Material 2012 Revisado

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN FACULTAD
DE CONTADURÍA PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN
POSGRADO
MATERIAL DE APOYO
MARCO LEGAL Y ECONÓMICO DE LAS

CONTRIBUCIONES EN MÉXICO
Dra. Adriana Verónica Hinojosa Cruz
Mayo 2012
Marco legal y económico de las contribuciones Dra. Adriana Verónica Hinojosa Cruz
Versión 2012
Capítulo uno
FEDERALISMO Y SISTEMA FEDERAL
Introducción
Actualmente, se percibe cierta confusión en el significado del federalismo derivado de su uso
indistinto con el concepto de sistema federal al referirse tanto a una ideología o actitud
política como a un modelo constitucional con estructura e instituciones. La acepción de
federalismo, en el contexto de la ciencia política, se utiliza para designar a dos objetos, uno,
reducido y el más común, se refiere a la teoría del sistema federal. La segunda, mucho más
amplia pero menos clara, se refiere a una percepción social.
Con esta primera aproximación, se pretende establecer con fundamento la diferencia entre
ambas categorías. En el caso del federalismo, la literatura con la que se establece un
antecedente es el diccionario de política de Norberto Bobbio y Nicola Matteucci (1988)
quienes hacen referencia a Lucio Levi, Kant, Hamilton y Albertini como los principales
exponentes clásicos de la ideología federalista. Respecto a la literatura contemporánea, los
principales autores del tema, utilizan el término federalismo no como una ideología, sino
como un aspecto estructural del sistema federal.
Para definir al sistema federal, en la segunda parte, se exponen, su concepto, el principio

federal, sus características y modelos que sirven como fundamento de esta forma de
organización de los estados. Para finalizar este tema, se presenta una reflexión sobre la
importancia que tiene el diferenciar los dos conceptos, especialmente cuando la connotación
en su uso ha derivado, en nuestros días, en un concepto nuevo. Debe entenderse que el
federalismo como tal, es previo al sistema federal y el análisis de su configuración aporta
nuevamente el objetivo original de la creación del sistema federal.
Federalismo
El federalismo, según Norberto Bobbio1 (1988), debe entenderse como una doctrina social de
carácter global como el liberalismo o el socialismo, que no se reduce al aspecto institucional,
sino que entraña una actitud autónoma hacia los valores, la sociedad y el curso de la historia,
es decir, deben identificarse los aspectos de valor, de estructura e históricos sociales para
situar al federalismo en el curso de la historia y relacionarlo con las demás ideologías.
Las conductas federalistas existen aún fuera de los estados federales; en Europa durante el
transcurso de los siglos XIX y XX, primero individuos aislados y luego verdaderos
movimientos organizados emplearon los principios federalistas para definir sus posturas
políticas. Para entender su significado, Lucio Levi, en el diccionario de Política de Bobbio,
explica que es necesario considerar lo que el federalismo niega: la división del género
humano en estados soberanos, precisamente, la negación del estado nacional.
Kant, según Bobbio, es el primer pensador federalista y su aportación teórica consiste en

haber fundamentado al federalismo en una visión autónoma de los valores y del curso
histórico. Sin embargo, al no tener oportunidad de conocer la integración estadounidense del
Estado Federal, no contó con los instrumentos necesarios para la concepción, de manera
1
Definición que presenta Norberto Bobbio en el Diccionario de Política que dirigió junto con Nicola Mateucci. Lo referente al concepto de
federalismo se basa en el contenido del diccionario que se menciona.
2
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real, de la posibilidad de un gobierno democrático mundial, capaz de establecer la soberanía
absoluta de los estados, pero que fuera al mismo tiempo limitado. El ideal federalista, se
encuentra representado en los programas de asociaciones pacifistas y en las resoluciones de
los congresos de paz de finales del siglo XIX. El peso efectivo de este ideal, se aprecia en la
obra de Lenin que en 1915, decidió adoptar una posición en contra de la consigna de los
estados unidos de Europa, aunque, al final no pudo negar su valor positivo.
Al materializarse la presencia de posturas federalistas, o la espera de un federalismo, a

finales del siglo XIX, no llegó a acción política debido a que las condiciones necesarias no
correspondían a la realidad histórica. De cualquier manera, el federalismo, desde entonces,
tuvo raíces profundas. La razón la dio el tiempo que, a través de estructuras políticas
federales, abrió el camino a nuevos modelos de convivencia pacífica.
A través de la negación de la pretensión de la ideología dominante de presentar a las

instituciones nacionales como la única forma legítima de organización política de la
humanidad, con el pleno desarrollo y la generalización del principio nacional, se
transformaron en límites prácticos de la misma acción política de los estados nacionales y de
las fuerzas que los sostenían, ya que provenían de la creciente incompatibilidad entre esta
fórmula política y el equilibrio internacional. (Bobbio)
Siguiendo a Bobbio, se explican los tres aspectos que ayudan a definir al federalismo, estos
son los (i) de valor, (ii) de estructura y (iii) el histórico-social.
El aspecto de valor, señala que al inicio del federalismo no era clara la negación del Estado
Nación, pero sí, la negación de la guerra y de la anarquía2 internacional como los factores
fundamentales que impiden el desarrollo libre del hombre y de las naciones. Un aspecto
importante para el federalismo es la paz, como la concibe Kant, el fin de las hostilidades, no
su suspensión, sino la imposibilidad de la guerra. En el federalismo los países forman parte
de una federación mundial que debe regirse por una constitución republicana, como única
forma de gobierno que garantiza la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Esto, se
observa en nuestros días, como el origen del sistema federal que Kant visualizó hace más de
dos siglos.
En cuanto a la estructura, el principio constitucional en que se fundamenta el estado federal

es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre sí, de tal manera que al
gobierno federal se le confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para
garantizar la unidad política y económica, y a los estados federales, se les asignan los
poderes restantes. Aquí, puede observarse de manera ideológica, el principio federal, que
dentro de la definición de sistema federal se integra a la normatividad. En este sentido, se
refiere a que el Estado debe funcionar sólo para mantener la unidad política de la federación
así como, para asegurar la representación de sus integrantes hacia el exterior y no como un
estado centralizador.
Respecto al contenido histórico-social, no existe un análisis de las condiciones sociales

preexistentes al estado federal. Lo que puede establecerse es que en el federalismo la
sociedad mantiene características unitarias en su comunidad además de la coexistencia de
pluralidades que se aplican dentro de la misma comunidad. Por lo que, la principal causa por
2
Anarquía entendida como la falta de gobierno, plena libertad.
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la que se deben diferenciar las comunidades y tratar de mantenerse autónomas son sus
características territoriales, tradiciones, costumbres y últimamente, reconociendo su nivel de
desarrollo económico.
Estos aspectos analizados, contienen los factores que hicieron surgir al federalismo, cuyos
ideales son tratar de mantener una autonomía y al mismo tiempo lograr una participación
ciudadana en las actividades del gobierno.
El federalismo previo al sistema federal, como ideología, abrió el camino hacia la creación de
esta nueva forma de organización y que fundamenta el principio federal a través de su
estructura e instituciones. Entonces, sobre estas bases se puede establecer la diferencia
entre los dos conceptos: por una parte, el federalismo, es una ideología que defiende la
soberanía de los estados con ciertos límites. Por otra parte, el sistema Federal, es una forma
de organización del Estado, con bases jurídicas, que establece integrantes autónomos.
Sistema federal
Con el propósito de profundizar en esta diferencia señalada en las líneas precedentes, se
presenta el concepto, características y modelos funcionales del sistema federal como
sistema constitucional e institucional.
Un sistema, de acuerdo con Deutsch, es una cohesión y covarianza de unidades, es decir,

una unión de elementos que cambian juntos. Los elementos de un sistema se encuentran
unidos por ciertas características, además, cuando cambia uno o algunos cambian los otros,
es decir, que todos sus componentes se encuentran interrelacionados.
En el caso de un sistema político, se define como una clase particular de sistema que
mantiene coordinadas las expectativas de los individuos que en él viven, integrando al
territorio, que utiliza un concepto de ciudadanía, entidad política o constitución política a
través de la formación de un Estado con un grupo de individuos ocupados en los asuntos del
gobierno. Elementos que señala Karl Deutsch en su obra clásica Política y gobierno: pueblo,
país, entidad política y Estado.
Las características que se mencionan son diversas, lo que ocasiona que cada país adopte el
sistema político que mejor dé respuesta a sus necesidades, además de características
propias de estructura política como el caso de la autonomía de sus integrantes.
Para Karl Deutsch, el sistema federal es una invención política que surge de la necesidad de
combinar la fuerza de dos sistemas de gobierno existentes con antelación: el Gobierno
Unitario y el Gobierno Confederado. En el primero el objetivo es obtener las metas comunes,
el gobierno deberá ser más centralizado y unificado, mayor la población y el área geográfica
bajo su control directo. En el gobierno confederado, en cambio, el poder funciona de una
manera contraria, cuanto más se desee que el gobierno responda rápida y adecuadamente a
las necesidades de muchos grupos y localidades diferentes; más descentralizado y
localizado deberá ser el gobierno. Es así, que inventan en Estados Unidos de Norteamérica,
a finales del siglo XVIII, el sistema federal como organización del gobierno, el cuál combina
las ventajas de ambos sistemas.
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En este sentido, cabe destacar que el aspecto característico de este modelo es la naturaleza
dual del nuevo sistema, que de acuerdo con Deutsch, se refiere a que el sistema federal
consiste en colocar a todo individuo bajo dos gobiernos al mismo tiempo, los cuales
coinciden en dominio pero difieren en alcance. Cada uno de ellos reclama la obediencia del
individuo en algunos sentidos y no en otros. Acerca del alcance de estos dos ordenes señala
que el Gobierno Federal se encarga de la defensa nacional, el comercio y transporte
interestatal, el comercio exterior y la seguridad nacional; y el Gobierno Estatal del derecho
civil y penal, del orden y la seguridad pública, la educación y las elecciones locales. En
algunas áreas se yuxtaponen las jurisdicciones federales y estatales, como es el caso de los
impuestos en donde ambas los recaudan aunque el gobierno estatal está limitado en sus
funciones.
En relación al área tributaria, para Deutsch, el concepto relacionado al sistema federal, es la

participación fiscal que esta basado en que resulta preferible recurrir a las facultades
impositivas del gobierno federal para recolectar en todo el país las sumas necesarias para
ocuparse adecuadamente de las tareas comunes de control del tráfico, la educación, los
servicios de salud y beneficiencia, donde quiera que se necesite.
Él mismo, lo explica de la siguiente manera: el Gobierno Federal, a través de su poder

central, recauda impuestos nacionalmente, pero no exclusivamente. Una parte la recaudan
las entidades. De lo recaudado, se transfiere una parte sin ataduras que sirve para cubrir sus
necesidades y disminuir sus impuestos estatales para eliminar alguna situación gravosa que
pudiera ocasionar externalidades3 en las entidades cercanas.
De aquí nace la necesidad de establecer facultades a cada orden de gobierno. Ello se refiere
a la asignación de facultades residuales, es decir, a la responsabilidad y a los poderes
legales que no se han asignado expresamente a alguno de los órdenes de gobierno. Para
solucionar esto, en los Estados Unidos de Norteamérica a través de la Décima Enmienda a
su Constitución de 1791, los legisladores trataron de reservar explícitamente estas facultades
de las entidades que establece que Las facultades no delegadas a los Estados Unidos por la
Constitución, ni prohibidas por ella a los estados, se reservan a los estados respectivos, o al
pueblo.
El punto central se encuentra en el siguiente párrafo en donde se señala el objetivo de un

sistema federal, que en la práctica puede observarse en todos los países federales y que,
desde la perspectiva de Deutsch representa la tendencia que debe mantener, en la práctica,
esta forma de organización del gobierno:
La prueba del federalismo está en la práctica administrativa y en el manejo del dinero.

Aunque muchos impuestos deben recaudarse nacionalmente, en todo sistema de
“federalismo vivo” gran parte del dinero recaudado como impuestos debe gastarse en los
estados y localidades por gobiernos que estén más cerca de las necesidades locales y
respondan mejor a ellas que el gobierno nacional.
3
Las externalidades son los beneficios o perjuicios de una actividad no realizada o promovida por la entidad afectada. Se amplía el tema en
el capítulo III del presente texto.
5
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Por su parte, en la teoría de Wright (1999), la perspectiva del sistema federal al
conceptualizarlo como una relación intergubernamental4 es interesante, ya que demuestra la
dinámica del sistema en relación a su grado de autonomía y dependencia, en donde a partir
de redes intergubernamentales se crean los flujos de ingresos, tanto de recaudación como
de redistribución y compensación de acuerdo con los principios federales y a través de una
relación entre los diferentes órdenes de gobierno. Considerando lo anterior, y coincidiendo en
este aspecto con Karl Deutsch, se puede caracterizar el concepto actual del sistema federal
como un sistema político que mantiene las características esenciales de cohesión y
covarianza.
Existen tres formas conocidas de organización dentro del gobierno e integración de los
diversos órdenes del mismo: los estados unitarios, las confederaciones de estados y el
sistema federal. Podría considerarse que este último, el de creación más reciente y que
contiene las premisas de la ideología federalista, es un punto medio entre los dos primeros:
es una unión pero con autonomía de sus integrantes.5
En la primera, la estructura política es indivisible y los órdenes locales no pueden tener leyes
ni gobiernos propios, un ejemplo es Chile. En la segunda estructura, las confederaciones de
estados, que fueron muy populares en los siglos XVIII y XIX, surgían para fines específicos
de carácter militar o económico, como es el caso de la Confederación de Estados
Independientes (CEI), en donde sus 12 miembros son estados independientes y soberanos.
En el sistema federal, que es la forma de organización de gobierno que nos interesa, surge
un nuevo Estado que abarca el territorio de todos los estados que integran la federación,
quienes mantienen su autonomía6 y tienen una división de poderes propia. El sistema federal
ha sido adoptado como sistema gubernamental por estados con amplio territorio como Rusia,
Australia, Argentina, Estados Unidos, Canadá, Venezuela, Brasil y México, los cuales, en
términos territoriales, ocupan más de la mitad del total de la superficie de la tierra.
Se puede definir al sistema federal como la organización del Estado marcado por la
coexistencia de dos esferas: la unión ó federación, que detiene el control y la ejecución de
algunas funciones comunes, y la de los estados federados que se ocupan del resto. Se
identifican poderes distintos, en este modelo extra europeo7, relativamente autónomos en
donde se distribuyen las competencias constitucionales entre el gobierno federal y las
entidades federadas; por la existencia de fuentes de recaudación propias, de control sobre el
orden público y por la representación política y jurídica, a través de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial a nivel estatal y federal.
4
La relación intergubernamental se explica entre los diferentes órdenes de gobierno existentes, es decir, federal y estatal, estatal y
municipal, federal y municipal ó de manera horizontal; entre estados y entre municipios, de tal manera que, en este sistema la dependencia
y autonomía es relativa.
5
En el siglo XIX la actitud política del federalismo era en función de la defensa de la soberanía (autonomía) y participación del pueblo y no
solo de la realeza en las decisiones principalmente internacionales.
6
En la literatura, se encuentra comúnmente, el uso del término soberanía. Al respecto, se señala que mantienen su autonomía, ya que
utilizar el término soberanía se refiere al principio jurídico en virtud del cuál, la Nación (o entidad) tiene derecho a disponer de sí misma,
tanto en su organización interna como en su política externa, lo que no es el caso de los integrantes de un sistema federal ya que se
mantiene una relación intergubernamental estrecha y la política externa está a cargo del Gobierno Federal con representación de los
integrantes de la Federación.
7
Lo llama así, Aspasia Camargo (1993), en su artículo la federación sometida., nacionalismo desarrollista e inestabilidad democrática,
(Brasil), refiriéndose a que se implementa en América Latina, basado en Estados Unidos, pero reconoce que el modelo es primero europeo.
6
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Tratando el tema del federalismo, David Colmenares (1999) señala, en relación a México,
que en este:
…se comparten soberanías, con el objetivo último de la unidad nacional, por medio de la
integración de los gobiernos locales y de las regiones; es la mejor fórmula para consolidar
nacionalmente la diversidad cultural, histórica, geográfica e incluso étnica de países tan
grandes como México. El federalismo es un remedio político para males políticos, es signo
de debilidad de las diferencias y de fortaleza de los intereses comunes. En suma, el
federalismo es la vía para descentralizar lo excesivamente centralizado.
Por su parte, con fundamento en el análisis de varios autores, Arrioja (1999) concluye que:
El Estado Federal se integra por un conjunto de subdivisiones políticas autónomas en lo

concerniente a su régimen interior que configuran una entidad suprema, comúnmente
conocida como Federación o Gobierno Federal, que debe tener a su cargo la atención y
gestión de todas aquellas cuestiones que afectan de manera general tanto la integración y
el desarrollo de la propia unión política como los intereses y las necesidades colectivas de
las propias subdivisiones políticas consideradas como un todo geográfico y jurídico.
Ayala Espino (2000) en su diccionario especializado en el área de economía del sector

público, define al sistema federal de gobierno como:
...el modo de organización política que vincula a unidades políticas distintas en un sistema
político global y permite que, al mismo tiempo, cada una mantenga su integridad política
fundamental. Los sistemas federales logran este resultado mediante una distribución del
poder entre el gobierno general o central y los gobiernos constitutivos, que tiene por
objeto proteger la existencia y autoridad de todos los gobiernos.
El principio federal
Se encuentra en la literatura especializada, la afirmación de que el sistema federal en los
países de América Latina surge como una copia del modelo Norteamericano, y así, el
norteamericano del modelo inglés. El sistema federal, por sí mismo, presenta una serie de
características que, necesariamente, se van adaptando al país en el que se va a
implementar. En América Latina, cada país que lo adoptó tuvo la capacidad de saber
traducirlo en una racionalidad constitucional en la cuál el principio federal norteamericano
sirvió, a lo más, de fuente normativa. (Carmagnani, 1993)
El principio federal, respecto al marco jurídico, se caracteriza por ser un proceso de tipo
interactivo según el cual las propuestas doctrinarias provenientes de otros contextos son
reelaboradas a la luz de las necesidades y realidades de los países que lo van adoptando,
que en un segundo momento, se proyectan hacia las instituciones a fin de establecer el
control que debe ejercer la federación, es decir su jurisdicción.
Tal como lo señala, Carmagnani, se puede decir que el sistema federal encuentra su punto
de partida y su fundamento doctrinario en la provincialización del espacio político, social y
económico de los países latinoamericanos que lo adoptaron.8 Retomando el origen o mejor
dicho, el objetivo del federalismo, el principio federal, supone el cumplimiento de estos
8
En específico, se refiere a México, Brasil y Argentina basándose en la obra Federalismos Latinoamericanos: México, Brasil y Argentina
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ideales y que de haber sido posible, Kant, el iniciador de esta ideología, habría visto la
posibilidad de un gobierno democrático real.
Lo que define el funcionamiento del principio federal es la estrecha relación que existe entre
la legislación, las instituciones y las prácticas económicas y sociales, pero al mismo tiempo
se considera la división de poderes en el Gobierno Central y la división de poderes entre los
órdenes de gobierno que se establezcan en el país a partir de la idea de que cada uno de los
poderes es titular de una esfera dando origen a que las provincias evolucionen hacia
entidades soberanas e independientes.
Características del modelo federal

Para Deutsch una de las características principales del gobierno federal y que lo diferencian
de los otros sistemas de gobierno, es la figura del Estado Federal que singularmente, es más
fuerte en todos los sentidos que el gobierno de cualquiera de sus entidades constituyentes,
que puede recaudar impuestos, reunir ejércitos e imponer sus propias decisiones, que no se
permite la separación de las entidades y que las leyes federales prevalecen sobre las de las
aquéllas, quienes deben obedecerlas y respetarlas.
Las características del sistema federal emanan del supuesto de una suma de cesiones de
facultades políticas y administrativas de gobiernos locales a un Gobierno Federal que supone
la necesidad de dejar establecido que para que esas cesiones posean validez no sólo
jurídica sino también política, es requisito indispensable que las mismas hayan sido
aprobadas por el voto mayoritario del electorado de las subdivisiones políticas que, bajo el
régimen federal, aspiran a convertirse en un verdadero Estado-Nación. De ahí la importancia
de que todo Estado Federal sea el fruto de un Congreso constituyente, libremente electo.
(Arrioja)
En referencia a las actividades de la administración pública, algunas de ellas, precisamente

por considerarse una federación, una unión de entidades, son atribuciones que
expresamente, deben ser competencia exclusiva del Estado Federal, tales como la defensa
nacional, la política exterior, la emisión de moneda, la responsabilidad y control de las vías
generales de comunicación y demás servicios públicos que rebasen la capacidad interna de
cada subdivisión.
En el marco jurídico que se basa este sistema se encuentran establecidas las premisas
fundamentales de la conformación de la Federación que, de manera general, debe contener
los siguientes elementos:
División territorial: Cada subdivisión mantiene su soberanía, preservando su

derecho a separarse de la Federación.
Participación de los Estados miembros en las decisiones de ámbito federal.
Tanto la soberanía política como los derechos y las obligaciones se dividen entre
los diferentes órdenes de gobierno.
Las competencias de las entidades integrantes de la federación se establecen por
escrito en la Constitución y sólo pueden modificarse con enmiendas a ésta.
Determinadas competencias se descentralizan del orden central para transferirlas a
los estados y municipios.
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Los estados tienen competencias exclusivas, que no están sometidas al control del
orden central. Esto es, que cada orden conserva su autonomía, en tanto que los
asuntos de interés común se dejan al poder central.
Como se observa, los tres últimos elementos, se refieren a las competencias de los distintos
órdenes que conformen la Federación. Sobre esto, resulta interesante lo que señala Hamilton
(1994)9 respecto a las facultades impositivas que debiera mantener cada orden. En la
exposición de lo que sucede en aquélla época en Estados Unidos, el autor señala que el
orden federal requiere mantener facultades impositivas ilimitadas ya que para cualquier
contingencia, como una guerra, deberá tener la facultad de requerir los recursos financieros
en cualquier orden. Por otro lado, existe una discrepancia en esto, al señalarse, que los
estados unidos, también tienen derechos y sobre todo, obligaciones financieras con sus
comunidades y que debiera establecerse, desde la base constitucional, facultades exclusivas
para ellos.
Siguiendo esta premisa, debe tomarse en cuenta, la necesidad de establecer de manera

clara y expresa en la Constitución de cualquier país federal, las facultades impositivas y los
momentos en que el Gobierno Federal podrá hacer uso de todas ellas.
Como bases jurídicas deben considerarse, en un sistema federal, al menos las siguientes:
1. Contar con un ordenamiento supremo, es decir con una Constitución (como en Brasil,
Canadá, México y otros) ó Ley Básica (Alemania), que por una parte señale las
facultades y atribuciones del Gobierno Federal, y que por otra, preserve la autonomía
interna de las subdivisiones políticas. Como ejemplo, algunas de las atribuciones que
normalmente (pueden variar) son exclusivas del Gobierno Federal son: la seguridad
nacional en lo político, social y de prevención de la criminalidad; la conducción de la
política exterior; la construcción, administración y desarrollo de las vías generales de
comunicación; la emisión de moneda y la utilización del crédito público,
particularmente en lo relativo a la contratación y manejo de la deuda externa; la
facultad de intervenir en los asuntos internos de las subdivisiones políticas, cuando
estas últimas adopten medidas de gobierno y/o aprueben leyes que pongan en peligro
la seguridad y subsistencia de la Federación, o bien contravengan la naturaleza
constitucional del Estado Federal; la regulación del comercio interior, evitando la
existencia de aduanas interiores y de los impuestos alcabalatorios a los que dan
origen; la regulación del comercio y de la industria nacional, particularmente en lo
relativo a la supresión de los monopolios y otras formas de concentración económica
que atenten en contra de la libre competencia y el derecho a establecer un sistema
fiscal que permita una recaudación tributaria suficiente para la realización de las
funciones propias del Gobierno Federal. Todo esto, sin privar a las entidades o
provincias de algunas fuentes fiscales propias y decisiones internas que les permitan
ser efectivamente autónomas en todo lo concerniente a su régimen interior. En este
sentido, se debe asegurar a las entidades que las fuentes propias de ingresos
tributarios concedidas no puedan ser afectadas, en ninguna forma posible, por la
Federación; con el objeto de que sean cuestiones meramente financieras las que
destruyan el objetivo del principio federal.
9
En la obra El federalista, de Hamilton, Madison y Jay (1994), se establece una dialéctica entre lo que debiera mantener cada orden de
gobierno en la Unión Americana en 1788.
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2. Asimismo, para mantener una congruencia jurídica respecto a la autonomía local, es
requisito indispensable que las subdivisiones políticas adopten en lo concerniente a su
régimen interior, el principio de la división de poderes bajo los mismos lineamientos
adoptados para el gobierno de la Federación. Arrioja comenta al respecto de las
características particulares del sistema federal que, “El Estado Federal, para ser
viable, debe configurarse a partir de un proceso de concentración por virtud del cual
diversas regiones anteriormente descentralizadas o desconcentradas y, por
consiguiente, poseedoras de un cierto grado de autonomía política y administrativa así
como de fuentes propias de riqueza, se unen, mediante la suscripción del
correspondiente pacto federal, en una sola Federación, con el objeto de que, sin
menoscabo de su autonomía local y regional, se puedan alcanzar metas comunes no
sólo en los ámbitos de la relaciones internacionales y de la defensa nacional, sino
también en lo tocante a la gestión y satisfacción de todas las necesidades colectivas
relacionadas con el bienestar y la prosperidad de esas comunidades regionales que
aspiran a transformarse en una comunidad nacional.”
En este orden de ideas, el Estado Federal, por una parte une regiones que poseen
autonomía política y administrativa en cierto grado para la obtención de metas
comunes, pero por otro lado, no debe afectar dicha autonomía. El grado de autonomía
óptima en los diferentes ámbitos de gobierno es el punto clave que crea conflicto ya
que por la diversidad de características propias de cada región el Gobierno Federal
(Central, General), al buscar el bien común, participa de diferente forma en cada una
de ellas ocasionando ciertas inequidades.
3. La distribución de competencias entre ámbitos de gobierno es una de las cuestiones
más importantes en un sistema federado, regulado generalmente a través de la
Constitución Federal. Se observan diferentes sistemas para la distribución de
competencias que han sido utilizados, de acuerdo con sus necesidades de
configuración, por los países federales y que de manera concisa se pueden clasificar
de la siguiente forma:
Aquel que utilizan las constituciones que enumeran de manera limitativa o

restringida las competencias concretas que corresponden a cada uno de los
ámbitos de gobierno, atribuyendo la norma de principio a alguno de los
ámbitos de gobierno para resolver los casos no previstos.
El utilizado por aquellas constituciones que parten del principio de que los
estados conservan todas las competencias que no se deleguen
expresamente en el texto constitucional a favor de otro ámbito de gobierno.
El que atribuye la competencia a la federación, de tal manera que a los

estados miembros solo les corresponden las competencias que
expresamente les atribuya la constitución.
Finalmente el mecanismo de distribución de competencias se completa con

las llamadas materias concurrentes, materias que no se atribuyen en forma
exclusiva a ninguno de los ámbitos de gobierno, sino que respecto a ellas
coexiste la competencia federal y la de los estados miembros.
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Como se puede apreciar en las alternativas del sistema de distribución de competencias
mencionadas, el sistema federal, resulta flexible en cuanto las responsabilidades entre los
ámbitos de gobierno, lo importante aquí, es que debe de ser de manera clara y expresa a
través de su integración en la Constitución. La falta de ello, ha ocasionado la interpretación
jurídica subjetiva del texto hacia la conveniencia del momento histórico del país de que se
trate y además, las modificaciones constitucionales que, en ocasiones, resultan en
detrimento de las características que debe mantener el sistema federal de gobierno.
La toma de decisiones en el sistema federal

La toma de decisiones se distribuye entre los ámbitos de gobierno, aunque, es importante
tener en cuenta, que las decisiones que tome uno de los ámbitos, tiene efectos en los otros,
precisamente, por la relación intergubernamental que existe en un sistema federal.
El proceso de toma de decisiones puede expresarse de la siguiente manera:
1. Las decisiones de políticas públicas se toman en todos los ámbitos de gobierno

que conforman el sistema federal.
2. Ninguno de los ámbitos de gobierno puede tomar las decisiones de otro.
3. Las decisiones tomadas por el gobierno central (Estado Federal), estarán
determinadas, fundamentalmente, por tres factores: Las demandas de su
electorado, las decisiones tomadas por los gobiernos subnacionales y, el potencial
del gobierno central comparado con los gobiernos subnacionales.
4. Las decisiones tomadas por los gobiernos subnacionales, las cuales dependerán
de cuatro factores: las demandas de su electorado, las decisiones tomadas por el
gobierno central, las decisiones tomadas por otros gobiernos subnacionales y el
potencial de poder del gobierno subnacional comparado con el de otros gobiernos
subnacionales y el del gobierno central.
Los modelos federales, se refieren a la manifestación de las diversas posiciones respecto

del ejercicio específico de las competencias establecidas en el marco jurídico que rige al
sistema, la constitución y las leyes por lo que mantienen una estrecha relación en la toma
de decisiones.
Básicamente, los modelos integran el grado de autoridad y responsabilidad que

establecen sus leyes. En base a esto, puede existir una gran variedad de modelos debido
a la combinación de atribuciones que correspondan a cada ámbito.
El Sistema Federal en la Hacienda Pública

Brevemente, se expone la problemática que presenta la hacienda pública en México en
relación a la estructura de su sistema federal, así como, la justificación del uso correcto del
término de federalismo hacendario y no federalismo fiscal, al referirnos a los asuntos de la
Hacienda Pública.
En el aspecto hacendario, es decir, la relación financiera respecto a ingresos y gastos, se

espera que sus integrantes gocen de libertad y autonomía en la imposición y administración,
tanto para cubrir el gasto público como para recaudar los ingresos por contribuciones.
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Es a través del marco jurídico, que se establecen las facultades impositivas a los distintos
órdenes de gobierno que existen en la Federación con la expectativa de que sea en función
de la equidad que estas cargas fiscales se distribuyan. El establecimiento de las atribuciones
y competencias en el área tributaria de cada orden de gobierno se observa en la legislación
general como la Constitución y, además, en la legislación hacendaria correspondiente.
La base constitucional es la que establece reglas claras y precisas que determinan la forma
en la que serán gravadas fiscalmente las fuentes de riqueza existente y disponible en la
Nación, de tal manera que las respectivas cargas fiscales, además de distribuirse, cumplan
con la función de ser suficientes para cubrir las necesidades de gasto de la comunidad.
De otra forma, si la recaudación fiscal la concentra el Estado Federal y este último otorga a
sus integrantes (estatales o municipales) determinadas participaciones en el rendimiento de
dicha recaudación, en realidad lo que está haciendo es provocar un centralismo económico
que inevitablemente conducirá al centralismo político, puesto que la experiencia demuestra
que cualquier órgano o esfera de gobierno que carezca de la indispensable autosuficiencia
hacendaria tiende a depender políticamente de quien le proporciona los recursos necesarios
para el desarrollo de sus actividades. Por otro lado, si se concentra la recaudación fiscal en
los estados o municipios, entonces se crea una federación débil que difícilmente podrá
realizar de manera eficaz las funciones propias de representación de sus integrantes.
Sobre esto, Arrioja describe la experiencia de los Estados Unidos de Norteamérica, en los
primeros años en que adoptó el Sistema Federal como forma de gobierno. Para lograr su
integración y preservar la correspondiente unidad nacional, fue necesario seguir, mediante
enmiendas constitucionales y determinadas resoluciones de la Suprema Corte de Justicia,
particularmente la dictada en el año 1803 a instancias del célebre Juez John Marshall, un
proceso de fortalecimiento de la Federación que había surgido como consecuencia de un
pacto político entre las trece antiguas colonias inglesas, que procuraron conservar sus
privilegios y libertades en la mayor medida posible. De ahí que haya resultado indispensable
conciliar los intereses de ambas esferas de gobierno, inclusive mediante la celebración de
dos importantes Convenciones Constitucionales.
Desde el punto de vista del federalismo hacendario, lo que se espera, a través de la

Constitución Política, es una distribución equilibrada de potestades tributarias entre el
Gobierno Federal y sus integrantes, para que la recaudación fiscal se convierta en el medio
idóneo de financiar los respectivos gastos públicos, evitándose así, en la medida en la que
las circunstancias lo permitan, el endeudamiento público y la dependencia económica de un
ámbito de gobierno en relación a otro.
Por otro lado, y retomando la discusión del uso conceptual que se presentó anteriormente, el
término hacendario supone las actividades de la Hacienda Pública, en cualquier orden de
gobierno, tales como la recaudación de las contribuciones, la asignación del gasto a través
de un presupuesto, el financiamiento de la administración pública por otros medios no
tributarios como productos, aprovechamientos10 o ingresos por financiamientos, la
administración de la deuda pública y del patrimonio público.
10
En este sentido, Margain Manatou (1996), separa a los productos y aprovechamiento de las contribuciones tributarias al considerarlas
como: Productos. Las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso,
aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado. Aprovechamientos: los ingresos que percibe el Estado por funciones de
derecho público distintos de las contribuciones.”
12
Versión 2012
Derivado de esto, en los últimos años, se ha adoptado el término federalismo hacendario a la

actividad de las finanzas públicas integralmente y no sólo desde la limitada perspectiva fiscal
que se refiere a la recaudación de los tributos y a la fiscalización de las obligaciones
contributivas. Como se observa, a pesar de que se refiere a la estructura jurídica en función
de las atribuciones tributarias en los distintos órdenes y no a la acción ideología, se acepta el
término federalismo hacendario a lo que debería llamarse sistema federal hacendario.
A manera de conclusión, pareciera que resulta innecesario las discusiones sobre el uso
correcto de estos términos, sobre todo, cuando es clara y generalizada la connotación que se
le da a cada uno, como el de federalismo, que como se ha mencionado, se ha utilizado en
los últimos años para referirse al funcionamiento del sistema federal, y en mayor medida al
sistema federal en el área hacendaria.
A pesar de lo anterior, la razón por lo que es de suma importancia establecer esta diferencia
en significados, es la oportunidad que se brinda de entender la configuración del actual
sistema político que regula a nuestro país y defender, con fundamento, una postura política
basada en la negación de un estado nacional: la democracia. Exponer y clarificar el concepto
del federalismo como una ideología global social que reclama la participación tanto de los
distintos ordenes de gobierno como de los ciudadanos en las decisiones del país, fortalece y
promueve la defensa del sistema federal así como, la necesidad de ejercer auténticamente lo
que el marco jurídico federal establece.
Capítulo dos
APUNTES SOBRE ECONOMÍA Y ESTADO
Introducción
La problemática que plantea la relación intergubernamental en materia hacendaria deriva en
la necesidad de revisar lo que la teoría económica establece respecto al federalismo, es decir
al tema de la descentralización. Como se menciona a lo largo del presente documento,
comúnmente se ha pretendido limitar la problemática del federalismo en el área hacendaria a
un asunto de normatividad sin considerar la parte funcional de la misma. Sobre esto, la
perspectiva económica presenta un panorama práctico del aspecto funcional en relación a lo
que es y ha sido en los sistemas federales la descentralización, considerando la integración
de la eficiencia económica como uno de los objetivos principales de la economía pública.
La relación que se establece entre el sistema federal y la descentralización se refiere, en la

parte normativa, a la autonomía que deben mantener los integrantes de una Federación y en
la parte funcional, a los costos y beneficios que representa la descentralización precisamente
en el desarrollo económico de cada uno de sus integrantes así como, la forma en que el
gobierno, en cada uno de sus órdenes, lleva a cabo sus funciones de provisión, asignación y
estabilización.
Para tal efecto, la revisión de la teoría económica se realiza primero en lo referente a la

conceptualización de los principales elementos que integran la teoría de la descentralización,
13
Versión 2012
siguiendo con la integración de los principales exponentes en este tema y por último, se
presenta el diagnóstico en materia de descentralización en México.
Conceptos fundamentales sobre economía y Estado

De acuerdo con Samuelson (2002) la economía es el estudio de la manera en que las
sociedades utilizan los recursos escasos para producir mercancías valiosas y distribuirlas
entre los diferentes individuos. La teoría económica se rige por dos premisas que
fundamentan su existencia y utilidad en la sociedad: (i) los bienes son escasos y (ii) la
sociedad debe utilizarlos eficientemente. La esencia de la economía es reconocer la
existencia de la escasez y averiguar cómo debe organizarse la sociedad para que se utilicen
los recursos del modo más eficiente.
La escasez se refiere a que los recursos son limitados y las necesidades de satisfactores de
la sociedad son mayores a estos recursos. Por otro lado, la eficiencia, significa para la teoría
económica, la utilización de los recursos de la sociedad de la manera más eficaz posible para
satisfacer las necesidades y los deseos de los individuos. Samuelson señala que una
economía produce eficientemente cuando no puede mejorar el bienestar económico de
ninguna persona sin empeorar el de alguna otra.
La economía analiza el mercado que es considerado como un mecanismo por medio del cual
los compradores y los vendedores interactúan para fijar los precios e intercambiar bienes y
servicios. Tomando en cuenta que una sociedad se rige, no normativamente sino
funcionalmente, por la búsqueda de bienes que satisfagan las necesidades de sus
integrantes, el mercado es la arena en donde se desarrolla esta búsqueda y en donde se
establece el nivel de escasez a través de la oferta y demanda de los bienes.
Sin embargo, el mercado presenta imperfecciones en su funcionamiento. Estas

imperfecciones pueden ser por ejemplo, la falta de producción suficiente de satisfactores, el
alza de precios, monopolios, las externalidades11 y sobre todo la desigualdad en la
distribución de los bienes o de la riqueza resultado de la misma operación del mercado.
La economía arroja datos interesantes sobre estas situaciones, pero no prevé o puede
establecer que tal o cual distribución sea la aceptable o correcta y es aquí en donde se
requiere de las políticas y el marco regulatorio, así como de la ética12, para definir en una
sociedad el marco de acción de un mercado y de la distribución de la riqueza ya que en
estricto sentido, una economía de mercado, en donde se deja que la mano invisible regule al
mismo, deriva invariablemente en la falta de equidad y en el aumento de desigualdades en
cualquier sociedad.
La autoría del concepto de la mano invisible se le atribuye a Adam Smith (1776) quien señaló
en su obra la Riqueza de las Naciones que existe una armonía entre el beneficio privado y el
interés público. Sostiene que aunque todo individuo lo único que busca es su propia
seguridad, sólo su propio provecho.... una mano invisible le lleva a promover un fin que no
estaba en sus intenciones. Al buscar su propio interés, a menudo promueve el de la sociedad
más eficazmente que si realmente pretendiera promoverlo.
11
Este término económico se explica detalladamente más adelante en este mismo capítulo.
12
Se refiere a la ética pública como elemento fundamental de las políticas públicas en las sociedades.
14
Versión 2012
Dos siglos después, se reconoce el limitado alcance, en este aspecto, de la doctrina de
Adam Smith, ya que como se mencionó, el mercado presenta imperfecciones y no siempre
opera de la manera más eficiente, además de crear desigualdades e inequidades las cuáles
desde el punto de vista político y ético no son aceptables. Es así, que la intervención
regulada del Estado en la operación de mercado, en especial para la distribución de la
riqueza, resulta necesaria.
Ayala Espino (1992) en su obra titulada Límites del mercado, límites del Estado, ensayos
sobre política económica del Estado, señala que la experiencia histórica muestra que el
estado y el mercado se han relacionado siempre, que los mecanismos institucionales para
organizar las relaciones entre el estado y el mercado son al mismo tiempo complementarios
y competitivos y que dichas relaciones cambian de acuerdo con las necesidades
estructurales y la organización institucional existente. Asimismo, establece que:
Las reglas que organizan institucionalmente las relaciones entre el estado y el mercado
son indispensables para garantizar, promover y secularizar el intercambio económico,
social y político en el sistema. Por esta razón el mercado y el estado se suponen
mutuamente y están inevitablemente relacionados. En consecuencia el mercado o el
estado no pueden, por sí solos, gobernar al sistema.
La participación del Estado en las economías es variable según las circunstancias

específicas y las cargas sociales, ya que no existe una economía de mercado regulada 100%
por la mano invisible. Las imperfecciones que muestra una economía de mercado son
atendidas por el Estado a través de las tareas de administración de la Defensa Nacional, la
Seguridad Pública, la construcción de autopistas, programas sociales de combate a la
pobreza, educación, salud y otras, las cuáles, varían en cada país de acuerdo con sus
políticas públicas, al igual que la participación gubernamental por orden de gobierno y que en
general se pueden resumir en la responsabilidad de ofrecer un espacio público que
promueva la competitividad y el bienestar social. Sus objetivos principales son aminorar las
fallas del mercado y promover la competitividad para buscar el equilibrio general. Para el
logro de estos objetivos se le atribuyen al Estado las funciones de mejorar la eficiencia, la
equidad y la estabilidad en el mercado.
Para tal efecto, el Estado requiere de recursos financieros que utiliza para la provisión de
bienes y servicios públicos así como, para la asignación y redistribución del gasto. Los
mecanismos con los que cuenta el Estado para allegarse de recursos y tener la posibilidad
de realizar estas funciones, son las contribuciones fiscales y el financiamiento público
(Deuda). Las contribuciones, conocidas en la teoría económica como impuestos,13 se
obtienen del mercado para lo cual el Estado requiere de la implementación de un sistema
tributario que integre las políticas fiscales y el aparato administrativo necesario para realizar
la función recaudatoria y de fiscalización los cuáles, deberán proteger y promover la actividad
económica del mercado buscando un equilibrio entre las cargas impositivas y la producción y
el consumo privado.
En la figura II-1, se muestra gráficamente el papel que desempeña el Estado en el

funcionamiento del mercado en cualquier economía. A esta intervención del Estado en el
13
En la legislación mexicana, en el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, se establece la clasificación de las contribuciones y en ella
se encuentran los impuestos, además de las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos. El término
contribución es más amplio que el de impuestos.
15
Versión 2012
mercado privado se le conoce como economía mixta, que es la economía que rige en todos
los países del mundo independientemente del sistema de organización gubernamental que
mantengan. Como se observa, el Estado obtiene los ingresos necesarios para realizar sus
funciones de mercado y regresa estos mismos ingresos, menos su costo de operación,
también al mercado, pero redistribuyéndolos hacia las necesidades prioritarias de la sociedad
como disminución de la pobreza, educación, salud, infraestructura y otras.
Figura II-1. JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL MERCADO
NO
PRODUCTORES IDEAL EXISTE
EQUILIBRIO Autorregulado
GENERAL por la mano invisible
Asignaciones
eficientes en
MERCADO términos de Pareto,
REAL
es decir, los agentes Fallas del mercado:
acuerdan en el mejor •Monopolios
punto posible
•Externalidades
CONSUMIDORES •Bienes públicos
INGRESOS INTERVENCIÓN DEL ESTADO

OBJETIVO: Aminorar las fallas del mercado y
proveer un espacio público competitivo a través
SISTEMA de mejorar, en un mercado imperfecto, la:
DE TRIBUTACIÓN Eficiencia
Equidad
Estabilidad
Deuda pública GASTOS
MECANISMOS FUNCIONES: Asignación, provisión

y distribución de bienes y servicios
FUENTE: Elaboración propia
De acuerdo con lo anterior, las funciones de la participación del Estado ante las
imperfecciones del mercado son primordialmente funciones orientadas a la búsqueda de
eficiencia, equidad, estabilidad y crecimiento macroeconómico como lo muestra la tabla II-1.
Tabla II-1. FUNCIONES DE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO ANTE

LAS IMPERFECCIONES DEL MERCADO
Papel del Estado

Falla del mercado
Funciones Objetivos
Promover la competencia y
Externalidades Eficiencia
suministrar bienes públicos
Fomentar la equidad
utilizando los programas de
Concentración de la
Equidad impuestos y de gasto para
riqueza
redistribuir la renta a favor de
determinados grupos
Disminuir el desempleo y la
inflación por medio de la
Estabilidad y
política fiscal y de la
Desempleo, inflación crecimiento
regulación monetaria.
macroeconómico
Fomentar el crecimiento
económico.
FUENTE: Samuelson (2002)
16
Versión 2012
Asimismo, la teoría económica define las funciones del Estado las cuáles atienden,
precisamente las funciones de participación para aminorar las fallas del mercado.
Las funciones del Estado

Considerando como las funciones propias del Estado, la asignación, provisión y
estabilización, la problemática de la descentralización surge en la asignación para la
provisión de los bienes públicos que responde a preferencias agregadas (Samuelson,2002),
mientras que en la provisión de bienes privados el sistema de mercado permite responder
con precisión a las preferencias de cada individuo, lo cual, en el caso del sector público,
constituye un problema de eficiencia. Ahora bien, cuanto menos se adecue la provisión de
bienes públicos a lo que cada uno desea, habrá más propensión a evadir impuestos. (Finot,
2001)
En su tratado clásico, The Theory of Public Finance14, Richard Musgrave (1959) sugiere que
las funciones del gobierno deben separarse en tres funciones o ramas: la estabilización
macroeconómica, la redistribución de los ingresos y la asignación de los recursos. La función
estabilizadora es para asegurar que se logren un alto índice de empleo y una buena
estabilidad de precios; la redistributiva es para lograr una distribución equitativa de los
ingresos; y la de asignación es para asegurar que los recursos se utilicen eficientemente.
Respecto a la función estabilizadora normalmente es función del gobierno federal. La

explicación supone que los gobiernos locales no pueden intervenir en las relaciones
macroeconómicas por sí mismos, por lo que se prefiere, sobre todo en un sistema federal de
gobierno, que sea el Estado Federal, el representante de los distintos ámbitos de gobierno.
En el aspecto de deuda pública, los órdenes secundarios de gobierno o locales, no tienen la
capacidad de endeudamiento que pudiera tener, sumado, el total de la nación.
Históricamente, se ha observado un comportamiento irresponsable de los gobiernos locales,
cuando el gobierno central apoya su endeudamiento, por lo que resulta conveniente, que la
atribución de deuda pública como la de la emisión de moneda y otros factores de expansión
económica pertenezcan al gobierno federal.
La función de asignación se refiere a la prestación de servicios públicos. Para Musgrave, los

servicios prestados por el gobierno deben financiarse mediante la contribución del usuario, lo
que resulta tanto justo como eficiente. Tanto por equidad como por eficiencia, como se dijo,
las contribuciones deben reflejar los costos y beneficios de los servicios públicos en lo
posible. Por lo menos, los gobiernos estatales y municipales, deben tener la facultad de la
administración de las contribuciones que puedan identificar o cubrir los gastos que no
rebasen los límites territoriales. Si así fuera, el gasto debería ser cubierto por el gobierno
federal para evitar las externalidades o la no identificación del costo beneficio por la
comunidad.
Dentro de esta última función, la asignación se ve regida por el principio del beneficio según
Michel Uribe (1999) señala en su artículo sobre la distribución óptima de competencias
tributarias y que enuncia de la siguiente manera:
14
La teoría de las finanzas públicas.
17
Versión 2012
Se distinguen los bienes y servicios públicos según el impacto territorial (bienes con
impacto nacional, regional o local). En el caso de bienes y servicios cuyo beneficio es
aprovechado únicamente por los residentes de determinada jurisdicción se sugiere que
sea la autoridad de dicha jurisdicción la encargada de su provisión así como de
establecer las fuentes para su financiamiento. Cuando se trata de bienes cuyo beneficio
no es posible circunscribirlos al límite territorial de una jurisdicción y por lo tanto es
aprovechado por ciudadanos no residentes de las mismas, se propone que sea un nivel
superior de gobierno quien lo proporcione y financie.
Asimismo, la teoría económica establece que las funciones del Estado para que sean
eficientes deben observar distintos aspectos y características del sistema de organización de
gobierno. En relación al objetivo económico de buscar la eficiencia en la escasez para
satisfacer las necesidades de la sociedad en el sector público, el concepto de eficiencia con
un enfoque neoinstitucionalista establece, como algunos autores señalan, que:
La visión que ahora se ha difundido mucho sobre las políticas públicas es que la elección
relevante es entre una norma ideal y el arreglo institucional imperfecto realmente
existente. Este enfoque coloca la eficiencia en un nirvana y difiere considerablemente del
enfoque institucional comparativo en el cual la elección relevante es entre alternativas
reales de los arreglos institucionales. (Demsetz (1969) citado por Ayala Espino)
En la teoría sobre el mercado privado, se establecen modelos ideales de operación del

mismo, en donde se espera una eficiencia que toma como referencia el óptimo de Pareto15,
que en ocasiones se le define como eficiencia económica y que resulta correcto desde el
punto de vista de las utilidades, pero que no presta atención a la función redistributiva de
dichas utilidades. Aquí es en donde se aprecia como un modelo ideal poco realista.
Por otro lado se cuenta con la definición de eficiencia de Eggertsson (1991) que establece
que la eficiencia asume que un recurso es usado eficientemente cuando ha sido asignado al
uso que tiene el mayor valor dentro de varias alternativas. Los resultados eficientes se
alcanzan cuando los individuos maximizan sus funciones de utilidad sujetas a restricciones.
Él mismo, plantea que el neoinstitucionalismo económico enfoca el problema de la eficiencia
económica desde una perspectiva más amplia y justa porque introduce el problema de los
costos de transacción, en otras palabras, en la eficiencia debe considerarse el costo del
aparato público. Sobre esto, Musgrave (1989) señala que:
El mecanismo del mercado por sí sólo no puede desempeñar todas sus funciones
económicas. La política pública es necesaria para guiar, corregir y suplir al mercado en
ciertos ámbitos. Es importante tener conciencia de que este hecho, implica un tamaño
adecuado del sector público...
En relación a la justificación de la intervención del Estado se encuentra que, en la práctica,

los requisitos ideales de la competencia son difíciles de observar; que el equilibrio general,
también concepto ideal de la economía, es un objetivo pero no una realidad; que la eficiencia
económica parece inalcanzable sobre todo por el punto de referencia del óptimo de Pareto
que se establece y que el equilibrio de mercado permite la eficiencia pero no asegura la
equidad, por lo que el papel del Estado en relación a la eficiencia se establece, de acuerdo
15
Es el punto de eficiencia (E) en donde se logra el mejor acuerdo entre las partes (productores y consumidores), no existiendo una
posibilidad de mayor aprovechamiento para ninguna de ellas.
18
Versión 2012
con Ayala Espino, en cuatro tipos: regulación, finanzas, producción y transferencias de
efectivo. Su explicación se integra en la tabla II-2.
Tabla II-2. TIPOS DE INTERVENCIONES DEL ESTADO POR RAZONES DE EFICIENCIA

SEGÚN AYALA ESPINO.
FUNCIÓN CONCEPTO
Se refiere a la vigilancia de la calidad de bienes (licencias sanitarias, de
contrucción, normas de calidad) y servicios (títulos, grados y certificación de
Regulación
conocimientos en distintos niveles de educación, cuotas y tarifas para
pensiones y seguros de distinto tipo).
Comprende a los subsidios o impuestos especiales que pueden modificar el
precio de bienes específicos. Los subsidios pueden ser parciales o totales
Finanzas
dependiendo del timpo de bienes. El estado interviene para remediar el
subconsumo y la subproducción de los bienes.
Generalmente de bienes públicos: educación, salud, defensa,
Producción comunicaciones y transportes etcétera. Mediante ellos se busca una mejor
distribución del ingreso.
Transferencias de Comprenden las pensiones con las cuales se realizan compras a precios de
efectivo mercado y por ello no interfieren en éste último.
FUENTE: Ayala Espino (1992)
En las condiciones de mercados imperfectos y en asignaciones poco eficientes e

inequitativas, las intervenciones del estado son compensadoras o sustitutivas de los
mecanismos puros de los precios de un mercado privado y disminuyen las fallas del mismo.
Por otro lado, en relación a la competencia, la intervención del estado consiste en promover
un espacio público con un ambiente competitivo que obligue al uso de los recursos de una
manera más eficiente, evitando los monopolios y las barreras comerciales.
En el caso del sistema federal, que es el que se aborda en el presente documento, surge la
pregunta en relación al principio federal que establece la autonomía de los integrantes de
una federación y su relación con el aspecto funcional sobre el logro de la eficiencia
económica. Es en este sentido que se aborda una problemática jurídico-económica en donde
queda establecido que es un problema de eficiencia reconociendo además, que es
indispensable la intervención regulatoria y administrativa del Estado y de operación en la
economía.
El Sistema Federal y el federalismo hacendario16

El sistema federal, como se mencionó en el capítulo I es una forma de organización del
Estado que se inscribe en el campo de estudio de la ciencia política. Las teorías al respecto
reflejan la necesidad de estudiar los modos de organización política que vinculan órdenes
gubernamentales distintos, por sus sistemas jurídico, cultural, ideológico y aún por su idioma
en un sistema global, y que permiten al mismo tiempo que cada una de ellos mantenga su
integridad política fundamental. Una de las teorías más destacadas es la del federalismo
hacendario que, de acuerdo con Ayala Espino, se trata de una parte importante de la teoría
de las finanzas públicas que permite analizar los problemas fiscales que surgen en los países
con una estructura de gobierno federal o de unidad en la diversidad.
16
En la literatura consultada se utiliza el término federalismo fiscal al referirse a lo que en esta investigación se conceptualiza como
federalismo hacendario. Se prefiere usar el término hacendario en lugar de fiscal.
19
Versión 2012
En general, lo que es conocido como la teoría del federalismo fiscal justifica la estructura de
un sistema de gobierno federal ya que establece las reglas para la asignación de recursos
federales entre órdenes de gobierno, las transferencias intergubernamentales de ingreso y el
establecimiento de los modelos que garanticen una estructura federal eficiente y equitativa.
Asimismo, se consideran algunas teorías que apoyan y fundamentan al federalismo y que
forman parte de la economía pública: la teoría de los bienes públicos, la de la elección
pública y la de la incidencia fiscal.
Respecto a la teoría de los bienes públicos, de Charles Tiebout (1956), se establece que
debido a que muchos de los servicios públicos son provistos descentralizadamente, los
individuos tienden a votar con los pies, es decir, trasladarse a la comunidad en donde sus
preferencias, en cuanto a servicios públicos, sean mejor provistas. En vista de que las
preferencias individuales son sumamente diversas, entre más pequeñas y homogéneas sean
las comunidades, más eficiente será la provisión. Esta teoría estudia los problemas
relacionados con la provisión de estos bienes por parte del gobierno federal y de los
gobiernos locales respondiendo a cuestionamientos como cuál es el orden gubernamental
más eficiente en la provisión de bienes y servicios públicos, sí la provisión debe ser
centralizada o descentralizada y en qué orden de gobierno mejora la equidad en esta
provisión.
Aquí hay que decir, que la decisión de movilidad de los individuos, no sólo es en función de
los servicios que se ofrecen y su eficiencia en su provisión como señala Tiebout, además, se
considera como condición los ingresos que percibirán, ya que actualmente este factor es
decisivo y sobrepasa, en ocasiones, los servicios que pueda ofrecer tal o cual comunidad,
como en el caso de infraestructura de comunicación, espacios públicos y, hasta condiciones
climatológicas. En algunas comunidades, se puede observar, que al agrupar a los individuos
por nivel de ingresos, se percibe mayor eficiencia en la provisión de servicios públicos, pero
al mismo tiempo, existe un costo en términos de redistribución y de inconformidad social de
los grupos no favorecidos.
El mismo Tiebout (1961) en un estudio realizado con Vincent Ostrom y Warren, determinaron
que la provisión de los servicios públicos es más eficiente en las comunidades divididas en
distritos en las que los ciudadanos se distribuyeran los costos entre sí, ya que de esta
manera existe una correspondencia con las preferencias del grupo. Por su parte, la teoría de
la elección pública, se aplica al estudio del papel de los procesos políticos que intervienen en
la determinación del presupuesto federal y las participaciones de los estados de la
Federación, así como a las negociaciones sobre la determinación de responsabilidad de los
gobiernos de la Federación en la provisión de bienes y servicios públicos como educación,
salud, infraestructura, etc.
En la teoría neoclásica de la economía se ha definido a la elección pública como un enfoque

para modelar la política como intercambio social que explica la toma de decisiones políticas.
También es conocida como la economía aplicada a la política, su objetivo es canalizar el
comportamiento egoísta de los individuos (maximizadores) hacia el bien común. Esto último
es una de las piedras angulares que permite relacionar a la economía con la política. En la
tabla II-3 se presentan las bases que sostienen a la teoría de la elección pública según Ayala
Espino.
20
Versión 2012
Tabla II-3.BASES DE LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN PUBLICA
TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA
Una visión crítica de la teoría La incorporación del cálculo de

Una concepción en ortodoxa, en dos ámbitos. Primero, los costos y beneficios y la
donde las percepciones, se sostiene que las finanzas congruencia de los medios y
intereses y quehacer públicas, no pueden estar fines. Las intervenciones Se supone un grado
económico de los totalmente divorciadas de la teoría estatales provocan una de agregación, más
individuios está política. Segundo, el análisis no se redistribución de los recursos complejo de analizar
determinada por el limita a las elecciones individuales entre los distintos grupos, y evaluar, que un
comportamiento en el mercado económico, sino que primero, reforzando o modelo relativamente
racional. Los agentes al incluye a las elecciones colectivas disminuyendo la propia simplista como el
maximizar sus que ocurren en el mercado político. capacidad del estado para microeconómico.
beneficios indnviduales, La elección pública acentúa el aplicar sus intervenciones, y Además se
eventualmente pueden análisis de los procesos segundo, premiando o reconocen fallas de
coincidir con ciertos decisionales en los campos de las castigando a los grupos mercado.
grupos de interés, finanzas públicas, y en general, de mediante subsidios, servicios
incluida la burocracia. la intervención del estado en la públicos, restricciones de
economía. mercado, etc.
FUENTE: Elaboración propia con información de Ayala Espino (1992)
Aún así, se sostiene que no es posible aplicar plenamente los instrumentos (bases) que
utiliza como el análisis costo – beneficio y el desempeño macro y micro-económico, en el
campo de las decisiones colectivas, es decir, las decisiones de los individuos no dependen
sólo de sus preferencias o comportamientos, sino de las del resto y, la dinámica del entorno
socioeconómico influye también en la elección de preferencias y decisiones. Por otro lado, la
teoría de la incidencia fiscal se aplica para analizar la capacidad de pago de impuestos de
los ciudadanos en los gobiernos de sus comunidades con respecto a la contribución de los
mismos a los impuestos federales. Esta teoría atiende asuntos relacionados con las
siguientes problemáticas:
En qué gobiernos locales se deben pagar más impuestos.

Qué gobiernos de la Federación deben recibir más ayuda fiscal.
Qué capacidad de endeudamiento tienen los diferentes órdenes de gobierno.
Qué criterios normativos deben existir para regular las relaciones financieras
intergubernamentales
Del análisis de los distintos enfoques teóricos respecto a la intervención del Estado en el
mercado, se ha encontrado que los modelos ideales que expone la teoría económica
respecto al equilibrio general que presenta el mercado no prevén la participación
gubernamental, pero en la realidad se observa que es indispensable debido, en resumen, a
tres importantes factores:
Fallas en el mercado en la asignación eficiente de los recursos, es decir, competencia

imperfecta, información imperfecta, externalidades y costos de transacción.
La teoría económica convencional esta muy lejos de los problemas complejos y reales
involucrados en la relación estado – mercado – desarrollo. (Buchanan, J.M., y otros
(1979))
La poca importancia que se le atribuye a la organización institucional y su influencia en
la economía ya que los valores sociales y los arreglos organizacionales ejercen una
gran influencia sobre áreas de operación que son economía pura.
21
Versión 2012
Al revisar las distintas teorías, se presenta una situación en todas ellas que destaca el
problema sobre la toma de decisiones, la necesidad de una mayor eficiencia en la asignación
de recursos y mejor distribución de responsabilidades fiscales lo cuál, deriva en la necesidad
de descentralizar los procesos supuestamente como una de las características del sistema
federal. La descentralización cerraría la brecha entre las necesidades de los gobiernos
estatales y municipales y las posibilidades presupuestarias del Gobierno Federal, para
mejorar la eficiencia y la equidad en la distribución de recursos fiscales.
Musgrave señala que la descentralización permite ganancias de eficiencia en la función de

asignación del gobierno, pero significa pérdidas en las funciones de estabilización y
distribución. Se ha insistido en que una profunda descentralización de la distribución de
recursos afectaría de manera sensible a los gobiernos locales relativamente más pobres y,
en consecuencia, se incrementaría la desigualdad social entre los gobiernos que forman
parte de la Federación. En el punto E se aborda el tema de la descentralización de manera
detallada incluyendo su conceptualización y evolución en América Latina, incluyendo a
México. Siguiendo con las funciones del Estado en relación al área hacendaria, en la teoría
económica se establecen algunos mecanismos y conceptos para que el Estado lleve a cabo
su funciones de provisión, redistribución y asignación de recursos que, en relación al tema de
la presente investigación, se refieren a la implementación de un sistema de tributación cuyas
premisas y características se presentan a continuación.
Aspectos económicos de un sistema de tributación

Según Samuelson, cuando el Estado establece contribuciones, específicamente impuestos,
decide la manera en que van a extraerse, con fines públicos, los recursos necesarios de los
hogares y de las empresas de un país. El dinero recaudado por medio de los impuestos es el
vehículo mediante el cual se transfieren recursos reales de los bienes privados a los bienes
colectivos, es decir, se establece que una parte de lo que se genera por la actividad de
mercado privado sea utilizada para el bienestar público.
Los principios de las contribuciones

Ahora bien, un sistema de tributación debe seguir ciertas directrices para que al cumplir sus
objetivos no afecte de manera negativa la economía privada, se espera que sea un sistema
equitativo y eficiente. De acuerdo con esto existen los principios fundamentales para
organizar un sistema tributario: el principio del beneficio y el principio de la capacidad de
pago cuya explicación se muestra en la Figura II-2.
Figura II-2. PRINCIPIOS DE UN SISTEMA DE TRIBUTACIÓN
PRINCIPIOS
DE LA CAPACIDAD
DEL BENEFICIO
DE PAGO
Los impuestos que pagan los

Los individuos deben pagar impuestos contribuyentes esta
proporcionales a los beneficios que relacionada directamente con
reciben del Estado, sus impuestos su ingreso o riqueza.
deben estar relacionados con la
utilizacion de los bienes públicos.
Son redistributivos ya que se
recaudan fondos de las
personas de renta alta para
mejorar el bienestar de los
grupos más pobres.
22
Versión 2012
Partiendo de esta premisa, e independientemente de sí las contribuciones se rijan por el
principio del beneficio y de capacidad de pago, el sistema de tributación debe cuidar que las
mismas se basen en la justicia y la equidad, además de considerar los principios que
estableció Adam Smith:17 de justicia, de certidumbre, de comodidad y de economía los
cuales, son considerados los de mayor aceptación entre los tratadistas para ser contenidos
en cualquier ley impositiva. Brevemente se presenta la definición de cada uno de estos
principios:
Principio de justicia. Los habitantes de una nación deben contribuir al sostenimiento del
gobierno en una proporción lo más cercana posible a sus capacidades económicas. La
doctrina considera que un impuesto es justo y equitativo cuando es general y uniforme.
Según Margaín Manatou (1997), que un impuesto sea general, significa que comprenda a
todas las personas cuya situación coincida con la que la señala como hecho generador del
crédito fiscal, exceptuando a aquellas personas que demuestren no tener capacidad
contributiva.18
Principio de certidumbre. Todo impuesto debe poseer fijeza19 en sus principales elementos o
características, para evitar actos arbitrarios por parte de la administración pública. Margaín
Manatou señala respecto a esto, que para cumplir con este principio, en la legislación se
debe precisar con claridad quién es el sujeto del impuesto, su objeto, la base, tasa o tarifa,
momento en que se causa, fecha de pago, obligaciones a satisfacer y sanciones aplicables.
Principio de comodidad. Si el pago de un impuesto significa para el particular un sacrificio, el

legislador debe hacer cómodo su entero. El comentario aquí, es que el beneficio al respetar
este principio es para ambas partes ya que al facilitar su entero se espera una mayor
recaudación y menor evasión.
Principio de economía. Para que un impuesto con finalidades eminentemente económicas

justifique su existencia, además de económico debe ser productivo, de gran rendimiento;
tendrá que ser económico para la administración, en su control y recaudación, para cumplir lo
anterior, la diferencia entre lo que se recaude y lo que realmente ingrese después de haber
descontado los costos de operación debe de ser la menor posible. Para Adam Smith un
impuesto es antieconómico cuando:
Se emplea un gran número de funcionarios en su operación, cuyos salarios

absorben la mayor parte del producto del impuesto,
Sean impuestos opresivos para la industria, y
Cuando la labor de fiscalización del mismo ocasione grandes pérdidas a los
mismos contribuyentes y resulte contraria al respeto de sus garantías
individuales.
17
Contenidos en el libro V de su obra la Riqueza de las Naciones de 1776.
18
La capacidad contributiva, desde el punto de vista jurídico, debe entenderse que existe cuando la persona percibe ingresos o
rendimientos por encima del mínimo de subsistencia.
19
Entendida como claridad y permanencia.
23
Versión 2012
La equidad de las contribuciones.
Los principios de las contribuciones contienen la parte de la justicia y en algún sentido la de
la equidad en sus premisas. Asimismo, deben considerarse dos tipos de equidades: la
horizontal y la vertical.
La equidad horizontal, establece que los que son iguales deben pagar los mismos impuestos.
Su aplicación, tanto bajo el principio del beneficio como en el de la capacidad de pago,
implica un trato igualitario entre iguales. Por ejemplo, si se recibe el mismo servicio en una
autopista, en un parque o en una oficina gubernamental, no puede haber cuotas
diferenciadas si las personas son iguales. En el caso del principio de la capacidad de pago,
respecto a la equidad horizontal, se establece que pagan los mismos impuestos quienes
obtengan los mismos ingresos o rendimientos.
Sobre la equidad vertical, Samuelson señala que se refiere al trato fiscal que debe
establecerse a las personas que obtienen distintos niveles de ingresos o rendimientos o que
muestran diferencias en capacidad de pago, como los adultos mayores.
Tanto para la equidad horizontal como para la vertical, debe distinguirse el tipo de
contribución de la que se trata, es decir si son impuestos o son derechos. Los impuestos se
rigen por el principio de capacidad de pago y los derechos por el del beneficio. En ambos
casos, como se señaló, debe observarse la equidad horizontal para los derechos y la vertical
para los impuestos. En la práctica y desde el punto de vista político, las contribuciones
siempre han sido impopulares y los gobiernos ante esta situación, atienden los principios de
tributación con excepciones y con resultados en ocasiones negativos en la recaudación. En
este sentido, hace trescientos años, Colbert, Ministro de Hacienda francés señalo: la
recaudación de impuestos es como desplumar a un ganso: queremos quitarle el mayor
número de plumas con la menor cantidad de ruido20.
Clasificación de las contribuciones.

La teoría económica, clasifica a las contribuciones de acuerdo con el impacto que se observa
en las personas o en el mercado. Esta clasificación, debe decirse, no es exclusiva de la
economía y es utilizada en otros campos, como el jurídico mostrando una perspectiva de
legalidad constitucional.
De acuerdo con Samuelson, las contribuciones se clasifican en proporcionales, progresivas y

regresivas, así como en directas e indirectas. Una contribución es proporcional, progresiva o
regresiva21 cuando las personas de ingresos o rendimientos altos pagan una fracción de su
ingreso igual, mayor o menor respectivamente que la de las personas de ingresos o
rendimientos bajos, es decir, son proporcionales si constituyen una proporción constante de
sus ingresos, progresivos si recaudan una proporción mayor de sus ingresos a medida que
estos aumentan y regresivos si imponen una carga mayor a las personas de ingresos bajos
que a las de ingresos altos tal y como lo muestra Figura II-3.
20
Citado por Samuelson (2002) en su libro Economía. México: Mc Graw Hill.
21
Los términos progresivo y regresivo están relacionados con las proporciones que los impuestos representan de los ingresos al igual que
proporcional, con la diferencia de que los primeros, establecen comportamientos opuestos entre sí.
24
Versión 2012
Figura II-3. RELACIÓN DEL NIVEL DE CONTRIBUCIÓN CON EL
NIVEL DE INGRESOS DE ACUERDO CON EL TIPO DE IMPUESTO.
Nivel de contribución
Progresivo
Proporcional
Regresivo
Nivel de ingresos
FUENTE: Samuelson (2002)
En el caso de los impuestos, estos pueden ser directos o indirectos. Los impuestos indirectos
son aquellos que gravan los bienes y servicios, no a las personas, como los impuestos al
consumo, a las ventas, los aranceles, sobre el patrimonio, entre otros. En cambio, los
impuestos directos gravan a las personas físicas o morales de acuerdo con sus ingresos o
rendimientos que obtienen como el impuesto sobre la renta, la seguridad social, los
impuestos sobre las nóminas.
Cada uno de estos impuestos presenta ventajas y desventajas. En el caso de los indirectos
su recaudación y administración son más fáciles y menos costosas que los directos. La
ventaja principal de los impuestos directos es que se rigen por el principio de capacidad de
pago y son adaptables a las situaciones de cada caso.
Las externalidades tributarias.

El concepto de externalidades en el ámbito hacendario, se refiere a los costos o beneficios
que pudiera ocasionar una decisión de una entidad en otra, es decir, la descentralización
impositiva puede ocasionar externalidades entre las entidades de una misma región al no
homologar su esquema tributario, ya que el residente de una entidad podría cambiar su
domicilio por los beneficios que pudiera presentar otra entidad vecina.
Las externalidades pueden presentarse tanto en el aspecto de los ingresos como en el del
gasto. Las acciones de las entidades respecto a la modificación de los bienes de consumo,
de la provisión de bienes públicos, así como, el esquema impositivo, en un sistema federal,
tienen efectos más allá de la jurisdicción de cada entidad, lo que ocasiona las externalidades
horizontales, que en el aspecto hacendario son ocasionadas especialmente por la facultad
jurídica que tiene cada entidad de aumentar o disminuir las tasas impositivas o de mantener
vigentes o no algunos impuestos o derechos.
En el caso de las externalidades verticales, se refiere al efecto que tenga la modificación

presupuestal de alguno de los ámbitos gubernamentales, tales como, la disminución de la
recaudación de algún impuesto que se participe del orden federal a los estatales y
municipales, o si se comparte alguna base tributaria del orden local al federal. En este
sentido, Ayala Espino presenta gráficamente en la figura II-4 lo que se conoce como ajuste
fiscal del sistema federal que se refiere a los ajustes que corrigen los desequilibrios entre
25
Versión 2012
funciones y los ingresos atribuidos a distintos niveles de gobierno, así como la corrección de
insuficiencias del gasto provocada por la presencia de externalidades económicas.
Figura II-4. AJUSTE FISCAL DE LAS EXTERNALIDADES EN UN SISTEMA FEDERAL
Ajuste fiscal
Desequilibrio fiscal Gasto insuficiente
Ingreso + Gasto Externalidades
La relación ingreso-gasto de un nivel de Aún habiendo suficiencia de recursos

gobierno con respecto al otro en los estados puede existir
(desequilibrio vertical) puede ser insuficiencia en el gasto, debido a que
considerablemente desfavorable para la presencia de externalidades puede
alguno de ellos. Asimismo, la relaciíon desestimular a aquéllos a hacer
ingreso-gasto de los estados entre sí erogaciones adicionales en
(desequilibrio horizontal) puede ser determinados programas o
considerablemente desfavorable para inversiones.
alguno de ellos.
FUENTE: Ayala Espino (2000)
Los impuestos en la economía.

En la teoría económica, de acuerdo con los conceptos fundamentales de economía respecto
al funcionamiento del mercado en una sociedad, los impuestos se consideran como un factor
que afecta la actividad económica y que es responsabilidad de la política impositiva cuidar
que la afectación no sea negativa. En este sentido, la economía analiza la influencia que
tienen los impuestos o al contrario, los incentivos fiscales, en las personas y en las
empresas. El efecto puede observarse en la actividad económica propiamente, en la
inversión y en el ahorro. Cuando las cargas impositivas son altas, las personas con salarios
altos optan por trabajar menos ya que al considerarse los impuestos sobre los ingresos
progresivos, no merece el esfuerzo cuando el ingreso neto será mayor en un nivel medio de
salario que en el nivel alto. En el caso de la inversión y el ahorro, una sociedad con altos
niveles impositivos contraen la inversión y se decide por buscar otros medios o lugares para
realizar la actividad económica.
La solución que se ha previsto en países como Estados Unidos, se refiere a que la política
impositiva debe establecer sus objetivos primordiales tales como, crecimiento económico,
promoción de inversión extranjera, una política de racionalización del presupuesto de
egresos, etc. y entonces implementar su política impositiva cuidando que la afectación a sus
objetivos generales no sea negativa. En general, se puede decir, que una política impositiva
efectiva, según Samuelson, es aquella que logra una base amplia de contribuyentes,
mantiene una carga fiscal justa y presenta incentivos al crecimiento económico.
En relación a los sistemas federales, surge el cuestionamiento de a qué orden de gobierno le

corresponden las facultades impositivas y sobre todo, que tipo de facultades son las idóneas
para cada uno de ellos sin que se afecte la eficiencia económica, es decir, el mejor
26
Versión 2012
aprovechamiento de los recursos tributarios potenciales. De aquí surge el tema de la
descentralización hacendaria comúnmente tratado como federalismo fiscal, como una de las
principales características de este sistema de gobierno.
Capítulo tres
NOCIONES DE POLÍTICA FISCAL
de Emilio Margaín Manautou
México, 1980
Introducción
Hace dieciocho años el fisco federal habló del inicio de la reforma fiscal y en los años
subsecuentes nos sigue hablando del avance de ella, aún cuando ahora de “adecuaciones
fiscales”, necesaria para hacerla congruente con la política fiscal que contribuirá al desarrollo
económico de México.
Tanto se ha hablado de la reforma fiscal que voces de todas clases se han escuchado
pretendiendo explicar los alcances de la nueva política que en materia tributaria se desea
seguir. Abogados, contadores, economistas, hombres de empresas, directivos de
organismos de contribuyentes, etc., todos clamando por una reforma fiscal a fondo que
venga a terminar con el “caos” en la materia; con ordenamientos obsoletos; que la reforma se
lleve al cabo en un plan nacional que incluya a las entidades federativas y a sus municipios, y
al propio Distrito Federal. Que sólo así podrá hablarse de una verdadera reforma fiscal.
No nos interesa, pues escapa de los límites de este trabajo, examinar la reforma fiscal desde
el punto de vista jurídico, sino de si ella es congruente con la política fiscal que le conviene al
país. Pero, para entrar al estudio de los temas que deben examinarse por quienes pretendan
fijar una política fiscal, primero debemos precisar qué se entiende por política fiscal.
Concepto de política fiscal.

¿Qué es política fiscal? Maurice Lauré, al contestar esta pregunta, nos señala que son tres
las disciplinas que deben conjugarse para contemplar la creación de un impuesto y ellas son:
política presupuestaria, política fiscal y técnica fiscal.22
Política presupuestaria, nos dice dicho autor es el arte de decidir sobre la ejecución de los
gastos públicos y de escoger si deben ser cubiertos por el impuesto23, por el empréstito o por
anticipos de tesorería24
Frente a un cúmulo de necesidades sociales que requieren jerarquizarse, ante la

imposibilidad de satisfacerse todas a la vez por falta de suficientes recursos, se resuelve el
gasto, su monto y forma de satisfacerse. Elegido un gasto en que se conocen quiénes serán
22
Lauré, M. (1960). Tratado de Política Fiscal P.13
Yo diría... por el tributo...
23
24
Obra citada. P.13
27
Versión 2012
los beneficiados con él, o quienes en forma especial más que el resto de la colectividad, o si
todos se beneficiarán por igual y, en este último supuesto, qué generación será la
beneficiada: la presenta o la futura, entonces los responsables de la política presupuestaria
deberán decidir sobre su financiamiento. En los dos primeros casos puede ser recomendable
recuperar la erogación mediante la fijación de un precio. De serlo, deberá restablecerse el
derecho o tasa y la contribución especial correspondiente.
Pero si el precio resultare un estorbo a los fines que el Estado busca con la prestación de un
servicio o ejecución de una obra, deberá escogerse al impuesto para cubrir su costo, o bien
recurrir al empréstito, o a ambos, según sea el caso. Si la generación beneficiada por el
gasto es la futura y no la presente que carece de suficientes recursos, el empréstito a largo
plazo deberá satisfacerlo; si será la presente, el impuesto es lo recomendable.
La segunda de las disciplinas es la política fiscal, que consiste en determinar, una vez
acordado el principio de recaudación por ingreso fiscal, las características generales del
impuesto en función de los datos económicos y psicológicos.25
Sin embargo, tratadistas norteamericanos e ingleses asignan también a esta disciplina lo que
corresponde a la política presupuestaria al expresar:
Los cambios de los impuestos y los gastos que persiguen objetivos de corto plazo como la
ocupación plena y la estabilidad de precios, reciben la denominación de política fiscal...La
teoría de la política fiscal....se deriva del esquema general del análisis del ingreso nacional –
Otto Eckstein –“, “la política fiscal es el término usado para describir los cambios en las tasas
efectivas de los impuestos y de los gastos de gobierno con el propósito de modificar la
demanda agregada con el fin de mantener la ocupación plena y los precios estables, en otras
palabras, con el propósito de estabilización – Comisión Carter-“; “Política fiscal....comprende
el uso deliberado de impuestos, gastos gubernamentales y operaciones de la deuda pública
para influir sobre la actividad económica, en la forma deseada – Richard Good-“; conceptos
estos que buena parte nuestros economistas han hecho suyos al sostener “...el ámbito de la
política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario, al gasto público, al
endeudamiento interno y externo del Estado, y las operaciones y la situación financiera de
las entidades y de los organismos autónomos – Victor Urquidi-“ (Visibles en la publicación
Trimestre Fiscal del INDETEC año 1 número 4 pp. 77 y 79, 1979).
Por consiguiente, no debemos hablar de política fiscal cuando un gasto se va a financiar con
recursos provenientes del crédito o por anticipos de tesorería, sino solamente cuando se va a
cubrir con recursos fiscales, principalmente provenientes del impuesto.
Pero no se hace política fiscal sólo cuando debe establecerse un impuesto que produzca
ingresos tendientes a satisfacer el gasto general del Estado, pues ello sería restringir
extraordinariamente el concepto de política fiscal.
El Estado contemporáneo debe establecer, para su sostenimiento, todo un sistema fiscal, no

sólo para que le produzca recursos para satisfacer su presupuesto, sino también para lograr,
a través de medidas fiscales, la orientación económica que más convenga al país, aun
cuando ello le signifique sacrificios recaudatorios.
Obra citada. P. 13
25
28
Versión 2012
Por último, tenemos la técnica fiscal que consiste en fijar las modalidades de la base del
impuesto, de su control y de su recaudación.26
Sin embargo, el legislador, al fijar las modalidades de la base del impuesto, de su control y
de su recaudación, debe buscar:
a. Que la técnica que emplee respete los principios jurídicos que rigen al país y que se
encuentran plasmados en la Constitución, pues una política fiscal que no encuentra
apoyo en la Constitución por muy necesaria y noble que sea no debe llevarse adelante
hasta en tanto no se introduzcan en este alto Ordenamiento las reformas que la
respalden; y
b. Qué la técnica fiscal que se emplee no produzca consecuencias nocivas que vengan a
nulificar las que en bien de la economía se buscan.
Ejemplos de lo anterior, tenemos:
1. Tendientes a dar fin a la anarquía que priva como consecuencia de la doble o

triple tributación sobre la misma fuente económica –concurrencia del fisco
federal, estatal y municipal – se presentó en 1977, a la consideración de las
entidades federativas un proyecto de nueva ley de coordinación en materia
impositiva conforme a la cual, de aprobarse por el Congreso de la Unión, los
Estados que se coordinasen y que voluntariamente lo harían todos, sólo
podrían establecer los impuestos que en dicha ley se les señalaban, con lo que
se invertía el sistema federal mexicano para la materia tributaria: los impuestos
no delegados a los Estados, se entienden reservados para la federación.
Era buena la política fiscal que encerraba este proyecto, como es la de unificar
la tributación en el país y tratar de favorecer más a las entidades pobres, que
paradójicamente son las que más población tienen en proporción a su ingreso
bruto interno, pero lamentablemente esta política fiscal no encontraba apoyo en
la Constitución.
La federación, con tal motivo, elaboró un nuevo proyecto que ya no se atrevió a
someter a la consideración de los estados, el cuál fue aprobado por el
Congreso y cuyas reglas de participación en la recaudación tributaria hacen
que los estados se sometan más a los designios del poder central.
2. El legislador federal mexicano mantuvo en vigor durante 1977 y 1978, el
impuesto a las utilidades brutas extraordinarias para captar a favor del fisco
parte de las ganancias anormales resultantes de movimientos especulativos en
los precios que propició la flotación del peso.
Se dijo que este gravamen no tenía fines recaudatorios, pues trataba de
mantener como condición para lograr el crecimiento sano de la economía con
mayor estabilidad de precios, que por lo tanto, no afectaría sustancialmente la
redituabilidad de las empresas; que era falso que este impuesto desalentara la
producción y por ende evitara la creación de más fuentes de empleo, ya que
buscaba estimular un desarrollo económico más sano. Se reconoce, nos
decían sus autores, que a un incremento en los costos debía corresponder un
Lauré, M. Obra citada. p. 15

26
29
Versión 2012
incremento en el precio, pero se consideró que éste no debía ser tal que
aumentase la utilidad en detrimento de la retribución a otros factores de la
producción.
Sin embargo, la técnica fiscal que se empleó para instrumentarlo no encontraba
su apoyo en nuestro derecho positivo, por lo que había que introducir reformas
que eliminasen sus defectos legales. Además privaba la opinión de que los
efectos nocivos de este impuesto superarían a los efectos benéficos que de él
se esperaban.
La política fiscal que pretendió plasmarse en dicho impuesto consistía en frenar
la ganancia especulativa derivada de la devaluación de la moneda, pero la
grave inflación que en los últimos años ha padecido nuestra economía, ¿No ha
provocado también movimientos especulativos?
3. En enero de 1977 entró en vigor una reforma prohibiendo depreciar los
vehículos de la categoría “D” y a deducir los gastos de conservación y
mantenimiento que se incurra en ellos. Pero a menos de tres meses de su
vigencia hubo que atenuarse las consecuencias nocivas de esta modificación,
visto el perjuicio económico que resintió con tal motivo la industria automotriz.
Frenar un supuesto gasto suntuario puede, en ocasiones, producir
consecuencias graves para la economía.
Recuérdese el caso de la industria de la joya fina, que casi se paralizó por las
altas tasas que del impuesto sobre ingresos mercantiles se le aplicaban.
4. En marzo de 1971 se disminuyeron en forma sensible las tasas de los
impuestos de importación aplicables al whisky extranjero, con el objeto de
combatir el contrabando y favorecer a la industria nacional. Los resultados
fueron catastróficos para la industria nacional que se esperaba fuera la más
favorecida con tal política, porque al poco tiempo el mercado nacional estaba
inundado de whisky importado barato y el consumo del nacional desplomado.
Objetivos de la política fiscal.

La política fiscal debe tener siempre objetivos diversos pero debe ser eminentemente
recaudatoria y secundariamente:
a. Facilitar o acelerar el logro de metas económicas en el tiempo debido,

b. Desviar capitales de actividades no muy benéficas para la colectividad, hacia
actividades que contribuirán a un mejor desarrollo económico y,
c. Evitar la fuga de capitales que sangran al país, etc.
La política fiscal puede tener como objetivos:
A. La captación de recursos:
1. Tendiente a satisfacer el gasto público.
2. Tendiente a distribuir equitativamente la riqueza y,
3. Tendiente a combatir la inflación y por ente a estabilizar la moneda.
B. La no captación de recursos:
1. Protegiendo a la industria nacional de la competencia de la industria exterior,
30
Versión 2012
2. Ayudando a la industria nacional para que pueda acudir a competir en el
mercado internacional,
3. Protegiendo al consumo nacional,
4. Alentando la adquisición de divisas y,
5. Controlando una actividad económica.
C. Promoviendo el desarrollo económico del país:
1. Estimulando el establecimiento y desarrollo de industrias nuevas o necesarias
para el país o para las zonas consideradas como polos de desarrollo.
2. Alentando a invertir en zonas pobres del país,
3. Alentando la inversión en bienes duraderos y,
4. Alentando el gasto productivo.
D. Dirigiendo el gasto de los particulares:
1. Desalentando invertir en actividades menos benéficas para el país,
2. Alentando el ahorro y,
3. Aprovechando la cercanía con el país más rico del mundo.
E. Combatiendo la recesión económica:
1. Desgravando actividades,
2. Alentando la contratación de mano de obra o la compra de maquinaria nueva,
acreditando parte del gasto con el impuesto y,
3. Alentando el turismo interno y gravando al habitante que sale como turista al
extranjero.
Veamos brevemente algunos de los objetivos de la política fiscal:
Para captar recursos.

El principal objetivo de la política fiscal es la captación de los recursos económicos
necesarios para la satisfacción del gasto público. Que éste se cubra en la mayor medida
posible con recursos fiscales es el ideal, pues no podemos negar que cuando las
necesidades superan a los ingresos debe recurrirse al crédito sea interno o externo.
Esta última forma de financiamiento del gasto público debe aceptarse con ciertas reservas,
pues no puede desconocerse que el peso derivado del crédito vale 100 menos los intereses.
Una sana política económica es cuando el gasto público descansa en los recursos fiscales y
en pequeña proporción en el recurso crediticio. Además, si el Estado recurre en gran medida
al crédito interno ello puede afectar al sector privado, pues la banca le restringirá a este
sector créditos por falta de moneda que prestarle. Como consecuencia, el sector privado
disminuirá sus inversiones con perjuicio de la tributación.
Cuando se decreta el aumento de impuestos existente o la creación de uno nuevo para

captar mayores recursos fiscales, deben de realizarse una serie de estudios principalmente
económicos, políticos, sociales y psicológicos, que deben prever obstáculos, efectos,
consecuencias, reacciones de los afectados o de la actividad gravada, que indicarán la forma
de obtener lo que se busca con los menores efectos perjudiciales posibles; de no realizarse
estos estudios, lo más seguro es que se originarán efectos no buscados o deseados.
Al decretarse el aumento de un impuesto o la creación de uno nuevo tenemos:
31
Versión 2012
a. ¿Se está obteniendo el máximo rendimientos de los impuestos existentes?
b. ¿se ha previsto el efecto económico que ello producirá en la entidad?
c. ¿No se restringirá el consumo del bien o servicio afectado?
d. ¿Se ha previsto la reacción y comportamiento de los contribuyentes afectados?
e. ¿La naturaleza del nuevo gravamen es la correcta?
f. ¿Se ha previsto qué es lo que debe eliminarse de quedar gravado? O ¿Nadie, ni nada
debe quedar exento de tributar?
g. ¿El aumento o el nuevo impuesto es congruente con la política fiscal que se sigue?
h. ¿A qué clase económica afectará más el nuevo impuesto?
i. ¿Si el nuevo impuesto debe ser indirecto, se ha escogido debidamente el indicado?
j. ¿Los gastos de administración y de recaudación no absorberán buena parte del
rendimiento buscado?
k. ¿Se ha previsto el número de causantes (contribuyentes) del nuevo impuesto?
l. ¿El monto de la tasa o de la tarifa es la indicada? ¿No es alta o gravosa en extremo?
Lo que se ha planteado es un ejemplo de los estudios que deberán realizarse al decidirse por
el aumento del impuesto existente o por uno nuevo.
Cuando existe una grave inflación en el país es recomendable el alza de las tasas o tarifas
de los impuestos directos, principalmente las del impuesto sobre la renta, con el objeto de
retirar moneda y provocar, en el contribuyente afectado, una austeridad en el manejo de lo
que el impuesto le deja en sus manos, pero sin llegar a provocar una sensible contracción de
las operaciones, pues entonces puede sobrevenir el desempleo y por ende, algo que se
opina es más malos: una contracción o recesión en la economía.
En muchos países los impuestos directos son los que más deben contribuir a la satisfacción
del gasto público. Por regla general, son lo que soportan el peso de la recaudación y su
principal ejemplo es el impuesto sobre la renta. Pero ¿Cuál será el indicado tratándose de
este último? ¿El real o cedular? O ¿El personal o global? O ¿Uno de carácter mixto?
El anhelo del gobierno de un país en que son pocos lo que mucho tienen y muchos lo que
nada tienen radica en la distribución equitativa de la riqueza, obligando al rico a pagar más y
menos al pobre; retirar de aquél recursos con el objeto de llevar al segundo los bienes y
servicios de primera necesidad a su alcance o para realizar inversiones tendientes a combatir
la desocupación, etc.
Para no captar recursos, alentando la adquisición de divisas.

Cuando la balanza de pago no es favorable a un país y ese mal es crónico, la política fiscal
debe contribuir a la solución y entre las medidas inmediatas se tienen:
a. Reducir, hasta eliminarlos totalmente si es necesario, los impuestos de exportación

que afectan a bienes que tienen o pueden tener demanda en el extranjero, aún
cuando ello afecte al consumidor nacional, salvo que el afectado sea la industria
nacional,
b. Eximiendo a los ingresos o a las utilidades derivadas de la exportación de productos,
c. Eximiendo de impuestos indirectos la exportación invisible, o sea, las compras que en
el país hagan los turistas extranjeros y,
32
Versión 2012
d. Gravándose con tasas especiales el gasto que beneficia a empresas domiciliadas en
el extranjero.
Para promover el desarrollo económico del país.

Japón, por ejemplo, ha sido muy liberal en los gastos de representación de los funcionarios
de las empresas, lo que permitió que primero estas erogaciones igualaran el gasto en la
educación nacional y después, el efectuado en su ejército; pero aun cuando ello se ha
reflejado en fuertes deducciones para efectos del impuesto sobre la renta corporativo y por
ende de las personas físicas, qué extraordinaria ha sido la contribución de este gasto en el
desenvolvimiento de las actividades económicas en dicho país. En cambio, nuestra política
fiscal tiene como objetivo desalentar este gasto que considero productivo.
A partir de enero de 1975 nuestra Ley del Impuesto Sobre la Renta rechaza la deducción de
obsequios, de viáticos y gastos de representación, a menos que se acredite que se
realizaron fuera de una faja de 50 kilómetros que circunde el establecimiento de la empresa y
además demuestre el contribuyente tener relación de negocios en el lugar de que se trate.
Para dirigir el gasto de los particulares.

Al gravarse fuertemente el gasto suntuario se busca desalentar la producción y adquisición
de los bienes de lujo e innecesarios para el desarrollo del país; al darse un tratamiento fiscal
benigno a las tasas de interés legal, se alienta el ahorro para captar recursos ociosos, etc.
Para combatir la recesión.

En períodos de grave desempleo o de contracción de las actividades económicas, es
recomendable dejar más dinero en manos del contribuyente mediante disminución de las
tasas de la tarifa del Impuesto Sobre la Renta, o bien acreditando al impuesto determinado
porcentaje de la mano de obra que en exceso de la ordinaria se contrate, o bien alentando al
turismo extranjero mediante la desgravación de su gasto o parte importante de él.
En los últimos ocho años y ante graves necesidades sociales aún no satisfechas, las que
inclusive van en aumento al no colmarse o satisfacerse cada año ni siquiera las nuevas, se
ha seguido la política de crear nuevos impuestos o de incrementar los existentes a fin de
obtener fuertes incrementos en la recaudación, sin reparar que esos aumentos constantes
contribuyen a la pérdida de valor de la moneda y, sobre todo, que la evasión fiscal, al no
combatirse o disminuirse y que en México es grave, aumente.
Hay estudiosos que sostienen que el hecho de que exista una grave evasión fiscal ello no
debe ser obstáculo para crear nuevos gravámenes o para aumentar los existentes, con lo
cual no se está de acuerdo en virtud de que ello hace que el contribuyente deshonesto sea
más deshonesto y, lo más grave, se vaya disminuyendo el número de contribuyentes
honestos.
Se opina que primero hay que atacar fuertemente a la evasión y una vez que el 85% de los
contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta y del de ventas, por ejemplo, tributan con
honradez, entonces sí pensar en nuevos o mayores impuestos si las necesidades del país lo
requieren.
33
Versión 2012
Capítulo cuatro
EL SISTEMA FEDERAL HACENDARIO EN MÉXICO
Introducción
La intención de este capítulo es exponer, desde el punto de vista jurídico, las bases que
sustentan el modelo federal en México, específicamente en el área hacendaria. Para tal
efecto, se partirá de una breve descripción de la configuración histórica del sistema federal
mexicano, siguiendo con el análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en la parte que integra lo relacionado con la distribución de facultades impositivas
entre los distintos órdenes de gobierno.
EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
Introducción
El estudio se inicia con una revisión del origen de la conformación del estado federal
mexicano, repasando su configuración histórica desde la Constitución de 1824 y hasta la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Considerando que el tema y
los actores de la historia de México en relación a la implementación del sistema federal como
organización del gobierno mexicano es sumamente amplio igual que interesante, resulta
necesario aclarar que la intención es solamente fundamentar como se llega al marco jurídico
actual y sobre todo, la integración del mismo en el área hacendaria sin ser necesario
profundizar en el tema.
Configuración Histórica
En la configuración histórica del sistema federal, en algunos países se implementó debido a
presiones externas y por inquietudes de ideología, no como se pensaría, como una forma de
unir o de concentrar en un pacto común regiones antes separadas que es, en esencia, la
forma natural del surgimiento de un Estado Federal, sino como una forma de separar lo que
había estado concentrado. Cuando se impone de esta forma, desuniendo, fragmentando lo
que anteriormente había integrado una unidad política, se advierte que las consecuencias
pueden ser fatales ya que las subdivisiones nacen sin contar con antecedentes ni con
instituciones políticas y administrativas que les permitan gobernarse de manera autónoma.
El Estado Federal sólo puede configurarse a través de la concentración y no de la

separación. Un ejemplo de esto, es precisamente la Constitución Federal Mexicana de 1824,
que existió 12 años, después de los cuales, fue abrogada en 1836 surgiendo en su lugar las
Siete Leyes Orgánicas que promovían una República Centralista seguidas de una serie de
golpes de Estado, hasta que en 1867 se restauró la República Federal de manera definitiva.
Algunos autores señalan, y de hecho, se ha aceptado de manera general, que el sistema

federal en México únicamente surge tomando como base el sistema norteamericano, puesto
que en ese país la República Federal nace de las necesidades de defensa exterior y gestión
interior de un grupo de regiones autónomas que voluntariamente suscribieron el pacto
34
Versión 2012
federal, en la medida en la que él mismo les garantizó la plena subsistencia de su autonomía
interna.
Existen antecedentes claros de que existieron otras razones por las que resultó necesario la
implementación de una República Federal en México, tal y como lo señala Jesús Reyes
Heroles27 (1988) al referirse al padre del Federalismo Mexicano, José Miguel Nepomuceno
Ramos Arizpe: de no haber existido la fórmula de federalismo norteamericano (Ramos
Arizpe) probablemente habría terminado por inventarla.
El Constituyente, Ramos Arizpe (1775-1843) mexicano nacido en Coahuila, sacerdote,

Doctor en Derecho Canónico y diputado de la provincia de Coahuila en 1810 participa en las
Cortes de Cádiz y expone sus ideas en relación a la necesidad de implementar un sistema
federal en México, que se traducen en la base del Acta Constitutiva de la Federación y,
subsecuentemente, en la de la Constitución de 1824.
Se atribuyen a Ramos Arizpe, las primeras ideas federalistas en México, las cuáles
permanecen en la historia a través de un extenso documento escrito por él mismo titulado
Memoria sobre la situación de las provincias internas de oriente, y del que Reyes Heroles
señala que contiene los gérmenes del futuro federalismo mexicano. Como muestra, basta
citar dos de los párrafos de mayor relevancia del documento que integran, desde entonces,
los conceptos básicos de un sistema federal:
De todo lo expuesto...se demuestra que los vicios del sistema de gobierno de las provincias
internas de Oriente consisten principalmente en no tener en su interior un gobierno superior, y
común, así para lo puramente gubernativo como para lo judicial...Para curar según ha
prometido Vuestra Majestad unos males tan generales como graves, es necesario establecer
en cada provincia una Junta Gubernativa o llámese Diputación de Provincias, a cuyo cargo
esté la parte gubernativa de toda ella, y en cada población un Cuerpo Municipal o Cabildo, que
responda de todo el gobierno de aquel territorio. En todos estos establecimientos no hará
Vuestra Majestad, otra cosa que dar testimonio a la nación de ser consiguiente a los principios
que tiene proclamados sobre la dignidad, libertad y demás derechos del hombre.
Como se observa en el párrafo precedente, Ramos Arizpe, quizás por su experiencia

sacerdotal como párroco en dos ocasiones de pueblos en esa región de oriente de gran
pobreza, así como, por la distancia, olvidados de las autoridades nacionales, tiene la visión
de una descentralización política y administrativa además, de mencionar que se requiere del
establecimiento de una autoridad autónoma en las comunidades anotando como base
fundamental al municipio. Su ideología federalista se refiere a la conformación de una
Federación con integrantes descentralizados y autónomos.
En opinión de Arrioja (1999), algunas de las situaciones que se presentaron durante la última
etapa del período virreinal fueron descentralizando la actividad política y económica, las
cuales, confirman en dónde se encuentran las raíces de lo que años después sería el Estado
Federal. El siguiente párrafo de la obra de Arrioja presenta lo anterior:
La falta de comunicaciones adecuadas durante el periodo colonial, forzó al gobierno central

de la Ciudad de México a otorgar diversas facultades discrecionales en materia de
27
En su obra El liberalismo mexicano. Tomo I. Los orígenes del Fondo de Cultura Económica.
35
Versión 2012
administración pública a las diversas Intendencias en las que política y territorialmente se
dividió el Virreinato de la Nueva España. Inclusive, las distancias, aunadas a la propia falta
de comunicaciones, forzaron la creación de las Capitanías generales de Yucatán y
Guatemala que, para toda clase de efectos prácticos, actuaron como entidades
independientes, puesto que sus vínculos de obediencia hacia el gobierno central fueron
todavía más tenues que los que ataron, o más bien, semi-ataron, a las Intendencias. No en
balde, el principio más célebre que rigió en aquella época para definir las relaciones entre
la Corona Española y el gobierno virreinal por una parte, y entre este último y los gobiernos
de las Intendencias y las Capitanías generales por la otra, fue el de “acátese pero no se
cumpla”, queriendo con ello denotar que las órdenes del poder central, y en teoría superior,
se respetaban formalmente pero a la hora de actuar, sólo se atendía a criterios y
requerimientos locales o regionales.
En los últimos años del período virreinal una singular combinación de factores, entre los
que destacan: la callada pero segura guerra de los piratas ingleses contra los galeotes
españoles que desde y hacia Sevilla transportaban las riquezas de las colonias y los
géneros de comercio de la metrópoli; la invasión napoleónica a España y la consecuente
abdicación del, para decirlo con delicadeza, poco viril monarca Carlos IV (injustamente
inmortalizado por Tolsá en una obra que, sin embargo, es de un imperecedero valor
artístico); y el encarecimiento de los artículos de importación que llegaban al país por
Veracruz y ocasionalmente por Acapulco en la famosa “Nao de China” que, como se sabe,
venia en realidad de Manila; propició el desarrollo, y sobre todo, la descentralización de lo
que sería la primera industria de importancia en la Historia de México: la industria textil.
Las bases tributarias en la época colonial, si bien es cierto que estuvieron primordialmente
encaminadas a lograr el mayor enriquecimiento posible de la Corona Española, también lo
es que se estructuraron en tal forma que permitieron el crecimiento – y hasta una cierta
prosperidad- de las intendencias y ciudades interiores. La Capitanía General de Yucatán,
por ejemplo, llegó a contar con rentas propias respecto de las cuales no tenía que rendir
cuentas al Virrey de la Nueva España. En relación con esto Lucas Alamán, afirma lo
siguiente: “Durante la dominación española, los ramos principales de las rentas públicas
eran los tributos; las alcabalas interiores. Los derechos sobre la plata y oro extraídos de las
minas, conocidos con el nombre de quintos; las utilidades de la Casa de Moneda de Méjico,
única que había, y oficina de apartado anexa a ella; la parte correspondiente al gobierno de
la gruesa decimal, espolios y vacantes de los obispados y canonjías; los artículos
estancados, de los cuales sólo eran de importancia el tabaco, la pólvora y los naipes; la
lotería; el papel sellado; las salinas y otras propiedades nacionales, pues los productos de
las aduanas marítimas eran entonces de poca cuantía, cobrándose los derechos en los
puertos de España.
Por lo tanto, como se aprecia, fue en la última etapa del virreinato que se fueron sentando las
bases, en gran parte económicas, para que el nuevo estado independiente sólo pudiera
existir bajo el régimen de una República Federal.
En el aspecto jurídico, el primer intento de regular un Estado Federal, fue la Constitución

Federal de 1824, con una duración ya mencionada de 12 años, la cual no se debió a que no
fuera un proyecto genuino del país, sino a que el sistema militar se apoderó de la nación,
anulando primero las elecciones presidenciales para el periodo de 1828–1832, con lo que
terminó la posibilidad de mantener un orden constitucional y después, otra causa fue, la
actitud del General Santana, quien fuera el autor principal en la pérdida de más de la mitad
de las tierras y aguas que integraban el territorio nacional.
36
Versión 2012
En este sentido, otra de las personas que contribuyeron de manera importante, además de
Ramos Arizpe, en la conformación de la Constitución de 1824 y por lo tanto, del inicio de la
República Federal en México, fue Fray Servando Teresa de Mier, Noriega y Guerra (1763-
1827) sacerdote dominico que paso gran parte de su vida adulta encarcelado además de ser
enjuiciado por la Inquisición. Fue un gran orador y con grandes conocimientos de la política
que vivió y fue instruido en Europa. Al regresar a México y siendo encarcelado nuevamente
por su rebeldía y grandes discursos en contra de la iglesia católica y el gobierno, es
nombrado en 1820 diputado de la provincia de su natal Monterrey por lo que tiene la
posibilidad de ser liberado y de formar parte del Primer Congreso Constituyente, el cuál
aprobó la Constitución de 1824. Su posición, en relación al sistema de organización del
gobierno mexicano, se refiere a la formación de una Federación con una descentralización
moderada pero incluyente y con cierto grado de autonomía de sus integrantes. Al igual que
Ramos Arizpe, se considera gran promotor del federalismo, o mejor dicho, del sistema
federal mexicano quien por sus elocuentes discursos bien fundamentados y con la
perspectiva europea, logra influenciar al resto de los constituyentes.
En el área hacendaria, la Constitución de 1824 no estableció los principios en materia fiscal,

ni una división de potestades tributarias entre el Gobierno Federal y las entidades
federativas. Se concretó a seguir el camino de las declaraciones generales, así como lo
señaló el artículo 50 fracción VIII que faculta al Congreso para fijar los gastos generales,
establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar
su inversión y tomar anualmente cuentas al gobierno. El artículo 110 fracción V, estableció,
entre las atribuciones del Presidente de la República, la de cuidar de la recaudación y
decretar la inversión de las contribuciones generales con arreglo de las leyes, es decir, todo
se dejó a la voluntad del legislador ordinario, de la legislación secundaria y del poder
presidencial.
Es así, que se confirma que la República Federal se fundó sobre bases de un sistema
recaudatorio limitado, al establecerse de acuerdo con las circunstancias que prevalecían en
esa época. Desafortunadamente al no haberse establecido dentro de la Constitución de 1824
la distribución de competencias en forma detallada, como sucede hasta la fecha, la misma
quedó sujeta a la legislación secundaria28. Los puntos de vista de los constituyentes
Bustamante, Fernández y García, según Arrioja, a pesar de estar fundados en los principios
universales de generalidad, justicia, proporcionalidad, equidad y legalidad tributaria se
desviaron hacia cuestionamientos secundarios de importancia transitoria y circunstancial.
Conformación actual
El Estado Mexicano por su forma de gobierno, se encuentra conformado como una
República representativa, ya que el poder del Estado tiene su origen en el pueblo, que elige a
sus gobernantes para un periodo determinado y en representación del pueblo que mediante
el sufragio ha elegido a sus gobernantes.
Cabe aclarar que existe una diferencia entre los términos Estado y Gobierno. Delgadillo
(1989) define y confirma la diferencia de la siguiente manera: Estado es la organización
política de la sociedad formada por diversos elementos, en tanto que el Gobierno es uno de
los elementos del Estado, integrados por los órganos que ejercen el poder público.
28
En las leyes específicas se establecen las facultades de los distintos órdenes de gobierno tales como la Ley de Coordinación Fiscal y sus
convenios.
37
Versión 2012
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en sus artículos 40 y

49, establece como voluntad del pueblo mexicano el constituirse en una República
representativa, democrática y federal, con un Poder Soberano que se divide en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley
fundamental.
El debate respecto a lo establecido en estos artículos se centra en que, según nociones

tradicionalmente aceptadas por los principales tratadistas de la Ciencia Política, la soberanía
además de poseer las características de expresarse a través de un poder supremo que
dimana del pueblo, es, ante todo, única, indivisible, imprescriptible e inalienable, por lo que
resulta difícil conciliar el concepto de un Estado soberano Federal integrado por
subdivisiones políticas libres y soberanas.
Arrioja (1999), señala que si partimos de la premisa de que la soberanía al ser un poder
supremo, por razones obvias no puede dividirse o fragmentarse entre el Gobierno Federal y
varios gobiernos locales, puesto que desde ese momento mismo en el que se divide o
fragmenta deja de ser un poder supremo, tendremos que llegar a la conclusión de que lo que
las subdivisiones políticas poseen, en un Estado Federal, es una autonomía, tanto política
como administrativa, en lo tocante a su régimen interior, pero no un poder supremo.
Otra característica del Estado Mexicano es su naturaleza democrática, concepto derivado del
griego demos: pueblo y cratos: gobierno, que significa que el ejercicio del poder reside en el
pueblo mismo y que Abraham Lincoln caracterizó como el poder del pueblo, por el pueblo y
para el pueblo.
Dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontramos el

concepto de democracia en el artículo 3ero., fracción I, inciso a que establece esta definición,
no sólo como una estructura jurídica y un régimen político, sino también como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.
Un Estado Federal, por una parte une regiones que poseen autonomía política y
administrativa en cierto grado para la obtención de metas comunes, pero por otro lado no
debe afectar dicha autonomía. El grado de autonomía óptima en los diferentes ámbitos de
gobierno es el punto importante que crea conflicto ya que por la diversidad de características
propias de cada región el Gobierno Federal al buscar el bien común, participa de diferente
manera en cada una de ellas ocasionando ciertas inequidades. Aunque de manera general
en la Constitución se establecen las competencias tributarias de los órdenes de gobierno, su
amplitud ha creado controversias al ser interpretada y su aplicación ha quedado sujeta a las
leyes secundarias. En los siguientes puntos de este capítulo se revisa el marco jurídico de
México en relación al área hacendaria vigente para el año 2011.
38
Versión 2012
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Introducción
Para entender la estructura hacendaria del Sistema Federal Mexicano, es necesario exponer
el marco jurídico que lo regula, partiendo de lo general a lo particular, por lo que en este
punto, se revisa la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente en 2010 en
la parte que integra al área hacendaria. Se inicia con una conceptualización de esta ley
fundamental para después, realizar un análisis de los artículos relacionados al tema.
Concepto de Constitución
Como se mencionó, una de las características de un sistema federal es que requiere de una
ley fundamental que regule y organice el Estado Federal y su relación con la sociedad, la
cual es considerada como la máxima ley en la Federación. Comúnmente se conoce como
Constitución y se conceptualiza, según Ayala Espino (2000) en su Diccionario moderno de la
economía del sector público como:
El conjunto de reglas y leyes de acuerdo con las cuales se organizan y estructuran las
relaciones entre el Estado y la sociedad. La constitución fija las restricciones
institucionales; esto es, delimita lo permitido y lo prohibido, establece los factores
decisivos del pacto o contrato social, y define el tipo de sistema y régimen económico y
político. La constitución contiene reglas prescriptivas - ¿Quién tomará decisiones? -,
reglas proscriptivas - ¿Quién no tomará decisiones? – y reglas numéricas – porcentaje
requerido de apoyo para ganar -. En general una constitución especifica las reglas de
lección colectiva de la sociedad.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) constituye la Ley

Suprema en México y regula dos aspectos; el dogmático, que integra los derechos
fundamentales del hombre tales como las garantías individuales y las obligaciones de los
mexicanos, y el aspecto orgánico, que se encarga de la organización de las funciones del
Estado. En la figura 1 se observa, para el área hacendaria, como se esquematiza la
Constitución.
39
Versión 2012
Figura 1. ESQUEMA DE LA INTEGRACIÓN DE LOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RELACIONADOS AL ÁREA HACENDARIA 2007

CPEUM
Aspecto Dogmático Aspecto Orgánico

Sobre los derechos fundamentales del hombre Se encarga de la organización de las funciones necesarias
Título I. Artículos del 1 al 38 para ejercer el poder político de un Estado. Títulos
Segundo al Noveno. Artículos 39 al 136 (excepto 123,
social)
Derechos,
Art. 31 fracción IV. Es obligación de los mexicanos
aprt SS, Artículo 73, fracción VII y XXIX. El Congreso tiene facultad para
contribuir para el gasto público federal, estatal y municipal
Contr. de establecer contribuciones: Sobre el comercio exterior,
de manera proporcional y equitativa.
mejoras aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, sobre
instituciones de crédito y seguros, sobre servicios públicos,
energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina, cerillos y fósforos,
aguamiel, explotación forestal y cerveza
Federal Estatal Municipal
Artículo 115, fracción IV. La base de la división territorial es el
municipio libre. Los municipios administrarán libremente su
CFF hacienda.
Leyes Leyes
Artículo 117, fracción IV, V, VI y VII. Los estados no pueden, en
LISR hacendarias hacendarias ningún caso: Gravar el tránsito de personas o cosas por su
de los de los territorio, ni la entrada o salida de mercancía nacional o
estados municipios extranjera, ni la circulación o consumo de efectos nacionales o
LIETU extranjeros, ni expedir leyes fiscales en este sentido.
Código Fiscal Código Fiscal Artículo 118, fracción I. Tampoco pueden: Establecer derechos
LIVA de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones
Estatal Municipal
o derechos sobre importaciones o exportaciones.
LIESPS Artículo 124. Las facultades que no están expresamente
ISN, sobre Impuesto concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se
LISTUV hospedaje, local predial, de entienden reservadas a los Estados.
sobre tenencia y adquisición de
uso de vehículos, bienes Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté
LISAN comprendido en el presupuesto o determinado por la ley
sobre premios, inmuebles,
posterior.
enajenación de entre otros.
LIDE vehículos usados, Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las
entre otros mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito
por el territorio nacional, …
CE
IRP
FUENTE. Elaboración propia
En este campo de estudio, la parte que interesa de la Constitución es la referente a la

Organización del Estado con respecto a las facultades impositivas que otorga al Congreso de
la Unión así como, a las entidades federativas y municipios. La estructura de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos se presenta en la figura 2.
40
Versión 2012
ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, 2010
TÍTULOS Artículos
TÍTULO PRIMERO 1 a 38
CAPÍTULO I. De las garantías individuales
CAPÍTULO II. De los mexicanos
CAPÍTULO III De los extranjeros
CAPÍTULO IV De los ciudadanos mexicanos
TÍTULO SEGUNDO 39 a 48
CAPÍTULO I De la soberanía nacional y de la forma de gobierno
CAPÍTULO III De las partes integrantes de la Federación y del territorio nacional
TÍTULO TERCERO 49 a 107
CAPÍTULO I De la división de Poderes
CAPÍTULO II Del Poder Legislativo
CAPÍTULO III Del Poder Ejecutivo
CAPÍTULO IV Del Poder Judicial
TÍTULO CUARTO De las responsabilidades de los servidores públicos 108 a 114
TÍTULO QUINTO De los Estados de la Federación y del Distrito Federal 115 a 122
TÍTULO SEXTO Del trabajo y de la previsión social 123
TÍTULO SÉPTIMO Prevenciones generales 124 a 134
TÍTULO OCTAVO De las reformas de la Constitución 135
TÍTULO NOVENO De la inviolabilidad de la Constitución 136
Los artículos de la CPEUM que contienen las reglas respectivas a las competencias
tributarias correspondientes al Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios,
en lo que corresponde a la organización del Estado, como se observa en la figura 2, son el
124, 131, 73 fracción VII y XXIX, 117 fracciones IV, V, VI y VII y 118 fracción 1. En relación a
la obligación tributaria de los mexicanos, se origina a partir de lo que establece el artículo 31
fracción IV, del capítulo II, del Título Primero Constitucional. El análisis siguiente se realiza
iniciando por este artículo, el 31, y siguiendo con los referentes a la relación
intergubernamental entre los diferentes órdenes de gobierno.
a. Artículo 31
El artículo 31 constitucional establece cuatro obligaciones de los mexicanos que se originan

por el simple hecho de ser mexicano;
I. Hacer que sus hijos concurran a las escuelas y reciban educación preescolar,
primaria y secundaria, además de la militar,
II. Recibir instrucción cívica y militar,
III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional y
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes.
Es esta última obligación la que origina la relación tributaria entre la autoridad competente, ya
sea federal, estatal o municipal y el ciudadano.
41
Versión 2012
De este artículo emana la obligación tributaria que, de acuerdo con Margaín Manatou(1997),
consiste en el vinculo jurídico en virtud del cual el Estado, denominado sujeto activo, exige a
un deudor, denominado sujeto pasivo, el cumplimiento de una prestación pecuniaria,
excepcionalmente en especie.
Existen algunas características que diferencian sustancialmente a la obligación tributaria que

pertenece al Derecho Público de las obligaciones creadas dentro del Derecho Privado. Como
similitud se puede mencionar que en ambas se encuentran dos sujetos; acreedor y deudor y
un objeto. Como características de la obligación tributaria se mencionan las siguientes:
Su única fuente es la Ley (vía Ley, Decreto, Circular, etc.)

El acreedor o sujeto activo es siempre el Estado.
El objeto es único y consiste siempre en dar, el cuál sólo se satisface en efectivo ó
excepcionalmente en especie.
Tiene como finalidad recabar las cantidades necesarias para sufragar el gasto público.
Sólo surge de hechos o actos jurídicos imputables al sujeto pasivo directo.
Responsabiliza al tercero que interviene en el acto, ya sea representante o mandatario
del sujeto pasivo.
De lo anterior, el mismo Margaín Manatou, señala la existencia de una excepción al

considerarse organismos acreedores de créditos fiscales al Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y al Instituto Nacional de Fomento de la Vivienda para los Trabajadores
(INFONAVIT), organismos descentralizados, considerados por sus leyes como organismos
fiscales autónomos, que han recibido el respaldo de los tribunales, el primero para
determinar créditos fiscales y recaudarlos directamente y el segundo para determinar
diferencias pero sin derecho a recaudarlos.
Del artículo 31 fracción IV, surge la necesidad de organizar, en materia hacendaria, a los tres
órdenes de gobierno existentes y establecer las competencias tributarias correspondientes a
cada uno de ellos para ejercer el derecho de imponer y administrar los tributos emanados de
la obligación de los mexicanos a contribuir con el gasto público.
b. Artículo 124
A pesar de que es hasta el Título Séptimo Constitucional, De las prevenciones generales, en

donde se establecen las competencias reservadas a las entidades federativas, es necesario
que sea este artículo el primero en analizarse en relación a los artículos contenidos en la
parte de la organización del Estado, ya que su texto es de aplicación general a lo que
establezca cualquier otro artículo de la Constitución en relación a las competencias
tributarias. El texto del artículo 124, establece lo siguiente:
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales se entienden reservadas a los estados.
Varios autores coinciden en que su texto deriva de la Décima Enmienda efectuada a la

Constitución de los Estados Unidos de América, la cual tenía por objeto resolver las disputas
por motivos de competencia entre el Gobierno Federal y las localidades en ese país. Se
42
Versión 2012
adopta casi textualmente sin considerar las diferencias y tradiciones históricas de centralismo
en México, por lo que fortaleció al Gobierno Federal afectando a las entidades.
El artículo 124, es también conocido como el de las “facultades Implícitas”. Según Arrioja
(1999), se refiere a que las atribuciones que la Carta Magna no confiera a los poderes
federales, implícitamente podrán ser ejercidas por los de las entidades federativas. De ahí el
incesante proceso de reformas al que, particularmente en los últimos años, ha estado sujeta
nuestra Ley Fundamental, con el objeto de ampliar en la mayor medida posible la esfera de
facultades de la Federación.
El punto medular y más confuso del artículo 124 es que la Constitución no aclara cuáles son
las facultades concedidas a los funcionarios federales.
En 1925 y 1932 fueron convocadas la Primera y Segunda Convención Nacional Fiscal29 en

donde se elaboraron diversos proyectos con el objeto de establecer un sistema de
competencia constitucional entre el Gobierno Federal y las entidades federativas, aunque
sólo llegaron a eso, proyectos no aprobados.
Arrioja (1997), en su libro Derecho Fiscal, cita parte de la Exposición de Motivos de la

iniciativa enviada al Congreso de la Unión por el Presidente Lázaro Cárdenas en 1936, en
donde el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Eduardo Suárez, expresa el caos de la
organización fiscal por la falta de elementos para poder aplicar correctamente la regla
contenida en el artículo 124 y que a continuación se transcribe por dar sustento a la reforma
de la fracción XXIX del artículo 73 que entró en vigor en 194330:
En nuestro régimen constitucional, salvo en aquellas materias en las que el Congreso de la

Unión puede legislar privativamente, se encuentra una amplia concurrencia de la
Federación y de los Estados para imponer contribuciones, lo que ocasiona frecuentemente
la coexistencia de gravámenes sobre una misma fuente de imposición. Además, no sólo
diversos impuestos gravitan sobre igual fuente – lo que en sí mismo es un mal – sino que ni
siquiera esas exacciones se establecen con un único propósito, porque las leyes fiscales de
la Federación y de los Estados se fundan en distintos principios y se expiden con diversos
propósitos; y, lo que es más grave aún, de Estado a Estado la legislación hacendaria varía,
provocándose lamentablemente verdaderas guerras económicas entre uno y otro,
destructoras del desarrollo de la nación, en vez de legislarse con la unidad de criterio que
requiere el desenvolvimiento integral de la República…
Tengo la creencia firme de que ha llegado el momento de que sin destruir las facultades
emanadas de la soberanía local para la organización financiera de los Estados, se
modifiquen las bases de libre imposición, adoptadas por copia inadaptable a México, de la
Constitución norteamericana, porque si en los Estados Unidos de América era una realidad
la existencia de entidades plenamente autónomas, con vida independiente y propia, y el
problema que se ofrecía al crearse la Federación era el de hacer nacer viable una unión que
se creía débil; en nuestro País, al contrario, en los días siguientes a la desaparición del
Imperio de Iturbide, el problema que debió plantearse y que ha sido origen de muchas
tragedias de la historia mexicana, fue el de inyectar vitalidad a las descentralizaciones
estatales del territorio patrio, que adquirirían soberanía interior después de un rudo
centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos. Para fortalecer a los Estados es
necesario entregarles ingresos propios; participaciones y contribuciones exclusivas que les
29
Se ampliarán los objetivos de las convenciones nacionales fiscales en el capítulo tres de este texto.
30
El texto se cita sin modificaciones ni correcciones de redacción.
43
Versión 2012
aseguren rendimientos regulares y bastantes a cambio de restringir la concurrencia
tributaria, que es el efecto inmediato de la libre imposición y que provocan la
improductividad de los gravámenes fiscales.
Esta iniciativa Presidencial expuso los problemas que ocasiona un sistema mal definido,
poco claro y preciso de potestades tributarias ya que un sistema de libre imposición a lo que
conduce es a la concurrencia fiscal. Su objetivo era sustituir el principio del artículo 124 de
las facultades implícitas por un sistema constitucional de potestades tributarias bien definido
y, sobre todo, claro. El Congreso de la Unión no dio trámite alguno a la iniciativa del
Ejecutivo.
Es hasta 1943, que lo establecido en el artículo 124 es más claro con la reforma del artículo
73 fracción XXIX, de acuerdo con lo siguiente.
c. Artículo 73 fracciones VII y XXIX
El artículo 73 constitucional establece las facultades del Congreso de la Unión que en

relación a las impositivas se encuentran en la fracción VII y XXIX del mismo de la siguiente
manera:
ARTÍCULO 73. - El Congreso tiene facultad:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;
XXIX-A. Para establecer contribuciones:
1. Sobre el comercio exterior;
2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales
comprendidos en los párrafos 4to y 5to del artículo 27;
3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados
directamente por la Federación; y
5. Especiales sobre:
a. Energía Eléctrica;
b. Producción y consumo de tabacos labrados;
c. Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d. Cerillos y Fósforos;
e. Aguamiel y productos de su fermentación;
f. Explotación forestal; y
g. Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales,

en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el
porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto
sobre energía eléctrica.
Con la reforma a la fracción XXIX del artículo 73, parecía que quedaba resuelto el problema
que causaba la imprecisión del artículo 124 ya que se entiende que la imposición de
gravámenes sobre cualquier fuente de ingresos distinta a las enumeradas en la modificación,
es reservada a la potestad tributaria de las entidades federativas o municipios, en su caso.
44
Versión 2012
Esta modificación no incluyó los impuestos más importantes de la hacienda Federal: El
Impuesto Sobre la Renta y El Impuesto al Valor Agregado. El jurista Margáin Manatou,
comenta que en la fracción XXIX se enumeran determinadas fuentes impositivas que sólo
pueden ser gravadas por la Federación, pero sin que ello signifique que está impedida para
gravar otras fuentes, en cuanto sea necesario para cubrir los gastos públicos, en los términos
de la fracción VII del mismo artículo constitucional; en otras palabras, que si las
contribuciones que se establecen gravando las fuentes que consigna la citada fracción XXIX
no son suficientes para cubrir el presupuesto, entonces la Federación puede concurrir con los
Estados, afectando otras fuentes, hasta obtener los recursos suficientes.
Esta tesis es plenamente aceptada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de

acuerdo con la siguiente jurisprudencia:
Es inexacto que la fracción XXIX del Artículo 73 constitucional limite a la VII del mismo
precepto, que faculta al Congreso a imponer contribuciones que sean necesarias para
cubrir el presupuesto. No puede considerarse como lo es la enunciada en la referida
fracción XXIX del Artículo 73, como una limitación al congreso de la Unión para establecer
los impuestos aun federales que sean indispensables para cubrir el gasto público. 31
Como resultado de la aplicación de lo establecido en los artículos 124 y 73 fracción VII y

XXIX, se puede afirmar que la competencia fiscal del Gobierno Federal es tan amplia que
prácticamente no existe algún recurso económico generado en el país que no pueda ser
objeto de un gravamen federal.
d. Artículo 117 fracciones IV, V, VI y VII y artículo 118 fracción I
Por otro lado, la Constitución en sus artículos 117 fracciones IV, V, VI y VII y 118 fracción I,
establecen a las entidades federativas y al Distrito Federal, prohibiciones en materia tributaria
que apoyan nuevamente el centralismo fiscal. Se transcribe el texto de los artículos referidos
en las fracciones relacionadas.
ARTÍCULO 117. Los estados no pueden, en ningún caso:

IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;
V. Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio,
ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera;
VI. Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o
extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por
aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija
documentación que acompañe la mercancía;
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que
importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la
procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que
estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de
la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta
procedencia;
ARTÍCULO 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
31
Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación. Sexta época. Volumen XXVI, Primera Parte. Pag. 35
45
Versión 2012
I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer

contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones;
e. Artículo 131.
El artículo 131 constitucional, se refiere a la facultad privativa del Gobierno Federal para
gravar las mercancías que se importen o exporten, o que transiten por el territorio nacional
así como, la regulación o prohibición de circulación de en el interior de la República de toda
clase de efectos independientemente de su procedencia. En este sentido, queda claro que
las actividades de comercio exterior, así como el régimen tributario así como, su
administración y recaudación es facultad exclusiva del Gobierno Federal.
Estos artículos, el 117, 118 en las fracciones citadas y 131, limitan los gravámenes al
comercio exterior e interior al orden Federal. El antecedente que originó y promovió lo que
aquí se establece se remonta a finales del siglo XIX, durante el gobierno del Presidente
Porfirio Díaz a través de una reforma constitucional elaborada por los entonces Secretarios
de Hacienda y Crédito Público Manuel Dublán y José Ives Limantour la cual entró en vigor el
1 de julio de 1896. El objetivo de dicha reforma era acabar con el sistema de impuestos
alcabalatorios y de aduanas interiores que existía desde los tiempos de la colonia.
Tomado del historiador Daniel Cosio Villegas (1985) de su libro Historia Moderna de México,
se citan los hechos existentes en materia fiscal que prevalecían durante el porfiriato:
Sintiéndose, en efecto, independientes, cada una de las entidades federativas amplió más
sus facultades impositivas y, para ello, no vacilaron siquiera en tomar como modelo la
legislación federal. Así aparecieron en cada una, leyes, reglamentos y procedimientos
fiscales, sin preocuparse de las leyes y reglamentos de los otros. Surgieron las invasiones
recíprocas que estorbaban e impedían el desarrollo del comercio y de la industria, dando
lugar a un cúmulo de exigencias y procedimientos derivados de la diversidad de cuotas y
formalidades a que eran obligados los comerciantes. Todo ello concluyó en crear una
verdadera confusión general.
A mediados del siglo XIX, el diputado Francisco Zarco, alertó a sus colegas en el Congreso
Constituyente de 1857 acerca de la gravedad de la situación explicando lo absurdo que era
la aplicación de tantas y distintas leyes por las entidades a las actividades de comercio
interior que lo único que ocasionaban era mantener una situación de crisis en la agricultura y
en la industria. Se menciona, desde entonces, que a las trabas de guías y tornaguías y todas
las molestias fiscales, hay que añadir que no gravitan sobre el capital ni el rédito, sino sobre
los consumos. En vano se quiere gravar el producto, el impuesto lo paga siempre el
consumidor.
A pesar del conocimiento de esta situación desde 1857, la guerra de reforma, la intervención
francesa, el imperio de Maximiliano de Habsburgo y la inestabilidad de la República
Restaurada, no fue hasta la consolidación del Gobierno de Porfirio Díaz (1884-1911) y con la
reforma de los artículos 117 y 118, que las alcabalas y las aduanas interiores, que existieron
por más de tres siglos, desaparecieron de todo el territorio nacional.
46
Versión 2012
Fue correcta, desde el punto de vista económico y comercial, la terminación de dichos
impuestos, pero el Gobierno Federal, con su política de equilibrio presupuestal, negociación
de su deuda pública y abolición de alcabalas, acaparo todas las fuentes gravables, siendo los
impuestos indirectos su fuente principal, restando importancia a las entidades.
En la Hacienda Federal, existe una doble competencia tributaria; la expresa y la tácita. En la

primera, se le permite imponer tributos en forma exclusiva sobre el comercio exterior,
aprovechamientos y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos
cuarto y quinto del artículo 27 Constitucional, instituciones de crédito y seguros, servicios
públicos concesionados, especiales (artículo 73, XXIX numeral 5) y tonelaje y maniobras
portuarias. En la tácita, se le otorga el derecho de gravar cualquier otra fuente de riqueza
disponible cuando sea necesario para cubrir el presupuesto federal.
En el caso de las entidades federativas, se considera una competencia derivada, ya que sólo
pueden establecer tributos sobre aquellas fuentes no consideradas contribuciones federales,
corriendo el riesgo de perderlas en el momento en que el Congreso de la Unión decida
destinarlas al Gobierno Federal.
La tesis jurisprudencial del Semanario Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

(1965) resume esta situación al señalar que la Constitución General no opta por una
delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue
un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia
contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículo
73, fracción VII, y 124); b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados mediante la
reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracción
XXIX); c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117,
fracciones IV, V, VI y VII y 118)
Hasta 2007, las competencias tributarias establecidas en la Constitución no se han

modificado y se percibe, derivado de los artículos de referencia, un sistema residual que
otorga preferencia a la centralización de facultades impositivas al Gobierno Federal. Ahora
bien, la razón principal no debe limitarse a una cuestión jurídica sino a integrar algunos
aspectos funcionales y prácticos como lo son las funciones propias del Estado en relación a
la redistribución, asignación y estabilización de los recursos financieros del país.
47
Versión 2012
Capítulo cinco
LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
Introducción
La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación son aprobados
anualmente por el Congreso de la Unión y en ellos se establecen los montos de los ingresos
totales que espera recibir el Gobierno Federal así como, en el presupuesto de Egresos, la
asignación de recursos durante un ejercicio fiscal. En el caso de los ingresos del Gobierno
Federal que se participan a las entidades federativas, la Ley de Ingresos de la Federación
contiene los montos totales estimados de los ingresos por contribuciones que integran la
Recaudación Federal Participable, la cual sirve como base para el cálculo de los recursos
que se distribuyen entre las entidades federativas y en el Presupuesto de Egresos de la
Federación se establece en qué partidas se asignarán estos recursos ya sea a través de
participaciones, aportaciones, programas federales u otros.
En los siguientes puntos se presenta el concepto, fases y objetivos del presupuesto público32,
así como los artículos que integran lo referente a los ingresos y gasto federal para las
entidades federativas tanto de la Ley de Ingresos de la Federación como del Presupuesto de
Egresos de la Federación con el objetivo de presentar el esquema de distribución de los
mismos entre los integrantes de la Federación.
Concepto de presupuesto público

El presupuesto es un documento jurídico financiero que contiene una estimación anticipada,
generalmente anual de los ingresos y egresos del gobierno, necesarios para cumplir con los
propósitos de la planeación a corto, mediano y largo plazo, expresados en un plan operativo
básico, el cual tiene como propósito la ejecución de las decisiones de las políticas públicas
del Estado. En el caso de México, al documento que contiene el presupuesto de ingresos del
Gobierno Federal se le denomina Ley de Ingresos de la Federación y al relacionado con la
asignación de recursos, Presupuesto de Egresos de la Federación.
Debe considerarse que el presupuesto público expresa tres perspectivas fundamentales:
• Piedra angular de la relaciones políticas entre los poderes del Estado.

• Expresión numérica y orgánica de la orientación que da el Gobierno a las políticas
públicas.
• Expresión del programa económico del Estado para un periodo de tiempo
determinado.
Las cuales, derivan en tres características propias de cualquier presupuesto público: (i) Es
una herramienta de política económica; (ii) Es una expresión clara de las relaciones entre los
agentes del proceso económico, político y social y (iii) Es un documento que expresa la
voluntad jurídica de los poderes del Estado.
32
Lo referente a las generalidades de presupuesto público se tomó del Trabajo Preparatorio 1 de la Primera Convención Nacional
Hacendaria celebrada en 2004 ya que se trata de una conceptualización elaborada por especialistas en el área con la participación de
representantes de las entidades federativas que integra en forma resumida las principales características que para efectos de la presente
investigación son necesarias.
48
Versión 2012
La política económica considera como objetivos de corto, mediano y largo plazo, el empleo,
la estabilidad, el crecimiento y la redistribución, sin embargo para cumplir con estos objetivos
requiere de medios que le permitan cumplir con sus propósitos fundamentales. Actualmente
la política económica presenta un desplazamiento de un acento en los recursos utilizados a
un escenario predominante en donde la característica fundamental es el establecimiento de
los objetivos a cumplir con recursos limitados.
Este desplazamiento propone al presupuesto como un instrumento de gestión en la

asignación de recursos y de ordenamiento de políticas públicas en el marco de una
programación de mediano plazo, lo que rompe con la visión estática del principio de
anualidad del presupuesto tradicional y establece la necesidad de priorizar el proceso de
asignación, buscando la obtención de mayor eficiencia y eficacia en el ejercicio del gasto
público.
Bajo este supuesto, la actividad presupuestaria consiste en la revisión de dicho programa,

mismo que puede ser modificado en virtud de las circunstancias; de nuevas actuaciones o de
la necesidad de corregir en cada ejercicio las desviaciones producidas en el ejercicio
presupuestario del año anterior, con miras en una planeación de largo plazo. Ello exige el
cumplimiento de los objetivos de la planeación de una ejercicio y otro, requiriendo de una
correcta operación de los sistemas de contabilidad, evaluación del desempeño, control y
fiscalización en el ejercicio del gasto público, bajo un enfoque de resultados.
Adicionalmente, los objetivos de política económica plantean el reto del equilibrio

presupuestario como una condición esencial para mantener un buen ritmo de crecimiento
económico, ya que esta política genera mayor credibilidad y confianza entre los agentes
económicos y por tanto garantiza que el crecimiento económico se sostenga.
Ello obliga a que la política presupuestaria sea diseñada bajo la consideración de los
siguientes elementos:
• Limitar la posibilidad de acudir al déficit como fuente de financiamiento de forma

más o menos estricta, generalmente con restricciones de crecimiento del gasto
público.
• Limitar las posibilidades de crecimiento del endeudamiento.
• Regular la aplicación de posibles excedentes de ingresos y la creación de fondos
de reserva para contrarrestar los cambios del ciclo.
En la práctica, en el proceso presupuestario lo importante, desde la perspectiva política, es

conocer e identificar las fuerzas que lo moldean, las necesidades y la información que
desean tener quienes participan en la función pública.
Se identifican cuatro fases a través de las cuales se expresa esta relación de competencias
entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo en el proceso presupuestario así como, las
relaciones intergubernamentales entre ámbitos de gobierno a través de dicho proceso:
• La fase de preparación y elaboración del presupuesto que esta coordinada de

manera fundamental por el Poder Ejecutivo del Gobierno Federal.
49
Versión 2012
• La fase de aprobación del presupuesto, la cual se desarrolla en la arena política
del Poder Legislativo Federal al que le corresponde la parte fundamental de
competencias en este proceso.
• La fase de ejecución del gasto público autorizado en el presupuesto

corresponde al ámbito de competencias del Poder Ejecutivo y de los gobiernos
de las entidades federativas.
• La fase de fiscalización le corresponde al Poder Legislativo Federal, coordinado

conjuntamente con los poderes legislativos de los gobiernos de las entidades
federativas.
Sin embargo, existen una serie de interacciones e interrelaciones en todo el proceso

presupuestario, que implica que poderes del Gobierno Federal y de las entidades federativas,
intervengan de alguna forma en todas sus fases, en alguna con mayores facultades y en
otras con menores. Es así, que siguiendo el objetivo del presente capítulo el siguiente
apartado se limitará a exponer las características de los documentos que integran el
presupuesto de ingresos y egresos del Gobierno Federal sin considerar el aspecto político
del mismo.
Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para el ejercicio fiscal 2007

La Ley de Ingresos de la Federación de México para el 2007 se compone de 31 artículos
divididos en cuatro capítulos y doce artículos transitorios. En el artículo 1 se establecen los
montos de los Ingresos Totales que el Gobierno Federal estima obtener durante un ejercicio
fiscal. Asimismo, en el capítulo II, el artículo 7 establece las obligaciones de PEMEX en
relación a la forma en que tributara ya sea por impuestos, derechos, aprovechamientos e
ingresos excedentes que obtenga durante el ejercicio fiscal.
El capítulo III establece facilidades administrativas y estímulos fiscales a los contribuyentes

que se consideran de aplicación general independientemente de lo que establezca la ley
específica. El capítulo IV se refiere a la transparencia y rendición de cuentas que establece la
normatividad para que el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, informe oportunamente y de acuerdo con los lineamientos establecidos en la LIF, de
los ingresos que obtiene. En la figura 1 se muestra la estructura de la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal 2007.
Figura 1. ESTRUCTURA DE LA LEY DE INGRESOS DE LA

FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007
CAPÍTULO ARTÍCULO
De los ingresos y el endeudamiento
I público
1a6
De las obligaciones de Petróleos

II Mexicanos
7
De las facilidades administrativas y

III estímulos fiscales
8 a 22
De la información, la transparencia y la
IV evaluación de la eficiencia recaudatoria, 23 a 31
la fiscalización y el endeudamiento
Primero a
Transitorios
duodécimo
FUENTE: Elaboración propia con datos de la LIF 2007
50
Versión 2012
Como se observa en la figura 1 es el capítulo I el que integra lo relacionado con los ingresos
y el endeudamiento público, es así, que en el siguiente punto se analiza el artículo 1 del
capítulo I, que contiene los montos por concepto de los ingresos que estima obtener el
Gobierno Federal.
Artículo 1.
El artículo 1 de la LIF establece los ingresos que el Gobierno Federal estima obtener en el
ejercicio fiscal que corresponda. Para el año 2007, se presupuestaron Ingresos Totales por
$2´260,412.5 millones de pesos, los cuales se integran proporcionalmente de acuerdo con la
estructura que se presenta en la figura 2. Cabe mencionar que la proporción de los diferentes
ingresos en relación al total solo se mantiene para el ejercicio 2007, aunque, con base en el
comportamiento histórico de los mismos puede utilizarse como una referencia que se
mantiene prácticamente constante.
Figura 2. ESTRUCTURA DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE

INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA 2007
A. INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL 67%
I IMPUESTOS 66%
II CONTRIBUCIONES DE MEJORAS 0.00%
III DERECHOS 31%
CONTRIBUCIONES NO COMPRENDIDAS EN LAS

FRACCIONES PRECEDENTES CAUSADAS EN
IV EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 0.10%
PENDIENTES DE LIQUIDACIÓN O DE PAGO
V PRODUCTOS 0.51%
VI APROVECHAMIENTOS 3%
B. INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS 32%
INGRESOS DE ORGANISMOS Y
VII EMPRESAS. PEMEX, CFE, LFC, IMSS 81.15%
e ISSSTE
APORTACIONES DE SEGURIDAD
VIII 18.85%
SOCIAL
C. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS 1%
INGRESOS DERIVADOS DE
IX 100%
FINANCIAMIENTOS
FUENTE: Elaboración propia con datos de la LIF 2007
Debe observarse que la proporción del Apartado A. Ingresos del Gobierno Federal asciende
al 66% del total de los ingresos estimados para el ejercicio, lo cual tiene una importancia
relevante para las entidades federativas, ya que es de este apartado que se conforma la
51
Versión 2012
Recaudación Federal Participable (RFP). El Apartado B. Ingresos de Organismos y
Empresas representa el 32% de los ingresos totales, pero al mismo tiempo se asignan
recursos para la operación de estos organismos y empresas por aproximadamente el 31.83%
de acuerdo con el PEF 2007 (figura 4), por lo que los ingresos de estos organismos pueden
considerarse como etiquetados o con una finalidad determinada.
Al realizar el análisis de la conformación de los ingresos federales, se observa, que la

principal fuente de ingresos del Gobierno Federal disponibles para cubrir las necesidades de
gasto de la administración central y de las entidades federativas, son los impuestos y en
segundo lugar los derechos, es decir, existe una dependencia en la función recaudatoria del
Gobierno Federal que pudiera modificarse, positiva o negativamente, si se descentralizaran
estas funciones a las entidades federativas. Por otro lado, resulta necesario, analizar como
se asignan dichos ingresos a los diferentes rubros del gasto publico, para lo cual, en el
siguiente punto se presenta la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF).
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)

El PEF integra, como se mencionó, la asignación de los Ingresos Totales del Gobierno
Federal que se establecieron en la LIF a cada uno de los componentes del gasto público. El
presupuesto se divide en Ramos y estos a su vez, en Gasto Programable y Gasto no
Programable.
El Gasto Programable es la asignación de recursos que desde el inicio del ejercicio se

determina y espera no ser modificado. El Gasto no Programable, es aquel que depende del
logro de la estimación de los Ingresos Federales y se modifica sí disminuye o aumenta la
recaudación de dichos recursos durante el ejercicio. Por una parte, la figura 4 muestra la
estructura del PEF que integra Títulos, Capítulos y artículos. Una característica singular del
PEF es que debido a su vigencia anual, los criterios y reglas que regulan el ejercicio del
gasto pueden variar cada ejercicio, lo que resulta complejo en su comprensión y operación.
En los últimos años, las modificaciones principales se han referido a temas sobre
transparencia y rendición de cuentas, así como a vigilancia y racionalización del gasto en el
ejercicio del presupuesto aprobado a través de la Secretaría de la Función Pública y de la
Auditoria Superior de la Federación, aunado a partir de 2007 con lo que establece la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)33.
Además de lo se establece en el PEF para cada ejercicio fiscal, en los últimos años se han
obtenido ingresos excedentes derivados principalmente del aumento en las exportaciones de
petróleo. Estos ingresos excedentes, no se contemplan en la distribución de recursos del
PEF, aunque el tratamiento de los mismos existe y se establece en la LFPRH. La figura 3
muestra la estructura del PEF para el ejercicio fiscal 2007.
33
La LFPRH entró en vigor el 1 de abril de 2006. En 2007 se modificó integrando algunos aspectos que contenía tanto la LIF como el PEF
específicamente en lo referente a la información, evaluación , transparencia y rendición de cuentas.
52
Versión 2012
Figura 3. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL

EJERCICIO FISCAL DE 2007
TÍTULO CAPÍTULO ARTÍCULO
I De las asignaciones del presupuesto de egresos de la Federación
I Disposiciones generales 1y2

II De las erogaciones 3a5
III De las entidades de control directo 6a8
II Del federalismo
Capítulo único 9 y 10
III De los lineamientos generales para el ejercicio fiscal
I Disposiciones generales 11 a 14
De las disposiciones de austeridad, mejora y
II 15 a 18
modernización de la gestión pública
III De los servicios personales 19 a 22
IV De las adquisiciones y obras públicas 23
V De la inversión pública 24
IV De las reglas de operación para programas
De la transparencia y evaluación de los programas sujetos

I 25 y 26
a reglas de operación
De los criterios generales para programas específicos

II 27 a 35
sujetos a reglas de operación.
TRANSITORIOS Primero a Vigésimo
ANEXOS 1 a 21C
FUENTE: Elaboración propia con datos del PEF 2007
En la figura 4 se presenta la integración del Anexo 1 del Presupuesto de Egresos de la

Federación para 2007 y su distribución porcentual por Ramo. Los renglones que representan
la asignación de recursos a las entidades federativas, se observa en los Ramos 28 y 33
principalmente, ya que a través de los ramos administrativos las entidades federativas
obtienen recursos que ejercen directamente las dependencias estatales tales como
educación, salud, turismo, etc. Al igual que la LIF, los importes que el PEF asigna a cada
partida varía por ejercicio dependiendo de la política de gasto que apruebe el Congreso de la
Unión. No existe limitante en cuanto a las reasignaciones de gasto entre un ejercicio y otro,
depende de la aprobación de las mismas.
53
Versión 2012
Figura 4. ESTRUCTURA DEL ANEXO 1 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA 2007
A. RAMOS B. RAMOS D. ENTIDADES SUJETAS A CONTROL

1.81% 24.09% C. RAMOS GENERALES 51.07% 31.83%
AUTÓNOMOS ADMINISTRATIVOS PRESUPUESTARIO DIRECTO
GASTO PROGRAMABLE GASTO PROGRAMABLE GASTO PROGRAMABLE GASTO PROGRAMABLE
Aportaciones a
19 16.49%
Seguridad Social
ISSSTE, IMSS, CFE, LFC y
93.00%
Provisiones Salariales y PEMEX CONSOLIDADO
23 4.43%
Económicas
Previsiones y
Aportaciones para los
25 Sistemas de Educación 3.43%
Básica, Normal, GASTO NO PROGRAMABLE
Tecnológica y de Adultos
Costo financiero que se distribuye

Aportaciones Federales
El Poder Legislativo: para erogaciones de: Comisión
33 para Entidades 28.54% 14.11%
Cámara de Senadores, El Poder Ejecutivo, en total 24 Federal de Electricidad y PEMEX
Federativas y Municipios
Cámara de Diputados y la dependencias: Presidencia de la CONSOLIDADO
Auditoría Superior de la República, Gobernación,
Federación, el Poder Relaciones Exteriores, Hacienda y
Judicial: Suprema Corte Crédito Público, Defensa GASTO NO PROGRAMABLE
de Justicia de la Nación, Nacional, Agricultura, Ganadería,
24 Deuda Pública 15.90%
Consejo de la Judicatura Desarrollo Rural, Pesca y
Federal y el Tribunal Alimentación, Comunicaciones y
Electoral del Poder Transportes, Econ Participaciones a
Judicial de la Federación 28 Entidades Federativas y 27.85% RESTA POR CONCEPTO DE
Municipios SUBSIDIOS, TRANSFERENCIAS
Y APORTACIONES A
Erogaciones para las SEGURIDAD SOCIAL INCLUIDAS
Operaciones y EN EL GASTO DE LA
29 0%
Programas de ADMINISTRACION PÚBLICA 8.00%
Saneamiento Financiero FEDERAL CENTRALIZADA Y QUE
CUBREN PARCIALMENTE LOS
PRESUPUESTOS DE LAS
Adeudos de Ejercicios
30 1.03% ENTIDADES A QUE SE REFIERE
Fiscales Anteriores
EL RAMO D.
Erogaciones para los

Programas de Apoyo a
34 2.33%
Ahorradores y Deudores
de la Banca
FUENTE: Elaboración propia con datos del PEF 2007
Básicamente, el objetivo tanto de la Ley de Ingresos de la Federación como del Presupuesto

de Egresos de la Federación, es señalar, para el ejercicio que corresponda, la manera en
que el Gobierno Federal obtendrá los recursos y en que se asignarán los mismos. Ambos
documentos mantienen cierto grado de complejidad en su operación y cada año al tratar de
incluir la política financiera y regulatoria del Estado, se convierte en un documento muy
amplio y sobre todo, de gran discusión.
54
Versión 2012
Capítulo seis
LA COORDINACIÓN FISCAL
Introducción
La Constitución, como se mencionó en el punto precedente, establece las competencias tributarias en
los distintos órdenes de gobierno de México, aunque faculta implícitamente al Gobierno Federal a
mantener la totalidad de las facultades impositivas si así fuera necesario para cubrir sus necesidades
de gasto. Aún así, en las últimas décadas del siglo XX, y como respuesta a la necesidad de
incrementar la recaudación a nivel nacional y cubrir los requerimientos de ingresos de los órdenes
estatal y municipal, se implementó un sistema de coordinación que regula la relación
intergubernamental en esta materia y que en cierto grado compensa la centralización de facultades
derivada de la interpretación constitucional a través de un esquema de participaciones condicionado a
la modificación del marco jurídico regulatorio estatal y municipal.
En los siguientes puntos se presentan el concepto de coordinación fiscal, el análisis del ordenamiento
que regula al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la evolución histórica del mismo, la revisión
del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y del Convenio de
Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal que complementan este esquema de
coordinación intergubernamental.
Concepto
La coordinación fiscal se refiere a un esquema que regula, en materia hacendaria, las relaciones
intergubernamentales entre los tres ámbitos de gobierno que existen en México: federal, estatal y
municipal. El objetivo principal de la coordinación fiscal en sus orígenes, fue incrementar la
recaudación de contribuciones en todo el país ya que al realizarla cada entidad de manera
independiente, los resultados eran bajos en relación a la recaudación potencial que existía.
En palabras de Colmenares (1999) la coordinación fiscal establece como principio la separación de

fuentes impositivas entre el gobierno federal y los estados, con el fin de dotar de eficiencia a la
administración tributaria en escala nacional, compensar las desigualdades regionales en la
distribución de recursos y aumentar la calidad de servicio público y de oportunidades de desarrollo,
complementando los esfuerzos de los diferentes órdenes de gobierno.
Desde un punto de vista jurídico, el de Arrioja (1999), la coordinación fiscal se define como la
participación proporcional que, por disposición de la Constitución y de la ley, se otorga a las
entidades federativas y a los municipios en el rendimiento de un tributo federal en cuya recaudación y
administración han intervenido por autorización expresa de la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público.
En este sentido, efectivamente, la intervención de las esferas estatal y municipal en la cuestión

tributaria ha sido menos práctica debido a consideraciones relacionadas con la eficiencia en las
funciones de recaudación y control de la administración local y por la necesidad del Gobierno Federal
de disminuir las desigualdades regionales. El desarrollo económico de las regiones del país fue
marcando diferencias enormes entre una región y otra, privilegiando a algunas de ellas a costa del
bajo desarrollo de las otras. Las diferencias entre regiones, destacando la región norte de la sur,
derivan del desarrollo económico en relación al mercado internacional, infraestructura e inversión
extranjera que impactan directamente en la generación de recursos tributarios y, por lo tanto, en la
recaudación potencial de cada región.
Esta es la principal razón del porqué la recaudación de los principales impuestos, como el Impuesto
Sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado y algunos especiales, estén bajo la responsabilidad
del Gobierno Federal, es decir, es un motivo de redistribución de recursos hacia las entidades
55
Versión 2012
federativas de acuerdo a sus necesidades de presupuesto. Debe suponerse que además, el
Gobierno Federal, recauda con mayor eficiencia que las entidades federativas, por lo que el monto de
la recaudación es mayor y la distribución hacia las entidades, también. En la figura 1 se puede
apreciar el objetivo de la coordinación fiscal y los medios que se utilizan para alcanzarlo.
Figura 1. Objetivo de la Coordinación Fiscal y medios para alcanzarlo

Coordinación Fiscal
Gobierno Federal Entidades federativas
suscriben
Convenio de adhesión al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Suspensión de algunos gravámenes

locales a cambio de participar de la
recaudación federal. (evitar la Coordinación en derechos
concurrencia impositiva)
Convenio de Colaboración
Participación en la operación, Administrativa en Materia Fiscal
organización y mejoramiento de la Federal (CCAMFF)
coordinación fiscal a través de los
Organismos del SNCF
OBJETIVO
Eficientar la recaudación nacional a través de la administración Federal y, opcionalmente,
de la colaboración administrativa de las entidades federativas.
Antecedentes
Las Convenciones Nacionales Fiscales celebradas en 1925, 1932 y 194734 apuntaron como
soluciones la coordinación en materia impositiva y el establecimiento de un régimen de
participaciones a los estados y municipios en el rendimiento de diversos impuestos federales. De la
primera convención no surgió ninguna modificación. En la segunda, surgieron las bases de la reforma
a la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, además de que algunos impuestos relacionados con
la propiedad del suelo quedaron de manera exclusiva en las entidades federativas y otros, como el
Impuesto Sobre la Renta a las personas morales, habrían de ser gravados sólo por el Gobierno
Federal. Según Colmenares (1999) en 1942 se da una reforma constitucional que establece lo que
constituiría la espina dorsal del Sistema de Coordinación Fiscal de nuestros días, esto es, las
participaciones a las entidades federativas en el rendimiento de algunos impuestos federales, los
especiales que en ese momento estaban reservados a este orden de gobierno.
En esos mismos años, cerca de la mitad de las entidades federativas habían derogado los impuestos
locales a la compraventa a cambio de una participación del 40% de la recaudación total del impuesto
federal, aunque el rendimiento del impuesto era bajo en relación con lo recaudado en el resto de las
entidades. Asimismo, se ofrecía como incentivo un aumento en el porcentaje de participación que
recibirían las entidades federativas, lo cual significaba un incremento del 50% en relación con lo
percibido anteriormente por las entidades ya coordinadas.
34
La celebración de estas tres convenciones son el principal antecedente de la necesidad de coordinar a los tres ámbitos de gobierno en
esta área. En el 2004, 57 años después, se retoman los objetivos de las Convenciones Nacionales Fiscales y se celebra la Primera
Convención Nacional Hacendaria con resultados positivos aunque no definitivos. En realidad, lo que se logró fue el inicio de un dialogo
olvidado entre los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal.
56
Versión 2012
En la tercera Convención, en 1947, surgió la creación del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM)
que sustituiría a un gran número de impuestos federales y estatales al comercio y a la industria. Al
mismo tiempo y debido a esto, las entidades federativas cobraban una tasa adicional de hasta 1.2%,
además de recibir el 10% sobre la participación existente en otros impuestos federales. En la figura 2
se esquematizan los propósitos y logros de las Convenciones Nacionales Fiscales previas a 1980.
La Coordinación tardó varios años en implementarse y es hasta 1972 cuando la primera entidad
federativa, Chihuahua, se coordina con el Gobierno Federal con el Impuesto Sobre Ingresos
Mercantiles con facultades que van desde la recaudación hasta la fiscalización. Poco a poco,
algunas otras entidades se coordinaron, pero no fue sino hasta 1980, ya con un ordenamiento
específico, que todas las entidades federativas se adhirieron al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal.35 En estos mismos años, las entidades federativas recibían ingresos que derivaban de los
impuestos especiales de acuerdo a la Constitución pero, además, recibían otras participaciones
condicionadas a la eliminación por parte de las entidades federativas de gravámenes sobre la misma
fuente u objeto que el impuesto clasificado como federal.
Además, las participaciones se distribuían con base en sistemas muy complejos como por ejemplo,
en algunos casos sólo se participaba a las entidades en que se realizaba la producción o se
efectuaba el consumo; en el caso del ISIM, la participación se pagaba a la entidad en donde el
contribuyente hubiera percibido el ingreso.
Otra razón para centralizar la recaudación tributaria, al menos de los principales impuestos y
derechos, fue la de homologar el sistema tributario y disminuir la concurrencia impositiva. Antes de la
entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal existieron, por varias décadas, mecanismos de
coordinación que proponían participaciones sobre la recaudación federal de algún impuesto a cambio
de no gravar la misma fuente localmente. En palabras de Chapoy Bonifaz (2006), desde una
perspectiva jurídica, el desarrollo de la coordinación fiscal se generó en un contexto en el que:
Aunque sin obtener una recaudación adecuada, amén de múltiples impuestos especiales al consumo
aplicados a productos y servicios locales, los estados establecieron sus propios gravámenes a la
renta, a las ventas en general y a la propiedad raíz – los tres impuestos de más altos rendimientos-.
Aunados los sesenta impuestos aplicados a nivel local- de los que cada entidad tenía implementados
entre veinte y treinta- a los sesenta impuestos federales, formaron no un sistema fiscal, sino un
conglomerado de tributos carente de organización que generaba y dificultaba la administración de los
gravámenes.
Para poner fin al desorden tributario, a la participación por disposición constitucional respecto a los
impuestos especiales reservados a la Federación sobre energía eléctrica, producción y consumo de
tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y
productos derivados de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza, se
sumó la participación opcional, procedimiento que se dio en relación con la imposición al ingreso y a
la riqueza, y muy especialmente respecto a la imposición al consumo.
A medida que los estados iban derogando sus disposiciones fiscales al aceptar la participación que
las leyes impositivas federales concedían a aquellas entidades que no gravaban la misma fuente se
paliaban las desventajas de la múltiple imposición y de la desorganización administrativa, y
paulatinamente iba formándose el sistema de coordinación fiscal. (Chapoy bonifaz, D., 2006, p. 171)
Hasta los años setentas, las entidades federativas recibían ingresos que derivaban de los impuestos
especiales de acuerdo con la Constitución además de otras participaciones condicionadas a la
eliminación por parte de las entidades federativas de gravámenes sobre la misma fuente u objeto que
el impuesto clasificado como federal.
35
El Estado de Nuevo León, se coordino con el Gobierno Federal en Mazatlán, Sinaloa en Octubre de 1979, se publicó en el Diario oficial
de la Federación el 28 de Diciembre de 1979 y entró el vigor el 1ero de enero de 1980, cuando la Ley de Coordinación Fiscal iniciaba su
vigencia.
57
Versión 2012
En 1972 se realiza la Primera Reunión Nacional de Tesoreros de Estados Coordinados y la

Secretaria de Hacienda y Crédito Público en Chihuahua encabezada por Gustavo Petricioli, titular de
la SHCP, y los gobernadores de las entidades de Chihuahua y Durango con el fin de ir eliminando
cada vez más vigorosamente la situación de desequilibrio e inequidad que priva en materia de
distribución del ingreso fiscal entre federación, estados y municipios.
Figura 2. Propósitos, logros y resultados de las Convenciones Nacionales Fiscales

1925, 1932 y 1947
1era. Convención 2da. Convención 3era. Convención

Nacional Fiscal Nacional Fiscal Nacional Fiscal
1925 1932 1947
Propositos General es: Evitar la concurrencia impositi va, uni formar el Sistema Tributario M exicano,
prom over un sistema de coordinación fiscal y definir las competencias tributari as entre los tres
órdenes de gobierno todo con el objeti vo de incrementar la recaudación.
Logros
1era. Convención 2 da. Convención 3era. Convención

Nacional Fiscal Nacional Fiscal Nacional Fiscal
1925 1932 1947
ninguno - Bases para la Reforma del Creación

Artículo 73 Fracción XXIX del Impuesto Sobre
(XXIX-A) de la CPEUM. Ingresos Mercantiles
-Delimitación de algunos de los
impuestos relacionados con la En 1942, entre la segunda
propiedad como facultad y tercera Convención
Fis cal, se es tablecen las
exclusiva de las entidades. participaciones a entidades
- El ISR solo gravado por el s obre los rendimientos de
Gobierno Federal. algunos impues tos
especiales sobre
producción y s ervicios ,
has ta ahora res ervados al
Gobierno Federal.
En 1972 se coordina con el Gobierno Federal la primera entidad federativa: Chihuahua.

En 1980 entra en vigor la Ley de Coordinación Fiscal y, a través del Convenio de
Adhesión al SNCF, se coordinan las 32 entidades federativas.
FUENTE: Elaboración propia con datos de Colmenares (1999) e INDETEC (2004)
Los principales logros en esa Primera Reunión fueron:
• La formación de la Comisión Permanente de la Federación y Estados Coordinados,

• La revisión conjunta del sistema tributario y del monto de las participaciones,
• La reforma al artículo 15 de la Ley Federal del ISIM otorgando el 45% de la
recaudación de la federación en sus territorios.
• La posibilidad de convenios de coordinación respecto al Ingreso Global de las
Empresas de los Causantes Menores, con participación de la recaudación.
58
Versión 2012
A pesar de los avances en materia de coordinación fiscal, hasta aquí, falta un procedimiento que
integre y uniforme la distribución de las participaciones, ya que sólo se van arreglando
independientemente y de acuerdo al caso específico del impuesto en cuestión, es así, que es hasta
1980 que inicia su vigencia la Ley de Coordinación Fiscal como el marco jurídico principal que regula
la coordinación hacendaria intergubernamental en México.
En este sentido, el Convenio de adhesión al sistema señala que la nueva Ley de Coordinación Fiscal
establece un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, al que se pueden adherir los Estados
mediante convenios que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con
los cuales las entidades recibirán porcentajes fijos de todos los impuestos federales, lo que
representará para las entidades federativas, no sólo mayores recursos, sino proporciones constantes
de la recaudación federal, a cambio de lo cual dichas entidades se obligan a no mantener en vigor
impuestos estatales o municipales que contraríen las limitaciones señaladas en la Ley del Impuesto al
Valor Agregado y en las leyes sobre impuestos especiales que sólo puede establecer la Federación,
de acuerdo con la Constitución Política.
Ley de Coordinación Fiscal

El primer antecedente acerca de la necesidad de una Ley que coordinara fiscalmente al Gobierno
Federal con las entidades federativas y estas con los municipios se origina en 1976 con Carlos Tello
Macías quien señala en el Resumen de los Resultados de la Coordinación Fiscal (1972 –1976),
Memoria de la IX Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, que es necesario una ley:
…en la cual ya se ha trabajado en materia de tributación y participaciones a nivel de anteproyecto, en donde se

establezcan los principios rectores de las relaciones fiscales entre la Federación, los estados y los municipios. Esta
Ley será el resultado de un proceso de definiciones y acuerdos a todos los niveles de gobierno para elegir las
alternativas idóneas que han de normar con carácter obligatorio la administración fiscal. En este documento habrán
de establecerse los principios que regirán la concesión y entrega de participaciones, la regulación de la concurrencia
tributaria y el gasto público, las condiciones a que habrán de sujetarse los empréstitos que soliciten los gobiernos
locales, las responsabilidades de administración en cada uno de estos campos, etcétera.
En 1980, con el inicio de vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) se institucionalizaron los
convenios entre el Gobierno Federal y las entidades federativas, como el de Adhesión al Sistema y el
de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, que deben considerarse como la base para
el desarrollo del sistema tributario nacional.
En este ordenamiento se establecen las bases de coordinación, definiciones, reglas, procedimiento

de defensa de particulares por incumplimiento, mecánica de cálculo de las participaciones, sistemas
de recaudación, la colaboración administrativa de las entidades, los Organismos del Sistema Nacional
de Coordinación fiscal y su regulación, así como, un capítulo acerca de los fondos de las
aportaciones federales. Los temas que integra la Ley de Coordinación Fiscal se presentan en la figura
3.
Figura 3. Temas de la Ley de Coordinación Fiscal
De la Colaboración
De las participaciones administrativa entre las
entidades y la Federación
Del SNCF Ley de Coordinación Fiscal
De las Aportaciones
De los Organismos del SNCF
59
Versión 2012
La estructura de la Ley de Coordinación Fiscal presenta 51 artículos contenidos en cinco capítulos,

artículos transitorios desde su inicio y hasta 2008 de acuerdo con la figura 4. Asimismo, se elaboró un
reglamento aplicable a lo que establece el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Figura 4. Estructura de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 2008
INDICE GENERAL Artículos

CAPITULO I De las Participaciones de los Estados, Municipio
y Distrito Federal en Ingresos Federales 1 a 9-A
CAPITULO II Del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 10 a 12
CAPITULO III De la Colaboración Administrativa entre las
Entidades y la Federación 13 a 15
CAPITULO IV De los Organismos en Materia de Coordinación 16 a 24
CAPITULO V De los Fondos de Aportaciones Federales 25 a 51
TRANSITORIOS
La aprobación de este ordenamiento se considera como punto medular que mejora las condiciones
de los convenios unificando criterios entre las entidades federativas.
A continuación, se revisan sus capítulos y artículos en el siguiente orden: artículo 1, capítulo II, III,
capítulo I a partir del artículo 2, capítulo IV y V.
Artículo 1
Este artículo, aunque se encuentra dentro del capítulo I, De las Participaciones de los Estados,
Municipios y Distrito Federal en Ingresos Federales, debe considerarse como las Disposiciones
Generales de la Ley ya que en él se establece el objeto de la misma, aclara a que se refiere la
expresión entidades utilizada repetidamente a través de toda la Ley y menciona el medio que se
utilizará para adherir a las entidades federativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Al final
de su último párrafo se hace mención de las participaciones y su distribución que es el tema del
capítulo I.
El artículo 1 establece que esta Ley tiene por objeto:
• Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y

distrito Federal, (capítulo II)
• Establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos
federales, (capítulo I)
• Distribuir entre ellos dichas participaciones, (capítulo I)
• Fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales,
(capítulo III)
• Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y (capítulo IV)
• Dar las bases de su organización y funcionamiento. (capítulo IV)
Se reconoce la expresión entidades, refiriéndose a los Estados y al Distrito Federal. Desde el primer
capítulo de la presente investigación se ha utilizado esta expresión porque reconoce al Distrito
Federal como una entidad, con los mismos derechos y obligaciones que las entidades federativas.
En el último párrafo del artículo 1 se establece el medio para coordinarse fiscalmente con el Gobierno
Federal, que textualmente señala que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio
con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación fiscal que establece esta
Ley.
60
Versión 2012
Es aquí y se repite en el artículo 10 de esta Ley, que se establece que la coordinación fiscal de las
entidades con el Gobierno Federal es opcional y que debe realizarse solo con las entidades
federativas que así lo deseen y soliciten. A pesar de ser opcional, en la práctica resulta poco
conveniente no adherirse al sistema ya que jurídicamente la ley no es clara y deja en desventaja a la
entidad federativa que no esté adherida en relación a las participaciones en los principales ingresos
coordinados como el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado.
Capítulo II. Del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

En este capítulo se señala la forma en que las entidades federativas que deseen adherirse al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal deben hacerlo. En el artículo 10 se establece que para que las
entidades federativas que deseen adherirse a este sistema reciban las participaciones que esta
misma Ley establece, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaria de Hacienda y
Crédito Público, el cual, deberá ser aprobado por la Legislatura de cada entidad. También, con
autorización de la cual podrán dar por terminado el convenio. Dicho convenio se publicará en el Diario
Oficial de la Federación. La adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal debe ser íntegra y
no sólo en relación con algunos de los ingresos del Gobierno Federal. En un punto posterior se
presentan las características del convenio de adhesión.
En el mismo artículo se establece que el Distrito Federal queda incorporado al Sistema, siendo la
única entidad adherida mediante Ley. En el artículo 10-A el Distrito Federal es coordinado también en
derechos mediante ley.
Las entidades federativas que no deseen adherirse, participarán en los impuestos especiales a que
se refiere el punto 5 de la fracción XXIX del artículo 73 Constitucional, es decir, es facultad del
Congreso establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica, producción y consumo de
tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y
productos de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza de las cuales
las entidades participarán en el rendimiento, en la proporción que la ley secundaria federal determine.
La aclaración tiene como objetivo no contravenir en perjuicio con lo establecido con anterioridad en
otras leyes federales secundarias y como se mencionó, las entidades no coordinadas se regularán
en estos impuestos especiales por la ley secundaria respectiva.
Se mantiene la opción a las entidades federativas de coordinarse en derechos, las cuales, en su

caso, no mantendrán en vigor los que esta ley menciona. La LCF considera derechos, aún cuando
tengan una denominación distinta en la legislación local correspondiente, las contribuciones que
tengan las características de derecho conforme al Código Fiscal de la Federación y la Ley de
Ingresos de la Federación. Incluye, además las contribuciones u otros cobros aún cuando se cobren
por concepto de aportaciones, cooperaciones, donativos, productos, aprovechamientos o como
garantía de pago por posibles infracciones. (artículos 10-A y 10-B)
En el artículo 10- A, del capítulo referente al Sistema Nacional de Coordinación fiscal, se establecen
los derechos que no deben mantenerse vigentes al estar una entidad coordinada con el Gobierno
Federal y aquí mismo se encuentra el fundamento para los que mantienen su vigencia y que son
excepciones a los mismos. Por ejemplo, no deben mantenerse vigentes:
Articulo 10-A.
I. Licencias, anuencias previas al otorgamiento de las mismas, en general concesiones,
permisos o autorizaciones, o bien obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio de
actividades comerciales o industriales y de prestación de servicios. Asimismo, los
(derechos) que resulten como consecuencia de permitir o tolerar, excepciones a una
61
Versión 2012
disposición administrativa tales como la ampliación de horario, a excepción de las
siguientes (licencias):
• Licencias de construcción,
• Licencias o permisos para efectuar conexiones a las redes públicas de agua y
alcantarillado,
• Licencias para fraccionar o lotificar terrenos,
• Licencias para conducir vehículos,
• Expedición de placas y tarjeta para la circulación de vehículos, entre otras.
Estos derechos se mantienen vigentes y tienen la naturaleza de derechos estatales, es decir su cobro
se considera ingreso local y no participan en los convenios en derechos celebrados por la entidad y el
Gobierno Federal. Lo anterior es sólo un ejemplo para su comprensión, ya que en el mismo artículo
se establecen otras excepciones.
El artículo 10-B señala la posibilidad de no coordinarse en derechos y seguir adheridos al sistema.

También, establece la posibilidad que tiene la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de emitir
declaratoria de suspensión de coordinación cuando exista violación de las disposiciones del convenio.
Es interesante mencionar que dentro de la misma Ley, en el artículo 11-A, se establece un medio de
defensa para las personas que resulten afectadas por el incumplimiento de las disposiciones del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, de las de coordinación en materia de derechos o de
adquisición de inmuebles. Se señala que podrán presentar en cualquier tiempo recurso de
inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cuál se tramitará conforme a las
disposiciones que sobre el recurso de revocación establece el Código Fiscal de la Federación y en el
mismo artículo se establecen las modalidades para el caso.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público oirá a la entidad de que se trate, solicitará un dictamen
técnico a la Junta de Coordinación Fiscal, resolverá el recurso en un mes a partir de que reciba el
dictamen y en la resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las
cantidades cobradas indebidamente, con cargo a las participaciones de la entidad aplicándoles lo que
establece el Código Fiscal de la Federación. También está resolución puede ser impugnada ante el
Tribunal Fiscal de la Federación por los promoventes.
Básicamente, el procedimiento es el mismo y las modalidades se refieren a la disminución del plazo

para resolver, a la solicitud de un dictamen técnico y al cargo de las devoluciones a las
participaciones de la entidad correspondiente. En el caso de que exista una declaratoria por la que se
considera que una entidad deja de estar adherida, esa entidad podrá solicitar su anulación ante la
SCJN siguiendo un procedimiento señalado en el mismo artículo. (artículo 12)
Capitulo I. De las Participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en Ingresos

Federales
En este capítulo de la LCF se establece la mecánica que debe seguir la coordinación fiscal, como se
forman los fondos de la Recaudación Federal Participable (RFP), su distribución y las fórmulas para
el cálculo de la participación a cada entidad.
Como primer punto, se expone el concepto de Recaudación Federal Participable, ya que se ha dicho
que las entidades federativas convienen y se adhieren a un sistema en el cual aseguran porcentajes
de ingresos fijos de un fondo formado con lo que de todas ellas recauda el Gobierno Federal por
concepto de impuestos y derechos, según sea el caso y que de acuerdo con una fórmula se
distribuye a las entidades y éstas a su vez a sus municipios.
62
Versión 2012
La Recaudación Federal Participable (RFP) es la que obtiene el Gobierno Federal por todos sus
impuestos, por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería menos las devoluciones por
los mismos conceptos.
No se incluyen en la Recaudación Federal Participable:
• Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo,

• Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa.
• Los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos para las
entidades que hayan suscrito el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia
Fiscal Federal (CCAMFF) con el Gobierno Federal.
• La parte de la recaudación correspondiente al Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios en que participen las entidades de acuerdo a las proporciones establecidas
en el artículo 3-A de esta Ley: 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas
refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas y 8% en
la de tabacos labrados.
• La parte de la recaudación correspondiente a los Pequeños Contribuyentes de acuerdo
a la proporción que establece el artículo 3-B de esta Ley que es de un 80%. Los
municipios podrán convenir con los gobiernos de las entidades la coadyuvancia de
estos últimos. Las condiciones y participaciones se establecen en el Anexo 3 del
CCAMFF
El excedente de los ingresos que obtenga el Gobierno Federal por aplicar una tasa
superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios (rifas, loterías, etc.) que
establecen los artículos 130 y 158 de la LISR. (Se modifica para 2008 quedando por
aplicar una tasa superior de 1% a los ingresos por la obtención de premios (rifas,
loterías, etc.) que establecen los artículos 163 y 202 de la LISR.
La recaudación obtenida por las cuotas aplicadas a la venta final de gasolina y diesel
que obtendrá el Gobierno Federal de acuerdo con lo que establece el artículo 4-A de la
LCF así como, el Fondo de Extracción de Hidrocarburos establecido en el artículo 4-B
de la LCF
De acuerdo con lo anterior se integra el total de la Recaudación Federal Participable. El 20% de éste
total forma el Fondo General de Participaciones.
El Fondo también se adicionará con un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989
por concepto de las Bases Especiales de Tributación (BET) actualizado de acuerdo al artículo 17-A
de Código fiscal de la Federación desde junio de 1989 hasta junio del ejercicio en el que se efectúe la
distribución. Este monto dividido entre doce, se distribuirá mensualmente y en proporción al 80% de
lo recaudado por cada entidad en 1989.
Por último, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la
Recaudación Federal Participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos del
Gobierno Federal relacionados con bienes o bosques que las leyes definen como nacionales,
ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de
venta, explotación o arrendamiento de terrenos o bosques nacionales.
En el artículo 4 se establece el fondo de fiscalización conformado por un monto equivalente al 1.25%

de la Recaudación Federal Participable de cada ejercicio.
Distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) hasta 2007

El artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal 2007 establece la mecánica de distribución del Fondo
General de Participaciones de la siguiente manera:
63
Versión 2012
I. El 45.17% en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad
en el ejercicio de que se trate. (Información oficial del INEGI)
II. El 45.17%, de acuerdo al coeficiente de participación que establece el artículo 3 de
esta Ley.
III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por
habitante que tenga cada entidad, que son la suma de las participaciones de las
fracciones I y II.
Cálculo del coeficiente de participación. (Artículo 3 LCF 2007)

Los cálculos de participaciones se harán para todas las entidades federativas, aunque alguna o varias
no se encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Las participaciones de las
entidades no adheridas serán deducidas del Fondo General de Participaciones y del Fondo de
Fomento Municipal (artículo 5 LCF). Desde 1980 y hasta diciembre de 2007, todas las entidades se
encuentran adheridas al SNCF.
El cálculo del coeficiente lo realiza la Secretaría de Hacienda y Crédito Público basándose en datos
históricos de cada entidad como son el coeficiente de participación de la entidad i, los impuestos
asignables de la entidad i del año inmediato anterior a aquel para el cual se efectúa el cálculo y los
impuestos asignables de la entidad i en el segundo año inmediato anterior a aquel para el cual se
efectúa el cálculo. Los impuestos asignables son los impuestos federales sobre tenencia o uso de
vehículos (ISTUV), especial sobre producción y servicios (IESPS) y sobre automóviles nuevos
(ISAN).
De acuerdo con el artículo 3 de la LCF 2007, la fracción II se distribuye de la siguiente manera:
Bi (CPit-1 ) (IAi )
CP i = Bi = t-1
t
TB IAi
t-2
En donde:
CPit es el coeficiente de participación de la entidad i en el año para el que se efectúa el

cálculo.
i
CP t-1 es el coeficiente de participación de la entidad i en el año inmediato anterior a aquél
para el cual se efectúa el cálculo.
i
IA t-1 son los impuestos asignables de la entidad i en el año inmediato a aquél para el cual
se efectúa el cálculo.
IA it-2 son los impuestos asignables de la entidad i en el segundo año inmediato a aquél para
el cual se efectúa el cálculo.
Distribución del Fondo General de Participaciones 2008.

Se reforma el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal con una nueva fórmula que utiliza los
siguientes indicadores por entidad:
64
Versión 2012
• Producto Interno Bruto
• Población
• Impuestos y derechos locales de recaudación estatal.
• Impuesto predial y derechos de agua recaudación estatal o municipal.
• Fondo General de Participaciones 2007
De acuerdo con la fórmula el FGP nacional se divide en dos partes: la primera representa el monto
del FGP nacional de 2007 y mantendrá la distribución en las entidades de 2007, es decir cada entidad
recibe el mismo monto de participaciones que recibió en ese año.
La segunda parte, cuyo monto será el 20 por ciento de la RFP correspondiente, menos el FGP
nacional 2007, se divide a su vez, en tres partes: el 60 por ciento se distribuirá en función del
crecimiento del PIB entre los dos últimos ejercicios disponibles multiplicado por la población, el 30 por
ciento determinando un promedio móvil en la recaudación de impuestos y derechos locales
multiplicado por la población y el 10 por ciento restante con la recaudación de impuestos y derechos
locales multiplicada por la población.
Lo anterior se presenta en el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal de la siguiente manera:
P i,t = Pi,07 + ΔFGP07,t(0.6C1i,t + 0.3C2i,t + 0.1C3i,t)
PIB i, t-1
ni
PIB i, t-2
C1i,t =
Σi
PIB i, t-1 ni
PIB i, t-2
3
ΔIE ni IE
C2i,t =
Σ ΔIE
i, t
i, t ni
con ΔIE i, t =
1
3 Σ IE i, t-j-1
i, t-j-1
i
i
IE i, t -1 n i
C3i,t =
ΣIE i, t-1ni
i
En donde:
C1i,t , C2i,t y C3i,t son los coeficientes de distribución del Fondo General de Participaciones de la entidad i
en el año en que se efectúa el cálculo.
P i,t es la participación del fondo a que se refiere este artículo, de la entidad i en el año t.
P i,07 es la participación del fondo a que se refiere este artículo que la entidad i recibió en el año 2007.
ΔFGP 07,t es el crecimiento en el fondo General de Participaciones entre el año 2007 y el año t.
PIB i,t-1 es la información oficial del Producto Interno Bruto del último año que hubiere dado a conocer el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para la entidad i.
PIB i,t-2es la información oficial del Producto Interno Bruto del año anterior al definido en la variable
anterior que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
para la entidad i.
IE i,t es la información relativa a la recaudación de impuestos y derechos locales de la entidad i en el año
t contenida en la última cuenta pública oficial. Para tal efecto, se considerarán impuestos y
derechos locales todos aquellos que se recauden a nivel estatal, así como el impuesto predial y los
derechos por suministro de agua. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales podrá
65
Versión 2012
aprobar otros impuestos y derechos respecto de los cuales exista información certera y verificable,
atendiendo a criterios de equidad entre las entidades federativas.
ΔIEi,t es un promedio móvil de tres años de las tasas de crecimiento en la recaudación de los impuestos y
derechos locales de la entidad i, referidos en la variable anterior.
ni es la última información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática para la entidad i.
Participaciones a los Municipios. (Artículos 2-A, 6 y 9)

Estos artículos establecen las reglas que deben cumplir las entidades federativas con sus municipios
así como los medios de protección de las participaciones municipales. En el artículo 2 –A se
establece el cálculo de las participaciones municipales que deben hacer las entidades, la cuál es
similar al que calcula el Gobierno Federal para las entidades con la variante de que al final, la
participación que reciban los municipios del Fondo General de Participaciones incluyendo sus
incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan a la entidad.
La entidad tiene cinco días siguientes a aquel en que recibe las participaciones para entregar a cada
municipio las que les correspondan. El retraso en esto causará intereses. Se establece también que
las participaciones deberán ser cubiertas en efectivo, no en obra y son inembargables: no pueden
afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones
contraídas por los municipios. En la figura 5, se muestra la integración de las participaciones del
Fondo General de Participaciones más sus incrementos que establece la Ley de Coordinación Fiscal
y el porcentaje que representó de la Recaudación Federal Participable en el 2007. 2008 se
incremento .7%.
Figura 5. Integración de las participaciones de las entidades federativas y su porcentaje en

relación a la RFP 2007.
SISTEMA DE DISTRIBUCIÓ N DE PARTICIPACIONES
VINCULADAS CON LA RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE
1 COORDINACIÓN 3 FONDO DE RESERVA DE

FONDO GENERAL DE EN DEREC HOS FOM ENTO CONTINGENCIA
PARTICIPACIONES (FGP) 20% 1% M UNICIPAL 1% 0.25%
2 4
PRIM ERA SEGUNDA TERC ERA

PARTE PARTE PARTE
SEGÚN
P ARTICIP ACIONES EN
EL FFM DEL AÑO
SEGÚN SEGÚN INVERSA DE LAS AN TERIOR Y EL
POBLACIÓN INCREMENTO EN PARTICIPACIONES INCREMENTO DEL
LA RECAUDACIÓN PER CAPITA DE LA PREDIAL Y AGU A
DE IMPUESTOS 1a Y 2 a
ASIGNABLES PARTES DEL FGP
DE DOS AÑOS
ATRÁS
SEGÚN MUNICIPIOS CON

PORCENTAJE OPER ACIONES DE
EFECTIVO DE LAS COMERCIO
TO TAL FONDO ENTIDADES 6 EXTERIOR
GENER AL DE COORDINAD AS EN 0.136%
P ARTICIP ACIONES DERECHOS
REFERENCIADOS CON LA VIA CONVENI O DE

RECAUDACIÓN FEDERAL COLABORACIÓN
PARTICIPABLE ADM INISTRATIVA
5 0.74% 7 2.23%
IEPS 0.55% TENENCIA 1.19% (100% )

BAS ES ESPECI ALES 0.18% ISAN 0.66% (100 %)
POR EXTR ACCIÓN DE PETRÓLEO OTROS INCENTIVOS 0.38%
A MUNICIPIOS 0.01%
1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7 = TOTAL : 25.356%
FUENTE: Colmenares Páramo, D. (2002)
66
Versión 2012
Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
El convenio de Adhesión al SNCF es suscrito entre el Gobierno Federal, a través de la SHCP, y las
entidades federativas. En este documento, y como se mencionó en los antecedentes y logros de la
coordinación fiscal, las entidades federativas se comprometen a suspender el establecimiento de
gravámenes al comercio y la industria, la producción e industrialización, los activos de las empresas y
sus utilidades, los servicios independientes, el otorgamiento del uso o goce de bienes, la agricultura y
ganadería, así como, por su parte, el Gobierno Federal se compromete a participar, a través de la
fórmula de distribución de participaciones y otros mecanismos que incrementan el Fondo General de
Participaciones, a las entidades federativas de los recursos recaudados por el Gobierno Federal.
Adicionalmente, se garantiza a las entidades federativas (Carta de Garantía) que el monto de
recursos que recibirán no serán inferiores a los que recibían antes de su adhesión al sistema.
Cabe mencionar que dicho Convenio no ha sido modificado desde el inicio de su vigencia (1978),
únicamente se han ido agregando algunos anexos; aún cuando este guarda una relación directa con
la Ley de Coordinación Fiscal, la que ha tenido varias modificaciones, no ha tenido las adecuaciones
que se requieren tales como, la necesidad de derogar el anexo 4 al convenio el cual establece la
desgravación del IVA a la producción agropecuaria a través del Sistema Alimentario Mexicano (SAM)
ya que la Ley del IVA contiene los productos exentos del impuesto incluyendo a los agrícolas y el
SAM ya no existe.
Asimismo, se establece que la Ley de Coordinación Fiscal es la que regula las relaciones fiscales
entre los órdenes de gobierno con la intención de fortalecer las finanzas públicas locales.
Dentro de la estructura del convenio, se encuentran siete párrafos de aspectos que promovieron su
elaboración que, entre otras cosas, contienen el objetivo del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, el cuál, establece que el sistema será armónico, evitando en lo posible la superposición de
gravámenes federales, estatales y municipales cuyo conjunto puede producir cargas fiscales
excesivas en los contribuyentes, además de múltiples intervenciones de vigilancia por parte de las
diversas autoridades en esta materia. Se señala la importancia de que las entidades federativas se
adhieran al pacto y obliga al Gobierno Federal al resarcimiento por esto.
En las cláusulas del convenio se establecen los conceptos de Ingresos Totales Anuales que obtiene
el Gobierno Federal, así también establece que los impuestos que serán considerados como
asignables serán el Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), el Impuesto Sobre
Automóviles Nuevos (ISAN), del Impuesto Especiales Sobre Producción y Servicios (IEPS) se
considera el de consumo de cerveza, envasamiento de bebidas alcohólicas, sobre compraventa de
primera mano de aguas envasadas y refrescos, sobre tabacos labrados y sobre gasolinas.
Éstos se establecen en la Ley de Coordinación Fiscal para la distribución de la segunda parte del
Fondo General de Participaciones, así como los porcentajes de distribución de los asignables a las
entidades federativas. Adicionalmente, se establecen los criterios para identificar el origen del
impuesto al valor agregado por entidad federativa y para la determinación del monto de los impuestos
asignables. Cabe mencionar, que a través de los Organismos del SNCF, específicamente de la
Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, se lleva a cabo el proceso de validación de las
contribuciones asignables que aquí se mencionan y que se regula con base en lo que se conoce
como Reglas de Validación de las Contribuciones Asignables, aplicable como una normatividad
aprobada por el Reglamento de dichos organismos.
Los anexos al convenio de adhesión, establecen las reglas que deberán seguirse para cumplir el
objetivo del convenio en cada uno de las áreas. En la figura III-8 se presenta, de manera resumida, el
contenido de cada uno de los siete anexos que complementan el convenio, los cuáles, como ya se
mencionó, no han sido modificados desde su inicio.
67
Versión 2012
Figura III-8. ANEXOS AL CONVENIO DE ADHESIÓN AL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

Vigentes en 2005 y sin modificación desde su inicio en 1980
ANEXO 1. SACRIFICIO FISCAL
Integra los impuestos estatales y municipales suspendidos al inicio de vigencia del Convenio de Adhesión así
como, la recaudación estimada para 1979, con base en los impuestos vigentes en 1978. Se incrementan los
montos de la recaudación de los impuestos suspendidos con los gastos administrativos.
ANEXO 2. ENTIDADES FEDERATIVAS PRODUCTORAS DE PETRÓLEO
Regula a las entidades federativas de Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Se previenen
irregularidades por la aplicación de leyes de sólo vigencia formal al esquema de participaciones. Se ajusta el
Fondo General de Participaciones para no afectar a las demás entidades federativas. Existen dos versiones
del Anexo 2: Una que regula a Campeche por obtener la producción en la plataforma continental frente a sus
costas y otra, para las entidades petroleras restantes que realizan la producción en su territorio.
ANEXO 3. EXPEDICIÓN DE PASAPORTES PROVISIONALES

Las entidades federativas suspenden la expedición de pasaportes provisionales en función de su adhesión al
SNCF. Se suscribe un convenio de colaboración administrativa entre el Gobierno Federal y la Secretaría de
Relaciones Exteriores para la administración de la expedición de pasaportes.
ANEXO 4. APOYO AL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO (SAM)
La desgravación del IVA de la producción agropecuaria a través del SAM se extiende en las entidades
federativas, las cuáles serán resarcidas por el Gobierno Federal a través del SNCF.
ANEXO 5. REFORMAS AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
Se reforma la Ley del IVA en diciembre de 1980, por lo que quedan suspendidos varios gravámenes estatales
y municipales. Inicia la vigencia de la Ley de Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y se amplia el
objeto del Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos para establecerlos como contribuciones asignables,
así como reglamentar la identificación de su origen por entidad federativa.
ANEXO 6. TASA MÁXIMA DE IMPUESTO A LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS

Deberá entenderse por espectáculo público, las obras de teatro, funciones de circo o cine. Se establece una
tasa estatal máxima del 8% sobre estas actividades. El Gobierno Federal mantendrá suspendido el Impuesto
al Valor Agregado sobre dichos espectáculos.
ANEXO 7. TRIBUTACIÓN PARA ARTÍSTAS PLÁSTICOS
Las personas físicas dedicadas a las artes plásticas pagarán los impuestos Sobre la Renta y al Valor
Agregado con obras de su producción. La SHCP transferirá las obras recaudadas por este concepto a las
entidades federativas, quienes deberán exhibirlas en pinacoteca abierta al público. Las entidades federativas
no pueden traspasar la propiedad de las obras, excepto cuando sea a través de permuta con otra entidad
federativa o la SHCP. Existe la posibilidad de devolución de la obra al artista, la cuál debe ser sustituída por
otra de características similares.
FUENTE: Elaboración propia con datos del Convenio de Adhesión al SNCF de Nuevo León.
Declaratoria de Coordinación en Derechos.

Otro documento que complementa al Convenio de Adhesión, es la Declaratoria de Coordinación en
Derechos. Las entidades federativas se coordinaron con el Gobierno Federal en materia de Derechos
a partir de 1982, dicha coordinación establece la obligación de las entidades a suspender el cobro de
derechos estatales y municipales distintos a los del artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal.
Este artículo fue adicionado a dicha Ley para dar cabida a esta nueva forma de coordinación.
Asimismo, se adicionó la fracción I del artículo 2, con un segundo párrafo, se reformó el artículo 2-A y
se incluyó en el Decreto que Establece, Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales,
un artículo transitorio para establecer el tratamiento durante 1982, a la participación del impuesto
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Versión 2012
adicional del 3% sobre el Impuesto General de Exportaciones de Petróleo Crudo, Gas Natural y sus
Derivados. Conforme a lo establecido en el artículo 10-B de la Ley de Coordinación Fiscal la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público elabora y publica en el Diario Oficial de la Federación la
Declaratoria de Coordinación en Derechos.
Hasta 2007, a cambio de coordinarse en derechos, las entidades federativas participan del Fondo de
Coordinación en Derechos que se integra por el 1% de la Recaudación Federal Participable. A partir
de 2008, se sustituye la coordinación en derechos por el Fondo de Fiscalización (FFISC) que se
conforma con el 1.25% de la RFP. A su vez, las entidades federativas participarán a sus municipios
de al menos el 20% de lo que reciban del FFISC.
Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

Para motivar la recaudación en las entidades federativas y municipios y promover la eficiencia local
en la administración de contribuciones, se crea la figura de la colaboración administrativa entre el
Gobierno Federal y las entidades federativas a través de la suscripción de un convenio mediante el
cual los gobiernos de los estados, opcionalmente, asumen la responsabilidad de algunas actividades
de fiscalización y administración de contribuciones federales a cambio de incentivos económicos. Al
igual que el convenio de adhesión al sistema, el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia
Fiscal Federal (CCAMFF) fue suscrito por las 32 entidades en 1980.
Para una mejor comprensión, se puede definir a la Colaboración Administrativa en Materia Fiscal
Federal como un mecanismo que promueve la participación directa de las entidades federativas en la
función administrativa en el área recaudatoria de facultades federales, con el beneficio, de que en
función de su desempeño, reciban recursos que pueden llegar a ser hasta del 100% de lo realizado.
La normatividad que regula la colaboración administrativa se deriva, principalmente, de la Ley de
Coordinación Fiscal y del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Brevemente, se explica la relación y aplicación de los distintos ordenamientos jurídicos precisamente

porque las actividades en relación a la recaudación y fiscalización de las contribuciones emanan de
un marco jurídico que, en la práctica, es tema de discusión permanente buscando que sus
lineamientos se adapten cada vez más a las necesidades de los distintos ámbitos de gobierno.
En el capítulo III, de la LCF se establece la posibilidad para las entidades federativas de colaborar
administrativamente en las funciones recaudatorias y de fiscalización con el Gobierno Federal.
Respecto a esto, se señala que en materia de administración de ingresos federales las funciones que
se incluyen son las de el registro de contribuyentes, la recaudación, la fiscalización y, en general, la
administración de las contribuciones que se especifiquen en el convenio, además del alcance de las
facultades para cada tipo de actividad, así como, las limitaciones y los ingresos que percibirán las
entidades por la realización de estas funciones.
En los convenios, se especificarán los ingresos de que se trate, las facultades que podrá ejercer la
entidad y sus limitaciones. Cualquiera de las partes podrá dar por terminado total o parcialmente este
convenio. Por las actividades de administración fiscal que se realicen, las entidades participantes
recibirán percepciones que se señalarán en los convenios.
Al igual que en el convenio de adhesión y en derechos, el Ejecutivo Federal, coordinará a la

Secretaría de Hacienda y al Departamento del Distrito Federal en materia de colaboración
administrativa.
El artículo 14 del mismo precepto establece que las autoridades fiscales estatales adheridas serán
consideradas como autoridades fiscales federales y que en contra de los actos que realicen sólo
procederán los recursos y medios de defensa que establezcan las leyes federales.
69
Versión 2012
Una de las facultades que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conserva, es la de fijar a las
entidades y municipios los criterios generales de interpretación y aplicación de las disposiciones
fiscales y de las reglas de colaboración administrativa señaladas en los convenios. En el artículo 15
se establece el procedimiento de recaudación que las entidades deben seguir de acuerdo, además, a
los convenios celebrados.
Los ingresos federales que recaude la entidad se concentrarán directamente a la Secretaría y se dará
cuenta pormenorizada de la misma. De igual forma, la Secretaría hará el pago correspondiente del
Fondo General de Participaciones poniendo a disposición de la entidad la información
correspondiente. Si en el convenio se acuerda, puede establecerse un procedimiento de
compensación permanente entre las partes. Como ya se ha mencionado, la falta de cumplimiento en
el plazo establecido, dará lugar a actualización y a intereses autorizados para pago a plazo de
contribuciones.
Los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, han sufrido varias
modificaciones desde su inicio en 1980. El convenio vigente es el que se suscribió en 1997 para
todas las entidades, excepto para el Distrito Federal y Jalisco que lo modificaron en 2003. Las
materias en colaboración incluyen la fiscalización del Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto al
Valor Agregado (IVA), Impuesto al Activo (IA), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
(IESPS), de algunos derechos y actividades de comercio exterior.
El documento principal se complementa con anexos, los cuáles se van adaptando con modificaciones
y adiciones en función de las necesidades de aumentar los incentivos o cambiar los lineamientos. Los
anexos regulan las facultades administrativas por contribución, tales como el Anexo 2 que regula la
colaboración administrativa del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, el Anexo 3 lo referente al
régimen de Pequeños Contribuyentes en ISR e IVA y el anexo 7, el régimen intermedio en ISR. Solo
en el caso de la colaboración administrativa en el Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos
(ISTUV) los lineamientos se establecen en el convenio y no tiene anexo. En la figura III-9 se
presenta la estructura de los anexos vigentes en 2004, las facultades y los incentivos.
En el 2008 se amplían los anexos hasta el 17 relativo a la colaboración administrativa en la

recaudación integral de las cuotas a la venta final de gasolina y diesel a cambio del 100% de la
misma como incentivo económico. Las entidades iniciarán esta labor a partir de abril de 2008.
70
Versión 2012
Figura III- 9. INTEGRACIÓN DE LOS ANEXOS DEL CCAMFF VIGENTES EN 2004, FACULTADES
ADMINISTRATIVAS E INCENTIVOS
Anexo Facultades administrativas Incentivos

10% el Estado, 80% el municipio, 10% el Gobierno Federal
Administración de Derechos de Uso o Aprovechamiento de la
1 100% multas municipio, 80% gastos de ejecución municipio
Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT).
y 20% gastos de ejecución Gobierno Federal.
Administración del Impuesto Federal Sobre Automóviles
2 100% para el Estado de la recaudación y sus accesorios.
Nuevos.
100% de la recaudación correspondiente al ISR e IVA (En el

Funciones operativas de administración de los ingresos
caso del IVA, este incentivo tiene destino predeterminado),
3 (recaudación) derivada del ISR e IVA deL regimen de
su actualización, recargos, multas, honorarios por
Pequeños Contribuyentes
notificación, gastos de ejecución e indemnización
El 90% de los derechos correspondientes para el Municipio,

4 Administración de Riveras y Zonas Federales 10% el Gobierno Federal, el 100% de gastos de ejecución,
multas e indemnización
Administración del Derecho Federal que pagan los
5 100% del derecho y sus recargos al Estado
contratistas de obra pública federal.
100% del monto del crédito pagado, multas, dictamen, actos
6 Facultades de comprobación en materia de ISCAS e IVBSS de vigilancia, 50% Gobierno Federal. 100% multas,
honorarios y gastos de ejecución.
El 100% de los pagos del impuesto, su actualización,
Funciones operativas de administración del ISR del régimen recargos, multas, honorarios, gastos de ejecución e
7
intermedio de las personas físicas. indemnización
Mercancías: 100% créditos fiscales realizados,accesorios,

Vigilancia de mercancías de procedencia extranjera, embargos precautorios. Vehículos: 100% créditos fiscales
8
incluyendo vehículos. realizados, accesorios, embargos precautorios. Los
municipios participaran del 20% de los incentivos
100% de los derechos cobrados. Sólo cuatro estados

Administración y Cobro del Derecho por actividades de pesca
9 participan en este convenio: Chihuahua, Coahuila, Baja
deportiva-recreativa.
California Sur y Sonora. (julio-agosto 2004)
Celebración de convenios con contribuyentes de condonación

parcial o total de créditos fiscales derivados de contribuciones Se delega la facultad de condonación de créditos fiscales, no
10 causadas antes del 1 de enero de 2003 y que sean ingresos se establece incentivo alguno. Se trata de una delegación
coordinados. (artículo Undécimo transitorio de la LIF para administrativa.
2004
Vigilancia y Control de la Tenencia o Estancia legal en el País

El Municipio percibirá una participación de la RFP, en los
11 de Mercancía de Procedencia Extranjera (Federación,
términos de la disposición de vigencia anual de la LCF.
Estado, Municipio).
Verificación de la legal estancia en territorio nacional de

12 bebidas alcohólicas, cerveza y tabaco de procedencia El 100% de las multas efectivamente pagadas a la entidad
extranjera
13 Administración y Cobro del Derecho por Servicios Turísticos. El 100% de los derechos.
Verificación de la Legal estancia o tenencia en territorio

El 100% de las multas efectivamente pagadas. Los
14 nacional de toda clase de mercancías de procedencia
municipios recibirán el 20% de los incentivos.
extranjera.
FUENTE: Elaboración propia con información de cada Anexo del CCAMFF
Organismos en materia de coordinación.

La Ley de Coordinación Fiscal, en el capítulo IV, artículos 16 a 24, establece que el Gobierno Federal,
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades federativas,
a través de su órgano hacendario, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para lo cuál, se crean cuatro organismos cuyos integrantes
y funciones quedan establecidos en dicho ordenamiento.
71
Versión 2012
En la práctica, se llevan a cabo las reuniones y sesiones que establece la LCF, así como, los
acuerdos que de estas se generan y que al final, han derivado en las modificaciones que el SNCF ha
sufrido en los últimos 24 años. En el punto de antecedentes de la coordinación fiscal, se menciona
que en 1972 tuvo lugar la primera Reunión de Tesoreros de las entidades federativas. Efectivamente,
antes del inicio de la vigencia de la LCF, existía ya un intento, con resultados de organizarse a través
de estás reuniones para mejorar el sistema de coordinación fiscal. A partir de 1980, aquellas
reuniones se siguieron llevando a cabo, pero ahora de manera formal y regulada. Es así, que puede
decirse que lo que fue entonces la Reunión de Tesoreros, es ahora, la Reunión Nacional de
Funcionarios Fiscales, uno de los organismos del SNCF al que se hace referencia en el párrafo
siguiente.
Los organismos en materia de coordinación son la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la

Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas (INDETEC) y la Junta de Coordinación Fiscal. El capítulo IV de la LCF establece
sus funciones, facultades y diversas reglas de operación que deben cumplir cada uno de ellos. El
organigrama del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal con las entidades federativas
representantes vigente en el 2005 se presenta en la figura III-10.
Figura III-10. ORGANIGRAMA DE LOS ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DE

COORDINACIÓN FISCAL Y SUS REPRESENTANTES EN EL 2005
SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL

2005
REUNIÓN NACIONAL DE
FUNCIONARIOS FIS CALES
SHCP , S ECRETARIOS DE FINANZAS
DE LAS 32 ENTIDADES E INDETEC
JUNTA DE COORDI NACION FI SCAL COM ISION PERM ANENT E DE INSTITUTO PARA EL DESA RROLLO
COORDINA DOR: DURANGO FUNCIONA RIOS FISCALES TECNICO DE LAS HACIENDAS
SHCP Y COORDINA DOR: M ICHOACÁN* PUBLICAS (INDETEC)
REPRESENTANTES DE 8 ENTIDA DES SHCP, REPRESENTANT ES DE LOS 8
DE LA CPFF GRUPOS ZONALES DE LAS ENTIDA DES
E I NDET EC
GRUPO GRUPO
GRUPO GRUPO GRUPO
ZONAL 1 GRUPO ZONAL 4 GRUPO GRUPO
ZONAL 2 ZONAL 5 ZONAL 6
ZONAL 3 ZONAL 7 ZONAL 8
BAJ A AGU AS - GU AN AJU ATO DISTRITO
CALIFORNIA HIDALGO CALIENTES CHIAP AS CAMPECHE
CHIHUAHU A MICHO AC AN FEDERAL
B.C.S. NUEVO LEON COLIMA O AX AC A QUINTANA ROO
CO AHUILA QUERETARO GUERRERO
SONOR A TAMAULIP AS J ALISCO PUEBLA TABASCO
DURANGO S AN MÉXICO
SINALO A TL AXC AL A NAYARIT VER ACRUZ Y UCATÁN
ZAC ATEC AS LUIS POTOSI MORELOS
Fondos de aportaciones federales.

En el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, se establecen siete fondos de aportaciones, que se
definen como transferencias federales condicionadas a la consecución y cumplimiento de los
objetivos que para cada tipo de aportación se establece, es decir, son recursos con un fin
predeterminado o, como comúnmente se conocen, recursos etiquetados. (artículo 25 LCF). Del
artículo 26 al 51, se establece la mecánica de distribución de los fondos así como, la dependencia
encargada de calcular la distribución y otras cuestiones aplicables a todos los fondos. En la figura III
se resume el nombre y criterio de distribución de los Fondos del Ramo 33.
72
Versión 2012
Adicionalmente a los fondos de aportaciones que establece la LCF, del Ramo 33, en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, se asignan otras transferencias que mantienen las características de
aportaciones, tal es el caso del Ramo 39, Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF) y del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES).
El PAFEF, se presenta por primera vez en el PEF del 2000 y aparece presupuestado aún en el 2005,
pero al permanecer como una asignación dispuesta en el presupuesto, nada asegura que el siguiente
ejercicio permanezca. También como modificación en el 2005, se amplio su asignación a
infraestructura estatal. En el 2007 se integra al Ramo 33 (artículos 46 y 47 del capítulo V de la LCF)
como el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades (FAFEF)
En el caso del FIES, su origen deriva de los ingresos excedentes que obtiene el Gobierno Federal,
principalmente de los aprovechamientos por rendimientos excedentes por la extracción de petróleo,
las transferencias a través del Fideicomiso se inician en el 2002, prevalecen en el 2003 y en el 2004,
aunque, precisamente por derivarse de ingresos excedentes no son presupuestados al inicio del
ejercicio, o se prevé una cifra mínima en el PEF que durante los ejercicios 2003, 2003 y 2004 ha sido
fácilmente rebasada. En el 2005, se presenta una modificación al PEF en relación a la mecánica de
determinación y distribución de los excedentes petroleros que muestra una mayor claridad del destino
de los mismos, es decir, se dividen en dos partes iguales y se destina una de ellas a reinversión en
PEMEX, la segunda para distribuirse entre las entidades federativas para inversión en infraestructura.
A partir de 2006 se integra el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas
(FEIEF) derivado del nuevo régimen fiscal de PEMEX. Entre el FIES y el FEIEF se distribuyen los
recursos correspondientes a las entidades federativas derivadas de los ingresos excedentes de
PEMEX. Ambos prevalecen al 2008. En la figura 6 se presentan los criterios de distribución de las
aportaciones federales.
73
Versión 2012
Figura 6.
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE LOS FONDOS DE APORTACIONES DEL RAMO 33 FIES, FEIEF Y CONVENIOS DE
DESCENTRALIZACIÓN EN EL 2007 y modificaciones 2008.
FONDO SIGLAS CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN 2007
RAMO 33
2007 El monto del fondo depende del registro de escuelas y de la plantilla de personal, así
como del monto ejercido en ejercicios anteriores. El cálculo se realiza a través de la Secretaría
Fondo de Aportaciones para la de Educación Pública. 2008, se modifica la fórmula que se aplica sobre el incremento del fondo
FAEB respecto a 2007 utilizando los siguientes indicadores: (20%) rezago del gasto federal por alumno,
Educación Básica y Normal
(50%) Estructura de la matricula estatal, (10%) de acuerdo con el Índice de Calidad Educativa de
la SEP y (20%) con el gasto estatal educativo.
Fondo de Aportaciones para los El monto del fondo depende del inventario de infraestructura médica y de la plantilla de
FASSA personal. El cálculo se realiza a través de la información que proporciona la Secretaría de Salud.
Servicios de Salud
El monto del Fondo es el 2.5% de la RFP que se estime en el presupuesto de egresos. 0.303%
para el Estado y 2.197% para los municipios. Se distribuye en función del ingreso pér cápita,
Fondo de Aportaciones para la
FAIS nivel educativo, disponibilidad de vivienda, drenaje y electricidad. Utiliza una fórmula que
Infraestructura Social determina un Índice Global de Pobreza de un Hogar, establece una línea de pobreza para
determinal la Masa Carencial del Hogar.
Representa el 0.814% de la RFP estimada en el presupuesto federal. Su distribución se

Fondo de Aportaciones Múltiples FAM establece en el PEF.
Fondo de Aportaciones para el
Representa el 2.35% de la RFP estimada en el presupuesto federal. Se distribuye entre el estado
Fortalecimiento de los Municipios y de
FORTAMUN y los municipios en partes iguales.Se distribuye en proporción directa al número de habitantes de
las demarcaciones territoriales del cada entidad.
Distrito Federal
El monto del Fondo se establece en el PEF de acuerdo a una propuesta inicial de la Secretaría
Fondo de Aportaciones para la de Gobernación a la SHCP. La distribución es aprobada por el Consejo Nacional de Seguridad
Seguridad Pública de los Estados y FASP Pública, quien utiliza criterios que incorporen número de habitantes. En el 2008 se integra un
del Distrito Federal indicador en su distribución que representa los recursos destinados a apoyar acciones en
materia de seguridad pública de los municipios.
Fondo de Aportaciones para la Se considera como un fondo complementario al de Educación. Se utilizan los mismos criterios
FAETA
Educación Tecnólogica y de Adultos. para la determinación del fondo y su distribución.
El monto del FAFEF representa el 1.40% de la RFP. Su distribución se realiza de

acuerdo con la estructura del ejercicio inmediato anterior. Son recursos cuyo objetivo es
Fondo de Aportaciones para el
mejorar las finanzas públicas de las entidades ya que pueden utilizarse para pago de
Fortalecimiento de las Entidades FAFEF
deuda, modernización, infraestructura y otros. En el 2008, el incremento del fondo
Federativas
respecto a 2007 se distribuye con la inversa del PIB pér cápita multiplicado por la
población.
OTRAS APORTACIONES
Se integra con los ingresos excedentes del Gobierno Federal que se generen durante el
ejercicio fiscal que en gran parte corresponden a aprovechamientos de rendimientos
Fideicomiso para la Infraestructura de
FIES excedentes por la extracción de petróleo. Se distribuye utilizando el coeficiente efectivo
los Estados
del FGP de la última cuenta pública disponible. Su finalidad es apoyar a las entidades
para la realización de obra pública.
Fondo de Estabilización de los Se integra con los recursos tributarios provenientes del Derecho Extraordinario por la
Ingresos de las Entidades FEIEF Extracción de Petróleo Crudo. Se distribuye utilizando el coefeciente efectivo del FGP de
Federativas la última Cuenta Pública Federal publicada. Su destino es inversión en infraestructura.
Son recursos que, por convenio, se acuerdan con las entidades federativas como apoyo
para los sistemas educativos como Colegios de Bachilleres, Institutos Superiores
Convenios de descentralización
Tecnológicos y Unviersidades Estatales Públicas. Se establecen en el PEF para cada
año.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Coordinación Fiscal y PEF 2008
74
Versión 2012
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley de Coordinación Fiscal (2007)
Ley de Coordinación Fiscal (2008)
Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal
Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000
Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004
Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004
Convención Nacional Hacendaria (2004) Trabajos preparatorios. INDETEC: México.
Informe de las participaciones en ingresos federales, aportaciones y ramo 39, pagadas a los estados,
municipios y Distrito Federal de enero a diciembre de 2004 y saldo de la deuda. (enero, 2005)
SHCP.
Diagnóstico de las finanzas públicas SHCP( mayo, 2007)
76

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La prueba del federalismo está en la práctica administrativa y en el manejo del dinero.

El Estado Federal se integra por un conjunto de subdivisiones políticas autónomas en lo

Ayala Espino (2000) en su diccionario especializado en el área de economía del sector

Características del modelo federal

En referencia a las actividades de la administración pública, algunas de ellas, precisamente

 División territorial: Cada subdivisión mantiene su soberanía, preservando su

Siguiendo esta premisa, debe tomarse en cuenta, la necesidad de establecer de manera

 Aquel que utilizan las constituciones que enumeran de manera limitativa o

 El que atribuye la competencia a la federación, de tal manera que a los

 Finalmente el mecanismo de distribución de competencias se completa con

La toma de decisiones en el sistema federal

El proceso de toma de decisiones puede expresarse de la siguiente manera:

1. Las decisiones de políticas públicas se toman en todos los ámbitos de gobierno

Los modelos federales, se refieren a la manifestación de las diversas posiciones respecto

Básicamente, los modelos integran el grado de autoridad y responsabilidad que

El Sistema Federal en la Hacienda Pública

En el aspecto hacendario, es decir, la relación financiera respecto a ingresos y gastos, se

Desde el punto de vista del federalismo hacendario, lo que se espera, a través de la

Derivado de esto, en los últimos años, se ha adoptado el término federalismo hacendario a la

La relación que se establece entre el sistema federal y la descentralización se refiere, en la

Para tal efecto, la revisión de la teoría económica se realiza primero en lo referente a la

Conceptos fundamentales sobre economía y Estado

Sin embargo, el mercado presenta imperfecciones en su funcionamiento. Estas

La participación del Estado en las economías es variable según las circunstancias

En la figura II-1, se muestra gráficamente el papel que desempeña el Estado en el

Figura II-1. JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL MERCADO

INGRESOS INTERVENCIÓN DEL ESTADO

MECANISMOS FUNCIONES: Asignación, provisión

FUENTE: Elaboración propia

Tabla II-1. FUNCIONES DE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO ANTE

Papel del Estado

Las funciones del Estado

Respecto a la función estabilizadora normalmente es función del gobierno federal. La

La función de asignación se refiere a la prestación de servicios públicos. Para Musgrave, los

En la teoría sobre el mercado privado, se establecen modelos ideales de operación del

En relación a la justificación de la intervención del Estado se encuentra que, en la práctica,

Tabla II-2. TIPOS DE INTERVENCIONES DEL ESTADO POR RAZONES DE EFICIENCIA

En las condiciones de mercados imperfectos y en asignaciones poco eficientes e

El Sistema Federal y el federalismo hacendario16

En la teoría neoclásica de la economía se ha definido a la elección pública como un enfoque

Tabla II-3.BASES DE LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN PUBLICA

TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA

Una visión crítica de la teoría La incorporación del cálculo de

FUENTE: Elaboración propia con información de Ayala Espino (1992)

 En qué gobiernos locales se deben pagar más impuestos.

 Fallas en el mercado en la asignación eficiente de los recursos, es decir, competencia

Musgrave señala que la descentralización permite ganancias de eficiencia en la función de

Aspectos económicos de un sistema de tributación

Los principios de las contribuciones

Figura II-2. PRINCIPIOS DE UN SISTEMA DE TRIBUTACIÓN

Los impuestos que pagan los

División territorial: Cada subdivisión mantiene su soberanía, preservando su

Aquel que utilizan las constituciones que enumeran de manera limitativa o

El que atribuye la competencia a la federación, de tal manera que a los

Finalmente el mecanismo de distribución de competencias se completa con

En qué gobiernos locales se deben pagar más impuestos.

Fallas en el mercado en la asignación eficiente de los recursos, es decir, competencia

Se emplea un gran número de funcionarios en su operación, cuyos salarios

Su única fuente es la Ley (vía Ley, Decreto, Circular, etc.)