla do direito à saúde.
A criação do SUS dentro da constituição, dá-se no Título VIII – Da Ordem Social, Capítulo II,
Seção II – Da Saúde, artigos 196 ao 200, como mostrado na tabela abaixo:
Artigo 196 Estabelece a saúde como um direito de todos e que o Estado tem o dever de garantir
isso, por meio da criação de políticas sociais e econômicas objetivando reduzir o risco de
doenças e agravos, bem como o acesso universal e igualitário aos serviços e ações,
proporcionando promoção, proteção e recuperação da saúde aos indivíduos.
Artigo 197 Institui que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, e sua
regulamentação, fiscalização e controle são instituídas pelo poder público em lei, e
executada por terceiros.
Artigo 198 Refere-se ao SUS como uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços
públicos organizada em consonância com as seguintes diretrizes: descentralização com
direção única em cada esfera do governo, atendimento integral priorizando as atividades
preventivas sem prejudicar os serviços assistenciais e participação da comunidade.
Também institui que o financiamento do SUS deve utilizar recursos da seguridade social
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Artigo 199 Mantem a assistência à saúde livre a iniciativa privada, devendo as instituições privadas
participarem de forma complementar do SUS seguindo suas diretrizes, por meio de
contrato público ou convênio, tendo prioridade as entidades filantrópicas e sem fins
lucrativos. Proíbe a destinação de recursos públicos ao auxílio ou subvenções de
instituições privadas com fins lucrativos e a participação de empresas ou capital
estrangeiro na assistência à saúde do país, exceto quando previsto em lei
Artigo 200 Designa as competências e atribuições do SUS, que são as mesmas listadas na Lei
orgânica da saúde nº 8.080/90.
Em 2000, alguns artigos da Constituição Federal de 1988, foram alterados pela Emenda
Constitucional nº 29, de 13 de agosto de 2000. Ela interferiu, entre outros, no artigo 198 da
Constituição Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
para assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de
saúde.
Pela primeira vez, a saúde figurou no corpo de um texto de uma Constituição, o que foi um
grande avanço, pois o modelo anterior, amplamente excludente, foi substituído por outro cuja
base era a garantia da saúde a todos. Apesar disso, o estabelecimento do SUS veio
acompanhado de uma série de desafios, entre eles, a desvinculação do modelo de assistência
médica individual e curativa e a concretização dos direitos e deveres básicos descritos e, que
ainda precisavam ser regulamentados por atos legislativos. Em meio a todas as dificuldades, o
SUS vem sendo implantado e permanece em constante construção por meio das Leis
Orgânicas da Saúde, portarias e outras leis.
Depois da Constituição Federal, ainda era necessário que os artigos referentes à saúde fossem
regulamentados. Apesar do texto final da Constituição ter ficado pronto em 1988, o presidente
Fernando Collor de Mello dificultou esse processo, que só veio a ocorrer em 1990, com a
aprovação da primeira versão da Lei nº 8.080 pelo Congresso Nacional, mas o poder executivo
vetou diversos artigos. No mesmo ano, no mês de dezembro, foi aprovada a Lei nº 8.142, onde
foram incluídos alguns dos artigos vetados na Lei nº 8.080/90. Juntas, elas recebem a
denominação de Leis Orgânicas da Saúde.
A Lei nº 8.080 foi aprovada em 19 de setembro de 1990 e seu texto dispõe sobre as condições
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos
serviços correspondentes, além de outras providências. Seus principais artigos estão dispostos
no quadro abaixo:
Artigo 2º Institui que a saúde é um direito fundamental do ser humano, e que o Estado é
responsável por garantir as condições indispensáveis ao pleno exercício da saúde através
de políticas econômicas e sociais objetivando reduzir riscos de doenças e agravos e
estabelecer condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação.
Artigo 3º Apresenta os fatores que determinam o nível de saúde dos indivíduos e expressam a
organização social e econômica do país. Os fatores são: alimentação, moradia,
saneamento básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, lazer, e
acesso aos bens e serviços essenciais.
Artigo 4º Estabelece que o SUS é constituído por um conjunto de ações e serviços de saúde
ofertados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais,
administração direta e indireta e fundações públicas e, que a iniciativa privada pode
participar do SUS em caráter complementar.
Artigos 5 e Definem os objetivos e o campo de atuação do SUS respectivamente:
6º A execução de ações de:
Vigilância sanitária;
Vigilância epidemiológica;
Saúde do trabalhador;
Assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
Participação na formulação da política e na execução de ações de saneamento
básico;
Ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
Vigilância nutricional e a orientação alimentar;
Colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho;
Formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e
outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção;
Controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a
saúde;
Fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano;
Participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;23
Incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e
tecnológico; e
Formulação e execução da política de sangue e seus derivados.
Artigo 7º Enumera os princípios que as ações e serviços públicos de saúde e serviços privados
contratados e conveniados que integram o SUS devem seguir (também descritos no art.
198 da Constituição Federal de 1988):
Universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;
Integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das
ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para
cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;
Preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e
moral;
Igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer
espécie;
Direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
Divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua
utilização pelo usuário;
Utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de
recursos e a orientação programática;
Participação da comunidade;
Descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de
governo:
Ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
Regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
Integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento
básico;
Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços
de assistência à saúde da população;
Capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
Organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para
fins idênticos.
Artigo 9º Define que a direção do SUS é única em cada esfera, portanto, na nacional (União) fica a
cargo do Ministério da Saúde, na esfera estadual e Distrito Federal é exercida pelas
Secretarias Estaduais de Saúde ou órgão equivalente, e finalmente na esfera municipal é
função das Secretarias Municipais de Saúde ou órgão equivalente
Artigo 12 Cria as comissões intersetoriais, com a finalidade de articular políticas e programas de
interesse que se enquadrem em áreas que o SUS não abrange.
Artigo 14 Estabelece a criação das Comissões Permanentes que integram os serviços de saúde e as
instituições de ensino profissional e superior objetivando oferecer métodos e estratégias
para formação e educação continuada dos recursos humanos do SUS em cada esfera, e
também no âmbito da pesquisa e colaboração técnica entre instituições.
Capítulo IV Trata das competências e atribuições, como visto no capítulo anterior, cada uma das
esferas de governo dirige, organiza e pratica a gestão do SUS dentro do seu órgão
responsável, já que a direção do SUS é única em cada esfera. Em suma, cabe aos gestores
das três esferas de governo desenvolver políticas e cuidar do planejamento e financiar,
executar e elaborar ações e serviços de saúde.
Artigo 24 Estabelece que o SUS se reserva o direito de recorrer a serviços ofertados pela iniciativa
provada por meio de convênio ou contrato quando suas disponibilidades não forem
suficientes para suprir a demanda de uma determinada área.
Titulo IV Discorre sobre a política de recursos humanos que será formalizada e executada de
forma articulada pelas três esferas governamentais, com os seguintes objetivos:
Organização de um sistema de formação de recursos humanos em todos os
níveis de ensino, inclusive de pós-graduação, além da elaboração de programas
de permanente aperfeiçoamento de pessoal;
Valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de Saúde
(SUS).
Artigo 36 Institui que o planejamento e orçamento do SUS deve ser ascendente, iniciando no nível
local até o federal, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a
disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito
Federal e da União.
Esse constitui o texto original da Lei nº 8.080/90, no entanto, ao longo dos anos, ela vem
sofrendo alterações com a inclusão de novos títulos e artigos incluídos por outras leis e
decretos, abaixo descritos:
Lei nº 12.466 de 24 de agosto de 2011 acrescenta os arts. 14-A e 14-B à Lei n 8.080. O
14-A dispõe sobre as comissões intergestores bipartite e tripartite do SUS, que
funcionam como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos
operacionais do SUS. O art. 14-B institui o Conass e o Conasems como entidades
representativas dos entes estaduais e municipais para cuidar de matérias referentes a
saúde e declaradas de utilidade pública e de relevante função social;
Lei nº 9.836 de 23 de setembro de 1999, acrescenta o Capítulo V – Do Subsistema de
Atenção a Saúde Indígena, onde fica estabelecido basicamente que as populações
indígenas devem ter acesso garantido ao SUS, em âmbito local, regional e em centros
especializados, de acordo com suas necessidades, compreendendo a atenção primária,
secundária e terciária à saúde e, que as populações indígenas terão direito a participar
dos organismos colegiados de formulação, acompanhamento e avaliação das políticas
de saúde, tais como o Conselho Nacional de Saúde e os Conselhos Estaduais e
Municipais de Saúde, quando for o caso.
Nota do autor:
Os princípios do SUS são divididos na literatura como doutrinários e organizativos, que norteiam o seu funcionamento. Os princípios
doutrinários são responsáveis por expressar a filosofia na qual se baseiam a criação e implementação do SUS, são eles, também que
fomentam o conceito ampliado de saúde e a ideia de saúde como um direito de todos. Ao todos são três princípios doutrinários:
universalidade (toda a população tem acesso aos serviços de saúde, em todos os níveis assistenciais, sem qualquer tipo de
preconceito ou privilégio); integralidade (associada a um tratamento digno, de qualidade, com direito a acolhimento e formação de
vínculo); equidade (política de proteção social, pois visa reduzir iniquidades em saúde e sociais). Os princípios organizativos são:
descentralização (processo de redistribuição de funções e responsabilidades no que tange as ações e serviços de saúde entre as três
esferas e estabelece a transferência de recursos para os Estados e Municípios para que eles se tornem responsáveis por promover as
ações e serviços de saúde voltados para a população local); regionalização (a regionalização é a forma como o SUS é organizado, cuja
base é territorial e populacional, já a hierarquização está pautada no conceito de que o SUS deve ser organizado por níveis de
atenção de crescente complexidade, sendo a porta de entrada o serviço de atenção básica, com fluxo de ascendência definido entre
os serviços) e; participação social (garante a participação popular através de entidades representativas na elaboração das políticas
públicas de saúde, seu controle e execução nos níveis municipal, estadual e federal).
Lei nº 10.424 de 15 de abril de 2002, que adiciona o capítulo VI – Do Subsistema de
Atendimento e Internação Domiciliar. Fica estabelecido que a modalidade de
assistência de atendimento e internação domiciliar inclui procedimentos médicos, de
enfermagem, fisioterapêuticos, psicológicos e de assistência social e mais todos
aqueles necessários ao cuidado integral do indivíduo a serem prestados por equipes
multidisciplinares que atuarão nos níveis da prevenção, terapêutico e da reabilitação,
com a concordância do paciente e sua família.
Lei nº 11.108 de 7 de abril de 2005 também adicionou o capítulo VII à Lei nº 8.080/90,
que possui o seguinte título: Do Subsistema de Acompanhamento durante o
Trabalho de Parto, Parto e Pós-Parto Imediato. Ela foi criada para garantir as
parturientes o direito à presença de acompanhante durante o trabalho de parto, parto
e pós-parto imediato, no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS.
Lei nº 12.401 de 28 de abril de 2011, dispõe sobre a assistência terapêutica e a
incorporação de tecnologia em saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS. Ela
adiciona o Capítulo VIII- Da Assistência Terapêutica e da Incorporação de Tecnologia
em Saúde à Lei nº 8.080/90. Institui que a assistência integral referida no art. 6º
consiste em:
1. Dispensar medicamentos e produtos de interesse para a saúde, cuja prescrição deve
estar conformidade com as diretrizes terapêuticas definidas em protocolo clínico para
a doença ou o agravo à saúde a ser tratado ou, na falta do protocolo, em
conformidade com o disposto no art. 19-P;
2. Ofertar procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar,
constantes de tabelas elaboradas pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde - SUS,
realizados no território nacional por serviço próprio, conveniado ou contratado.
Lei 12.864, de 24 de setembro de 2013 altera o texto do art. 3º da Lei nº 8.080/90 para
o seguinte: os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do País,
tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a
moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a
atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.
Percebe-se, portanto, a importância da Lei Orgânica da Saúde nº 8.080 de 19 de setembro de
1990, pois ela é a regulamentação do disposto da Constituição Federal de 1988. Seu texto traz
os princípios a partir dos quais o SUS é construído e que devem ser seguidos por todos os
serviços, órgãos e ações a ele vinculados. Além disso, também estabelece as funções e
objetivos do SUS e as competências que cambem as esferas municipal, regional e federal no
que tange a direção, gestão e organização do SUS, e as normas para o financiamento do SUS.
Ou seja, ela é fundamental para o estabelecimento do funcionamento do SUS e sua
implantação.
Com os vetos presidenciais, realizados pelo então presidente Fernando Collor de Mello, pontos
importantes apontados nessa lei foram vetados, no entanto, como resposta a uma reação
popular desencadeada pela atitude do presidente, veio a segunda Lei Orgânica da Saúde, a Lei
nº 8.412, que resgatou alguns dos vetos e trouxe novas regulamentações pertinentes ao SUS.
Essa lei foi aprovada em 28 de dezembro de 1990 e dispõe sobre a participação da
comunidade na gestão do SUS, sobre as transferências de recursos financeiros na área da
saúde e outras providências. Consolidando o controle social através da participação popular
por meio dos conselhos e conferências de saúde. Seus principais artigos são:
Artigo 1º Institui no âmbito do SUS os conselhos e conferências de saúde. A Conferência
de Saúde tem a função de avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a
formulação da política de saúde nos níveis correspondentes. Sua representação
é composta pelos vários segmentos sociais, que se reúnem a cada quatro anos.
O Conselho de Saúde, por sua vez, é um órgão colegiado de caráter permanente
e deliberativo composto por representantes do governo, prestadores de
serviço, profissionais de saúde e usuários. Sua atuação abrange a formulação de
estratégias e controle da execução da política de saúde na instância
correspondente, sendo as decisões homologadas pelo chefe do poder em cada
esfera do governo.
Artigo 2º Define como serão alocados os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS), o que
ocorre da seguinte forma:
Despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e
entidades, da administração direta e indireta;
Investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder
Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;
Investimentos previstos no Plano Qüinqüenal do Ministério da Saúde;
Cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos
Municípios, Estados e Distrito Federal (destinam-se ao investimento nas
redes de serviços, cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e
demais ações de saúde).
Artigo 4º Cria critérios que devem ser atendidos pelos municípios, estados e Distrito
Federal para que recebam os recursos (art. 4º). Portanto, eles devem contar com:
Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto
n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
Plano de saúde;
Relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art.
33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;
Contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;
Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS),
previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
SEÇÃO 3
3. NORMAS OPERACIONAIS BÁSICAS E PACTO PELA SAÚDE
O momento político e econômico do país após a Constituição dificultou a adoção das medidas
estabelecidas, não apenas pela própria Constituição, mas como também as descritas nas Leis
Orgânicas da Saúde. Dessa forma, o Ministério da Saúde criou as Normas Operacionais Básicas
(NOBs) após negociações entre gestores do SUS, com o objetivo de regular o processo de
descentralização das ações e serviços de saúde. A quatro primeiras NOBs vieram ainda nos
anos 90, e ajudaram a normatizar o repasse de recursos federais para os Estados, Municípios e
Distrito Federal, já em 2001, veio a NOAS – Norma Operacional de Assistência à Saúde, que foi
responsável pela criação dos Planos Diretores de Regionalização e Investimentos e das redes
assistenciais. Em 2002, veio a NOAS-SUS 01/2002 com o objetivo de ampliar as
responsabilidades dos municípios na Atenção Básica, estabelecer a regionalização como
estratégia de hierarquização dos serviços de saúde e busca de maior equidade, criar
mecanismos para fortalecer a capacidade de gestão do SUS e proceder à atualização dos
critérios de habilitação de Estados e Municípios.
O Pacto pela Saúde surgiu em 2006, como um acordo interfederativo, que traz elementos que
regulamentam a descentralização e estimulam a gestão pública voltada para resultados e
responsabilidade sanitária compartilhada.
Dessa forma, essas normas e o Pacto pela Saúde são importantes para entender os critérios
usados para colocar em prática a descentralização das ações e serviços de saúde, portanto é
fundamental entender cada uma delas.
A NOB-SUS 01/1991 foi aprovada por meio da Resolução nº 258, em 1991, criado pelo antigo
INAMPS, após as portarias de nº 15, 16, 17, 18, 19 e 20 do Ministério da Saúde, que criaram o
Sistema de Informação Hospitalar (SIH) e o Sistema de Informação Ambulatorial (SIA-SUS).
Os principais pontos dessa norma operacional são abordados no quadro abaixo:
Objetivo Adoção de uma nova política de financiamento do SUS.
Financiamento Definiu que enquanto a aplicação dos critérios previstos no art. 35 da Lei nº
das atividades 8.080/90 não fossem regulamentados, o montante transferido para os
ambulatoriais Estados, Distrito Federal e Municípios seria definido no Convênio, de acordo
com os critérios abaixo:
O critério populacional com base nos dados estatísticos do Instituto
Brasileiro de Geografia e estatística – IBGE;
Empenho global (valor semestral e/ou anual);
Índice de reajuste com base na Unidade de Cobertura Ambulatorial –
UCA.
Criação da Responsável pelo reajuste de valores a serem repassador aos Estados,
UCA Distrito Federal e Municípios.
Estabelece Esses critérios são:
critérios para Criação de Conselhos de Saúde;
que o repasse Estabelecimento dos Fundos de Saúde;
dos recursos Apresentação dos Planos Municipais e do relatório de gestão local;
via convênio Possuir um de Programação e Orçamentação da Saúde (PROS);
entre gestores Contrapartida de recursos para a saúde de no mínimo 10% de seu
orçamento;
Constituição de Comissão de Elaboração do Plano de Carreiras,
Cargos e Salários (PCCS), com o prazo de 02 (dois) anos para a sua
implantação.
Expande a Passam a ser responsáveis pela aprovação dos Planos de Saúde em cada
atuação dos esfera de sua atuação.
Conselhos de
Saúde
Atribui função Tornam-se responsáveis pelas avaliações técnica e financeira do SUS no
ao Ministério Território Nacional.
da Saúde e
INAMPS
Foi instituída pela Portaria nº 234, em 7 de fevereiro de 1992, com os seguintes objetivos:
Normalização da assistência à saúde no SUS;
Estímulo à implantação, ao desenvolvimento e ao funcionamento do sistema;
Concretizar e dar instrumentos operacionais para a efetivação dos preceitos
constitucionais da saúde.
Foi criada pela Secretaria Nacional de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde e pelo
INAMPS e pouco difere da NOB-SUS 01/91. A principal diferença é a alocação dos recursos do
INAMPS para o Fundo Nacional de Saúde, mas manteve as formas de pagamento pelo SIH/SUS
e SIA/SUS.
A NOAS-SUS 01/2001 foi editada para superar a burocracia existente na relação entre
municípios e estados, o que não foi alcançado com a NOB –SUS 01/96. Sua instituição se deu
por meio da Portaria nº 95, de 26 de janeiro de 2001, com o intuito de:
Ampliar as responsabilidades dos municípios na Atenção Básica;
Definir o processo de regionalização da assistência;
Cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de
Saúde;
Proceder à atualização dos critérios de habilitação de Estados e Municípios.
No que tange a regionalização, considera que ela deve contemplar uma lógica de
planejamento integrado, que compreende as noções de territorialidade na identificação de
prioridades de intervenção e conformação de sistemas funcionais de saúde, não
necessariamente restritos à abrangência municipal, respeitando seus limites como unidade
indivisível, garantindo o acesso dos cidadãos a todas as ações e serviços necessários para a
resolução de seus problemas de saúde, e a otimização dos recursos disponíveis.
Essa norma mantem as modalidades de gestão estabelecidas na anterior e estabelece
condições para que os Estados e Municípios se enquadrem nelas, atualizando a NOB-SUS
01/96.
Seu estabelecimento se deu por meio da portaria nº 373, de 27 de fevereiro de 2002. Ela
mantem as mesmas diretrizes organizativas da anterior e possui como objetivos:
Ampliar as responsabilidades dos municípios na Atenção Básica;
Estabelecer o processo de regionalização como estratégia de hierarquização dos
serviços de saúde e de busca de maior eqüidade;
Criar mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gestão do Sistema Único de
Saúde; proceder à atualização dos critérios de habilitação de Estados e Municípios.
Seu texto é bastante similar ao da NOAS-SUS 01/2001, havendo algumas modificações,
descritas abaixo:
Permite que o município-sede do módulo assistencial se habilite nos modelos de
Gestão Plena de Sistema Municipal e Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada;
Altera questões relacionadas ao limite financeiro da assistência nos Estados e Distrito
Federal, estabelecendo que ele deve ser programado e apresentado incluindo: a
relação dos Municípios de um Estado; a condição de gestão ou nível de governo
responsável pelo comando único de média e alta complexidade; a parcela de recursos
financeiros destinados ao atendimento da população sob gestão municipal; a parcela
de recursos financeiros destinados ao atendimento das referências municipais, a
parcela de recursos financeiros para a população que reside sob gestão do Estado;
outros recursos sob gestão estadual e Limite Financeiro Global.
Estabelece que a gerência das unidades públicas de hemocentros/núcleos de
hemoterapia e de laboratórios de referência para controle de qualidade, vigilância
sanitária e epidemiológica cabe aos Estados, e
Institui a transferência de recursos referentes ao financiamento per capita do conjunto
mínimo de serviços de média complexidade, qualificados em regiões ou microrregiões
nos casos em que o município-sede do módulo assistencial estiver habilitado na
Gestão Plena da Atenção Básica como prerrogativa dos Estados.
Ela foi responsável por uma ampla descentralização das ações e serviços de saúde no sentido
da municipalização, aumentando o poder de gestão municipal, já que um de seus focos é a
regionalização, mas ao mesmo tempo fortalece a gestão estadual, a partir do momento que
transforma o gestor estadual em coordenador da organização da regionalização e referências
intermunicipais territoriais.
3.7 PACTO PELA SAÚDE
Foi criado por meio da Portaria nº 399, de 22 de fevereiro de 2006, que consolida o
SUS e aprova as diretrizes operacionais do pacto.
Seu objetivo é ajudar a superar os desafios que o sistema brasileiro de saúde enfrenta,
em uma ação conjunta dos gestores de saúde das três esferas, que assumiram o
compromisso de construção do Pacto pela Saúde.
É formado por um conjunto de compromissos sanitários, expressos em objetivos de
processos e resultados e derivada da análise da situação de saúde do País e
prioridades definidas pelos governos federal, estadual e municipal.
Deve ser revisado anualmente e, se subdivide em três: Pacto pela Vida, Pacto em
Defesa do SUS e Pacto de Gestão do SUS.
Reforça o modelo de gestão pública focada em resultados, visando a ação prioritária no campo
da saúde que deve contar com a inequívoca explicitação, por parte da União, estados e
municípios, dos compromissos orçamentários e financeiros necessários para o alcance de suas
metas. Os gestores de SUS se comprometem a definir prioridades que impactam na situação
de saúde da população brasileira. Os gestores do SUS são responsáveis por definir prioridades
por meio de metas nacionais, estaduais, regionais ou municipais, juntamente com as metas e
diretrizes para que sejam contempladas. Para 2006, as prioridades estabelecidas estão listadas
no quadro abaixo:
Como essas prioridades devem ser revisadas, em 2008, cinco novas prioridades foram
adicionadas as cinco já existentes, totalizando onze. Elas são:
Saúde do trabalhador;
Saúde mental;
Fortalecimento da capacidade de resposta do sistema de saúde às pessoas com
deficiência;
Atenção integral às pessoas em situação ou risco de violência; e
Saúde do homem.
Além disso, foi adicionado à quarta prioridade - fortalecimento da capacidade de respostas às
doenças emergentes e endemias, com ênfase na dengue, hanseníase, tuberculose, malária,
influenza - a hepatite e a Aids.
Para o biênio 2010-2011 as mesmas onze prioridades foram mantidas, cujos indicadores e
metas são compartilhados para o processo de monitoramento do Pacto pela Saúde.
O Pacto pela Saúde, portanto, surge de diagnósticos dos avanços e dificuldades enfrentadas
pelo SUS e propõe a gestão pautada no planejamento estratégico com cooperação entre
entidades gestoras e a criação de redes de atenção. Resgata questões importantes da
implementação e até, princípios do SUS, representando um avanço no desenvolvimento do
SUS.
4. Considerações Finais: Avanços e Desafios do SUS
O sistema de saúde público brasileiro evoluiu bastante desde a época colonial e imperial até a
Constituição Federal de 1988, quando o SUS foi criado. No entanto, apesar desse salto
enorme, muito ainda precisava e precisa ser regulamentado, o que vem ocorrendo desde
então por meio de leis, decretos, portarias, normas operacionais e Pacto pela Saúde. O SUS
acompanha a evolução econômica, política e social, por isso, é um sistema em constante
construção, que apesar de toda a evolução alcançada desde sua criação, está sempre
enfrentando desafios.
O SUS é uma política juvenil que ainda vai enfrentar diversos desafios, no entanto já alçou
vários avanços no campo da saúde da população e, inclusive, na impulsão de outras políticas
sociais. Implementar o SUS em sua totalidade é romper com um modelo cuja construção foi
feita em muitas décadas que o antecederam, em uma conjuntura política e econômica adversa
à concretização de políticas sociais abrangentes e pautadas na solidariedade humana.
Mesmo enfrentando dificuldades, o reconhecimento mundial quanto à nobreza de muitos
programas de atendimento à saúde - AIDS, imunização, dentre outros – a melhoria de dados
epidemiológicos e do grau de satisfação da população em relação à qualidade de atenção
oferecida pelo SUS são degraus avançados que concorrem para a legitimação da política da
saúde brasileira.
Vencer os desafios para implementar o SUS, não está limitado a área da saúde, já que abarca a
aquisição de direitos dos cidadãos que está ligado com um movimento de luta pelo
crescimento do país e fortalecimento de um lugar de proteção social.
REFERÊNCIAS
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192p., 2011.
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POLIGNANO MV. História das políticas de saúde no Brasil: uma pequena revisão [Internet].
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Brasil. Emenda Constitucional n.29 de 13/09/2000. Altera os Artigos 34,35, 156,160, 167 e 198
da Constituição Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Transitórias, para assegurar
os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde. Brasília,
Diário Oficial da União, 13 de setembro de 2000.
BRASIL. Lei n. 8.080/90. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação
da saúde, a organização, e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras
providências. Brasília, Diário Oficial da União, 19 de setembro de 1990.
BRASIL. Lei n 12.438/2011. Altera a Lei no 8.689, de 27 de julho de 1993, que dispõe sobre a
extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS e dá
outras providências, para que a prestação de contas dos gestores do Sistema Único de Saúde -
SUS ao Poder Legislativo estenda-se à esfera federal de governo. Brasília, Diário Oficial da
União, 27 de julho de 1993.
BRASIL. Lei n. 9.782/99. Define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, cria a Agência
Nacional de Vigilância Sanitária, e dá outras providências. Brasília, Diário Oficial da União, 26
de janeiro de 1999.
BRASIL. Lei n. 9.787/99. Altera a Lei n. 6.360/76 que dispõe sobre a Vigilância Sanitária,
Estabelece o Medicamento Genérico, Dispões sobre a Utilização de Nomes Genéricos em
Produtos Farmacêuticos e dá outras providências. Brasília, Diário Oficial da União, 10 de
fevereiro de 1999.
BRASIL. Lei n. 9.961/2000. Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e dá outras
providências. Brasília, Diário Oficial da União, 28 de janeiro de 2000.
Ministério da Saúde (BR). Portaria n. 2.203, de 5 de novembro de 1996. Aprova, nos termos do
texto anexo a esta Portaria, a NOB 1/96 que redefine o modelo de gestão do Sistema Único de
Saúde. Diário Oficial da União, Brasília, 05 de novembro de 1996.
Ministério da Saúde (BR). Portaria n. 95, de 26 de janeiro de 200. Aprova na forma do Anexo
desta Portaria, a Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS-SUS 01/2001. Diário
Oficial da União, Brasília, 26 de janeiro de 2001.
Ministério da Saúde (BR). Portaria n. 399, de 22 de fevereiro de 2006. Divulga o Pacto pela
Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Referido Pacto
Diário Oficial da União, Brasília, 22 de fevereiro de 2006.