Sunteți pe pagina 1din 34

Universitatea Hyperion Bucuresti Facultatea de Drept Disciplina Drept Administrativ

- Învatamânt la distanta -

Titularul cursului

Prof.univ.dr. Corneliu Manda

- PROGRAMA ANALITICA -

I. Obiectivele cursului : Cunoasterea si aprofundarea notiunilor si a conceptelor drerptului administrative, în special cu privire la : organizarea administratiei publice din România , respective, administratia publica centrala si administratia publica locala ; centralizare si descentalizare în administratia publica româneasca ; mijloacele de actiune ale administratiei publice: politia administrativa si serviciul public ; activitatea administratiei publice , respective, actul administrative si contractul administrative ;controlul administratiei publice ; contenciosul administrative; raspunderea contrventionala.

II. Continutul stiintific al disciplinei

A. Bazele constitutionale ale dreptului administrativ român

Consideratii generale 1. Conceptul de administratie publica si cel de drept administrativ nu pot fi, nici teoretic si nici chiar pedagogic, definite în mod autonom. Interdependenta acestor doua concepte se datoreaza în mod esential normelor constitutionale care, de altfel, le si fundamenteaza. 1 De altfel, între cele doua ramuri ale dreptului public românesc, dreptul constitutional si dreptul administrativ, exista o legatura atât de strânsa încât una reprezinta corolarul indispensabil al celeilalte. În consecinta, întotdeauna vom gasi în dreptul constitutional titlurile capitolelor din dreptul administrativ. 2 Dreptul constitutional are însa un rol conducator fata de celelalte ramuri de drept, implicit deci, fata de dreptul administrativ, întrucât acesta este si cel care stabileste principiile generale care stau la baza lor. 3 De aceea, dreptul constitutional este apreciat ca fiind cel care organizeaza, pe când cel administrativ, cel care lucreaza; ca studiu, unul arata cum este

1 A se vedea Constitutia României, Titlul III, Autoritatile publice, Capitolul V, Admi nistratia publica, în Constitutia României, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1996. 2 H. Berthelelmy , Traité de droit administratif, Paris 1908, p. 2, citat de Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucuresti, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., p. 15. 3 Ioan Muraru, Drept constitutional si înstitutii politice, Editura ACTAMI, Bucuresti 1997, p. 23.

1

construit mecanismul guvernamental si cel al administratiei publice, celalalt explica cum functioneaza acest mecanism. 4 2. Pentru a putea defini administratia publica si dreptul administrativ, ur- meaza, în continuare, sa analizam aceste concepte, în contextul preexistentei a doua elemente. Primul element îl constituie traditia constitutionala a statului român, de la Regulamentele Organice si Statutul lui Cuza si pâna la Constitutia României din anul 1991. Toate aceste legi fundamentale subliniau suprematia legii precum si caracterul nelimitat al domeniului legislativ. Aceste doua caracteristici implicau, ca atare, si definirea administratiei publice si a dreptului administrativ numai prin referire la conceptul de putere executiva, care, de altfel, desemneaza si esenta conceptiei constitutionale traditionale. 5 În acest sens, Constitutiile din 1866, 1923 si, în parte, cea din 1938, fundamentate pe principiul separatiei puterilor în stat, mentionau ca „Puterea executiva este încredintata Regelui, care o exercita în mod regulat prin Constitutiune”. 6 Acest fapt, face ca regele sa reprezinte personificarea constitutionala a executivului (Anibal Teodorescu), titularul suveranitatii executive (Marin Vararu), delegatul natiunii pentru a exercita puterea executiva (Paul Negulescu) sau al executivului monocratic. El era cel care numea si revoca pe ministrii sai, sanctiona si promulga legile, avea dreptul de amnistie si gratiere, numea sau confirma în functiile publice. El era, totodata, si cel care facea regulamentele necesare pentru executarea legilor, fara sa poata modifica sau suspenda legile si nu putea scuti pe nimeni de executarea lor; era „capul puterii armate”, confera gradele militare si decoratiunile române; avea dreptul de a „bate moneda” si de a „încheia cu statele straine conventiuni diplomatice”, pentru comert, navigatie si altele asemenea, urmând sa fie supuse ratificarii Parlamentului. În acelasi timp, prin dispozitiile Constitutiilor din 1866 si 1923, se stabilea ca „Regele nu are alte puteri decât cele date prin Constitutiune”. Cu alte cuvinte, drepturile regelui, în calitatea sa de sef al puterii executive, erau limitate, puterea executiva neavând plenitudinea drepturilor, care erau detinute numai de puterea legislativa. 8 În cadrul sistemelor constitutionale din 1866 si 1923, Constitutia avea si rolul de a asigura ideea de legalitate. Ca atare, ele precizau, prin toate dispozitiile

7

4 Anibal Teodorescu, op. cit., p. 15.

5 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Nemira, Bucuresti 1996, p. 13, 47 si urm. În perioada interbelica s-a preferat folosirea conceptului de functie, de exemplu, functie executiva; explicarea conceptului de administratie publica se realiza prin raportarea la notiunile de serviciu public, putere publica, autoritate administrativa, interes public. 6 Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu, Corneliu -Liviu Popescu, Constitutiile Române. Texte. Prezentare comparativa, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1993. A se vedea art. 35 din Constitutia de la 1866, p. 42; art. 39 din Constitutia de la 1923, p. 78; art. 32 din Constitutia de la 1938, p. 102, cu mentiunea ca aici se preciza ca „o exercita prin Guvernul sau în modul stabilit prin Constitutie”.

7 A se vedea Anibal Teodorescu op. cit. vol. I, 1929, p. 142; Marin Vararu, Studiul fortei publice, p. 142, citat de Paul Negulescu în Curs de drept constitutional, editat de Alex Th. Doicescu, Bucuresti, 1927, p. 414; Paul Negulescu, op. cit. p. 429. Ioan Vida, Puterea executiva si administratia publica, Bucuresti, 1994, p. 31.

8 Paul Negulescu, op. cit. p. 232, 412 si urm.

2

lor, mai întâi, o sfera de competenta determinata organelor statului, iar apoi exercitarea supravegherii acestora, astfel încât competenta sa se realizeze în limitele fixate. Rezulta ca, în aceste sisteme constitutionale, era instituita regula potrivit careia competenta nu se putea delega, regula sintetizata sub forma adagiului roman „Delegata potestas non delegatur”. 10 Ele nu cuprindeau posibilitatea delegarii legislative pentru combaterea unor fenomene de criza. Actiunea puterii executive în timp de criza consta din acte de guvernamânt pentru instituirea starii de asediu si emiterea, pe temeiul dreptului de necesitate, a decretelor-lege. În conformitate cu acest principiu modificarea competentelor organului legiuitor nu putea fi decât opera puterii constituante. 11 Drept urmare, delegarea legislativa aparea, astfel, ca una din cele mai puternice negari ale principiului separatiei puterilor în stat. Cu toate acestea, delegarea legislativa reprezinta o institutie constitutionala necesara asigurarii continuitatii si oportunitatii actiunii statale care impune un transfer de competente legislative catre executiv. În virtutea acestui transfer de competente Guvernul sau Seful statului are dreptul de a legifera în locul Parlamentului, activitatea legislativa, concretizându-se în decrete-legi, ordonante sau alte acte ce poarta denumiri adecvate. 12 Potrivit dispozitiilor constitutionale din 1866, 1923 si 1938, regele nu exercita atributiile sale singur, ci numai cu concursul ministrilor, fapt pentru care „actele de stat ale Regelui” trebuiau sa fie contrasemnate de un ministru care, „prin aceasta însasi, devine raspunzator de ele”. În acest fel se proclama principiul inviolabilitatii persoanei regelui si al responsabilitatii ministrilor si se confirma astfel si la noi, formula unanim recunoscuta în perioada respectiva ca „Regele domneste, dar nu guverneaza” 13 În acest context constitutional, regele, fiind seful puterii executive, era si seful suprem al administratiei, iar ministrii, exercitând atributele puterii executive, faceau acte de guvernare cât si acte administrative. De altfel, chiar si termenul de guvern avea mai multe acceptiuni. În sens larg, termenul de guvern, semnifica exercitarea suveranitatii de catre titularul ei, adica suveranitatea în actiune, ceea ce desemna cele doua puteri politice:

legiferarea si mentinerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului. În sens restrâns, termenul de guvern desemna numai puterea executiva ori ministerul sau cabinetul ministerial. În cadrul conceptiei traditionale administratia era considerata întruchiparea actiunii executive prin procedee de putere publica.

9

14

9 George Alexianu, Curs de drept constitutional, Editura Casei Scoalelor, Bucuresti, 1930, p. 234 si urm. A se vedea si Anibal Teodorescu, op. cit. vol. I 1929, p. 140 si urm.

10 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, tomul I, Casa Scoalelor, Bucuresti 1942, p. 124, 130 si urm. A se vedea si Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanta guvernamentala. Doctrina si jurisprudenta, Lumina Lex, Bucuresti 2000, p. 6 si 43.

11 Paul Negulescu, op. cit. p. 459, 481 si urm.

12 Ioan Vida, Procedura legislativa, Editura Crater, Bucuresti, 1999, p. 116 si urm.

13 Paul Negulescu, George Alexianu; op. cit., Tomul I , p.288 si urm.

14 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. IV, Bucuresti, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, B-dul Principele Mircea 10, 1934, p. 289 si urm.

3

Ca atare, seful puterii executive, regele, autoritatile guvernamentale si administrative, care depindeau direct de aceasta, aveau drept unica misiune, executarea legii. Aceasta însemna, printre alte competente, de la publicarea legilor si îndeplinirea atributiilor conferite de catre Guvern si pâna la mentinerea ordinii publice, dar mai ales executarea legii si folosirea fortei pentru asigurarea executarii sale.

Puterea executiva, în aceasta conceptie, reprezinta o unitate, ce se manifesta atât în compunerea organului suprem executiv (organ unipersonal), cât si în activitatea acestei puteri. În acest sens, toti functionarii din serviciile publice formeaza o ierarhie, care începe de la cel mai de jos slujbas pâna la rege, seful puterii executive si organul suprem administrativ. Actiunea puterii executive este, totodata, continua, întrucât ea reprezinta organul care vegheaza si, prin administratie, asigura buna functionare a statului. Administratia avea, pe de o parte, sarcina satisfacerii intereselor generale, ce trebuia sa le realizeze la timp iar, pe de alta parte, monopolul executiei, bazata pe forta publica. Actiunea ei în aceasta din urma sarcina trebuind sa fie energica, în vederea mentinerii ordinii. 15 Administratia, în acest context, era, de asemenea, explicata în doua sensuri:

în sens organic, ca ansamblu de persoane, organe sau autoritati care îndeplinesc anumite sarcini administrative, si în sens material (sau functional), de activitate. În acelasi plan, dreptul administrativ se considera ca se ocupa, asa cum arata Paul Negulescu, de activitatea unei puteri a statului. Însa, statul este o colectivitate umana asezata pe un anumit teritoriu, organizat sub forma de guvernanti si guvernati. 16 Statul, se arata în continuare, are o activitate continua prin care se cauta sa-si realizeze scopurile sale, activitate organizata de lege, care poarta numele de administratiune. 17 În acest sens, într-o prima explicare a administratiei ca activitate a statului, se preciza ca aceasta cuprinde întreaga activitate a statului, care nu este nici legislatie si nici justitie. Criteriul de referinta pentru delimitarea sferei administratiei reprezenta în opinia lui Paul Negulescu, reglementarea de catre lege a activitatii statului. De aici se tragea concluzia ca dreptul administrativ este acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice, în conformitate cu care se exercita activitatea administrativa a statului. Se mentiona, totodata, ca toate serviciile publice care exercita aceasta activitate sunt servicii administrative si ca totalitatea serviciilor administrative poarta, de asemenea, denumirea de administratie. 18 Referindu-se la conceptul teoretic de administratie publica, Paul Negulescu arata ca în statul modern atributiile acestuia sunt împartite în trei categorii, care corespund celor trei functii ale sale: de a legifera, de a executa si de a distribui justitia, toate trei fiind atribute ale suveranitatii. Cu toate acestea, se preciza ca

15 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, op. cit. p. 292.

16 Idem, p. 38.

17 Idem.

18 Idem, p. 41.

4

numai doua din cele trei categorii de organe ale statului au caracter politic, legislativul si executivul, organe menite sa vegheze la realizarea intereselor generale si sa asigure existenta si integritatea statului. Cât priveste puterea executiva , se retineau doua categorii de activitati în continutul acesteia, pe care le sublinia prin referire la guvernare, guvern, pe de o parte, si administrare, administratie, pe de alta parte. Activitatea de administrare, în acest context, se preciza ca ar cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale. Ea este organul 19 care prin continua aplicare a legilor asigura principalele nevoi ale societatii, servicii de ordine publica, politia, serviciul apararii nationale, serviciul educatiei nationale, serviciul de comunicatie, serviciul finantelor publice si exemplele pot continua. Aceasta misiune a administratiei este apreciata ca fiind o activitate tehnica, dar în acelasi timp si juridica. Fiecare serviciu public presupune o varietate de operatiuni tehnice care, însa, trebuie sa se desfasoare potrivit legii. 20 Fundamentat pe aceste consideratii, administratia publica era concis definita ca o institutie complexa care reuneste toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale, precizându-se ca sunt administratii publice statul, judetul si comuna. 21 Ele sunt personificate , adica au initiativa, raspundere si capacitate juridica de a face atât acte de putere publica (de comandament) cât si acte patrimoniale. Cu alte cuvinte, administratiile publice sunt persoane juridice politico-teritoriale, care au dreptul de comanda, putând aplica constrângerea în limitele unui teritoriu. În esenta sa, administratia era exercitata de puterea executiva, exclu- zându-se, desigur, tot ceea ce privea raporturile executivului cu alte organe (autoritati) constitutionale ale statului si raporturile cu statul sau organismele de drept international. Administratia opera, astfel, normal sub un regim de putere publica prin prerogativele (competentele) si subiectele exorbitante ale dreptului comun (dreptul civil).

Administratia, în consecinta, era definita ca exercitare a puterii executive sub un regim de putere publica, iar explicarea conceptului de administratie se realiza prin raportare la notiunile de serviciu public, putere publica, autoritate administrativa, organ administrativ, interes public 22 . În perioada postbelica, a Constitutiilor din anul 1948, 1952 si 1965, ce consfinteau principiul unicitatii puterii de stat, 23 notiunea de administratie capata semnificatia unei forme de realizare a puterii de stat, respectiv a unei

19 A se vedea Paul Negulescu, op. cit. p.242 si urm., unde se explica notiunea de organ ca fiind parte a persoanei morale ce se identifica cu ea, parte din ea însasi, asa încât atunci când lucreaza, persoana juridica însasi lucreaza, caci grupul social si organul formeaza una si aceeasi persoana.

20 Ibidem, p. 47.

21 Idem, p. 72.

22 Paul Negulescu, op.cit. p.44, 71 si urm. A se vedea si A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editia a III- a, Curs Universitar, Editura All Beck, Bucuresti, 2001, p.41.

23 Nistor Prisca, Drept constitutional, Universitatea Bucuresti, Facultatea de Drept, Bucuresti, 1974, p. 78, 104 si urm.

5

forme fundamentale de activitate a statului. 24 Cu privire la aceasta notiune exista, de altfel, o diversitate de opinii în literatura de specialitate a perioadei. 25 Administratia de stat, în opinia lui Nistor Prisca, reprezenta acea forma fundamentala de realizare a puterii de stat care consta în executarea legii si a celorlalte acte ale organelor puterii de stat, precum si în organizarea acestei executari, atât de organele statului cât si de organizatiile obstesti si cetateni. 26 Caracteristica sa principala consta în faptul ca desemna o activitate executiva. 27 De asemenea, în sistemele constitutionale postbelice, sunt mentionate în mod distinct organele administratiei de stat, reprezentate de Guvern sau de Consiliul de Ministri si ministere. Consiliul de Ministri era organul suprem al administratiei de stat sau organul suprem executiv si administrativ. Acesta era compus din primul-ministru (Presedinte), din unul sau mai multi vicepresedinti, ministri, ministri secretari de stat, precum si din presedintii altor organe centrale ale administratiei de stat. 28 Printre atributiile acestora sunt de retinut urmatoarele: conducerea administrativa a statului sau a exercitarii conducerii generale a activitatii executive pe întreg teritoriul tarii; coordonarea activitatii ministerelor si celorlalte institutii subordonate lui; exercitarea conducerii generale în domeniul relatiilor cu alte state si luarii masurilor pentru încheierea acordurilor internationale; asigurarea ordinii publice, apararea intereselor statului si ocrotirii cetatenilor; exercitarea atributiilor de control asupra activitatii organelor locale ale administratiei de stat. Organele locale ale administratiei de stat, comitetele executive si respectiv birourile executive, erau constituite la nivelul organelor puterii de stat, în unitatile administrativ-teritoriale care, în aceasta perioada erau fie comunele, plasile, judetele si regiunile sau regiunile, raioanele, orasele si comunele, fie comuna, orasul (municipiul) si judetul. Organele locale ale administratiei de stat aveau la baza principiul constitutional al subordonarii activitatii lor fata de organele ierarhic superioare. 29 Administratia de stat era definita, astfel, ca forma de realizare a puterii de stat, activitate de organizarea executarii si de executare în concret a legilor si celorlalte acte ale organelor statului, îndeplinite de acestea, prin realizarea puterii de stat. 30 Consideram, din cele prezentate, ca cele doua perioade constitutionale analizate, cea traditional, din perioada interbelica, si cea din perioada postbelica, caracterizate prin conditii si regimuri politice distincte, si-au adus o contributie diferita si au, fiecare în parte, o însemnatate aparte pentru dezvoltarea conceptului de administratie publica si, nu în ultimul rând, a dreptului administrativ românesc.

24 Mircea Lepadatescu, Sistemul organelor statului în R.S.R., Editura Stiintifica Bucuresti 1966, p. 64 si urm. A se vedea si Nistor Prisca, op. cit. p. 452; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1970, p. 8 si urm.

25 A se vedea, pe larg, în Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Nemira, Bucuresti 1996, p. 57-63.

26 Nistor Prisca, op. cit. p. 452. A se vedea si Mircea Lepadatescu, op. cit. p. 227 si urm.

27 Idem.

28 A se vedea Ioan Muraru si colab. op. cit. p. 136 (art. 66 si 72), p. 149 (art. 42, 43 si 47) si p. 179 (art. 77).

29 Idem, p. 134 (art. 84), p. 152 (art. 60) si p. 184 (art. 96, 99).

30 Romulus Ionescu, op. cit. p. 7.

6

3. Al doilea element îl reprezinta novatia realizata de normele Constitutiei României. Noua lege fundamentala, înscrisa în miscarea contemporana de idei din dreptul public, 31 opereaza cu alte concepte si notiuni fundamentale, altele decât cele cu care eram obisnuiti în mod traditional, de pilda: putere si separatia puterilor. Acum, prevederile constitutionale folosesc „termenii puteri si autoritati, dar nu si separatie”, în schimb, ele consacra „echilibrul puterilor în stat”. 32 Drept urmare, cele trei „puteri” clasice, „autoritati publice”, conform terminologiei folosite pentru cele trei categorii de organe din Titlul III, le regasim în Constitutie, astfel: legislativul, în norme referitoare la Parlament (art. 61 si urm.); executivul, în norme referitoare la Presedintele României si Guvern (art. 80 si urm., art. 102); justitia, în normele referitoare la autoritatea judecatoreasca (art. 124 si urm.). Constitutia României, tinând seama de legitimitatea competentelor Parlamentului, de compozitia sa reprezentativa, asigura acestuia o anumita preeminenta în raport cu celelalte autoritati publice. Aceasta, întrucât, conform art. 61 din Constitutie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, ca atare, el are si functii de formare, alegere, numire, investire a altor autoritati publice, precum si functii de control. Echilibrul puterilor în stat îsi gaseste, în acest context, exprimarea si în organizarea si functionarea bicamerala a Parlamentului României. De asemenea, raporturile constitutionale dintre autoritatile publice sunt caracterizate prin implicari reciproce ale unora în sfera de activitate a celorlalte, implicari ce semnifica echilibru prin colaborare si control. Astfel, în actuala reglementare constitutionala, raporturile dintre Parlament si Executiv, sunt puse în evidenta prin implicarea legislativului în activitatea sefului de stat si al guvernului. În acest sens, Parlamentul: primeste juramântul Presedintelui României (art. 82, alin. 2); prelungeste mandatul acestuia, prin lege organica, în caz de razboi sau de catastrofa (art. 83, alin. 3); poate hotarî punerea sub acuzare a Presedintelui României pentru înalta tradare (art. 84, alin. 3); asculta mesajele Presedintelui României (art. 88); ratifica tratatele internationale încheiate de Presedintele României (art. 91, alin. 1); aproba declararea de catre Presedintele României a mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate (art. 92, alin. 2); încuviinteaza instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta de catre Presedintele României (art. 93); poate suspenda din functie Presedintele României în cazul savârsirii unor fapte grave prin care acesta a încalcat prevederile Constitutiei (art. 95, alin. 1); stabileste indemnizatia si celelalte drepturi ale Presedintelui României prin lege (art. 101). Cât priveste Guvernul, Parlamentul: acorda votul de încredere asupra programului si a întregii liste a Guvernului (art. 103, alin. 3); retrage încrederea acordata (art. 110 si 113); poate cere informatii si documente (art. 111. alin. 1); prin deputati si senatori se pot pune întrebari si adresa interpelari (art. 112);

31 Antonie Iorgovan, op. cit. vol. I, p. 64. 32 Ioan Muraru, Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, ed. a IX-a revazuta si completata, Lumina Lex 2001, p. 276 si urm, 535 si urm.

7

abiliteaza Guvernul pentru a emite ordonante în domenii care nu fac obiectul legilor organice (delegarea legislativa, art. 115) etc. De retinut este faptul ca si executivul se implica în activitatea legislativului, de exemplu: Presedintele României promulga legile sau poate dizolva Parlamentul în conditiile art. 89, iar Guvernul are initiativa legislativa (art. 74 ); poate solicita adoptarea în procedura de urgenta a proiectelor sau propunerilor legislative (art. 74, alin. 3); emite ordonante pe baza delegarii legislative (art. 115) etc. Totusi, raporturile Parlament-Guvern trebuie sa le explicam astazi, având în vedere tendinta de crestere a rolului executivului, care îsi gaseste explicatia în rolul hotarâtor al partidelor politice în crearea celor mai importante institutii statale. Putem constata aceasta, pornind de la faptul ca la putere este investit acel guvern care trebuie sa realizeze platforma electorala a partidului învingator în alegeri, evident, împreuna cu majoritatea formata la nivelul legislativului. De aici, decurge si tendinta de a stabili Guvernului misiunea, dar si posibilitatea, luarii marilor decizii politice care se traduc în legi sau prin masuri executive, legislativul rezervându-si rolul de reflectie si control a actiunilor Guvernului. Aceasta fundamentare teoretica si practica face ca Guvernul, considerat subordonat Parlamentului, întrucât nu rezulta direct din alegeri, sa fie, în realitate, „elementul motor si dinamic al întregului sistem politic”. În relatia legislativ-executiv, Guvernului nu-i mai revine un rol secundar, ci, cel mai adesea, un rol principal. Prin ansamblul reglementarilor sale, dispozitiile constitutionale actuale consacra un regim parlamentar, în cadrul caruia executivul dualist este reprezentat de doua autoritati publice, Presedintele României si Guvernul, prima fiind desemnata prin vot universal direct, iar cea de-a doua, de Parlament. Aceasta organizare bicefala a executivului din România face ca autoritatea publica unipersonala, Presedintele României (art. 80 din Constitutie), sa exercite functia de sef al statului; pe când organul colegial Guvernul (art. 102 din Constitutie), sa poarte întreaga raspundere în fata Parlamentului pentru exercitarea functiei executive, în conditiile unei democratii parlamentare. 34 Executivul sau puterea executiva desemneaza acea functie a statului care asigura executarea legii. Aceasta functie statala cuprinde, în prezent, activitati extrem de diverse, cum ar fi, de pilda: exercitarea functiei de sef al statului, coordonarea administratiei publice în vederea punerii în aplicare a legii, desfasurarea unor actiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicarii legii, exercitarea unor atributii ce privesc impulsionarea procesului legislativ precum si conducerea statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaza autoritatilor publice care exercita functia executiva si nu se confunda cu administratia publica. 35 Executivul nu poate face însa nimic fara administratie. Aceasta pentru ca, într-o masura importanta, fie administratia se afla în principal în subordinea sa, asa

33

33 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16 e edition, Paris 1997, Armand Colin, p. 116 si urm.

34 Ioan Vida, Puterea executiva si administratia publica, Bucuresti, 1994, p. 37.

35 Idem, p. 30 si urm.

8

cum este cazul modelului american, fie executivul se afla sub influenta de fapt a administratiei, ceea ce semnifica o strânsa simbioza care exista între personalul politic si administratia centrala, ca si tehnicitatea si specificitatea problemelor tratate. 36 Administratia publica româneasca, în sistemul constitutional actual, are o noua configuratie ce evidentiaza mutatiile intervenite, noua sa filosofie si identitatea ce i-o confera prevederile constitutionale, precum si strânsa sa legatura cu sfera politica. În actualul cadru constitutional, administratia publica este reglementata de dispozitiile Capitolului V din Titlul III, ca o structura de autoritati publice care desfasoara exclusiv o activitate de natura administrativa. De asemenea, dupa modul de redactare al celor doua sectiuni ale Capitolului V reiese ca administratia publica a încetat sa mai fie în totalitate administratie de stat. Ea nu mai este clasicul executiv, forma fundamentala a statului sau o componenta a puterii executive, „ ea nu se mai prezinta ca un tot unificat si omogen, ci ca un ansamblu stratificat si eterogen37 , reprezentând o structura sistemica multipolara. 38 Administratia publica, în acest cadru constitutional, nu mai apare ca o componenta a puterii executive, ci ca un corp profesional, 39 destinat realizarii permanente a serviciilor si a ordinii publice, aflat sub autoritatea puterii (autoritatii) executive, conform terminologiei folosite de Constitutia României, în mod special a Guvernului 40 (cu sublinierea aici, fata de conceptul traditional, a bicefalismului autoritatii executive). Ca atare, Guvernul dispune în mod organic, exercitând o conducere generala a administratiei publice, adica a unui ansamblu de persoane si de servicii, care astfel se separa de functia guvernamentala (politica), devenind numai administrativa. În sustinerea ideii de plasare a administratiei publice sub nivelul politic, în doctrina se subliniaza ca în sfera administratiei publice, deasupra institutiilor administrative, exista institutii politice, care faciliteaza existenta statului si satisfacerea nevoilor comune ale grupului în conformitate cu deciziile insti- tutiilor politice. 41 Din aceste abordari teoretice se distinge optiunea formala pentru deter- minarea sferei administratiei publice, optiune care nu are sanse de credibilitate atâta timp cât nu este racordata la cauzele si resursele sociale care îi dau nastere, o întretin si îi determina existenta. 42 Din acest punct de vedere se poate observa cu usurinta ca existenta oamenilor este conditionata de satisfacerea trebuintelor acestora, proces în care rolurile sociale sunt distribuite între persoane care îsi asuma functii sociale de

36 Pierre Pactet, op. cit. p. 117.

37 Jacques Chevallier, Science administrative, PUF Themis, Paris, 2 eme edition, 1994, p.19,83 si urm.

38 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administratia publica locala din România, Lumina Lex Bucuresti, 1999, p. 27, a se vedea nota 71.

39 Ioan Vida, Puterea executiva si administratia publica, Bucuresti, 1994, p. 190.

40 A se vedea art. 101, alin. (1) din Constitutia României, ultima teza, potrivit careia „Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice…”

41 A se vedea Henry Puget, Les Institutions Administratives Etrangeres, Dalloz, 1969, p. 7.

42 Ioan Vida, op. cit., p. 10.

9

conducere, persoane care pun în aplicare decizii luate de cei care conduc si persoane care au nevoie de aceste servicii sociale si care sunt esentiale pentru existenta lor. Tripla distributie a rolurilor sociale mentionate nu este absoluta, deoarece trebuintele sociale, în prima lor aproximare, sunt generale pentru toate cele trei nivele ale ierarhiei sociale. Din aceasta perspectiva s-a ivit ideea convietuirii, a interesului general, a binelui comun, a bunastarii generale si a statului de drept.

Statul de drept se opune oricarei legalitati instaurate în alt mod decât prin intermediul unui parlament ales prin vot universal si care actioneaza în deplin acord cu principiile constitutionale. Caracterizarea unui stat ca stat de drept este dependenta, totodata, de manifestarea raspunderii membrilor guvernului, de independenta instantelor judecatoresti si de respectarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. 43 Cu alte cuvinte, fiecare, în functia privata sau publica pe care o exercita, nu conduce, nu executa, ci da expresie vointei legii. Pe aceasta cale, administratia fie publica, fie privata, exista într-un mediu social, în care proprietarii lucreaza prin administratori pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernantii satisfac trebuintele sociale, prin administratia publica. În ambele cazuri, respectarea de catre toti a legii este o conditie obligatorie a functionarii noului model de existenta a societatii. Jean Rivero introduce, în acest context, un model de delimitare a administratiei publice de cea privata. În acest sens se arata ca motorul actiunii particularilor în sfera administratiei îl constituie urmarirea unui avantaj personal, spre deosebire de cea publica, ce urmareste interesul general si binele comun, care pot sa coincida. 44 Succint, administratia reprezinta o activitate executiva, pusa sub semnul comenzii sau al delegarii de atributii. Atunci când aceasta activitate îsi realizeaza obiectivele slujindu-se de puterea publica, prin derogarea de la regulile dreptului comun, ea dobândeste atributele administratiei publice. 45 Pe aceasta baza, statul procedeaza la organizarea administratiei publice prin Constitutie si legi, stabilind pe de o parte organizarea administrativa a teritoriului, iar pe de alta parte, implantarea si rolul autoritatilor publice în unitatile administrativ-teritoriale. Ca urmare, administratia publica va fi, la rândul ei, împartita în administratia centrala si administratia teritoriala, în administratia de stat si administratia locala, a colectivitatilor locale, cea a administratiei generale si administratiei specializate. 46 În acest context, se impune sa analizam noua conceptie promovata de Constitutia României cu privire la administratia publica româneasca, reglementata de dispozitiile Capitolului V al Titlului III, ca autoritati publice care desfasoara exclusiv o activitate de natura administrativa.

43 A se vedea în acest sens, Hans Kelsen, Theorie pure du droit, Dalloz, Paris, 1962,

44 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17 e edition, 1998, Dalloz, Paris, p. 12 si urm.

45 Ioan Vida, op. cit., p. 11 si urm.

46 A se vedea André de Laubaderé, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de Droit administratif, tome 1 , 14 e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 57 si urm.

p. 411.

10

Pe aceste coordonate vom încerca sa surprindem atât inedita configuratie a administratiei publice românesti cât si sa evidentiem mutatiile intervenite în cadrul administratiei publice locale, noua sa filosofie si identitatea proprie dobândita de aceasta, în actualul cadru constitutional.

B. Administratia publica locala în cadrul administratie i publice românesti.

Sectiunea I. Notiunea de administratie publica locala La nivelul statului, alaturi de interesele generale se regasesc si interese locale, între acestea existând o interdependenta reciproca, fapt ce face ca, în sfera de competenta a dreptului constitutional sa regasim, asa cum spune George Alexianu, „toate regulile care fixeaza organele centrale ale statului si modul lor de functionare, precum si organele de autonomie locala”. 47 Interesele publice ale unei colectivitati, arata Paul Negulescu, nu au întotdeauna aceeasi întindere, întrucât pot exista, asa cum am vazut, interese generale ale statului, dar si interese ale unor judete, dupa cum pot exista si interese ale unor comune sau a unei singure comune. 48 Aceeasi conceptie are si Anibal Teodorescu, care subliniaza ca „într-un stat exista interese generale, alaturi de care exista interese judetene si interese locale” 49 Rezulta din opinia acestor autori ca în stat exista interese generale alaturi de interese judetene precum si de cele locale, mai mult chiar, între aceste interese existând o interferenta reciproca, interesul local fiind considerat ca este în acelasi timp si interes general. 50 În conceptia lui Paul Negulescu, aceste interese sunt satisfacute prin „administratiuni publice”, întelese ca totalitate a „serviciilor publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale”, precizând ca sunt administratii publice „statul, judetul si comuna”. 51 Potrivit acestei opinii, statul nu este singurul care înfiinteaza servicii publice, ci, în mod evident, si judetele si comunele, în calitatea lor de colectivitati locale îsi pot organiza propriile servicii în vederea satisfacerii intereselor lor. 52 În doctrina româneasca, de altfel, colectivitatile locale sunt concepute în doua moduri de organizare. Astfel, într-o prima acceptiune, colectivitatile locale sunt desmembraminte ale statului, creatii ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscriptii teritoriale ridicate la rangul de

47 George Alexianu . Curs de drept constitutional, vol I., Editura Casa Scoalelor, 1930, p. 17.

48 Paul Negulescu, op. cit., p. 72.

49 Anibal Teodorescu,

„Eminescu” S.A., 1929, p. 238.

Paul Negulescu, op. cit., p. 72; Anibal Teodorescu, op. cit., p. 238 care precizeaza ca „pe de alta parte nu trebuie sa credem ca între stat, în genere, si interesele judetene sau cele pur locale ar exista o separatiune complecta ci, dimpotriva, si unele si altele au întotdeauna o anumita înrâuire asupra bunului mers al statului. O nevoie judeteana si chiar una locala sunt resimtite adeseori de întreg statul, numai ca, cu mai putina intensitate; George Alexianu, în op. cit., vol. II, fascicola II, p. 51, nota 47, mentioneaza chiar ca „interesul local este în acelasi timp si interes general”.

51 Paul Negulescu, op. cit., p. 72.

50

Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura III, Bucuresti, Institutul de Arte Grafice

52 Ibidem, p. 83 si 117, mentioneaza ca „aceste grupari teritoriale, judetul si comuna, cuprizând o colectivitate, adica populatiunea prezenta si viitoare, stabilita pe portiuni anumite din teritoriul statului, cu interese colective si permanente, deosebite de cele ale statului, constituie un substrat solid pentru un organism administrativ”.

11

persoane juridice 53 si investite cu anumite drepturi de catre puterea centrala. 54 Aceasta le mentine sub o stricta supraveghere, instituind asupra lor o tutela, 55 punând în fruntea lor functionari numiti de ea si nu alesi de locuitori sau, daca alegerea este acceptata, atunci se limiteaza cât mai mult puterile celor alesi. 56 George Alexianu întelege „prin administratie locala, toate acele organisme ale statului care sunt chemate sa satisfaca interesele care nu sunt generale ci privesc, în primul rând, gruparile omenesti din localitate, si care se caracte- rizeaza prin faptul ca titularii carora le sunt încredintate administrarea acestor interese, nu detin puterea de la autoritatea centrala, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere . Acesti titulari sunt însa si ei subordonati autoritatii centrale , reprezentata prin Guvern, care îsi exercita dreptul sau de coordonare si unitate a statului pe calea tutelei si a controlului”. 57 În a doua acceptiune, colectivitatile locale sunt privite si ca societati naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucura de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seama decât le-a atribuit. 58 În doctrina franceza notiunile de colectivitate locala si de colectivitate teritoriala sunt utilizate în mod distinct. Pentru unii autori notiunea de colectivitate locala este mult mai larga, ea în- globeaza atât colectivitatile teritoriale cât si întreprinderile publice de la nivel local. Pentru altii aceasta este invers, dar cei mai multi autori si în mod deosebit jurisprudenta, sunt de acord în prezent sa utilizeze cele doua notiuni în mod analog. În acest context, sunt de retinut pentru demersul nostru si cele trei criterii acceptate pentru notiunea de colectivitate locala, si anume: autonomia admi- nistrativa, competenta de atributii si exigenta de a dispune de organe alese pe baza sufragiului universal direct. 60 Primul criteriu pune în evidenta ca o colectivitate locala poate fi investita cu personalitate morala, si se bucura de autonomie administrativa fata de stat, în scopul de a-i putea fi acordat statutul corespunzator. Al doilea criteriu este definit prin tratarea competentelor (atributiilor) colectivitatilor locale, contrar statului care se bucura de competente originare

59

53 Anibal Teodorescu, op. cit., vol. I, p. 239. A se vedea si Romul Boila, Organizatia de stat, Organizatia statului român în comparatie cu organizatia altor state, Cluj, 1927, Tipografia „Cartea Româneasca” S.A., p. 584, unde preciza „comuna si judetul sunt persoane juridice”.

54 Paul Negulescu, op. cit., p. 115, care spunea ca „judetele si comunele sunt circumscriptii ad ministrative teritoriale, având personalitate morala, cu atributiuni de putere publica si cu drept de impunere, însa în limitele stabilite de legiuitorul ordinar, fiind sub tutela statului”.

55 George Alexianu, op. cit., vol. II, fascicola II, p. 49 si urm.

56 Idem.

57 Ibidem.

58 Anibal Teodorescu, op. cit., vol. II, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, Bucuresti, 1935, p. 285; Ion G. Vântu, Comuna. Studiu critic si comparat, Institutul de Arte Grafice „Bucovina”, Bucuresti, 1928, p. 19 si urm. În acelasi sens si Henry Puget, op. cit., p. 390 si passim. si Jean Luc Bodiquel, La fonction public locale en Europe: Specificite et autonomie? in Revue Français d’Administration Publique nr. 19/1989.

59 Joel Boudine, La distinction entre collectivité locale et collectivité territoriale, variation sémantique ou juridique? Revue de Droit Public (R.D.P.) 1992, p. 171 si urm.; André de Laubadére, Traite de droit administratif, 9 e édition, 1984, p. 107 si urm; Olivier Gohin, Institutions Administratives, Paris 1992, p. 60 si urm.

Les

60 Cristian

Collectivités Locales. Institue pour la coopération régional et l’administration européenne (Euro-Institut).

Kehl/Strasbourg, 1995.

Welz,

Ewald

Eisenberg,

L’organisation

territoriale

en

Republique

Federale

d’Allemagne,

12

(“competenta a competentei”), competentele colectivitatilor locale au fost atribuite fie prin Constitutie, fie prin lege, si aceasta fie într-un mod global pentru un

domeniu, fie într-un mod enumerativ. „O colectivitate locala

suveranitate, ci de puteri limitate, si deci nu are posibilitatea de a se dota cu organe noi, mai mult ea nu are puterea de a-si da competente. Acesteia îi apartin doar competentele proprii care îi sunt atribuite de legiuitor, adica de stat”. 61 Al treilea criteriu pune accent pe faptul ca colectivitatea locala poate avea o reprezentare populara unde deciziile se iau în plenul organelor direct alese de populatie. În consecinta se apreciaza ca aceste colectivitati locale sunt „originale”, adica sunt colectivitati care au un teritoriu si organe alese prin sufragiu universal direct. 62 Într-o alta opinie, colectivitatile locale (teritoriale), sunt comunitati umane speciale ale poporului care constituie statul, caracterizate prin atasamentul lor la o parte delimitata a teritoriului national, cu anumite interese speciale, culturale, economice etc., care le sunt proprii. 63 John Stuart Mill chiar sublinia ca scopul real al guvernarii sau administrarii locale apare atunci când un numar de oameni au interese comune, pe care nu le împart cu restul concetatenilor lor, fiind potrivit ca acesti oameni sa îsi administreze propriile lor interese. 64 Despre colectivitatile locale, de altfel, Henry Puget spune ca sunt investite în cadrul legii cu o veritabila autonomie, limitata de un control adeseori discret al statului. Ele reprezinta, de obicei, o mare diversitate de organizare. Colectivitatile locale, astfel concepute, arata în continuare acelasi autor, au vocatia de a fi libere, fiind autorizate de a se guverna ele însele, respectând dispozitiile legale. 65 Pe plan local, potrivit opiniei unui alt autor, administrarea intereselor publice locale poate fi încredintata: fie unor autoritati statale si extensiilor sale, ce desemneaza autoritati desconcentrate ale administratiei publice de stat în unitatile administrativ- teritoriale, constituind administratia teritoriala (locala) de stat, fie administratiei publice locale, care nu mai este o administratie de stat, ci o structura administrativa care permite colectivitatilor locale sa-si solutioneze problemele locale prin autoritati administrative proprii, sub controlul autoritatilor statale centrale. 66 Statul, precizeaza André Hauriou, privit din acest punct de vedere, desi se suprapune cu teritoriul sau, accepta ca în interiorul acestuia pot exista colectivitati

nu

dispune de nici o

61 Olivier Gohin, op. cit., p. 62. În acelasi sens si Bruno Remond, Jacques Blanc, Les collectivités locales, Paris, 1990; Albert Mabileau, Le système local en France, Paris, 1991.

62 Cristian Wely, Ewald Einsenberg, op. cit., p. 3.

63 A se vedea Epaminondas Spiliotopoulos, Cuvânt înainte la Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, p. U. D’Aix, Marseille. Economica, Paris, 1993, p. V.

64 John Stuart Mill, Consideratii asupra guvernarii reprezentative, 1891, citat de Mircea Lepadatescu în „Institutia juridica a autonomiei locale si fundamentarea ei stiintifica în sistemul nostru constitutional”, Revista Româna de Drept, nr. 3/1972, p. 57.

65 Henry Puget, op. cit., p. 390 si passim.

66 Ioan Vida, op. cit., p. 128.

13

locale care se administreaza prin forte proprii, sub controlul administrativ al autoritatilor statale. 67 În opinia lui Ioan Vida, pentru a fi în prezenta administratiei locale, 68 în

sensul celei de a doua acceptiuni, o administratie publica autonoma va trebui sa îndeplineasca mai multe conditii, 69 printre acestea sunt mentionate, în principal, urmatoarele:

ÿ colectivitatea locala sa beneficieze de personalitate juridica;

ÿ colectivitatea locala sa dispuna de autoritati administrative proprii;

ÿ supravegherea colectivitatilor locale se face de catre autoritati numai prin

intermediul unor forme de control stabilite de lege. 70 Recunoasterea personalitatii juridice a colectivitatilor locale, întelese ca elemente ale colectivitatilor nationale, în opinia unui autor, are la baza existenta unor interese proprii ale acestor colectivitati sau a unor probleme locale specifice. 71 Statul, arata acelasi autor, nu este apt sa solutioneze, prin mijloacele de care dispune si în conditii de operativitate si eficienta, ansamblul acestor probleme. De aceea, statul este cel care stabileste care dintre problemele ce intra la un moment dat în sfera administratiei de stat vor fi de competenta serviciilor publice statale si care vor intra în sfera de competenta a autoritatilor locale. Sfera problemelor locale, de regula, este stabilita sau delimitata prin Constitutie ori prin lege. Recunoasterea acestor probleme specifice locale, presupune si existenta unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de functionari care sa gestio neze treburile publice, o anumita autonomie financiara care se bazeaza pe existenta unui buget propriu. 73 Într-un asemenea cadru funda- mentat, colectivitatilor locale li se acorda posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu. 74 Pe aceasta baza, subliniaza Ioan Vida, colectivitatile locale, organizate în circumscriptii administrative, care coincid sau difera de unitatile administrativ- teritoriale ale statului, devin persoane juridice. 75

Exercitarea atributiilor acestor persoane juridice este încredintata unor autoritati proprii colectivitatilor locale, în conditiile stabilite de Constitutie si de

72

lege.

din alegeri libere desfasurate în unitatea administrativ -teritoriala. 77

76 Aceste autoritati locale sunt reprezentantele colectivitatilor locale, rezultate

67 André Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Deuxième édition, Montchrestien, Paris, 1967, p.

90.

68 Ioan Vida , în op. cit., p. 19 si urm, o considera „colectivitate teritoriala” sau „descentralizata”, în sistemul de

organizare administrativa descentralizata.

69 Idem.

70 André de Laubadére, Traite de droit administratif, 8 e édition, L.G.D.J. Paris , 1980, p. 90.

71 A se vedea Paul Negulescu, op. cit., p. 610.

72 Ioan Vida, op. cit., p. 19. În acest sens, a se vedea art. 2 si 3 punctul 1 din Carta europeana a autonomiei locale, Conventie a Consiliului Europei intitulata initial: Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterilor locale, 15 octombrie 1985, Strasbourg, Conseil de l’Europe, Section des Publications, 1986.

73 Idem. A se vedea si art. 9, punctele 1 si 2 din Carta autonomiei locale, op. cit.

74 Ibidem.

75 Ibidem.

76 Ibidem.

77 Ibidem. A se vedea si Dana Apostol, Administratia publica locala în România în Revue Roumaine de Sciences Juridiques, nr. 1/1997, p. 4 si urm.

14

În opinia unor autori, acestor autoritati locale trebuie sa li se recunoasca si o putere proprie de decizie, 78 dar care nu poate iesi de sub controlul statului, exercitat pe cai legale; 79 un control jurisdictional, care se limiteaza la verificarea legalitatii actelor, nu si asupra oportunitatii acestora. 80 Constitutia României stabileste administratia publica locala ca pe o structura în cadrul administratiei publice, ce desemneaza ansamblul de autoritati administrative autonome care rezolva, conduc si executa treburile publice locale . 81 Ca atare, administratia publica locala, fundamentata pe dispozitiile constitutionale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate sa administreze interesele proprii ale colectivitatilor locale, prin autoritati administrative autonome, 82 cu putere de decizie, 83 alese de catre acestea si sub controlul de legalitate al autoritatilor statului. 84 Concluzionând, rezulta deci ca notiunea de administratie publica locala, circumscrisa în plan constitutional, reprezinta o structura a administratiei publice, cu o natura juridica aparte, datorata faptului ca puterea sa nu provine din puterea de stat, ci îsi trage forta sa din vointa alegatorilor locali care sunt reprezentati de autoritatile administrative autonome si în numele caruia ele actioneaza.

85

Sectiunea II. Precizari privind semnificatia notiunii de putere locala Notiunea de putere locala , în opinia noastra, impune înainte de toate, unele precizari terminologice. Termenul de putere, din punct de vedere literar, are multiple conotatii, cum sunt de pilda: faptul de a putea, capacitate, posibilitate, conducere de stat etc. 86 În opinia lui Jacqueline Russ, puterea se deplaseaza în multiple câmpuri, de la antropologie la filosofie politica, si este definita prin termeni ca: autoritate, constrângere, putere, dominatie, violenta etc., puterea desemnând, în conceptia acestei autoare, un mecanism vital care îsi asuma gestiunea întregii colectivitati sau, altfel spus, un mecanis m de organizare a gestiunii societatii si mentinerea perenitatii. 87

78 În acest sens, a se vedea Charles Debbasch, op. cit., p. 160 si Constantin Bacoyannis, op. cit., p. 109 si urm.

79 Ioan Vida, op. cit., p. 20.

80 Idem,

op. cit., p. 135.

81 A se vedea art. 120, alin. (1) si (2) si art.121 din sectiunea a 2-a, Administratia publica locala; Capitolul V, Administratia publica, Titlul III din Constitutia României.

82 Art. 120, alin. (2) din Constitutia României. 83 Constitutia României, în art. 120, alin. (2), stabileste ca autoritatile administrative autonome „rezolva”. A se vedea, în acest sens, siCostantin Bacoyannis, op. cit., p. 109 si urm.

84 Art. 122, alin. (4) din Constitutia României.

85 În acest sens, Dana Apostol, op. cit., p. 4.

86 Dictionar explicativ al limbii române, Editura Academiei, 1975, p. 765.

87 Jacqueline Russ, Les théories du pouvoir, Le livre de poche, Librairie Gé nérale Française, 1994, p. 14 si 27.

Gaudemet,

p.

21.

A

se

vedea

si

André

de

Laubadère,

Jean-Claude

Venezia,

Yves

15

Hobbés arata ca puterea rezida în capacitatea de a face sa triumfe o vointa, care se divide ea însasi în capacitate efectiva de exercitare a puterii si în capacitate legala, în drept de a face acele lucruri care fundamenteaza legitimitatea puterii. Ea ia nastere, spune Bertrand de Jouvenel, în mod inevitabil prin capacitatea oamenilor de a se influenta unii pe ceilalti si le procura binefacerile unor initiative comune, sursa indispensabila a progresului social. 89 Puterea este notiunea cea mai des întâlnita în teoria si practica sistemelor constitutionale, arata Ioan Muraru, si ea apare în cele mai diverse exprimari, cum ar fi: putere politica, putere de stat, puteri politice sau pur si simp lu putere, fiind si dovedindu-se „categoria cheie” a organizarii statale a societatii umane. Pornind de la cuvintele putere, puteri, stat care apar frecvent, se constata ca ele exprima, dupa cum afirma Ioan Muraru, aceeasi categorie si anume organizarea statala a puterii care apartine poporului, natiunii si care uneori este exprimata prin cea de suveranitate. În vederea exercitarii acestei puteri, poporul creeaza statul, ca un ansamblu sistematizat de organe de stat, denumite cel mai adesea si autoritati statale. 91 În sens sociologic, mentioneaza un alt autor, puterea desemneaza ansamblul sau sistemul relatiilor de putere constituita într-o societate istoriceste determinata, exprimând autoritatea pe care un individ sau un grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui scop comun asumat de membrii colectivitatii sau impus acestora de catre cei care exercita puterea. 92 Alt autor arata ca viata politica este locul transformarii practicilor în praxis, adica în actiunea de transformare a mediului înconjurator si a societatii. Practica politica consta, în principiu, în elaborarea unei decizii la nivelul unui grup, al unui oras, al unei regiuni, al unei societati sau pe plan international, al unui ansamblu de societati, 93 dar ea apare cu cea mai mare claritate la nivelul orasului (la nivel local), locul de origine al vietii politice. 94 Sintetizând opiniile exprimate, reiese ca termenul de putere reprezinta categoria esentiala a dreptului constitutional, 95 fapt ce impune ca si notiunea de putere locala sa fie analizata în acelasi context. Ca atare, o prima problema pe care o abordam, în acest sens, este clarificarea notiunii de putere locala. Aceasta perspectiva presupune însa câteva precizari si anume:

1. notiunea de putere locala opinam ca nu poate avea aceeasi semnificatie pe care o are notiunea de putere în sistemul actual al dreptului constitutional, adica cea de „suveranitate” sau de „putere de stat” ori de „putere politica”, întrucât

88

90

88 Thomas Hobbés, Léviathan, Sirey, 1971, citat de Jacqueline Russ, op. cit., p. 27.

89 Bertrand de Jouvenel, Progresul în om. Idei contemporane. Editura Politica, Bucuresti, 1983, p. 308.

90 Ioan Muraru, op. cit., p. 263 si urm.

91 Idem.

92 Ion Deleanu, op. cit., p. 59 si urm.

Chombart

p. 142.

94 Idem, p. 143.

95 Ioan Muraru, op. cit., p. 18.

93

Paul-Henry

de

Lauwe,

Cultura

si

puterea,

16

Editura

Politica,

Bucuresti,

1982,

acestea, dupa cum s-a aratat, sunt categorii care privesc numai „organizarea statala

a puterii”; 96

2. analiza literara a termenului „local” din sintagma de „putere locala”,

presupune mai multe acceptiuni, printre acestea si pe cea de autoritati locale, desemnând autoritatile care exercita functii administrative pe un teritoriu restrâns, delimitat, potrivit împartirii teritoriale a statului; 97

3. privit din punct de vedere al dreptului constitutional, termenul „local”, din

aceeasi sintagma de putere locala, poate semnifica „relatia dintre teritoriu si organizarea puterii de stat”, cu alte cuvinte, de „realizare unitara a puterii de stat”, prin „organizarea administrativ-teritoriala”, în unitatile administrativ-teritoriale

„comuna, orasul, judetul”, (potrivit art. 3 alin. (3) din Constitutie), care înfaptuiesc functii administrative, stabilite „în scopul îndeplinirii pe teren a sarcinilor statului”,

a „conducerii de stat pe plan local”; 98

4. pe baza dispozitiilor constitutionale ale art. 120 se pune în evidenta faptul ca,

la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, este organizata si functioneaza si administratia publica locala care se întemeiaza pe principiul autonomiei locale. Extinzând analiza si la dispozitiile constitutionale ale art. 121-122, putem constata ca, prin „puteri locale” se poate întelege, în acest cadru, exclusiv autori- tatile administratiei publice locale (consiliul local, primarul si consiliul judetean). În acest context, credem ca notiunea de „putere locala” ar mai putea semnifica si calitatea conferita de normele constitutionale autoritatilor adminis- tratiei publice locale, care impune existenta unor anumite raporturi între acestea si cetateni, precum si între ele si autoritatile publice centrale si teritoriale ale statului, în scopul rezolvarii treburilor publice. Conform opiniilor unor autori, notiunea de „putere locala99 mai poate fi privita si sub aspectul de a sti cine conduce pe plan local, în virtutea carui titlu, sau altfel spus, în ce fel de regim politic local fiinteaza administratia publica locala. 100 Din aceasta perspectiva, utilizarea sintagmei de „putere locala” desemneaza uneori si autoritatile locale (teritoriale) ale statului, în special prefectul, ca autoritate a administratiei publice, numita, pe plan local. 101 Alaturi de acestea, însa, asa cum aratam, pe plan local, sunt organizate si functioneaza si autoritatile administratiei publice locale, autoritati locale alese,

realizând o parte din treburile publice locale. 102 Pe cale de consecinta, în sistemul nostru constitutional, la nivel local nu se poate afirma ca exista o „putere locala”, ci, dimpotriva, mai multe „autoritati” ale administratiei publice ale statului, organizate la nivel local, si „autoritati” ale administratiei publice locale autonome.

96 Idem, op. cit., p. 263 si urm.

97 Dictionar explicativ al limbii române, op. cit., p. 506.

98 Ioan Muraru, op. cit., p. 146-148.

99 Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, Droit des collectivités locales, PU.F. Paris, 1990, p. 68.

100 Idem.

101 Art. 122, alin (1) si (2) din Constitutia României.

102 A se vedea punctul 4, alin (2),din aceasta sectiune a tezei, unde sunt nominalizate aceste autoritati.

17

Putem spune ca, în esenta sa, notiunea de „putere locala” nu are continutul dat de aparenta expresiei în sine de „putere”, aceasta notiune fiind folosita si atribuita în sistemul actual administrativ românesc, în mod eronat, autoritatilor administratiei publice locale. Potrivit terminologiei folosite de Constitutia României si de Legea adminis- tratiei publice locale, la nivel local se consacra, în mod expres, notiunea de admi- nistratie publica locala si cea de autoritati ale administratiei publice locale, autonome. 103 5. Notiunea de „putere locala”, este un termen inadecvat legii noastre fundamentale, el fiind utilizat în mod constant în sistemele constitutionale dinainte de anul 1990, având semnificatia organului local al puterii de stat, 104 si constituia una din modalitatile de exercitare a puterii de stat, clasificata în functie de teritoriu, 105 sau asa cum se preciza de catre Nistor Prisca „o modalitate de exercitare locala a puterii de stat”. 106 6. Privita din perspectiva dreptului comparat, notiunea de putere locala chiar si în tarile în care autonomia este stabilita drept principiu fundamental, cum este Anglia, unde se vorbeste de guvernamânt local, se utilizeaza termenul de „self- government”; în Franta, „le pouvoir local”, 107 semnifica un regim administrativ descentralizat, asa dupa cum în Germania, termenul de „selbtswaltung”, desemneaza o administratie autonoma. 108 Termenul de „putere locala” sau de „regim local” folosit în Franta, pe continentul european, la nivelul Consiliului Europei ori al celorlalte organizatii internationale a dobândit, însa, un sens general, el desemnând, prin extindere, un ansamblu de reguli de organizare si functionare a colectivitatilor locale, oricare ar fi gradul lor de autonomie sau de subordonare administrativa. 109 În consecinta, notiunea de administratie publica locala reprezinta „organizarea locala”, care ,ca orice institutie juridica, reflecta regimul politic national, transpune principiile constitutionale în spiritul si institutiile sale, adica realizeaza democratia locala si descentralizarea. 110

103 Titlul Sectiunii a 2-a din Capitolul V al Titlului III din Constitutia României este intitulat „Administratia publica locala”; art. 120, alin. (2) vorbeste despre „consiliile locale si primarii”, care „functioneaza în conditiile legii, ca autoritati administrative autonome”. De asemenea, art. 1, art. 3, alin (2), art. 5-8, art. 10, art. 14, art 17, art. 18 si mai ales sectiunea 2-a intitulata chiar „Autoritatile administra tiei publice locale” din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001, publicata în Monitorul Oficial nr. 204/23 aprilie 2001

104 A se vedea I. Vântu, M. Lepadatescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, Organe locale ale puterii de stat în R.P.R., Editura Academiei R.P.R., Bucuresti, 1964, p. 98 si passim.

105 M. Lepadatescu, Sistemul organelor statului în R.S.R, Bucuresti, 1972, p. 156.

106 Nistor Prisca, Drept constitutional, Universitatea Bucuresti, Facultatea de drept, Bucuresti, 1974, p. 36.

107 Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques 10 e édition, Montchrestien, Paris, 1989, p. 77.

108 A se vedea Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, op. cit., p. 71.

109 Henry Puget, op. cit., p. 391.

110 Anibal Teodorescu, op. cit. vol. II, p. 385.

18

Sectiunea IV. Administratia publica locala în contextul dispozitiilor Constitutiei României 1. Sfera administratiei publice locale

Constitutia României 111 , stabileste în capitolul V din Titlul III, consacrat autoritatilor publice, dispozitii constitutionale si principii fundamentale care stau la baza întregii administratiei publice românesti. Potrivit acestor norme, administratia publica este reglementata prin cele doua sectiuni ale capitolului V din Titlul III al Constitutiei României,republicata, care determina, dealtfel, si cele „doua sfere cu regimuri diferite si anume, sfera administratiei publice centrale de specialitate si sfera administratiei publice locale”. 112 În acest context, se impune sa reamintim si dispozitiile art. 3, alin. (3) din Constitutia României,republicata, privind teritoriul României, ce prevede în mod expres ca „teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, orase si judete. În conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii”. Cât priveste administratia publica locala, ea este reglementata prin dispo- zitiile constitutionale ale art. 120-123, patru articole care prevad principiile de baza (art. 120), autoritatile comunale si orasenesti (art. 121), consiliul judetean (122) si prefectul (123). Din acest punct de vedere, Constitutia României a adoptat o varianta inter- mediara de tehnic a legislativa, în raport cu alte Constitutii europene, care, fie prevad tot un grup de patru norme, anume prevazute pentru colectivitatile teritoriale (de exemplu, art. 72-75 din Constitutia franceza 113 ), fie dispunând de capitole, sectiuni sau chiar titluri întregi, consacrate acestei materii (de exemplu, Grecia, Olanda, Spania, Italia, Portugalia, s.a.). 114 Administratia publica locala, conform dispozitiilor constitutionale ale art. 120-123, pune în evidenta existenta a doua componente: serviciile publice centrale deconcentrate 115 la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul pe care îl consideram, în prezent, un serviciu deconcentrat, „reprezentant” al Guvernului, ce formeaza administratia teritoriala “locala” a statului, numita si cea a autoritatilor administrative autonome ale comunelor, oraselor si judetelor care constituie administratia publica locala ,aleasa.

111 Ioan Muraru, Gheorghe Iancu op. cit., p. 193 si urm.

112 Ioan Vida, op. cit., p. 192 si passim.

A se vedea Pierre Avril et Gérard Conac, Le Constitution de la République Française. Textes et révisions., Montchrestien, 1996, p. 65 si urm; articolele mentionate sunt cele ramase dupa modificarea Constitutiei franceze din 4 august 1995.

114 Les Constitutions de l’Europe des Douze., Editia 1994, Textes rassamblés et presentés par Henri Oberdorf. La documentation Française: Grecia, p. 210 si urm., are o întreaga sectiune (F) cu trei capitole; Olanda , p. 295, are un capitol cu 14 articole; Italia, un titlu întreg din Constitutia Republicii Italiene (V) si a Spaniei (VIII) din Constitutia Spaniei, sau mai multe titluri, ca în cazul Portugaliei (IV, VIII si X) din Constitutia Portugaliei. În acelasi sens si Geneza Constitutiei României, op. cit., p. 554. 115 Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice desconcentrate în judet ale administratiei ministeriale., în „Dreptul”, anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p. 51 si urm. precizeaza ca „raporturile dintre administratia centrala a statului si administratia teritoriala a statului sunt raporturi de desconcentrare administrativa „ iar raporturile dintre administratia de stat (centrala sau teritoriala) si administratia proprie a colectivitatilor locale sunt raporturi de descentralizare administrativa sau autonomie locala.

113

19

Cu alte cuvinte, Constitutia României se limiteaza sa precizeze care sunt autoritatile administrative autonome locale, autoritatile administratiei de stat pe care le regasim la nivel teritorial precum si principiile care se gasesc la baza raporturilor dintre acestea. 116 Aparent, în acest cadru, sfera administratiei publice locale poate fi circumscrisa la autoritatile administratiei publice locale si a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, autoritati locale prevazute de catre dispozitiile art. 121-123 din Constitutia României. Analizând, însa, cu atentie, intentia legiuitorului constituant, 117 precum si dispozitiile constitutionale ale art. 120, care stabilesc principiile de baza ale admi- nistratiei publice locale din unitatile administrativ-teritoriale, principiul descentralizarii serviciilor publice, al autonomiei locale ,precum si cel al deconcentrarii, constatam ca, sfera administratiei publice locale se circumscrie, în opinia noastra, la autori tatile administratiei publice locale, alese, prin care se realizeaza autonomia locala în comune si orase si anume consiliile locale si primari, si la consiliul judetean. De altfel, în acest sens, sunt exprimate opinii si în doctrina româneasca, 118 care precizeaza ca autoritatile adminis tratiei publice locale sunt autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala, autoritati adminis - trative autonome, alese, ale comunelor, oraselor si judetelor. 119 Desigur, se au aici în vedere consiliile locale, primarii de la nivelul comu- nelor si oraselor, precum si consiliul judetean, ca elemente componente ale sferei administratiei publice locale. 120 Referitor la cuprinderea în aceasta sfera a consiliului judetean, consideram ca ea apare fireasca, întrucât acesta este definit ca autoritate a administratiei publice si inclusa, de catre legiuitorul constituant, în cadrul administratiei publice locale, 121 aplicându-i-se, ca atare, aceleasi principii stabilite de art. 120 din Constitutie, inclusiv cel al alegerii sale, prevazut, în mod expres, prin art. 122, alin (2) din Constitutia României. Rezulta, asadar, ca dispozitiile constitutionale ale art. 121 si 122 reflecta pe deplin intentia legiuitorului constituant 122 privitoare la autoritatile publice locale, care se circumscriu în sfera administratiei publice locale, sfera determinata si caracterizata, în principal, de existenta si aplicarea principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, precum si a celui al alegerii autoritatilor

116 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p. 536.

117 A se vedea Geneza Constitutiei României, op. cit., p. 554 si passim, potrivit careia, Sectiunea a 2-a din Capitolul III, Autoritatea administrativa, era intitulata initial institutiile locale, care erau considerate o constructie ce reprezenta o contrapondere a autoritatii centrale, integrata într-un mecanism mai larg al echilibrului autoritatilor în stat „ce punea în evidenta relatia nemijlocita, si cea mai frecventa, a cetateanului cu statul”.

118 În acest sens, Ioan Vida, op. cit., p. 192, Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, vol. II, Editura Fundatia „Chemarea”, Iasi, 1992, p. 44.

119 Idem. A se vedea si art. 120, alin. (1) si 121 din Constitutia României.

120 Ibidem. Ioan Vida în op. cit., p. 192, denumeste „judetele, grupari teritoriale ale colectivitatilor locale de baza, care se afla la cel de-al doilea nivel al administratiei publice locale”.

121 Textul art. 121 din Constitutia României, care defineste Consiliul judetean este inclus în sectiunea a 2-a, administratia publica locala, din Capitolul V al Titlului III din Constitutie.

122 A se vedea Geneza Constitutiei României, op. cit., p. 566 si urm.

20

publice locale componente. 123 În acest sens, observam ca legiuitorul constituant a determinat sfera administratiei publice locale, în sens restrâns, circumscriind-o la autoritatile administratiei publice locale alese, deja mentionate. Analizând, însa, administratia publica locala din perspectiva legiuitorului organic, constatam ca acesta a înteles sa o exprime nu numai prin autoritati

administrative autonome, alese (consiliile locale, primarii si consiliul judetean), ci

si prin includerea serviciilor publice locale si aparatul propriu de specialitate,

functionarilor publici, 125 cât si a presedintelui consiliului judetean. 126 Un punct de vedere apropiat este exprimat si în literatura de specialitate, conform caruia administratia publica locala cuprinde, potrivit Constitutiei, auto- ritatile comunale si orasenesti (consiliile locale si primarii), consiliile judetene si serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autoritati publice. 127 În acest context, având în vedere conditiile implicite precizate de legiuitorul constituant, observam totusi ca, în viziunea legiuitorului organic, exista unele diferente în ceea ce priveste sfera administratiei publice locale, referindu-ne aici, în special, la includerea serviciilor publice locale si a functionarilor locali, care nu au calitatea de autoritati publice locale. Aceasta nu înseamna ca ele nu pot face parte din administratia publica locala, opinie deja exprimata. Raspunsul, si în opinia noastra, nu poate fi decât pozitiv, si se datoreaza faptului ca, chiar daca evident nu sunt autoritati publice locale, legiuitorul organic le defineste ca mijloacele de actiune, 128 proprii acestora, indispensabile pentru functionarea administratiei publice locale si, ca atare, nu ar putea ramâne în afara sferei administratiei publice locale (în sens larg). Cât priveste presedintele consiliului judetean, potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativa, care realizeaza conducerea operativa, 129 în opinia noastra, o conducere permanenta, si prezinta caracteristici ce ofera argumente

124 a

123 Art. 120, alin (1) si art. 121, alin (2) din Constitutia României prevede „consiliile locale alese si primarii alesi”, precum si „consiliul judetean este ales”, în conditiile legii.

124 A se vedea Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001, Capitolul IV, intitulat Secretarul, serviciile publice

locale si aparatul propriu de specalitate, art. 38, alin. (2), lit. i; art. 87 si urm, art. 104, alin. (1), lit. h, conform carora consiliile locale si consiliul judetean au dreptul de a înfiinta „institutii si agenti economici de interes local”, de a organiza servicii publice la nivelul comunei, orasului si judetului”, în „principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor locale”, precum si de organizare a aparatului propriu al consiliilor respective.

125 A se vedea art. 83 si 84 din Legea nr. 215/2001, republicata, care stabileste ca la nivelul fiecarei unitati sau subdiviziuni administrativ-teritoriale sunt numiti secretari, care au calitatea de functionari publici, iar, în conformitate cu art. 89 din legea organica, functionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei, orasului si judetului, precum si aparatul propriu al consiliilor respective, se bucura de stabilitate în functie, în conditiile legii.

126 A se vedea art. 113, alin. (1) si art. 114-119 din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001, potrivit carora, Consiliul judetean alege dintre membrii sai, pe durata mandatului, pe presedinte si doi vicepresedinti ai consiliului. Presedintele consiliului judetean este seful administratiei publice judetene, cu atributii proprii, în realizarea carora emite dispozitii cu caracter normativ sau individual. Potrivit sectiunii a 4-a din capitolul VI, intitulat Consiliul judetean, din Legea nr. 215/2001, presedintele consiliului judetean este autoritate a administratiei publice locale aleasa de si dintre membrii consiliului judetean. Pentru detalii a se vedea si Dana Apostol, op. cit., în Revue Roumaine des Sciences Juridiques, nr. 1/1997.

127

128

Ioan Vida, op. cit., p. 128.

A se

vedea Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, Droit des collectivités locales,

p. U.F., Paris, 1990, 4 e partie, p. 169 si passim. În acelasi sens, a se vedea si capitolul intitulat Mijloace de actiune al

administratiei publice locale.

129

Ioan Vida, op. cit., p. 222 si urm. În acelasi sens si Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român,

Partea generala, Lumina Lex, Bucuresti, 1993, p. 482 si urm.

21

suficiente pentru a-l putea include în sfera administratiei publice locale (în sens larg). 130 Administratia publica locala, asa dupa cum rezulta din dispozitiile constitu- tionale si din cele ale legii organice, cuprinde si alte autoritati administrative si institutii publice si, ca atare, se pune problema daca legiuitorul constituant si cel organic a intentionat ca si acestea sa fie incluse în sfera administratiei publice sau pot fi aduse argumente îndestulatoare care sa nu conduca la aceasta concluzie. Astfel, în primul rând, avem în vedere institutia Prefectului, care prin dispozitiile art. 123, din sectiunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constitutia României si ale capitolului VIII din Legea nr. 215/2001, republicata (capitolul IX din Legea nr. 69/1991).În prezent acest capitol este abrogat, ca urmare a adoptarii Legii nr. 340/2004,a institutiei prefectului , ca atare, reglementarea sa nu mai este în cadrul administratiei publice locale, decât în contextul normelor constitutionale,fapt ce îndreptateste sa fie considerata o autoritate a administratiei publice locale, asa cum o definesc unii autori. 131 Cât ne priveste, credem ca ea este, în prezent, o autoritate deconcentrata si într-o perspectiva apropiata , potrivit legii amintite , un înalt functionar public. 132 Prefectul este considerat însa, de cei mai multi autori, ca „autoritate descon- centrata în judete”, 133 a Guvernului, sau „autoritate administrativa de tutela”, ori autoritate de tutela administrativa pentru supravegherea respectarii legii de catre

autoritatile administratiei publice locale, 134 ori autoritate administrativa ce lucreaza ca reprezentant al Guvernului în judete si în municipiul Bucuresti, 135 sau, în sfârsit, ca „organ al administratiei teritoriale de stat”.

si cele legale, 138 constatam ca

Guvernul numeste câte un prefect în fiecare judet si în municipiul Bucuresti, ca reprezentant al sau pe plan local, fapt ce demonstreaza ca prefectul este într-adevar o veritabila autoritate administrativa, dar, nu a administratiei publice locale, ci, raliindu-ne opiniilor autorilor mentionati, a administratiei publice centrale. Mai exact o autoritate administrativa desconcentrata a administratiei publice centrale, Guvernul, pentru exercitarea tutelei administrative, iar, în raport cu administratia publica locala, o autoritate administrativa de tutela si de control administrativ, aceasta fiind, în principal si menirea pentru care legiuitorul consti- tuant a prevazut institutia prefectului în art. 123 din sectiunea a 2-a a Capitolului V, Administratia publica locala.

136

Analizând dispozitiile constitutionale 137

139

130 Presedintele consiliului judetean, potrivit cu dispozitiile art. 113-119 din Legea nr. 215/2001, este o autoritate administrativa locala distincta, care are atributii proprii, în realizarea carora emite dispozitii cu caracter normativ si individual, ce devin executorii dupa aducerea la cunostinta persoanelor interesate sau dupa ce au fost comunicate persoanelor interesate, dupa caz.

131 În acest sens, Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1996, p. 557.

132 A se vedea, art. 9 alin.(1) si art, 13 din Legea nr. 340/2004.

133 Ioan Vida, op. cit., p. 197.

134 Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu s.a., op. cit., p. 275.

135 A se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 501.

136 A se vedea Corneliu -Liviu Popescu în „Avizul prefectului

5/1998, p. 52.

137 Art. 123, alin (1) si (2) din Constitutia României.

138 Art. 130, alin. (1) din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001.

A se vedea Ion Deleanu, op. cit., vol. II, p. 59 si urm, nota 15. În acelasi sens si Ioan Vida, op. cit., p. 169 si urm. Dana Apostol, op. cit., în Studii de drept românesc, nr. 3-4/1997.

139

”,

op. cit, în „Dreptul”, anul IX, seria a III-a, nr.

22

În aceste conditii, noi credem ca prefectul nu poate fi considerat o autoritate a administratiei publice locale , si deci nu poate fi inclusa în sfera aceste ia . 140 Aceeasi apreciere vizeaza, în opinia noastra, în al doilea rând si institutia Comisiei judetene consultative, fosta Comisie Administrativa si Comitet

director teritorial, 141 care prin componenta stabilita de lege în fapt toate serviciile

si a celorlalte organe centrale organizate la

nivelul judetului,

fapt, o autoritate administrativa, 144 de coordonare a tuturor serviciilor publice ministeriale desconcentrate , în pofida faptului ca la lucrarile sale participa (ca invitati sau de drept) si unele autoritati ale administratiei publice locale, 145 dar care prin însasi natura sa nu poate fi inclusa în sfera administratiei publice locale. În al treilea rând, consideram, de asemenea, ca nici institutia „primariei”, nu poate fi cuprinsa în sfera administratiei publice locale. Aceasta „institutie publica cu activitate permanenta”, 146 instituita de legiuitorul organic în cadrul sectiunii a 2-a a capitolului IV, Secretarul si serviciile publice locale, din Legea nr. 69/1991, republicata, formal, ar putea fi apreciata si ea ca o structura componenta a sferei administratiei publice locale. Totusi, la o analiza mai atenta, observam ca aceasta institutie publica nu este

o autoritate a administratiei publice locale, ci este, asa cum o defineste însasi legea,

o „institutie publica cu activitate permanenta”, 147 al carei scop este sa aduca „la îndeplinire efectiva hotarârile consiliului local” si „sa solutioneze problemele curente ale colectivitatilor în care functioneaza”. 148 Apoi, de altfel, chiar prin componenta sa, aceasta institutie nu poate fi acceptata ca o autoritate administrativa autonoma locala, ea fiind constituita dintr-o autoritate a administratiei publice locale, aleasa primarul autoritate executiva, conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 si viceprimarul (în fapt, consilier ales), secretarul (un functionar public numit), împreuna cu aparatul propriu al consiliului local (functionari numiti). La aceasta se adauga si constatarea ca institutia publica a

publice ale administratiei ministeriale

142

143 se constituie într-un organism consultativ al prefectului. De

140 Dana Apostol, op. cit., autoarea afirmând ca desi legea organica consacra acestei institutii (prefectului) un capitol distinct, iar doctrina româneasca o analizeaza în titlul, capitolul etc. consacrat cercetarii administratiei publice locale, „fara a fi propriu-zis vorba despre o autoritate a administratiei publice locale”.

141 Art. 145 si urm. din Legea nr. 215/2001, art. 116 si urm. din Legea nr. 69/1991, republicata, modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta nr. 22/1997, publicata în Monitorul Oficial, partea I, nr. 105 din 29 mai 1997 (initial în Legea nr. 69/1991, republicata, sectiunea a 2-a era intitulata Comisia Administrativa si care, prin declararea Ordonantei de Urgenta nr. 22/1997, neconstitutionala, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 83/1998, revenise la aceasta titulatura.

142 A se vedea Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 52 în „Dreptul” nr. 5/1998. În acelasi sens si Dana Apostol, op. cit., p. 26.

143 Art. 122, alin. (2) ultima teza din Constitutia României.

românesc”

nr. 4/1994, p. 307-311 si Dana Apostol, op. cit., p. 27.

145 Avem în vedere pe Presedintele consiliului judetean, primarul general al municipiului Bucuresti sau primarul municipiului resedinta de judet, ori primari ai localitatilor din judet (art. 145-148 din Legea nr. 215/2001.

146 Art. 91 din Legea nr. 215/2001, stabileste ca „Primarul, respectiv, viceprimarul, secretarul comunei, al orasului sau respectiv a subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreuna cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local constituie primaria comunei sau a orasului constituie o structura cu activitate permanenta care aduce la îndeplinire efectiva hotarârile consiliului local si dispozitiile primarului si solutioneaza problemele curente ale colectivitatilor locale în care functioneaza”.

147 Idem.

148 Ibidem.

144 A

se

vedea

V. I.

Prisacaru,

op.

cit.,

p.

568;

I.

Santai,

în

„Studii

de

drept

23

primariei nu este abilitata de lege sa emita sau sa adopte acte administrative, aceasta competenta, ramânând, în continuare, numai pentru primar. 149 În acelasi timp, apreciem ca însasi institutia „primariei”, ca atare, nu este decât o constructie „artificiala”, care, în mod firesc, dar si traditional, semnifica sediul unde îsi desfasoara activitatea autoritatile administratiei publice locale , „consiliul local si primarul” sau „casa a comunei”, asa cum era definita înca prin Legea comunala din 1864. Din succinta analiza întreprinsa, rezulta ca sfera administratiei publice locale, raportând-o la normele constitutionale, trebuie sa fie circumscrisa numai la autoritatile administratiei publice locale, alese, consiliile locale, primarii si consiliul judetean. De lege ferenda, credem, însa, ca este necesar sa se includa în sfera administratiei publice locale si cealalta autoritate administrativa si anume presedintele consiliului judetean, creata de legiuitorul organic, pe de o parte, din ratiuni practice, ce privesc mai buna organizare functionare a consiliului judetean, iar, pe de alta parte, pentru a veni, în opinia noastra, în întâmpinarea legiuitorului constituant care nu a stabilit acestuia si o autoritate administrativa autonoma, cu caracter executiv (asa cum întâlnim si în alte Constitutii). 151

150

2. Regimul instituit de normele constitutionale pentru administratia publica locala Constitutia României, republicata , instituie la nivelul administratiei publice locale, prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descen- tralizare, 152 în fapt un regim administrativ specific, o forma a acestui sistem de organizare administrativa, cel al descentralizarii administrative teritoriale, 153 revenindu-se, astfel, la o institutie traditionala româneasca cu valoare de principiu constitutional. 154 Acest regim al descentralizarii, asa dupa cum arata un autor, vizeaza sa descompuna, într-un mod original, dialectica dintre unu si multiplu, în sensul ca descentralizarea respecta unitatea si indivizibilitatea nationala (proclamata constitutional) si simultan încurajeaza diversitatea locala (organizata legislativ), determinând, astfel un mod de amenajare a puterii în cadrul statului. 155 În acest sens, sunt edificatoare dispozitiile art. 120 din Constitutie, care precizeaza ca administratia publica din unitatile administrativ -teritoriale se înteme- iaza pe principiul autonomiei locale, ceea ce este, în opinia unui autor, în spiritul

149 Art. 71 din Legea nr. 215/2001 stabileste ca „în exercitarea atributiilor sale, primarul emite dispozitii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dupa ce sunt aduse la cunostinta publica sau dupa ce a fost comunicate persoanelor interesate, dupa caz”.

150 A se vedea art. 10 din Legea comunala, publicata în Monitorulul-Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Române, nr. 75 din 1/13 aprilie 1864, care prevedea ca „fiecare comuna este datoare a avea o casa numita Primarie”.

A se vedea art. 125 din Constitutia Regatului Tarilor de Jos, care prevede o delegatie permanenta, art. 259 din Constitutia Republicii Portugalia stabileste un comitet regional (organ colegial executiv) si art. 121 din Constitutia Republicii Italiene, ce prevede ca organele regiunii sunt: consiliul regional, junta si presedintele acestuia, în Les constitutions de l’Europe des Douze, op. cit. p. 295 si urm.

151

152

Ioan Vida, op. cit., p. 18. a se vedea si Paul Negulescu, op. cit., vol. I, p. 610.

153 Idem, p. 19 si urm.

154 A se vedea, J. H. Vermeulen,, op. cit., p. 30 si urm.

155 Jacques Baguenard, La décentralisation. Que sais-je?, Presses Universitaires de France, 5 e édition corigée, Paris, 1996, p. 6.

24

doctrinei administrative contemporane, ca si a doctrinei românesti interbelice, considerat „un veritabil drept acordat colectivitatilor locale”. 156 Ideea de autonomie locala, precizeaza Anibal Teodorescu, atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descen- tralizarea un sistem care implica autonomia. 157 Altfel spus, caracteristica

esentiala a descentralizarii este autonomia locala . 158 În fond, autonomia locala reprezinta, exclusiv, rezultatul unui transfer de atributii de natura administrativa, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o ca „este administrativa” 159 si financiara ceea ce face, astfel, sa se sublinieze o realitate incontestabila. Adica, fata de descentralizarea politica caracteristica statelor federale, des- centralizarea ramâne totdeauna de natura administrativa în România, stat unitar si indivizibil (art. 1, alin (1) din Constitutie). Faptul ca ne aflam în prezenta unui regim de descentralizare administrativa, bazat pe principiu subsidiaritatii 160 , este demonstrat si de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:

1. Recunoasterea, prin dispozitiile constitutionale ale art. 120, a unitatilor administrativ-teritoriale, într-o dubla ipostaza:

a. într-o prima ipostaza, comunele, orasele si judetele sunt unitati admi-

nistrativ-teritoriale ale statului, potrivit dispozitiilor art. 3, alin. (3) din Constitutie, în care administratia publica se realizeaza prin servicii publice deconcentrate, conduse de prefect (art. 123, alin. (2) din Constitutie).

b. în cea de-a doua ipostaza, la recunoasterea implicita a unitatilor admi-

nistrativ-teritoriale, ca entitati distincte, respectiv, comune si orase, ce constituie, astfel, un prim nivel, nivelul de baza, al autonomiei locale, precum si judetele formate din grupari teritoriale ale colectivitatilor locale de baza reprezentând cel de-al doilea nivel al administratiei locale. 161 2. Traditional, colectivitatile locale, prin care sunt desemnate comunele, orasele si judetele, reprezinta persoane (juridice) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atributiile pe care le exercita, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct 162 ca si prin dotarea acestora cu resursele neces are. 163 În sustinerea punctului de vedere emis, credem ca mai pot fi amintite si dispozitiile art. 73, alin (3), lit. o din Constitutie (ce stabilesc ca organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala, se reglementeaza prin lege organica), conform carora, în opinia altui autor, se întrevede posibilitatea ca în viitor administratia locala sa fie reglementata în mod distinct de organizarea teritoriului. Adica, legiuitorul va putea opera o reglementare specifica a organizarii administratiei locale în colectivitati distincte, altele decât cele existente în prezent, ca si o noua distributie teritoriala a

156 Dana Apostol. op. cit., Revue Roumaine de Sciences Juridiques, nr. 1/1997, p. 4.

157 Anibal Teodorescu, op. cit., p. 286.
158

Dana Apostol, op. cit., p. 5.
159

160 se vedea art.7 alin (1) din Legea nr. 215/2001.
161

162 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, p. U.F., 1982, p. 915.

Charles Debbasch, op. cit., p. 160. În acelasi sens si Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit Constitutionnel, 16 e édition, Armand Colin, 1997, p. 48 si urm. potrivit caruia descentralizarea teritoriala este caracterizata, printre altele, si de faptul ca organele însarcinate sa administreze colectivitatea dispun de o veritabila putere de decizie si de resurse financiare.

163

A

A

A

se vedea art. 4, alin. (1) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001.

se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 192.

25

competentelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitatilor administrativ teritoriale. 164 Cu alte cuvinte, Constitutia admite posibilitatea stabilirii unitatilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectiv itatile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivitati locale, componente ale unitatilor administrativ-teritoriale. 165 Într-o alta opinie, referindu-se, de aceasta data, la prevederile art. 120 din Constitutia României, se arata ca „legiuitorul nostru constituant consacra dubla natura a autoritatilor comunale si orasenesti alese, ceea ce reflecta dubla natura a comunei si orasului: colectivitate si unitate administrativ-teritoriala”. 166 În acelasi plan, Jean Rivero, mentionând caracterele jurid ice ale comunei (rurale si urbane), subliniaza dubla natura a acesteia, respectiv aceea de „colecti- vitate descentralizata” si totodata, de „circumscriptie teritoriala”. 167 Sintetizând, consideram ca prima opinie exprima cel mai bine intentia legiuitorului constituant, întrucât, în prezent constatam suprapunerea unitatilor administrativ-teritoriale ale statului si a colectivitatilor locale care le compun. Acest fapt are drept urmare si împartirea administratiei publice, la nivel teritorial, în doua componente: 1. administratia publica de stat (reprezentata prin serviciile descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale) si 2. administratia publica locala (reprezentata prin autoritatile administrative, autonome, alese). 168 Delimitarea acestor doua componente ale administratiei publice, în opinia noastra, o consecinta a existentei regimului de descentralizare administrativa, se realizeaza prin evidentierea regimurilor diferite ce se aplica fiecareia dintre componente. Primei, constituita din ansamblul serviciilor administratiei centrale de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, i se aplica un „regim deconcentrat, iar celei de-a doua componente, reprezentând autoritatile colectivitatilor locale, un “regim descentralizat”. 169 Se poate observa ca cele doua componente ale administratiei publice se constituie în doua subsisteme distincte, care, fara a fi izolate, se interfereaza, aflându- se chiar într-o relatie de interdependenta. În acest sens, relatiile dintre administratia publica centrala de specialitate, în fapt si în drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia si autoritatile administratiei publice descentralizate, sunt relatii specifice de colaborare, cooperare si conlucrare, ce se constituie, în spiritul doctrinei constitutio nale

164 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 192.

165 Idem. În acelasi sens si Ion Deleanu, Drept constitutional si institutii politice, vol. II, Editura Fundatia „Chemarea” Iasi, 1992, p. 44 care vorbind despre descentralizarea teritoriala spune ca ea „consta în recunoasterea unei anumite autonomii colectivitatilor locale, deci circumscriptiilor ad ministrative sau teritoriale, care pe temeiul autonomiei si în conditiile legii, se administreaza ele însele”.

166 A. Iorgvan, op. cit., p. 222.

167 J. Rivero, op. cit., Editura 2 e , p. 317.

168 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 167, 168 si 192, care afirma ca serviciile exterioare ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice nu fac parte din administratia publica locala, ci din administratia teritoriala a statului. Acestor servicii, arata în continuare autorul, le este aplicabil principiul desconcentrarii serviciilor publice, iar colectivitatilor locale, ca si autoritatilor acestora, principiul autonomiei locale, ceea ce duce implicit la sustinerea punctului nostru de vedere exprimat în legatura cu existenta si a unui regim subsidiar de co-administrare la nivel local.

169 Idem. A se vedea si C. L. Popescu, op. cit., „Dreptul”, nr. 5/1998, p. 51, 52.

26

contemporane, într-un „regim de co-administrare, 170 în vederea realizarii utili- tatii publice, a interesului general si a acelui local, într-o perspectiva filosofica, „binele comun”, 171 având, în acelasi timp, si o tendinta centrifuga care apropie administratia de administrati. Regimul de co-administrare, specific administratiei publice de la nivel local, apare, în opinia noastra si ca o consecinta fireasca a principiului funda- mental, proclamat în Constitutia României, republicata si deja invocat, al unitatii statului român (art. 1, alin. (1)). În acest sens, regimul de co-administrare releva faptul ca administratia publica reprezinta o „unitate” de interese, generale si locale , ceea ce subliniaza ca aplicarea principiilor constitutionale enuntate de art. 120, al autonomiei locale si cel al descentralizarii serviciilor publice, „nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al României”. 172 3. Potrivit dispozitiilor constitutionale ale art. 121, alin. (2) si 122 din

Constitutia României, este pusa în evidenta si o alta caracteristica a descentralizarii administrativ-teritoriale, si anume existenta unor autoritati, alese, ce functioneaza „în conditiile legii ca autoritati autonome”, care au „dreptul si capacitatea de a rezolva se a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu si în interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice”. 173 4. Autonomia locala, asa cum mentionam, caracteristica esentiala a descentralizarii administrative, nu este numai un principiu constitutional enuntat, ci si unul garantat prin dreptul conferit autoritatilor administratiei publice locale de a administra proprietatea publica ce apartine comunei, orasului sau judetului (art. 136, alin. (4) din Constitutie), precum si prin dreptul la resurse proprii si suficiente de care pot sa dispuna liber în exercitiul competentelor lor, legiuitorul constituant, reglementând, în acest scop, dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a stabili impozite si taxe locale si de a elabora, aproba si executa bugetul local (art. 138, alin. (4) si 139, alin. (2) din Constitutie). 5. Prezenta prefectului, ca reprezentant al guvernului pe plan local, ca autoritate

administrativa desconcentrata, 174

justificata prin locul si

rolul atribuit de legiuitorul constituant de a efectua controlul din partea statului 176 asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale (art. 123, alin. (5) din Constitutie) este, în sfârsit, un alt aspect specific al descentralizarii administrative.

de tutela administrativa,

175

170 A se vedea Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5 e édition, Dalloz, Paris, 1972, p. 243. În acelasi sens si Bernard Chantenbout, Droit constitutionnel et science politique, Edition Armand Colin, Paris, 5 e , 1982, p. 64.

171 A se vedea J. Rivero, p. Waline, Droit administratif, 14 e éditions, Dalloz, 1992, p. 10.

172 A se vedea, art. 2, alin. (2) din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001.

173 A se vedea Carta (Conventia) europeana a autonomiei locale, art. 3, pct. 1. Consiliul Europei, Charte europeenne de l’autonomie locale. Strasbourg, 15 oct. 1985. Serie des Traites Européens, nr. 122, Edition Feuvrier, 1991.

174 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 168 si urm

175 Idem., p. 192. Antonie Iorgovan, op. cit., vol. IV, p. 276, îl defineste ca „autoritate a controlului de tutela administrativa”. Potrivit art. 8, pct. 1, din Carta europeana a autonomiei locale, notiunea de tutela administrativa este înlocuita cu cea de control administrativ.

176 Ibidem, p. 169 si urm.

27

3. Caracteristicile administratiei publice locale

Analiza dispozitiilor constitutionale referitoare la administratia publica

locala, 177 a prevederilor legii administratiei publice locale, 178 a celor ale legii

alegerilor locale,

în evidenta principalele caracteristici ale administratiei publice locale, astfel:

1. Administratia publica locala nu mai este o administratie de stat, ci o structura administrativa care permite colectivitatilor locale sa-si rezolve treburile publice locale prin autoritati administrative proprii, sub controlul autoritatilor centrale (art. 121-123 din Constitutie). 180 2. Administratia publica locala are la baza organizarii si functionarii sale principiul autonomiei locale si cel al descentralizarii serviciilor publice, 181 reprezentând expresia regimului descentralizarii administrative aplicat la nivelul administratiei publice românesti. 3. Administratia publica locala cuprinde în sfera sa autoritatile administrative autonome: comunale, orasenesti si judetene, consiliile locale si primarii, consiliul judetean (dar si presedintele consiliului judetean) si serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autoritati publice locale (art. 121-122 din Constitutia României, art. 83, 87 si art. 113-120 din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001). 4. Raporturile dintre administratia publica organizata la nivelul comunelor si oraselor si cea de la nivelul judetului au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii în rezolvarea problemelor comune, în relatiile dintre ele nu exista raporturi de subordonare (art. 6 din Legea nr. 215/2001). 5. Relatiile administratiei publice locale cu administratia publica centrala de specialitate si respectiv cu serviciile publice desconcentrate ale acesteia, sunt relatii specifice de colaborare, cooperare si conlucrare, ce se constituie într-un regim de co-administrare. 182 6. Administratia publica locala rezolva treburile publice locale si realizeaza servicii publice de interes judetean, prin autoritati administrative, alese, si prin referendum local, în conditiile legii. Cu alte cuvinte, puterea lor nu provine din

precum si a unor opinii exprimate în doctrina româneasca, pun

179

177 Sectiunea a 2-a a capitolului V din Titlul III al Constitutiei României, art. 120-123.

178 Avem în vedere aici Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, publicata în Monitorul Oficial nr. 204/2001 dar si celelalte acte normative care au fost abrogate de catre aceasta cum a fost Legea administratiei publice locale, nr. 69/1991, publicata în Monitorul Oficial nr. 238 din 28 noiembrie 1991, republicata în temeiul art.

III din legea nr. 24 din 13 aprilie 1996, publicata în Monitorul Oficial nr. 76 din 13 aprilie 1996, dându-se articolelor si aliniatelor numerotarea corespunzatoare. Legea administratiei publice locale nr. 69/1991 a fost modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta nr. 22/1997, publicata în Monitorul Oficial al României nr. 105 din 29 mai 1997. Prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 83 din 19 mai 1998 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a Ordonantei e Urgenta nr. 22/1997, a fost declarata neconstitutionala întrucât contravine art. 114, alin. (4) din Constitutia României, încetându-si efectele la data publicarii sale, publicata în Monitorul Oficial nr. 211 din 8 iunie

1998.

179 Legea nr. 70 din 26 noiembrie 1991 a fost publicata în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 239 din 28

noiembrie 1991. republicata în temeiul art. II din Legea nr. 25 din 12 aprilie 1996, publicata în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 77 din 13 aprilie 1996, dându-se capitolelor, articolelor si alineatelor numerotarea corespunzatoare, ulterior modificata.

180

181

182

A se vedea si art. 132, alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care precizeaza ca între prefecti, pe de o parte si consiliile

locale, judetene si primari, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare. În prezent, art.132 din Legea 215

este abrogat prin reglementarea distincta a institutiei prefectului, în Legea 340/2004.

A se vedea, în acest sens si Ioan Vida, op. cit., p. 128.

Art. 120 din Constitutia României.

28

puterile statului, ci, din contra, îsi trage forta sa din vointa alegatorilor locali pe care îi reprezinta si în numele carora actioneaza. 183 7. Administratia publica locala este un concept ce desemneaza un corp de functionari publici care presteaza servicii publice pentru colectivitatea nationala si pentru colectivitatile locale.

184

Sectiunea IV. Rolul administratiei publice locale Pornind de la sensul literar al cuvântului „rol”, acesta, printre multiplele întelesuri care le are, semnifica atributia, sarcina ori misiunea care îi revine cuiva în cadrul unei actiuni. 185 Tinând seama de elementele care constituie conceptul de administratie publica locala, mentionate anterior, 186 consideram ca, înainte de a discuta cu privire la rolul administratiei publice locale, se impune sa identificam menirea acesteia în contextul dispozitiilor constitutionale. În acest sens, din analiza textelor art. 121 si 122 din Constitutia României, se poate aprecia ca rolul administratiei publice locale, consta, în principal, în a rezolva treburile publice si a asigura, în acest cadru, interesele colectivitatilor locale, conform nevoilor si cerintelor exprimate de acestea, strâns legate de specificul unitatii administrativ -teritoriale de care ele apartin. Apoi, din analiza dispozitiilor generale ale Legii nr. 215/2001 a administratiei publice locale si, în mod deosebit, a art. 3, alin. (1), rezulta ca menirea administratiei publice locale este de a rezolva si de a gestiona, prin autoritatile sale autonome, în nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, în interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Iata, deci, ca atât normele constitutionale cât si cele legale identifica acelasi rol pentru administratia publica locala. Totusi, numai enuntarea misiunii, a rolului administratiei publice locale românesti, fara a constata si care sunt functiile acesteia, nu ar fi decât o subliniere cu caracter de generalitate, fara argumente. Ca atare, cu privire la functiile administratiei publice locale, trebuie sa observam ca raportul functie-rol este acelasi ca de la mijloc (sau instrument) concret, la misiunea încredintata. În acest cadru, remarcam chiar de la început, ca evidentierea dihotomiei rol- functie în contextul actual al dispozitiilor Constitutiei României, nu se poate limita numai la studierea problematicii organizarii si functionalitatii efective a activitatii administratiei publice locale, ci dimpotriva, ea presupune o analiza globala, generala, raportata la unele dintre cele mai importante principii fundamentale ale statului de drept: 187 principiul separatiei/echilibrului puterilor în stat, al autolimitarii prerogativelor statului sau al limitarii guvernantilor prin institutii publice 188 si respectul drepturilor si libertatilor fundamentale.

183 Art. 120, alin. (1) si 121, alin. (2) din Constitutie, art. 10 din Legea nr. 69/1991, republicata. A se vedea si Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea speciala, Editura „Calistrat Hogas”, 1995, p. 295 si urm.

184 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 127.

185 Dictionarul limbii române, op. cit., p. 813.

186 A se vedea sectiunea I din Capitolul II.

187 A se vedea Ioan Muraru, op. cit., p. 143 si urm.

188 A se vedea Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Themis, Presses Universitaires de France, Paris, 1966, 9 eme , p. 217-220, potrivit caruia descentralizarea teritoriala divide puterea guvernantilor.

29

Analiza raportului rol-functie, dupa cum si a fiecaruia dintre principiile

amintite, consideram ca mai presupune si identificarea relatiilor dintre institutiile politice ale statului, respectiv institutiile politice ale acestuia si sistemul nou creat de administratia publica locala, dupa cum si clarificarea acestora, în sensul ca ele au menirea de a pune în lumina si un alt gen de relatii între interesul general si interesul local, între interesul local si interesul individual. Având în vedere aceste consideratii, credem ca fundamentarea de catre constituant a administratiei publice locale pe baza principiilor autonomiei si descentralizarii serviciilor publice, cât si pe principiile prevazute de lege ale eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si consultarii cetatenilor în problemele locale de interes deosebit, reprezinta, mai înainte de toate, reflectarea, pe plan local, a organizarii statului român ca un stat de drept democratic. Aceasta rezulta din faptul ca „democratia implica: un sistem pluralist” 189 , vointa colectivitatilor exprimata prin alegeri libere si corecte, responsabilitatea autoritatilor locale, obligatia lor de a se conforma legilor. Pe cale de consecinta, principiul separatiei/echilibrului puterilor în stat, ca principiu „transpus pe plan local”, este evidentiat, în opinia noastra, pe de o parte, prin colaborarea dintre sistemul administratiei publice centrale (prin serviciile sale desconcentrate) si cel al administratiei publice locale („co-administrarea”) dar si prin controlul de legalitate exercitat de un reprezentant al autoritatii executive asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale. Pe de alta parte, el rezulta din clarificarea si distinctia realizata de catre legiuitor în privinta autoritatilor administratiei publice locale, ca „autoritati deliberative”, consiliile si „autoritati executive”, primarii (art. 21, alin. (1) din Legea administratiei publice locale, nr. 215/2001). Raportându-ne la problematica autolimitarii prerogativelor statului (prin instrumentele conferite administratiei publice centrale), putem remarca, ca în mod deliberat constituantul a redus simtitor gradul de interventie si de competenta al autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate, în plan local, în favoarea autoritatilor administratiei publice locale, recunoscând interesul lo cal al colectivitatilor din unitatile administrativ-teritoriale, ca pe un interes distinct, renuntându-se, astfel, la uniformizarea nevoilor acestor colectivitati. Acest fapt, consideram ca nu intra în contradictie cu recunoasterea si realizarea efectiva a interesului general, national, care are preeminenta fata de interesul local si pe care-l subordoneaza chiar, reflectând si în acest fel, organizarea unitara a statului român. Totusi, prin organizarea administratiei publice românesti pe baza principiilor constitutionale ale autonomiei locale si descentralizarii serviciilor publice, sunt de semnalat elemente care aduc atenuari conceptului traditional de stat

dar care nu-l transforma într-un stat unitar complex, 191 deoarece

statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea”. 192 Acestea sunt elemente

unitar simplu,

190

189 Ioan Muraru, op. cit. p. 144.

Idem. 191 A se vedea Marcel Prelot, op. cit., p. 241-243. Cu privire la „statul unitar complex” Cristian Ionescu face aprecierea ca „este una din formele imperfecte ale categoriei de „stat unitar,” a se vedea Cristian Ionescu, Drept constitutional si institutii politice, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1997, p. 76.

190

192

A se vedea Ion Deleanu, op. cit., vol. I, p. 132 si urm.

30

de descentralizare administrativa, 193 puse în evidenta prin autoritati descentralizate, autonome, alese, respectiv „autoritati ale administratiei publice locale” asupra carora statul exercita „tutela administrativa”. 194 În acelasi plan, credem ca poate fi invocata si aplicarea principiului limitarii puterilor guvernantilor, în sensul ca autonomia locala scoate de sub influenta guvernantilor problemele locale, transferându-le autoritatilor administrative auto- nome, alese de cetateni, creându-se o „pluralitate de centre de decizie”, 195 guver- nantii nemaiavând, astfel, deplinatatea competentelor locale. Mentionam, de asemenea, raporturile care se realizeaza, pe baza principiilor constitutionale, precum si ale celor legale, între autoritatile administratiei publice locale si institutiile politice, cu privire la obligatiile ce le revin acestor autoritati de a respecta drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. Astfel, pentru a concretiza aceasta teza, exemplificam cu principiul eligi- bilitatii autoritatilor administratiei publice locale (consiliile locale, consiliile judetene si primarii), a carei aplicare apreciem ca are un puternic impact în viata politica româneasca, prin sublinierea pluralismului si a dreptului dea alege si a fi ales al cetateanului român la orice nivel de decizie. Totodata, prin organizarea si functionarea administratiei publice locale din România, pe baza principiilor fundamentale si a celor legale deja amintite, se creeaza si cadrul propice apropierii tot mai mari dintre cetateni si autoritatile locale pe care le aleg, în scopul satisfacerii oportune si celerice a nevoilor si intereselor membrilor colectivitatilor locale. Mai mult de atât, prin atingerea acestui deziderat sporeste posibilitatea ca cetatenilor sa li se poata apara si respecta drepturile si libertatile lor fundamentale de catre autoritatile locale care si-au asezat în centrul preocuparilor lor cetatenii cu problemele si interesele acestora. 196 Reunind parca toate aceste argumente, Paul Negulescu aprecia ca „este incontestabil ca institutiile municipale joaca un rol foarte important în destinele unei tari, influenta lor se resimte asupra bunei stari generale si chiar a vietii politice. În organizarea vietii lo cale acest principiu este cel mai usor de dovedit ca oriunde. Când în orasul sau cetateanul constata ca legalitatea domina, când institutiile locale se bucura de cea mai mare libertate, desigur ca se naste într- însul spiritul de independenta si de demnitate”. 197 Tot în acest sens, Alexis de Tocqueville, pentru a întari si a completa cadrul democratiei locale, subliniind astfel si contributia vietii locale la dezvoltarea democratiei, arata ca „Totusi, forta popoarelor libere rezida în comuna. Institutiile comunale înseamna pentru libertate ceea ce scolile primare înseamna pentru stiinta; ele o pun la îndemâna poporului, îi inoculeaza acestuia din urma gustul pentru utilizarea lor pasnica si îl deprind sa se foloseasca de ele. Fara institutii

193 Idem; autorul precizeaza conceptul de descentralizare în sensul „recunoasterii autonomiei si competentei de decizie, în anumite limite, organelor constituite în subdiviziunile teritoriale ale statului”.

194 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 275.

195 A se vedea Maurice Duverger, op. cit., p. 219. 196 A se vedea art. 68, alin. (1), lit. a din Legea nr. 215/2001, republicata, care stabileste, printre atributiile primarului, si pe aceea de a asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

197 A se vedea Ion Gh. Vântu, Prefata semnata de Paul Negulescu la Comuna, studiu critic si comparativ, Institutul de arte grafice Bucovina, Bucuresti, 1928, pag. II.

31

comunale, o natiune poate sa-si formeze un guvern liber, dar nu poseda spiritul de libertate”. 198 În consecinta, putem considera ca administratia publica locala, în sistemul constitutional românesc, se constituie într-un mecanism distinct, într-o insti- tutie fundamentala a societatii românesti contemporane, a carei organizare si functionare implica, pe de o parte, rezolvarea treburilor publice si asigurarea realizarii intereselor si nevoilor specifice ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, transpunerea în viata a principiilor statului de drept si ale democratiei în plan local. Raportat la instrumentele concrete, la domeniile de activitate ce stau la

îndemâna autoritatilor administratiei publice locale, potrivit competentelor stabilite prin legea administratiei publice locale, pentru realizarea acestor deziderate si îndeplinirea efectiva a rolului stabilit de constituant si legiuitor, apreciem ca autoritatile locale alese exercita urmatoarele functii:

a) functia de dezvoltare a democratiei locale si a vietii politice locale;

b) functia de garant al respectarii drepturilor si libertatilor fundamentale ale

cetatenilor pe plan local;

c) functia de limitare a puterii guvernantilor pe plan local prin transferarea

rezolvarii problemelor locale catre colectivitatile locale;

d) functia de rezolvare a treburilor publice si organizare a serviciilor publice de

interes local, în vederea satisfacerii nevoilor si intereselor locale;

e) functia de organizare a executarii si executarea în concret a legii, prin

asigurarea realizarii interesului general în plan local si armonizarea acestuia cu

interesul local;

f) functia economico-financiara, prin administrarea patrimoniului local si

stabilirea de impozite si taxe locale. Acestea pot fi însa concretizate în trei mari functii ale administratiei publice locale si anume: cea politica (lit. a, b, c); administrativa (lit. d si e) si economico- financiara (lit. f). Sintetizând cele expuse, în opinia noastra administratia publica locala este un ansamblu de autoritati administrative autonome alese, care în regim de putere publica rezolva treburile publice din comune, orase si judete si presteaza catre colectivitatile respective servicii publice de interes local, exercitând si functii de natura politica, administrativa si economica-financiara.

C. Structura tematica :

1.Dreptul administrativ. Evolutia, obiectul, trasaturile si definitia dreptului administrativ român. 2. Administratia publica în contextul Constitutiei României. Precizari terminologice, notiunea de administratie publica,

198 Alexis de Tocqueville, Despre democratie în America, Editura Humanitas, Bucuresti, vol. I, 1995, p. 107.

32

sfera administratiei publice, functiile administratiei publice si caracteristicile acesteia. 3.Izvoarele, normele si raporturile dreptului administrativ. Legaturile dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului.

4. Patrimoniul statului si patrimoniul unitatilor administrativ – teritoriale. Notiunea de proprietate si patrimoniu, domeniul public al statului si domeniul public al unitatilor administrativ – teritoriale, domeniul privat al statului si domeniul privat al unitatilor administrativ – teritoriale. 5.Politia administrativa. Consideratii generale, notiunea de politie administrativa, autoritatile de politie, limitele puterii de politie, extinderi exceptionale ale puterii de politie. 6. Serviciul public . Functia publica si functionarul public . Notiunea , trasaturile si definitia serviciului public. Notiunea, trasaturile si definitia functiei publice. Functionarul public. 7.Activitatea autoritatilor administratiei publice. Consideratii generale , sfera activitatii autoritatilor administratiei publice, definitia actelor administrative, trasaturile caracteristice actului administrativ, clasificarea actelor administrative, conditiile de legalitate ale actelor administrative, efectele juridice ale actelor administrative;Contractele administrative.8. Controlul administratiei publice. Necesitatea si scopul controlului administratiei publice, notiunea de control, obiectul si continutul controlului administrativ, autoritatile administrative care realizeaza controlul administrativ .Modalitatile , formele, finalizarea si efectele controlului administrativ. 8.Raspunderea administrativ – contraventionala. Raspunderea contraventionala si evolutia regimului juridic contraventional, definitia si trasaturile contraventiei, subiectele raspunderii contraventionale si cauzele care înlatura caracterul contraventional al faptei. Prescrierea. Sanctiunile contraventionale, procedura contraventionala în contextul prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 2/2001. 9. Contenciosul administrativ. Notiunea de contencios administrativ, evolutia istorica a contenciosului administrativ român, contenciosul administrativ organizat de Legea nr.554/2004, subiectele de sezina,tutela administrativa, exceptia de nelegalitate, actele nesupuse controlului si limitele controlului, actele administrativ – jurisdictionale. Procedura de solutionare a cererilor în contenciosul administrativ. Procedura de executare. Obligatia executarii. Instanta de executare.

33

10.

Centralizare si descentralizare. Precizari prealabile.

Concentrarea. Descentralizarea. Centralizarea si descentralizarea în administratia publica din România.

11. Presedintele României. Consideratii privind rolul, atributiile, actele si raspunderea juridica Presedintelui. Serviciile din subordinea Presedintelui – Administratia prezidentiala.

12. Guvernul României. Rolul, constituirea si investirea

Guvernului. Organizarea si functionarea Guvernului. Raspunderea Guvernului. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. 13. Ministerele si celelalte organe centrale de specialitate

ale administratiei publice. Locul, rolul, atributiile, organizarea si functionarea ministerelor. Organele centrale de specialitate autonome ale administratiei publice. Administratia teritoriala.

14. Statutul autoritatilor administratiei publice locale .

Notiune de autoritate a administratiei publice locale. Statutul juridic si trasaturile mandatului alesilor locali. Conditiile de eligibilitate, dobândirea si continutul mandatului alesilor locali. Protectia mandatului alesilor locali. 15. Atributiile autoritatilor administratiei publice locale . Caracteristicile si clasificarea atributiilor; Atributiile proprii si atributiile delegate ale autoritatilor administratiei publice locale.

III. Bibliografie selectiva:

1. Corneliu Manda, Drept administrativ – Tratat elementar.

Editia a II-a revazuta si adaugita. Lumina Lex, 2002, vol. I si II.

2. Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitatilor

locale, Lumina Lex, 2002.

3. Corneliu

Manda,

Cezar

Manda,

locala din România. Lumina Lex, 1999.

Administratia publica

4.

Corneliu Manda, Stiinta administratiei. Lumina Lex, 2004.

5.

Constitutia României, republicata, 2003.

 

6.

Legea

nr.90/2001, republicata, privind organizarea

si

functionarea Guvernului României si a ministerelor.

7. Legea nr.215/ 2001 privind administratia publica locala.

34