Semestre

L’évaluation des politiques publiques

et systèmes de gouvernance au
Maghreb à la lumière du printemps
arabe
Rapport
1/ l’évaluation des politiques publiques . 2/ Un développement sur les caractéristiques de la
reforme budgétaire au Maroc

Encadré par : Mohamed Harakat

L’évaluation des Politiques Publiques

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L’évaluation des politiques publiques est une exigence démocratique et
une nécessité. De nombreux pays ont profondément réformé leurs
politiques publiques et les partenariats avec le secteur privé, en
s’appuyant sur des recherches académiques du plus haut niveau
international et sur une formation d’excellence des cadres du public et du
privé en évaluation des politiques publiques., En tant que nouvel outil
d’aide à la décision publique est apparue aux Etats-Unis vers les années
1960, avant de se développer dans l’occident en quelques décennies
plus tard.
L’évaluation des politiques publiques est Employée dans des situations
variées pour désigner des activités comportant une dimension de
jugement de valeur et/ou de mesure approximative ; L’évaluation pour
les politiques publiques est un outil : d’observation, d’analyse, d’aide à la
décision.
Evaluer une politique signifie officiellement apprécier son efficacité en
comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en
œuvre.
L’évaluation de la politique publique est un programme qui se caractérise
par :
 Des objectifs
 Des moyens
 Des réalisations
 Des résultats
 Des impacts

Une mise en œuvre dans un environnement socio-économique et

institutionnel correspond à un choix de valeurs établi pour atteindre un
but défini par le pouvoir politique.
L’évaluation est un processus de constructions d’un jugement sur la
valeur d’une intervention publique à partir de critères sur la base d’une
collecte sélective de données pour améliorer cette intervention, ou les
futures interventions publiques.

L’évaluation doit se faire :

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 o Par rapport à ses objectifs initiaux à sa logique d’intervention =
Dimension normative.
o En référence à ses résultats = Dimension cognitive.
o Dans le but de faire évaluer l’action ou améliorer la définition des
nouvelles politiques = Dimension instrumentale politiques.
o Sur la base de valeurs sociétales, externes à l’organisation
publiques à la suite d’un enchainement, pré-établi d’étapes =
Dimension procédurale.

L’évaluation du processus en 3 étapes :

 Constitution d’un référentiel :
o Définition des contours précis de la politique à évaluer .
o Reconstitution de la logique d’intervention du programme ou
de l’ensemble des mesures à étudier.
o Identification de la finalité de l’évaluation, et du type
d’évaluation à mener.
o Détermination des hypothèses de départ de l’évaluation.
o Choix des normes et critères de références de l’aval.

 Collecte et analyse de données :

o Construction d’indicateurs et des questions qualitatives
permettant de répondre on a questionnements de
l’évaluation
o Construction des outils et protocoles de collectes des
données
o Collecte de données quantitatives et qualitatives.
o Traitement des informations, renseignements des
indicateurs.
 Elaboration d’un jugement diffusion des conclusions :
o Elaboration du jugement sur la valeur de l’action, sur la base
des données collectées et mise en forme au regard des
critères définis dans la première étape.
o Formulation de recommandations.
o Diffusion des conclusions et des recommandations.

Quelles sont les problématiques et les intérêts qui découlent de

l’EPP ?
L’évaluation des politiques publiques est un exercice difficile

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techniquement et institutionnellement.
Techniquement, parce que de nombreux pièges attendent l’évaluateur :
corrélation (entre une politique et ses résultats) ne vaut pas causalité et
l’évaluateur doit tenir compte des causalités inverses et des interactions
de la politique considérée avec de multiples autres facteurs ; il doit aussi
être conscient du fait que le bénéficiaire final d’un dispositif n’est pas
forcément celui qui est visé, ou que la politique peut avoir de multiples
effets, parfois loin du champ initialement ciblé. Plusieurs techniques
statistiques permettent de contourner ces problèmes, la clé étant d’être
capable de reconstruire ce qui se serait passé en l’absence de la
politique considérée. Lorsqu’une véritable expérimentation n’est pas
possible, les chercheurs exploitent les discontinuités existantes des
politiques publiques, soit que la politique soit mise en place par vagues
successives, soit qu’elle s’applique avec des seuils (on compare alors
les individus ou entreprises de part et d’autre du seuil).
L’évaluation est aussi difficile à mettre en œuvre institutionnellement car
seul un protocole rigoureux, défini si possible avant la mise en place de
la politique, permet d’obtenir une évaluation crédible. Ce protocole doit
garantir l’indépendance des évaluateurs et leur accès aux données
nécessaires à l’évaluation. Il doit aussi prévoir un temps de discussion
contradictoire des hypothèses et des résultats, dans un cadre
interdisciplinaire. Il doit, enfin, laisser les évaluateurs libres de publier
leurs résultats et de les discuter avec d’autres experts, en France
comme à l’étranger.
 En pratique, l’évaluation d’une politique ne doit pas
être menée par l’administration en charge de la mettre en
œuvre.
 L’expertise administrative est un complément indispensable à
l’expertise technique, en particulier pour comprendre les modalités
d’application de la politique et les interactions avec d’autres dispositifs.
Elle doit être combinée à l’expertise technique mais ne saurait s’y
substituer. Les évaluateurs extérieurs doivent être nommés selon un
processus transparent et extérieur lui aussi à l’administration en charge,
en veillant à éviter toute relation de dépendance avec les
commanditaires et à promouvoir une pluralité des approches. De leur
côté, les évaluateurs doivent respecter strictement la confidentialité des
données et être parfaitement transparents sur leurs éventuels conflits
d’intérêt.
Finalement, une évaluation crédible devrait reposer sur un triptyque
formé d’un coordonnateur (Parlement, Cour des Comptes, Inspection
générale des finances…), des administrations concernées et d’experts
indépendants. Ces éléments sont à la portée d’un gouvernement décidé
à faire le tri dans ses politiques publiques.
 Si une évaluation crédible

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prend du temps, un diagnostic fiable et indépendant permet
ultérieurement de gagner du temps au cours du processus de décision.

Etat des lieux de l’évaluation des politiques publiques et des

systèmes de gouvernance Au Maroc à la lumière du printemps
Arabe :

Face à la grogne populaire, la crise économique, la rareté des deniers, la

question de la bonne gouvernance et de l'évaluation s'impose
pratiquement à tous les pays.

Au Maroc, un système existe déjà, mais son efficience dépend de l'accès

aux informations, de la simplification des procédures, du renforcement
des audits internes, du renforcement des capacités du Parlement…
L'autre problématique est : que faisons-nous de ces évaluations aussi
pertinentes soient-elles ?

Au lendemain du printemps arabe et à l'aune d'une crise économique qui

secoue tous les pays du monde sans exception, l'évaluation des
politiques publiques (EPP) est aujourd'hui une nécessité, une urgence ...
Elle est érigée en outil de bonne gouvernance et d'efficacité de l'action
publique. Et en ces temps de raréfaction des deniers de l'Etat, elle est
plus que jamais d'actualité.
D'ailleurs, cette question a été encore au cœur du débat à l'Université
Mohammed V à Rabat, puisque la Faculté des Sciences Juridiques a
organisé son 12ème colloque international sous le thème : «L'EPP et
des systèmes de gouvernance au Maghreb à la lumière du printemps
arabe». Le colloque organisé avec le concours de l'UFR, le DUS, en
collaboration avec la REMA (la revue marocaine d'audit et de
développement), la fondation allemande Hans Seidel et l'ONDH, a
accueilli des experts de tous bords afin de débattre de cette question en
perpétuel mouvement. Puisque comme le souligne Alain Buzelay, le
représentant du Centre européen universitaire : «C'est un thème en
mouvement puisqu'il ne s'agit pas de données constantes et dans lequel
au moins deux variables entrent en jeu. D'abord, l'EPP est fonction du
cadre doctrinal et politique selon qu'on soit un pays néolibéral ou qui
encadre son marché, de ce fait l'efficacité et la gouvernance auront un
autre sens. La deuxième variable est le fonctionnement des économies
surtout en matière de financement, selon qu'on soit financé par les
banques ou par le marché boursier, qui influe sur la mesure de
l'efficacité des politiques publiques».

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Au Maroc, cette question d'évaluation est passée du stade d'urgence à
celui de la fatalité. Pour Monkid Mestassi, SG du ministère des Affaires
économiques et générales «la bonne gouvernance n'est plus négociable,
elle devient une fatalité et il faut la traiter en tant que telle», faisant le lien
dialectique entre l'EPP et la bonne gouvernance.
«Evaluer pour évoluer oui. Mais il faut aller plus loin encore et évaluer
l'évolution également. C'est cela qui nous fera entrer dans un cercle
vertueux qui ramènera la croissance», souligne Mestassi.
S'il y avait un point d'accord entre les différents intervenants, c'est bel et
bien que la démocratie est une condition pour l'installation d'une bonne
gouvernance et l'EPP, tout en étant des outils de cette démocratie.
«L'autre condition pour instaurer une réelle EPP est l'existence d'un
encadrement réglementaire qui facilitera l'installation de la culture de
l'évaluation. Cela dépend également de la volonté politique et d'un
leadership avec un référentiel bien défini et réaliste» poursuit, Monkid
Mestassi pour qui un accès à l'information et une simplification des
procédures sont des ingrédients de réussite de l'instauration de la bonne
gouvernance.
Mais qui de l'évaluation ou de la démocratie implique l'autre ? Comment
savoir si l'on ne met pas la charrue avant les bœufs ? Pour le professeur
Saïd Hinti, chef du département des sciences économiques à la FSJES,
dans un processus démocratique, comme celui qui s'effectue au Maroc,
l'EPP s'impose. «Elle est même un outil de légitimation de l'action
publique qui va mobiliser les deniers publics. L'EPP est stratégique
quand on cible l'efficacité des actions entreprises puisque c'est un outil
de contrôle de l'action. Donc, il est temps d'intégrer cette nouvelle culture
dans le management public pour qu'il soit en phase avec le processus
démocratique en cours au Maroc», explique-t-il.
Mais voilà plus d'une décennie qu'on parle d'EPP et qu'on organise des
séminaires sans pour autant qu'on aboutisse à un modèle fiable et une
culture de l'efficacité et de la rédition des comptes. Et la raison en est
bien simple. En effet, pour y aboutir quelques grands chantiers doivent
baliser le terrain, comme les énumère Mohamed Harakat, Directeur de la
REMA, notamment le développement de la capacité du Parlement, du
gouvernement et de l'exécutif avec des audits au sein même du
gouvernement, le renforcement des capacités de la Justice marocaine et
le renforcement du contrôle lui-même en donnant plus de prérogatives à
la Cour des comptes et aux audits internes au sein des ministères et
départements publics.
Mais encore, quelle est la finalité d'une bonne évaluation si au bout du
compte on ne l'utilise pas comme outil de contrôle et de rédition ?
«Le talon d'Achille est : qu'est-ce qu'on fait de ces évaluations ? Elles
sont fondamentales dans la rédition des comptes. Sans démocratie et

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rédition des comptes, elles ne servent à rien. Et l'utilisation dépend de
ceux qui les reçoivent. Parce que si ça va dans les tiroirs, ça sert à rien
non plus. La société civile peut travailler avec évaluation justement pour
défendre la démocratie et la rédition des comptes», insiste Rachid
Benmokhtar Benabdellah, président de l'Observatoire national de
développement humain.
S'il est vrai qu'aujourd'hui la bonne gouvernance est le maître mot de
l'actuel gouvernement, il y a un large fossé, malgré les différentes
actions entreprises, entre la réalité et l'ambition. Et il est urgent de
travailler sur les différents couacs relevés par les différents experts pour
aboutir, in fine, à l'efficacité, qui est l'objectif ultime aussi bien de l'EPP
que de la bonne gouvernance.

La Charte de l’audit interne ( L’INTOSAI ) :

La charte d’audit interne est un document officiel qui précise la mission,

les pouvoirs et les responsabilités de cette activité. La charte définit la
position de l’audit interne dans l’organisation ; autorise l’accès aux
documents, aux personnes et aux biens, nécessaires à la réalisation des
missions ; et définit le champ des activités d’audit interne.

L’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des

finances publiques (INTOSAI) regroupe à l’échelle mondiale les
institutions supérieures de contrôle des finances publiques des pays
membres. L’INTOSAI est une organisation autonome, indépendante et
apolitique. C’est une organisation non gouvernementale avec statut
consultatif spécial, et l’organisation professionnelle du contrôle externe
des finances publiques. Elle offre un cadre institutionnel aux institutions
supérieures de contrôle pour le transfert et l’enrichissement des
connaissances afin d’améliorer à l’échelle internationale le contrôle
externe et d’accroî tre la compétence professionnelle.

Fondements et indicateurs universels de mesure des politiques

publiques et des systèmes de gouvernance :

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Le secteur public doit assurer l’intégrité, la transparence et la
responsabilité. Les appels en faveur de la transparence et de la
responsabilité de l’administration se sont accrus à la suite de la crise
financière et économique. L’ampleur des interventions et des dépenses
des gouvernements que la crise a provoquée, place l’intégrité au cœur
des préoccupations au sujet de la bonne gouvernance dans le monde
entier.

De plus, le rôle du contrôle et de l’audit internes dans la prévention de la

corruption est reconnu dans les conventions internationales de lutte
contre la corruption. Tous les pays participant à l’enquête sont parties à
la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics
étrangers dans les transactions commerciales internationales et à la
Convention des Nations Unies contre la corruption. D’autres sont parties
à des conventions régionales comme celles conclues sous l’égide du
Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe et de
l’Organisation des É tats américains.

L’audit interne fait partie du Secrétariat Général de l’OCDE, et relève

directement du Secrétaire Général. L’audit interne est également
supervisé par un Comité d’Audit composé de représentants des
délégations permanentes, et d’experts des Institutions Supérieures de
Contrôle des pays membres. En vertu de son mandat défini dans la
Règlementation Financière de l’Organisation, et conformément aux
Normes de l’IIA, l’audit interne évalue les processus de gestion des
risques, de contrôle, et de gouvernance en place à l’OCDE, et réalise
des missions de conseils au profit du Secrétaire Général et de la
Direction.

La Direction de la gouvernance publique et du développement territorial

de l’OCDE s’attache à définir des pratiques exemplaires pour renforcer
l’intégrité et prévenir la corruption dans le secteur public, notamment en
ce qui concerne les marchés publics et les activités de lobbying lors de
la prise de décisions publiques. Au cours des 15 dernières années, elle a
élaboré un Cadre d’intégrité pour aider les décideurs à favoriser
l’intégrité et à prévenir la corruption dans le secteur public. Ce Cadre
vise à :

 éclairer la mise en œuvre d’instruments, de processus et de

structures pour : i) assurer la fourniture de services de qualité de
manière efficace, conformément aux résultats prévus ; ii) protéger
les ressources publiques contre la mauvaise gestion et le
gaspillage (actif et passif) ; iii) tenir à jour et divulguer par le biais

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 de rapports établis en temps opportun des données financières et
de gestion fiables ; et iv) respecter la législation et les normes de
conduite applicables.
 éclairer la mise en œuvre d’instruments, de processus et de
structures visant à favoriser l’intégrité au niveau des différents
organismes publics et non de l’ensemble de l’administration ; et
élaborer des données et des références applicables pour mesurer
le fonctionnement des systèmes d’intégrité et orienter leur mise en
œuvre.
 Le Cadre d’intégrité sert également de base pour une série
d’examens par les pairs de l’OCDE sur l’intégrité dans le secteur
public, sur la base du volontariat. A ce jour, des examens ont été
réalisés sur le Brésil, la Grèce, le Moyen-Orient et l’Afrique du
Nord, et les É tats-Unis. En 2011, trois examens supplémentaires
de ce type doivent être réalisés au Mexique.

L’audit interne fait également l’objet de la Norme 9140 de l’Organisation

internationale des institutions supérieures de contrôle des finances
publiques (INTOSAI), « Indépendance de l’audit interne dans le secteur
public », et de la Norme 9150, « Coordination et coopération entre les
ISC et les auditeurs internes dans le secteur public ». Par le biais de son
Comité des normes professionnelles et de lignes directrices portant
expressément sur les contrôles internes dans le secteur public,
l’INTOSAI met l’accent sur l’intérêt d’un audit indépendant et objectif ; il
distingue le rôle de l’audit dans l’évaluation des contrôles du rôle de la
direction générale dans la mise en œuvre de procédures spécifiques de
contrôle interne. L’INTOSAI fonctionne comme une organisation cadre
pour la communauté de l’audit public externe et par conséquent, ses
pratiques et normes n’entrent pas dans le cadre de la présente étude ;
toutefois, le présent rapport vise à les compléter.

8. Les questions présentées dans le présent rapport s’appuient sur une

enquête de l’OCDE sur le contrôle interne, l’audit interne et l’intégrité
réalisée en 2010. Il s’agit de la première enquête de l’OCDE consacrée
expressément au contrôle interne et à l’audit interne dans les
administrations publiques centrales. L’étude a permis de rassembler des
données provenant de 73 ministères dans 12 pays. Elle montre
comment les normes professionnelles, les systèmes de contrôle interne
et les activités d’audit interne contribuent actuellement à renforcer la
responsabilité et l’intégrité dans le secteur public. A la suite de cette
enquête, des améliorations sont proposées concernant la prévention, la
détection et le compte rendu de la fraude et de la corruption. Le présent
rapport est conçu comme une boî te à outils comprenant 9 sections,

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chacune se concluant par une proposition concernant les meilleures
pratiques. Il y aurait tout intérêt à prendre en compte ces sections et
conclusions de manière globale, et non individuelle, pour accroî tre la
contribution de l’audit interne à l’intégrité, à la transparence et à la
responsabilité.

9. La méthodologie pour l’enquête et l’établissement du présent rapport

est exposée dans les annexes A et B. Le présent rapport a été établi sur
la base des réponses des services d’audit interne des ministères ayant
participé à l’enquête, et le contenu du rapport ainsi que les profils par
pays ont été vérifiés par les coordonateurs nationaux .

certains ministères comprennent des entités distinctes de l’audit

interne chargées des enquêtes sur la fraude et la corruption, et,
dans certains de ces ministères, cette entité distincte est établie à
l’extérieur du ministère :

Au Maghreb les ministères ayant participé a l’enquête (75 %) ont un

service d’enquête sur la fraude et la corruption distinct de l’audit interne,
et sur ces 3 ministère, l’un d’eux a une « Unité d’enquête spéciale »,
établie à l’extérieur du ministère, qui est habilité à enquêter sur les cas
de fraude et à poursuivre les fonctionnaires impliqués dans des activités
frauduleuses. Les entités chargées des enquêtes sur la fraude et la
corruption des 2 autres ministères sont implantées au sein de ces
mêmes ministères.

Le seul ministère où les fonctions d’audit interne et d’enquête sur la

fraude et la corruption relèvent de la même autorité considère que cela
renforce l’efficacité du fait que toutes les constatations de carence par
l’audit interne sont communiquées immédiatement au service chargé des
enquêtes sur la fraude et la corruption, et, inversement, les éventuelles
insuffisances du contrôle mises en évidence à la suite d’enquêtes sur
des cas de fraudes sont prises en compte dans le programme de l’audit
interne.

Que le service chargé d’enquêter sur la fraude et la corruption soit

distinct ou non de l’audit interne, les services d’audit interne dans les
ministères ayant participé à l’enquête sont considérés comme
contribuant à un degré moyen à élevé à la prévention, à la détection et
au compte rendu des cas de fraude, mais à un faible degré à la
prévention, à la détection et au compte rendu des cas de corruption, et
ont une bonne connaissance du nombre de cas de fraude et de
corruption au cours des 24 derniers mois.

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Situer l’évaluation des politiques publiques dans une réflexion
d’ensemble sur la gouvernance

La vision classique de l’évaluation des politiques publiques se

rattache en réalité à une conception traditionnelle de la
gouvernance

L’évaluation des politiques publiques est souvent présentée comme un

progrès de la gouvernance parce qu’elle accroît la redevabilité des
gouvernants qui ont à assumer l’impact de leur action. Cette idée n’est
pas critiquable en soi encore que, depuis quelques années, du moins en
France, le système politique et gouvernemental français s’est affolé, au
sens où une boussole s’affole, battant dans tous les sens, remplaçant
une politique par une autre sans même avoir eu le temps que la
première ait pu non seulement être évaluée mais même mise en oeuvre.

Quand la promulgation de lois n’a plus pour objet l’impact lui-même de

l’action publique mais le discours des pouvoirs publics sur eux-mêmes,
quel impact faut-il donc mesurer ? L’évolution du pourcentage d’opinions
favorables dans les sondages ?

Mais l’essentiel n’est pas là. L’essentiel est de savoir si la conception

traditionnelle de l’évaluation des politiques publiques ne participe pas
pleinement à « l’ancienne gouvernance » plutôt que d’être un élément
constitutif de la gouvernance à naître ? En tous cas, c’est mon
sentiment. Je voudrais donc l’étayer rapidement pour définir ensuite ce
que devrait être à mon sens sinon une « bonne » évaluation des
politiques publiques du moins de bons processus d’apprentissage multi
acteurs de la pertinence de l’action publique dans un monde complexe.

La vision traditionnelle de l’évaluation, contre laquelle je me suis battu au

début des années 90 pour faire prévaloir une autre conception, que j’ai
pu mettre en oeuvre à la fois pour l’évaluation de la réhabilitation des
HLM et pour l’évaluation de la coopération européenne, reposait sur les
six hypothèses suivantes :

1.L’important, en politique, est le moment de la décision. Ce

moment s’assimile, et c’est pourquoi je parle de logique d’artilleur dans
le livre « l’Etat au coeur » , au moment où l’on balance dans la nature un
boulet de canon selon une certaine trajectoire. C’est le pouvoir politique
qui a choisi la hausse du canon et décidé de déclencher le tir.

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2.L’impact d’une politique publique est évaluable. Cette hypothèse
paraît « de bon sens » et on la retrouve aussi dans toutes les politiques
de coopération, publiques ou privées, qui privilégient le financement de
projets. Mais, quand on y réfléchit un peu, la possibilité d’isoler l’effet
propre d’une politique publique ou d’un projet est plus rare qu’il n’y
paraît. Il faut en effet que l’action entreprise ait des effets relativement
rapides et mesurables faute de quoi la diversité des facteurs explicatifs
aux évolutions constatées est telle qu’il est bien hasardeux, y compris au
plan épistémologique, d’attribuer à tel ou tel facteur la paternité des
évolutions constatées. Au risque de créer un paradoxe, je dirai que
l’impact est mesurable lorsqu’il était prévisible. Et, s’il était prévisible,
parce qu’on dispose par exemple de séries statistiques assez longues, la
mesure de l’impact devient presque inutile. Un exemple intéressant : la
baisse du nombre de morts sur les routes après les décisions du
gouvernement Raffarin. Tous les analystes savaient qu’il existe une
relation mathématique avérée entre vitesse moyenne de circulation sur
les routes et nombre de morts pour 1000 kilomètres. Dès lors, faire
baisser cette vitesse moyenne induit des effets assurés. Ce qui était le
moins prévisible, c’est qu’une politique présumée impopulaire auprès
des citoyens automobilistes ait été acceptée et que la mise en place des
radars ait effectivement produit aussi soudainement la baisse escompté
de la vitesse moyenne. En fait, si je me reporte au comportement moyen
des automobilistes au début des années 70, quand le nombre de morts
sur la route en France a atteint un pic, l’opinion publique avait lentement
et sûrement évolué en 30 ans. L’intérêt de la politique du gouvernement
Raffarin, c’est ce que l’on peut appeler le flair politique, a été de
pressentir que l’opinion était prête à des mesures que l’on disait jusque
là impopulaires.

3.La mesure de l’impact privilégie une approche scientifique. On ne

fait pas appel au désir de sens des acteurs ; on se méfie au contraire
d’eux et de la subjectivité qu’ils introduiront assurément dans
l’évaluation. On fait alors de celle-ci une nouvelle science.

4.On fait l’hypothèse, conformément à l’idéologie de la révolution

française qui ne fait que reprendre et laï ciser la conception
moyenâgeuse de la différence d’essence entre les clercs et les laï cs,
qu’il y a une différence substantielle entre des responsables
politiques, bénéficiant de l’onction sacrée du vote de leurs concitoyens,
chargés de définir les politiques, et les acteurs administratifs, définis
comme des véhicules neutres de la mise en oeuvre de ces politiques.
C’est la raison pour laquelle, les mettant à distance dans le processus

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d’évaluation, on se méfie de leur subjectivité, susceptible de nuire à la
sacro-sainte scientificité de l’évaluation.

5.On peut identifier les responsables de chaque politique publique.

En effet, évaluer une politique publique c’est indirectement évaluer
l’action de ceux qui l’ont décidée. Dès lors, l’évaluation des politiques
publiques tend à renforcer la conception traditionnelle de la gouvernance
démocratique, selon laquelle pour que les responsables puissent être
évalués il faut que chaque niveau de gouvernance et chaque
administration exerce des responsabilités exclusives.

6.L’évaluation de la politique publique va permettre, pour reprendre

la parabole de l’artilleur de « corriger le tir » . On admet en effet,
puisqu’il y a évaluation, que l’impact n’était pas si prévisible que cela, ne
relevait pas du simple calcul physique de trajectoire, parce qu’un certain
nombre de conditions les réactions de la population, l’intervention de
mécanismes économiques ou sociaux mal évalués au départ, l’évolution
de la société elle-même ont pu interférer avec les intentions de notre
responsable politique artilleur.

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 Un développement sur les caractéristiques de la reforme
budgétaire au Maroc

Suite au redressement macro-économique de la fin des années 90, le

Maroc a lancé une série de réformes institutionnelles et sectorielles dans
le but de consolider les acquis en matière de discipline budgétaire et de
rattraper les retards enregistrés dans les secteurs sociaux et en matière
de développement humain et satisfaire les besoins de plus en plus
pressants de la population en termes d’emploi et d’accès aux services
sociaux de base.

Eu égard à l’étroitesse des marges de manœuvre budgétaires, du fait de

l’incompressibilité des dépenses de fonctionnement et du service de la
dette, notamment intérieure, et de la rareté des ressources budgétaires
accentuée par le démantèlement tarifaire et le fléchissement des
recettes de privatisation, il est devenu nécessaire de réexaminer les
processus budgétaires afin d’améliorer la performance et l’efficience de
la gestion des dépenses de l’Etat tout en réduisant les coûts globaux et
en simplifiant et fluidifiant les circuits et les procédures de dépenses.

Dans ce cadre, une réforme budgétaire ambitieuse fut lancée à partir de

2001 qui s’inscrit au cœur d’un vaste programme de modernisation de
l’administration publique bénéficiant de l’appui technique et financier des
bailleurs de fonds internationaux notamment l’Union Européenne, la
Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement. Ladite
réforme vise essentiellement à moderniser les processus de gestion des
ressources budgétaires en replaçant le gestionnaire et le citoyen au
cœur des préoccupations de l’action publique et en privilégiant la
recherche de la performance dans la dépense publique. L’accent étant
mis davantage sur la recherche de l’efficacité de l’intervention de l’Etat,
le renforcement du rôle redistributif du Budget de l’Etat et une meilleure
allocation des ressources budgétaires afin d’assurer une amélioration de
la qualité des prestations du service public et un meilleur impact des
politiques publiques sur les populations bénéficiaires.

Cette réforme constitue un choix politique fondamental qui inscrit le

Maroc dans le vaste mouvement international de modernisation des
finances publiques et traduit la ferme volonté du Maroc de réussir sa
transition démocratique et économique et de garantir les conditions d’un
développement durable en phase avec les mutations de l’environnement
international et les exigences de bonne gouvernance qu’elles interpellent.

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Le présent papier se propose de présenter l’expérience marocaine en
matière de réforme budgétaire en mettant l’accent sur ses
caractéristiques et sur les défis qui doivent être relevés pour réussir son
enracinement et garantir son caractère irréversible.

Une réforme budgétaire globale et intégrée

La réforme budgétaire au Maroc est mise en place selon une vision
globale et intégrée qui couvre l’ensemble des intervenants dans le
processus de la dépense : direction du budget, services de contrôle de la
dépense, Inspection Générale des Finances, services centraux et
déconcentrés des départements ministériels. Elle s’articule autour des
axes suivants :

1. L'amélioration de la programmation budgétaire pluriannuelle par

la mise en œuvre d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
triennal et glissant tendant à renforcer la cohérence des politiques
sectorielles avec les objectifs de soutenabilité du cadre macro-
économique, favoriser les arbitrages intersectoriels et partant assurer
l’efficacité de l'allocation des ressources budgétaires. Les CDMT
sectoriels préparés par les différents départements ministériels sur la
base de la situation prévisionnelle des charges et ressources du Trésor
donnée par le Tableau des Opérations Financières du Trésor (TOFT)
élaboré par le ministère chargé des finances sont consolidés en un
CDMT global et qui établit des projections des différentes dépenses du
budget de l’Etat sur une période de trois ans.
2. Le déploiement du dispositif de globalisation des crédits. à
travers l’octroi d’une plus grande autonomie aux gestionnaires dans
l’utilisation de leurs dotations budgétaires en contrepartie de la
réalisation de leur engagement à atteindre des objectifs prédéfinis
mesurés par des indicateurs de performance et à rendre compte des
progrès réalisés au regard des moyens utilisés. En effet, en vertu de
l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et
complétant le décret relatif à l'élaboration et à l'exécution des lois de
finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs
peuvent procéder à des virements entre lignes d'un même paragraphe à
l'intérieur des chapitres du budget général, des budgets des services de
l'Etat gérés de manière autonome relatifs aux dépenses de matériel et
dépenses diverses et aux dépenses d'investissement, et des comptes
spéciaux du Trésor et ce, sans l'intervention préalable du Ministère
chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des
objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés.

16
3. Le renforcement de la déconcentration budgétaire à travers sur la
contractualisation des relations entre les administrations centrales et
leurs services déconcentrés afin de renforcer l’autonomie des
gestionnaires locaux et les responsabiliser quant à la réalisation des
objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont
alloués.

En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre du 25 décembre

2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du
budget de l’Etat au cadre de la déconcentration a prévu des mesures de
déconcentration financière mettant en place un processus novateur
privilégiant les engagements réciproques entre les administrations
centrales et les services déconcentrés. Les contrats objectifs/Moyens
établis entre les services centraux d’un ministère et ses services
déconcentrés fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur
la base du Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet de
comptes rendus annuels de la performance établis par les services
déconcentrés pour rendre compte des performances réalisées. Le
schéma ci après illustre la déclinaison des budgets aux niveaux
déconcentrés à travers la contractualisation des rapports sur la base du
cadre de référence CDMT.

4. La refonte du contrôle de la dépense publique dans le sens de

allègement progressif du contrôle a priori et le renforcement du contrôle
de la performance. L’objectif étant de remplacer progressivement le
contrôle a priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a
posteriori basé sur l’appréciation des performances. Elle vise à simplifier
les procédures de contrôle à priori, de réduire ses coûts et d’introduire
plus de fluidité et de flexibilité dans l’exercice du contrôle.

5. L’introduction de l’audit de performance et de la reddition des

comptes : Les ministères élaborent des situations de synthèse
semestrielles des virements de crédits effectués par eux et par les sous
ordonnateurs et des rapports d’évaluation annuels permettant de
mesurer et de rendre compte des performances réalisées. Par ailleurs
des missions d’audit de performance sont réalisées de manière conjointe
par l’Inspection Générale des Finances et les Inspections Générales des
Ministères apportant une évaluation du dispositif de contrôle interne mis
en place, de la cohérence des programmes par rapport aux stratégies
sectorielles et à l’organisation mise en place, de la pertinence des
objectifs découlant des stratégies sectorielles, de la pertinence et la
fiabilité des indicateurs de performance adoptés et des résultats atteints
au regard des objectifs arrêtés et des moyens mis en œuvre.

17
Une reforme mise en oeuvre selon une démarche pragmatique,
progressive et participative et à législation constante
Le dispositif budgétaire au Maroc présente de nombreux points forts
résultant de sa longue tradition en matière de gestion des finances
publiques accumulée depuis plusieurs décennies et enrichie en
permanence parallèlement aux évolutions constitutionnelles qu’avaient
connues notre pays.

Ledit dispositif budgétaire audité périodiquement au regard des normes

internationales les plus strictes pour s’assurer de sa fiabilité et
robustesse et faisant l’objet en continue de simplification de ses
procédures d’exécution et de contrôle a permis de contribuer à la
concrétisation des efforts du renforcement de la soutenabilité du cadre
macro-économique et de viabilité de la politique budgétaire. Ces
différents acquis du système des finances publiques ont rendu crédible
et pertinente la réforme du dispositif budgétaire entamée à titre
expérimental depuis plusieurs années.

Ladite réforme a été introduite sans apporter de modification à la

législation en vigueur. Les changements opérés l’ont été par voie
réglementaire. L’expérience marocaine aura, en effet, privilégié une
démarche pragmatique, progressive et participative permettant de
capitaliser des acquis avant de modifier les textes fondamentaux des
finances publiques.

La dimension « participative » de la réforme se manifeste dans le fait

que les départements ministériels ont été impliqués dans la conception
et la mise en œuvre de ses différents instruments.
La réforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure où elle s’est
appuyée sur des expériences pilotes menées au niveau des
départements ministériels. La conception de la réforme a tenu compte de
la capacité de gestion des départements ministériels, des spécificités du
système budgétaire marocain et des enseignements tirés des
expériences internationales.

Enfin, le déploiement de la réforme s’est fait de manière progressive

tenant compte de la difficulté d’opérer les changements organisationnels
et des modes de gestion qu’elle implique. Ainsi, en 2002, seul le
département de la santé a adhéré au dispositif de la globalisation
ministériel. Les autres départements ministériels ont adhéré audit
dispositif selon leurs capacités de gestion propres durant les sept
années suivantes. Les expériences réussies, sources d'échanges
d'informations et de savoir-faire mutualisés, ont été progressivement

18
capitalisées pour le bénéfice de l’ensemble des départements
ministériels.
Notons également que les instruments de la réforme ont été introduits
successivement : la globalisation des crédits fut lancée en 2002 alors
que la programmation pluriannuelle a été introduite en 2007 et les
premières missions d’audit de performance ont été réalisées, pour leur
part, en 2008.

REALISATIONS ET ENSEIGNEMENTS TIRES

REALISATIONS :

Concernant la gestion budgétaire axée sur les résultats, les efforts

menés ont permis, à fin 2009, l'adhésion au dispositif de globalisation
des crédits de 37 départements ministériels gérant près de 97% du
budget d'investissement de l’Etat ( contre 1 seul département en 2002).
En outre, un recueil des indicateurs de performance est établi
annuellement et accompagne les projets de budgets sectoriels transmis
au Parlement.
S’agissant de la programmation pluriannuelle des dépenses, la circulaire
de Monsieur le Premier Ministre, en date du 8 février 2007 a invité
l’ensemble des départements ministériels à procéder à l’élaboration de
Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) se rapportant à leurs
secteurs d’activité et ce, pour les besoins de préparation du projet de loi
de finances pour l’année 2008. Ainsi, 14 départements ministériels ont
élaboré leur CDMT sectoriels.

Par ailleurs, afin de favoriser la mise en œuvre du dispositif de

contractualisation et renforcer la transparence budgétaire par
l’amélioration des informations relatives aux efforts budgétaires
consentis au profit des différentes régions du Royaume, la dimension
régionale a été introduite, à partir de l’année 2006, au niveau de la
présentation du budget de l’Etat (circulaire de 17 janvier 2005 du
Ministre des Finances et de la Privatisation). En effet, l’architecture
générale de la nomenclature budgétaire a été adaptée permettant ainsi
de présenter à la fois la nature économique des dépenses publiques, les
régions bénéficiaires des interventions de l’Etat et les finalités
poursuivies dans leur mise en œuvre à travers les indicateurs de
performance. Ces différentes informations facilitent l’instauration de

19
relations de contractualisation contribuant fortement au renforcement de
la déconcentration et à sa mise en œuvre à grande échelle. Ainsi, le
ministère de la santé a signé des contrats de performance avec six
agences régionales de santé pilotes. Le ministère de l’éducation a, pour
sa part, signé des contrats de performance avec 15 universités et 2
établissements publics soumis au contrôle de l’Etat. En outre, le
ministère de l’agriculture a signé seize contrats de performance avec
les différentes régions du Maroc pour la concrétisation sur le plan local
de la stratégie nationale « Maroc vert ».

En matière de contrôle, il a été procédé à la création d’un seul pôle de

contrôle a priori à travers la fusion des structures opérant dans le
contrôle a priori permettant d’harmoniser et de simplifier davantage les
procédures et de bénéficier de synergies financières et humaines. De
plus, le décret n°2-07-1235 (4 novembre 2008) relatif au contrôle des
dépenses de l’Etat a été publié a institué le contrôle modulé de la
dépense qui consiste en l’allègement du contrôle a priori et
l’internalisation graduelle au sein des services gestionnaires du contrôle
de régularité en fonction du niveau de la capacité de gestion des
services ordonnateurs. L’adhésion de l’ensemble des ordonnateurs audit
contrôle modulé est prévue à l’horizon 2012.

En outre, les départements ayant adhéré à la globalisation des crédits

produisent des rapports d’évaluation permettant de rendre compte des
performances réalisée. De plus, à fin 2009, vingt deux départements
ministériels ont déjà fait l’objet d’audit de performance ayant permis de
porter une appréciation sur les succès et les difficultés rencontrés par les
ministères dans la mise en œuvre de l’approche de performance. Un
rapport d’audit de performance consolidé a été élaboré et diffusé sur le
site internet du ministère de l’Economie et des Finances.

Ces résultats ont été obtenus avec l’assistance et l’accompagnement du

ministère de l’Economie et des Finances qui a organisé au profit de
l’ensemble des intervenants dans le circuit de la dépense publique des
actions de communication sous forme de séminaires, de journées
thématique ou de cessions de formation sur les différents instruments de
la réforme en vue de leur permettre de s’approprier la méthodologie
retenue pour leur mise en œuvre. Des guides méthodologiques et
manuels ont été également élaboré et diffusés au profit de l’ensemble
des départements ministériels notamment ceux relatifs au Cadre de
Dépense à Moyen Terme, au suivi de la performance, à la réforme
budgétaire, à l'intégration du genre dans la planification, à l'élaboration
du budget et à l'audit et à la performance. Un forum de la performance a
également été mis en place pour regrouper périodiquement les

20
représentants de plusieurs ordonnateurs dans le but de mutualiser les
bonnes pratiques ministérielles en matière de dépenses publiques.
Enfin, des systèmes d'information intégrés ont été développés
permettant la mutualisation de l'information budgétaire et d'accroître la
capacité d'analyse et la dématérialisation des échanges d'information
grâce notamment au système « GID » qui permet d’instaurer le
principe de la saisie unique, de renforcer les capacités de contrôle
interne et de mutualiser l’information budgétaire ainsi que le système
« e-budget » qui permet la mise en ligne des prestations de la Direction
du Budget au profit des ministères.

FORCES ET FAIBLESSES DE L’EXPERIENCE MAROCAINE :

Les principaux enseignements tirés du déploiement progressif de la

réforme peuvent être résumés comme suit :
1. Points de force :

 L’inscription de la réforme budgétaire en tant que levier de la

réforme de l’administration publique concourant à la réalisation des
objectifs de l’efficacité de l’administration publique, de
déconcentration et de transparence de l’action publique.

 L’élaboration et la diffusion de documents explicatifs des différents

axes de la réforme (guides, manuels de procédures, etc.) et
l’engagement d’actions continues de formation et d’information au
profit des intervenants dans le processus de la dépense publique.

 Le caractère progressif, pragmatique et participatif du déploiement

de la réforme a permis une large adhésion et une meilleure
compréhension de son contenu par les départements ministériels
concernés et une prise de conscience de ses retombées positives.
Il a, par ailleurs, favorisé l’appropriation de ses finalités et objectifs
par l’ensemble des gestionnaires publics et a favorisé l’ancrage
progressif de la culture de performance et un large déploiement de
cette réforme au niveau des différents départements ministériels.

 Les gestionnaires, la classe politique et la société civile partagent

la conviction de la nécessité de réformer la loi organique relative à
la loi de finances pour assurer la pérennité de la réforme en
accordant un caractère légal aux instruments introduits par la
réforme budgétaire.

2. Points de fragilité:

21
  L’exploitation insuffisante des instruments introduits par la réforme
aussi bien dans le cadre de la gestion courante que dans les
négociations budgétaires et l’examen de la loi de finances au
niveau du Parlement. Cette situation affaiblit, de facto, l’impact de
la réforme sur le fonctionnement de l’administration et la qualité du
service public. A titre illustratif, on peut citer l’inflation des
indicateurs de performance et la faiblesse de leur qualité, la qualité
insuffisante des rapports de performance et des CDMT, etc.

 La faiblesse du déploiement interne de la nouvelle approche

budgétaire et la diffusion limitée de la culture de performance chez
le personnel notamment au niveau des services opérationnels et
déconcentrés.

 La réforme budgétaire émane du Gouvernement. Le rôle du

Parlement dans sa conception et l’appui à sa mise en œuvre
demeure limité.
En définitive, la construction d’une nouvelle gestion publique a franchi
une étape décisive, mais elle n’est pas encore achevée. En effet, le bilan
dressé permet de conclure que la réforme budgétaire mise en place au
Maroc de manière progressive et à législation constante, a atteint un
pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi
organique relative à la loi de finances, en clarifiant les contours
juridiques de ses différents instruments introduits afin d’assurer sa
pérennité et réussir son déploiement.

PERSPECTIVES

Les différentes actions de déploiement progressif de la réforme sont

jugées concluantes grâce à leur appropriation par les différentes
administrations pilotes et leur adaptation à leurs attentes et aux
impératifs de modernisation de la gestion publique permettant ainsi de
constituer un socle solide pour bâtir les nouvelles ambitions de réforme
de la loi organique des finances.

Cette réforme constitue une opportunité donner une nouvelle impulsion à

la modernisation de l’Etat et au renforcement de la performance de la
gestion publique, modifier en profondeur l’ensemble du dispositif
budgétaire pour plus d’efficacité et de responsabilisation des
gestionnaires et faire évoluer le système des finances publiques d’une
approche cantonnée dans des logiques juridique et comptable vers une
approche privilégiant la culture managériale au service du
développement et du bien être des citoyens.

22
Si la consécration légale de la gestion budgétaire axée sur les résultats
et de la programmation pluriannuelle dans la loi organique des Finances
permettra d’assurer la pérennité de la réforme, il n’en demeure pas
moins que la réussite de son déploiement dépend largement des
mesures d’accompagnements mises en place, de la qualité de son
pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.

Les mesures d’accompagnement nécessaires pour réussir la conduite

de ce nouveau palier de réforme doivent porter sur la communication
autour de la réforme et la sensibilisation sur ses apports, la formation et
l’assistance des gestionnaires, l’amélioration de la qualité du
management interne des départements ministériels pour l’orienter vers le
pilotage par les résultats et le développement de systèmes d’information
fiables.

L’analyse des expériences internationales révèle que la réforme des

finances publiques ne doit pas être perçue en tant que simple
changement technique du dispositif budgétaire mais doit constituer un
levier à la modernisation en profondeur de l’Etat devant bénéficier pour
la réussite de sa mise en œuvre d’une impulsion politique forte et
durable et d’un cadre de pilotage et de déploiement mobilisant
l’ensemble des composantes de l’Administration et des acteurs
concernés.
En effet, l’appropriation de la réforme de la constitution financière du
pays par les acteurs politiques constitue un élément clef de la stratégie
du changement nécessaire pour affermir sa dimension politique et réunir
les conditions adéquates pour son examen au niveau du Parlement.
Cette appropriation est d’autant plus impérative que la réussite de la
mise en œuvre des nouveaux instruments introduits par la réforme
dépend dans une large mesure de l’usage qui en est fait par lesdits
acteurs politiques qui se trouvent au cœur du dispositif de la
performance. A cet effet, il est nécessaire d’entreprendre des actions de
communication, de formation et de sensibilisation sur le contenu et les
apports de la réforme au profit de la classe politique pour passer d’une
réforme amorcée par les techniciens à une réforme soutenue par la
classe politique et partant garantir sa solidité sur le long terme et assurer
son enracinement.

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