Sunteți pe pagina 1din 20

Codrin Dumitru MUNTEANU

ADMINISTRAŢIA
PUBLICĂ TERITORIALĂ

Universul Juridic
Bucureşti
-2010-
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright © 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin


S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiată fără acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI


COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOŢIT DE SEMNĂTURA
AUTORULUI ŞI ŞTAMPILA EDITORULUI, APLICATE
PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României


MUNTEANU, CODRIN DUMITRU
Administraţia publică teritorială / Codrin Dumitru
Munteanu. - Bucureşti : Universul Juridic, 2010
Bibliogr.
ISBN 978-973-127-436-2

35

REDACÞIE: tel./fax: 021.314.93.13


tel.: 0732.320.665
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0726.990.184
DISTRIBUÞIE: tel./fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PÂNÃ LA 15%
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 5

CUVÂNT ÎNAINTE

O incursiune ştiinţifică în materia organizării şi funcţionării


administraţiei publice a statului de drept contemporan, administraţie
chemată să răspundă schimbărilor rapide şi evoluţiilor profunde de la
nivelul societăţii, reprezintă astăzi un demers remarcabil atât pentru
cercetători, cât şi pentru practicieni.
Lumea contemporană se află în căutarea unor noi modalităţi de
deschidere şi democratizare, astfel încât cetăţenii să joace un rol cât
mai direct în guvernarea intereselor comune, iar decizia să fie dis-
tribuită raţional, între nivelul supranaţional, statal şi local.
Administraţia publică se constituie într-o interfaţă între planul
politic şi cel social şi reprezintă acel eşalon intermediar care permite
voinţei politice transpusă în lege să fie aplicată în practică. Orga-
nizarea executării şi executarea în concret a legii reprezintă – în
doctrina juridică clasică – esenţa administraţiei publice.
Activitatea de administrare a treburilor publice rămâne un atribut
esenţial al statului, ca formă instituţionalizată a puterii politice în
societate. Statul este chemat să vegheze la îndeplinirea intereselor
generale ale cetăţenilor săi situaţi pe întreg cuprinsul ţării, interese de
ordin naţional sau de o mai mică anvergură.
Prin organizarea şi distribuirea serviciilor publice ori prin asi-
gurarea ordinii publice, statul contemporan îşi exercită vocaţia exe-
cutivă, în slujba propriilor resortisanţi.
Administraţia statului, ca administraţie publică, îşi împarte sarci-
nile specifice şi asigură co-administrarea treburilor publice în parte-
neriat cu colectivităţile locale, autonome administrativ. Având rolul de
realizare a valorilor politice prin care se exprimă interesele generale
ale societăţii, administraţia publică este legată de puterea de stat.
Puterea executivă este cea care asigură conducerea şi controlul între-
gului sistem al administraţiei publice, construit pentru realizarea
intereselor generale ale societăţii.
6 Codrin Dumitru Munteanu
În structura sistemului administraţiei publice există funcţii de
demnitate publică – cu caracter politic – prin care se realizează
coordonarea activităţii acestuia, alături de funcţii publice cu pronunţat
caracter tehnic, care sugerează tehnicitatea administraţiei publice ca
activitate de dispoziţie sau de prestaţie.
Gruparea colectivităţilor sociale în raport cu care se constituie
sistemul administraţiei publice se face pe criteriul teritorial, care este
un criteriu de organizare a societăţii. Colectivităţile sociale însumate
alcătuiesc populaţia ţării, element definitoriu al statului.
Construirea sistemului administraţiei publice se face pentru ca
acesta să realizeze activităţi care interesează întreaga populaţie sau
părţi importante ale acesteia, sub forma colectivităţilor locale recu-
noscute juridic. În acest scop se constituie un sistem de autorităţi
administrative înzestrate cu competenţă specifică.
Raporturile dintre autorităţile centrale şi cele situate la nivel
teritorial se caracterizează prin grade diferite de dependenţă faţă de
centru, corespunzător centralizării sau descentralizării administrative,
principii care domină organizarea administraţiei publice.
Promovarea şi consolidarea bunei guvernări, a bunei administrări
în statul de drept, a democraţiei, implică o abordare riguros ştiinţifică a
problematicii administraţiei publice, iar atunci când aceasta se
realizează dintr-o perspectivă interdisciplinară, demersul este cu atât
mai binevenit.
Este ceea ce propune, prin lucrarea de faţă, un jurist şi adminis-
trativist deopotrivă, deţinător al unei experienţe practice consistente în
administraţia publică de vârf.
Din multitudinea aspectelor abordate, care compun împreună o
lucrare solidă, consistentă, ne oprim asupra câtorva.
În cadrul analizei conceptului de administraţie publică autorul a
urmărit pe de-o parte rolul administraţiei în societate şi în cadrul
statului de drept, şi, pe de altă parte, relaţiile şi raporturile stabilite
între administraţia publică şi alte componente ale sistemului social.
Studiind raporturile dintre stat şi administraţie, autorul apreciază în
mod judicios că acestea nu se suprapun, statul neputând fi redus doar
la puterea executivă, iar puterea executivă nelimitându-se doar la
administraţia publică. Este subliniată de asemenea şi concepţia
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 7
tradiţională clasică pe baza căreia administraţia reprezintă acţiunea
puterii executive, bazată pe procedee de putere publică.
Administraţia publică se află într-o conexiune permanentă cu
mediul în care se exercită, acţionând sub influenţa acestuia şi contri-
buind la reconfigurarea sa. Reflectând la relaţia administraţiei publice
cu mediul politic, autorul subliniază influenţa partidelor politice asupra
acesteia, în special prin intermediul funcţiei de conducere a structurilor
administrative. Un exemplu tipic al acestei influenţe ni-l oferă – în
viziunea sa – funcţia prefectului şi „odiseea” reglementării statutului
acesteia.
Un loc important în cercetare este acordat de către autor rapor-
turilor care se nasc în interiorul sistemului executiv, raporturile dintre
Guvern – cel care potrivit Constituţiei conduce administraţia publică –
şi autorităţile acesteia de la nivel statal şi local.
O altă perspectivă ne este oferită prin analizarea corelaţiei dintre
administraţie şi cei administraţi, fiind urmărită intercondiţionarea
demersurilor executivului cu cetăţenii, aceia în slujba şi pentru
asigurarea drepturilor şi intereselor cărora se organizează administraţia
publică.
Arhitectura sistemului administraţiei publice dintr-un stat, în
viziunea autorului, este atât rezultatul aplicării criteriului funcţional,
cât şi, mai ales, a celui teritorial, teritoriul, alături de naţiune şi colec-
tivitate fiind una dintre bazele organizării puterii de stat. Sunt analizate
– ţinând seama şi de opinii exprimate în doctrină – principiile de bază
ale organizării administraţiei publice: centralizarea şi descentralizarea,
cu sublinierea particularităţilor fiecăruia şi a variantelor corespun-
zătoare.
În mod pertinent autorul constată că pentru a guverna mai bine,
orice stat îşi împarte teritoriul şi populaţia aferentă în unităţi
administrativ-teritoriale, în care distribuie structuri publice care
reprezintă statul. Totodată statul permite colectivităţilor respective să
îşi constituie autorităţi proprii, prin care să fie asigurate interesele
specifice, locale. Referindu-se la colectivităţile umane recunoscute
juridic drept colectivităţi locale, se subliniază calitatea de persoană
juridică a statului, judeţului, oraşului şi comunei, cu atributele spe-
cifice şi particularităţile corespunzătoare.
8 Codrin Dumitru Munteanu
Pentru a da mai multă consistenţă cercetării, cercetătorul anali-
zează comparativ organizarea administrativă a teritoriului în state
precum: Franţa, Anglia, Canada, Republica Moldova, Norvegia,
Suedia, Luxemburg şi Japonia. Diversitatea geopolitică îi dă posi-
bilitatea punerii în evidenţă a unor elemente comune, dar şi a unora
particulare.
Pornind de la legătura directă dintre deconcentrare şi constituirea
administraţiei teritoriale, autorul subliniază posibilitatea utilizării
sintagmei de administraţie deconcentrată, bazându-se şi pe aprecierea
că regimul juridic deconcentrat este un regim de organizare admi-
nistrativă intermediar celor două consacrate, respectiv centralizare şi
descentralizare.
Organizarea teritorială a administraţiei statului corespunde nece-
sităţii obiective de edificare a unor structuri administrative capabile să
răspundă, în acord cu standardele europene, noilor realităţi politice,
sociale şi economice de la începutul mileniului III.
Administraţia teritorială, se apreciază în lucrare, este prin scop şi
mod de organizare şi funcţionare mai apropiată de cetăţean şi socie-
tate, şi, ca atare, este mai bine informată cu privire la aşteptările şi
nevoile acestuia. Un rol însemnat pe care administraţia teritorială
trebuie să îl realizeze se referă la tutela administrativă, asupra colecti-
vităţilor locale, în condiţiile descentralizării şi autonomiei locale.
În acest context, autorul se opreşte asupra prefectului şi instituţiei
acestuia, analiza sa urmărind a descifra atât elemente de statut, cât şi
atribuţiile cu care acesta este învestit.
Reformarea administraţie publice în sectorul studiat îl preocupă
plenar pe cercetător, care, pe baza experienţei practice şi a studiului
doctrinar, se apropie în mod consistent de cercetarea instituţiei pre-
fectului. Propunerile de lege ferenda formulate în lucrare poartă
pecetea practicianului. Cercetarea statutului şi atributelor prefectului în
Franţa şi Italia îi permite autorului să distingă elementele comune şi pe
cele de diferenţiere, aceasta dând o imagine mai profundă asupra
instituţiei prefectului, aşa cum este consacrată în legislaţia română.
În ceea ce priveşte relaţia cu mediul politic, autorul susţine că prin
natura pur tehnică şi profesională a administraţiei teritoriale, aceasta
ar trebui să fie strict limitată: ingerinţa politică şi transpunerea vieţii
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 9
de partid în activitatea administraţiei publice teritoriale diluează mult
capacitatea administrativă a acesteia, alterează performanţa şi aduce
atingere principiului constituţional potrivit căruia toţi cetăţenii sunt
egali în faţa legii şi autorităţilor publice.
Opinia fermă a practicianului este că administraţia teritorială nu
poate performa şi nu îşi poate exercita cu deplină autoritate atribuţiile
decât în condiţiile unei accentuate depolitizări, opinie întărită de
realităţile societăţii româneşti actuale.
Nu lipsite de interes apar şi propunerile care privesc conţinutul
funcţiei de prefect şi atribuţiile pe care acesta trebuie să le exercite,
autorul formulându-le ca modificări aduse cadrului normativ existent.
În ansamblul său lucrarea reprezintă o operă ştiinţifică laborioasă,
care se distinge prin soliditatea informaţiei, rigoarea construcţiei
ştiinţifice şi analizei critice, dar şi prin deschiderea de noi orizonturi şi
provocări profesionale.

prof. univ. dr. Emil Bălan


ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 11

CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

Extraordinara rapiditate a evoluţiei societăţii umane, precum şi


dinamica proceselor şi schimbărilor socio-economice generează în
responsabilitatea statului şi, desigur, în responsabilitatea administraţiei
publice, provocări din ce în ce mai complexe şi mai dificile. Specie a
globalizării, integrarea europeană constituie la rândul său o provocare
esenţială şi dificilă pentru statele membre ale Uniunii Europene şi
pentru administraţiile acestora.
Adaptarea şi actualizarea unor acte normative, instituţii sau pro-
ceduri administrative, altfel spus, reforma statului român, inclusiv a
administraţiei publice, au devenit esenţiale şi prioritate în acest nou
context intern şi internaţional. În egală măsură, ulterior, prioritară şi
esenţială este şi stabilitatea legislaţiei privind organizarea şi funcţio-
narea administraţiei publice. În acest demers, nu mai puţin importantă
este evitarea preluării mecanice de modele şi soluţii.
Numeroasele discuţii şi iniţiative privind reforma administraţiei
publice au fost de regulă centrate în jurul principiilor decentralizării şi
autonomiei locale. Nu de puţine ori, acestea s-au constituit în abordări
extreme, care au nesocotit nevoia şi rolul funcţionării unor structuri
deconcentrate ale statului în teritoriu. Aflată la intersecţia dintre inte-
resele naţionale şi interesele locale, administraţia teritorială nu pare
a-şi găsi stabilitatea normativă şi organizatorică necesară exercitării, în
condiţii optime, a sarcinilor administrative ce îi revin.
Chiar dacă nu se regăseşte reglementată expres în legislaţia de
organizare şi funcţionare a diferitelor componente ale administraţiei
publice teritoriale, va trebui să recunoaştem faptul că, alături de alte
funcţii specifice, administraţia publică teritorială îndeplineşte, poate ca
principală funcţie a sa, funcţia de reprezentare a statului în plan local.
În egală măsură, dincolo de atribuţiile specifice fiecărui organ al
administraţiei publice teritoriale, administraţia publică teritorială este
palierul instituţional prin care statul îşi exercită autoritatea şi, nu în
cele din urmă, suveranitatea, asupra întregului teritoriu naţional. Tot
12 Codrin Dumitru Munteanu
administraţia teritorială este chemată să vegheze la un just echilibru
între interesele naţionale şi interesele locale, să vegheze ca interesele
locale să nu fie satisfăcute pe seama şi în detrimentul intereselor na-
ţionale. Prin prisma acestei funcţii, putem aprecia că disoluţia auto-
rităţii administraţiei publice teritoriale se reflectă, direct proporţional,
asupra autorităţii statului în teritoriu.
Pledoaria pentru administraţia publică teritorială, realizată prin
lucrarea de faţă, nu reprezintă o contrapledoarie pentru administraţia
publică locală şi, cu atât mai puţin, o pledoarie împotriva descen-
tralizării şi autonomiei locale. Subliniind rolul şi importanţa admi-
nistraţiei publice teritoriale, formulăm concluzii şi propuneri care se
doresc a constitui un suport pentru echilibru între interesele naţionale
şi interesele locale, între prezenţa şi exercitarea la nivel teritorial a
autorităţii de stat, pe de o parte, şi exercitarea în condiţii de autonomie
locală a acelor atribuţii ce interesează soluţionarea unei părţi impor-
tante a treburilor publice, conferite în competenţa autorităţilor admi-
nistraţiei publice locale prin descentralizare, pe de altă parte.
Cu alte cuvinte, apreciem că procesul de modernizare a admi-
nistraţiei publice nu poate fi limitat exclusiv la descentralizarea servi-
ciilor publice şi accentuarea autonomiei locale. Un real şi complet
proces de modernizare a administraţiei publice trebuie să includă
simultan şi o redefinire a competenţelor administraţiei publice statale,
centrale şi teritoriale, o contrapondere menită să menţină deplina auto-
ritate a statului asupra întregului teritoriu naţional.
Pledoaria pentru depolitizarea administraţie publice teritoriale,
realizată prin lucrarea de faţă, nu reprezintă o pledoarie îndreptată
împotriva partidelor politice. În egală măsură, dacă administraţia
publică nu poate deveni „independentă” faţă de puterea şi autoritatea
politică, nici politica de partid nu poate fi introdusă în administraţia
publică.
Pe de altă parte, în mod nejustificat, literatura de specialitate nu a
acordat administraţiei statului în teritoriu o atenţie deosebită. Teore-
ticienii administraţiei publice şi-au focalizat atenţia, cu precădere, fie
asupra administraţiei centrale, fie asupra administraţiei publice locale,
fie doar asupra unei componente a acestui palier administrativ: pre-
fectul. În această din urmă situaţie, cu puţine excepţii, majoritatea
lucrărilor de specialitate se mulţumesc doar să redea, reformulat, prin-
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 13
cipalele texte constituţionale şi legale referitoare la prefect şi instituţia
prefectului. Îmbucurător este însă faptul că, deşi nu i-a acordat ample
spaţii, doctrina contemporană este unanimă în a recunoaşte şi consacra
administraţia publică teritorială, ca palier distinct în cadrul sistemului
administraţiei publice româneşti.
Această consacrare doctrinară constituie cu siguranţă un con-
sistent şi important izvor de drept. O viitoare revizuire constituţională
nu va putea să nu ţină seama de acest aspect. Consacrarea consti-
tuţională a palierul teritorial al administraţiei de stat, evident cu inclu-
derea prefectului în prezent reglementat în cadrul secţiunii dedicate
administraţiei locale, se impune cu necesitate.
Pe fondul celor mai sus expuse opinăm că, prin însăşi tema de
cercetare propusă, lucrarea de faţă are caracterul de originalitate şi
noutate impus de rigorile ştiinţifice. În egală măsură, fără pretenţia
unei abordări exhaustive, cercetarea şi aprofundarea efectuate cu
privire la rolul şi funcţiile administraţiei teritoriale, a componenţelor
acesteia şi a atribuţiilor aferente lor, a realităţilor subiective şi obi-
ective cu care se confruntă, evidenţiază o serie întreagă de aspecte de
noutate. Nu în ultimul rând, caracter de noutate au şi concluziile şi
propunerile de lege ferenda, fie ele intermediare sau finale.
În altă ordine de idei, raţiuni de rigurozitate ştiinţifică, şi nu
numai, ne impun realizarea unei clarificări vizând întinderea cercetării
noastre, date fiind cele două posibile accepţiuni ale noţiunii de „admi-
nistraţie publică teritorială”.
Lato sensu, prin administraţie publică teritorială înţelegem tota-
litatea structurilor teritoriale ale administraţiei publice centrale: mi-
nistere, autorităţi, agenţii, oficii, inspectorate, companii naţionale,
autorităţi administrative autonome etc., în timp ce, stricto sensu, prin
administraţie publică teritorială, vom înţelege doar acele structuri teri-
toriale aparţinând administraţiei publice centrale aflate în subordinea
Guvernului. În această din urmă situaţie, administraţiei teritoriale i se
suprapune noţiunea de „servicii publice deconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale aflate în
subordinea Guvernului”. În accepţiunea restrânsă a noţiunii de admi-
nistraţie publică teritorială regăsim, ca figură centrală, şi prefectul, ca
reprezentant al Guvernului, calitate în care conduce acest segment
distinct al administraţiei teritoriale de stat.
14 Codrin Dumitru Munteanu
Aducem astfel cuvenita clarificare legată de întinderea cercetării
noastre, limitată la administraţia publică teritorială în accepţiunea sa
restrânsă1.
Această alegere s-a făcut ţinând cont de trăsăturile şi regimul
juridic comun al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale aflate în subor-
dinea Guvernului. Având în vedere regimul juridic şi problematica
distinctă a organismelor teritoriale ale autorităţilor administrative
autonome, unele dintre ele structuri militare – SRI, SPP, STS –, ele pot
constitui o temă distinctă de cercetare.
Fără a putea rezuma, în cadrul unor consideraţii generale, tota-
litatea problematicilor abordate, a subtemelor ce au făcut obiect al
cercetării şi al concluziilor formulate, consider că cele câteva premise
mai sus expuse, avute în vedere în debutul cercetării, şi chiar la
alegerea temei de cercetare, explică şi argumentează opţiunea pentru
aprofundarea administraţiei publice teritoriale.
Îmi exprim de asemenea speranţa că prezenta lucrare constituie o
contribuţie la conceptualizarea şi realizarea unei administraţii publice
moderne.

1
Este important a se preciza şi faptul că data la care cercetarea se opreşte este 15
aprilie 2010.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 17

Capitolul I

ABORDAREA ŞTIINŢIFICĂ
A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale referitoare la ştiinţa


administraţiei
Studiul administraţiei publice a cunoscut o varietate de perspec-
tive şi abordări, preocupări în acest sens întâlnindu-se încă din Anti-
chitate.
În Franţa începutului de secol XVIII, apar primele lucrări despre
administraţia publică fiind considerate studii despre „poliţie”, prin
poliţie înţelegându-se la acea vreme procesul prin care era asigurată
ordinea în societate, bunul mers al treburilor publice1.
Lucrările amintite prefigurează, în fapt, consacrarea în secolul
imediat următor a unei noi ştiinţe, cea a administraţiei, moment de la
care putem afirma că se conturează cercetarea şi cunoaşterea ştiinţifică
a administraţiei publice.
Pentru prima dată în literatura de specialitate română, referiri la
ştiinţa administraţiei face C.G. Dissescu în Curs de drept public
român, Dreptul administrativ, vol. III, Bucureşti, 1891, p. 822, 829, la
79 de ani după publicarea de către Charles-Jean Bonin2 a lucrării Prin-
cipiile administraţiei publice.

1
Radu, L., Relaţiile politico-administrative, în Administraţie Publică, Ed.
Accent, Cluj-Napoca, 2003, p. 8.
2
Charles-Jean Bonin este unul dintre primii autori francezi care are preocupări cu
privire la ştiinţa administraţiei. Lucrarea amintită a fost publicată în 1812 şi se
constituie într-o pledoarie pentru recunoaşterea administraţiei publice ca o ştiinţă
distinctă, pe care o consideră o „ştiinţă exactă” şi căreia încearcă să-i stabilească prin-
cipiile generale. Concluziile şi opiniile lui Charles-Jean Bonin au fost contestate de
către M. Hauriou care le considera „pure compilaţii indigeste”.
18 Codrin Dumitru Munteanu
În timp, ştiinţa administraţiei a fost revendicată de diverse dis-
cipline consacrate fiind considerată ştiinţă socială, introducere la
ştiinţa dreptului administrativ, ştiinţă economică, ştiinţă politică, ştiinţă
a conducerii. În fapt, această revendicare a condus la dezvoltarea şi
îmbogăţirea ştiinţei administrative, aflată şi astăzi în evoluţie direct
proporţională cu evoluţia societăţii umane.
O contribuţie importantă în acest sens şi-au adus-o şi diversele
curente filozofice. În acest sens, cu referire la ştiinţa franceză a admi-
nistraţiei, J. Starosciak remarca faptul că este cea mai „integrată”
dintre toate ştiinţele europene, foloseşte în modul cel mai complex
realizările altor discipline şi tratează unilateral diferitele probleme ale
activităţii administrative1.

2. Ştiinţa administraţiei şi principalele concepţii


pe care se fundamentează
Pentru o corectă perspectivă, în cele ce urmează, vom reda pe
scurt principalele concepţii asupra administraţiei publice.
În concepţia liberală, care pune în evidenţă necesitatea delegării
activităţilor publice şi limitarea rolului statului privind controlul şi
reglarea unor activităţi2, administraţiei publice i se recunosc o serie de
funcţii economice, dar nu i se conferă pentru exercitarea acestor
funcţiuni, decât mijloacele clasice ale puterii publice. În cadrul mo-
delului liberal, o relaţie fundamentală este aceea pe care o întreţine
administraţia cu ea însăşi, evidenţiindu-se problema repartizării puterii
între administraţiile centrale şi locale.
Atenţia permanentă a liberalismului este îndreptată permanent
asupra unei „demarcaţii [...] între sfera statului şi aceea a societăţilor
indivizilor”3.
În paralel, importantă pentru modelul liberal este libertatea prin
ordine4. Aceasta poate fi externă, atunci când se raportează la even-
1
Starosciak. J., Elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Politică, Bucureşti, 1967,
p. 54.
2
Matei, L., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 2006, p. 74.
3
Leroy-Beaulieu, P., L’État moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p. 46.
4
A se vedea Burdeau, G., Le libéralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p. 48.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 19
tualii inamici străini, şi internă, vizând menţinerea libertăţii, proprie-
tatea şi siguranţa individuală. Menţinerea ordinii include şi menţinerea
ordinii economice.
Concepţia birocratică – tradiţională, ce are la bază modelul
weberian, caracterizată de trăsături unitar-piramidale, ierarhizate şi
centralizate, proiectează o administraţie definită de o relaţie de
dominaţie, plasată în miezul modelului administraţiei de stat. Relaţia
de dominaţie trebuie să fie garantată „într-un mod continuu în inte-
riorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca ame-
ninţare a unei constrângeri fizice”1. În interiorul organizaţiilor biro-
cratice, alături de relaţia de dominaţie, regăsim relaţia de subordonare
ce presupune exercitarea „unui control al gradelor inferioare de către
superiori”2.
Modelul weberian explică administraţia ca fiind unul dintre cei
mai importanţi factori în dezvoltarea statului modern. Sociologul
german Max Weber descrie birocraţia ca fiind o unealtă aproape
perfectă, foarte eficientă aflată în slujba statului. Funcţionarea se
bazează pe legi şi regulamente şi pe o ierarhie strictă. Elementul
personal lipseşte. Selecţia şi promovarea funcţionarilor publici se face
exclusiv pe criteriul competenţei. Există un grad mare de specializare,
al funcţionarilor şi a organizaţiilor şi, de asemenea, diviziunea muncii,
ca rezultat al specializării, toate acestea conducând la o bună anticipare
a rezultatelor3.
Definirea administraţiei publice în concepţia neo-liberală se
fundamentează pe principii noi care, pe de o parte, privesc instituţiile
(a căror structură iniţial bazată pe norme juridice este înlocuită cu o
structură bazată pe obiectivele proprii) şi, pe de altă parte, priveşte
personalul. Cuvântul de ordine în cadrul modelului neo-liberal este
conducerea participativă prin obiective. Personalului nu i se mai sta-
bilesc sarcini de adus la îndeplinire, ci obiective de atins. Această
schimbare de optică, a modelului neo-liberal, faţă de principiile admi-
nistrative tradiţionale pleacă de la premisa modificărilor survenite în

1
Weber, M., Economie et société, vol. I, Plon, 1971, p. 56.
2
Weber, M., Caracthéristiques de la bureaucratie în Arguments, La
Bureaucrate, UGE, 10/18, 1976, p. 46.
3
Weber, M., Essays in Sociology, Oxford University Press, Londra, 1973.
20 Codrin Dumitru Munteanu
mediul economic, cultural, social etc., modificări ce impun o nouă
abordare administraţiei de natură să răspundă noilor exigenţe.
Modelul neo-liberal este situat la intersecţia a două curente poli-
tice, respectiv pan – socialismul, care consideră că „organizaţiile
publice trebuie să asigure totalitatea manifestărilor vieţii sociale” şi
pan-liberalismul, promotor al globalizării, care riscă să omită funda-
mentele vieţii publice, în numele eficacităţii sale liberale1.
În lucrarea sa, Tratat de administraţie publică, profesorul Ioan
Alexandru realizează o analiză diacronică asupra diferitelor imagini
ale administraţiei reflectate în modelele clasice, dar şi asupra noilor
modele.
Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar şi
modelul weberian, modele care au inspirat şi inspiră încă în parte
întreaga gândire administrativă. Cele care sunt supuse unei atenţii
sporite sunt modelul liberal şi modelul weberian.
Modelul liberal. Efortul permanent al liberalismului constă în
căutarea unei „demarcaţii [...] între sfera statului şi aceea a societăţilor
libere sau indivizilor2”, căutare care în domeniul administraţiei se
situează mai întâi pe plan economic. Dorind să ocrotească libertatea
indivizilor contra expansiunii statului şi, în special, a administraţiei,
modelul liberal admite totuşi că administraţia are misiuni economice
care, totuşi, sunt străine de competenţele cetăţenilor membri ai comu-
nităţilor politice pe care doctrina liberală îi reduce, cel mai adesea la
indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul apără,
într-adevăr, persoana privată sau agentul economic – antreprenor sau
salariat – de cetăţean, strict învestit cu competenţe politice.
Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica are în
vedere distincţia între existenţa unei funcţiuni guvernamentale şi a
uneia administrative. O funcţiune guvernamentală în care s-ar recu-
noaşte acţiunea Parlamentului şi Guvernului, respectiv a miniştrilor
aflaţi sub controlul său, şi o funcţiune administrativă care, chiar dacă
ambele sunt asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă)

1
Massenet, M., Noua gestiune publică, Pentru un stat fără birocraţie, Ed.
Hommes et Technique, 1975, p.16.
2
Leroy-Beaulieu P., L’Ếtat moderne et ses fonctions, Paris, 1911, în Alexandru,
I., Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 176.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 21
trebuie totuşi, să fie pe cât posibil, separate în acţiunea lor: indepen-
denţa funcţională1.
Modelul weberian. Considerând administraţia ca instrument de
exercitare a dominaţiei legitime, iar modelul birocratic ca forma cea
mai raţională a administraţiei, Max Weber defineşte administraţia în
acelaşi timp ca instituţie şi ca organizare2.
Este de observat deci că o întreagă serie de moduri noi de analiză
vin să îmbogăţească şi uneori să contrazică, parţial, imaginea
tradiţională a administraţiei, iar din aceste noi moduri de analiză se
nasc noi modele de administraţie3.
O contribuţie substanţială la studiul administraţiei publice au
avut-o Henry Fayol, Frederich W. Taylor, Luther Gulick şi Lyndal
Urwich.
În viziunea clasică (şcoala clasică de ştiinţa administraţiei sau
fayolismul), ştiinţa administraţiei s-a impus prin cercetările unor autori
de formaţie tehnică4.
Henry Fayol (1841-1925), cunoscut ca „părintele managementului
modern”, a fost cel care a creat curentul „managementului admi-
nistrativ” şi a creat termenul de „doctrină administrativa”. În calitate
de industriaş (specialist în extracţia minieră) implicat într-o organi-
zaţie, a dezvoltat interes spre studiul managementului, concentrându-şi
atenţia asupra modalităţilor eficiente de conducere a întregii organi-
zaţii şi a metodelor prin care poate fi controlată în mod eficient.
Studiile sale s-au caracterizat prin apariţia cărţii Administration
Industrielle et Generale, publicată pentru întâia oară în anul 19165.
Deopotrivă teoretician al administraţiei, francezul Henry Fayol
abordează administraţia pe baza a cinci elemente: planificare
previzională, organizare, comunicare, coordonare şi control cu accent

1
Vivien, A.F., Ếtudes administratives, 1845, în Alexandru, I., op. cit., p. 179.
2
Alexandru, I.; Cărăuşan, M.; Bucur, S., Drept administrativ, ediţia a III-a, revă-
zută şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 71.
3
Alexandru, I., Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, p. 177, 178, 186.
4
Iorgovan, A., Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 153.
5
În traducerea lui Constantinescu, N,. „Administration Industrielle et Generale”
(Administraţia industrială şi generală) a fost publicată şi în România, în 1927, de către
Editura Clementina, Bucureşti.
22 Codrin Dumitru Munteanu
pe schema organizării. Concluziile formulate nu se bazează neapărat
pe observaţii ştiinţifice, ci pe experienţa sa de administrator, el fiind
apreciat mai ales pentru abordarea formal-raţională a administraţiei.
Frederich W. Taylor care a publicat principiile managementului
ştiinţific, consideră că atingerea eficienţei se realizează prin aplicarea
deliberată, conştientă a raţionalismului în munca industrială, demon-
strând modul în care organizaţiile îşi pot folosi deliberat proprii
membri.
În lucrarea Documente asupra ştiinţei administraţiei, Luther
Gulick şi Lyndal Urwich, identifică şapte funcţii care definesc respon-
sabilităţile administrative ale unui executiv: planificare, organizare,
alegerea personalului, conducerea, coordonarea, raportarea şi elabo-
rarea bugetului.
Evoluţia doctrinei administrative poate fi privită dintr-o dublă
perspectivă: una istorică, în care am putea identifica cel puţin 3 etape –
o perioadă de formare, de pionierat, o perioadă clasică şi perioada de
după cel de al Doilea Război Mondial; cealaltă, fundamentată pe rea-
lităţile şi contribuţiile aduse de şcolile de administraţie din diferitele
state ale lumii.
Este de amintit însă că rezultatele cercetării preluate de la Taylor
şi Fayol privesc în primul rând o ştiinţă mai aproape de managementul
ştiinţific, mai aproape de tehnologie. Concluziile la care cei doi au
ajuns privesc în primul rând întreprinderea şi, abia mai apoi, se
răsfrâng asupra administraţiei. Oricum, dincolo de drept şi de dreptul
administrativ în special, la care nu ne putem limita în studiul admi-
nistraţiei publice, regăsim contribuţia ştiinţei economice alături de
sociologie, politologie, istoria administraţiei, psihologie şi chiar geo-
grafie, cea din urmă facilitând spre exemplu analiza repartizării în
spaţiu a organelor administraţiei publice. În fapt, înainte de cristali-
zarea unei ştiinţe a administraţiei, am putea folosi, cu referire la
ştiinţele de mai sus, pluralul vorbind despre ştiinţe administrative.
Fiecare dintre tezele formulate asupra administraţiei publice
„comportă şi include o parte din adevăr”1.

1
Chevallier, J. şi Loschak, D., Ştiinţa administrativă, P.U.F., Que sais-je?, 1980,
p. 28.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 23
O concluzie pe marginea celor mai sus discutate ne este oferită de
către Al. Negoiţă: perfecţionarea structurii şi activităţii administraţiei
sunt posibile prin aplicarea principiilor şi criteriilor ştiinţei admi-
nistraţiei, care cercetează întregul conţinut al administraţiei, în scopul
optimizării, utilizând investigaţii sociologice şi alte forme moderne de
cunoaştere1.
Indiferent de faptul că a fost sau este privită ca o ştiinţă de sine
stătătoare sau ca o ştiinţă interdisciplinară, ca o ştiinţă derivată din
dreptul administrativ, ca o ştiinţă politică sau ca o ştiinţă socială, cer-
cetarea fenomenului administrativ nu se poate realiza astăzi fără
contribuţia esenţială a ştiinţei administraţiei.
Rezultat, în opinia noastră, al juxtapunerii disciplinelor, ştiinţa
administraţiei identifică şi defineşte conceptul de administraţie pu-
blică, răspunde la întrebarea: ce trebuie să facă administraţia publică?,
identifică şi explică rolul, caracteristicile, principiile şi funcţiile admi-
nistraţiei publice, fundamentează şi analizează noţiuni şi concepte
precum: structura administraţiei publice, personalul din administraţia
publică, decizia administrativă, dezvăluie necesitatea şi importanţa
controlului în administraţia publică, precum şi metodele şi organizarea
activităţii acesteia.

3. Metodologia cercetării
3.1. Importanţa cercetării ştiinţifice în administraţia
publică
Conform Dicţionarului explicativ al limbii române, termenul „cer-
cetare” este definit astfel: „studiu amănunţit efectuat în mod sistematic
cu scopul de a cunoaşte ceva; investigaţie”2. Cercetarea ştiinţifică,
indiferent în ce domeniu ar fi întreprinsă, conduce la progres şi
cunoaştere. În general, există trei tipuri de cercetare: a) cercetarea
fundamentală; b) cercetarea aplicativă; c) cercetarea tehnologică.

1
Negoiţă, Al., Ştiinţa administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, p. 6.
2
www.dexonline.ro.
24 Codrin Dumitru Munteanu
Lucrul cel mai important când vrem să pornim o cercetare este
ideea, tema acesteia1. După stabilirea temei, este necesară o bună pre-
gătire a cercetării, care constă în culegerea de informaţii şi date despre
problema, tema sau subiectul care ne interesează. Este de altfel, o
etapă a căutărilor, o fază incipientă a procesului de cercetare.
Cercetarea trebuie să ne conducă fie la realizarea unui nou produs,
fie la redactarea unui nou studiu (în cazul ştiinţelor socio-umane). În
această fază, cercetătorul trebuie să cunoască foarte bine domeniul în
care operează.
Valorificarea rezultatelor cercetării se poate realiza, mai ales, prin
publicarea acestora în reviste de specialitate româneşti şi străine,
pentru a intra cât mai repede în circuitul informaţional din ţară şi din
lume2.
Cu privire la tema unei cercetări, mai exact, la „noutatea acesteia,
ineditul tehnicilor, procedeelor de investigare utilizate”, Septimiu
Chelcea a realizat un model aplicabil abordărilor experimentale,
acordându-le valori precum: zero, unu sau doi. Se ajunge la un indice
de evaluare a cercetărilor de teren sau experimentale, care ia valori
între zero şi zece. Chiar dacă modelul propus operează ierarhizări
bazate pe aprecieri individuale, indicele rezultat pare a fi un instrument
de evaluare şi autoevaluare util3.
Trecutul cercetării ştiinţifice în administraţia publică a fost do-
minat de o serie de contradicţii între teoreticienii dreptului adminis-
trativ. Anumiţi cercetători pledau pentru o singură ştiinţă care să
descrie fenomenul administrativ, alţii considerau că mai multe ştiinţe
pot contura, în ansamblu, caracteristicile administraţiei publice româ-
neşti. Aşa cum afirmă în ampla sa lucrare profesorul Ioan Alexandru:
„în trecut aproape fiecare autor avea lista sa de discipline care
cuprindea, cel puţin parţial, administraţia drept obiect de studiu şi a
căror sinteză putea da naştere ştiinţei administraţiei” 4.

1
Ilie, R., Cum se scrie un text ştiinţific: disciplinele umaniste, ediţia a II-a
revizuită, Editura Polirom, Iaşi, 2008, p. 19;
2
Ibidem, pp. 22-23.
3
Chelcea, S., Cum să redactăm o lucrare de licenţă, o teză de doctorat, un
articol ştiinţific în domeniul ştiinţelor socio-umane, ediţia a IV-a, Editura
Comunicare.ro, Bucureşti, 2007, pp. 26, 27.
4
Alexandru, I., op. cit., p. 169.
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ TERITORIALĂ 25
Pe lângă aceste patru discipline – drept, economie, sociologie şi
istoria administraţiei – care se regăsesc aproape pe toate listele ştiin-
ţelor administrative, mai figurează, în funcţie de opţiunile autorilor,
una sau alta dintre disciplinele care ar putea contribui la mai buna
cunoaştere a fenomenului administrativ, cum ar fi psihologia în studiul
relaţiei administraţie-cetăţean, geografia, economia, finanţele publice,
lingvistica, „discursul” administraţiei, etnologia, demografia, statistica,
matematica etc.1
O primă problemă ridicată se referă la raporturile ştiinţelor admi-
nistrative cu ştiinţa politică în ceea ce priveşte gradul de rudenie sau de
vecinătate în care acestea se află. Cea de-a doua problemă se referea la
raporturile ştiinţelor administrative cu ceea ce Jerzy Starosciak numea
„ştiinţa administraţiei” stricto sensu, adică, de fapt, ştiinţa aplicată
administraţiei – aceea care se întreabă „asupra caracterului raţional sau
optimal al activităţii sale”, asupra modurilor de stabilire a compe-
tenţelor unui organism administrativ, organizarea circulaţiei informa-
ţionale etc. Aşadar, o ştiinţă a managementului sau gestiunii2.
În urma acestor contradicţii, apare o ştiinţă de răscruce care
încearcă să se organizeze plecând de la determinarea obiectului său
specific de cercetare. Definirea obiectului specific al ştiinţei admi-
nistraţiei a rezultat în urma „contopirii” mai multor tentative. De altfel,
ultima serie de tentative pentru a delimita sau a construi obiectul
ştiinţei administraţiei se va situa la jumătatea drumului acelor încercări
care, pe de o parte, fac din ea unica ştiinţă a administraţiei publice, şi
acele încercări care, pe de altă parte, fac din ea o ştiinţă având drept
obiect de studiu faptul administrativ, adică un fenomen comun atât
organizaţiilor publice, cât şi private.
Teoriile constituie vocaţia unei ştiinţe, chiar mai mult decât de a
pretinde explicaţia fenomenelor care constituie obiectul său. În ştiinţa
administraţiei, această pretenţie s-a tradus prin recurgerea la modele
care informează analiza şi contribuie la proiectarea unei anumite
imagini a administraţiei.

1
Alexandru, I., op. cit., pp. 169-170.
2
Ibidem, p. 170.

S-ar putea să vă placă și