Serviços Públicos – Direito Administrativo – Matheus Carvalho Capítulo 10

CONCEITO

Os primeiros estudos sobre o Serviço Público surgiram na França com a criação da Escola
do Serviço Público, que seguia as orientações de Leon Duguit, que defendia que o Direito
Administrativo teria por objeto unicamente a disciplina dos Serviços Públicos.

Tradicionalmente, a conceituação de serviço público era muito abrangente, abarcando toda

atuação do Estado, mas atualmente, a doutrina diferencia as atividades do Estado,
dividindo-as entre serviços públicos, exploração da atividade econômica, execução de obras
e exercício do poder de polícia, sempre com o fim de garantir o interesse da coletividade.

A conceituação de determinada atividade como serviço público depende da conjunção de 3

elementos:

Substrato Material – o serviço público é uma prestação de atividade continua, pela

Administração Pública, na busca do interesse público, que será usufruída por toda a
sociedade;
Substrato Formal – o serviço público é regido por normas de direito público, com a intenção
de beneficiar toda a coletividade, sem obtenção de vantagens pessoais;
Elemento Subjetivo – o Estado deverá promover a prestação do serviço, direta ou
indiretamente.

Distinção entre Serviços Públicos e demais atividades executadas pelo Estado

Obra Pública: o serviço difere da execução de obras porque é uma atuação constante,
figurando comodidade presta de forma contínua, a obra pública possui início e fim. Não se
pode confundir a obra do hospital com a prestação do serviço de saúde;

Poder de Polícia: o poder de polícia configura uma restrição e não uma comodidade, uma
vez que o poder público define limites ao exercício da atividade privada, tratando-se,
portanto, de medida restritiva e não ampliativa;

Exploração da Atividade Econômica: o Estado não se beneficia das prerrogativas de poder

público, sendo-lhes aplicadas as regras do direito privado.

PRINCÍPIOS

Dever de Prestação pelo Estado: o poder público não poderá se escusar da prestação de
serviços públicos, trata-se de um poder-dever, sob pena de abuso de poder, passível de
responsabilidade civil, caso o dano decorra do seu não agir.

Modicidade: determina que as tarifas cobradas para os usuários dos serviços devem ser as
mais baixas possíveis, tornando a prestação do serviço à mais acessível possível para a
coletividade.
Atualidade: também conhecido como princípio da adaptabilidade, segundo o qual, o poder
público deve buscar sempre a melhoria e expansão do serviço público, estando relacionado
com o princípio da eficiência. – Art. 6º, § 2º, Lei n.º 8.987/95.

Cortesia: Bom trato com os particulares que usufruem os serviços.

Economicidade: prestação de serviços de forma eficiente, com resultados positivos à

sociedade e com gastos dentro dos limites da razoabilidade.

Generalidade: a execução do serviço será a mesma independentemente da pessoa que será

beneficiada ou atingida, relacionado ao princípio da impessoalidade.

Submissão e Controle: os serviços públicos devem ser controlados pela sociedade, pela
própria Administração Pública, pelo Judiciário quando provocado (controle de legalidade)
e pelo Poder Legislativo (controle Financeiro). A prestação do serviço deve ser transparente
e os atos decorrentes deles motivados.

Isonomia: a prestação dos serviços não pode criar diferenciação indevida entre os usuários.
É admissível a isonomia material, ou seja, tratamento desigual na prestação de serviços
públicos àqueles usuários que são desigauis, na medida de suas desigualdades. Ex: Ações
afirmativas (cotas em universidades públicas e concursos públicos).

Continuidade: ideia de prestação ininterrupta da atividade administrativa e dos serviços

prestados à coletividade, evitando interrupções indevidas, também conhecido como
Princípio da Permanência. Ex: serviço de fornecimento de água, transporte público,
iluminação pública, segurança pública, energia elétrica à população em geral.

Greve de Agentes Públicos: exceção ao princípio da continuidade.

O STF já decidiu, no que diz respeito aos servidores civis, ao julgar Mandado de Injunção,
que enquanto não houver lei especifica, a regulamentação da greve dos servidores seguira
a Lei Geral de Greve – 7.783/89.

O STF entende que a Administração Pública deve proceder o desconto dos dias decorrentes
de paralização, em razão do exercício do direito de greve pelos servidores. Será incabível,
entretanto, o desconto quando ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduta
ilícita do Poder Público, sendo possível, ainda, a realização de acordo entre os servidores e
a administração pública para que não haja o desconto em troca da compensação pelos dias
parados.

A Constituição Federal veda os servidores militares o direito de greve e de sindicalização.

Interrupção do Serviço Público

Interrupção de Ordem Técnica: trata-se de situação alheia à vontade do prestador do

serviço, quando ocorre a queda de um poste de transmissão de energia, que enseja a
interrupção do serviço até que o dano seja reparado.
Interrupção por Inadimplemento do Usuário: motivada pela falta de pagamento dos
particulares que usufruem da atividade. É constitucional, desde que o usuário seja
previamente avisado.

Trata-se da aplicação do Princípio da Supremacia do Interesse Público Sobre o Interesse

Privado, permitindo o Estado que interrompa o serviço de quem é inadimplente, como
forma de manter a prestação do serviço aos demais que estão cumprindo o dever de pagar.

Por outro lado, será ilegal a paralisação de determinado serviço público por
inadimplemento do usuário, caso enseje a interrupção de um serviço essencial à
coletividade, como ocorrer, por exemplo, quando uma concessionária determina o corte no
fornecimento de energia elétrica de um hospital, em virtude do inadimplemento.

Aplicação do Princípio da Supremacia do Interesse Público Sobre o Privado, impedindo que

se priorizem os direitos do prestador de serviços, em detrimento das necessidades
coletivas.

O STJ entende que a iluminação pública é serviço essencial à segurança da coletividade,

razão pela qual não pode ser interrompido, por motivo de inadimplemento. Nessas
situações, a concessionária deverá efetivar a cobrança do ente estatal inadimplente, sem,
contudo, paralisar a prestação do serviço.

Exceptio non adimpleti contractus

Conforme o Art. 78, XV, da lei 8.666/93, o particular tem o direito de invocar a exceção do
contrato não cumprido, desde que a administração seja inadimplente por mais de 90 dias
em relação aos seus pagamentos.

O particular deverá manter a prestação do serviço, mesmo diante do inadimplemento, desde

que a ausência não ultrapasse o prazo de 90 dias, configurando a aplicação da exceção de
contrato não cumprido diferida, independentemente de provimento judicial.

A rescisão de contratos administrativos pelo particular, motivada por inadimplemento do

poder público, depende de decisão judicial. A aplicação da exceção de contrato não
cumprido enseja apenas a paralisação das atividades do particular, não ensejando a
extinção.

Ocupação Temporária de Bens e Substituição

Para evitar a interrupção da atividade pública, a administração poderá, nos casos de

serviços essenciais, efetivar a ocupação provisória de bens móveis, imóveis, pessoa e
serviços vinculados ao objeto do contrato, com o objetivo de acautelar apuração
administrativa de faltas contratuais pelo contratado ou hipóteses de rescisão de contrato.
Trata-se de uma cláusula exorbitante, afim de evitar indevida paralisação.

Reversão: Admite-se a transferência da propriedade, ao final do contrato, dos bens da

concessionária que estejam atrelados à prestação do serviço público.
Substituição e Suplência: servidores investidos em cargo ou função de direção ou chefia e
os ocupantes de cargos de Natureza Especial terão substitutos, os quais assumem em caso
de afastamentos, impedimentos legais ou regulamentas do titular e na vacância da vaga.

FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO

Outorga: é transferida a titularidade e a execução do serviço público à pessoa diversa do

Estado, conferida apenas para pessoas jurídicas de direito público, sempre feita
mediante lei especifica que cria as entidades da administração indireta responsáveis pela
execução da atividade.

Delegação: apenas a execução é transferida, permanecendo com o Estado a titularidade do

serviço, feita para particulares ou entes da Administração Indireta regidos pelo direito
privado, pode ser efetiva por Lei (administração indireta de direito privado) ou mediante
contratos de concessão e permissão, Estado permanece responsável pelos danos causados,
mas de forma subsidiária.

Outorga (descentralização por serviço) Delegação (descentralização por

colaboração)
Transferência da titularidade e da execução Transferência da execução
Mediante Lei Mediante Lei ou Contrato

Serviços Públicos Exclusivos, não Delegáveis: serviços que somente podem ser
prestados diretamente pelo Estado. A Constituição prevê o serviço postal e o correio aéreo.
Além disso, é possível citar ainda a administração tributária e organização administrativa.

Em razão dessa impossibilidade, os Correios (EBCT) executa serviço público por outorga,
ostentando qualidade de titular da atividade, submetendo-se ao regime da Fazenda Pública,
conforme o STF.

Serviços Públicos Exclusivos Delegáveis: serviços que devem ser necessariamente

prestados pelo Estado, que pode realizar a prestação direta ou indiretamente (delegação a
particulares). Serviços de transporte público, energia elétrica, entre outros. Particulares
prestam as atividades por sua conta e risco, mas a titularidade é do Estado, que responde
de forma subsidiária por todos os danos decorrentes da atividade.

Serviços Públicos de Delegação Obrigatória: são os serviços de radiodifusão e sonora e

radiodifusão de sons e imagens (rádio e tv). O Estado não pode monopolizar tais serviços,
devem ser prestados pelo Estado e, necessariamente, devem ser delegados a particulares
que tão poder de execução destas atividades.

Serviços Públicos Não Exclusivos de Estado: o Estado presta o serviço e o particular

também pode prestar, sem necessidade de licitação. A prestação pelo particular não exclui
a obrigação de o Estado executar o serviço. O Estado apenas fiscaliza a prestação efetuada
pelo particular. Serviços de saúde, educação e previdência. Serviços de utilidade
pública/relevância pública.
CLASSIFICAÇÃO

Serviços uti singuli: são aqueles serviços prestados a toda coletiva, nos quais, o poder
público pode individualizar a utilizaçã., é possível mensurar quando cada usuário dele
usufrui. Energia elétrica, telefone, transporte público. São considerados serviços
divisíveis, pois possibilita a divisão da utilização e a respectiva destruição do ônus de forma
proporcional ao uso individual.

Serviços uti unoversi: o Poder Público presta o serviço à toda a coletividade que o usufrui
simultaneamente, não sendo possível determinar a quantidade utilizada por cada um
individualmente. Serviços que são custeados pela receita geral da arrecadação de impostos,
como o serviço de iluminação pública e limpeza pública. Serviços indivisíveis.
Súmula 670 STF: o serviço de iluminação pode ser remunerado mediante taxa.

Serviços Compulsórios: essenciais à coletividade, não podem ser abdicados pelos

destinatários, devendo ser feita a cobrança pelo poder público somente em decorrência de
ter colocado o serviço à disposição, mediante taxa. O não pagamento enseja a cobrança por
meio de execução fiscal.

Serviços Facultativos: prestados visando os interesses da coletividade, podem ou não ser

utilizados pelos usuários. Somente será possível a cobrança pelo serviço efetivamente
prestado, sendo a contraprestação sendo paga mediante tarifa ou preços públicos, não
ostentando natureza tributária.
Súmula 545 STF: preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia
autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.

Serviços Administrativos: atividades internas do Estado, voltadas à organização e

estruturação institucional. Ex: Serviço de Imprensa Oficial.

Serviços Sociais: prestados diretamente pelo Estado, para satisfação dos interesses da
sociedade, paralelo à execução pela iniciativa privada. Ex: serviços de saúde, educação.

Serviços Industriais: exploração da atividade econômica pelo Estado, não configurando

serviço público propriamente dito.

DELEGAÇÃO CONTRATUAL DE SERVIÇOS

Art. 175, CF: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

A lei 8.987/95 trata dos contratos de concessão e permissão de serviços públicos e todas as
regras atinentes a estas contratações. Sofre influências da lei 9.074/99 (ANEEL), normas de
outorga e prorrogação das concessões e permissões relacionadas ao serviço de energia
pública.
Lei 11.079/04 que criou as Parcerias Público-Privadas, contratos de concessão de serviços
públicos de natureza especial.

CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Transferência da prestação de serviços públicos para particulares, pelo ente público, a

pessoas jurídicas ou consórcios de empresas que demonstrem capacidade para
desempenhar a atividade. Obrigatório procedimento licitatório na modalidade
concorrência, independentemente do valor do contrato. Descentralização por colaboração.

A empresa será remunerada pelas tarifas que serão cobradas dos usuários, diferente dos
contratos comuns de prestação de serviço em que o ente público paga diretamente,

Concessão Simples: se resume à transferência da execução do serviço público ao particular,

que executará por sua conta e risco;
Concessão Precedida de Obra: particular deverá executar a obra às suas custas, sendo
remunerado, posteriormente, pela exploração do serviço decorrente da obra.

Poder Concedente: os entes da administração pública; excepcionalmente a lei atribui o

poder de delegar serviços a entidades da administração indireta, como é o caso da ANATEL
E ANEEL; Consórcios públicos também poderão atuar como poder concedente

Direitos e Obrigações = ler na Lei

O ente público será subsidiariamente responsável por todos os danos causados na execução
do serviço público.
Encampação = rescisão da concessão por interesse público;
Caducidade = rescisão da concessão por inadimplemento da concessionária.
Desapropriações: o ente pode fazer diretamente ou outorgar poderes para a concessionária
realizar diretamente, sendo esta a responsável pelas indenizações cabíveis.

Concessionária = responsabilidade objetiva e o Estado responde de forma subsidiária.