Formas de Estado (espécies) e suas características

Formas de Estado são modos, técnicas de distribuição do poder político em função das unidades
locais existentes no seu território. Assim, o que define as diferentes formas de Estado é o grau de
centralização do poder estatal. A forma adotada muito nos dirá sobre o passado e o presente do
Estado. Passado, pois é a trajetória histórico-política que determina a escolha da forma; e presente,
porque, a partir da técnica em uso, poderemos dizer se o poder político, naquele Estado, encontra-se
próximo ou afastado da comunidade. Nesse sentido, considera-se:

1)Estado simples (mais conhecido por unitário) – aquele no qual o poder político é exercido
exclusivamente por um único ente estatal, que emana a sua vontade por todo o território. Não há,
portanto, nesse modelo, pluralidade de centros decisórios, o que leva a uma lógica de
uniformização, padronização, que se manifesta na existência de um só direito, homogeneizando os
entendimentos e condutas nas unidades locais. Contudo, tal centralização política não exclui algum
grau de pulverização na execução das decisões tomadas. Nesse sentido, classificamos como:
a)Estado unitário puro, aquele sem regiões administrativas, ou seja, cuja prestação dos serviços
estatais ocorre de forma direta, sem deslocamento do centro de competências, tampouco delegação
de funções; b)Estado unitário desconcentrado, aquele no qual há canais administrativos (ex:
departamentos) sem autonomia na atividade executória, funcionando como pontes, braços do
Estado nas localidades; c)Estado unitário descentralizado, aquele cujas regiões têm autonomia
administrativa (frise-se, não por disposição constitucional, mas por ato volitivo do único ente
estatal); d)Estado unitário autônomo e unitário regional, aquelas formas atuais, mais complexas,
cuja descentralização não é apenas administrativa, mas política. Entretanto, cumpre registrar que,
embora estejamos a falar de descentralização política, esta sempre será incompleta nos Estados
unitários. Isso porque, diferentemente do que ocorre no Estado Federal, essa descentralização não
tem sede constitucional, ficando sujeita ao critério do poder central, que poderá ampliá-la, restringi-
la ou suprimi-la. Por fim, destaquemos que, no Estado Regional, como o italiano, a transferência da
competência legislativa se dá de cima para baixo, com o Parlamento propondo lei nacional que
promova certa descentralização política, dentro das matérias por ele determinadas. Já no Estado
autônomo, como o espanhol, a transferência da competência legislativa se dá de baixo para cima,
com as províncias se organizando, por conta própria, em regiões autônomas, que criam Estatutos
contendo aquilo que pretendem legislar, a serem entregues ao Parlamento, que transforma isso em
lei com validade de cinco anos.

2)Estado composto – aquele no qual o poder político é exercido por vários entes estatais, todos
dotados de competências políticas próprias, ou seja, que não podem ser alteradas pela simples
vontade de alguma entidade superior. Isso porque a distribuição do poder político, aqui, tem assento
na Constituição ou em tratados internacionais. Dada essa pluralidade de centros decisórios, haverá
uma lógica de coexistência de direitos, com cada ente legislando dentro da sua esfera de
competência. Tal modelo de Estado se divide em dois subtipos: a)Confederação, que caracteriza-se
pela aglutinação de Estados soberanos por meio de um acordo político internacional (tratado
internacional), que reservará a cada um dos entes, dada a referida soberania, a prerrogativa de
desligamento (direito de secessão); e b) Federação, definida como a aglutinação de Estados-
membros (além de municípios, no caso brasileiro) autônomos por meio de um acordo político
interno (Constituição Federal), que instituirá um pacto indissolúvel para esses entes (pacto
federativo).

Teorias da forma federal

No que tange à evolução das teorias acerca da formação do vínculo federativo, quatro correntes
buscaram, em momentos diversos, explicá-la.
1ª)Teoria da dupla soberania – para compor a Federação, os Estados soberanos abrem mão de parte
da sua soberania, criando, assim, a União. A soberania, aqui, é partilhada entre Estados e União. Os
Estados são soberanos e a União que surge é soberana em um nicho especifico.
2ª)Teoria da nulidade ou nulificação – mote teórico para justificar a Guerra de Secessão. Ora, se os
Estados mantiveram soberania, então não há vinculo federativo algum. O que se tem é uma lógica
confederativa, em que há, portanto, direito de Secessão.
3ª)Teoria do Estado federal único – avança ao dizer que a soberania é una, mas a situa na União. O
problema é que a União não é soberana, mas tão autônoma quanto os outros entes que compõem a
Federação.
4)Teoria do Estado-membro não soberano – parte do pressuposto de que não há que se falar em
soberania de ente após sua adesão ao pacto federativo. Não há uma soberania que se divida entre
eles ou que seja atribuída a uma das unidades. Quem tem soberania é o Estado como um todo. O
que há nas unidades é autonomia, o que implica a indissolubilidade do laço que as une.

Características da forma federal

1)Origem
1.1)Centrípeta – poder politico, presente nas extremidades, vai para o centro, criando uma estrutura
nacional. É o que ocorre quando uma confederação, intensamente descentralizada, resolve se
transformar numa federação. Dallari diz que a adesão ao pacto federativo será o último ato de
soberania desse Estado confederado, porque, a partir dali, ele morre como Estado soberano e
renasce como unidade federativa autônoma.
1.2)Centrífuga – poder politico, retido no centro, vai para as extremidades. É o que ocorre com o
Estado unitário que se transforma em Federação. Ex: Brasil.
Obs: a origem se reflete no modelo federativo. Se, no passado, o Estado era centralista, a tendência
é de que a federação que surge seja centralista. Assim, um Estado unitário, marcado pela
centralização do poder, tende a se transformar numa federação que cede pouco poder para as
unidades e com um ranço centralista muito mais forte.
2)Autonomia – envolve 3 conceitos básicos: poder politico (que vai ser repartido entre os Estados
federados por meio de um pacto), limitação constitucional (das competências) e circunscrição (da
autonomia concedida).
Tal autonomia se materializará em 3 grandes grupos:
• Poder político tributário;
• Poder político administrativo (autogestão dos serviços de sua competência, determinação da
forma como serão executados);
• Poder político lato sensu, que se divide em elemento organizativo (criar sua própria
Constituição), elemento governo (eleger seus próprios representantes) e elemento legislativo
(criar suas próprias leis dentro das competências que lhe foram destinadas no texto
constitucional)

Poder político tributário

É a capacidade de o ente federativo gerar receitas próprias a fim de executar suas obrigações
constitucionais sem depender financeiramente dos demais. Trata-se de um dos principais pilares da
autonomia, pois sem recursos próprios e suficientes, os demais desdobramentos autônomos (poder
político administrativo e poder político lato sensu) ficam prejudicados. Mas, principalmente em
sede de federações cooperativas, que exigem maior atuação em conjunto, logo, mais tarefas para os
Estados e Municípios, essa competência própria será insuficiente para cobrir todos os seus gastos
correntes básicos, tornando necessário um aporte financeiro extra. É por isso que o federalismo
fiscal prevê não apenas a atribuição de competências tributárias próprias, como também a existência
de mecanismos de transferência vertical, que possibilitem um reforço da receita, suficiente para
colocar em funcionamento todo o aparato administrativo desses entes.
Entretanto, e eis a principal crítica trabalhada em sala de aula, o que se assiste é o desvirtuamento
dessa lógica do federalismo fiscal. Isso porque as transferências intergovernamentais, que deveriam
ter papel secundário na arrecadação de receitas pelos Estados e Municípios, tornaram-se a principal
fonte financeira para muitos deles. O problema é que se cria uma dependência em relação ao
governo central que não é natural no modelo federativo. Consequentemente, o que se tem é uma
autonomia apenas formal, pois, na prática, Estados e Municípios não terão liberdade na implantação
de suas políticas públicas, uma vez que a União usará sua extrema dependência de repasses para
forçar uma harmonização, uma simetrização das políticas para com os seus interesses. Aliás, a
postura da União, nessa questão, tem sido completamente antifederativa. Ela burla o federalismo
fiscal ao não dar relevância à tributação via imposto, cuja receita é divisível, para ocupar-se da
instituição de contribuições sociais, cujo produto da arrecadação não é obrigada a dividir com
ninguém. Ademais, não obstante a contribuição ter a obrigatoriedade de ser usada para um fim
específico, promove a desvinculação da receita, que passa a poder ser usada de forma livre.

Princípio da Simetria
Criado durante o período ditatorial, o princípio da simetria diz respeito à uniformização do desenho
institucional dos entes federativos. Segundo tal postulado, a organização político-institucional
adotada pelos Estados, inclusive em suas Constituições, deve seguir, na máxima medida, o modelo
federal.
Esse princípio é nocivo ao experimentalismo institucional, pois, ao obrigar Estados e Municípios a
uma forma pré-determinada, limita a capacidade de inovação destes no exercício das suas
competências.
Apesar de a Constituição brasileira não prever expressamente a simetria, adotando, aliás, postura
contrária ao ampliar e reforçar aspectos federativos, deixando lacunas para os entes agirem de
acordo com a sua autonomia, ainda nos vemos sob o norte deste princípio. Isso porque o STF,
recorrentemente, quando se depara com o silêncio da CF sobre a disciplina de certa matéria de
âmbito estadual, em vez de ratificar a autonomia do ente, recorre ao argumento da simetria
federativa para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos criados.

Da impossibilidade de um padrão federativo global

A doutrina, em regra, dirá que não existe um padrão federativo global. Isso porque, quem
materializa a federação é a Constituição do Estado, fruto de um acordo político interno. Logo, não
encontraremos Estados com Constituições iguais. Se não há Estados com Constituições iguais, o
poder politico interno, sua distribuição, também será diferente em cada Estado. Então, sem
Constituições federativas iguais, como falar de um padrão federativo global?
Ainda que, por acaso, houvesse normas muito parecidas de divisão de competências, com a mesma
redação, dificilmente isso geraria um padrão federativo, pois, quando falamos em ordenamento
jurídico, estamos a nos referir não só à letra da lei, mas a sua interpretação, feita a partir dos
pressupostos politico-históricos, das práticas doutrinárias e jurisprudenciais, das mudanças
paradigmáticas que caracterizam uma sociedade. O modelo federativo vai acabar se adaptando a
conjuntura que encontra. Não podemos falar, portanto, de um padrão, mas de pontos de contato,
premissas mínimas que caracterizam uma federação. Agora, a forma como essas premissas vão se
desenvolver, depende das variantes apontadas.

Modelo federativo norte-americano X modelo federativo latino-

americano
As práticas políticas do passado refletem na forma federativa que se implementará a partir da
Constituição de cada Estado, do pacto que repartirá o poder político. Isso porque, apesar de, em
termos teóricos, a Constituição ser um recomeço, na prática, há um certo ranço institucional, uma
certa práxis, que não se extingue com a sua chegada. Os EUA, por exemplo, tem um viés muito
descentralizado hoje porque já era descentralizado enquanto colônia. A coroa inglesa, ao ver que
não conseguiria controlar suas colônias de tão longe, tratou de incentivar o autogoverno, fazendo
surgir um vínculo não tão submisso e dependente. Em outros termos, o laço metrópole-colônia era,
formalmente, unitarista, centralizador, mas, na prática, já havia uma lógica federativa em operação.
O Brasil, México e Argentina, por sua vez, já são mais centralizados, porque eram mais
centralizados enquanto colônias. As coroas portuguesa e ibérica nunca incentivaram o autogoverno
nas suas colônias, pelo contrário, o rechaçaram, criando um sistema burocrático que controlasse
qualquer possibilidade de autonomia. O que havia, no máximo, eram roupantes de descentralização,
de poder politico local, ou seja, estruturas oligarquias corrompendo o centralismo do rei, usurpando
poder em determinada localidade.