Resumo Dir. Adm. e Amb. - cpr27

27MPF - GII - Direito Administrativo e Ambiental 1
Sumário
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito
Administrativo Constitucional. ....................................................................................................... 4
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992. .................... 5 Ponto 1.c. Meio
ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. Caracterısı ticas.
9
Ponto 2.a. Proteção jurıdı ica da fauna. ........................................................................................11
Ponto 2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples,
complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos
administrativos gerais e individuais. ................................................................................16
Ponto 2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporaıria. Requisição. Servidão.
Parcelamento, edificação ou utilização compulsoırios. ........................................................18
Ponto 3.a: Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de
regulação. Função de controle. Função de fomento. ............................................................22
Ponto 3.b: Vıcios
ı ou defeitos dos atos administrativos.Ateoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulaıveis e inexistentes. ..........24
Ponto 3.c. Proteção jurıd
ı ica da flora. ..........................................................................................26 Ponto
4.a. Princıpı ios de Direito Ambiental. .............................................................................36 Ponto 4.b. Teoria dos
motivos determinantes. Teoria do desvio de poder. .................40
Ponto 4 .c. Licitação. Princıp ı ios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de
licitação. .................................................................................................................................................42
Ponto 5.a. As competências ambientais na federação brasileira. Ações de
cooperação. ..........................................................................................................................................46
Ponto 5.b. Revogação, anulação, cassação e convalidação do ato administrativo. ....51
Ponto 5.c: Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização. ..........54
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Puıblico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa puıblica. Fundação puıblica. Consoırcios
puıblicos. Outros entes. .....................................................................................................................55
Ponto 6.b. Contratos administrativos. ........................................................................................58
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo à conservação do meio ambiente.
Instrumentos econômicos, instrumentos governamentais. Serviços ambientais.
Servidão ambiental. ..........................................................................................................................61
Ponto 7.a: Desapropriação. Espeıcies. Indenização. Direito de extensão. Retrocessão.
Desapropriação indireta. .................................................................................................................63
Ponto 7.b: Teoria do oırgão. Representação judicial das pessoas de Direito Puıblico.
66
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infrações e
sanções administrativas ambientais. ..........................................................................................69
Ponto 8.a: Administração Puıblica direta. A estrutura da Administração Puıblica
federal. 72
Ponto 8.b: Licitação: procedimento, fases, revogação e anulação. Controle

administrativo e Jurisdicional. ......................................................................................................73
Ponto 8.c. Sistema Nacional do MeioAmbiente. Polıtica ı Nacional do MeioAmbiente.
Princıpı ios e objetivos. ......................................................................................................................79
Ponto 9.a. Vinculação e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e
discricionaırios. O meırito do ato administrativo. ...................................................................86
Ponto 9.b. Execução do contrato administrativo. Alteração unilateral. Teoria do fato
do prını cipe. Teoria da imprevisão. Equilıbı rio econômico-financeiro. ..........................88
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentaıveis. ........91
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administração Puıblica. Ombudsman.
Procurador Federal dos Direitos do Cidadão. .........................................................................96
Ponto 10.b. Extinção do contrato administrativo. Adimplemento e inadimplemento.
97
Ponto 10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza - SNUC. .................................................................. 100
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administração Puıblica. Sistemas. A teoria da
reserva do possıvı el. ........................................................................................................................ 106
Ponto 11. b. Convênios e consoırcios administrativos. Contratos de gestão ............. 109
Ponto 11.c. Proteção jurıd ı ica do patrimônio cultural brasileiro. Instrumentos:
tombamento, inventaırios, registros e outras formas de acautelamento e
preservação. ...................................................................................................................................... 112
Ponto 12.a - Estatuto do Ministeırio Puıblico Federal. ........................................................ 115 Ponto 12.b.
Hierarquia. Delegação e avocação de competências.................................. 122
Ponto 12 - c. Populações tradicionais. Acesso ao territoırio e garantias territoriais.
Diversidade bioloıgica e patrimônio geneıtico. Proteção e acesso ao conhecimento
tradicional associado ..................................................................................................................... 124
Ponto 13.a. Princıp ı io da legalidade na Administração Puıblica. Poder regulamentar.
Espeıcies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar. ........................ 134
Ponto 13.b: Utilização dos bens puıblicos: autorização, permissão e concessão de
uso; concessão de direitoreal de uso; concessão de uso especial para fins de
moradia; aforamento de bens; cessão de uso. ..................................................................... 135
Ponto 13.c. Recursos hıdri ı cos. Polıtica ı Nacional de Recursos Hıdricos. ı
Instrumentos degestãoderecursos hıdri ı c os. Regi m e j
u rı di
ı c o das aıguas.ADguas
subterrâneas. .................................................................................................................................... 139
Ponto 14.a.Agências executivas e agências reguladoras. Ordens e conselhos
profissionais. Serviços sociais autônomos. Fundações de apoio. ............................... 142
Ponto 14.b. Serviço puıblico. Conceito. Classificação. Regime jurıd ı ico. O usuaırio do
serviço puıblico. ................................................................................................................................ 148
Ponto 14.c. Polıtı ica Nacional de Biossegurança: pressupostos doutrinaırios; regime
jurıd
ı ico; instrumentos. Biossegurança, prevenção, precaução e informação ......... 150
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evolução histoırica e
fundamentos jurıdı icos. ................................................................................................................. 155
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal: ....................................................................................... 158

Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Polıtica ı nacional do meio
ambiente. ............................................................................................................................................ 158
Ponto 16.a. Setor puıblico não-estatal. Organizações sociais. Organizações da
sociedade civil de interesse puıblico. ....................................................................................... 163
Ponto 16.b. Proteção da probidade administrativa. Instrumentos de atuação. As
sanções na Lei 8.429/1992. Prescrição. ................................................................................. 166
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparação: responsabilidade civil. ....................
168
Ponto 17.a. Fatos da Administração Puıblica: atos da Administração Puıblica e fatos
administrativos. Elementos do ato administrativo. ........................................................... 171
Ponto 17.b. Poder de polıcia ı administrativa. Poder de polıcia ı e direitos
fundamentais. ................................................................................................................................... 172
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurıdica.
ı Princıpios.
ı Caracterısticas
ı
174
Ponto 18.a. Agentes puıblicos. Natureza jurıd ı ica da relação de emprego puıblico.
Agentes polıtı icos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estaıgio probatoırio. Cargo em comissão.Agente
de fato.Aposentadoria do servidor puıblico. ............................. 176
Ponto 18.b. Parcerias puıblico-privadas .................................................................................. 181
Ponto 18.c: Polıtiı ca Nacionalde Resıduos ı Soılidos. Objetivos e princıpios. ı Planos de
resıduos
ı soılidos. Responsabilidade civil e resıduos ı soılidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resıdı uos soılidos........................................ 186
Ponto 19.a. Concessão de serviço puıblico. Natureza jurıd ı ica e conceito. Regime
financeiro. .......................................................................................................................................... 196
Ponto 19.b. Extinção da concessão de serviço puıblico. Reversão dos bens.
Permissão e autorização. ............................................................................................................. 201
Ponto 19.c. Gestão de florestas puıblicas. Uso e exploração. Concessão florestal. .. 204
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor puıblico. Regime
disciplinar e processo administrativo disciplinar............................................................... 208
Ponto 20.b. A Administração Puıblica sob os aspectos orgânico, formal e material.
Administração Puıblica e governo. ............................................................................................ 215
Ponto 20.c. Proteção jurıd
ı ica do Meio Ambiente e a exploração mineral. Mineração
e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos à exploração
mineral. 216
Ponto 21.a Bens puıblicos. Classificação. Natureza jurıd
ı ica do domın
ı io puıblico. ... 219 Ponto
21.b. Validade, vigência e eficaıcia do ato administrativo.Autoexecutoriedade
do ato administrativo .................................................................................................................... 221
Ponto 21.c Poder de polıcı ia ambiental. Competências ..................................................... 223 Ponto 22.a.
Provimento e vacância dos cargos puıblicos. ................................................. 228
Ponto 22.b. EDtica na Administração Puıblica. Dever de transparência e de
informação ......................................................................................................................................... 229
Ponto22c: Desenvolvimento sustentaıvel. Aquecimento global. Normas
internacionais em tema ambiental. Reparação do dano ecoloıgico. ............................. 231

Ponto 23.a. Domın ı io puıblico terrestre. Evolução do regime jurıd ı ico das terras
puıblicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias puıblicas. Domınio
ı puı blico do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidraıulica. Domınio ı puıblico aeıreo........ 235
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. Ainstância administrativa.
Representação e reclamação administrativas. Pedido de reconsideração e recurso
hieraırquico proıprio e improıprio. Prescrição administrativa ........................................ 238
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente .................... 241
ITE M 1
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Administrativo Constitucional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF.
Legislação básica: não indicou.
Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo é o ramo do

Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa.
b) Para Di Pietro: DA é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, os
agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública (aspecto subjetivo + aspecto objetivo).
c) Para José dos Santos Carvalho Filho: Ramo do Direito Público (ou taxinomia =
natureza jurídica) compreendido como o conjunto de normas e princípios que, visando
sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado
e entre este e as coletividades a quem deve servir.
d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princípios que regem a atuação da
Administração Pública.
Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espaço (ex. direito anglo-
saxão x direito europeu e latino). Atualmente, abarca as atividades, agentes, pessoas e
órgãos da Administração Pública e sua relação entre si e com terceiros. Com fundamento
no critério funcional, estudo da disciplina normativa da função administrativa e da
organização e estrutura da Administração Pública. Objeto Imediato: princípios e normas
que regulam a função administrativa. Objeto Mediato: disciplina das atividades, agentes,
pessoas e órgãos da Administração Pública.
Fontes do Direito Administrativo: Teve origem na França, com base nas decisões do
Conselho de Estado, tem como fontes: a lei (fonte primária), a doutrina, a jurisprudência,
costume, princípios (fontes secundárias). Para Lúcia Valle Figueiredo os costumes não são
fontes.
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito
com maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito
Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parâmetros do Direito

Administrativo, tais como princípios, normas gerais sobre servidores públicos,
competências dos poderes, normas sobre desapropriação, concessões e permissões de
serviços públicos, dos contratos administrativos e licitações, bem como a
responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional é o
Ramo do Direito Administrativo com fundamento na Constituição.
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

Ana Laura Fonseca e Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito
Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e "Improbidade
Administrativa", de Flavia Cristina e Lucas Dos Santos (Obra interessante para uma leitura
mais apurada do tema).
Legislação básica: CF/88 e Lei 8.429/92.
Atos na Improbidade Administrativa

ROL EXEMPLIFICATIVO: Regulamentando o art. 37, §4º da CF, a lei 8.429/92
disciplinou os atos de improbidade administrativa em 03 espécies, utilizando-se, para tanto,
da técnica legislativa dos conceitos jurídicos indeterminados, e não das tipificações
cerradas do direito penal. O rol é exemplificativo, uma vez que cada um dos dispositivos traz
a expressão "e notadamente" ao final do caput, demonstrando a intenção do legislador de
criar um rol aberto de condutas. São eles, de acordo com a
ordem decrescente de sua gravidade:
a) Atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), destacando-se as seguintes
condutas exemplificativamente listadas nos incisos: inc. I - receber qualquer vantagem
patrimonial indevida de quem tenha interesse na ação ou omissão do agente; inc. IV -
utilização indevida, em obra ou serviço particular, de veículos, máquinas, equipamentos,
materiais ou agentes públicos; inc. VII - aquisição de bens desproporcionais à evolução
patrimonial; inc. VIII - exercício de consultoria, no exercício durante a atividade, para
quem tenha interesse na ação ou omissão do agente;
b) Atos que causem prejuízo ao erário (art. 10), destacando-se os incisos VII -
concessão de benefícios administrativos/ fiscais indevidos; VIII - frustrar a licitude do
processo licitatório; X - negligenciar na arrecadação de tributo ou conservação de bens
da administração;
c) Atos que atentem contra princípios da administração (art. 11), destacando-se que as
condutas vedadas aos agentes políticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, § 7º).
Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsória e o desconto em folha de
pagamento de parte dos rendimentos dos assessores formais destinados à manutenção de
"caixinha" para gastos de campanha e de despesas dos respectivos gabinetes, bem como para a
contratação de assessores particulares violam, expressamente, os princípios administrativos
da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse público, conduta dos parlamentares que
se insere no caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp. 1.135.767-SP). Ainda na
casuística, o STJ, por votação apertada, entendeu que configura improbidade do art. 11, I,
ato de prefeito que divulgou na imprensa a doação
de valor para recuperar hospital, omitindo o caráter público do mesmo, prevalecendo

entendimento que a lei deve incidir sobre o administrador inepto, e não apenas sobre o que
age de má-fé (REsp 884.083-PR).
DESNECESSIDADE DA EFETIVA OCORRÊNCIA DO DANO: O dano é
desnecessário por expressa previsão legal (art. 21, I da 8.429/92), não sendo prescindível
nas hipóteses do art. 10. A ausência de dano apenas impede a aplicação da sanção de
ressarcimento e a posterior reparação não tem o condão de excluir a ilegalidade do ato.
ELEMENTO SUBJETIVO: Não há que se falar em responsabilidade objetiva nos atos
de improbidade, sendo necessário aferir o elemento subjetivo do agente. Os atos das três
espécies aceitam a modalidade dolosa. Somente pode se configurar na forma culposa os atos
que causem prejuízo ao erário (art. 10), por expressa previsão legal. STJ, RESP 875163/ R S ,
19/ 05/ 2009.
TENTATIVA: Não há previsão legal da punição da tentativa, sendo inviável se utilizar
analogicamente do art. 14 do CP. Isso não impede eventual punição por infringência a
princípios, quando, por circunstâncias alheias à vontade do agente, o enriquecimento ilícito
ou o prejuízo ao erário não se consumarem (GARCIA; ALVES, 2006, p. 301).
INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA: À semelhança do
entendimento adotado com relação aos crimes praticados contra a administração pública, o
STJ rechaçou a tese de aplicabilidade do princípio da insignificância ou bagatela aos atos
de improbidade administrativa. RESP 769317/AL, DJ 27/03/2006, RESP 892818/RS,
julgado em 11/11/2008 - conforme Inf. 376, STJ. Também STJ, HC
148765/SP, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. em 11/05/2010, DJ 31.05.2010.
PRESCRIÇÃO: O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a
propositura da ação de improbidade: a) 05 anos, contados do término do exercício do
mandato, cargo ou função de confiança; b) dentro do prazo previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente exercer,
cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo,
há de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o
vínculo entre agente e Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em
comissão, por esse ser temporário (REsp 1.060.529). Também decidiu o STJ que, se o
agente público for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo prescricional será o
término do último mandato (REsp 1.107.833). Por fim, o STJ, de forma pacífica, entende
que em função do art. 37, § 5º da CF, são imprescritíveis as sanções de ressarcimento ao
erário. (REsp 1.089.492). Também REsp 1067561/AM, j. em 05/02/2009.
SUCESSORES DO ÍMPROBO: Estão sujeitos às cominações patrimoniais da lei, até o
limite do valor da herança, na forma do art. 8º da Lei 8.429/94 e do art. 5º, XLV da CF.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as
ações para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as questões
penais. (ACO-1109).
SUJEITOS PASSIVOS. É a pessoa jurídica que a lei indica como vítima do ato de
improbidade administrativa. O art. 1º, da Lei 8.429/92, arrola os sujeitos passivos
principais, divididos em três categorias: a) pessoas da administração direta: União, Estados,
Distrito Federal e Municípios; b) pessoas da administração indireta: autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economias mista (prestadoras de serviços públicos ou
atividade de caráter econômico); c) pessoa cuja criação ou custeio o erário
haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou receita. Os sujeitos

passivos secundários estão previstos no parágrafo único do art. 1, da Lei de Improbidade.
Dividem-se em dois grupos: a) entidades que recebem subvenção, benefício ou incentivo,
fiscal ou creditício, de órgão público; b) entidades para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou receita anual. O diferencial
desse grupo é que a tutela incide apenas sobre o seu patrimônio e a sanção patrimonial se
limita exclusivamente à repercussão do ilícito sobre a parcela do erário.
Há casos que suscitam dúvidas, entendendo a doutrina majoritariamente que eles se
enquadram no rol dos sujeitos passivos, quais sejam: sindicatos, conselhos de classe (cuja
natureza é autárquica - STF, ADI 1717-, com exceção da OAB, que é um serviço público
independente - STF, ADI 3026), partidos políticos, entidades do terceiro setor como OS e
OSCIP´s, consórcios públicos (Lei 11.107/05) (GARCIA; ALVES, 2006, p. 203-221). As
pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público descentralizado por meio
de delegação contratual, como as concessionárias e permissionárias (Lei nº 8.987/95), por
não receberem recursos do erário, não são sujeitos passivos, o que não pode se dizer das
PPP´s (Lei nº 11.079/04). A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano
ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão
dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito (art. 18).
SUJEITOS ATIVOS. É aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para sua prática
ou dele extrai vantagens indevidas. É o autor ímprobo da conduta. Podem ser agentes
públicos ou terceiros. Dispõe a Lei 8.429/92: "reputa-se agente público, para os efeitos desta
lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior".
Enquadram-se nessa categoria: agentes políticos; agentes colaboradores; servidores
públicos em geral. Portanto, sujeitam-se a lei de improbidade os Chefes do Executivo,
Ministros e Secretários, Senadores, Deputados e Vereadores; magistrados e membros do
MP. Os empregados de empresa pública e sociedade de economia mista, bem como de
entidades beneficiadas por auxílio ou subvenção estatal, também podem responder por atos
de improbidade, embora não sejam agentes públicos.
Podem também ser sujeitos ativos de ato de improbidade os notários e registradores,
delegatários de serviços públicos, porquanto os emolumentos têm natureza de taxa. O
sujeito ativo dos atos de improbidade é o sujeito passivo da ação de improbidade, mas o
inverso não é verdadeiro, já que possuem legitimidade para propô-la o MP (legitimidade
extraordinária) e a pessoa jurídica interessada (há controvérsia se a pessoa jurídica de direito
privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.
TERCEIROS. São aqueles que, não se qualificando como agentes públicos, induzem ou
concorrem para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiam direta ou
indiretamente. O terceiro somente recebe o influxo da Lei de Improbidade quando estiver
de algum modo vinculado ao agente; sem essa vinculação com este, sujeitar-se-á a sanções
previstas na respectiva lei de incidência. Serão submetidos à lei em duas hipóteses: a)
quando induzirem/concorrerem para a prática do ato; ou b) deles se
beneficiarem (art. 3º). Também as pessoas jurídicas podem responder por atos de
improbidade na qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)
SUCESSORES DO AGENTE ÍMPROBO. Estão sujeitos às cominações patrimoniais da lei,

até o limite do valor da herança, na forma do art. 8º da Lei 8.429/94 e do art. 5º, XLV da CF.
AGENTES POLÍTICOS E PRERROGATIVA DE FORO (Rcl. 2138 e Pet. 3923): A

discussão a propósito da aplicabilidade da lei de improbidade aos agentes políticos é
extremamente controvertida, guardando relação, mas não identidade, com a discussão sobre
a prerrogativa do foro para tais agentes. Na Rcl. 2.138, de relatoria do Min. Gilmar
Mendes, e na qual foram computados votos de ministros que não compunham a Corte
naquele momento, prevaleceu a tese de que haveria um regime dual de responsabilização
político-administrativa. De um lado teríamos o regime previsto no art. 37, § 4º da CF, cuja
regulamentação se deu com a Lei 8.429/92. Do outro estaria o regime dos "crimes" de
responsabilidade fixado nos artigos 85, inc. V e 102, I, c, ambos da CF, e disciplinados pela
Lei 1.079/50 (Crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente e pelos
Governadores) e pelo Decreto-Lei 201/67 (Crimes de responsabilidade cometidos por
Prefeitos e Vereadores). Prevaleceu o entendimento de que apenas esse segundo regime se
aplicaria aos agentes públicos ali mencionados (e não o regime da 8.429/92), sob pena de bis
in idem. Firmou-se, ademais, a competência do STF para julgar Ministros de Estado quando
a eles imputados atos de improbidade previstos em seu regime sancionatório. Importante
frisar que na Pet. 3923 QO/SP, rel. Min. Joaquim Barbosa, não prevaleceu nenhum dos
entendimentos da Rcl. 2138, tendo sido registrado que, não obstante haver um regime dual
que se consubstanciava tanto nas leis de "crimes de responsabilidade" quanto na de
improbidade administrativa (ambas de natureza não-penal), era totalmente possível (sem
bis in idem) que a um mesmo fato jurídico fosse atribuído, pelo ordenamento,
conseqüências jurídicas diversas. Ou seja: a uma mesma conduta considerada ilegal (artigos
9º ao 11 da LIA e art. 5º e ss. da Lei 1.079/50) era possível se imputar sanções diversas (art.
12 da LIA e art. 2º da Lei 1.079/50). Dessa forma, como a única área de sobreposição dos
mencionados preceitos normativos gira em torno da sanção de perda da função pública e
suspensão dos direitos políticos, somente nesse ponto estariam os agentes políticos imunes à
incidência dos efeitos da LIA. Entendeu-se, também, que não havia que se falar em
prerrogativa de foro.
QUESTÕES ENVOLVENDO A PRERROGATIVA DE FORO APÓS A RCL. 2138 E PET.

3923: Parece não prevalecer mais o entendimento da Pet. 3923. No julgamento da Pet. 3211,
julgado em 13/03/08, na qual um dos acusados por atos de improbidade era o Min. Gilmar
Mendes, o STF entendeu ser competente para julgar seus Ministros. A partir daí o STJ
começou a entender, por simetria, que em alguns casos haverá prerrogativa: i) Magistrados
de 2º grau (Rcl. 4.927 STJ); ii) Governadores (Rcl. 2790, STJ). Essa parece ser a tendência
dos tribunais, apesar de ainda haver muita controvérsia.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as ações

para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as questões
penais. (ACO-1109).
Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que agentes
políticos podem responder como réus em ação de improbidade, mas com
observância da prerrogativa de foro, tem se consolidado mais recentemente na
jurisprudência pátria, e em particular, no âmbito desta Suprema Corte.
1.6. Questões de Concurso: questão 12 do 25º CPR.

12. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
a) ( ) os atos de improbidade administrativa sujeitam o infrator apenas às
sanções decorrentes do processo criminal quando houver coincidência entre o tipo penal e
o tipo descrito na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), sob pena de
configuração de bis in idem;
b) ( ) ante a natureza e a gravidade das sanções previstas em lei, os atos de
improbidade só são puníveis a título de dolo, inexistindo possibilidade de
responsabilização com base em culpa em sentido estrito;
c) ( ) a sanção de suspensão de diretos políticos prevista na Lei 8.429/92 é
incompatível com a Constituição da República, uma vez que esta não admite a "morte
cívica" do cidadão;
d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade
possui natureza cautelar, tendo por escopo assegurar a reparação do dano ao erário.
GABARITO: D.
1.7. Leitura Complementar: obras citadas ao longo do resumo.
Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.

Características.
Rodrigo França Merlo Almeida
Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado.
3º Edição. Ed. Método. 2012
Legislação básica: CRFB/88, arts. 182, 215, 216 e 225; Lei 12.343/2010 (Plano
Nacional de Cultura); Lei 12.651/2012 (Código Florestal)
A constitucionalização do direito ambiental é uma tendência mundial, em especial nas

constituições sociais, cada vez mais analíticas. A previsão constitucional eleva a
importância das regras e princípios ambientais e conferem a estes uma mais proteção
jurídico-institucional. ANTÔNIO HERMAN BENJAMIN aponta os seguintes benefícios
da constitucionalização do direito ambiental: subjetivamente - 6 ganhos: i. estabelecimento
de um dever constitucional genérico de não degradar; ii. base do
regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologização da propriedade e da sua

função social; iv. a proteção ambiental como direito fundamental; v. a legitimação
constitucional da função estatal reguladora; vi. a redução da discricionariedade
administrativa e a ampliação da participação pública. formalmente - 5 ganhos: i. máxima
preeminência (superioridade) e proeminência (perceptibilidade) dos direitos ambientais; ii.
deveres e princípios ambientais; iii. a segurança normativa; iv. a substituição do paradigma
da legalidade ambiental para a constitucionalidade ambiental; v. controle de
constitucionalidade da lei e o reforço exegético pró-ambiente das normas infraconstitucionais.
A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) sendo direitos de terceiras geração, com
aplicabilidade imediata. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é formalmente
direito fundamental (previsão normativa) e materialmente direito fundamental (condição
indispensável para a realização da dignidade da pessoa humana). Dessa forma, possui todas
as características dos direitos fundamentais: a) historicidade; b) universalidade; c)
irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f) imprescritibilidade.
Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i)
imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano ambiental - decorrência da
imprescritibilidade dos DF. ii) vedação ao retrocesso ecológico e previsão de um mínimo
existencial ecológico. iii) criação de deveres ambientais por simples ato regulamentar:
efeito da eficácia imediata dos direitos fundamentais. Desde que a norma tiver como
fundamento diretamente o direito fundamental ambiental, neste sentido ADPF 101, STF,
julgado em 24.06.2009 - vedação de importação de pneus usados por meio de norma
regulamentar do CONAMA. Além desses cumpre ressaltar a eficácia dos direitos
fundamentais na dimensão objetiva e subjetiva, em especial em face das relações privadas.
Bens ambientais: Os bens ambientais são de uso comum do povo e têm como
características ser autônomo, imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em: a)
Meio Ambiente Natural (ou físico): são os elementos que existem mesmo sem a influência
do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, água, ar, fauna, flora.; b) Meio Ambiente
Artificial: são os elementos criados pelo homem, na interação com a natureza. Ex.: casa,
prédio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: são os elementos criados ou
utilizados pelo homem, mas que detém valor especial para a sociedade. Ex.: valor
científico, turístico, cultural, arqueológico, ligado à cultura, à memória arts. 215 e 216, da
CRFB/88 e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no ambiente de trabalho onde o
homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um espaço fechado ou aberto. Esse
meio ambiente está previsto na CF no artigo 220, inciso VIII, tendo sido expressamente
reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e) Meio ambiente genético -
controverso - o meio ambiente genético é composto pelos organismos vivos do planeta
Terra, que formam a sua diversidade ecológica. A maioria da doutrina o entende abarcado no
meio ambiente natural, contra Celso Antônio Pacheco Fiorillo e Terence Trennepohl.
ITE M 2
Ponto 2.a. Proteção jurídica da fauna.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; AYALA,
Patryck de Araújo. O princípio da precaução na constituição brasileira: aspectos da
proteção jurídica da fauna.
http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/vie
w/97
Legislação básica: CF, arts. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o; Lei
5.197/1967 (proteção à fauna - Código de Caça); Decreto-lei 221/67 (Código de Pesca);
Lei 10.519/02 (rodeios); Resolução CONAMA 303/02 (APP); Resolução CONAMA
302/02 (Reservatórios d'água artificiais); Lei 11.794/2008 (uso científico de animais); Lei
12.651/12 (CoFlo).
Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns entre

todos os entes federativos.
Tutela jurídica. Da legislação infraconstitucional vale destacar, no tocante à fauna, o
Código de Pesca, em que trata da captura da fauna aquática, com vistas meramente à sua
atividade econômica, e o Código de Caça, em que se norteia um viés mais protecionista,
direcionando-se ao direito ecológico, e no qual se dispôs efetivamente sobre a proteção à
fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta observar que embora o
Código de Caça tenha tratado somente da fauna silvestre, a Constituição Federal ampliou o
leque de proteção da fauna tutelada. Cumpre registrar, ainda, o artigo 36 que institui o
Conselho Nacional de Proteção à Fauna, órgão consultivo e normativo de proteção à fauna
no país.
A Declaração Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na Bélgica
em 1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de "não ser
humilhado para simples diversão ou ganhos comerciais", bem como "não ser submetido a
sofrimentos físicos ou comportamentais antinaturais".
A Carta da Terra, criada na RIO+5, em seu artigo 14 dispõe que devemos tratar todas as
criaturas decentemente e protegê-las da crueldade, sofrimento e matança desnecessária.
A CF, em seu artigo 225, § 1º, VII, não definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteção
à Fauna (Lei 5197/67), estabeleceu que "os animais de quaisquer espécies, em qualquer fase
do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituem a fauna
silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de propriedades do
Estado, sendo proibidas sua utilização, perseguição, destruição, caça ou apanha".
Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela à fauna silvestre e não à
fauna doméstica, não sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, já que protege apenas
aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro.
Tal limitação encontra guarida na própria Constituição Federal já que o artigo 225, § 1º,
VII, agasalha a proteção da fauna, na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei 5197/
67.
A Constituição, assim, emitiu o comando de que será a lei ordinária quem definirá o
conceito de fauna, sendo possível ampliar-se o conceito atual de fauna - até então restrito -
bastando para tanto uma normatização em "lege ferenda", concluindo-se,
entretanto, que por ora, a lei infraconstitucional atual não protege qualquer tipo de fauna,
mas tão-somente a fauna silvestre.
Destarte, alterada ou não a lei infraconstitucional, o fato é que a fauna é protegida
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espécies estiverem ameaçadas
de extinção; 2) imprescindível a sua proteção ecológica e 3) quando a lesão for praticada por
meio de tratamento cruel.
Esses três requisitos são assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteção
à fauna, cabendo a lei ordinária integrar-se em uma visão constitucional.
A lei ordinária e a Constituição trabalham, portanto, pari passu, não havendo
possibilidade de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes de
forma harmônica.
Todavia, como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e
Legislação aplicável, "ainda que os animais domésticos não possuam uma função
ecológica e que, justamente por serem domesticados, não corram o risco de extinção, há
que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem protegidos
contra as práticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruéis"¹.
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legítima a proteção ao animal doméstico,
não havendo nenhum óbice à sua configuração como bem ambiental, dependendo apenas
da constatação da crueldade ao animal doméstico, afetando o psique humano, não sendo
obstáculo a mera definição da lei ordinária, até porque não restou impedida no âmbito
constitucional.
Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens
extraídas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do RJ
que autoriza a realização de exposições e competições entre aves das raças combatentes).
"O respeito pela fauna em geral atua como condição inafastável de subsistência e
preservação do meio ambiente em que vivemos, nós, os próprios seres humanos. Evidente,
desse modo, a íntima conexão que há entre o dever ético-jurídico de preservar a fauna (e de
não incidir em práticas de crueldade contra animais), de um lado, e a própria subsistência
do gênero humano em um meio ambiente ecologicamente equilibrado, de outro. Cabe
reconhecer o impacto altamente negativo que representa para incolumidade do patrimônio
ambiental dos seres humanos a prática de comportamentos predatórios e lesivos à fauna,
seja colocando em risco a sua função ecológica, seja provocando a extinção de espécies,
seja ainda submetendo os animais a atos de crueldade". "O ordenamento constitucional
brasileiro, para conferir efetividade e proteger a integridade do direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando, com tais objetivos, neutralizar o
surgimento de conflitos intergeneracionais, impôs, ao Poder Público, dentre outras
medidas essenciais, a obrigação de proteger a fauna, vedadas, para tanto, práticas que
coloquem em risco sua função ecológica ou que provoquem a extinção de espécies ou,
ainda, que
submetam os animais a atos de crueldade."
Preservação dos processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das
espécies: Para a conservação da variabilidade genética das espécies é de fundamental
importância a dos espaços naturais pelo Poder Público, através da instituição de espaços
territoriais especialmente protegidos. "A instituição de áreas protegidas deve privilegiar como
objetivo não apenas a proteção dos próprios espaços naturais considerados em si mesmos,
mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteção dos espaços também
cumpre finalidades relacionadas, especialmente, à preservação ou
conservação das condições, funções e processos ecológicos que neles se desenvolvem,

independente de suas qualidades particulares. Desse modo, a atribuição de proteção
especial a determinado espaço não restringe a atribuição de valor jurídico apenas à área
enquanto espaço natural, integrando-se-lhe outras dimensões que a ela se encontram
associadas de forma funcional. O espaço natural constitui elemento a partir do qual,
diversas finalidades são atingidas, como v.g: a reprodução de usos tradicionais responsáveis
pela conservação da própria biodiversidade, e, mais especificamente, a
proteção de habitats de espécies." (AYALA, op. cit.)
A proteção em face de estados de risco: "A proteção em face de estados e eventos com
a aptidão potencial de produzir efeitos negativos irreversíveis sobre a sobrevivência das
espécies e a integridade da fauna brasileira constitui a razão central que permite
justificar comportamentos de previdência a partir do conhecimento parcial ou incompleto
sobre os riscos." A partir da noção da proteção em face da irreversibilidade, a CF no § 1º do
art. 225 traz deveres específicos, de: a) garantir a preservação dos processos ecológicos
essenciais; b) de prover o manejo sustentável das espécies, e especialmente; c) de conter
quaisquer espécies de atividades ou comportamentos que possam expor as espécies e suas
funções ecológicas a riscos em qualquer grau, abrangendo também o risco de grau
máximo, que é representado pela ameaça de sua
própria extinção. (AYALA, op. cit.)
Fauna e atividades perigosas: "Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de
seus elementos naturais aos efeitos de substâncias químicas e atividades perigosas, a
justificação de medidas tendentes a conter a exposição a esses eventos constitui problema
fundamental para regulação pelo princípio da precaução." Nesse sentido, a ratificação da
Convenção de Estocolmo sobre os Poluentes Orgânicos Persistentes - Convenção POPs,
promulgada pelo Decreto n° 5.472/2005, representa iniciativa importante para a
consolidação de uma abordagem precaucional sobre as substâncias químicas, especialmente
aquelas classificadas com poluentes orgânicos, que "têm propriedades tóxicas, são
resistentes à degradação, bioacumulam-se, são transportados pelo ar, pela água e pelas
espécies migratórias através das fronteiras internacionais e depositados distantes do local
de sua liberação, onde se acumulam em ecossistemas
terrestres e aquáticos. (Convenção POP)"
Fauna e a proibição de práticas cruéis: o elemento cultural na definição do sentido
constitucional de crueldade. Rodeios e outros e oventos em que se utilizam animais.
A definição legal de rodeio está prevista no art. 1 , parágrafo único da Lei 10.519/02, e
consiste nas "atividades de montaria ou de cronometragem e as provas de laço, nas quais
são avaliados a habilidade do atleta em dominar o animal com perícia e o
desempenho do próprio animal."
Os rodeios, "farra do boi", "briga de galo" são alguns dos eventos com características
sociais altamente enraizados em várias regiões do Brasil, com reflexos altamente culturais e
econômicos. Há evidente conflito de interesses tutelados constitucionalmente entre o bem
cultural (arts. 215 e 216 da CF) e o bem ambiental (art. 225 da CF). Fato é que na história
do mundo o ser humano sempre utilizou os animais, dependendo deles para sua
sobrevivência e para o seu entretenimento, mas somente nos últimos tempos surgiram
organizações não governamentais que tutelam a vida desses seres. Depois de vários
movimentos sociais, reafirmou-se a concepção de que os animais devem ser realmente
protegidos contra maus-tratos e crueldade, surgindo movimentos, campanhas e até mesmo
demandas judiciais neste sentido.
Nesse sentido, vale conferir as seguintes decisões do STF acerca do tema: ADI 1856
MC/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. /09/1998 (rinhas de galo) e RE 153531/SC, Rel.
Min. Francisco Rezek, Relator Acórdão Min. Marco Aurélio, 2ª T, j. 03/06/1997 (farra do
boi).
Utilização de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critérios estabelecidos
na Lei 11.794/2008, que restringe a utilização de animais em atividades educacionais em
estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educação profissional técnica
de nível médio da área biomédica.
Proteção perante ações que coloquem em risco a variabilidade genética: "Proteger
o patrimônio genético, importa, especialmente, conservar condições que permitam a
variabilidade genética das espécies, condição que é relevante principalmente para a
fixação das condições de proteção das espécies ameaçadas. A condição de
vulnerabilidade em que se encontram tais espécies coloca como principal objetivo o
reestabelecimento das populações, que depende essencialmente da proteção da
diversidade genética." (AYALA, op. cit.)
Questões da prova oral:

6. O que são animais silvestres? Animais silvestres são os não domesticados, que
vivem naturalmente fora do cativeiro e independentes do convívio humano. Essa
característica não se resume ao animal em si, mas à espécie (art. 1º da Lei n.º 5.197/1967).
Ou seja, ainda que em determinada espécie haja indivíduos domesticados, os outros da
mesma espécie não perderão o atributo de silvestre. A diferença entre animais domésticos e
não domesticados reside na vida em liberdade, fora do cativeiro. O aprisionamento ou a
reprodução em cativeiro de determinada espécie animal, sejam um zoológico, ou para abate,
ou para convívio humano, não lhes retira o atributo de animais silvestre (Edis Milaré, Direito
do Ambiente, RT, 2011).
7. Arara azul no zoológico de Brasília continua sendo animal silvestre? (A arara
azul, apesar de ser originalmente classificada como animal silvestre, quando em cativeiro, é
reclassificada). Para fins de enquadramento, refere-se que a classificação da fauna se divide
em silvestre e doméstica, não obstante alguns indiquem a existência da fauna domesticada.
Os animais silvestres seriam aqueles que vivem em liberdade. Os domésticos seriam os que
vivem em cativeiro e, notadamente, na presença humana. Os chamados animais
domesticados seriam os silvestres que passam a conviver em cativeiro. Muitos
doutrinadores entendem que, ao passar a viver em cativeiro, os animais silvestres passam a
ser domésticos, e que a classificação como domesticados é puro preciosismo. Desse modo, a
arara azul que se encontra no zoológico de Brasília
passa a ser considerada animal doméstico (e, pela minoria da doutrina, domesticada).
8. Quando a caça de animais silvestres é permitida? O Professor Paulo Nogueira
Neto (citado por Paulo Affonso Leme Machado, pág. 829, Direito Ambiental Brasileio, 18ª
ed.) divide a caça em predatória e não predatória. A predatória compreende a caça
profissional e a caça sanguinária. A caça não predatória abrange a caça de controle, a caça
de subsistência e a caça esportiva. A caça profissional foi proibida pela Lei nº 5.197/67.
Na caça de controle, em que há "a destruição de animais silvestres considerados nocivos
à agricultura ou à saúde pública", a permissão para esse tipo de atividade deverá ser
expressamente motivada pela autoridade pública, indicando quais os perigos concretos ou
iminentes, qual a área de abrangência, as espécies nocivas e a duração da atividade
destruidora.
A caça amadorista é inclusive "estimulada" pela Lei de Proteção à Fauna de 1967, sendo
segundo Paulo Affonso (p. 831): "somente aceito o esporte de caça apenas em áreas adrede
preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caça formados e manejados
artificialmente, mantidos por associações de caçadores, possibilitariam ao verdadeiro
desportista o mais fácil encontro com a caça, a ampliação dos períodos para o desporto, além
de propiciar a organização de outros encontros de interesse dos caçadores, como
exposições de material esportivo, cães de caça, armas, etc., sem contarmos com outros
entretenimentos".
A caça de subsistência ou de sobrevivência não está prevista explicitamente pela lei.
Praticam-na as populações indígenas nas reservas que lhes são reconhecidas, como também
as populações interioranas que não têm acesso fácil aos produtos oriundos da fauna
domesticada, sendo também é situação em que a caça é permitida.
A caça científica está permitida na Lei de Proteção à Fauna, em seu art. 14. Por fim,
também foi autorizada a caça de animais silvestres no art. 6º da Lei nº 12.725/12.
Portanto, em síntese, podemos afirmar que são permitidas a caça de controle, a caça
amadorística, a caça de subsistência ou sobrevivência, a científica e, por fim, a caça nas
imediações de aeródromos.
25) A caça é permitida ou proibida? A permissão ou a proibição da caça dependerá de sua

modalidade e das circunstâncias em que está inserida. Trata-se de questão que não
encontra resposta pacífica na doutrina e na jurisprudência, contendo diversas nuances.
Paulo Affonso Leme Machado (Direto Ambiental Brasileiro, 13ª Edição, p. 757) aduz
que a caça incontrolada tem causado a extinção de espécies e ameaça à fauna silvestre.
Contudo, é de se ressaltar que o consumo de determinados animais está inserido na cadeia
alimentar, de que o homem faz parte.
Nesse passo, faz-se necessário delimitar a modalidade de caça para responder se ela é
permitida ou proibida.
Paulo Nogueira Neto divide a caça em predatória (subdividida em profissional e
sanitária) e não predatória (subdividida em de controle, de subsistência e esportiva ou
amadorística).
Segundo Nicolao Dino (Crimes e Infrações Administrativas Ambientais): a caça
profissional (aquela destinada ao auferimento de lucros com o produto da atividade) está
terminantemente proibida, constituindo, inclusive, crime (art. 29, § 5º Lei 9.605); a caça de
controle é permitida (desde que haja permissão da autoridade pública); a caça esportiva ou
amadorística também é permitida (atendidos os requisitos do art. 8º da Lei 5.197/67 e desde
que obtida a devida autorização de caça); por fim, a caça de subsistência está permitida. O
autor faz a ressalva no sentido de que estas modalidades de caça não predatória podem
assim se tornar caso se constate o risco de extinção de alguma espécie.
Interessante observar, que como a caça em período proibido é uma majorante (§ 4º,
inciso II) do delito do artigo 29 da Lei 9.605/98, ela, em tese, é permitida pela legislação
infraconstitucional.
34) A fauna silvestre e a fauna doméstica possuem a mesma proteção ambiental?

Vide texto acima.
Ponto 2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais. Atos
administrativos gerais e individuais.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR.
Quanto à composição da vontade produtora do ato , os atos administrativos são

classificados em simples, compostos e complexos. a) Os atos administrativos simples são
aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, pouco importando a sua natureza,
que pode ser singular ou colegiado, por exemplo, a concessão de férias, a autorização de
uso de bem público e a decisão do Conselho de Contribuintes. Atos
simples singulares decorrem da decisão de um único agen 1te público, enquanto que os
atos simples colegiais, da manifestação de várias vontades ; b) Os atos administrativos
compostos identificam-se pela vontade única de um órgão, ficando, porém, na
dependência de confirmação por outro superior a fim de adquirir perfeição, existência,
validade e eficácia. Necessitam d 2e ratificação por outro órgão, contudo podem ser
anulados ou revogados antes disso . Temos como exemplo a assinatura do ministro no
decreto executivo - a referenda (art. 87, I, CF). Assim, apesar de haver múltiplas
manifestações de vontade, há apenas uma vontade autônoma, sendo as demais
manifestações meramente instrumentais (ex.: ato sujeito a visto); c) Os atos
administrativos complexos caracterizam-se pela manifestação de vontade de mais um órgão,
sendo a vontade de um indispensável para que a vontade do outro igualmente se concretize -
por exemplo, a aposentadoria de servidor público, sempre dependendo da homologação pelo
Tribunal de Contas. Assim: "(...) acolhido pela jurisprudência do (...) Supremo Tribunal
Federal, o ato de aposentadoria classifica-se como complexo e se perfaz pela manifestação
do órgão concedente somada da aprovação do Tribunal de Contas local (...)."3 Atos
administrativos complexos "são aqueles cuja vontade final da Administração exige a
intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo
próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a investidura do Ministro do STF se
inicia pela escolha do Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado
Federal; e culmina com a nomeação (art. 101,
parágrafo único, CF)."4
Quanto à sua formação , os atos administrativos podem ser classificados em
unilaterais, bilaterais e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral é aquele que se forma
com a manifestação de vontade de uma única parte (ex.: demissão de um funcionário,
multas, autorizações). Não afeta a unilateralidade a circunstância de o ato depender, para a
sua produção ou para os seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-
lhe a prática, seja aceitando os seus efeitos (p.ex.: um pedido de alvará de licença para
edificar ou de autorização para o porte de arma ou de aceitação da outorga de um prêmio, de
uma comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral é
1
GASPARINI, 2004, p. 80.
2
S , RE 163.301.
T
F
3
STJ, REsp 223.670, Informativo 317.
4
José dos Santos Carvalho Filho, 2011, p. 121
aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. São os atos convencionais (ex.:
contrato administrativo, concessão de serviço público); c) Ato administrativo multilateral é
aquele formado pela manifestação de vontade de várias partes (ex.: convênio).
Por fim, quanto aos seus destinatários, os atos administrativos são classificados em
gerais e individuais. a) Atos administrativos gerais são aqueles editados sem um
destinatário específico, expedidos com certo caráter de norma geral e abstrata - autêntica
lei material - e que alcançam todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato
em relação aos seus preceitos (ex.: edital de concurso público). Não podem, contudo, ocupar
o espaço reservado à lei, sob pena de inconstitucionalidade; b) Atos administrativos
individuais são aqueles que se dirigem concretamente a determinados destinatários.
Produzem novas relações jurídicas para o contexto individual do sujeito passivo dessa
atuação administrativa. Não representam normas de caráter geral e abstrato mas, ao
contrário, possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a nomeação de aprovado em concurso
público, a exoneração de ocupante de cargo em comissão e a designação de servidor para
ocupar função gratificada). O ato administrativo individual pode ser singular ou plúrimo.
Singular se o destinatário é o único sujeito especificado (ex.: a nomeação de um dado
funcionário). Plúrimo se os destinatários são múltiplos sujeitos especificados (ex.: a
nomeação, em uma única lista, de múltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos
administrativos gerais quanto os individuais, depois de consumados e produzidos os seus
efeitos, tornam-se imutáveis e irrevogáveis (Súmula 473, STF).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possível a arguição de
inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais5. Outros, porém, possuem posição
oposta pela constatação de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle
concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos
administrativos gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por exemplo, a
impetração de mandado de segurança ou o ajuizamento de ação popular e coletiva. O que
para alguns constitui a única opção, para outros constitui a exceção. Por fim, o controle
realizado a partir do eventual excesso do agente - se exorbitou a função normativa - também
permite o controle de legalidade e não necessariamente de constitucionalidade. (ROSA, p.
131).
Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e
21.b.
5. O que são atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do
CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República se enquadra em
que espécie?
É unilateral o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República.
36) O que são atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e
exemplo de cada um. A concessão de aposentadoria é ato composto ou complexo? A
pessoa só vai se aposentar após a manifestação do Tribunal de Contas? (Paula
Ceretta)
Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatários, podem ser classificados em
atos individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que são normalmente
5
DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 216.
abstratos, impessoais e aplicáveis erga omnes. Ex: instruções normativas, regulamentos. Já os

atos individuais são aqueles que atingirão destinatário certo, determinado. Ex: multa
aplicada ao José, que ultrapassou o limite de velocidade naquela rodovia. Os atos individuais
podem ser singulares (destinatário único) ou plúrimos (destinatários múltiplos).
Sendo o ato de aposentadoria um ato complexo ele apenas se perfectibiliza com a
manifestação do Tribunal de Contas, o que traz como consequência a postergação do início
do prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas começa a fluir com a
publicação do ato (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008).
No entanto, destaca-se que, em que pese o ato de concessão de aposentadoria ser
considerado complexo, o STF, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, fixou o
entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o contraditório nos casos de
controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e pensões, quando for
ultrapassado o período de cinco anos da chegada do processo administrativo no TCU sem
que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011).
Ponto 2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição. Servidão.

Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
Mariana Casati
Legislação básica. Art. 5o, XXV; 22, III; 23; III, 24,VII; 30, CF; Decreto-lei 1.864/81;
Decreto-lei 1.865/81; Decreto-lei 3.365/41; Lei 6.015/73; Decreto 24.643/34 (Código de
Águas); Lei 10.257/01; Lei Delegada 4/62.
Noções gerais. O Poder Público pode limitar o direito de propriedade assegurado ao

particular desde que as restrições respeitem o fomento ao bem-estar social e o
cumprimento da função social da propriedade. Todas as limitações devem estar ajustadas
ao sistema constitucional e sempre dependem de expressa previsão legal. Somente em
situações excepcionais (estado de sítio e estado de defesa) admite-se a imposição de
limitação sem lei anterior.
Limitações administrativas são limitações impostas por ato administrativo genérico,
não destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse público por meio
de obrigações de não fazer. Atingem o caráter absoluto do direito de propriedade (o poder
de usar, gozar e dispor da coisa). A limitação não acarreta o direito de indenização, salvo
se indevida, ilegal, gerando a apuração da responsabilidade civil e o consequente dever de
indenizar o prejuízo causado. São exemplos as limitações de
altura de edifícios, a metragem mínima de recuo para construções de imóveis etc.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que limitações administrativas são
determinações de caráter geral, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários
indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as
propriedades ao atendimento da função social (ex.: obrigação de limpar terrenos (positiva);
parcelamento ou edificação compulsória; proibição de construir além de determinado
número de andares (negativa); direito de preempção
municipal). Decorrem do domínio eminente que o Estado possui sobre todos os bens de seu
território. Não rendem ensejo a indenização; são definitivas, assim como as servidões (p.
734).
Por meio das limitações o uso da propriedade ou da liberdade é condicionado pela
Administração para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao desenho legal do
direito. Nelas alcança-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo menos, todos os que
se encontrem em uma situação ou condição abstratamente determinada. Nas limitações não
há ônus real. Há um non facere, isto é, uma obrigação de não fazer. As limitações não
obrigam o Poder Público a indenizar o proprietário dos bens afetados (CABM).
"A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade
decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10,
parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941" (STJ, AgRg no REsp 1.317.806- MG, j.
6.11.12).
Ocupação temporária corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para
utilização temporária pelo Poder Público, remunerada ou não, para a execução de obras,
serviços ou atividades públicas ou de interesse público. A ocupação pode incidir, ainda, nos
imóveis necessários à pesquisa e lavra de petróleo e de minérios nucleares. Evita-se a
desapropriação desnecessária, porquanto antes se pesquisa o potencial da área quanto à
futura exploração. A ocupação pode ser transferida para a Administração indireta. Para JSCF,
a ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa
transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços
públicos (ex.: utilização de terrenos particulares contíguos a estradas). Difere da requisição
pelo fato de que nesta há uma situação emergencial de perigo público. Na ocupação
vinculada à desapropriação haverá indenização (art. 36, Decreto-lei 3.365/41) e o ato não
terá autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo comprovado
prejuízo.
"A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se afigura
inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público." (STJ, REsp
489.732/DF, DJ 13/06/2005).
Requisição "é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui
alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou
ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa "in natura", obrigando-se a indenizar os
prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado" (JSCF, p. 912). São
comumente conhecidos os casos de requisição de serviços - para a prestação de serviço
militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que completem 18 anos (art. 5o,
Lei 4.375/64) ou para a prestação de serviço eleitoral nas mesas
receptoras de votos (art. 120 e §4o do Código Eleitoral) - e oso deo requisição de bens -
para a instalação de mesas receptoras de votos (art. 135, §§2 e 3 do Código Eleitoral)
- existem outras hipóteses menos conhecidas de requisição de serviços. É o caso da
obrigação, que alcança qualquer pessoa, de prestar assistência, desde que possa fazê-lo sem
risco, em caso de acidente com aeronave, assistência essa que pode consistir em simples
informação do evento (arts. 51 e 52 do Código Brasileiro de Aeronáutica). Também o dever
previsto no art. 80 e parágrafo único do Decreto-lei 5.405/43, segundo o qual o veículo que
passe por local em que veículo transportador de mala postal haja se acidentado sem
possibilidade de prosseguir, deverá conduzir tal mala para a agência mais próxima no
sentido de sua marcha. O STJ também considerou como requisição a retenção das quantias
depositadas em cadernetas de poupança, quando da
implementação do Plano Collor (Lei nº 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro

Humberto Gomes de Barros, 1ª T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124).
Servidão administrativa "é o direito real que assujeita um bem a suportar uma
utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do
proprietário quanto ao seu uso ou gozo" (CABM). Na servidão há um verdadeiro
sacrifício, conquanto parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e
especificamente determinados. Nas servidões administrativas há um ônus real, de tal modo
que o bem gravado fica em um estado de especial sujeição à utilidade pública,
proporcionando um desfrute direto, parcial, do próprio bem (singularmente fruível pela
Administração ou pela coletividade em geral). Nelas há uma obrigação de suportar. As
servidões, em geral, devem ser indenizadas, o que ocorrerá sempre que impliquem real
declínio da expressão econômica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que frua.
CABM elenca como exemplos de servidão administrativa a passagem de fios elétricos
sobre imóveis particulares, a passagem de aquedutos, o trânsito sobre bens privados, o
tombamento de bens em favor do Patrimônio Histórico etc. S. 56/STJ: Na desapropriação
para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatorios pela limitação
de uso da propriedade.
Quanto ao tombamento, para Celso Antônio Bandeira de Mello, é uma das figuras da
servidão. "Consiste em uma intervenção administrativa na propriedade, destinada a
proteger o patrimônio histórico e artístico nacional, pela qual os poderes inerentes ao seu
titular ficam parcialmente elididos, uma vez que poderá usar e gozar do bem, mas não
alterá-lo, para não desfigurar o valor que se quer nele resguardar, além de ficar
constituído no dever de mantê-lo em boa conservação. (...) Com efeito, se a limitação
administrativa não é senão o perfil do direito, parece razoável entender que, sempre que
seja necessário um ato específico da Administração impondo um gravame, por conseguinte
criando uma situação nova, atingiu-se o próprio direito e, pois, a hipótese é de servidão.
Por este motivo entendemos que tanto o tombamento pelo Patrimônio Histórico quanto a
declaração de que uma determinada área particular é de reserva florestal são casos de
servidão e não de limitação administrativa, como normalmente se afirma." "O tombamento
provisório, portanto, possui caráter preventivo e assemelha-se ao definitivo quanto às
limitações incidentes sobre a utilização do bem tutelado, nos termos do parágrafo único do
art. 10 do DL n. 25/1937. O valor cultural do bem é anterior ao próprio tombamento. A
diferença é que, não existindo qualquer ato do Poder Público que formalize a necessidade
de protegê-lo, descaberia responsabilizar o particular pela não conservação do patrimônio.
O tombamento provisório, portanto, serve como um reconhecimento público da valoração
inerente ao bem." (STJ, Info. 486, REsp 753.534-MT, Rel. Min. Castro Meira, j.
25/10/2011). "O tombamento provisório de bens (art. 10 do Dec. n. 25/1937) não é fase
procedimental a priori do tombamento definitivo, mas uma medida assecuratória de
preservação do bem até a conclusão dos pareceres técnicos e da sua inscrição no livro de
tombo." (STJ, Info. 152, RMS 8.252- SP, Rel. Min. Laurita Vaz, j. 22/10/2002).
Por fim, o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórias são espécies de
limitações administrativas. Incidem apenas sobre imóveis sitos em área - inclusa no plano
diretor de desenvolvimento urbano do Município - para a qual haja lei municipal específica
autorizando exigir que os proprietários promovam adequada utilização do bem. Os referidos
proprietários serão notificados pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação - que se pode fazer por edital - ser averbada no cartório de
Registro de Imóveis. Os prazos para o cumprimento de tais obrigações não poderão ser
inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois anos, a partir da aprovação

do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmissão do imóvel, por ato inter
vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de quaisquer prazos. Deve ser
cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificação
compulsória; b) IPTU progressivo; c) desapr ooproiaçãoo, que só pode ocorrer cinco anos
após a cobrança do ITPU progressivo (arts. 5 , 6 e 8 , Lei 10.257/01).
Distinções: A ocupação: a) é direito de caráter não-real, assim como a requisição, mas
diferentemente da servidão; b) só incide sobre propriedade imóvel, assim como a servidão,
mas diferentemente da requisição; c) é transitória, tal como a requisição, e diferentemente
da servidão; d) constitui-se em razão da necessidade de execução de serviços normais, ao
contrário da requisição que presume perigo público iminente (JSCF, pp. 727-730). Por sua
vez, cumpre registrar as seguintes diferenças da requisição em relação à desapropriação: a) a
requisição refere-se a bens e serviços. A desapropriação apenas a bens; b) a requisição
preordena-se tão somente ao uso da propriedade, ao passo que a desapropriação é volvida à
aquisição dela; c) a requisição decorre de necessidades transitórias. A desapropriação é
suscitada por necessidades permanentes da coletividade; d) a requisição é autoexecutória. A
desapropriação, para se efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento
judicial; e) a requisição supõe, em geral, necessidade pública premente. A desapropriação
supõe necessidade corrente, usual; e) a requisição pode ser indenizada a posteriori e nem
sempre é obrigatória. A desapropriação é sempre indenizável e exige indenização prévia, em
regra. No tocante à servidão administrativa, destaca-se que "se tanto limitações
administrativas quanto servidões podem se originar diretamente da lei, toda vez que uma
propriedade sofre restrições em decorrência de ato concreto da Administração, isto é,
injunção decorrente do chamado "jus imperii", estar-se-á diante de uma servidão. (...)
Serve de exemplo de servidão originada diretamente da lei, marcada, pois, pela
generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a instituída pelo art. 12 do
Código de Águas. (...) Em síntese: Se a propriedade é atingida por um ato específico,
imposto pela Administração, embora calcada em lei, a hipótese é de servidão, porque as
limitações administrativas à propriedade são sempre genéricas. Se a propriedade é afetada
por uma disposição genérica e abstrata, pode ou não ser caso de servidão. Será limitação, e
não servidão, se impuser apenas um dever de abstenção: um "non facere". Será servidão se
impuser um "pati": obrigação de suportar" (CABM). Por fim, JSCF considera que
servidões não podem decorrer de lei. Entende que só cabe falar em tal figura quando sua
incidência se dá sobre propriedade determinada. Afirma que as hipóteses habitualmente
apontadas como sendo servidões legais, na verdade, não passam de limitações
administrativas6.

6. O que é servidão administrativa e quais as suas diferenças para as limitações
administrativas?
7. A União pode instituir servidão em bem municipal ou estadual?
Sim, de acordo com art. 2, 2, do Decreto-lei 3365/41, aplicado de forma analóga às
servidões administrativas, tendo em vista a falta de procedimento próprio. Este decreto
regulamenta a desapropriação por utilidade pública. Será exigido, contudo, autorização
6
José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11a Ed., Lumen Juris, p. 635.
legislativa. Contudo, pelo princípio federativo, Municípios não poderão instituir servidões
sobre bens dos Estados e da União, nem os Estados sobre bens da União.
Poder-se-ia questionar a constitucionalidade de tal dispositivo, argumentando pela
ausência de hierarquia dos entes federativos. Isto porque o princípio federativo deve
assegurar, justamente, o tratamento isonômico entre os entes da federação. A figura do
Senado representa esta isonomia. Ademais, a forma federativa de Estado constitui cláusula
pétrea de acordo com art. 60 da CF.
De qualquer modo, a jurisprudência não reconheceu qualquer inconstitucionalidade,
nem no caso de instituição de desapropriação pela União de bens de Estado e Municípios.
Em outro caso, determina ainda que havendo concomitâncias de limitações administrativas,
deve prevalecer a da União.
Saliente-se que a decisão se baseia na abrangência do interesse, havendo desta forma
um escalonamento de interesses, a saber, nacional, regional e local. Esta interpretação pode
ser utilizada, mas deve haver cautela sob pena de criar-se uma verdadeira
hierarquia entre os entes federativos, ferindo de forma frontal o princípio federativo.
9. O que é requisição administrativa? É indenizável?
35. Comparar os institutos da servidão administrativa, limitação administrativa,
ocupação administrativa, requisição administrativa. Quando cabe indenização? A
indenização no caso de ocupação e requisição administrativa é prévia?
ITE M 3
Ponto 3.a: Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de

regulação. Função de controle. Função de fomento.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso
de Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso Antônio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Juspodivm, 3ª edição, 2011.
"O complexo de órgãos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes, que
forma a Administração Pública, realiza grande número de atividades. As atividades
destinam-se, precipuamente a atender necessidades e interesses da população;
fragmentam-se em inúmeras variedades, cada qual com características jurídicas e
técnicas próprias. A Administração Pública desempenha, assim, amplo e diversificado
leque de atividades, para cumprir as tarefas que o ordenamento lhe confere, atividades essas
de diferentes tipos, sob várias formas e regimes" (MEDAUAR, 2008, p. 102).
A Função Consultiva da administração abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e

sugerir providências a serem adotadas. Ela é exercida mediante a elaboração de pareceres
prévios e individualizados, de caráter essencialmente técnico, acerca dos mais diversos
temas, a fim de subsidiar a tomada de decisões em diversos setores da administração
pública. Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas realizadas por autoridades
legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e
regulamentares.
Importante aqui destacar alguns aspectos sobre a Consultoria Jurídica. A Constituição
Federal incumbe à Advocacia Pública duas funções precípuas: a representação judicial e a
consultoria jurídica dos entes federados. Na esfera federal, esta tarefa cabe à Advocacia-
Geral da União (art. 131, CF); nos Estados e Distrito Federal, a incumbência é de
responsabilidade das respectivas Procuradorias (art. 132, CF). O advogado público, quando se
manifesta em um processo judicial, tem atuação necessariamente parcial, buscando o
convencimento do magistrado sobre o acerto da tese defendida pela Administração. Por
outro lado, na Função Consultiva, o advogado público deve ser imparcial, porque defende
apenas a correta aplicação da lei.
Via de regra, diz-se que o parecer jurídico não vincula o administrador público, porque
se trataria de mera opinião que poderia ou não ser adotada. Neste ponto, aliás, já se
manifestou o STF: "o parecer não é ato administrativo, sendo, quando muito, ato de
administração consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providências
administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa".
Em outro julgado o STF trouxe à tona a discussão acerca da Responsabilidade do
advogado público ao emitir o seu parecer. No precedente, os pareceres jurídicos foram
classificados conforme sua obrigatoriedade em relação à sua observância pelo
administrador e pela sua necessidade de constar no procedimento administrativo:
Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta
é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de
decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é
obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa
da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece
a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa
de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da
conclusão do parecer ou, então, não decidir.
A Função de Regulação, segundo Marçal Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella
di Pietro, "[...] consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos
sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar as
políticas de governo"(DI PIETRO, 2011, p. 55). Um pouco além, ele afirma que a regulação
se traduz tanto na função administrativa, como legislativa, jurisdicional e de controle; a
afirmação é aceitável desde que se tenha presente que as funções legislativa e jurisdicional
exercidas pela Administração Pública são típicas de outros Poderes de Estado, porém
atribuídas a entes administrativos dentro do sistema de freios e contrapesos. A atividade
normativa e a atividade judicante, no caso, têm que observar os limites constitucionais.
Assim, as normas baixadas colocam-se em nível hierárquico inferior às leis, e as decisões de
conflitos não fazem coisa julgada (a não ser no sentido de coisa julgada administrativa);
portanto, são funções atípicas da Administração Pública. Na realidade, a regulação envolve
uma parcela de cada uma das funções administrativas (polícia administrativa, intervenção e
fomento), como, aliás, decorre do próprio ensinamento de Marçal Justen Filho. Nessas
outras funções administrativas,
também estão presentes a função normativa e a função de controle.

A Função de Fomento, por outro lado, é a atividade de incentivo à iniciativa privada de
utilidade pública, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os
auxílios financeiros ou subvenções através dos orçamentos públicos, os financiamentos, os
favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benéficas ao
progresso material do país e as desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins
lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as
instituições beneficentes." (DI PIETRO, 55/56).
A Função de Controle nada mais é do que "[...] o poder de fiscalização e correção que a
Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os
aspectos da legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação" (DI
PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se vê, do controle administrativo.
Destaca-se ainda os conceitos de Regulação e Fiscalização (controle) elencados no art.
2º, II e III do Decreto 7.217 de 21/06/2010, que regulamenta a Lei 11.445/2007, que
estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e dá outras providências, senão
vejamos:
Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:
II - regulação: todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço
público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental,
direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação
e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos, para atingir os objetivos
do ar t . 27;
III - fiscalização: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou
avaliação, no sentido de garantir o cumprimento de normas e regulamentos editados
pelo poder público e a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público;
Ponto 3.b: Vícios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no Direito
Administrativo. Atos administrativos nulos, anuláveis e inexistentes.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr.
VÍCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. "No Direito

Administrativo, também, os vícios podem atingir os cinco elementos do ato,
caracterizando os vícios quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à
forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade." (DI PIETRO, 246). O vício de competência
ocorre quando o ato é praticado por agente sem atribuição. O vício de objeto ocorre quando
o objeto do ato é ilícito, impossível ou indeterminado. O vício de forma decorre da
inobservância da formalidade exigida para o ato. O vício de finalidade, também chamado
desvio de finalidade, ocorre quando o ato, em vez de buscar a satisfação de um interesse
público, é praticado com o fim de atender a um interesse particular. Por fim, o vício de
motivo ocorre quando: i) inexistir o motivo exigido para o ato; ii) o motivo
alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.
A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausência de
leis administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que
surgissem três diferentes posições quanto aos atos inválidos no direito Brasileiro,
vejamos:
a) Teoria Monista: entendem que o vício acarreta sempre a nulidade do ato. É a posição
de Hely Lopes Meirelles, Diógenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Sérgio Ferraz,
por exemplo.
b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis.
É a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, Cretella Júnior, Lucia Valle Figueiredo e
José dos Santos Carvalho Filho.
c) Teoria Tricotômica: Seabra Fagundes defende a divisão em nulos, anuláveis e
irregulares; ressalvando, todavia, que as duas primeiras espécies não correspondem às do
Código Civil, nem quanto aos tipos de vício nem quanto aos efeitos deles.
Todos negam relevância jurídica à espécie de atos inexistentes, indicando que, de
direito, equivalem aos atos nulos." (MELLO, 466/467)
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. "É
preciso esclarecer que se uma destas espécies for declarada, todos os efeitos da
invalidação se operam. A maior distinção destas modalidades de invalidação está nas suas
causas.
A Inexistência ocorre quando se está diante de condutas puramente criminosas, dando
ensejo à legítima defesa (resistência manu militari). Tais atos são imprescritíveis e não
podem ser convalidados nem convertidos. "consistem em comportamentos que
correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana,
ligados à sua personalidade ou dignidade intrínseca e, como tais, resguardados por
princípios gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico dos povos civilizados"
(MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorização para abrir casa de prostituição; determinação do
delegado para o policial espancar um preso; autorização do fisco aos seus agentes para
invadir a residência de devedores a fim de que os forcem a pagar suas dívidas etc.
A Nulidade, embora não corresponda a uma conduta criminosa, em razão de seus
efeitos, não pode ser convalidada. Entretanto, poderão os atos nulos, em certas situações,
ser convertidos. Eles são prescritíveis (05 anos) e não admitem resistência manu militari (só
admitem resistência por decisão judicial ou por conta e risco do administrado). Podem ser
invalidados de ofício pelo juiz, ou mediante provocação do Ministério Público. São nulos os
atos assim declarados por lei e os em que é impossível a convalidação sem a repetição do
vício.
A Anulabilidade consiste num vício que pode ser convalidado. Os atos anuláveis são
prescritíveis (05 anos) e convalidáveis. Não admitem, entretanto, resistência manu militari.
(CUNHA JR, 116). Só podem ser invalidados a requerimento dos interessados. São aqueles
assim declarados por lei e aqueles que podem ser convalidados sem repetição do vício
(incompetência e vício de forma).
Os atos restritivos devem ser invalidados ex tunc. Os atos ampliativos devem ser
invalidados ex nunc (MELLO, 2011, p. 484). Há entendimento de que a invalidação sempre
produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO, 2011, p. 149).
Ponto 3.c. Proteção jurídica da flora.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; Romeu Thomé.
Manual de Direito Ambiental - conforme o novo Código Florestal e a LC 140/2011.
Salvador: Editora JusPodivm, 2ª ed., 2012.
Legislação básica: Art. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o, todos da CF; Lei
12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resolução CONAMA 303/02 (APP);
Resolução CONAMA 302/02 (Reservatórios d'água artificiais).
Histórico da legislação protetiva da flora 7: "As raízes da legislação protetiva das

florestas no Brasil são muito anteriores à eclosão do chamado ambientalismo, cujo marco
inicial é considerado a realização da Conferência de Estocolmo, em 1972. Ao contrário do
que muitos supõem, a legislação ambiental brasileira não é fruto de adaptações de
modelos aplicados em outros países, nem mesmo da influência de interesses internacionais.
O Brasil dispõe de uma legislação protetora das florestas, de caráter nacional, desde 1934,
quando foi editado o Decreto nº 23.793, conhecido como "primeiro Código Florestal
brasileiro". A Constituição Republicana de 1934 também foi a primeira a considerar a
proteção da natureza como um princípio fundamental, tendo sido por ela atribuída à União
e aos Estados, a competência para, de forma concorrente, "proteger belezas naturais e
monumentos de valor histórico e artístico". Teve como objetivo principal regulamentar a
exploração madeireira no país. Já durante o regime autoritário, uma nova legislação foi
debatida pelo Poder Legislativo e sancionada pela Presidência da República: tratava-se
da Lei nº 4.771 de 15/09/1965, que instituía o "novo" Código Florestal. Dessa forma,
quando a denominada "questão ambiental" eclodiu nos anos 1970 e foram configurados a
problemática e os conflitos inerentes aos princípios do denominado "desenvolvimento
sustentável", a legislação
brasileira já contava com uma norma de proteção às florestas."
Competências constitucionais: No tocante à flora, as competências material e
legislativa são comuns entre todos os entes federativos.
Lei 12.651/12 - Introdução: o novo Código Florestal tem por objetivo a proteção das
florestas e demais formas de vegetação. "Em botânica, flora significa o conjunto de táxons
de plantas (geralmente, apenas as plantas verdes) características de uma região. Já as
florestas são caracterizadas como áreas com alta densidade de árvores, podendo ser de
formação natural ou artificial." (Thomé, p. 305). O art. 225 da CRFB reconhece as florestas
e demais formas de vegetação nativa como bens de interesse comum a todos os habitantes do
país, confirmando a sua transindividualidade e titularidade coletiva. A flora e, sobretudo as
florestas assumem funções ambientais altamente relevantes, como a manutenção da
diversidade genética (biodiversidade), a regeneração do solo (reciclagem de nutrientes), a
proteção de zonas situadas rio abaixo, a manutenção do ciclo hidrológico, o
amortecimento de flutuações climáticas, o armazenamento de carbono, além de serem
consideradas fator econômico essencial. Tem-se buscado
7
Trechos extraídos de uma das ADIs, subscrita por Sandra Cureau, PGR em exercício, impugnando dispositivos do CoFlo.
compatibilizar a utilização dos recursos florestais com a preservação do ecossistema

através de diversos instrumentos, sobressaindo-se, dentre eles, o manejo florestal
sustentado, que pressupõe a instituição e a efetiva adoção de uma série de mecanismos de
proteção do patrimônio ambiental. (Thomé, p. 302). "A criação de espaços territoriais
especialmente protegidos é prevista no texto constitucional como um dos deveres do poder
público para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, articulando-se tal dever aos demais deveres fundamentais
atribuídos ao Estado Brasileiro no art. 225, § 1º", consagrando a CF/88 "dever
constitucional geral de não degradação" (ADI).
Princípios: a Lei 12.651/2012 elenca em seu art. 1º-A, p.u., I a VIII, uma série de
diretrizes a serem observadas na implementação da proteção ambiental, valendo
destacar os princípios do desenvolvimento sustentável e da equidade intergeracional.
Cadastro Ambiental Rural (CAR) (arts. 29 e 30): inovação do CoFlo. Criado no
âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, trata-se de
registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com
a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais,
compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e
econômico e combate ao desmatamento. A inscrição deve ser feita, preferencialmente, pelo
órgão municipal ou ambiental, a ser requerida no prazo de 1 ano contado da sua
implantação, prorrogável, uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder
Executivo. O CAR não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de
propriedade ou posse, tampouco elimina outros cadastramentos necessários. Reserva legal já
averbada na matrícula do imóvel registrada em cartório com seu perímetro e localização
dispensa a inscrição no CAR. O CAR contém: i) identificação do proprietário/possuidor;
ii) comprovação da posse ou propriedade (títuto); iii) situação ambiental (plantas, memorial
descritivo, coordenadas, APPs, etc.), sendo dispensada no caso de imóvel menor que 4
módulos fiscais ("MF").
Área de Preservação Permanente ("APP"). É toda "área protegida, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e
flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas" (art. 3º, II). A
vegetação localizada em APP deve ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou
ocupante (obrigação propter rem). Natureza jurídica: vegetação de preservação
permanente. STF (RE 100.717-6) já reconheceu como sendo uma limitação administrativa
de caráter geral ao direito de propriedade. São destinadas exclusivamente à proteção de suas
funções ecológicas e são caracterizadas pela intocabilidade e vedação de uso econômico
direto. Criação de APP: imposição legal (arts. 4º e 5º - faixas marginais de qualquer curso
d'água (ou somente natural perene e intermitente), entorno de lagos e lagoas, de reservatórios
d'águas artificiais, das nascentes e olhos d'água perenes, em veredas, em encostas com
declividade superior a 45º, restingas, manguezais, em altitude superior a 1.800m, qualquer
que seja a vegetação, etc.) e por declaração do Poder Executivo (art. 6º - em áreas
declaradas de interesse social, com finalidade específica - v.g., conter a erosão do solo e
proteger restingas). Áreas de uso restrito: a) apicuns e salgados (arts. 3º, XIV e XV; 11-A -
em carcinicultura e salinas); b) pantanal e planície pantaneira (art. 10 - é permitida a
exploração ecologicamente sustentável); c) áreas de inclinação entre 25º e 45º (art. 11 -
manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris). Outras
restrições: O poder público ainda poderá (art. 70): a) proibir ou limitar o corte das
espécies da flora raras, endêmicas, em perigo ou ameaçadas de extinção; b) declarar
qualquer árvore imune de
corte. APP e área urbana: áreas no entorno a) dos lagos e lagoas naturais (mínimo de 30m
- art. 4º, II, b); b) reservatório d'água artificial (15m a 30m - art. 5º); c) curso d'água para
fins de regularização fundiária em área urbana consolidada (15m cada lado - art. 65, § 2º); d)
área tombada como patrimônio histórico e cultural, a APP pode ser redefinida para atender
aos parâmetros do ato do tombamento (art. 65, § 3º). Recuperação de APP em área
urbana consolidada: arts. 64 e 65 reportam à Lei 11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e
disciplinam a regularização fundiária de interesse social e interesse específico dos
assentamentos em APP urbana consolidada. Conama e APP: STJ: "Pelo exame da
legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que possui o Conama
autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio ambiente e dos
recursos naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas
de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso regulamentar." (REsp
994.881/SC, DJe 09/09/2009). Desapropriação: as áreas de APP devem entrar no cômputo
do valor indenizatório da desapropriação. Para o STJ não são devidos juros compensatórios
referentes às APPs (EREsp 12214/SP). No caso de matas ciliares de rios navegáveis, também
APPs, o STJ entende que são bens públicos dominiais, na forma do art. 11 do Código de
Águas, não ensejando indenização (REsp 670.076 e Súmula 479/STF).
Reserva legal: a) Delimitação (arts. 12 a 16): É toda "área localizada no interior de
uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de
assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural,
auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a
conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora
nativa" (art. 3º, III); Dupla função: em propriedade ou posse rural, com a função de
assegurar o uso econômico sustentável dos recursos naturais e de auxiliar a conservação e
a reabilitação ambiental (art. 3º, III). Admite manejo sustentável, diferentemente da APP:
trata-se de floresta de exploração limitada: administração da vegetação natural para a
obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentaç 3ão do ecossistema (art. 3º, VII). O manejo
pode ser para consumo próprio (até 20m /ano - dispensa autorização, exige prévia
declaração fundamentada do volume explorado - arts. 17, 23, 66 § 4º e 20) ou comercial (art.
22 - exige autorização, não pode descaracterizar a cobertura vegetal nem prejudicar a
conservação das nativas ou diversidade de espécie, devendo favorecer a regeneração das
nativas), sendo livre a coleta de produtos florestais não madeireiros, tais como frutos,
cipós, folhas e sementes (art. 21). Natureza jurídica: pode ser "caracterizada como
limitação ao direito de propriedade, calcada na função socioambiental prevista
constitucionalmente" (Thomé, p. 322). Deve ser cadastrada pelo proprietário ou possuidor
e conservada pelo proprietário, possuidor ou ocupante. No fracionamento do imóvel rural,
inclusive para fins de reforma agrária, será considerada a área antes do fracionamento. Ou
seja, é proibido o fracionamento para forçar regime diferenciado da pequena propriedade. A
RL é obrigação propter rem (art. 12, §2º). A competência é do órgão ambiental estadual ou
instituição por ele habilitada (art. 14, § 1º). Sua localização considerará (critério prioritários):
i) o plano de bacia hidrográfica; ii) o Zoneamento Ecológico-Econômico; iii) a formação de
corredores ecológicos com outra RL, com APP, com UC ou com outra área legalmente
protegida; iv) as áreas de maior importância para a conservação da biodiversidade; e v) as
áreas de maior fragilidade ambiental (art. 14, I a V). Percentuais mínimos em relação à
área do imóvel (art. 12): a) Amazônia legal: 80%, no imóvel em florestas; 35%, no imóvel
em cerrado; 20% no imóvel em campos gerais. Nas demais regiões do país, 20%.
Formalização: RL submete-se à aprovação somente após inclusão do imóvel no CAR (art.
14, § 1º, c/c art.
29). Dispensada a averbação no CRI. Protocolada a documentação exigida, ao proprietário

ou possuidor não poderá ser imputada sanção administrativa por qualquer órgão ambiental,
em razão da não formalização da RL (art. 14, § 2º). É obrigatória a suspensão imediata das
atividades em área de Reserva Legal desmatada irregularmente após 22.7.08 (art. 17 § 3º).
Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado nas
áreas não consolidadas, a recomposição da RL em até 2 anos contados do CoFlo, devendo ser
concluído nos prazo do art. 59/PRA (Programas de Regularização Ambiental). Suspensa
autuações por falta de RL em área consolidada até que se esgote o prazo para o termo de
adesão ao PRA (art. 59, §§ 4º e 5º). RL em condomínio (ou coletiva) (art. 16): a) se usada
em outro imóvel, as APPS do imóvel que se beneficiar (original) podem ser descontadas; b)
em benefício de imóveis de único ou diversos proprietários; c) mesmo bioma; d) todos
inscritos no CAR; e) se imóveis de Estados diferentes, RL em áreas prioritárias da União e
Estados (art. 66, § 6º, II e III). Aproveitamento de APPs como RL: APPs podem ser
aproveitadas como RL objetivando sua preservação, desde que (art. 15): a) o imóvel seja
incluído no CAR; b) esse benefício não implique a conversão de novas áreas para o uso
alternativo do solo; c) APP conservada ou em recuperação (admitindo áreas não vegetadas).
Se a soma da cobertura vegetal com a APP em recuperação ou vegetada excedera o percentual
da RL, o excedente pode ser transformado em servidão ambiental (art. 9º da Lei 6.938/81)
ou CRA (art. 44, II). Se pequena propriedade ou posse, poderá ser instituída CRA da
vegetação que integra a própria RL (art. 44, §4º). RL - dispensa da obrigação: a)
empreendimentos de abastecimento público de água e tratamento de esgoto (art. 12, §6º); b)
concessão, permissão ou aturoização para exploração de potencial de energia elétrica (art.
12, §7º); c) implantação e ampliação de capacidade de rodovias e ferrovias (art. 12, §8º). RL
- Regularização da área consolidada (art. 66): se não houver ocupação em APP, pode-se
regualizar RL em área consolidada, nos termos do art. 66, sem o PRA, sendo obrigação
propter rem (§ 1º). O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22.7.08 área
de RL em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação,
independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada ou
conjuntamente: a) recompor a RL, a ser concluída de acordo com os critérios do órgão
ambiental competente, em até 20 anos, abrangendo, a cada 2 anos, no mínimo 1/10 da área
total necessária à sua complementação. Poderá ser feita mediante o plantio intercalado de
espécies nativas com exóticas ou frutíferas (§ 3º). Ensejará ao proprietário o direito à
exploração econômica; b) permitir a regeneração natural da vegetação na RL; c) compensar
a RL, precedida pela inscrição no CAR, mediante: i) aquisição de CRA; ii) arrendamento
de área sob regime de servidão ambiental ou RL; iii) doação ao poder público de área
localizada no interior de UC de domínio público pendente de regularização fundiária; iv)
cadastramento de outra área equivalente e excedente à RL em outro imóvel, desde que
localizada no mesmo bioma. Essas medidas de compensação não poderão ser utilizadas
como forma de viabilizar a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo. RL -
pequenas propriedades rurais - anistia: Nos imóveis rurais que detinham, em 22.7.08,
área de até 4MF e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores
ao previsto no art. 12 (80%, 35% e 20%), a RL será constituída com a área ocupada com a
vegetação nativa existente em 22.7.08, vedadas novas conversões para uso alternativo do
solo. Características: i) viabiliza a ocupação de areas consolidadas, mesmo que não
atendendo ao % de RL; ii) desnecessária a adoção de quaisquer das alternativas do art. 66
(recomposição, compensação, regeneração natural); iii) RL só incide sobre a cobertura
vegetal que havia em 22.7.08. Se não havia não há obrigação de recompor RL; iv) pequena
propriedade pode computar árvores frutíferas, ornamentais ou
industriais (art. 54). RL - intertemporalidade - regularização de área consolidada: Os

proprietários ou possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação
nativa respeitando os percentuais de RL previstos pela legislação em vigor à época em que
ocorreu a supressão são dispensados de promover a recomposição, compensação ou
regeneração para os percentuais exigidos nesta Lei (art. 68). Os proprietários ou
possuidores de imóveis rurais poderão provar essas situações consolidadas por documentos
tais como a descrição de fatos históricos de ocupação da região, registros de
comercialização, dados agropecuários da atividade, contratos e documentos bancários
relativos à produção, e por todos os outros meios de prova em direito admitidos (§ 1º). Os
proprietários ou possuidores de imóveis rurais, na Amazônia Legal, e seus herdeiros
necessários que possuam índice de RL maior que 50% de cobertura florestal e não
realizaram a supressão da vegetação nos percentuais previstos pela legislação em vigor à
época poderão utilizar a área excedente de Reserva Legal também para fins de constituição
de servidão ambiental, CRA e outros instrumentos congêneres previstos no CoFlo (§ 2º).
RL no perímetro urbano: Inserção do imóvel rural em perímetro urbano. Definido em lei
municipal, não desobriga o proprietário ou posseiro da manutenção da RL, que só será
extinta concomitantemente ao registro do parcelamento do solo, consoante diretrizes do
PDU (art. 19). b) Regime de proteção (arts. 17 a 24); c) Necessidade de informar para
autorização de supressão de vegetação (art. 26, § 4º, II); d) Necessidade de informar no
Cadastro Rural (art. 29, § 1º, c/c art. 31); e) Exigência de Plano de Manejo Florestal
Sustentável (art. 32, II); f) Pode gerar instrumentos econômicos como incentivo fiscal ou
pagamento por serviço ambiental (art. 41); g) Relação com a Cota de Reserva Ambiental
(art. 44); h) em
ARC (art. 66 a 68); i) Relação com a servidão ambiental (art. 79):
Intervenção ou supressão em APPs e RL. Exceções: a) a intervenção ou a supressão
de vegetação nativa em APP somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas no CoFlo (art. 8º); b) supressão de
vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada
em caso de utilidade pública (art. 8º, § 1º); c) dispensa a autorização do órgão ambiental
competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e
obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas
urbanas (art. 8º, § 3º); d) veda o direito à regularização de futuras intervenções ou supressões
de vegetação nativa, além das previstas no CoFlo (art. 8º, § 4º); e) não há APP no entorno
dos reservatórios d'água artificiais que não decorrem de barramento ou represamento de
cursos d'água (§ 1º, art. 4º); f) não há APP no entorno das acumulações naturais ou artificiais
de água com superfície inferior a 1 ha (§ 4º, art. 4º); g) permitido o plantio de culturas
temporárias e sazonais de vazante de rios ou lagos em pequena propriedade ou posse rural
familiar, nas condições que especifica (§ 5º, art. 4º); h) permitida, em imóveis rurais com
até 15 módulos fiscais ("MF"), a aquicultura em margem de curso d'água natural e entorno de
lagos e lagoas naturais (§ 6º, art. 4º), atendidas as condições legais; i) permitida
supressão/intervenção em restinga fixadora de duna ou estabilizadora de mangue e
supressão em manguezal se, em qualquer dos casos, a função ecológica do manguezal estiver
comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em
projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas
ocupadas por população de baixa renda. (§ 2º, art. 8º); j) permitida a ocupação de APP
para regularização fundiária de interesse social e de interesse específico, ambos em área
urbana consolidada (arts. 64 e 65); k) livre acesso de pessoas e animais em APP para
obtenção de água e atividade de baixo impacto ambiental (art. 9º). Utilidade pública: as
hipóteses de supressão ou restrição de APPs em razão de utilidade pública estão
previstas no art. 3º, VIII (ex. atividades de segurança nacional e proteção sanitária e
atividades e obras de defesa civil); Interesse social: as hipóteses de supressão ou restrição
de APPs em razão de interesse social art. 3º, IX (ex. atividades imprescindíveis à proteção da
integridade da vegetação nativa e a regularização fundiária de assentamentos ocupados
por população de baixa renda); Atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:
hipóteses previstas no art. 3º, X (ex. implantação de trilhas para o desenvolvimento do
ecoturismo e exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e familiar).
Área rural consolidada ("ARC"): área de imóvel rural com ocupação antrópica
preexistente a 22.7.08, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris,
admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio (art. 3º, IV). Anistia para ARC:
O art. 61-A autoriza a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de
turismo rural em ARC, sendo necessária a recomposição nos seguintes termos: a) as regras
do 61-A consideram a área dos imóveis em 22.7.09, portanto desconsidera fracionamento e
unificações posteriores; b) recomposição não se aplica às residências e infraestrutura da
atividade, que podem permanecer (§ 12); c) atividades em APPs situadas em UC de
proteção integral já criada não podem ser consideradas como consolidadas, salvo previsão
em contrário em plano de manejo (§ 16); d) Para imóveis rurais com áreas consolidadas em
APP: 1) ao longo de cursos d'água naturais, obrigatória a recomposição de no mínimo 5m e
no máximo 100m a depender da quantidade de módulos fiscais; 2) no entorno de nascentes
e olhos d'água perenes deve recompor no mínimo 15m (§5º); 3) Lagos e lagoas naturais: mín.
5m e max. 30 m (§6º); 4) Veredas: mín. 30m e max. 50 m (§7º). Em ARC em encosta, borda
de tabuleiro ou chapada, topos de morros, montes, montanhas e serras e em altitudes
superiores a 1800m será admitida a manutenção de atividades florestais, culturas de
espécies lenhosas, perenes ou de ciclo longo, bem como da infraestrutura física associada ao
desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris, vedada a conversão de novas áreas para
uso alternativo do solo (art. 63). Anistias: Posição do MP: anistias contrariam a) princípio
da proibição do retrocesso; b) princípio da prevalência dos direitos humanos e da cooperação
entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, II e IX, da CRFB); c) direitos
adquiridos da sociedade ao patamar mínimo de preservação dos processos ecológicos
essenciais à integridade de seus atributos (art. 225, § 1º, I e III, CRFB); d) eficácia negativa
das normas constitucionais - o CoFlo dá direcionamento contrário a um direito fundamental
protegido por cláusula pétrea.
Pequena propriedade ou posso rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho
pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e
projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3º da Lei no 11.326/2006 -
Política Nacional de Agricultura Familiar, (art. 3º, V). Regras diferenciadas (arts. 52 a 58):
a) atividades de interesse social ou de baixo impacto ambiental (art. 3º, IX, "b" e X, "e" e
"j"); b) admite culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto (art. 4º, § 5º); c)
manejo florestal simplificado (art. 31, § 6º); d) adequação de atividade em APP: basta
declaração e Cadastro Ambiental Rural (CAR) para a atividade eventual e de baixo impacto
(art. 52); e) margem gradativa de curso d'água em área consolidada (art. 61-A, limitado pelo
art. 61-B); f) reserva legal: procedimento simplificado para registro no CAR e gratuito (art.
53), computando árvores frutíferas, ornamentais ou industriais em áreas consolidadas (art.
54); g) limites de recomposição: art. 61-B, I e II. Esse tratamento diferenciado é
estendido às: i) propriedades ou posse rural com até 4 MF que desenvolvam atividades
agrossilvipastoris; ii) terras indígenas demarcadas; iii) demais áreas tituladas de povos e
comunidades tradicionais que façam uso coletivo do
seu território (art. 3º, p.u).

Proibição do uso de fogo e do controle dos incêndios (art. 38 a 40): regra: proibição.
Exceção: i) queima controlada autorizada, inclusive em UC de acordo com o plano de
manejo; ii) pesquisa científica; iii) prevenção e combate a incêndio; iv) agricultura de
subsistência. A responsabilização exige comprovação do nexo causal (ação do
proprietário/preposto e o dano). É necessária a elaboração, atualização e implantação de
planos de contingência para o combate aos incêndios florestais em áreas públicas ou
privadas, com vegetação nativa ou plantios florestais, deverão elaborar, atualizar e
implantar, a ser elaborado pelos órgãos do Sisnama ou particulares encarregados da gestão
florestal.
Comércio e exportação de plantas vivas e outros produtos oriundos da flora nativa
(art. 37): dependerão, respectivamente, de licença dos órgãos estadual e federal
competente do Sisnama e de registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades
Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17 da
Lei 6.938/1981.
Programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação (arts. 41 a 50): a ser
instituído pelo Poder Executivo Federal, abrangendo as seguintes linhas de ação: i)
pagamento ou incentivo a serviços ambientais (art. 41, I - ex. de serviços: programas de
carbono, manutenção de APP, RL ou áreas de uso restrito, regulação do clima, etc.). O
incentivo prioritário para agricultor familiar (§ 7º) e esse programa deve integrar os sistemas
em âmbito nacional e estadual; ii) compensação pela conservação ambiental através, p.ex.,
dos seguintes instrumentos (art. 41, II): crédito agrícola, seguro agrícola, créditos tributários
(ITR); iii) incentivos para ações de recuperação, conservação e uso sustentável de
florestas (art. 41, III - ex.: programas de fomento à comercialização e pesquisa).
Cota de Reserva Ambiental ("CRA") (arts. 44 a 50): mecanismo instituído pelo
CoFlo para viabilizar a compensação ambiental em áreas de vegetação nativa inferior ao
mínimo legal. A CRA é "um título nominativo representativo de área com vegetação nativa,
existente ou em processo de recuperação, sob regime de servidão ambiental, de RPPN, de
RL instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais estabelecidos
em lei, ou existente em propriedade rural localizada no interior de UC de domínio público
que ainda não tenha sido desapropriada. Tais cotas poderão ser negociadas com
proprietários cujas terras apresentem percentual de vegetação nativa inferior ao mínimo
exigido em lei" (Thomé, p. 348). Para requerer a CRA, o imóvel deve estar incluído no
CAR, devendo ser apresentados os documentos elencados no §1º do art. 45. 1 CRA = 1ha. A
CRA deve ser averbada em cartório e inserida em registros específicos. Pode ser
transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica de direito público
ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente e só produz
efeito uma vez registrado o termo em sistema único de controle. A CRA só pode ser utilizada
para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado no mesmo bioma da área à qual o
título está vinculado. A competência para aprovação é do Ibama, podendo ser delegada ao
Estado. O proprietário do imóvel é o responsável pela manutenção da vegetação. O
cancelamento poderá ser feito por requerimento do proprietário rural, pelo término do
prazo da servidão ambiental e por decisão do órgão competente (art. 50).
Programa de Regularização Ambiental ("PRA") Federal: (arts. 59 e 60): a)
Finalidade: regularizar atividade produtiva em descompasso com o antigo Código
Florestal; b) Destinatários: possuidores e proprietários rurais com edificações,
benfeitorias ou atividades agrossilvopastoris consolidadas (ocupação até 22.7.09),

incluindo o pousio, ecoturismo e turismo rural em áreas rurais (art. 61-A); c) Prazo para
regulamentação: do PRA pela União e Estados: 1 anos após a publicação do CoFlo,
prorrogável por 1 vez. d) Prazo para adesão: 1 ano após a regulamentação, prorrogável 1
vez, se já houver CAR implantado. Os Estados convocarão os interessados
(proprietários/possuidores) para firmar termo de compromisso. e) Termo de compromisso -
efeitos: i) a assinatura do TC suspende as sanções e a punibilidade por crimes definidos nos
arts. 38, 39 e 48 da Lei 9.605/98 enquanto o TC estiver sendo cumprido; ii) impede novas
autuações por infrações cometidas antes de 22.7.09 em APP, RL e uso restrito; iii) o
cumprimento do TC implica na regularização do uso e, se houver multa já aplicada, esta
será convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente, extinguindo a punibilidade. Da publicação do CoFlo até findo o prazo de adesão,
é autorizada a continuidade das atividades desenvolvidas (agrossilvipastoris, de ecoturismo
e de turismo rural) nas áreas de que trata o caput do art. 61-A, as quais deverão ser
informadas no CAR para fins de
monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de conservação do solo e da água.
Exploração florestal, transporte e DOF: vide ponto 19.c.
Servidão ambiental: art. 79 altera o art. 9º da Lei 6.938/81, incluindo artigos 9º-A, 9º-
B e 9º-C. O proprietário ou possuidor de imóvel pode, por instrumento público ou
particular ou por termo administrativo, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de parte
dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo
servidão ambiental. Prazo: mínimo de 15 anos. Forma e formalização: requisitos mínimos
previstos no § 1º do art. 9-A da Lei 6.938/81, a ser averbado no CRI (§4º, art. 9-A), sendo
vedada a alteração da destinação da área no prazo da servidão (§6º). Poderá ser onerosa ou
gratuita, temporária ou perpétua (art. 9-b) e a servidão ambiental perpétua equivale, para fins
creditícios, tributários e de acesso aos recursos de fundos públicos, à RPPN. Regime de
proteção mínimo equivalente à RL, não se aplicando às áreas mínimas de APP e RL (§§3º e
4º, art. 9-A). Cessão, alienação e transferência: o instrumento deve ser averbado na
matrícula do imóvel, devendo conter os requisitos mínimos elencados no §1º do art. 9-C. O
§2º e o §3º estipula os deveres mínimos do proprietário do imóvel serviente e do detentor
da servidão ambiental, respectivamente.
Quilombolas: remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações
extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço
próprio dos moradores são consideradas atividades eventuais ou de baixo impacto
ambiental (art. 3º, X, e).
Questão da prova oral:
4. Fale sobre a competência para instituir florestas. (Petruska Canal Freitas)
Segundo a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação - FAO,
floresta é uma "área medindo mais de 0,5 hectare com árvores maiores que 5 m de altura e
cobertura de copa superior a 10%, ou árvores capazes de alcançar estes parâmetros in
situ. Isso não inclui terra que está predominantemente sob uso agrícola ou urbano."
(Termos e definições, utilizados na Avaliação Global dos Recursos
Florestais -FRA- http://www.florestal.gov.br/snif/recursos-florestais/definicao-
de-floresta)
Em resumo, pode-se concluir que a competência para instituir florestas abrange o Poder
Público, por meio do Legislativo ou Executivo, de todas as esferas da Federação,
através da criação de áreas especiais protegidas, de áreas de preservação permanente e de

unidades de conservação, e abrange também o particular, através da criação da reserva legal
e da servidão ambiental.
ADIs: Pela relevância e pertinência da notícia, transcrevo-a na íntegra:
Procuradoria Geral da República encaminhou a 8o STF três ADIs que consideram

inconstitucionais diversos dispositivos da nova lei
A Procuradoria Geral da República (PGR) encaminhou ao Supremo Tribunal Federal
(STF), nesta segunda-feira, 21 de janeiro, três ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs)
que questionam dispositivos da Lei 12.651/2012, o novo Código Florestal. As ações
consideram inconstitucional a forma como o novo código trata as áreas de preservação
permanentes, a redução da reserva legal, além da anistia para a degradação ambiental (veja
quadro abaixo).
Nas ADIs, a PGR solicita, como medida cautelar, a suspensão dos dispositivos
questionados até o julgamento final das ações, a aplicação do rito abreviado no
julgamento diante da relevância da matéria, além da realização de diligências instrutórias.
Para a procuradora-geral da República em exercício, Sandra Cureau, responsável pela
elaboração das ações, há clara inconstitucionalidade e retrocesso nos dispositivos
questionados ao reduzir e extinguir áreas antes consideradas protegidas por legislações
anteriores. "A criação de espaços territoriais especialmente protegidos decorre do dever de
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais, de forma que essa deve ser uma das
finalidades da instituição desses espaços", descreve Sandra Cureau, em uma das ações.
O novo Código Florestal fragiliza, por exemplo, as áreas de preservação permanente
(ADI 4901), criadas para preservar a diversidade e integridade do meio ambiente
brasileiro. Segundo estudos técnicos, de uma forma geral, as normas questionadas
estabelecem um padrão de proteção inferior ao existente anteriormente.
Além disso, a PGR também questiona a anistia (ADI 4902) daqueles que degradaram
áreas preservadas até 22 de julho de 2008. O novo código exclui o dever de pagar multas e
impede a aplicação de eventuais sanções penais. "Se a própria Constituição estatui de forma
explícita a responsabilização penal e administrativa, além da obrigação de reparar danos, não
se pode admitir que o legislador infraconstitucional exclua tal princípio, sob pena de grave
ofensa à Lei Maior", esclareceu Sandra Cureau.
Há ainda o questionamento da redução da área de reserva legal (ADI 4903), também
possibilitada pela nova lei. O novo Código Florestal autoriza, por exemplo, a computar as
áreas de preservação permanente como reserva legal. No entanto, essas áreas têm funções
ecossistêmicas diferentes, mas, juntas, ajudam a conferir sustentabilidade às propriedades
rurais.
Área de Proteção Permanente (APP) x Reserva Legal:
- Área de Proteção Permanente: protegem áreas mais frágeis ou estratégicas, como
aquelas com maior risco de erosão de solo ou que servem para recarga de aquífero. Não
podem ter manejo.
- Reserva Legal: são áreas complementares que devem coexistir nas paisagens para
assegurar sua sustentabilidade biológica e ecológica em longo prazo. Podem ser
8
http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_constitucional/pgr-questiona-novo-codigo-florestal
manejadas pelos proprietários para extrair madeiras, essências, flores, frutos e mel, desde
que as atividades não comprometam a sobrevivência das espécies nativas.
Dispositivos inconstitucionais:
- Artigo 3º, XIX: não garante o nível máximo de proteção ambiental para faixas
marginais de leitos de rio;
- Artigo 3º, parágrafo único: equipara tratamento dado à agricultura familiar e pequenas
propriedades àquele dirigido às propriedades com até quatro módulos fiscais;
- Artigo 3º, VIII e IX; artigo 4º parágrafos 6º e 8º: permite intervenção ou retirada de
vegetação nativa em área de preservação permanente; não prevê que intervenção em área de
preservação permanente por interesse social ou utilidade pública seja condicionada à
inexistência de alternativa técnica; permite intervenção em área de preservação permanente
para instalação de aterros sanitários; permite uso de áreas de preservação permanente às
margens de rios e no entorno de lagos e lagoas naturais para
implantação de atividades de aquicultura;
- Artigo 8º, parágrafo 2º: permite intervenção em mangues e restingas para
implementação de projetos habitacionais;
- Artigo 4º, parágrafo 5º: permite o uso agrícola de várzeas;
- Artigo 4º, IV: exclusão da proteção das nascentes e dos olhos d´água intermitentes;
- Artigo 4º, parágrafo 1º e 4º: extingue as áreas de preservação permanente no entorno
de reservatórios artificiais que não decorram de barramento; extingue as áreas de
preservação permanente no entorno de reservatórios naturais ou artificiais com
superfície de até 1 hectare;
- Artigo 4º, III: equipara áreas de preservação permanente a reservatórios artificiais
localizados em áreas urbanas ou rurais e não estipula metragem mínima a ser observada;
- Artigo 5º: reduz largura mínima das áreas de preservação permanente no entorno de
reservatórios d'água artificiais;
- Artigo 7º, parágrafo 3º: permissão de novos desmatamentos sem que haja recuperação
dos já realizados irregularmente;
- Artigo 11: permite manejo florestal sustentável e exercício de atividades
agrossilvipastoris em áreas com inclinação entre 25º e 45º;
- Artigo 12, parágrafos 4º, 5º, 6º, 7º e 8º: redução da reserva legal em virtude da
existência de terras indígenas e unidades de conservação no território municipal; dispensa
de constituição de reserva legal por empreendimentos de abastecimento público de água e
tratamento de esgoto, bem como por detentores de concessão, permissão ou autorização
para explorar energia elétrica e nas áreas adquiridas ou
desapropriadas para implantação e ampliação da capacidade de ferrovias e rodovias;
- Artigo 13, parágrafo 1º: permissão de instituição de servidão ambiental;
- Artigo 15: autorização para cômputo de áreas de preservação permanente no
percentual de reserva legal;
- Artigo 17, parágrafo 7º: permite a continuidade de exploração econômica de atividade
instalada ilicitamente e exime, injustificadamente, o degradador do dever de reparação
do dano ambiental;
- Artigo 28: necessidade de conferir interpretação conforme Constituição;
- Artigo 48, parágrafo 2º e artigo 66, parágrafos 5º e 6º, II, III e IV: compensação da reserva
legal sem que haja identidade ecológica entre as áreas, e da compensação por arrendamento
ou pela doação de área localizada no interior de unidade de conservação a
órgão do poder público;
- Artigo 59, parágrafos 4º e 5º: estabelecimento de imunidade à fiscalização e anistia de
multas;
- Artigos 61-A, 61-B, 61-C e 63: permitem a consolidação de danos ambientais
decorrentes de infrações à legislação de proteção às áreas de preservação permanentes,
praticados até 22 de julho de 2008;
- Artigo 66, parágrafo 3º: permissão do plantio de espécies exóticas para recomposição
da reserva legal;
- Artigo 67: concede uma completa desoneração do dever de restaurar as áreas de
reserva legal, premiando injustificadamente aqueles que realizaram desmatamentos
ilegais;
- Artigo 68: prevê a consolidação das áreas que foram desmatadas antes das
modificações dos percentuais de reserva legal;
- Artigo 78: prevê que, mesmo após a injustificada moratória de cinco anos, bastará
estar inscrito no Cadastro Ambiental Rural para ter livre acesso ao crédito agrícola.
ITE M 4
Ponto 4.a. Princípios de Direito Ambiental.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR. Caderno pessoal. THOMÉ,
Romeu. Manual de Direito Ambiental. Ed. JusPODIVM, 2011; AMADO, Frederico
Augusto di Trindade. Direito Ambiental esquematizado. Ed. Método, 2011.
Legislação básica: art. 225 da Constituição.
A Constituição de 1988 agasalhou princípios que registram a especial preocupação com a

temática da proteção ambiental. Em vários momentos, a Constituição Federal refere-se a
princípios e normas-princípio de conteúdo ambientalista, instituindo uma ordem
constitucional ambiental.
1. Princípio da Prevenção. Vem previsto implicitamente no art. 225, da CF. Traz a
ideia que se há base cientifica para prever os danos ambientais decorrentes de determinada
atividade lesiva ao meio ambiente, deve-se impor ao empreendedor condicionantes no
licenciamento ambiental para mitigar ou elidir os prejuízos. Trabalha com risco certo,
conhecido ou concreto. Por prevenção ambiental temos que é o ato, ação, disposição,
conduta, que busca evitar que determinado e conhecido mal, dano, lesão ou intempérie, de
origem humana, venha a agir sobre o Meio Ambiente, tornando- o, fragmentadamente ou em
um todo regional ou total, de menor qualidade, reduzindo- se seu equilíbrio ecológico, e
consequentemente a boa qualidade de vida tanto dos viventes atuais como daquelas pessoas
que ainda estão por vir, em futuras gerações, possibilitando a perpetuação da espécie humana
na Terra.
2. Princípio da Precaução. Previsto expressamente na Declaração do Rio (ECO 92). Se

determinado empreendimento puder causar danos ambientais sérios ou irreversíveis,
contudo inexiste certeza cientifica quanto aos efetivos dos danos e sua extensão, mas há base
científica razoável fundada em juízo de probabilidade não remoto da sua potencial
ocorrência, o empreendedor deverá ser compelido a adotar medidas de precaução para elidir
ou reduzir os riscos ambientais para a população. Este princípio se volta ao risco incerto,
desconhecido ou abstrato, incidindo a máxima in dubio pro natura ou salute, pois, quando
houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não
deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis
para precaver a degradação ambiental. Com observância nesse princípio admite-se a
inversão do ônus da prova em processos ambientais. Nesse sentido: 5. O princípio da
precaução, aplicável à hipótese, pressupõe a inversão do
ônus probatório, transferindo para a concessionária o encargo de provar que sua
conduta não ensejou riscos para o meio ambiente e, por consequência, aos
pescadores da região. (...)7. A inversão do ônus da prova, prevista no art. 6º, VIII,
do Código de Defesa do Consumidor, contém comando normativo estritamente
processual, o que a põe sob o campo de aplicação do art. 117 do mesmo estatuto,
fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação Civil Pública, e não só
nas relações de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009). (...). (REsp 883.656/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010, DJe 28/02/2012).
3. Princípio do desenvolvimento sustentável. Prega que haja um desenvolvimento
econômico que observe a capacidade máxima de suporte dos ecossistemas, pois as
presentes gerações deverão consumir as parcelas necessárias dos recursos naturais sem
privar as futuras gerações das suas porções. Numa visão ecointegradora, trata-se de
estabelecer um liame entre o direito ao desenvolvimento, em todas as suas dimensões
(humana, física, econômica, política, cultural, social), e o direito a um ambiente sadio,
edificando condições para que a humanidade possa projetar o seu amanhã. A Constituição
Federal alberga esse princípio, no artigo 170, caput, e inciso VI, e artigo 225, caput. E
muito antes do Texto Constitucional, a Lei n. 6.938/1981, que adotou a Política Nacional do
Meio Ambiente, já elencava entre os objetivos do PNMA a compatibilização do
desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e
do equilíbrio ecológico (artigo 4º, I). A Declaração de Estocolmo já acentuava, também, no
Princípio 4, que os Estados, ao planejarem o desenvolvimento econômico, devem atribuir
atenção especial à conservação da natureza, evitando-se, ao mesmo tempo, o risco de
esgotamento dos recursos naturais (Princípio 5). O desenvolvimento sustentável traz em si o
reconhecimento de que os recursos naturais não são inesgotáveis. Ao mesmo tempo,
expressa a compreensão de que não pode haver desenvolvimento pleno se os caminhos
trilhados para sua consecução desprezarem um sistema de exploração racional e
equilibrada do meio ambiente. E mais: desenvolvimento sustentável implica
necessariamente melhoria da qualidade de vida dos povos que habitam o planeta, impondo-
se, nesse sentido, a redução das desigualdades socioeconômicas. A diversidade de
concepções sobre a sustentabilidade pode ser resumida através de três distintas
configurações/correntes trazidas por Renn: a) antropocentrismo utilitarista: considera a
natureza como principal fonte de recurso para atender as necessidades do ser humano.
Predominante desde a Revolução Industrial até meados de 1950; b) antropocentrismo
protecionista: tem a natureza como um bem coletivo essencial que deve ser preservado
como garantia de sobrevivência e bem-estar do homem. Impõe-se, por conseguinte,
equilíbrio entre as atividades humanas e os processos ecológicos essenciais. Atual
corrente; c)
ecocentrica: entende que a natureza pertence a todos os seres vivos, e não apenas ao
homem, exigindo uma conduta de extrema cautela em relação à proteção dos recursos
naturais, com clara orientação holística. O STF de maneira vinculante validou a vedação
regulamentar à importação de pneus usados, pois há afetação ao desenvolvimento
sustentável e a saúde, uma vez que os resíduos sólidos geram um grande passivo ambiental
(ADPF 101).
4. Princípio do Poluidor-Pagador. Pelo citado princípio deverá o empreendedor
responder pelos custos sociais da degradação causada por sua atividade impactante,
devendo-se agregar esse valor no custo produtivo da atividade, para se evitar que se
privatizem os lucros e se socializem os prejuízos ambientais, que também deverão ser
internalizados. Este Princípio não deverá ser interpretado de forma que haja abertura para a
poluição incondicionada, desde que se pague (não é pagador-poluidor), só podendo o
poluidor degradar o meio-ambiente dentro dos limites de tolerância previstos na legislação
ambiental, após regular licenciamento ambiental. Este princípio, analisado sob o prisma
constitucional, aceita duas interpretações: a) obrigação de reparação. O princípio se traduz
na obrigação de reparar os danos e prejuízos, sendo inclusive denominado por alguns
doutrinadores como princípio da reparação ou princípio da responsabilidade; b) incentivo
negativo. O poluidor, uma vez identificado, deve suportar as despesas de prevenção
ambiental. Um exemplo prático do princípio do poluidor-pagador decorre da obrigação dos
fabricantes de pilhas e baterias que contenha chumbo, cádmio e Mercúrio, e de pneumáticos,
de lhes dar destinação ambientalmente correta.
5. Princípio do Usuário-Pagador. As pessoas que utilizam recursos naturais devem
pagar pela sua utilização, mesmo que não haja poluição, sendo mais abrangente que o
Princípio do Poluidor-pagador, a fim de demonstrar a economicidade dos recursos naturais,
racionalizando o seu uso e angariando recursos em prol do equilíbrio ambiental. Ex. uso da
água.
6. Princípio da Cooperação entre os povos. A integração e a cooperação no campo da
proteção do meio ambiente determinam a conjugação de esforços entre sociedade e Estado,
no sentido da realização de uma política ambiental consentânea com o valor a ser protegido.
Nessa mesma linha, o caráter transfronteiriço do processo de degradação do meio ambiente
aponta para a necessidade de implementação de mecanismos de cooperação internacional,
mediante a inspiração do princípio em tela. Os fenômenos poluidores geralmente
ultrapassam as divisas territoriais de uma nação e atingem o território de outra, a exemplo
da emissão de poluentes na atmosfera que venham a causar o efeito estufa e chuva ácida. A
cooperação internacional no campo da proteção do meio ambiente encontra-se registrada
nos Princípios 7, 9, 12, 18, 19 e 27 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (ECO/1992).
7. Princípio da Solidariedade intergeracional ou equidade. Inspirado na parte final
do caput do art. 225, da CF, que prevê que as presentes gerações devem preservar o meio
ambiente e adotar políticas ambientais para a presente e as futuras gerações, não podendo
utilizar os recursos ambientais de maneira irracional de modo que prive seus descendentes
do seu desfrute.
8. Princípio da natureza pública da proteção ambiental. É dever irrenunciável do
Poder Público promover a proteção do meio ambiente, por ser bem difuso e indispensável
à vida humana sadia e também da coletividade. A afirmação de que a proteção ambiental
obedece a uma diretriz de índole pública repercute a ideia de que o plexo normativo deve
atender primacialmente aos objetivos permeados por toda a
sociedade, cabendo-lhe apenas secundariamente tutelar os chamados direitos subjetivos

individuais. Noutras palavras, a dimensão coletiva deve preponderar, via de regra, sobre os
interesses individuais.
9. Princípio da Participação Comunitária. Pontifica que as pessoas têm o direito de
participar ativamente das decisões políticas ambientais, em decorrência do sistema
democrático semidireto, uma vez que os danos ambientais são transindividuais. Esse
princípio se concretiza nas audiências públicas em licenciamentos ambientais mais
complexos (EIA/RIMA).
10. Princípio da função socioambiental da propriedade. O direito de propriedade é
relativo e deve ser exercido em consonância com a sua função social, em especial a função
socioambiental. Um dos requisitos para que a propriedade atenda a sua função social é
respeitar a legislação ambiental (art. 186, III, CF). Da mesma forma o Código Civil traz no
bojo do seu art. 1228, §1º, a previsão de que: O direito de propriedade
deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e
artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
11. Princípio da Informação. Segundo esse princípio, o Poder Público deve propiciar à
sociedade o pleno acesso às informações relativas às políticas públicas sobre meio
ambiente, bem como sobre a existência de atividades potencialmente nocivas ao bem estar
das comunidades. O direito à participação pressupõe o direito de informação, pois há vínculo
indissociável entre ambos. Edis Milaré doutrina nesse sentido, apontando que "os cidadãos
com acesso à informação têm melhores condições de atuar sobre a sociedade, de articular
mais eficazmente desejos e ideias e de tomar parte ativa nas decisões que lhes interessam
diretamente".
12. Princípio do Limite. Cuida-se de dever estatal de editar e efetivar normas jurídicas
que instituam padrões máximos de poluição, a fim de mantê-lo dentro de bons níveis para
não afetar o equilíbrio ambiental e a saúde pública.
13. Princípio da intervenção estatal compulsória. O princípio em tela deflui do dever
genérico que tem o Estado de proteger e promover os direitos fundamentais. No que
concerne à proteção ambiental, o Estado tem o dever de adotar uma postura positiva - no
sentido de assegurar e proporcionar a higidez do bem em tela - e, também, uma postura
negativa - impondo-se-lhe o dever de não agir de forma prejudicial ao meio ambiente.
14. Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais: O mito da inesgotabilidade
dos recursos naturais foi há muito superado. Princípio 5 da Declaração de Estocolmo, de
1972: "os recursos não renováveis da Terra devem ser explorados de forma que se evite o
perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade compartilhe os
benefícios de sua utilização". Essa equidade possui, de outra face, uma dimensão temporal
subjacente, impondo a salvaguarda dos interesses destas e das novas gerações.
15. Princípio da correção na fonte. O princípio da correção na fonte relaciona-se, de
certo modo, com o princípio da prevenção. Por ele, deve-se buscar o desenvolvimento de
ações preventivas no sentido de corrigir na origem, tanto quanto possível, os fatos geradores
de degradação ambiental. Tal princípio acha-se inserido no Tratado da Comunidade
Européia, no artigo 174/2, acima mencionado.
16. Princípio da vedação do retrocesso. Como o direito ao meio ambiente

ecologicamente é dotado de status de direito fundamental, as garantias de proteção
ambiental, uma vez conquistadas, não podem retroagir. É inadmissível o recuo da
salvaguarda ambiental para níveis de proteção inferiores aos já consagrados, a não ser que
as circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas.
17. Princípio do Protetor-recebedor. É a outra face da moeda do princípio do
poluidor-pagador. Defende que os indivíduos responsáveis pela proteção do meio ambiente
devem ser agraciados com benefícios de alguma natureza, pois estão colaborando com
toda a sociedade. Há uma espécie de compensação pela preservação dos serviços
ambientais. Ex. Redução de tributos; concessão de subsídios e implementação de isenções.
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Direito Administrativo
Descomplicado, 20º ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo, 22º ed. 2009, JSCF.
Caderno pessoal.
Desenvolvida no Direito Francês, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no

princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a
situação de fato que gerou a manifestação de vontade (JSCF, pág. 112).
Os motivos do ato administrativo devem guardar perfeita correspondência com a
realidade fática. O motivo é um fato, um dado real e objetivo que autoriza ou impõe a
prática do ato. A motivação, que é princípio constitucional da Administração Pública,
corresponde à exposição do motivo, à sua enunciação, revelação, antecedendo a própria
deliberação do ato sob a forma de considerandos.
Quanto à motivação, por ser exigência constitucional, deve-se considera-la como regra,
salvo naqueles casos em que a própria Constituição autoriza ato livre de motivação (ex.
exoneração de cargo em comissão e função de confiança) ou quando não houver prejuízo
para o interesse público ou para terceiro. Mas, se ainda assim, a Administração Pública
resolver enunciar o motivo, a existência deste vincula o ato, haja vista a teoria dos motivos
determinantes.
Assim, nos atos em que a motivação é obrigatória a existência e a congruência dos
motivos contidos na motivação, determina, condiciona ou vincula a validade do ato.
Nos atos administrativos em que a motivação não é obrigatória, mas é feita, deverá
haver congruência dos motivos contidos na motivação, para determinar, condicionar ou
vincular a validade do ato.
A aplicação da teoria dá-se principalmente sobre os atos discricionários, tendo em vista
que estes permitem ao agente maior liberdade de aferição da conduta. Mesmo que um ato
administrativo seja discricionário, não exigindo, portanto, expressa motivação, esta, se
existir, passa a vincular o agente aos termos em que foi mencionada.
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgada

aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas funções. Se tais
funções foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exercê-las, pois que seu exercício
é voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro dos limites que a lei traçou, pode
dizer-se que usaram normalmente os seus poderes. Uso do poder, portanto, é a utilização
normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhe confere.
Todavia, o abuso do poder é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora
dos objetivos expressa ou implicitamente traçados na lei. O abuso do poder pode dar-se de
duas formas: a) excesso de poder e b) desvio de poder.
No excesso de poder o agente atua fora dos limites de sua competência. Por sua vez, no
desvio de poder o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público
que deve nortear todo o desempenho administrativo.
O desvio de poder ocorre em duas situações: a) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade alheia ao interesse público; ou b) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade diversa daquela própria do ato praticado.
Finalidade é um dos requisitos/elementos do ato administrativo e seu pressuposto de
validade. Cada ato administrativo destina-se a um fim público específico, posto que está
sempre preordenado a atingir uma dada finalidade pública. Se o fim visado não for aquele
previsto para o ato editado haverá o desvio específico de finalidade expondo o ato à
invalidação.
O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato pretendendo fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. A finalidade é
elemento sempre vinculado.
A prof. Maria Sylvia di Pietro traz um exemplo: "Um exemplo muito comum: remover o
funcionário "ex-officio", a título de punição; isto é muito comum, o funcionário é mandado
para o outro lado do fim do mundo, a título de punição. Então, ao invés de se instaurar um
processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a remoção, com caráter punitivo, quando
ela não tem uma finalidade punitiva; isso é um vício relativo à
finalidade."
Esse vício é chamado desvio de poder ou desvio de finalidade e está definido na lei de
ação popular; ocorre quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência. O desvio de poder é um ato de
improbidade administrativa. O artigo 12 da Lei de Improbidade, quando fala dos atos que
atentam contra os princípios da administração, sem usar a palavra desvio de poder, dá um
conceito que equivale ao de desvio de poder. Uma autoridade que pratica um ato com uma
finalidade diversa, está praticando um ato de improbidade administrativa. A grande
dificuldade do desvio de poder é a prova, pois é evidente que a autoridade que pratica um ato
com desvio de poder, procura simular, procura mascarar; ela pode até fazer uma justificação
dizendo que está praticando o ato porque quer beneficiar tal interesse público, está
removendo funcionário para atender à necessidade do serviço.
Agindo em abuso do poder (excesso ou desvio) o agente submete sua conduta à revisão,
judicial (ação popular, MS) ou administrativa (autotutela). Pode respingar na seara penal,
caracterizando crime previsto na Lei nº 4.898/65.
Ponto 4 .c. Licitação. Princípios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de licitação.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito
Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011.
Legislação básica: Lei 8.666/93, em especial o art. 24.
A licitação tem base constitucional no art. 37, inciso XXI, da CF/88: "ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações."
A competência para legislar sobre normas gerais aplicáveis a licitação e contratos
administrativos é privativa da União. Todavia os Estados, DF, e Municípios podem legislar
sobre questões específicas dessas matérias.
Mister lembrar que as entidades estatais que explorem a atividade econômica em
sentido estrito não se sujeitam a licitação quando o contrato que pretendem celebrar tenha
objeto relacionado às atividades-fim da entidade (STJ).
Conceito. Licitação é o procedimento administrativo vinculado, por meio do qual os
entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta
entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos - a celebração do contrato,
ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico (José dos Santos Carvalho
Filho).
Destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em
estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Princípios. Consoante o art. 3º, caput, da Lei n° 8.666/1993, as licitações destinam-se a
garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração pública e a promoção do desenvolvimento nacional
sustentável. Cumpre destacar alguns princípios aplicados às Licitações:
1. Princípio do Formalismo. O procedimento administrativo da licitação é sempre um
procedimento formal, especialmente em razão de que precederão contratações que
implicarão a dispêndio de recursos públicos.
2. Princípio da Publicidade dos atos. A licitação não poderá ser sigilosa, sendo pública
e acessível ao público os atos do procedimento, salva quando ao conteúdo das propostas,
até a respectiva abertura (art. 3, § 3, da Lei nº 8.666/93).
3. Princípio da Igualdade entre os licitantes. A observância da igualdade entre os
participantes no procedimento licitatório possui dupla vertente: a) devem ser tratados
isonomicamente todos os que participam da disputa, o que significa vedação a

discriminações injustificadas no julgamento das propostas e b) deve ser dada
oportunidade de participação às licitações em geral a quaisquer interessados que tenham
condições de assegurar o futuro cumprimento do contrato a ser celebrado. Atentar que com
a Lei nº 12.349/2010 o princípio da isonomia sofreu alteração, tendo em vista que a nova
norma introduziu no art. 3º, da Lei 8.666/93, a previsão de que ao lado da isonomia entre
os licitantes deverá ser observado a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.
Assim, agora a proposta mais vantajosa para a Administração Pública não é somente aquela
sobre o prisma econômico, mais sim aquela apresente o melhor custo-benefício com relação
aos benefícios indiretos mediatos e a longo prazo que a proposta considerada vencedora
proporcionará ao Brasil, ao desenvolvimento nacional.
4. Princípio da competitividade. É o princípio basilar do processo licitatório, tanto que
outrora era chamado de concorrência, uma vez que, somente através dele, é possível que a
Administração identifique qual licitante oferece mais vantagens, para que, então, firme com
este a avença. É através deste princípio que se seleciona qual seja o melhor licitante, isto é,
aquele que melhor atende às necessidades do contratante, visando sempre a plena realização
do interesse público.
5. Princípio da legalidade. Tal princípio permeia todos os atos da Administração
Pública, pois, seu agir deverá estar sempre amoldado aos ditames da lei. Ademais, sabe- se
que administrar é aplicar a lei. A legalidade para Administração consiste em fazer somente
aquilo que é permitido por lei, aquilo que não é expressamente permitido à Administração é
proibido. A Administração adstringe-se ao cumprimento do ordenamento jurídico e nisso
consiste toda a sua liberdade, isto é, liberdade na lei, liberdade ao agir dentro da lei.
6. Princípio da impessoalidade. Decorre do princípio da impessoalidade a estipulação
de critérios objetivos para a contratação dos licitantes, pois não pode a Administração eleger
critérios discrepantes com a finalidade da licitação, nem tampouco tratar de maneira
desigual os licitantes. A Administração permanece impessoal, equidistante dos licitantes.
7. Princípio moralidade. Exige-se da Administração que se comporte de maneira lícita,
mas somente isso não é o bastante, pois a Administração deve pautar-se de acordo com a
moral vigente no País, com os bons costumes, com os princípios de justiça, boa
administração e honestidade. A administração como a mulher de César, não basta ser
honesta, tem que, também, parecer honesta. Portanto, a moral a ser seguida pela
Administração é mais que a moral a que estamos acostumados, é uma moral mais
profunda, mais abrangente. Assim deve reger-se a Administração no que toca a licitações.
8. Princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Uma vez inserida no edital, a
vontade da Administração, a ele a Administração e os licitantes estarão vinculados, pois, o
edital fará lei entre o Estado e os licitantes. Este princípio está positivado no art. 41 da lei
8.666/93, ao estatuir que: "A Administração não pode descumprir as normas e condições
do edital, ao qual se acha estritamente vinculada". Hely Lopes Meirelles afirma que o edital
(ou carta-convite) é a lei interna da licitação.
9. Princípio do julgamento objetivo. A Administração não pode proceder com
subjetivismo no julgamento das propostas, sob pena de ferir a possibilidade da proposta mais
vantajosa ao Estado e, em última instância, ao próprio interesse público. Não pode escolher a
proposta do deste ou daquele licitante, indiscriminadamente, mas deve
escolher aquele que da maneira melhor e mais correta preenche os requisitos necessários à
licitação e proceder segundo critérios previamente estipulados por lei ou pelo edital.
Para tanto faz-se necessário o julgamento objetivo, que segue quatro regras ou critºérios
básicos, contidos no art. 45 da Lei de Licitações, quais sejam: a) menor preço (§ 1 , inc.
I); b) melhor técnica (§ 1º, inc. II); c) menor preço e melhor técnica (§ 1 º, inc. III); d) maior
lance - critério válido para leilões (art. 22 § 5).
10. Princípio fiscalização. O § 1º do art. 41 da lei 8.666/93 estabelece o princípio da
fiscalização ao dizer que "Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de
licitação por irregularidade na aplicação desta lei". É uma garantia ao pleno exercício da
cidadania, pois serão os cidadãos os maiores afetados em casos de irregularidades nas
licitações, vez que serão estes que arcarão tanto com o prejuízo financeiro, como com o
prejuízo decorrente de não ter o serviço ou obra a sua disposição. O princípio da fiscalização
embebe-se de constitucionalidade no princípio republicano, já que é na República que o
Estado deve servir ao bem comum, até mesmo porque a "res" é pública. Portanto deverá a
licitação alcançar o fim colimado e, para tanto, faz-se necessário que cada cidadão
fiscalize o processo licitatório. Também à própria Administração compete fiscalizar seus
atos, como decorrência do princípio da
autotutela, princípio que rege o agir da Administração, como já foi visto anteriormente.
11. Princípio da adjudicação obrigatória ao vencedor. Significa atribuir o objeto do
certame ao licitante vencedor. Tal princípio impede que a administração, concluído o
procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que não o legítimo vencedor. Esse
princípio também veda que se abra nova licitação enquanto válida a adjudicação anterior.
Não se deve confundir adjudicação com celebração do contrato. A adjudicação é um ato
declaratório, que apenas garante ao vencedor que, quando a administração for celebrar o
contrato relativo ao objeto da licitação, ela o fará com o vencedor. É possível que ocorra de o
contrato não chegar a ser celebrado, em face de motivos como a anulação do
procedimento, se houve ilegalidade ou revogação da licitação em decorrência de
superveniente razões de interesse público.
Modalidades. O art. 22 da Lei n. 8.666/93 prevê 5 modalidades de licitação:
concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Insta consignar que é
expressamente vedado a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação das
modalidades referidas (art. 22, § 8º).
1. Concorrência. O art. 22, § 1º aduz que: concorrência é a modalidade de licitação
entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem
possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu
objeto. É a modalidade mais complexa de licitação, prestando-se à contração de obras,
serviços e compras, de qualquer valor. Também é exigida, em regra, para a compra de
imóveis e para a alienação de imóveis públicos, para a concessão de direito real de uso, para
licitações internacionais, para celebração de contratos de concessão de serviços públicos e
para os contratos de parcerias públicos privadas. Pode ser utilizada pela Administração
qualquer que seja o valor do contrato. A habilitação é preliminar, após a abertura do
procedimento.
2. Tomada de preços. O art. 22, § 2º da Lei 8.666/93 define tomada de preço como a
"modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação". Na tomada de preços, a
habilitação, que corresponde ao próprio cadastramento, é prévia à abertura do
procedimento. Todavia, os não previamente cadastrados têm garantida a
possibilidade de se inscreverem até o terceiro dia anterior à data do recebimento das

propostas. É utilizada nas transações de vulto médio.
3. Convite. Previsto no art. 22, § 3º da Lei 8.666/93: "Convite é a modalidade de
licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não,
escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual
afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas." O
instrumento de convocação utilizado na modalidade convite é a carta-convite, enviada
diretamente aos interessados. O convite é uma modalidade de licitação utilizada nas
contratações de menor vulto, sendo, portanto, mais simples seu procedimento.
Excepcionalmente, a carta-convite poderá ser enviada a menos de três interessados,
desde que por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, seja
impossível a obtenção do número mínimo de licitantes (art. 22, § 7).
4. Concurso. Art. 22, § 4o. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de
edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco)
dias. Assim, o que determina a necessidade de realizar a licitação na modalidade concurso é
a natureza do seu objeto e não o valor do contrato. Não se aplicam ao concurso os tipos de
licitação previstos no art. 45, da Lei 8.666/93 - menor preço, melhor técnica, técnica e
preço, maior lance ou oferta-, uma vez que os vencedores do concurso recebem prêmio ou
remuneração.
5. Leilão. Art. 22, § 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a
quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. O leilão para a
alienação de bens móveis da administração está limitado a bens avaliados, isolada ou
globalmente, em quantia não superior a R$ 650,000,00 (art. 17, § 6º). Acima desse valor deve
ser utilizada a concorrência.
Pregão. Previsto na Lei 10.520/02, é uma modalidade de licitação estendidas a todas as
esferas da Federação. É uma modalidade de licitação passível de utilização - pela União,
Estados, DF, e Municípios - para a aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja
o valor estimado da contratação. O fato que define a sua utilização é a natureza do objeto da
contratação - aquisição de bens ou serviços comuns. A Lei n. 10.520/02 define bens e
serviços comuns "Art. 1 (...). Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para
os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado." Na
modalidade pregão sempre se adota como critério de julgamento o menor preço da proposta.
É realizado por propostas e lances em sessão pública. O autor da oferta de valor mais baixo e
os das ofertas com preços até 10% superiores a ela poderão fazer novos lances verbais e
sucessivos, até a proclamação do vencedor. Outra característica do pregão é que há uma
inversão das fases de habilitação e julgamento das propostas. No pregão a habilitação é
sempre posterior à fase de julgamento e classificação. Há duas modalidades de pregão: o
presencial e o eletrônico (Decreto 5.450/05).
Dispensa e inexigibilidade de licitação. A regra geral é a necessidade de a
administração pública com um todo, previamente a celebração de um contrato
administrativo, realizar licitação em decorrência do princípio da indisponibilidade do

interesse público. Há inexigibilidade quando a licitação é juridicamente impossível. A
impossibilidade jurídica de licitar decorre da impossibilidade de competição, em razão da
inexistência de pluralidade de potenciais proponentes. Há dispensa de licitação quando esta
é possível, ou seja, há possibilidade de competição, mas a lei dispensa ou permite que seja
dispensada a licitação.
Inexigibilidade de licitação. Como já dito, ocorre quando há impossibilidade jurídica
de competição. As hipóteses estão descritas exemplificativamente no art. 25, da Lei
8.666/93. Tratam-se de hipóteses em que a competição é inviável, justificando a
contratação direita. O inciso I traz a previsão de inexigibilidade para a contratação de
fornecedor exclusivo, vedada a preferência por marca; no inciso II vem plasmada a previsão
de contração por inexigibilidade em razão de serviços técnicos profissionais especializados,
de natureza singular, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação
(art. 13); e, por fim, no inciso III é a hipótese de
inexigibilidade para contração de artistas consagrados pela crítica ou pelo público.
Dispensa de licitação. São aquelas hipóteses que embora haja viabilidade jurídica de
competição, a lei autoriza a celebração direta do contrato. As hipóteses estão previstas no
art. 24, da Lei 8.666/93, em rol taxativo. Ler o artigo e atentar acerca das recentes alterações.
Licitação deserta. Ocorre quando a licitação é convocada e não aparece nenhum
interessado. Nesse caso, torna-se dispensável a licitação, e a administração pode contratar
diretamente, contanto que motivadamente demonstre existir prejuízo na realização de uma
nova licitação, e desde que sejam mantidas as condições constantes do instrumento
convocatório. Licitação fracassada. É aquela que aparecem interessados, mas nenhum é
selecionado, em decorrência de inabilitação ou de desclassificação das propostas. Nesse
caso, de regra, não é hipótese de licitação dispensável, aplicando-se o disposto no art. 48, §
3º, da Lei 8.666/93.
Licitação dispensada. São hipóteses em que a própria lei, diretamente, dispensa a sua
realização. Portanto, enquanto na licitação dispensável o procedimento poderá, ou não,
ocorrer, a critério do administrator, nas situações descritas como de licitação dispensada não
poderá a administração licitar, uma vez que a lei afasta a possibilidade de realização do
procedimento. Em regra, são hipóteses de alienação de bens e direitos pela administração
previstos no art. 17 da Lei 8.666/93.
ITE M 5
Ponto 5.a. As competências ambientais na federação brasileira. Ações de cooperação.

Petruska Canal Freitas
Obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º CPR; Resumo do Grupo do 26º CPR-
Letícia Benrdt; Édis Milaré, Direito do Ambiente, 4 ed., RT, 2005, Antônio Beltrão, Direito
Ambiental, 3 ed., Método, 2011; Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio Dino.
Crimes e infrações administrativas ambientais. 3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del
Rey, 2011; Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 19ª edição, rev.
atual. e ampl. - São Paulo: Malheiros Editores, 2011; Sandro Costa.
Licenciamento ambiental no Brasil depois da LC 140/2011. Sítio eletrônico:

http://www.infonet.com.br/sandrocosta/ler.asp?id=123245, acessado em 30.05.2012;
Romeu Faria Thomé da Silva. Comentários sobre a nova lei de competências em matéria
ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de Direito Ambiental, vol. 66, p. 55,
Abril/2012.
Legislação básica: Constituição Federal, arts. 23, III, IV, VI, VII, IX, art. 24 e 225; Lei
Complementar 140/2011, Lei 12.651/12.
O regime federativo pátrio acha-se impregnado pelo espírito de cooperação e

solidariedade que caracteriza o moderno federalismo. Em relação ao meio ambiente, a
Constituição Federal - núcleo definidor da "competência das competências" -
estabelece a competência legislativa (concorrente entre a União, Estados e Distr 9ito
Federal, nos termos do art. 24, VI, VII e VIII e entre Municípios, art. 30, I) e
administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para
proteger o meio ambiente, referindo-se, ainda, de forma redundante, ao combate à
poluição e à preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 23, incisos VI e VIII).
Disso resulta que, em matéria ambiental, todos os entes políticos exercem poder de
polícia administrativa, sem desconsiderar, contudo, alguns critérios de distribuição de
competências, a partir de diretrizes definidas em lei complementar. A regra do art. 23, da CF,
não se refere à titularidade de serviços ou ações administrativas, mas, sim, à necessidade de
definição de estratégias para implementação cooperada e integrada de medidas que
expressem o alcance de finalidades comuns aos diversos entes federativos, em nome do
"equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (Crimes e Infrações
Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio Dino. 3ª edição
rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, ps. 415 e 416). Nesse sentido, foi editada a
Lei Complementar 140/2011, que será analisada mais adiante.
Competência legislativa concorrente: A União deve estabelecer as normas gerais (CF,
art. 24, §1º) e os Estados e Distrito Federal devem legislar de maneira suplementar (§2º),
porque "inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades" (§3º). Porém, "a superveniência de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no
que lhe for contrário." (§4º)
Como visto, na competência legislativa concorrente, há prevalência da União quanto à
regulação de aspectos de interesse nacional, com normas gerais aplicáveis a todos no
território nacional e que não podem ser contrariadas pelos demais entes. Aos Estados
compete legislar sobre assuntos de interesse regional, e de forma plena, quando houver
omissão da União, e aos Municípios assuntos de interesse local. (Édis Milaré, Direito do
Ambiente, 4 ed., RT, 2005, págs. 230 e 231)
Nesse sentido, vale exemplificar a existência de regras nacionais editadas pela União e
que devem ser observadas pelos Estados, na implantação de sua política ambiental, como o
Novo Código Florestal, que estabelece regras gerais para a criação do Cadastro Ambiental
Rural e dos Programas de Regularização Ambiental, mas aos Estados competirá sua
implantação e execução. (arts. 18, 29 e 59, caput, §1º da Lei 12.651/12 e
Decreto Federal nº 7.830/12)
9
"Para o Município, tem se admitido que haverá uma competência suplementar caso esteja caracterizado o interesse local."(Antônio
Beltrão, Direito Ambiental, 3 ed., Método, 2011, pág. 72)
Competência administrativa comum: O exercício de competência material comum deve

observar o indicativo constitucional no tocante à competência legislativa concorrente. De
acordo com essa diretriz constitucional à União cabe ditar normas gerais, reservando-se
para os demais entes políticos a legislação de caráter suplementar. A partir daí, reconhece-se
a proeminência da União no terreno das competências administrativas em matéria
ambiental, levando-se em conta a existência de interesse geral ou nacional que se sobrepõe,
em muitas situações, a interesses de cunho estadual ou local (transcrição do livro de
Nicolao Dino: Crimes e Infrações Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney
Bello Filho e Flávio Dino. 3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, p 416).
Houve, no entanto, uma mudança de cenário com a vigência da LC 140, que atribuiu mais
competências de fiscalização e licenciamento aos Estados e Municípios.
Vale ressaltar a possibilidade de serem editadas normas de âmbito regional ou local de
conteúdo mais protetor em relação às peculiaridades do meio ambiente em determinada
região, donde resulta a ideia de preponderância do nível mais elevado de proteção
ambiental no exercício da competência comum (idem, ibidem).
Embora seja comum a competência para proteger o meio ambiente, isso não dispensa o
estabelecimento de parâmetros mínimos para a atuação administrativa de cada um dos entes
políticos nesse campo, ante o risco de ocorrência de atividades superpostas e colidentes,
geradoras de insegurança e incerteza jurídicas. Nesse ponto, sustenta-se dois critérios
definidores de competências: 1. a titularidade do bem atingido; 2. a repercussão da atividade,
como elemento determinante da predominância do interesse envolvido. Dessa forma, é
incabível que um Estado-Membro, por exemplo, aplique seu instrumental sancionador em
face de infração administrativa ambiental praticada em detrimento de bem, serviço ou
interesse tutelado diretamente da União. Duas situações merecem ser ressalvadas: a) a
posição proeminente da União no Sistema, b) como decorrência da força cooperativa
inerente ao regime de competência material comum prevista no art. 23, da CF, admite-se a
possibilidade de, por força de lei, convênio ou acordos de cooperação, quaisquer entes
federativos adotarem, em caráter de urgência, medidas de polícia destinadas a impedir ou
cessar condutas danosas ao meio ambiente, levando o fato ao conhecimento do órgão ou
entidade competente (idem, p. 421).
Veja-se, segundo Nicolao Dino, o seguinte rol de bens, serviços ou interesses que, se
atingidos, ensejarão, num primeiro plano, a competência de ente federal para atuação
destinada à repressão administrativa:
a) Bens que integram o patrimônio da União, especificados no art. 20 da CF.
b) Unidades de conservação instituídas pela União;
c) Fauna. A interpretação conferida ao art. 1º da Lei 5.197/67 foi submetida a intensos
debates por largo espaço de tempo, sempre prevalecendo a orientação de consagrar
hipóteses de competência federal em relação à fauna silvestre, considerada, por esse
dispositivo de lei, propriedade do Estado. Nesse sentido, foi editada a Súmula 91 do STJ.
Da mesma maneira, entende-se que deva competir a órgão/entidade ambiental federal a
repressão a ilícitos administrativos perpetrados em detrimento da fauna, excluídos os
animais domésticos ou domesticados. Não se ignora o cancelamento da Súmula. Contudo,
mesmo na atual ordem constitucional, a dominialidade da fauna silvestre deve continuar a
ser atribuída à União, haja vista o disposto no art. 20, I, CF. Acentue-se que, em relação às
espécies da fauna silvestre ameaçadas de extinção é inequívoco o interesse federal tendo
em vista que o Brasil é signatário da Convenção das espécies da flora e da fauna selvagens
em perigo de extinção - CITES, em vigor
desde 1975 (Decretos 76.623/75 e 92.446/86). Em tal hipótese, não há dúvida quanto à
competência do órgão ambiental federal para exercer o poder de polícia;
d) Atividades que estejam sob fiscalização do órgão ambiental federal (impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional);
e) Florestas. A Lei 11.284/2006 reserva ao IBAMA apenas a outorga para exploração
nas florestas públicas pertencentes à União e nos empreendimentos potencialmente
causadores de impacto nacional ou regional, conforme definidos pelo CONAMA (art.
19, § 1º, Lei 4.771/65);
f) Regiões declaradas como patrimônio nacional pela Constituição Federal. É evidente
que o art. 225, § 4º, da CF, não implica a transferência de todas as áreas referidas para o
domínio da União. Entretanto, parece equivocada a leitura que enxerga nesse artigo mera
enunciação destituída de qualquer efeito prático, vez que se choca contra o dever do
intérprete de dotar a Constituição de máxima efetividade, sempre procurando extrair
consequências dos comandos nela inseridos. Nessa linha, a expressão patrimônio nacional
deve ser compreendida como emanação de um interesse direto e específico da União, não
obstante o posicionamento contrário sustentado pelo STF (idem, ps. 426 e ss.).
Ações de cooperação
A par disso, a LC 140/2011 estabeleceu as normas de cooperação no que pertine às
competências ambientais, para a União (art. 7º), para os Estados e o Distrito Federal (art. 8º)
e para os Municípios (art. 9º), possibilitando a delegação, mediante convênio, da execução
das ações administrativas, condicionada à existência de estrutura adequada do ente
delegatário.
Os instrumentos de cooperação estão elencados no art. 4º, como consórcios públicos,
convênios, acordos de cooperação técnica, fundos públicos e privados, Comissões
Tripartite Nacional, Estaduais e Bipartite do DF, delegação de atribuições e de execução de
ações administrativas, entre outros.
A delegação de atribuições e ações administrativas deve ser realizada mediante
convênio "desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental
capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio
ambiente" (art. 5º), sendo que para os efeitos da lei, "considera-se órgão ambiental capacitado,
para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio,
devidamente habilitados e em número compatível com a demanda
das ações administrativas a serem delegadas." (parágrafo único, art. 5º)
Essa lei complementar é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4757, cujo
ponto nodal é a perda de atribuições da União, com a limitação de competências
ambientais de fiscalização em um ou outro ente federativo, restringindo a atuação do
conteúdo jurídico do caput do art. 225 da Constituição, que impõe a todos entes da
federação a proteção ambiental. Juarez Freitas, em palestra realizada no TRF da 4ª Região,
no dia 05 de junho de 2012, criticou veementemente o texto dessa lei complementar, mas
afirmou sua constitucionalidade e que uma interpretação adequada permite inferir que não
foi suplantada a competência suplementar do órgão ambiental federal.
Romeu Faria Thomé da Silva 10 refere ser inequívoco que a LC 140/2011 ratifica o
10Comentários sobre a nova lei de competências em matéria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de
DireitoAmbiental, vol. 66, p. 55,Abril/2012.
entendimento de que não há um único critério a ser observado para a definição de

competência licenciatória dos entes federados. A LC 140/2011 adota, em grande medida,
os critérios previstos na Res. Conama 237/1997 para a definição da competência
licenciatória dos entes federados. Em relação à União, mantém sua competência para
licenciamento no caso de licenciamento de atividades localizadas ou desenvolvidas
conjuntamente no mar territorial, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva,
onde o critério utilizado é o da dominialidade do bem. Quando se tratar de atividades
localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados, devem ser licenciadas pelo órgão
ambiental federal (art. 7.º, XIV, e, da LC 140/2011). Um empreendimento de pequeno porte
(baixo impacto ambiental), mas localizado em área limítrofe entre dois Estados da federação
deverá, segundo tal critério, ser licenciado pelo órgão ambiental federal. Utiliza-se, aqui,
critério geográfico. Em relação à competência dos Estados, o art. 8.º da LC 140/2011
apresenta, ao menos expressamente, poucas semelhanças com o art. 5.º da Res. Conama
237/1997. O licenciamento ambiental de atividades localizadas ou desenvolvidas na
maioria das categorias de unidades de conservação instituídas pelo Estado compete ao órgão
estadual competente. Trata-se de aplicação do critério do ente instituidor da unidade de
conservação. A exceção é em relação às Áreas de Proteção Ambiental - APAs. Tal exceção
apresenta-se como uma relevante inovação da LC 140/2011. Possivelmente levando em
consideração os objetivos de uma APA, quais sejam, de disciplinar o processo de ocupação
e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, optou o legislador por atribuir
critério diverso de definição de competências apenas a essa modalidade de unidade de
conservação. Nos termos da LC 140/2011, utiliza-se para as APAs critérios específicos pré
estabelecidos nos arts 7.º, 8.º e 9.º. Estabelece a referida norma: "Art. 12. Para fins de
licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do
ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de
Proteção Ambiental (APAs). Parágrafo único. A definição do ente federativo responsável
pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs,
seguirá os critérios previstos nas alíneas a, b, e,1f1 e h do inc. XIV do art. 7.º, no inc. XIV
do art. 8.º e na alínea a do inc. XIV do art. 9.º."
Desse modo, tratando-se de APA, o órgão ambiental competente para licenciar uma
atividade não será, necessariamente, o órgão ambiental do ente que instituiu aquela unidade
de conservação. A título de exemplo, em uma APA estadual em que seja necessário o
licenciamento de uma atividade que cause ou possa causar impacto ambiental de âmbito
local, a competência será do órgão ambiental do Município (critério previsto no art. 9.º,
XIV, a, da LC 140/2011), nos termos do parágrafo único do art. 12 da LC 140/2011 supra
descrito, e não do órgão ambiental estadual, ente instituidor da unidade de conservação. Até
o advento da LC 140/2011 havia uma nítida desvinculação entre a competência para
licenciar e a competência para fiscalizar atividades potencialmente poluidoras, ou seja, a
competência para fiscalizar não ficava adstrita à competência para licenciar a atividade.
Uma vez concedida a licença ambiental, cabia, regra geral, ao órgão ambiental estadual
fiscalizar as atividades licenciadas com o intuito de mantê-las dentro das condições e
limites estipulados no licenciamento. Todavia, inerte o órgão estadual competente, e nos
termos do art. 10, § 3.º, da Lei 6.938/1981 (revogado pelo art. 21 da LC 140/2011) possuía
o Ibama (autarquia federal) competência supletiva para tal fiscalização, mesmo tendo o
11Idem.
licenciamento sido concedido pelo órgão estadual.12

Entretanto, a LC 140/2011, apresenta novo entendimento ao relacionar a competência
para o exercício do poder de polícia ambiental à competência para o licenciamento
ambiental da atividade. Ou seja, o poder de polícia administrativo deve ser exercido pelo
órgão responsável pelo licenciamento ambiental. Nos termos do art. 17 da LC 140/2011:
"Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo
administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada".
A norma prevista na LC 140/2011 não impede, todavia, o exercício da fiscalização pelos
demais entes federados, nos termos da previsão constitucional da competência comum
material para a proteção do meio ambiente (art. 23, VI, da CF/1988). Assim, inerte o ente
federado licenciador, poderá outro ente atuar supletivamente no exercício do poder de polícia
ambiental, substituindo aquele originariamente detentor das atribuições previstas em lei.
Nesse sentido, resta mantida, de certa forma, a competência supletiva
do órgão ambiental federal anteriormente prevista na Lei 6.938/1981.13
Entretanto, o § 3.º do art. 17 estabelece que, no caso de atuação de mais de um órgão
ambiental, prevalecerá o auto de infração ambiental lavrado por aquele órgão que detenha
a atribuição de licenciamento. Por fim, nos de iminência ou ocorrência de degradação da
qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar
medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando
imediatamente ao ór1gão competente (para o licenciamento ambiental) para as

providências cabíveis. 4
Ponto 5.b. Revogação, anulação, cassação e convalidação do ato administrativo.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Diogo de Figueiredo
Moreira Neto. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.Resumo do Grupo do 25º CPR; Pedro Lenza. Direito Constitucional
Esquematizado, 15ª Edição. Ed. Saraiva; Bernardo Gonçalves Fernandes. Curso de Direito
Constitucional, 3ª Edição. Ed. Lumen Juris. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010 - São Paulo:
Malheiros Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito
Administrativo. 24ª edição, rev. ampli. e atual. - Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Legislação básica: Lei n. 4.717/65, art. 2º; Lei 9.784, arts. 53 a 55;
Revogação, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello 15, é extinção de um ato

administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de
conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.
12Idem. 13Idem.
14Idem.
15Obra citada, p. 449.
E prossegue o autor:
a) sujeito: autoridade no exercício de função administrativa;
b) objeto: ato ou relação jurídica válidos;
c) fundamento: competência discricionária para incidir sobre situação dantes regulada;
d) motivo: inconveniência ou inoportunidade da mantença da situação precedente;
e) efeitos: extinguir o que fora provido sem ofender os efeitos passados;
f) natureza: constitutiva;
Atos que geram situações irrevogáveis:
a) atos que a lei declara irrevogáveis;
b) atos já exauridos;
c) atos vinculados, enquanto o sejam;
d) atos administrativos puros, como as certidões, pois os efeitos deles decorrem da lei e
não de uma criação administrativa;
e) atos de controle, pois a competência em relação a cada caso examinado exaure-se
uma vez expedido o ato;
f) atos complexos;
g) atos que geram direito adquirido.16
Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o objeto é que distingue a revogação da
invalidação, na medida em que no primeiro instituto o ato é válido, e no segundo, não.
A anulação pode ser conceituada como "[...] sendo a forma de desfazimento do ato
administrativo em virtude da existência de vício de legalidade" (CARVALHO FILHO, José
dos Santos, 2011, p. 144). A anulação pode se dar pela Administração e pelo Poder Judiciário.
Quando atingidos interesses de terceiros, deve ser observado o contraditório.
Veja-se o quadro esquemático apresentado por Celso Antônio Bandeira de Mello:17
MOTIVO Extinção dos Efeitos

SUJEITO
e Inconveniência do ato Não retroage
Revogação Administração
Judiciário
e Ilegitimidade do ato Ex tunc ou ex nunc
Invalidação Administração
Judiciário
Quanto ao prazo da anulação, estabelece o art. 54 da Lei 9.784: "o direito da

Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai emo cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé. § 1 No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento."
O STJ entende que tal prazo aplica-se somente a partir da vigência da referida lei: "Caso
16Idem,p.456ess.
17Idem, p. 484.
o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei n.º 9.784,
de 01/02/1999, a Administração tem o prazo de cincos anos a contar da vigência da aludida
norma para anulá-lo; caso tenha sido praticado após a edição da mencionada Lei, o prazo
quinquenal da Administração contar-se-á da prática do ato tido por ilegal, sob pena de
decadência, nos termos do art. 54 da Lei n.º 9.784/99." (AgRg no REsp 1147446/RS, Rel.
Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em
20/09/2012, DJe 26/09/2012)
Sobre revogação e anulação do ato complexo, como a concessão de aposentadoria, vale
destacar a jurisprudência do STF: STF, Súmula Vinculante 3: "Nos processos perante o
Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma e pensão".
"DECADÊNCIA-ADMINISTRAÇÃO-PASSAGEM DO QUINQUÊNIO-
APOSENTADORIA - REGISTRO. É impróprio evocar o artigo 54 da Lei nº 9.784/99
quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITÓRIO -
APOSENTADORIA - REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante nº 3 da Súmula
do Supremo, o contraditório não alcança o processo de registro de aposentadoria.
Ausência, de qualquer forma, da passagem dos cinco anos após o recebimento pelo
Tribunal de Contas da União. APOSENTADORIA - TEMPO DE TRABALHO RURAL.
Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir, relativamente ao tempo de
serviço rural, a comprovação do recolhimento das contribuições." (MS 30749, Relator(a):
Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 11/09/2012, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-199 DIVULG 09-10-2012
PUBLIC 10-10-2012)
Cassação "[...] é a forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado
ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos"
(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 141). A cassação constitui ato de natureza
sancionatória e vinculada.
A convalidação, por fim, "é o processo de que se vale a Administração para aproveitar
atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-lo no todo ou em parte"
(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 151). Divide-se em: i) ratificação
(correção de defeito de competência); ii) reforma (manutenção da parte válida de um ato,
com a exclusão da parte inválida) e iii) conversão (prática de um novo ato com a parte válida
do ato anterior, acrescida de uma nova parte). Diogo de Figueiredo Moreira Neto
acrescenta ainda a possibilidade de uma conversão legislativa, promovida, não por meio de
ato administrativo, mas por força de lei. Também seria o caso de convalidação do ato
administrativo a ocorrência da prescrição e da decadência, que operam a estabilização de
defeitos do ato administrativo pelo transcurso de um prazo legal associado à inércia do
titular do direito à impugnação. (Curso de direito
administrativo, p. 241.)
Súmula 346/STF: "A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos"
Súmula 473/STF: "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial".
Ponto 5.c: Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Celso Antônio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010
- São Paulo: Malheiros Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito
Administrativo. 24ª edição, rev. ampl. e atual. - Rio de Janeiro: Lumen Juris.
Legislação básica: Lei 9.491/97.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, diz-se que a atividade administrativa é

descentralizada quando o Estado transfere o exercício de atividades que lhe são
pertinentes para particulares ou cria p 1essoas auxiliares suas, para desempenhar os

cometimentos dessarte descentralizados. 8
A diferença entre desconcentração e descentralização é analisada quando se verifica o
aspecto subjetivo da Administração Pública, ou seja, os sujeitos que a integram, a partir do
entendimento da teoria do órgão. A teoria do órgão explica como a relação do agente público
é atribuída ao Estado, sendo atualmente explicada pela teoria da imputação, de Otto Von
Gierke. Segundo esta teoria, o agente público atua em nome do Estado,
titularizando um órgão público, de modo que sua atuação é atribuída ao Estado.
Desconcen1t9ração é o fenômeno da distribuição interna de plexos de competências

decisórias.
Situação onde o Estado desmembra órgãos internos (é a própria Administração Pública
Direta) para propiciar melhorias na sua organização territorial tomando por base critério
material, grau hierárquico ou territorial. Não há criação de nova pessoa jurídica, mas meros
órgãos de execução direta sem personalidade jurídica. Exemplo: Ministério dos
Transportes, Secretarias, Diretorias, MPF, Defensoria, Congresso, Judiciário, que são órgãos
da União Federal sem personalidade jurídica própria.
Descentralização ou atividade indireta: Situação onde o Estado delega, por meio de lei,
a atividade a outras entidades com personalidade jurídica própria, também chamada de
execução indireta de interesses públicos. O Estado transfere o exercício de atividade que lhe é
pertinente para particulares ou cria pessoas jurídicas como autarquias, fundações, dentre
outros, sempre por meio de lei (descentralização legal), criando a Administração Pública
Indireta.
Espécies de descentralização: a) Descentralização política: é que ocorre entre entes
federados, onde há uma repartição de competências. b) Descentralização administrativa: aqui
se está diante de uma transferência de atribuições dentro da própria entidade
federativa, exemplo União quando transfere competências para uma autarquia federal.
Outra diferença entre a descentralização e a desconcentração ocorre com relação
18. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. ateı a EC 64, de 4.2.2010 - São Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 149.
19Idem, p. 150.
ao tipo de controle feito. Quando dois órgãos se relacionam em razão da

desconcentração, o controle que um órgão receberá em relação ao outro receberá o nome
de controle hierárquico ou por subordinação, abrangendo todos os atos praticados pelo
órgão subordinado. Quando o controle ocorre em relação de descentralização dá-se o
nome de controle por vinculação (ou controle finalístico, tutela administrativa).
Na tutela administrativa, o controle é exercido de forma que quem está sendo controlado
não faz parte da estrutura da pessoa controladora. Esse controle não é amplo como o
hierárquico, tendo seu alcance limitado por lei. A lei que cria uma autarquia ou a lei que
autoriza a criação de uma empresa pública ou sociedade de economia mista vai estabelecer
até que ponto.
Privatização: Analisada pela doutrina como novo modelo de gestão e execução de suas
atividades. Para a lei 8031/90, privatização significava o atual termo de desestatização que
significa retirar o Estado de certo setor de atividade. Tomando por base o Parágrafo 1º
do artigo 2º lei 9.491/97, desestatização indica o objetivo de afastar o
Estado da posição de executor de certas atividades e serviços.
Observação: não significa que o Estado deixa de ser o titular dos serviços, mas tão
somente a transformação dos serviços descentralizados por delegação legal (por meio de lei,
das entidades da administração indireta, exemplo autarquia, empresa pública) em serviços
descentralizados por delegação negocial (por meio de contratos - forma privada). Por
continuar a ser o titular dos serviços, o Estado continua a fiscalizar tais serviços por meio
das agências ou autarquias fiscalizadoras.
"No Brasil, as primeiras privatizações ocorreram a partir de 1987, quando o BNDES
privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o Banco. Por delegação
do governo federal, em 1990, o BNDES foi nomeado gestor do Fundo Nacional de
Desestatização - FND, depositário legal das ações das empresas incluídas no PND. As
privatizações estaduais começaram a ocorrer a partir de 1996. Quando solicitado, o BNDES
forneceu assistência técnica na condução dos processos de
privatização estaduais."
(http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transpare
nte/Privatizacao/index.html)
ITE M 6
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Público. Pessoa administrativa. Autarquia.

Sociedade de economia mista. Empresa pública. Fundação pública. Consórcios
públicos. Outros entes.
Fernando Carlos Dilen da Silva
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense; José
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris;
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição. Ed, Malheiros.
Legislação básica.
Art. 18; 23; 37, XIX; 109; 173; CF. Decreto lei 200/67
1. Introdução. Este tema se encontra inserido na análise da estrutura orgânica da

Administração Pública Indireta, reproduzida em seus princípios por todas as entidades
federativas. (CF, 18). Possui fundamento constitucional no artigo 37, XIX, sendo forma de
delegação legal de uma determinada função pública pela entidade federativa (União,
Estados, DF e Municípios). Cabe desde já uma crítica à formulação do ponto, pois
nem todas as entidades citadas são de direito público, como no caso das sociedades
de economia mista e empresas públicas (direito privado).
2. Conceito. Para José dos Santos Carvalho Filho, a Administração Indireta é o
conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a respectiva Administração Direta
(União, Estados, DF e Municípios) possuem o objetivo previsto em lei de desempenhar as
atividades administrativas de forma descentralizada. Pessoas administrativas são as
entidades da Administração Pública Indireta, incumbidas por meio de lei (delegação legal)
da execução das políticas públicas (a titularidade do serviço prestado permanece com o ente
político), possuindo personalidade jurídica própria, sendo meras executoras de políticas
públicas, diferentemente das pessoas políticas como União, Estados, DF e Municípios, os
quais possuem o poder de criar políticas públicas.
3. Personalidade de direito público. A personalidade de Direito Público confere
privilégios e obrigações previstas na legislação, de modo que as pessoas jurídicas de direito
público possuam uma série de prerrogativas, como poder de polícia, legitimidade dos
atos, desapropriação, como no caso do Instituto Chico Mendes (questão 26º concurso),
possuindo posição de superioridade sobre o particular (Princípio da supremacia do interesse
público).
4. Autarquia. É pessoa jurídica criada (e extinta) por lei para a prestação e execução
de atividades típicas do Estado, possuindo personalidade jurídica de direito público,
submetidas ao regime jurídico administrativo que lhes faculta diversas prerrogativas e
obrigações como licitação, submissão à responsabilidade objetiva, seus bens são
inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis; débitos sujeitos ao regime de precatórios;
privilégios processuais. Não há subordinação hierárquica da autarquia com a entidade
estatal a que pertence, mas mera vinculação. Podem ser criadas ou transformadas em
autarquias de regime especial com destaque para as agências reguladoras e executivas,
conforme tópico 14 A. A OAB é autarquia corporativa em regime especial, ou seja, diferente
do adotado para as autarquias em geral, inclusive as agências executivas, por possuir
expressão constitucional de Função Essencial a Justiça, não se submetendo a regras de
concurso público, fiscalização do Tribunal de Contas, o que é discriminatório, segundo José
dos Santos Carvalho Filho.
5. Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública: São pessoas jurídicas de direito
privado (empresas) criadas pelo Estado, após autorização legislativa, que integram a
Administração Indireta e atuam no domínio econômico. O regime é privado, mas com
algumas regras específicas de regime público (licitação, concurso público, fiscalização
pelos Tribunais de Contas, dentre outros). As Empresas Públicas têm capital
exclusivamente público, embora não precise ser de um único ente federativo, exemplo
União e Estado Membro podem criar uma empresa pública única; podem ser constituídas
por qualquer forma empresarial e as causas que as envolvem, quando se tratarem de
empresas federais, são julgadas perante a Justiça Federal (art. 109/CF).
As sociedades de economia mistas podem ser constituídas com capital misto (parte público
ou privado), mas a maioria votante tem que ser do poder público; somente podem ser
constituídas sob a forma de S/A e são julgadas pela Justiça Estadual, ainda que seja capital
da União. Ambas podem prestar serviços públicos ou explorar atividades econômicas.
Quando exploram atividade econômica somente podem visar a segurança nacional e
interesse coletivo (art.173/CF). Nesse caso não têm de licitar na sua atividade fim, pois
competem com a iniciativa privada. Sobre a falência das estatais, há divergência. Celso
Antonio Bandeira de Mello sempre defendeu que é necessário distinguir as Empresas
Públicas e Sociedade de Economia Mista prestadoras de serviço público das exploradoras de
atividades econômicas, para ele, deve-se entender que a falência somente será possível em
casos de empresas estatais que exercem estritamente atividade econômica empresarial.
Conforme questão da discursiva do 26º concurso,
tal diferenciação pela natureza do serviço de caráter público ou não (e não
simplesmente pela natureza jurídica do ente) foi expressamente solicitada, nos
termos de posicionamento atual do STF. José dos Santos Carvalho Filho entende que
não se aplica o regime falimentar a essas pessoas paraestatais, independentemente da
atividade que desempenhem. Isso porque o art. 2º, I, da Lei 11.101/05 dispôs que esta não se
aplica a Empresas públicas e sociedades de economia mista. Por fim, no tocante a criação
de subsidiárias, entende-se que pode ser realizado pela mesma lei que autorizou a criação
da empresa principal, conforme ADI 1649.
6. Fundação Pública. Há 03 entendimentos distintos sobre seu regime jurídico: 1. Para
Celso Antônio Bandeira de Mello, toda fundação pública deve seguir regime de direito
público, sendo espécie de autarquia, chamada de AUTARQUIA FUNDACIONAL. 2. Para
Hely Lopes Meirelles: antes dizia que toda fundação pública deveria ser de direito privado
(DL 200/67). Com a CF/88 mudou de opinião afirmando que a fundação pública será de
direito público. Com a EC/19 o entendimento em seu Manual muda novamente dizendo que
pode ter a fundação pública o regime de direito privado, tendo em vista que a lei autoriza a
sua instituição. 3. Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a fundação pública poderá ter regime
de direito público ou regime de direito privado, o que será definido pelo administrador no
momento de sua instituição. Fundação pública de direito público é uma espécie de autarquia,
sendo a ela aplicado o regime autárquico. Fundação instituída sob o regime de direito
privado seguirá o mesmo regime das empresas públicas e sociedades de economia mista
ligadas à prestação de serviços públicos, consideradas Fundações Governamentais.
7. Consórcios Públicos. São pessoas jurídicas criadas pelas pessoas políticas (U, E, DF
e M), de forma associada para a consecução de serviços públicos de interesse comum (art.
23/CF). Criados pela Lei nº 11.107/05, configuram nova espécie de entidade integrante da
Administração Indireta, constituindo PJ de natureza pública ou privada. A nova entidade
passa a integrar todos os entes federados que dela participarem. Se tiver personalidade de
direito público são chamadas associações públicas. Os consórcios possuem algumas
prerrogativas (promover desapropriações (art. 2º, §1º, II); contratar com a Administração por
dispensa de licitação e limites mais elevados para contratação (art. 2º, §1º, III)). O processo
de criação constitui-se de 3 fases: a) subscrição de protocolo de intenções; b) publicação do
protocolo na imprensa oficial; c) promulgação de lei por cada um dos integrantes
ratificando o protocolo; d) celebração do correspondente contrato. Se possuir
personalidade de direito público a constituição em relação a cada ente se inicia com a
promulgação de cada lei ratificadora do protocolo de intenções. Caso tenha personalidade de
direito privado, o contrato deve ser registrado no cartório, nos termos do artigo 45 do CC.
Contratos de rateio e programa: A lei nº 11.107
prevê 2 tipos de contratos firmados entre os entes associativos: contrato de rateio e contrato
de programa. O primeiro refere-se ao instrumento a partir do qual os entes consorciados
entregarão os recursos ao consórcio público (deve haver previsão orçamentária - §5º do
art. 8º da Lei). Já o contrato de programa constitui as obrigações que cada ente deve assumir
para o alcance dos fins perseguidos. A prestação de contas se dá em cada TC ao qual cada
ente federado encontra-se vinculado.
8. Outros entes Apesar do interesse público ser próprio do Estado, este não possui a sua
exclusividade, motivo pelo qual a ordem jurídica permite uma atuação concorrente, por meio
da administração pública associada ou de cooperação.
a) Pessoas de cooperação governamental (serviço social autônomo). Entidades de
direito privado que colaboram com o poder público a que são vinculadas, através da
execução de alguma atividade caracterizada como serviço de utilidade pública. Não
integram o elenco das pessoas administrativas, e podem possuir qualquer forma jurídica
prevista em lei, podendo ser citadas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEBRAE, SENAR. São
mantidas por dotações públicas oriundas por contribuições parafiscais, conforme art. 240
CF, se submetendo a regras acerca das licitações públicas, bem como ao controle dos
Tribunais de Contas e do Ministério Público.
b) Organizações colaboradoras ou parceiras. Organizações sociais e organizações
sociais da sociedade civil de interesse público (tratadas no ponto 16.A).
c) Outros entes associados em parceria por ajuste contratual: Para Moreira Neto,
poderiam ser citadas o arrendamento de instalações portuárias (lei 8630/93),
arrendamento operacional, a franquia pública, gerência privada de entes públicos, compra
de bilheterias, contrato público de risco (utilizada para a realização de serviços de
iluminação pública, detecção e registro de infrações de transito, pesquisas de ligações
clandestinas)
9. Casuística
Súmula 516 STF: O SESI está sujeito a jurisdição da Justiça Estadual.
Súmula 517 STF: As sociedades de economia mista só possuem foro na Justiça Federal
quando a União intervém como assistente ou opoente. (nos demais casos se sujeita a
justiça estadual)
Súmula vinculante 27: compete a Justiça Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quanto a ANATEL não seja litisconsorte
passiva necessária, assistente nem opoente.
Ponto 6.b. Contratos administrativos.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e 26º CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense; José
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris;
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 22, XXVII da CF/88; Art. 37, XXI da CF/88; Art. 173 da
CF/88; Lei nacional 8666/93 - Estatuto dos Contratos e Licitações Públicas.
1. Noções Gerais. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de

manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante aos
atos administrativos, se constituem de competência, finalidade, forma, motivo, objeto,
capacidade e (consenso).
2. Conceito. Contratos da Administração: Equivale a toda espécie de compromissos
recíprocos celebrados pelo Estado com terceiros, incluindo: a) Contratos privados da
Administração: Ajustes da Administração Pública com particulares, como por exemplo,
compra e venda, permuta, doação, dentre outros, regidos em regra pelo direito privado; b)
Contratos administrativos: Ajustes da Administração Pública com terceiros regidos
em regra pelo regime jurídico administrativo (direito público).
Contrato administrativo: Ajuste bilateral, consensual, formal, firmado entre a
Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo
por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público, por isso mesmo,
regido pelo Direito Público e pelos princípios do Direito Administrativo, com objetivo de
atingir o interesse público. Observação: contratos e licitações de pessoas administrativas
que possuem atividade econômica serão regidas por lei específica (art. 173 par. 1º CF/88) -
na ausência de lei podem ser regidas pela lei
8.666/93;
Microempresas e EPP: Possuem tratamento diferenciado nas aquisições públicas, (Art.
170, IX da CF/88 e LC 123/2006, com possibilidade de licitações exclusiva para
microempresas em licitações para contratos de até R$ 80.000,00, ou ainda a
obrigatoriedade de sub-contratação de microempresas até 30 % valor contrato) (Deve ter
previsão específica no edital).
3. Sujeitos do contrato: Administração Pública (art. 6, XIV lei 8666/93) e pessoa física
ou jurídica que firma o ajuste (art. 6º XV lei 8666/93).
4. Características dos contratos administrativos: imperatividade, instabilidade
(possibilidade alteração unilateral de cláusulas pela Administração Pública), existência,
validade, eficácia, formalismo (decorrente do princípio da legalidade na Adm. Pública),
comutatividade, confiança recíproca, bilateralidade, sendo que o objeto do contrato busca
traduzir um interesse público comum a toda a coletividade.
5. Requisitos contratos administrativos: Criação de projeto básico, projeto executivo,
padronização e integralidade do orçamento a ser disponibilizado.
6. Tipos de contrato: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário
(Exemplo: xxx metros quadrados de galpão), empreitada integral e tarefa (pequenos
trabalhos por preço certo).
7. Espécies de Contratos administrativos:
A) Contratos de obras públicas: Contratos onde o objeto pactuado consiste numa
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de bem público.
B) Contratos de prestação de serviços: Visam a atividade destinada a obter determinada
utilidade concreta de interesse para a Administração (facere) Espécies serviços: Comuns e
técnico profissionais, sendo estes últimos que necessitam de habilitação legal. (artl 13
lei 8666/93)
C) Contratos de fornecimento: Se destinam a aquisição de bens móveis necessários à

consecução dos serviços administrativos.
D) Contratos de concessão: Ideia da transferência de titularidade do Estado para os
particulares. Espécies de concessões públicas: a) concessões de serviços públicos, que tem
por finalidade a delegação da execução de serviço público a pessoa privada; b) concessões
de uso de bem público, que tem por finalidade consentir que pessoa privada se utilize de bem
permanente do Estado.
E) Contratos de permissão de serviços públicos: Também possui finalidade de transferir
ao particular a execução de serviço público, possuindo natureza mais precária (para serviços
mais simples).
8. Fato do príncipe e fato da administração
Fato do príncipe: consequência de uma atuação estatal em razão do seu poder de
império. Trata-se de um ato deflagrado pelo estado em razão do seu poder de império e que
incide indiretamente, reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o particular
se obriga mediante um contrato a fornecer tratores para a união. Após a celebração do
contrato a união decide majorar substancialmente o II de tratores.
Fato da administração: evento que vai interferir no equilíbrio econômico financeiro do
contrato e garantir o direito à revisão contratual. A diferença é que quando o estado edita um
fato da administração ele não age em razão do seu poder soberano, mas age enquanto
parte contratante. O fato da administração afeta diretamente as partes contratantes. Ex,
determinação da união que havia celebrado um contrato para a execução de uma obra de
que a obra seja suspensa. Pode até ensejar a rescisão sem culpa do contratado, mas se não
pode obrigar a administração a rever o valor do contrato.
9. Casuística.
Além dos contratos acima citados, podem ainda ser citados os Acordos
Administrativos, ou seja, pactos sem natureza contratual, como o contrato de gestão, termo
de parceria (OSCIP), parceria público privada, consórcio público e contrato de
credenciamento, convênios. Exemplo: Enquanto que nos convênios as partes possuem
interesses públicos comuns e paralelos, nos contratos administrativos os interesses são
contrapostos, isto é, uma das partes visa uma atividade econômica e a administração
interesse público.
Observação 01: Diferentemente dos demais contratos administrativos regidos pelo
direto público, para Carvalho Filho as alienações e locações são contratos privados da
Administração Pública, haja vista que as partes estão em pé de igualdade, sem
preponderância da Administração, não obstante algumas prerrogativas da Administração (Art.
62 par. 3º lei 8.666/93).
Observação 02: Os "contratos de empréstimo público" não são contratos, sendo
considerados espécie tributária.
Observação 03: Possibilidade de a administração pública instituir contratos
administrativos de trabalho para atender a necessidade temporária de excepcional interesse
público (CF, 37, IX).
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo à conservação do meio ambiente.

Instrumentos econômicos, instrumentos governamentais. Serviços ambientais.
Servidão ambiental.
Principais obras consultadas: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro: São Paulo, Saraiva, 2008; Site do Ministério do Meio Ambiente;
Artigo: "A servidão ambiental segundo a lei 11.284/06" de Sônia Letícia de Mello Cardoso,
outros sites relacionados.
Legislação básica: Declaração do Rio sobre Desenvolvimento Sustentável (ECO 92).
Lei 11.284/06, lei 6.938/81, Estatuto das Cidades.
1. Introdução. Inicialmente, registro que nos livros que consultei não encontrei assunto
específico, o que me motivou a fazer diversas pesquisas em sites especializados na Internet.
A análise dos instrumentos de incentivo a conservação do meio ambiente deve observar a
ideia da sustentabilidade enquanto utilização harmônica entre os recursos naturais e o
desenvolvimento social e econômico. Como fundamento deontológico, a Declaração do Rio
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, fruto da ECO-92, enuncia em seu
princípio 16 que os Estados devem promover a adoção de instrumentos econômicos como
iniciativa de proteção à integridade do sistema ambiental global, por meio da noção de
sustentabilidade.
2. Sustentabilidade Inicialmente empregada na Conferência Mundial de Meio
Ambiente em 1972, mas prevista também na Constituição Federal (artigo 225) o
desenvolvimento sustentável foi aprimorado durante a Rio +10 onde lhe foram conferidas
três dimensões, que se mantém como a abordagem actual. Uma dimensão econômica, uma
social e outra ecológica, em que a econômica representa a abordagem central, seguindo-se
concentricamente, a abordagem social e mais externamente, a ecológica, sendo esta a
dimensão agregadora. A sustentabilidade congrega duas grandes ideias: a sustentabilidade
fraca e a sustentabilidade forte. A primeira representa a definição de sustentabilidade,
defendida em 1972, em que a única preocupação é a de devolver o que se consumiu, em
termos de recursos. A segunda, objeto deste ponto,
adapta o consumo a exigências mais amplas, relacionando-o com a manutenção dos
recursos naturais, tendo efeitos de externalidades, do ponto de vista económico,
sobre o capital humano, financeiro e o patrimônio ambiental. Estes instrumentos
incentivam aqueles que ajudam a conservar ou produzir serviços ambientais a conduzirem
práticas cada vez mais adequadas que assegurem a conservação e a restauração dos
ecossistemas, atribuindo à conservação obtida um valor monetário, ausente anteriormente.
A atividade econômica usualmente produz efeitos indiretos (externalidades negativas) que
provocam perdas de bem-estar para os indivíduos afetados. Uma das formas de corrigir
esses efeitos adversos é a utilização de Instrumentos Econômicos, cuja função principal é
internalizar custos externos nas estruturas de produção e consumo da economia. Em
síntese, os instrumentos econômicos representam uma das estratégias de intervenção
pública, complementar aos tradicionais mecanismos de comando e controle, que busca
aperfeiçoar o desempenho da gestão e sustentabilidade ambiental, influenciando o
comportamento dos agentes econômicos e corrigindo as falhas de mercado.
3. Instrumentos econômicos e instrumentos governamentais. A lei de Política
Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca em seu artigo 9º, inciso XIII os
seguintes instrumentos econômicos: concessão florestal, servidão ambiental, seguro

ambiental, em rol meramente exemplificativo, o que não impede a existência e o fomento
de outros por parte do Estado.
3.1 Concessão florestal Instrumento econômico que visa conservar a cobertura
v eget al d as f l o r es t as b r as i l ei r as , p o r m ei o d a m el h o r i a d a q u al i d ade d e v i d a d a
população que vive em seu entorno e do estímulo à economia formal com p r o d u t o s e s e r
v i ç o s o r i u n d o s d e f l o r e s t a s m a n e j a d a s , a t r a v é s d a o u t o rga d o d i r e i t o d e m a n e j o d e f l o r e s
t a s a c o m u n i d a d e s l o c a i s o u a e n t i d a d e s d o s et o r p r i v a d o, introduzida pela lei
11.284/06.
3.2 Seguro ambiental É um contrato de seguro específico para reparar eventuais danos
causados ao meio ambiente, não significando em si que as empresas que o contratem
estariam "liberadas para poluir" mas uma forma adicional de proteção ao meio ambiente na sua
relação com políticas de incentivos econômicos. O seguro ambiental tem por objetivo
atender e reparar os possíveis sinistros de natureza ambiental, dando proteção e cobertura aos
gastos referentes à reparação dos acidentes ecológicos, criando a garantia das devidas
correções com eficiência.
3.3 Compensação Ambiental. As políticas de Compensação Ambiental estão
fundamentadas no princípio do poluidor-pagador, o qual estabelece que os custos e as
responsabilidades resultantes da exploração ambiental dentro do processo produtivo deverão
ser arcados pelo agente causador do dano. A Compensação Ambiental é um mecanismo
financeiro que busca orientar, via preços, os agentes econômicos a valorizarem os bens e
serviços ambientais de acordo com sua real escassez e seu custo de oportunidade social.
3.4 Fomento É uma atividade institucional que se propõe a promover incentivos
econômicos objetivando o desenvolvimento sustentável. Utiliza instrumentos fiscais,
tributários e creditícios diversos por meio dos quais os agentes econômicos se dispõem, em
contexto específicos, a desenvolver atividades produtivas de bens e serviços, inclusive de
geração de conhecimentos e tecnologias para a sustentabilidade. São espécies de fomento:
produção sustentável, produção de conhecimentos,
desenvolvimento sustentável e incentivos fiscais, tributários e creditícios.
3.5 Serviços ambientais Seriam todas as atividades, produtos e processos que a
natureza oferece que o homem retira sem modificacao posterior tais como a retirada de água
doce, madeira, cereais, peixes, regulação do clima, proteção contra riscos naturais, controle
da erosão e recreação. A sua grande característica é que evitam a degradacao dos
ecossistemas, na linha do desenvolvimento sustentável, sendo realizada há muito pelas
comunidades indígenas e atualmente estimulada pelo Estado.
3.6 Servidão ambiental É considerado um instrumento de incentivo a conservação do
meio ambiente, com fundamento no artigo 9º-A da Lei 6.938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente, consistindo na renúncia voluntária do proprietário rural ao
direito de uso, exploração ou supressão dos recursos naturais existentes em sua
propriedade, seja em prol de um acordo ou compensação ambiental. A lei enumera os
elementos que compõem a servidão ambiental tais como: o instituidor ou proprietário rural;
a renúncia voluntária de direitos de uso, exploração ou supressão de recursos naturais; o
Poder Público por meio do órgão ambiental competente e a averbação na matrícula da
propriedade no Cartório de Registro de Imóveis. Registre-se que a servidão ambiental difere
da figura jurídica denominada servidão florestal prevista no Código Florestal (Lei n.
4.771/1965), pois a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) abarca o
desenvolvimento sustentável e a dignidade da pessoa humana e,
por isso, tem um alcance maior do que o apresentado pelo Código Florestal, que trata
exclusivamente da flora existente nas propriedades públicas e privadas.
4. Outras formas de incentivos O Estado também pode implementar formas de
incentivo a sustentabilidade por meio de pagamento, concessão de benefícios fiscais,
venda de carbono, zoneamento ambiental, bem como de outros mecanismos já
existentes na legislação ambiental brasileira. Por fim, na política ambiental urbana constam
dispositivos de incentivo econômico à preservação de áreas de interesse ambiental, como a
transferência do direito de construir, existente no artigo 35 do Estatuto das Cidades.
Também pode ser citada, na esfera da gestão ambiental, a iniciativa intitulada "ICMS
Ecológico", que teve início em 1992 com a inclusão de critérios ambientais a uma parcela
do ICMS que é repassado dos estados aos municípios.
ITE M 7
Ponto 7.a: Desapropriação. Espécies. Indenização. Direito de extensão.

Retrocessão. Desapropriação indireta.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPF. Diogo de Figueiredo Moreira
Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense. José dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris. Maria Sylvia Zanella
di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º XXIV da CF/88; Art. 22, II da CF/88; Art. 182 e 184 da
CF/88; Decreto lei 3.365/41 - Trata da desapropriação por necessidade e utilidade pública;
Lei 4.132/63; Lei 4.504/64; Art. 1275, V, 1409, 1425, V do código civil;
Decreto lei 1075/70; Lei complementar 76/93; Lei 10.257/2001 (Estatuto da cidade)
1. Noções Gerais. Previsto em diversos dispositivos constitucionais, a desapropriação

suscita cuidado especial, pois é a modalidade mais gravosa de intervenção estatal na
propriedade privada, sendo esta um direito fundamental previsto em diversos
dispositivos constitucionais - Art. 5º, XXIV CF/88. Não obstante Diogo de Figueiredo
Moreira Neto entender que a sua natureza jurídica é de substituição compulsória do
objeto da propriedade, para a maior parte da doutrina é procedimento
administrativo.
2. Conceito. Desapropriação administrativa é o procedimento administrativo não
executório (precisa do auxílio do Judiciário) por meio do qual o Poder Público, fundado em
necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém
de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante
indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo nos casos de certos imóveis urbanos
ou rurais, casos esses em que, por estarem os referidos imóveis em desacordo com a função
social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se- á em títulos da dívida
pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real (Celso
Antônio Bandeira de Mello, p. 872 e 873).
3. Espécies de Desapropriação: a) Comum ou Ordinária; b) Urbanística; c) Rural; d)
Confisco (JSCF, p. 752 a 754). a) Comum (art. 5o, XXIV, CF): por necessidade ou
utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro.
Para a maioria da doutrina, a necessidade relaciona-se com a urgência e a utilidade com o
juízo de conveniência. CABM não faz tal distinção. b) Urbanística ou
por descumprimento da função social urbana (art. 182, §4 o, III, CF e lei
10.257/2001): adotada a título de penalização ao proprietário do solo urbano que não
atender à exigência de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos
termos do plano diretor (o expropriante é exclusivamente o Município), e prévia legislação
municipal regulando o assunto (a desapropriação é a última das medidas possíveis a serem
tomadas previamente pelo município). Pode ser realizada a qualquer
tempoo desde que decorridos 5 anos de infrutífera aplicação da tributação progressiva
(art. 8 , Est. da Cidade). A indenização é paga com títulos da dívida pública aprovados
previamente pelo Senado Federal e com prazo de resgate de até 10 anos. c) Rural (art. 184,
CF): incide sobre imóveis rurais para fins de reforma agrária. Trata-se de modalidade
específica da desapropriação por interesse social que objetiva a perda da propriedade
quando esta não estiver cumprindo sua função social (art. 186, CF). São desapropriáveis: os
latifúndios improdutivos e as propriedades improdutivas, mesmo que não configurem
latifúndios, quando seu proprietário possuir mais de uma. A expropriante é exclusivamente
a União e a indenização é paga em títulos da dívida agrária resgatáveis no prazo de até 20
anos, a partir do segundo ano de sua emissão. As benfeitorias úteis e necessárias serão pagas
em dinheiro. Efetuada a desapropriação, a União terá três anos, a partir do registro do título
translativo de domínio, para destinar a área aos beneficiários da reforma agrária (art. 16, Lei
8629/93). Estado-membro e Municípios podem promover desapropriação de imóvel rural
desde que por interesse social e não para reforma agrária, a qual é privativa da União (RDA
152/122 e RT 595/266). d) Confiscatória ou expropriatória (art. 243, CF): a perda da
propriedade tem como pressuposto o fato de que nela estão localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas. A área será destinada a assentamento de colonos para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos. CABM entende que a indenização é um dos
requisitos de qualquer expropriação, razão pela qual entende que o art. 243 trata de confisco
e não de desapropriação. STF (RE 543974/MG): toda a propriedade será
suprimida, e não apenas o local da plantação.
4. Direito de Extensão. Direito do expropriado de exigir que a desapropriação e a
indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de seu
conteúdo econômico (JSCF, p. 957). Fundamento: impossibilidade de utilização econômica
de bem quando parcialmente desapropriado e artigo 4º da LC 76/93. Momento de requerer:
a) Na desapropriação normal: Em sede de pedido administrativo ou na contestação (todavia,
se não tiver formulado tal pedido cabível ainda ação indenizatória segundo JSCF; b) Na
desapropriação indireta, deve formular pedido quando propõe ação indenizatória.
5. Indenização
a) Na desapropriação comum é feita previamente, de maneira justa e em dinheiro.
b) Se for desapropriação urbanística ou rural pode ser feita em títulos públicos no
prazo de 20 (rural) ou 10 anos (urbana).
c) Se for desapropriação confiscatória não há direito a indenização.
Nos casos em que for cabível deve abranger não só o lucro real e atual do bem
expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes. Deve ser sempre
corrigida, e sendo parcial deverá incluir compensação por essa desvalorização. Áreas
em APP e reserva legal: são indenizáveis, observando as restrições legais impostas pela lei. O
Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 134297-8 pacificou o
entendimento de que o proprietário que teve seu terreno atingindo por alguma limitação
administrativa de cunho ambiental que o impeça e dificulta a
exploração econômica de sua propriedade, deve ser indenizado pelo Poder Público.
5. Retrocessão. Efetivada uma desapropriação, o poder público deve aplicar o bem, por
tal modo adquirido, à finalidade pública que suscitou o desencadeamento do
procedimento expropriatório. Não o fazendo, terá ocorrido a tredestinação, que é
caracterizada como sendo a destinação desconforme com o plano inicialmente previsto. A
tredestinação pode ser lícita quando, persistindo o interesse público, o expropriante
dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. Já a
tredestinação ilícita é aquela em que o poder público transfere a terceiro o bem
desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua
utilização. Nestas situações onde o Poder Público deixa de aplicar o bem na finalidade
inicialmente proposta, surge ao particular o direito de retrocessão, que é o direito real do
ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas que não foi direcionado a uma finalidade
pública (arts 519 c/c 513, CC). Por ser direito real é possível suscitar a ocorrência de direito
de sequela, ao possibilitar o retorno do bem ao proprietário e não apenas perdas e danos,
conforme Celso Antonio Bandeira de Mello, página 899 a 907.
Jurisprudência minoritária entende que é direito pessoal ou ainda direito misto.
6. Desapropriação Indireta. Designação dada ao abusivo e irregular apossamento do
imóvel particular pelo Poder Público, com a sua conseqüente integração no patrimônio
público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório
(CABM, p. 897). Tem natureza jurídica de fato administrativo e alguns autores a
classificam como esbulho possessório (JSCF 797 a 799). Para Moreira Neto, pode ocorrer
quando decorrente de ato lícito da administração pública, quando implementa uma das
formas de intervenção parcial na propriedade acabar por retirar completamente o conteúdo
econômico do bem, prescrevendo em 20 anos, conforme Súmula 119 STJ (direito real).
Doutrina diverge quanto ao início do prazo (para uns, é da lei que
impõe a restrição a propriedade enquanto que para outros é do ato fático que gera
o desapossamento do bem).
7. Objeto da desapropriação. Como regra, tudo o que for objeto de apropriação sob o
regime privado, bem como espaço aéreo, subsolo, bens das missões diplomáticas, bens
móveis situados no estrangeiro, ações de sociedades anônimas (Súmula 446 STF), direitos
imateriais. Não pode ser desapropriado: os direitos personalíssimos como o direito pessoal
do autor, o direito à vida, à imagem, aos alimentos, bens móveis livremente encontrados
no mercado, bens públicos de uso comum (se o bem público estiver afetado a uma utilização
especial, em se tratando de bem dominical, prevalecerá o interesse do ente federativo com
maior abrangência). Jazidas e lavras: como são propriedade da União, não são
indenizáveis, salvo se já tiver sido outorgada autorização para a lavra, pois o título é
passível de avaliação pecuniária. Não é suscetível de desapropriação para fins de reforma
agrária pequena e média propriedade, bem como propriedade produtiva. Não é suscetível de
desapropriação urbanística imóvel que cumpra sua função social urbana, estando dentro do
plano diretor municipal.
8. Casuística
STJ
Súmula nº 354, do STJ: "A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo
expropriatório para fins de reforma agrária" (DJ 08/09/2008). Súmula nº 408: Nas
ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória n.

1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então,
em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal. Súmula 69,
STJ: "Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada
imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel".
STF
Súmula nº 479 STF - As margens dos rios navegáveis são domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. Súmula 625 STF
- Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-Lei 3365/1941 (lei da
desapropriação por utilidade pública). (que trata da imissão provisória
independentemente de citação). Súmula 561 STF - Em desapropriação, é devida a
correção monetária até a data do efetivo pagamento da indenização, devendo proceder- se à
atualização do cálculo, ainda que por mais de uma vez. Súmula 164, STF: "No processo de
desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse,
ordenada pelo juiz, por motivo de urgência". Súmula 618, STF: "Na
desapropriação, direta ou indireta, a taxa de juros compensatórios é de 12% ao ano".
Ponto 7.b: Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, HLM, MSZP, Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo.
Legislação básica: Art. 1º, § 2º, Lei 9.784/99; Art. 129, 131, CF.
TEORIA DO ÓRGÃO. Sendo pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através de
seus agentes, isto é, das pessoas físicas que pertencem a seus quadros. As teorias estão
voltadas para definir ou explicar a relação entre pessoa jurídica e o agente público. Dentre as
principais teorias, destacam-se: A) Teoria do mandato: O agente público tem com a pessoa
jurídica um contrato de mandato, ou seja, é como se o agente público e a pessoa jurídica
celebrassem um contrato de mandato para a expressão da vontade. Ora, se a pessoa jurídica
não tem vontade própria, dependendo da vontade do agente para manifestar-se, como pode
ela celebrar um contrato com o agente se não tem vontade própria? Não há possibilidade de
aplicação dessa teoria, porque se não pode celebrar contrato sem agente, não pode celebrar
contrato de mandato com o próprio agente público. B) Teoria da representação: Há uma
relação semelhante à da tutela e curatela, ou seja, o agente público é o representante da pessoa
jurídica. Ora, se a pessoa jurídica é incapaz e precisa de um representante, caso haja prejuízo,
quem será responsabilizado? Mas se a pessoa jurídica é tratada como incapaz como poderá
ser responsabilizada? Então, essa teoria fere a CF/88, porque a pessoa jurídica de direito
público não é incapaz. Essa teoria não pode ser aplicada, porque a regra é a
responsabilidade do Estado e se ele é responsável, não pode ser tratado como um incapaz.
C) Teoria do órgão ou teoria da imputação (Otto Gierke): É a teoria adotada no
Brasil. A vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Quando
o agente público é investido no cargo, a lei determina a competência de falar em nome da
pessoa jurídica de direito público. A relação entre o Estado e o agente é tratada pela lei. A
vontade do agente se confunde com a vontade do órgão, ou seja, as duas vontades são a
mesma vontade, uma se confunde com a outra, é como se fosse uma vontade só. Isso ocorre
em decorrência da lei. O agente, quando investido no cargo, faz a vontade da pessoa
jurídica. Ou seja, a vontade da pessoa jurídica é imputada ao agente público, por isso ser
chamada de TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA (HELY LOPES MEIRELLES). Esta
teoria tem aplicação concreta na hipótese da chamada função de fato. Basta a aparência da
investidura e o exercício da atividade pelo órgão que os efeitos da conduta vão ser
imputados à pessoa jurídica.
CARVALHO FILHO destaca que CELSO ANTÔNIO, em sua monografia
"Apontamentos sobre os Agentes e Órgãos Públicos", elenca três teorias para caracterizar
os órgãos públicos. A primeira é a teoria subjetiva, e de acordo com ela os órgãos públicos
são os próprios agentes públicos. A segunda, teoria objetiva, prega que os órgãos públicos
seriam as unidades funcionais da administração, pecando por repudiar o agente
administrativo. A terceira, por fim, é a teoria eclética, a qual, sem ignorar os dois
elementos das teorias anteriores, peca pela ausência de unidade. O pensamento moderno,
então, segundo CELSO ANTONIO, reside em caracterizar o
órgão público como um círculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade
do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois
elementos se reclamam entre si, mas não constituem uma só unidade.
Segundo o art. 1º, §2º, da Lei 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no âmbito
da Administração Pública Federal, órgão é "a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta". No campo jurisprudencial,
a teoria do órgão tem servido ao Processo Civil para afirmar que, em regra, os órgãos
públicos não detêm legitimidade para atuar em juízo. A legitimidade processual é dada
somente às entidades detentoras de personalidade jurídica. Excepcionalmente, para defesa
de competências, atribuições e prerrogativas próprias, reconhece-se capacidade processual
aos órgãos públicos, v.g, Câmara Legislativa (TRF1/AMS200438020004890 - 27/7/2007).
Algumas características relevantes: 1. Os órgãos públicos não têm personalidade
jurídica, assim, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações; 2. Os órgãos públicos não
podem assinar contratos, quem celebra os contratos é a pessoa jurídica. Mas, podem fazer
licitação, e ao final, o contrato será celebrado pela pessoa jurídica. Em que pese esta
afirmação, o direito posto prevê a possibilidade de avença envolvendo órgãos (§ 8º do art.
37, CF, acrescido pela EC 19/98, o que é um absurdo, segundo CELSO ANTÔNIO); 3. Os
órgãos públicos não têm responsabilidade civil, será responsável a pessoa jurídica; 4. Os
órgãos públicos podem até ter CNPJ, mas não terão personalidade jurídica. Há instrução
normativa da Receita Federal dizendo que órgão público tem que ter CNPJ para controlar o
uso do dinheiro, mas não está relacionado à ideia de personalidade jurídica própria. Todo
órgão público tem que ter CNPJ, principalmente se recebe dinheiro; 5. Os órgãos públicos
não têm capacidade processual , mas podem ir a juízo, como sujeito ativo, em busca de
prerrogativas funcionais constitucionais. Deve-se registrar, entretanto, que parte da doutrina
(CARVALHO FILHO) restringe essa excepcional capacidade processual apenas para os
órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem
suas prerrogativas e competências (ex. Assembleias legislativas). Os conflitos de órgãos de
menor expressão seriam resolvidos na intimidade do ente público, forte no princípio da
hierarquia administrativa. Registre-se, por fim, que o mesmo autor critica uma solução
adotada em alguns julgados, em que se forma litisconsórcio entre a pessoa jurídica e o
órgão, uma
vez que ou se atribui capacidade processual para o órgão defender seus interesses em juízo
ou esta defesa será feita pela pessoa jurídica interessada, sendo desnecessária a de falta de
técnica a duplicidade no polo da lide. Destaca-se ainda, que o Código do Consumidor em
seu art. 82, III, dispõe que são legitimados para promover a liquidação e execução de
indenização "as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que
sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos
protegidos por este Código". 6. São criados e extintos por lei, mas a estrutura e atribuições
podem ser regulamentadas por decreto do chefe do executivo (art. 84, VI, a, CF), desde que
não haja aumento de despesa.
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO. Em
relação à União, anteriormente à Constituição de 1988, a representação judicial da
União competia, cumulativamente, ao Ministério Público da União, que costumava ser feita
por um órgão denominado Consultoria Geral da República, ao passo que as autarquias e
fundações dispunham de quadro próprio de procuradores autárquicos. A partir da Carta
Republicana, passou a ser vedado ao MP o exercício da representação judicial e a
consultoria jurídica de entidades públicas (art. 129, IX da CF). E, nos termos do art. 131 da
Constituição, restou disposto que "a Advocacia-Geral da União é a instituição que,
diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente,
cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico
do Poder Executivo."
A atuação consultiva da AGU se dá por meio do assessoramento e orientação dos
dirigentes do Poder Executivo Federal, de suas autarquias e fundações públicas. Já a atuação
contenciosa se dá por meio da representação judicial e extrajudicial da União (Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, e dos órgãos públicos que exercem função essencial à
justiça), além de suas autarquias e fundações públicas. A representação judicial é exercida
em defesa dos interesses dos referidos entes nas ações judiciais em que a União figura como
autora, ré ou, ainda, terceira interessada. A representação extrajudicial é exercida perante
entidades não vinculadas à Justiça, como órgãos administrativos da própria União, Estados
ou Municípios.
Ressalte-se que a representação da União não pode se exercida pelo Presidente da
República, ainda que seja advogado, pois além da função ser privativa dos advogados
públicos, a atividade de Chefe do Executivo é incompatível com o exercício da advocacia
(art. 28, I do Estatuto da Advocacia e da OAB).
A Constituição determina que os Poderes da União são independentes e harmônicos
entre si (artigo 2º). Por serem harmônicos, os conflitos devem ser evitados, mas por serem
os Poderes independentes, os conflitos são, muitas vezes, inevitáveis. Quando esses
conflitos são judicializados, cada poder é representado pelo órgão jurídico próprio, por força
do princípio do contraditório (inciso LV do artigo 5º da Constituição). Não cabe à
Advocacia-Geral da União, a não ser mediante mandato específico, a defesa de interesses do
Judiciário e do Legislativo em ações judiciais cuja controvérsia envolva prerrogativas
desses Poderes ou questões administrativas intrincadas com sua independência
institucional. O órgão de representação judicial e extrajudicial do Poder Executivo não
poderia imbuir-se da função de promotor natural da tutela jurisdicional das prerrogativas dos
Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das vezes, o próprio
presidente da República e seus órgãos auxiliares. Tal usurpação, inequívoca burla ao
princípio da ampla defesa e do contraditório, feriria cláusula pétrea por marchar contra o
princípio da separação dos poderes (inciso do III, "d", § 4º, art. 60, CF).
Nos Estados-membros e no DF, por simetria, a representação judicial das pessoas de direito
público cabe aos Procuradores do Estado que integram a Procuradoria-Geral do Estado,
órgão da administração direta estadual. Diferente do que ocorre no plano federal, não há
órgão específico em matéria tributária e fiscal (PGFN), o que não impede a divisão interna
de matérias e tarefas entre os Procuradores.
Os Municípios, por fim, nos termos do art. 12, inciso II do Código de Processo Civil,
são representados em Juízo por seu Procurador ou pelo seu Prefeito. Há, assim, uma
legitimidade concorrente. Isso ocorre porque a representação do Município em regra é
atribuída ao Prefeito, somente se fazendo por Procurador se a lei local criar esse cargo.
Onde existir o cargo de Procurador, a citação é feita na pessoa deste, independente de
mandato - que sucede de lei. Onde não existir o cargo a citação é feita na pessoa do Prefeito,
que precisará outorgar mandato ao advogado encarregado de defender os interesses do
Município.
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infrações e sanções

administrativas ambientais.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Prova Objetiva
Comentada do 26º CPR. Neto, Costa e outros. Crimes e Infrações administrativas
ambientais, 2ª ed. Brasília jurídica, 2001.
Legislação básica: art.23,VI e VII, art.225 da CF, lei 9607/98, decreto 6514/08, lei
11.105/04, art.942 do CC.
O art. 225, § 3o, da CF previu a tríplice penalização do poluidor do meio ambiente: penal,
administrativa e civil, consagrando a regra da cumulatividade das sanções, até porque as
sanções administrativa, penal e cível protegem objetos distintos e estão sujeitas a regimes
jurídicos diversos.
1.1. Responsabilidade civil: A responsabilidade da pessoa jurídica será objetiva no
âmbito civil, porque decorrente do princípio poluidor pagador previsto no §1º do art. 14 da
Lei 6.938. Nesse caso, há necessidade de prova do nexo e o dano, independente de culpa.
Também há previsão da responsabilidade objetiva no art.20 da lei 11.105/04. Da mesma
forma, no CC, há previsão de responsabilidade objetiva (art.927, § único do CC) e solidária
(art. 942, caput, do CC/2002). O Poder Público, tendo outorgado a licença de operação, será
responsável pelos danos civis causados pela atividade do empreendedor. O STF tem decisões
entendendo inclusive que esta responsabilidade será objetiva mesmo no caso de omissão
(RE 409203, 2ª Turma, 2006). Se não houve EIA/RIMA, tendo o Poder Público exigido
apenas o RAIAS (Relatório de impacto ambiental), o Poder Público será responsável na
medida em que exista um nexo de causalidade entre seu ato e o dano ocorrido. Se houve
EIA/RIMA totalmente favorável, inexiste a responsabilidade do Estado. Se o EIA/RIMA
favorável em razão de erro da equipe multidisciplinar, a equipe deverá responder solidária e
objetivamente, segundo o nexo de causalidade. Se o EIA/RIMA tiver sido desfavorável, no
todo ou em parte, tendo sido concedida a licença, há responsabilidade solidária do Estado.
Se, em razão do EIA/RIMA desfavorável, não tiver sido concedida a licença, inexiste,
como regra,
responsabilidade do Estado, exceto se restar provada a inércia (na fiscalização, por

exemplo) e, por conta da omissão, ocorreu o dano ambiental. A peça de Civil do 25º MPF
versava justamente pela responsabilidade por ausência de fiscalização.
Destaca-se que a segunda parte do §1º do art. 14 da Lei 6.938 prevê que "o Ministério
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil
e criminal, por danos causados ao meio ambiente." Conforme o enunciado nº 37 da Súmula do
STJ, são cumuláveis as pretensões de indenização por danos morais e materiais, sendo
amplamente reconhecida pela doutrina e jurisprudência a possibilidade de indenização por
danos extrapatrimoniais decorrentes do dano ambiental. (REsp 1114398/PR, 2ª Seção,
2012).
1.2. Responsabilidade administrativa: Sanções administrativas são penalidades
impostas por órgãos vinculados de forma direta ou indireta aos entes estatais, nos limites
de competências estabelecidas em lei. As sanções administrativas estão ligadas ao poder de
polícia enquanto atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de
interesse público vinculado à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito aos direitos individuais
e coletivos. Em se tratando da tutela jurídica de bens ambientais e observados os
fundamentos do Estado Democrático de Direito, o poder de polícia não está ligado ao
interesse público, mas sim ao interesse difuso. Qualquer ente tem competência para aplicar
a legislação ambiental, ainda que essa não tenha sido de sua autoria. O decreto 6415/08 traz,
em seu art.21, o prazo prescricional de 05 anos, sendo de 03 anos a prescrição intercorrente.
Embora a Lei n. 9.605/98 tenha procurado estabelecer um capítulo específico (Cap.VI) para
regrar de maneira geral infrações administrativas ambientais, inclusive com a previsão de
sanções e critérios destinados a apurar infrações (processo administrativo, com
contraditório e ampla defesa assegurados), há, na verdade, várias normas em nosso
ordenamento jurídico destinadas a estabelecer a responsabilidade administrativa em face
dos bens ambientais, observados no plano do patrimônio genético, meio ambiente cultural,
meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural. Segundo o art.
70 da Lei 9.605: "considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou a omissão que
viole regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". Os
valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental destinam-se à tutela
de bens ambientais de natureza difusa, são revertidos para o Fundo Nacional do Meio
Ambiente, Fundo Naval, fundos estaduais ou mesmo municipais. Além da lei
9605/98, o Decreto 6.514/08 dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao
meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas
infrações e dá outras providências. Salienta-se que apenas a lei em sentido formal e
material pode tipificar infração e prever penalidades. Nesse sentido, julgou o STF a ADI
1823/DF (1998) para considerar inconstitucional uma portaria editada pelo IBAMA que
cominou penalidades: "Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o autorizasse,
instituiu taxa para registro de pessoas físicas e jurídicas no Cadastro Técnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e
estabeleceu sanções para a hipótese de inobservância de requisitos impostos aos
contribuintes, com ofensa ao princípio da legalidade estrita que disciplina, não apenas o
direito de exigir tributo, mas também o direito de punir." Nessa linha segue o STJ: "a
jurisprudência firmada nesta Corte e no STF é no sentido de que o princípio constitucional
da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das
atividades administrativas do Estado. Precedentes. 3. Consoante já decidido pelo STF no

julgamento da ADI-MC 1823/DF, é vedado ao IBAMA instituir sanções punitivas sem
expressa autorização legal. 4. Diante dessas premissas e, ainda, do princípio da tipicidade,
tem-se que é vedado à referida autarquia impor sanções por infrações ambientais prevista
apenas na Portaria 44/93-N. (REsp 1050381, 2ª Turma, 2008).
1.3. Responsabilidade Penal: A responsabilidade penal prevista no §3º do art. 225 da
CRF e no art. 3º da Lei 9.605 é subjetiva, baseada na teoria da culpabilidade. Há
necessidade de constituição formal da pessoa jurídica, não bastando à sociedade de fato para
a caracterização como sujeito ativo do crime ambiental: "sempre que se estiver tratando de
tipo criminal cometido por pessoa jurídica, faz-se mister a comprovação de que de fato se
está tratando de pessoas jurídicas, pois as simples sociedades de fato não estão abrangidas
pelo tipo legal. (...) não há possibilidade de se responsabilizar o infrator que não se
constitui previamente."(Neto, Costa e outros, Crimes e Infrações administrativas ambientais,
2ª ed. Brasília jurídica, 2001, pág. 64) São requisitos para a responsabilização penal da
pessoa jurídica: o benefício para a empresa do ato praticado, haver vinculação entre a
atividade da empresa e o ato praticado, a existência de vínculo entre a empresa e o autor
material do delito, e a utilização da estrutura da empresa para a prática do crime ambiental.
(op. cit. págs. 65-67). Para acrescentar: "A jurisprudência deste Sodalício é no sentido de ser
possível a responsabilidade penal da pessoa jurídica em crimes ambientais desde que haja a
imputação simultânea do ente moral e da pessoa natural que atua em seu nome ou em seu
benefício."(EDcl no REsp 865.864/PR, 5ª Turma, 2012). Destacam-se alguns aspectos, em
âmbito penal, da lei: a) a ação penal é
pública incondicionada (art.26); b) previsão de responsabilidade penal da pessoa
jurídica art.3º); c) previsão de penas restritivas autônomas para substituir as
privativas de liberdade (art.6º), sendo o rol mais extenso que o previsto no CP (art.8º); d)
necessidade de prévia composição do dano ambiental para ser efetuada a transação penal
nos crimes de menor potencial ofensivo, salvo impossibilidade (art.27) e e) necessidade
de Laudo de Reparação ambiental para sentença de extinção da
punibilidade nos casos de concessão do sursi, salvo impossibilidade (art.28).
1.4. Infrações e Sanções: o art.6º da lei 9605/98 traz como balizadores para aplicação
das sanções criminais o princípio da proporcionalidade, a gravidade do fato, os
antecedentes criminais e a situação econômica do réu, nos casos de multa. Tais vetores
também devem ser observados em se tratando de sanções administrativas (art.72 da lei
9605/98) que são: advertência, multa simples, multa diária, apreensões de animais,
produtos e subprodutos da fauna e da flora, petrechos, instrumentos ou veículos
utilizados na infração, destruição ou inutilização do produto, suspensão de venda e
fabricação do produto, embargo ou demolição de obra, suspensão parcial ou total de
atividades e restrição de direitos. Conforme previsto no art. § 1º do art. 72 da Lei 9.605,
"se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infrações, ser-lhe-ão aplicadas,
cumulativamente, as sanções a elas cominadas." A multa aplicada pela autoridade
administrativa é autônoma e distinta das sanções criminais cominadas à mesma conduta,
estando respaldada no poder de polícia ambiental. Sanção administrativa, como a própria
expressão já indica, deve ser imposta pela Administração, e não pelo Poder Judiciário (...) O
transporte e armazenamento de carvão vegetal sem prévia licença da autoridade competente
caracterizam, a um só tempo, crime ambiental e infração administrativa. "Precedente do
STJ." (REsp 1245094/MG, 2ª TURMA,2012).
1.5. Questões de prova: questão 39 do 26º CPR.
39. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - No atual sistema jurídico-normativo brasileiro, as infrações administrativas ambientais

encontram-se exaustivamente descritas na lei, em estrita observância ao principio da reserva
legal.
II - O Ministério Público tem legitimidade para promover responsabilidade civil por
danos ambientais patrimoniais ou extrapatrimoniais, de forma isolada ou cumulativa.
III - Por ser de natureza objetiva, a responsabilidade penal da pessoa jurídica por danos
causados ao meio ambiente caracteriza-se mediante a demonstração de nexo de
causalidade entre a ação ou omissão e o evento danoso independentemente de culpa.
IV - De acordo com o sistema de responsabilização previsto na Lei 9.605/98 a
imposição de multa por infração administrativa ambiental, por ato da autoridade
administrativa competente não impede a cominação de multa, a titulo de sanção penal, por
parte da autoridade judicial, pelo mesmo fato, desde que tipificado em lei como crime.
a) ( ) O item II é verdadeiro e o item III é falso b) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
c) ( ) Somente o item II é verdadeiro. d) ( ) Somente o item I é falso.
GABARITO: A.
ITE M 8
Ponto 8.a: Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública federal.

Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, CABM.
Legislação básica: DL 200/67; Lei 10.683/03; Art. 84, II, CF.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. A Administração Pública direta, segundo

CARVALHO FILHO, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais
foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. Deve-se lembrar, segundo o autor, de três importantes aspectos:
(1) considerar o Estado como pessoa administrativa, depois (2) considerar que a
administração direta é constituída por órgãos internos dessas mesmas pessoas, verdadeiros
instrumentos para o desempenho das múltiplas funções administrativas atribuídas ao Poder
Público em geral, de forma centralizada e por fim, (3) vale destacar o objetivo dessa
atuação: o desempenho das múltiplas funções administrativas atribuídas ao Poder Público
em geral.
Na lição de CELSO ANTÔNIO, "Nos termos do Decreto-lei 200/67, Administração
direta é a que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios (art. 4º, I), e Administração Indireta é a que compreende as
seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias;
b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas (art. 4.º,
II). Já no âmbito estadual e distrital, a Administração Direta é aquela exercida pelo
Governador e por seus Secretários (titulares das diversas
pastas). No Município, ela é exercida pelo Prefeito, com auxílio de Secretários Municipais".
Fernanda Marinela destaca que os entes que compõe a Administração direta, por serem
PJ de direito público, estão sujeitos às prerrogativas e obrigações inerentes a esse regime, o
que é extensível aos seus órgãos. Como seguem o regime público, destaca a autora que
estão subordinadas aos procedimentos financeiros públicos, como regras de contabilidade
pública e aos limites da LRF. Submetem-se também às exigências de concurso público e ao
dever de licitar. O seu quadro de pessoal é composto por servidores públicos, com todos os
deveres e garantias. Os seus atos geram presunção de legitimidade, de auto-executoriedade e
de coercibilidade. Seus contratos administrativos seguem o regime administrativo, contando
com cláusulas exorbitantes. As pessoas da Administração Direta gozam de privilégios
tributários, tal como a imunidade recíproca para os impostos, além de prerrogativas
processuais, considerando seu tratamento de fazenda pública. Seus bens estão protegidos
pelo regime público, sendo inalienáveis de forma condicionada, impenhoráveis,
imprescritíveis e não podem ser objeto de oneração. Destaca ainda, a autora, que seus
débitos judiciais se sujeitam ao regime de precatórios previstos no art. 100 da CF.
A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL: Para CARVALHO
FILHO, a Administração direta da União, no Poder Executivo, compõe-se de duas classes
distintas: a Presidência da República, órgão superior do Executivo em que se situa o
Presidente da República como chefe da administração (art. 84, II, CF), no qual se agregam
outros órgãos de assessoramento imediato (Ex. AGU) e consulta (Conselho da República e
Defesa); e os Ministérios, órgãos administrativos destinados, cada qual, a determinada área
de atuação administrativa, composto por centenas de órgãos, como secretarias, conselhos
etc. Cabe aos Ministros, ademais, o auxílio ao Presidente da República na direção da
administração. A Administração direta da União está regulada na Lei 10.683/03. Essa lei
ocupa-se, notadamente, da organização e das atribuições da Presidência e dos Ministérios. Já
nos Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura orgânica definida nos respectivos atos
de organização administrativa.
Ponto 8.b: Licitação: procedimento, fases, revogação e anulação. Controle

administrativo e Jurisdicional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JAS, JSCF, HLM, CABM, Fernanda Marinela.
Legislação básica. Lei 8.666/03; Art. 15, Lei 8.987/95; Art. 5º, XXXV; 22, XXVII; 37,
XXI, CF.
LICITAÇÃO. O art. 22, inc. XXVII, diz ser da competência privativa da União Federal
legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a
administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle. De seu turno,
ressaltando o princípio constitucional da impessoalidade, o Poder constituinte derivado
estipulou, no art. 37, XXI, da CF/88, que "... ressalvados os casos especificados na legislação,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos

concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações". JOSÉ AFONSO DA SILVA demonstra de forma clara duas faces deste
princípio-base: a) Impessoalidade com relação ao agente da administração: o
executante da atividade-meio em busca de um fim específico definido pela lei, pouco
importando sua vontade e desejo; e b) Impessoalidade com relação ao administrado: o
serviço será prestado de forma a não se observar suas características subjetivas. Importa
destacar, por fim, que a EC 19/98, alterando o art. 173, § 1º da CF/88, faz previsão de lei
que estabeleça o estatuto jurídico de empresas públicas e sociedades de economia mista,
dispondo, entre outros aspectos, sobre licitação para tais entidades. Destarte, abriu-se
ensejo para um regime jurídico diferenciado. No plano infraconstitucional, a lei
reguladora das licitações é a Lei nº 8.666/93. De uma forma clara e sintética define HELY
LOPES MEIRELLES a licitação como "o procedimento administrativo mediante o qual a
Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse".
PROCEDIMENTO E FASES. Como procedimento, desenvolve-se por meio de uma
sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que
propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e
moralidade nos negócios administrativos. Na busca do contrato mais vantajoso para a
administração, resguardando os direitos de possíveis contratados, está este procedimento
sujeito a princípios. Buscam estes princípios manter a imparcialidade da Administração
perante qualquer participante do procedimento, preocupando-se apenas em obter a melhor
prestação com o menor preço. O procedimento licitatório se desenvolve através das
seguintes fases, de acordo com CARVALHO FILHO: Formalização, edital, habilitação,
procedimento seletivo (julgamento da habilitação e das propostas), resultados, homologação
e adjudicação. Para LUCAS FURTADO, por sua vez, a licitação se desenvolve em duas
fases: interna, em que autoridade competente determina sua realização, define seu objeto e
indica o recurso orçamentário; e externa, que compreende a convocação dos interessados,
quer pela publicação do edital, quer pelo envio da carta-convite; análise das condições dos
interessados que afluem à licitação (habilitação); julgamento com a classificação das
propostas; homologação; e adjudicação.
A licitação inicia-se com a instauração do processo administrativo, o qual deve
conter a autorização para o certame, a descrição do objeto e a menção aos recursos próprios
para a futura despesa, bem como nomeação da comissão de licitação e a minuta do edital (que
deve ser submetida a parecer jurídico). É de se ressaltar que, tanto em caso de licitações
simultâneas (objetos similares e realização prevista para intervalos não superiores a 30
dias) ou licitações sucessivas (objetos similares e o edital subsequente tenha data anterior a
120 dias após o fim do contrato referente à licitação precedente), em que o valor estimado
seja de grande vulto, é obrigatória a realização preliminar de audiência pública, para
discutir, com a sociedade, aspectos da futura contratação.
A fase externa se inicia com a publicação do edital. O edital é a lei interna da licitação
e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administração que o
expediu. Como mitigação do princípio da vinculação ao edital, há julgado do STF (ROMS
nº 23.714-1/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence), aduzindo que: "Se a irregularidade
praticada pela licitante vencedora, que não atendeu a formalidade
prevista no edital licitatório, não lhe trouxe vantagem nem implicou prejuízo para os
demais participantes, bem como se o vício apontado não interferiu no julgamento objetivo
da proposta, não se vislumbrando ofensa aos demais princípios exigíveis na atuação da
Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à licitante que
ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse público, escopo da atividade
administrativa". Se houver modificação superveniente do edital, a Administração tem duas
obrigações: divulgar a modificação pela mesma forma em que se deu o texto original e
reabrir o prazo estabelecido no início, salvo quando a alteração não afetar a formulação da
proposta. Se o edital tiver alguma irregularidade, é assegurado a qualquer cidadão
impugná-lo, protocolando o pedido até cinco dias antes da data designada para a abertura
dos envelopes de habilitação, cabendo à Administração decidi-la no prazo de três dias, sem
excluir o direito de representação ao Tribunal de Contas respectivo. Além do cidadão, a lei
assegurou também ao licitante a faculdade de impugnação aos termos do edital. Seu prazo,
porém, é decadencial. Para evitar qualquer represália contra o licitante que fez a
impugnação, é a ele garantida a participação no certame até a decisão final sobre o que
suscitou na representação. Destaca-se ainda que a Administração pode cobrar pelo edital,
mas não pode ser um instrumento de arrecadação. Deverá cobrar apenas o custo de sua
reprodução.
Feita a publicação do edital passa-se ao recebimento dos envelopes. O número de
envelopes que serão entregues depende do tipo de licitação. Se for do tipo preço ou do tipo
técnica tem 02 envelopes: um com os documentos e o outro com a técnica ou o preço. Se for
técnica mais preço precisa de 03 envelopes: um com documentos, outro com a técnica e
outro com o preço. O envelope pode chegar de qualquer maneira à administração. O que
interessa é que ele esteja lá no momento da seção. Devem ser entregues independentemente
da forma. O licitante não precisa estar presente, apenas os envelopes precisam chegar. Todos
os licitantes presentes, assim como todos os membros da comissão, devem rubricar todos os
envelopes. Isso serve para ter certeza que o envelope não será trocado no dia seguinte. Em
licitações muito grandes a jurisprudência autoriza que os licitantes elejam 03 para assinar em
nome dos demais. Isso é um acordo entre os licitantes que a jurisprudência reconhece.
A habilitação é a fase do procedimento em que a Administração verifica a aptidão do
candidato para a futura contratação. A inabilitação acarreta a exclusão da fase de
julgamento das propostas. A Administração não pode fazer exigências indevidas para a
habilitação. A própria Constituição indica que o processo de licitação "somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações" (art. 37, XXI). São quatro os aspectos que medem a habilitação do
candidato: habilitação jurídica; qualificação técnica; qualificação econômico-financeira; e
regularidade fiscal. Tendo em vista o objeto da contratação, pode a Administração
estabelecer exigência de capital mínimo, ou de patrimônio líquido mínimo, desde que
prevista no edital. O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido, porém, não poderão
exceder a 10% do valor do contrato.
O procedimento seletivo se desenrola com a abertura dos envelopes para habilitação e
das propostas, os quais devem ocorrer em ato público, com data previamente fixada.
Quanto ao julgamento da habilitação, os candidatos devem fornecer dois envelopes,
um contendo os documentos necessários à habilitação, e, outro, com as propostas. O ato que
considera habilitados os candidatos tem dois efeitos importantes: 1. O primeiro reside em
que não mais caberá desistência da proposta, salvo, excepcionalmente, por motivo justo
derivado de fato superveniente, aceito pela Comissão; 2. O segundo é que, ao ser
ultrapassada a fase da habilitação, e sendo abertos os envelopes das propostas,
não mais pode haver desclassificação calcada em motivo relativo à habilitação, a não ser que
os fatos tenham ocorrido supervenientemente ou só tenham sido conhecidos após o
julgamento.
Já o julgamento das propostas é a fase em que a Administração procede à seleção da
proposta que se afigura mais vantajosa para o futuro contrato. Nessa fase é necessário
verificar dois aspectos: a razoabilidade dos preços e a compatibilidade das propostas com as
exigências do edital.
Têm-se, ainda, os fatores e critérios de julgamento: Fatores são os elementos que a
comissão julgadora pode considerar para a escolha. São exemplos de fatores os relativos a
qualidade, rendimento, preço, prazo e outros do gênero. Diferente de fatores são os critérios
de julgamento. Estes traduzem a conjugação dos fatores computados pela comissão para
chegar à proposta mais vantajosa (ex: preço e prazo ou qualidade). Além dos fatores e dos
critérios de julgamento, são apontados no Estatuto os tipos de licitação: A) Menor preço:
é resultado que decorre de verificação objetiva. Este é de uso obrigatório para contratação de
obras, serviços e bens que não requeiram o emprego de técnicas sofisticadas, caracterizando-
se pelo emprego de métodos usuais. B) Melhor técnica: têm duas etapas: uma, em que os
candidatos se submetem a uma valorização de suas propostas. Se a proposta não alcançar
essa valorização mínima, está fora do certame. A outra é a fase da negociação: o candidato
que ofereceu a proposta vitoriosa sob o critério técnico só celebra o contrato se aceitar a
execução do objeto ajustado pelo preço mínimo oferecido pelos participantes (art. 46, I e
II). Se recusar reduzir seu preço, será chamado o candidato que ficou em segundo lugar, e
assim sucessivamente. C) Técnica e preço: caracteriza-se pelo fato de que o resultado do
certame se faz de acordo com a média ponderada das valorizações das propostas técnicas e
de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatório (art. 46, §
2º, I e II). Em caráter excepcional, podem-se utilizar os tipos de licitação de melhor técnica
e técnica e preço, mediante autorização e justificativa da autoridade da Administração
promotora constante do ato convocatório, para fornecimento de bens e execução de obras ou
prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de
tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado por a outoridades

técnicas de reconhecida qualificação. Por disposição expressa do parágrafo 4 do art. 45
da Lei n. 8.666/93, para contratação doe bens e serviços de informática, a
Administração observará o disposto no art. o3 da Lei n. 8.248/91, levando em conta os
fatores especificados em seu parágrafo 2 , e adotando obrigatoriamente o tipo de
licitação técnica e preço, permitido o emprego de outro tipo de licitação nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. D) Maior lance ou oferta: este último
adotado para alienação de bens ou concessão de direito real de uso de bens públicos.
A classificação é o ato administrativo vinculado mediante o qual a comissão de
licitação acolhe as propostas apresentadas nos termos e condições do edital ou carta-
convite e coloca as empresas em ordem, da primeira classifica para a última. A
desclassificação ocorre por duas razões principais (art. 48, I e II do Estatuto): quando as
propostas não observam as regras e condições do edital e quando apresentarem preços
excessivos ou manifestamente inexequíveis. Excessivos são aqueles muito superiores aos
praticados no mercado, e inexequíveis são os que levam à convicção de que será inviável a
execução do contrato. Se todos os participantes forem inabilitados ou as propostas forem
desclassificadas (licitação fracassada), a Administração tem a faculdade de dar aos
competidores o prazo de oito dias úteis para a apresentação de outras sem vícios, podendo
ser reduzido para três dias no caso de convite. Caso contrário, haverá de proceder à outra
licitação. Havendo empate entre duas ou mais propostas, a
classificação se fará, obrigatoriamente, por sorteio, em sessão pública, convocando-se todos

os licitantes. Colocada as empresas em ordem, abre-se a oportunidade de recurso (art. 109).
05 dias úteis, salvo convite, 02 dias úteis. Esse recurso também tem efeito suspensivo.
A homologação é o ato de controle da autoridade competente sobre o processo de
licitação. Para a homologação, o Estatuto preferiu usar a expressão aprovação do
procedimento. Quando a autoridade procede à homologação do julgamento, confirma a
validade da licitação e o interesse da Administração em celebrar o contrato com o
adjudicatário. A mesma autoridade, se não homologar o julgamento, pode: i) determinar o
retorno dos autos para a correção de irregularidades, se esta for suprível; ii) invalidar o
procedimento se estiver inquinado de vício insanável; ou iii) revogar a licitação por razões
de ordem administrativa. Se a licitação for homologada, um efeito de grande relevância
advém do ato de homologação, segundo CARVALHO FILHO: o direito ao contrato, sob
pena de responsabilidade patrimonial da Administração (em sentido contrário, HELY e
DI PIETRO).
A adjudicação, por sua vez, é o ato em que culmina a licitação, significando que a
Administração confere ao licitante a qualidade de vencedor e de titular da preferência para a
celebração do futuro contrato. Em que pese divergências doutrinárias passadas, a lei vigente
deixou claro que a adjudicação não integra o procedimento licitatório e é posterior ao ato de
homologação. O vencedor não adquire direito à celebração do contrato. O Poder Público
pode, assim, desistir do contrato, sem que assista qualquer direito indenizatório em favor do
adjudicatário. Em contrário, CARVALHO FILHO, ao entender que a adjudicação é ato
vinculado. Ainda assim, podem surgir obstáculos intransponíveis para a contratação, mas
daí não resultaria discricionariedade, pois, ou existe o obstáculo e a contratação não pode se
consumar, ou não existe o obstáculo, e o contrato tem que ser celebrado com o vencedor. Se
estiver ainda interessada, porém, a Administração terá que contratar o vencedor, o qual
possui, desse modo, direito subjetivo à preferência na contratação (HELY, DI PIETRO). São
efeitos da adjudicação: a) A aquisição do direito de contratar com a Administração nos
termos em que o adjudicatário venceu a licitação; b) A vinculação do adjudicatário a todos
os encargos estabelecidos no edital e aos prometidos em sua proposta; c) A sujeição do
adjudicatário às penalidades previstas no edital e à perda de eventuais garantias oferecidas,
se não assinar o contrato no prazo estabelecido ou não cumprir as condições estabelecidas;
d) O impedimento da Administração em contratar o objeto licitado com qualquer outro que
não seja o adjudicatário; e) Impossibilidade de ser realizada nova licitação enquanto eficaz
o ato de adjudicação; e f) A liberação dos demais licitantes dos encargos da licitação.
REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO. Revogação, que produz efeitos somente prospectivos
(ex nunc) é o desfazimento dos efeitos da licitação já concluída, em virtude de critérios de
ordem administrativa, ou por razões de interesse público, como diz a lei. Tais critérios são
avaliados exclusivamente pelo administrador, à luz das circunstâncias especiais que
conduzirem à desistência na contratação. Há, portanto, certa discricionariedade na atuação
administrativa. O Estatuto criou algumas condições para a revogação. Uma dessas condições
reside na necessidade de ser a revogação claramente justificada. CARVALHO FILHO
entende que necessário se torna o mesmo detalhamento de motivos quando a
Administração vier a realizar nova licitação com o mesmo objeto, como forma de se
constatar se foram superados os motivos da revogação anterior. Além disso, as razões de
interesse público geradoras da revogação devem originar-se de fatos supervenientes
devidamente comprovados. Daí emana que se o fato
alegado pela Administração tiver ocorrido antes do início do processo licitatório, não poderá
servir como fundamento da revogação. Diz CARVALHO FILHO que, revogada a licitação
por motivos válidos, aferidos por critérios administrativos efetivos, não é devida qualquer
indenização aos licitantes, nem particularmente ao vencedor, desde que o ato seja anterior à
homologação. Para CELSO ANTÔNIO, com ou sem previsão legal, o licitante vencedor cuja
proposta haja sido satisfatória terá, no caso de revogação lícita, direito a ser indenizado pelas
despesas em que incorreu para disputar o certame. Se a revogação for ilicitamente efetuada
e, por qualquer razão, não mais existirem meios de assegurar a efetivação do contrato,
aquele que teria direito a ele fará jus a uma indenização que acoberte, já agora, não apenas
as despesas que efetuou para disputar o certame, mas também o que perdeu e deixou de
ganhar em decorrência do ato ilícito que lhe frustrou os proveitos que auferiria com o contrato.
Já a anulação é decretada de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer
escrito e fundamentado, quando houver ilegalidade no procedimento (não observado algum
dos princípios ou alguma das normas pertinentes à licitação, ou quando se escolhe proposta
desclassificável, ou não se concede direito de defesa aos participantes, p.ex.). Sendo anulado
o procedimento por ilegalidade, não há obrigação de indenizar por parte da Administração,
salvo se o contratado já houver executado parte do objeto até o momento da invalidação. A
anulação do procedimento induz a do contrato, o que significa dizer que, mesmo que já
celebrado o contrato, fica este comprometido pela invalidação do procedimento licitatório.
A invalidação produz efeitos ex tunc e compromete todos os atos que se sucederam ao que
estiver inquinado de vício. Cumpre, por fim, citar o seguinte julgado: "Mesmo após a
homologação ou a adjudicação da licitação, a Administração Pública está autorizada a
anular o procedimento licitatório, verificada a ocorrência de alguma ilegalidade, e a revogá-
lo, no âmbito de seu poder discricionário, por razões de interesse público superveniente."
(RMS 28.927/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
17/12/2009).
CONTROLE ADMINISTRATIVO E JURISDICIONAL. O controle administrativo
decorre do próprio princípio da autotutela, bem explicitado através da Súmula 473 do STF:
"a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial".O controle administrativo também é realizado pelos participantes da
licitação, através do direito de petição, previsto no art. 109 da Lei 8.666/93, em três
modalidades: 1. Recurso hierárquico: no prazo de cinco dias úteis, a contar da intimação do
ato ou da lavratura da ata, contra a habilitação ou inabilitação do licitante, o julgamento das
propostas, a anulação ou a revogação da licitação, e o indeferimento; 2. Representação: é
prevista, no mesmo prazo, como recurso contra decisão relacionada com o objeto da
licitação, da qual não caiba recurso hierárquico (art. 109, II). 3. Pedido de
reconsideração: dirigido ao Ministro de Estado ou Secretário Estadual ou Municipal, no
prazo de dez dias úteis, quando o administrado houver sido punido com a penalidade de
declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração. Apenas os
recursos contra a habilitação ou inabilitação e o julgamento das propostas têm efeito
suspensivo. Os demais recursos poderão ter efeito suspensivo, mas a indicação desse efeito é
faculdade discricionária da Administração. Como o recurso hierárquico deriva do poder
hierárquico natural da Administração, deve ele ser destinado à autoridade superior à que
praticou o ato recorrido, embora por intermédio desta. A interposição do recurso precisa
ser comunicada aos demais licitantes, porque estes têm o direito de impugná-lo. Esclareça-
se, por último, que,
transcorrido in albis o prazo recursal, a decisão administrativa torna-se imutável no âmbito

da Administração, operando-se o fenômeno da preclusão administrativa. O controle
exercido pelo Poder Judiciário, por sua vez, decorre do direito fundamental, previsto no art.
5º, XXXV, consagrado no próprio princípio da inafastabilidade da jurisdição. Contudo,
deve-se ter em mente que não é dado ao Judiciário revogar atos administrativos, devendo, se
for o caso, decretar a nulidade dos atos editados durante o procedimento licitatório.
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Política Nacional do Meio Ambiente.
Princípios e objetivos.
Natália Dornelas
Principais obras consultadas: Édis Milaré. Direito do Ambiente - A gestão ambiental
em foco. 6ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira.
Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed.
Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Política Nacional do meio ambiente:
comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005. Leonardo de
Medeiros Garcia e Romeu Thomé. Direito Ambiental. Coleção Leis Especiais para
Concurso, 5ª edição. Ed. Jus Podivm, 2012. TRENNEPOHL, Terence Dornelles.
Fundamentos de Direito Ambiental. 2007.
Legislação básica: Art. 23, da Constituição Federal de 1988, Arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 8º,
9º, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei 6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03; Art.
2º, Res. CONAMA 01/86.
O assunto encontra-se abordada especialmente na Lei 6.938/1981, a qual instituiu a política

nacional do Meio Ambiente. Esta lei foi recepcionada pela Constituição Federal, sendo uma
norma geral sobre proteção ambiental.
1. SISNAMA. Conceito: O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) teve sua
origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA).
Não tem personalidade jurídica e é composto por órgãos e entidades federais, estaduais e
municipais. É o conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público,
incumbidos da proteção do meio ambiente. É uma estrutura político- administrativa
oficial/governamental, mas que permite a participação de instituições não governamentais e
da sociedade, ainda que por delimitadas vias. Podem ser implantados Sistemas Estaduais e
Municipais. Nos moldes do art. 23 da Constituição de 1988, é de competência comum da
União dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso VI), bem como preservar as
florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Não há violação ao pacto federativo em caso de
proeminência de determinada federação no SISNAMA, uma vez que garantida a presença
de órgãos ou entidades ambientais estaduais (seccionais) e municipais (locais) no
SISNAMA. Trata-se de uma rede de agências governamentais, nos três níveis da
federação. Além disso, no plenário do órgão consultivo e deliberativo do sistema,
CONAMA, tem assento e voto representantes dos governos estaduais (um de cada estado e
DF) e municipais, nos termos do art. 5º do Decreto 99.274/1990.
27MPF - GII - Direito Administrativo e Ambiental
80
Estrutura: (art.6 da Lei 6938/81). A finalidade da criação de um sistema nacional de meio

ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da
federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a
política nacional do meio ambiente. Pode ser feito o seguinte quadro relativo à
estrutura do SISNAMA:
ESTRUTURA DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)
Órgão (s) do Composição Função e/ou finalidade

SISNAMA
Conselho de Governo (art. 7, Objetivo de formular

políticas públicas caput, da Lei 10.683/03). Atua e diretrizes
relacionadas com os
também por meio de suas recursos naturais.
Assessora o
Câmaras. Câmara de Políticas de presidente da República na formulação da

Órgão Recursos Naturais (Dec. política nacional e nas diretrizes
Superior 11696/95). É composta somente governamentais para o meio ambiente e os
por representantes de órgãos do recursos ambientais.
Governo Federal
Conselho Nacional do Meio Tem como finalidade assessorar, estudar
Ambiente (CONAMA). e propor, ao Conselho

de Governo,
Presidido pelo Ministro do diretrizes de políticas
governamentais
Meio Ambiente. Tem para o meio ambiente
e os recursos
composição paritária. Decreto naturais, bem como
deliberar, no âmbito 99.274/90 regulamenta (art. 5, de sua competência,
sobre normas e §1, I, prevê um representante do padrões compatíveis
com o meio
MPF na condição de ambiente
ecologicamente equilibrado..
Conselheiro Convidado). OBS: Art. 8, VI, da
L. 6.938: o
Câmara Especial Recursal - É a CONAMA não tem competência
Órgão instância administrativa do privativa para estabelecer normas e
Consultivo e CONAMA responsável pelo padrões de poluição de automóveis,
Deliberativo julgamento, em caráter final, IBAMA. Suas decisões têm caráter

das multas e outras penalidades terminativo.
administrativas impostas pelo
aeronaves e dispositivo, mas sim respeitar o art. 24, VI, da CF
embarcações concorrente (normas e padrões
, como diz gerais), a fim de
no
Secretaria do Meio Ambiente Planejar, coordenar, supervisionar e da

Presidência da República. controlar, como órgão federal, a política
Ministério do Meio Ambiente. nacional e as diretrizes
governamentais
OBS: Serviço Florestal fixadas para o
meio ambiente.
Brasileiro - integra a estrutura
do Ministério
do
Meio
Ambiente, possui autonomia
financeira e administrativa e é o órgão
responsável pela gestão

81
Órgão Central de florestas públicas no âmbito

federal
(inclusive das
concessões florestais) e gestor
do Fundo
Nacional
de
Desenvolvimento Florestal
Autarquia federal de regime especial

vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente, com as principais
atribuições: exercer o poder de polícia
ambiental; executar ações das polícias
nacionais de meio ambiente, referentes às
atribuições federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, à autorização de uso
dos recursos naturais e à
IBAMA - Instituto Brasileiro fiscalização, monitoramento e controle
do Meio Ambiente e dos ambiental; executar as ações supletivas
Recursos Naturais Renováveis de
competência da União.
Autarquia federal de natureza especial,

com autonomia financeira e
administrativa, criada pela Lei
11.516/07, com competência para
administrar as unidades de conservação
previstas e criadas no âmbito federal a
partir da L. 9.985/00. A criação do ICM-
Bio representou a redefinição de
competências antes atribuídas ao
IBAMA. Finalidades do ICM-Bio:
executar ações da política nacional de
unidades de conservação da natureza;
executar as políticas relativas ao uso
Órgãos sustentável dos recursos naturais

Executores renováveis e ao apoio ao extrativismo e às
populações tradicionais nas unidades de
conservação de uso sustentável
instituídas pela União; fomentar e
executar programas de pesquisa,
Instituto Chico Mendes de proteção, preservação e conservação da
Conservação da Biodiversidade biodiversidade e de educação ambiental;
(ICM-Bio) exercer o poder de polícia ambiental para

a proteção das unidades de conservação
instituídas pela União; promover e
executar, em articulação com os demais
órgãos e entidades envolvidos, programas
recreacionais, de uso público e de
ecoturismo nas unidades de conservação,
onde estas atividades sejam permitidas.
Órgãos ou entidades estaduais
Órgãos
Seccionais
82
Entes integrantes da Administração Federal direta e indireta, cujas atividades se direcionem

ao meio ambiente. Responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e
fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.
Órgãos Locais Órgãos ou entidades municipais Responsáveis pelo controle e

fiscalização dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdições
OBS: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio): não integra o SISNAMA.

Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como finalidade prestar
apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na formulação, atualização e
implementação da Política Nacional de Biossegurança relativa a OGM.
2. Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Conceito: O PNMA é o plano de ação governamental, integrando União, Estados e
Municípios, objetivando a preservação do meio ambiente.
Objetivos da política nacional do meio ambiente: No art. 2º, caput, a Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente estabelece como objetivo geral "a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida para, em seguida, no art. 4º, estabelecer
seus objetivos específicos (ler este dispositivo em sua íntegra). Dentre os incisos do art. 4º,
Édis Milaré aponta a imprecisão vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente não é
objeto de manejo e sim de gestão. O que é objeto de manejo são os recursos naturais (Milaré,
p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI ("preservação e restauração dos recursos
ambientais"), destaca o autor que "preservação" vale para todas as modalidades de recursos
ambientais; a "recuperação" é mais apropriada ao meio natural, ao passo que a
"restauração" condiz melhor com o meio cultural" (Milaré, p. 338). Quanto ao inciso VII,
que se refere à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos, o STJ entendeu, no RESP 1.181.820-MG, que afirmou ser
possível, em ACP ambiental, a cumulação de pedidos de condenação à obrigação de fazer
(reflorestamento de área) e de pagamento pelo dano material causado.
Princípios da política nacional do meio ambiente: (art. 2º, da Lei 6.938/81). Os
incisos do art. 2º relacionam programas, metas ou modalidades de ação, e não
verdadeiramente "princípios". De acordo com Milaré, os princípios da Política Nacional do
Meio Ambiente não se confundem, nem se identificam com os princípios de Direito do
Ambiente. São formulações distintas, embora convirjam para o mesmo grande alvo, a
qualidade ambiental e a sobrevivência do planeta; por conseguinte, eles não poderão ser
contraditórios.
Instrumentos: (art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistério de
Paulo Bessa Antunes, são "mecanismos legais e institucionais postos à disposição da
Administração Pública para a implementação dos objetivos da PNAMA" (Antunes, p. 131).
Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora alguns deles
não tenham sido regulamentados ou sejam esparsos na legislação ambiental
brasileira. São eles:

(1) Padrões de qualidade ambiental - é a necessidade do Poder Público de estabelecer os
limites máximos de lançamentos de matérias ou energias, de efluentes ou resíduos no meio
ambiente. Os padrões são estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa Nacional de Controle
de Qualidade do Ar, programas de qualidade das águas, do solo e
de ruídos;
(2) Zoneamento ambiental - mais conhecido como "zoneamento ecológico-econômico",
significa o uso e ocupação territorial, incluindo a utilização de recursos ambientais. De acordo
com o Dec. 4.297/02, é o mecanismo de organização do território a ser obrigatoriamente
seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas. O ZEE estabelece
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos
recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, com a garantia do
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º). Édis
Milaré o define como "um processo de conhecimento do meio ambiente em função do seu
ordenamento", destacando que o mesmo é apresentado na forma de representação cartográfica
de áreas com características homogêneas (Milaré, p. 362). Assim, o escopo do ZEE é
precipuamente o ordenamento físico-territorial, numa conceituação geográfica que deve levar em
conta a "vocação" própria de cada área, respeitadas suas características físicas (Milaré, p. 366);
(3) Avaliação de impactos ambientais (AIA) - é um instrumento de gestão ambiental
com inspiração no direito norte-americano, aplicável às atividades e empreendimentos que
efetiva ou potencialmente possam causar poluição ou degradação ambiental. Não se confunde com
o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos estudos ambientais e inclui o
EIA como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de obras ou atividades capazes de
provocar significativo impacto, e não de todas obras ou atividades simplesmente modificadoras
do meio ambiente, até mesmo porque é impossível conceber uma atividade antrópica que não
altere de alguma forma o meio ambiente (Milaré, pp. 378-379). Registre-se que, no caso das
atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA 001/1986, esse risco de significativa
degradação ambiental é presumido, salvo prova em contrário. OBS: Em suma, a AIA é gênero,
de que são espécies todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados
como subsídio para a análise da Licença Ambiental, tais como: relatório ambiental, plano e
projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco (Milaré, p. 381).
OBS: Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) - é um dos instrumentos associados à PNMA,
embora não conste explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou
modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV não
dispensa o EIA nem outros procedimentos licenciatórios nos casos em que esses são
expressamente exigidos em lei; sua aplicação está prevista no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01).
(4) Licenciamento ambiental: será estudado mais detalhadamente em outro ponto.
(5) Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental - pode se dar através de incentivos
fiscais e econômicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos
empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produção mais limpa etc;
(6) Criação de espaços territoriais especialmente protegidos - tem como principal
instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC),
criado pela L. 9.985/2000;
(7) Sistema nacional de informações sobre o meio ambiente (SINIMA) - é responsável por
organizar, sistematizar e divulgar as informações ambientais dos órgãos e entes integrantes
do SISNAMA, nos três níveis de governo. Decorre do princípio da informação. O
SINIMA possui três eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso à
informação baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematização de estatísticas e
elaboração de indicadores ambientais; e a integração e interoperabilidade de sistemas de
informação. Alerta, contudo, Milaré, que, como anotado no documento intitulado Geo-
Brasil 2002 - Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propósito da difusão das
informações colhidas pelo SINIMA nunca se tornou viável, uma vez que os órgãos
responsáveis pela coleta e armazenamento de informações e dados de natureza ambiental
nunca quiseram disponibilizá-los, por temerem a perda do controle sobre as informações e a
responsabilidade por sua gestão
(Milaré, p. 464);
(8) Cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental - consiste
na identificação obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem à consultoria
técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental,
destinado a conhecer os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais,
subsidiando o SINIMA. É um instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos para a
gestão cooperada do patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público. Sua
renovação ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467);
(9) Penalidades disciplinares - cuida-se do poder de polícia ambiental conferido aos
entes e órgãos integrantes do SISNAMA para a aplicação de penalidades pelo
cometimento de infrações administrativas ambientais;
(10) Relatório de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previsão entre os
instrumentos do PNMA, o Poder Público até hoje não produziu um RQMA. O mais
próximo disso foi a publicação, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em
profundidade a situação ambiental brasileira. Os Geo's são uma contribuição do Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência
Nacional de Águas (ANA) editou em 2006 o Geo-Brasil recursos hídricos;
(11) Garantia de acesso a informações relativas ao meio ambiente - Milaré ensina que,
através desse instrumento (que nada mais é do que uma garantia constitucional - converge
para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da CRFB), associado ao SINIMA, torna-se
possível o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa à "difusão de tecnologias
de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à
formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação
da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico" (Milaré, pp. 471-472);
(12) Cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais - objetiva o registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que
se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e
comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de
produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro não desobriga as pessoas
físicas ou jurídicas inscritas no cadastro de obter as licenças, autorizações, permissões ou
concessões, os alvarás e outros documentos obrigatórios para o exercício de suas atividades
(Milaré, p. 474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alterações
legislativas, atrelado à cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), o
que, para Milaré, representa um evidente
desvio de sua finalidade maior, que é possibilitar a melhor instrução dos processos
decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa tem como fato gerador o
exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro técnico federal quanto a
TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado (Milaré, p. 475).
Jurisprudência: "É condição constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de
poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a fiscalização da atividade
específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por não serem mutuamente
exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela União e pelo estado não
se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação." (STF, AgR no RE 602089); o STF
assentou também que a receita da empresa pode ser utilizada como critério para aferir o seu
potencial poluidor e, assim, fixar o valor da
TCFA (STF, AgReg no AI 746.875);
(13) Instrumentos econômicos - esse instrumento foi criado recentemente, pela Lei
11.284/06, acompanhando a previsão do Princípio 16 da Declaração Rio-92, o qual dispõe
que "as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual
o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao
interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos
internacionais". A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos: a) servidão ambiental -
consiste na possibilidade de o proprietário renunciar, em caráter permanente ou temporário,
total ou parcialmente, ao direito de uso, exploração ou supressão de recursos naturais
existentes na propriedade, mediante a anuência do órgão ambiental competente (art. 9º-A,
caput). Não pode ser instituída sobre áreas de preservação permanente e reservas legais (§
1º). A limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão ambiental deve ser,
no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva legal florestal (§ 2º). A servidão ambiental
deve ser averbada à margem da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (§ 3º),
permitindo-se que a área utilizada para a servidão ambiental seja objeto de compensação de
reserva legal, o que obriga a averbação dos imóveis envolvidos (§ 4º). Com a instituição
permanente ou temporária da servidão ambiental, o proprietário não poderá alterar a
destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade (§ 5º); b) concessão florestal -
delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante
licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo
edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração de produtos
madeireiros e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços florestais
identificam-se com o turismo ecológico, a recreação em contato com a natureza e a
educação ambiental. Aponta Milaré que a intenção maior da concessão florestal, segundo o
Ministério do Meio Ambiente, é transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso,
promover o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao desmatamento ilegal e
também à grilagem de terras em florestas importantes, como a Amazônia (Milaré, p. 476);
c) seguro ambiental - ainda encontra-se pendente de regulamentação. É instrumento de
implementação do princípio da reparação integral do dano ambiental, pois garante a
disponibilidade dos recursos financeiros necessários à repristinação total do dano causado
ao meio ambiente, mesmo na hipótese de insolvência do poluidor. Outros instrumentos
econômicos: imposto de renda ecológico; ICMS ecológico; índice de sustentabilidade
empresarial; "princípios do equador" - referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados
espontaneamente por instituições
financeiras na gestão de questões socioambientais associadas a operações de

financiamento de projetos; "mecanismo de desenvolvimento limpo" (MDL) - torna eficaz o
Protocolo de Kyoto, mediante a instituição de um mercado de venda de créditos de carbono,
visando a facilitar o atingimento das metas de redução de emissão de gases de efeito estufa
definidas para os países que o ratificaram. A proposta do MDL consiste em que cada tonelada
de CO² que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por um país em
desenvolvimento poderá ser negociada no mercado mundial (Milaré, pp. 477-479).
Leitura Complementar: Ler os artigos mencionados da Lei 6.938/1981. Ler ainda o

capítulo III do livro de Leonardo de Medeiros Garcia e Romeu Thom, Direito
Ambiental: Coleção Leis Especiais para Concurso, 5ª edição. Ed. Jus Podivm.
ITE M 9
Ponto 9.a. Vinculação e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e

discricionários. O mérito do ato administrativo.
Anselmo de Araújo Guimarães
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º, XXXV, CF; art. 2o, Lei n. 9.784/99.
Diferentemente do particular, a Administração Pública só pode fazer o que lhe for

permitido por expressa disposição legal, sempre buscando atingir a finalidade pública,
requisito esse, aliás, essencial à validade dos atos praticados. Quanto ao grau de liberdade
da Administração em sua prática, os atos administrativos classificam-se em atos vinculados
e atos discricionários. Conforme Bandeira Mello, não há que se falar em ato discricionário,
mas sim em poder discricionário para a prática de um ato (MELLO, p. 431). Atos
vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único
possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em
termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com
apreciação subjetiva alguma. A Administração não dispõe de liberdade alguma, posto que a
lei já determinou antecipadamente o comportamento a ser adotado. O Judiciário pode revê-los
em todos os seus aspectos. Atos discricionários são os que a Administração pratica com certa
margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e
oportunidade, formulados por ela mesma, ainda que adstrita à lei reguladora da expedição
deles. A disciplina legal deixa ao administrador certa liberdade para decidir-se em face das
circunstâncias concretas do caso, impondo- lhe e simultaneamente facultando-lhe a
utilização de critérios próprios para avaliar ou decidir quanto ao que lhe pareça ser o melhor
meio de satisfazer o interesse público que a norma legal visa a realizar. Seu fundamento
reside no fato de que a lei não poderia prever todas as situações possíveis de serem
enfrentadas. Segundo Carvalho Filho, essa valoração de conveniência e oportunidade é que
reflete o que modernamente se
denomina de reserva do possível, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possível esta
ou aquela ação governamental e, por via de conseqüência, o que se revela inviável de ser
executado pela Administração em certo momento e dentro de determinadas condições
(CARVALHO FILHO, p. 123).
A discricionariedade pode estar ligada à própria norma em si ou no exame do caso
concreto. A imprecisão da norma, permissiva da discricionariedade, pode decorrer das
seguintes situações: a) não descreve a situação em vista da qual será praticada certa
conduta; b) é descrita por palavras que envolvem conceitos vagos e imprecisos; c) a própria
norma confere liberdade para agir. Poderá ser assinalada a presença do mérito
administrativo toda vez que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as
consequências ou vantagens do ato (MELLO, p. 434 e 435). Para Meirelles, o mérito
administrativo consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas
pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. O merecimento é aspecto pertinente
apenas aos atos administrativos praticados no exercício de competência discricionária. Nos
atos vinculados, não há falar em mérito, visto que toda a atuação do Executivo se resume do
atendimento das imposições legais, diversamente do que ocorre nos atos discricionários, em
que, além dos elementos sempre vinculados (competência, finalidade e forma), outros
existem (motivo e objeto), em relação aos quais a Administração decide livremente e sem
possibilidade de correção judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio
de poder. Bandeira de Mello, em posição minoritária, sustenta que pode haver certa
discricionariedade até mesmo quanto à finalidade do ato. Assevera que o fim é sempre
vinculante, à medida que só pode ser perseguido o interesse público; contudo, para o citado
autor, a expressão interesse público é dotada de certo grau de subjetivismo e comporta,
assim, um juízo discricionário (MELLO, p. 431).
A expressão Discricionariedade Técnica é comumente utilizada em dois sentidos
diferentes: a) para designar situações em que a lei pressupõe que a conduta administrativa
a ser adotada depende de uma averiguação técnica conclusiva. Ex: a lei dispõe que devem
ser abatidos animais portadores de febre aftosa. Nesse caso, a decisão do abate será precedida
de parecer técnico conclusivo no sentido da existência da doença. Mello destaca que no
caso não há propriamente discricionariedade, posto que a avaliação técnica servirá apenas
para confirmar ou não a presença de um pressuposto legal; b) para indicar situações em que,
embora o ato a ser praticado pressuponha uma averiguação técnica, a lei regente da matéria
confere à Administração o dever de avaliar se a ocorrência do fato referido na legislação,
tem ou não, nível de importância ou gravidade capaz de impor uma só conduta por parte do
administrador. Ex: as condições de higiene e segurança de uma construção, apesar de não
satisfatórias tecnicamente, podem ser toleradas, segundo a conveniência e a oportunidade
administrativas, ao tempo em que o administrador pode entender que atendem a um patamar
mínimo de suficiência (MELLO, p. 437 e 438). O Judiciário, salvo alguma ilegalidade, não
pode substituir, pelo seu juízo, o mérito do ato administrativo, sob pena de afronta à
separação dos poderes.
Discricionariedade é diferente de Interpretação: interpretação é uma operação lógica que
antecede tanto ao exercício da discricionariedade, quanto à própria prática do ato
vinculado, que se revela em um único caminho possível a ser trilhado pelo administrador.
Realizada a interpretação, se remanescer ao administrador uma pluralidade de resultados
possíveis, estaremos na seara da discricionariedade. Se não remanescer dúvidas sobre a
correta providência, não se caracterizará discricionariedade.
Limite do exercício do poder discricionário: 1. Lei: a descrição deve ser exercida dentro dos
limites da lei; 2. Finalidade pública: a não observância gera a invalidade do ato praticado. 3.
Motivos: o motivo é um elemento do ato administrativo que pode ser discricionário. No
entanto, em razão da motivação, os fundamentos de fato ou de direito devem ser indicados
explicitamente. Uma vez indicados, a autoridade fica vinculada aos tais motivos. É a teoria
dos motivos determinantes: se forem falsos, inexistentes ou incorretos, viciam o ato,
ensejando sua invalidade. 4. proporcionalidade e razoabilidade.
Controle judicial do poder discricionário: é falsa e imprecisa a ideia de que a autoridade
judiciária, ao se deparar com um ato baseado em poder discricionário, não poderá revê- lo,
sob pena de ferir o princípio da separação de poderes. Na verdade, o Judiciário pode apreciar
a legalidade tanto dos atos vinculados, quanto dos atos discricionários. Neste último caso, o
exame realizado pelo Poder Judiciário consistirá não na avaliação do critério
valorativo/subjetivo utilizado pelo administrador, mas na verificação da adequação aos
motivos declinados (teoria dos motivos determinantes), bem como de outros elementos do
ato administrativo que são vinculados (sujeito, finalidade e forma) ou a razoabilidade e
proporcionalidade. No ponto, cumpre observar que o princípio da proporcionalidade foi
expressamente categorizado como princípio da Administração Pública (art. 2o, Lei n.
9.784/99), razão pela qual sua ofensa, em última análise, resulta em violação da própria
legalidade possibilitando, assim, o controle por parte do Judiciário.
Ponto 9.b. Execução do contrato administrativo. Alteração unilateral. Teoria do fato do

príncipe. Teoria da imprevisão. Equilíbrio econômico-financeiro.
Principais obras consultadas: Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello.
Curso de Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 37, XXI da CF/88; arts. 55, 57, 58, 60, 65, 67, 78, 80, 86 e 88,
Lei n. 8.666/93; art. 39, Lei 8987/95; art. 7o, Decreto-lei 271/67.
Execução do contrato administrativo. Cláusulas essenciais dos contratos (art. 55 da Lei

8666/93): objeto; regime de execução; preço, condições de pagamento e forma de
atualização monetária; prazos de início das etapas de execução e conclusão; crédito pelo qual
correrá a despesa; garantias oferecidas; direitos e responsabilidades das partes, penalidades e
valores das multas; previsão dos casos de rescisão; vinculação ao edital da licitação, dentre
outras. Há, ainda, a necessidade de prévia formalização por escrito, salvo para contrato de
pequenas compras para pronto pagamento. Finalmente, todos os contratos devem ser
arquivados em ordem cronológica, com publicação no órgão oficial, sob pena de ineficácia
do ajuste (art. 60 da Lei 8666).
Duração do contrato administrativo: deve ser por prazo determinado e condicionado à
existência de créditos orçamentários (art. 57 e 7 par. 2º, III); vale dizer, como regra precisam
indicar dotação orçamentária específica. Exceções: obras previstas no plano plurianual,
prestação de serviços contínuos e aluguel de equipamentos e programas informática;
contrato de concessão de direito real de uso de bem público que pode ser
por prazo indeterminado (art. 7o, Decreto-lei 271/67).

Prorrogação do contrato: trata-se de uma exceção a regra geral. A prorrogação traduz-se
na possibilidade de continuar o que foi pactuado além do prazo estabelecido,
pressupondo assim a permanência do objeto inicial (art. 57, §1º, Lei 8666/93). Hely Lopes
Meirelles utiliza o termo renovação do contrato para indicar a inovação no todo ou em parte
do ajuste, mantido o objeto inicial. Atualmente, tal expressão tem sido utilizada como
sinônimo de prorrogação do contrato.
Cláusulas exorbitantes são as prerrogativas especiais conferidas pela lei à Administração
Pública na relação do contrato administrativo, em virtude de sua posição de supremacia em
relação à parte contratada(CARVALHO FILHO, p. 191). Espécies de Cláusulas
Exorbitantes:
(1) Alteração unilateral de contrato de maneira quantitativa ou qualitativa: objetiva
permitir alguma flexibilização na relação contratual, em razão do advento de novos fatos
administrativos (CARVALHO FILHO, p. 192). As alterações unilaterais podem ser de duas
ordens (art. 65, I, a e b, Lei 8666/93): a) Alteração Qualitativa - quando há modificação do
projeto ou das especificações, com vistas à melhor adequação técnica aos fins do contrato;
b) Alteração Quantitativa - quando é preciso modificar o valor em virtude do aumento ou
diminuição quantitativa do objeto contratual. A Administração pode obrigar o particular a
aceitar alterações ou supressões no contrato que resultem em até 25% do valor do contrato,
ou até 50 % no caso de reforma de edifício ou equipamento. (Art. 65, §1o, Lei 8666/93).
Há certa divergência na doutrina sobre o alcance do mencionado dispositivo que fixa os
limites de alteração contratual. Para Marçal Justen Filho, tais limites não se aplicariam às
alterações qualitativas por serem com elas incompatíveis pela sua própria natureza. Para
Carvalho Filho, o mencionado §1o não faz qualquer distinção entre os tipos de alteração
contratual, não cabendo ao intérprete fazê-lo. Logo, conclui que tais limites são aplicáveis
tanto às limitações quantitativas, como às qualitativas. Esses limites não podem ser
excedidos, salvo se a hipótese for de supressão consensual (art. 65, § 2o, Lei 8666/93).
Registre-se que se o contratado já houver adquirido os materiais necessários ao
cumprimento do objeto contratual e os tiver colocado no lugar da execução, a
Administração, no caso de supressão, poderá estar sujeita a duplo ônus: a) ficará obrigada
a reembolsar o contratado pelos custos do material adquirido; b) terá o dever de indenizar o
contratado por outros danos decorrentes da supressão. Nas duas situações, cumpre ao
contratado comprovar tais custos e prejuízos (art. 65, §4o, Lei 8666/93). Segundo Carvalho
Filho: não se submetendo às alterações, o contratado é considerado como descumpridor do
contrato, dando margem a que a Administração rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa pela
rescisão (CARVALHO FILHO, p. 193). Se a alteração imposta aumentar os encargos do
particular contratado, ele terá o direito de receber as diferenças respectivas (art. 65, §6o); o
mesmo ocorrerá se forem criados tributos ou encargos legais que tenham repercussão no
preço e venham a ocorrer após a celebração do ajuste. Recorde- se que a alteração bilateral
não constitui cláusula exorbitante, já que resulta da vontade das partes.
2) Rescisão unilateral: A Administração pode rescindir unilateralmente o contrato
administrativo pelos motivos elencados no art. 78 da Lei 8666/93, dentre os quais, pode-se
enumerar: a) o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais,
incluída a morosidade indevida e o atraso imotivado; b) o interesse da própria
administração; c) o descumprimento da regra protetiva do menor trabalhador; d) a falência,
insolvência ou o falecimento do contratado; e) a dissolução da sociedade contratada. Efeitos
da rescisão unilateral: via de regra, a administração indenizará a
parte contrária quando der causa à rescisão, havendo ou não culpa (Ex: rescisão por razões
de interesse público). No caso de inadimplemento do contratado, a Administração nada
tem a pagar-lhe, sendo, ao contrário, credora de indenização, desde que provados os
prejuízos. Nesse caso, a Administração terá o direito de reter créditos, executar garantia
contratual, assumir imediatamente o objeto do contrato e ocupar os locais necessários à
execução (art. 80, I a IV, Lei 8666/93). A propósito, a 2a turma do STJ, no julgamento do
RESP 1223306/PR (8/11/2011), entendeu ser desnecessário o prévio processo
administrativo quando se tratar de rescisão unilateral de contrato baseada no interesse
público da Administração (art. 78, XII, Lei 8666/93). Isso porque a concessão do direito à
ampla defesa do contratado, no caso, é inócua, à medida que se trata de ato fundamentado no
poder discricionário.
3) Sanções extracontratuais: A Administração tem a prerrogativa de aplicar sanções ao
particular inadimplente, ainda que elas não estejam previstas no instrumento contratual (art.
58, IV, da Lei 8666/93). Pode-se vislumbrar dois grupos de sanções: a) Aquelas que geram
um fato administrativo (ex: ocupação e utilização do local, das instalações, dos
equipamentos, do material e do pessoal empregados na execução do contrato; a tomada de
direção do objeto do contrato; a execução da garantia contratual; a retenção dos créditos do
particular inadimplente); b) Aquelas que geram um ato administrativo, também chamadas
de sanções administrativas (ex: advertência, multa, suspensão do direito de contratar com a
Administração por prazo não superior a dois anos; declaração de inidoneidade - arts. 86 a 88,
Lei 8666/93).
4) Fiscalização do contrato. Nos termos do art. 67 da Lei 8666/93, deverá ser designado
um representante da administração para acompanhar e fiscalizar a execução do contrato,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição. Trata-se de poder-dever permanente, isto é, abrange todo o
período de execução do contrato. A fiscalização não exclui ou reduz a responsabilidade
do contratado pelos danos que venha a causar a terceiros (art. 70, Lei 8.666/93)
5) Ocupação provisória dos bens. Tal ocupação pode ocorrer em duas situações distintas
(art. 58, V, Lei 8666/93): a) como medida acautelatória para a apuração de irregularidade
na execução do contrato; b) imediatamente após a rescisão unilateral do contrato.
A teoria da imprevisão fundamenta-se no princípio da cláusula rebus sic stantibus,
segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condições
existentes no cenário dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas profundamente tais
condições, rompe-se o equilíbrio contratual, e não se pode importar culpa à parte
inadimplente (CARVALHO FILHO, p. 210). Tal teoria incide quando no curso do contrato
sobrevêm eventos excepcionais e imprevisíveis que subvertem a equação econômico
financeira, podendo ensejar a rescisão ou revisão do contrato por prazo continuado.
A exceção do contrato não cumprido no contrato administrativo: prevalece que incide
sobre os contratos administrativos uma exceptio non adimpleti contractus mitigada
(CARVALHO FILHO, p. 196). O artigo 78, XV da lei 8666/93 prevê que o atraso dos
pagamentos superior a 90 (noventa) dias devidos pela Administração decorrentes de obras,
serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, constituem motivo
para o contratado rescindir o contrato, assegurado a ele o direito de optar pela suspensão do
cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação. Logo, a regra da
exceptio é temperada e não tem caráter absoluto. De qualquer
maneira, ressalta-se que sempre o contratado poderá pleitear, especialmente na esfera

judicial, o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Carvalho Filho
defende que em situações especiais, se o prejudicado, mesmo antes desse prazo, ficar
impedido de dar continuidade ao contrato por força da falta de pagamento, tem ele direito à
rescisão do contrato com culpa da Administração (CARVALHO FILHO, p. 196). Registre-
se, outrossim, que no âmbito dos contratos de concessão e permissão de serviços públicos a
vedação à regra da exceção do contrato não cumprido é absoluta (art. 39, Lei 8987/95).
Fato do príncipe: trata-se de evento excepcional e imprevisível amplo e geral, causado
pelo Estado, que altera o equilíbrio do contrato. Apesar de ser caracterizado pela sua
generalidade, atinge o contratado de modo reflexo. Bandeira de Mello traz como exemplo
o aumento do salário mínimo que afeta o custo dos serviços contratados pelo Estado junto a
empresas especializadas na limpeza de prédios públicos (MELLO, p. 652).
Fato da Administração: trata-se de ação ou omissão do Poder Público, especificamente
relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução. Ex: retardamento de
pagamentos, não liberação tempestiva do terreno onde se executará a obra, omissão em
efetuar desapropriações necessárias ao início das obras (MELLO, p. 654). Difere do fato do
príncipe que é sempre uma determinação geral do Estado e que atinge o contrato apenas
reflexamente.
Equilíbrio econômico financeiro: trata-se da relação de adequação entre o objeto e o
preço, que deve estar presente no momento em que se firma o ajuste e deve se manter até o
final do contrato (Art. 37, XXI da CF/88); Espécies: a) Reajuste: fórmula preventiva e
prevista expressamente em contrato para preservação do valor em face dos efeitos
inflacionários. b) Revisão: surge de um fato superveniente e não conhecido de antemão
pelos contratantes e que compromete o equilíbrio do contrato. Ex: descobre-se que há uma
imensa rocha no terreno onde se realizará a obra e que ocasionará um aumento de custo
não previsto. Por sua relevância e relação com o tema da revisão contratual, transcreve-se o
art. 65, § 5o e 6o, da Lei 8666/93: § 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados,
alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas
após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços
contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso. § 6o Em
havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a
Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro
inicial.
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentáveis.

Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: Mazza, Alexandre, 2ª Edição, 2012. CANEPA, Carla.
Cidades sustentáveis: o município como lócus da sustentabilidade. São Paulo: RCS, 2007.
CAVALLAZZI, Rosângela Lunardelli. O estatuto epistemológico do direito urbanístico
brasileiro: possibilidades e obstáculos na tutela do direito à cidade. In: COUTINHO,
Ronaldo; BONIZZATO, Luigi (Org.). Direito da cidade: novas concepções sobre as
relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. FIORILLO,
Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 2. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. PALSULE, Sudanshu. O desenvolvimento

sustentável e a cidade. In: MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (Org.).
Desenvolvimento sustentável e gestão ambiental nas cidades: estratégias a partir de Porto
Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2004.
Legislação básica: Arts. 182 e 183, CF; Arts. 5º, XXIII, 21, XX e 30, VIII, CF;
Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001).
Tema inserido no contexto do meio ambiente artificial, compreendido pelo espaço urbano
construído (espaço urbano fechado = conjunto de edificações; espaço urbano aberto =
equipamentos públicos), bem como por todos os espaços habitáveis pelo homem. O termo
"urbano" não se contrapõe a "campo" ou "rural", pois qualifica todos os espaços habitáveis,
ligando-se ao território, abrangendo todos. A cidade, com o advento da CF88, passa a ter
natureza jurídica de bem ambiental.
I. ORDENAMENTO URBANO.
A CF fixa como objetivos da política urbana:
a) a realização do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Visa, em última
instância, o cumprimento dos direitos do art. 5º, caput, CF, bem como dos direitos sociais,
em relação aos seus habitantes. Assim, cumprida estará a função social da cidade quando
possibilitar moradia digna, com habitação adequada e fiscalização da ocupação. Fiorillo
identifica cinco aspectos da função social da cidade, vinculando-a à realização: 1) da
habitação; 2) da circulação (rede viária e transportes adequados - coletivos); 3) do lazer; 4)
do trabalho; e 5) do consumo.
b) a garantia do bem estar dos seus habitantes. Notar aqui que a referência ao termo
"habitante" abrange qualquer indivíduo que esteja no território, e não somente
domiciliados e residentes. Os parâmetros do cumprimento da função social da propriedade
urbana são extraídos dos §§ 1º e 2º do art.182 da CF c/c art. 39 da Lei 10.257/01 (quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes
previstas no art. 2º). Conjugando os arts. 30, VIII, e 182 da CF, verificamos que o Poder
Público municipal recebeu do texto constitucional o dever de promover o adequado
ordenamento territorial, de acordo com o planejamento e controle do uso do parcelamento e
da ocupação do solo urbano, observadas as diretrizes da lei federal. O solo urbano e as
funções sociais da cidade estão atrelados, já que é naquele que esta se projeta, externando-
se em formas e ocupação do seu uso para os mais diversos fins.
Há três situações nas quais a propriedade urbana não atende sua função social: não
edificação, subutilização e não utilização. O critério da intensidade de uso da propriedade
urbana para atividades urbanas tem que ser compatível com a capacidade de infraestrutura
urbana de equipamentos e serviços.
Para a propriedade urbana atender a sua função social é preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para áreas de preservação de manancial, a
implantação de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dúvida, estará
desrespeitando o critério da existência de infraestrutura, e não atenderá ao princípio da
função social da propriedade.
Cabe à União traçar normas gerais e parâmetros para a consecução dos objetivos de
desenvolvimento da política urbana (art. 21, XX, CF) e aos Estados e Municípios, em
especial aos últimos, a execução das medidas, no interesse local.
O direito à concessão de uso especial para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituição Federal, nos termos do parágrafo primeiro do artigo 183. Na medida em que é
vetada a aquisição do domínio pleno sobre as terras públicas através de usucapião, esta
concessão é instrumento hábil para a regularização fundiária das terras públicas
informalmente ocupadas pela população de baixa renda.
II. ESTATUTO DAS CIDADES.
Disciplina, mais que o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, em
consonância com os artigos 182 e 183, as principais diretrizes do meio ambiente artificial,
fundado no equilíbrio ambiental, a segurança e o bem estar dos cidadãos (art. 1º da Lei
10.257/2001).
A execução da política urbana determinada pelo Estatuto deve ser orientada pelos
principais objetivos do direito ambiental constitucional e especificamente pela realização
dos valores estabelecidos no art. 1º da CF. A propriedade urbana deixa de ser considerada
simples imóvel localizado dentro de limites impostos pelo legislador, assumindo feição
metaindividual.
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir - mais do que normatizar - as
formas de uso ocupação do solo; a ampliação das possibilidades de regularização das posses
urbanas e também uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de
participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade.
O Estatuto da Cidade define a obrigatoriedade do plano diretor, nas hipóteses do art. 41
(cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em região de interesse turístico (notar que estabelece hipóteses de
obrigatoriedade mais amplas do que a CF) e, no artigo 42, o conteúdo mínimo do Plano
(delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios; sistema de acompanhamento e controle.).
O Plano Diretor é requisito obrigatório para o poder público municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificação compulsórios (art. 5º e 6º), imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo (art. 7º) e a desapropriação para fins
de reforma urbana (art. 8°), ao proprietário de imóvel urbano nos termos do parágrafo 4º do
artigo 182. Não é válida previsão genérica de parcelamento, edificação ou utilização. É
necessário que, além da existência do plano diretor, seja editada, em cada caso, uma lei
municipal específica, prevendo a instituição da obrigação em uma área determinada.
São ainda instrumentos da política urbana e regularização fundiária: Direito de
Superfície (arts. 21 a 24), Usucapião Especial de Imóvel Urbano (art. 9º), Usucapião
Urbano Coletivo (art. 10º) Assim, é também incumbência do Plano Diretor a definição dos
critérios para a utilização dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a
outorga onerosa do direito de construir (art. 29), as operações urbanas consorciadas (art.
32 a 34), o direito de preempção (art. 25 a 27 - preferência para aquisição de imóvel
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares » não é direito absoluto) e a
transferência do direito de construir (art. 35). Os princípios constitucionais fundamentais
norteadores do Plano Diretor são: a função social da propriedade; desenvolvimento
sustentável; as funções sociais da cidade; a igualdade e a
justiça social; a participação popular (gestão democrática da cidade - arts. 43 a 45). As

diretrizes gerais da política urbana restam estabelecidas no artigo 2º, da Lei 10.257/2001.
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) previsto no art. 4º, VI e arts. 36 a 38 do
Estatuto, embora semelhante ao EIA/RIMA, com ele não se confunde. É mais usado em
empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos no ambiente natural.
O EIV não substitui o EIA, quando exigido. Mas o EIA, mais abrangente, pode tornar o EIV
dispensável. O direito de preempção e o EIV são exemplos de limitações administrativas, ou
seja, intervenção do Poder Público na propriedade privada.
A Lei 11.977/09 incluiu dois novos instrumentos da política urbana: demarcação
urbanística para fins de regularização fundiária e legitimação de posse (art. 4º, V, alíneas t, u,
Estatuto).
Tema interessante abordado por Fiorillo diz respeito à natureza jurídica das favelas:
diferencia o autor entre porções da cidade que seguem os regulamentos e planos
urbanísticos, chamados de "estabelecimentos regulares", e os que não seguem, organizados
pela própria população, sendo estes os "estabelecimentos irregulares". As favelas, assim,
incluem-se nestes últimos, no contexto da cidade e, como tal, também são bens ambientais,
mais especificamente, podem-se ser tidas como bairros irregulares (por bairros pode-se
entender porções do território de uma cidade ocupada majoritariamente por pessoas
integrantes de uma mesma classe social-econômica, neste caso, comunidades pobres).
Portanto, seus habitantes possuem os mesmos direitos inerentes à função social da cidade.
III. CIDADE SUSTENTÁVEL:
Para melhorar a situação das cidades brasileiras, a Constituição Federal de 1988 inseriu
um capítulo próprio sobre a política urbana, além de ter elevado a direitos fundamentais
vários direitos humanos e sociais. Em contrapartida, o Estatuto da Cidade, a Lei n.
10.257/01, regulamentou o disposto no texto constitucional, além de relacionar uma série de
instrumentos; estes, quando aliados e aplicados na prática, têm um grande potencial para
tornar a cidade um lugar mais equilibrado ambiental e socialmente. Nesse norte, é com
fundamento nos direitos constitucionais e nos instrumentos que proporcionam a melhoria
das cidades, que se formam os elementos para a constituição e consolidação de um novo
direito, o direito à cidade sustentável.
"Desenvolvimento Sustentável é aquele que responde às necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das gerações futuras de prover suas próprias necessidades."
(PALSULE, 2004).
Entende-se também que o desenvolvimento sustentável visa promover a harmonia entre
os seres humanos e a natureza, e, para alcançá-lo, são necessários vários requisitos, como
um sistema político que assegure efetiva participação dos cidadãos no processo decisório,
além de um sistema econômico capaz de gerar excedentes, também um sistema social que
possa resolver tensões causadas por um desenvolvimento não equilibrado, um sistema de
produção que respeite a obrigação de preservar a base ecológica do desenvolvimento, mais
um sistema tecnológico que vise novas soluções, um sistema internacional que estimule
padrões sustentáveis de comércio e financiamento e, ainda, um sistema administrativo
flexível capaz de corrigir-se (CANEPA, 2007).
O binômio sustentabilidade-cidade está progressivamente sendo fortificado pelas
políticas urbanas, chegando até mesmo a ser considerado como termos incindíveis. Em
uma sociedade cuja população vive em grande parte nos contextos urbanos, o
desenvolvimento econômico demográfico assumiu uma forma de desenvolvimento urbano
sustentável, a ponto da definição da palavra sustentabilidade coincidir com a de cidades
sustentáveis. O binômio sustentabilidade-cidade, portanto, da mesma forma que estabelece
uma concretude ao discurso sobre a sustentabilidade, está também modificando
radicalmente o modo de ver e governar a cidade e o território (CANEPA, 2007).
Nessa perspectiva, a cidade sustentável significa a concretização da justiça distributiva,
o equilíbrio das relações de todos os atores sociais e ainda implica o desenvolvimento
econômico compatível com a preservação ambiental e qualidade de vida dos seus
habitantes, que se pudesse ser resumida em uma só palavra, seria equidade
(CAVALLAZZI, 2007).
Nesse contexto, regulamentando os artigos 182 e 183 da Carta Magna, a Lei n. 10.257
de 2001 (O Estatuto da Cidade) trouxe à conturbada realidade urbana brasileira um novo
alento, quando no inciso I de seu artigo 2º garante, literalmente, o direito às cidades
sustentáveis (CANEPA, 2007), entendida como aquela que garante o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, ao trabalho, ao
lazer, para as presentes e futuras gerações (Art. 2º, I, Lei 10.257/01).
O direito à cidade sustentável encontra fundamento em diversos direitos fundamentais

inseridos expressamente na Constituição Federal; por isso, é considerado por muitos como
um direito fundamental implícito. Encontra guarida na Função Social da Propriedade, no
direito à democracia participativa, no direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, e ainda no princípio da dignidade da pessoa humana.
Embora, na Constituição Federal vigente, esteja prevista uma série de princípios de
direito urbanístico e de políticas urbanas capazes de promover suporte ao
desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos, foi somente com a vigência do
Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, que regulamentou o artigo 182 da Carta Política, que
isso se tornou realmente possível (CANEPA, 2007), tendo sido instituído o Plano Diretor, o
Estudo de Impacto de Vizinhança, o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios,
IPTU Progressivo, Usucapião Especial Coletiva Urbana, Regularização de Favelas e
Regularização Fundiária, bem como Gestão Democrática da Cidade.
O problema principal está na implementação desses instrumentos por parte do Poder
Público A má-gestão dos governos torna, em muitos casos, o direito à cidade sustentável algo
distante.
Entretanto, é necessário salientar que os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e
na Constituição Federal são hábeis, desde que implementados pelos gestores públicos,
porém não são suficientes, uma vez que o conceito de sustentabilidade engloba outros
aspectos e ações que vão além do alcance do direito urbanístico. A sustentabilidade em sua
forma ampla será atingida mediante mudanças nos sistemas político, econômico, social, de
produção, tecnológico, industrial, internacional e administrativo.
ITE M 10
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administração Pública. Ombudsman.

Procurador Federal dos Direitos do Cidadão.
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas
Legislação básica: Art. 5o, XXXV , 49, 71, 74 da CF/88; Art. 12, Lei Complementar n.º
75/93; Art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67.
O tema Controle da Administração diz respeito aos instrumentos jurídicos de fiscalização

sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades componentes da Administração Pública.
De acordo com Carvalho Filho, os mecanismos de controle sobre a Administração Pública
têm como objetivos fundamentais: a) garantir o respeito aos direitos subjetivos dos usuários
e b) assegurar a observância das diretrizes constitucionais da Administração. Tais
mecanismos de controle possuem natureza jurídica de princípio fundamental da
Administração Pública (art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67). Qualquer pessoa pode suscitar o
controle da Administração para que aquele que haja incidido em abuso de autoridade seja
responsabilizado (Lei 4.898/65).
a) Controle Interno: é realizado por um Poder sobre seus próprios órgãos e agentes. A
Administração, assim como os Poderes Legislativo e Judiciário, deve manter um sistema
integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas e do orçamento; de comprovar a
legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial (art. 74, CF). Jurisprudência: a Controladoria- Geral da União
(CGU) tem atribuição para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos federais repassados,
por meio de convênios, aos municípios. A CGU é órgão que auxilia o Presidente da
República na sua missão constitucional de controle interno do patrimônio da União. Logo,
não há qualquer violação à competência do TCU (STF, RMS 25943/DF).
b) Controle Externo: aquele em que o órgão fiscalizador se situa fora do âmbito do
Poder controlado. Compreende: b.1) controle parlamentar direto; b.2) controle exercido pelo
Tribunal de Contas; b.3) controle jurisdicional (será visto em outro tópico).
b.1) Controle parlamentar direto: aquele previsto no art. 49, X, CF e exercido
diretamente pelo Congresso Nacional (sem o auxílio do TCU). Ex: a sustação de atos e
contratos do Executivo (art. 49, V); a convocação de ministros; o requerimento de
informações pelas Mesas das Casas ou suas Comissões Permanentes (art. 50); as CPIs; as
autorizações ou aprovações do Congresso necessárias para atos concretos do Executivo; o
julgamento das contas do Executivo (art. 49, IX, CF); o impeachment do Presidente e de
seus Ministros.
b.2) Controle pelo Tribunal de Contas. Compete aos Tribunais de Contas auxiliarem o
Poder Legislativo no controle administrativo externo. Os Tribunais de Contas têm
competência para fiscalizar quaisquer entidades públicas ou privadas que utilizem dinheiro
público, incluindo o MP, o Legislativo e o Judiciário. A CF reconheceu a existência de
Tribunais de Contas somente em dois municípios: Rio de Janeiro e de São Paulo. Entretanto,
no julgamento da ADI 867/94, o STF reconheceu a possibilidade dos estados criarem além
de seus Tribunais de Contas Estaduais, Tribunais de Contas dos
Municípios, órgãos estaduais para fiscalização municipal, à luz do art. 31, CF. Entendeu o
STF que o óbice à criação de Tribunais de Contas ficou restrito à atividade municipal e não à
Estadual (MELLO, p. 945 a 954). O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições,
pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público (Súm. 347/STF). Os
membros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas e vencimentos dos ministros
do STJ, sendo que 1/3 de seus membros é nomeado pelo Presidente da República, sob a
aprovação do Senado Federal, dentre os nomes constantes de lista tríplice composta pelo
próprio tribunal e integrada por auditores e membros do MP junto ao tribunal, escolhidos
por critérios de antiguidade e merecimento (os 2/3 restantes são designados pelo Congresso
Nacional). As decisões
dos Tribunais de Contas tem força de titulo executivo extrajudicial (art. 71, §3o).
b.3) Controle Judicial. Segundo Bandeira de Mello, no Brasil, ao contrário do que
ocorre em inúmeros países europeus, vigora o sistema da jurisdição única, de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto, sejam quais
forem os litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida. Assim o Poder Judiciário,
controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administração Pública,
anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que seriam obrigatórias e
condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princípio da inafastabilidade da
jurisdição - art. 5o, XXXV, CF). (MELLO, p. 954).
A Lei Complementar n.º 75/93 (art. 12) inovou ao instituir a figura do procurador dos
direitos do cidadão, que atua nos moldes em que o fazem os ombudsman nórdicos e os
defensores del pueblo espanhóis. A diferença é que o Procurador dos Direitos do Cidadão é
um membro do Ministério Público Federal, designado para um mandato de 2 (dois) anos
(passível de uma recondução), designado pelo PGR mediante prévia aprovação do
Conselho Superior, e com prerrogativas para, atuando de ofício ou por provocação,
requisitar informações; instaurar inquéritos; investigar; acompanhar diligências; requisitar
servidores públicos federais para atuação temporária e específica; notificar violações a
direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir recomendações aos poderes públicos para
fazer com que se abstenham de agir ou façam cessar violações a direitos constitucionais
dos cidadãos, entre outros. A atividade do Procurador dos Direitos do Cidadão é
extrajudicial; esse órgão não pode agir perante o Poder Judiciário. E, quando, no exercício
de suas funções, perceber que há uma violação a direitos constitucionais que pode ser
combatida pela atuação de outros órgãos do Ministério Público, a este serão encaminhadas as
informações, para que possa adotar as medidas cabíveis na espécie.
Ponto 10.b. Extinção do contrato administrativo. Adimplemento e

inadimplemento.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris; Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição. Ed, Malheiros.
Legislação básica: LC 123/06 (Estatuto da Micro Empressa e da Empresa de Pequeno

Porte); Lei 8.666/93, arts. 54 a 80 (em especial, 77 a 80); Art. 389, 478, 479, CC.
1. Introdução. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de

manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante aos
atos administrativos, constituem-se de competência, finalidade, forma, motivo, objeto,
capacidade e (consenso).
2. Conceito de extinção do contrato administrativo: é o término do vínculo
obrigacional existente entre a Administração e o particular contratado. Carvalho Filho
aponta como hipóteses de extinção do contrato: (a) cumprimento (ou conclusão do objeto);
(b) término do prazo; (c) impossibilidade material; (d) impossibilidade jurídica; (e)
invalidação ou anulação (ex: vícios de legalidade relativos à competência, forma e
motivo; ausência de prévia licitação; contrato verbal, quando não tiver por escopo pequenas
compras, nos termos do art. 60, parágrafo único); e (f) rescisão amigável, judicial,
administrativa ou por arbitragem.
3. Formas normais de extinção do contrato administrativo (arts. 73 a 76, L. 8666):
a) Adimplemento contrato: Significa o cumprimento do contrato, quando as partes
conseguiram o que pactuaram, e voltam, sem a menor dificuldade, as respectivas situações
anteriores.
b) Término do prazo: Utilizado nos contratos com obrigações contínuas no tempo, e
diferentemente do cumprimento do contrato, quando o cumprimento de determinada tarefa
extingue o contrato, nos contratos com prazo certo e determinado a simples expiração do
prazo já é motivo suficiente para a extinção.
Recebido pela administração o objeto do contrato ou chegado ao fim o seu prazo de
duração, considera-se automaticamente extinto o contrato administrativo.
Diferentemente, a anulação e a rescisão são formas de extinção contratual que exigem
atuação da administração pública ou do Poder Judiciário, ou, se for o caso, acordo entre as
partes.
4. Formas anormais de extinção do contrato administrativo:
a) Impossibilidade material, quando o fato constitui óbice instransponível para a
execução das obrigações ajustadas (ex: desaparecimento do objeto, como no caso de
contrato de pintura de um hospital que vem a desabar em virtude de terremoto), ou
impossibilidade jurídica quando se admite o cumprimento das obrigações em condições
jurídicas diversas das previstas no contrato (ex: morte do contratado, pois o contrato
administrativo é, em regra, intuitu personae; falência do contratado ou dissolução da
sociedade (art. 78, IX e X));
b) Invalidação ou anulação (art. 59, Lei 8666): quando ocorrer vício de legalidade no
contrato. Súmula 473 STF: Necessidade da observância do contraditório e ampla defesa
quando existir hipótese justificadora de invalidação do contrato. Em regra, com efeitos ex
tunc. No caso do p.ún. do art. 59, entende-se que a indenização abrange apenas os danos
emergentes (mas JSCF entende que incluiria também os lucros cessantes, se a invalidação
ocorrer por culpa da Administração.
c) Rescisão, que é um fato jurídico superveniente ao início do contrato nascido de
manifestação volitiva, podendo ser:
c.1) amigável, (art. 79, II) quando decorre da manifestação bilateral dos contratantes;
c.2) judicial (art. 79, III): quando decorre de decisão emanada de autoridade investida
na função jurisdicional (lembrar da atenuação da regra da exceptio non adimpleti
contractus - atraso no pagamento maior de 90 dias por parte da Administração). É a
modalidade normalmente adotada pelos contratados pela Administração quando esta, de
algum modo, descumpre as obrigações pactuadas;
c.3) administrativa (ou rescisão unilateral) - art. 79, I, quando a decisão decorre de ato
unilateral e escrito da Administração, em situações como o inadimplemento do contrato, com
ou sem culpa (as consequências irão variar, nos termos do art. 78), ou razões de interesse
público (art. 78, XII), devendo serem fundamentadas e motivadas, não podendo o
contratado se opor à rescisão. Na rescisão administrativa por razões de interesse público,
para evitar abusos, são exigidos 4 requisitos: 1) as razões administrativas sejam altamente
relevantes; 2) a Administração promova amplo conhecimento desses motivos; 3) as razões
sejam justificadas e determinadas pela mais alta autoridade administrativa, na respectiva
esfera 4) tudo fique formalizado no processo administrativo. Já se anulou ato de rescisão
contratual por falta de devida motivação (TJ-RS).
c.4) por arbitragem (Lei 9307/96): Há discussão acerca da sua possibilidade, mas de
acordo com Carvalho Filho, seria possível, desde que prevista na lei de cada entidade
federativa, e que se refira a questão preponderantemente sobre aspecto patrimonial, e não
sobre atos decorrentes do exercício de autoridade (há previsão expressa na lei de Parceria
Público Privada - Lei 11.079/04 - art. 11, III e na Lei 8.987/95 - Concessões e permissões de
serviço público - art. 23-A).
5. Observação: Para Hely Lopes, existe a hipótese da rescisão contratual de pleno
direito, que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela
ocorrência de fato extintivo previsto em lei, exemplo: falência, insolvência civil ou
falecimento.
6. Inadimplemento do contrato administrativo: Qualquer conduta mantida pelas
partes violando ou não cumprindo as normas e dispositivos contratuais a que se
obrigaram, podendo ocorrer com ou sem culpa:
a) Inexecução com culpa: Gera a rescisão do contrato administrativo. Quando ocorre
culpa (lato sensu) do contratado, o estatuto estabelece a possibilidade de assunção imediata
do objeto pelo Poder Público, ocupação, execução dos valores e multas, retenção dos
créditos devidos (não há, no caso de culpa, necessidade de autorização judicial para impor
as sanções administrativas dos arts. 86 e 87). Quando ocorre culpa da Administração, deverá
o contratado ser indenizado de todos os prejuízos suportados, com juros de mora e correção
monetária.
b) Inexecução sem culpa: Gera a resolução do contrato, conforme artigo 478 CC
(aplicável aqui como norma geral). Quando uma das partes não consegue cumprir o contrato
sem culpa, mas em decorrência de fatos supervenientes que dificultaram ou impediram o
término do contrato (entram aqui: teoria da imprevisão, fato do príncipe, fato da
Administração, caso fortuito/força maior).
Efeitos: Rescisão do contrato, reassunção do contrato pelo Poder Público, indenização
por perdas e danos, retenção de créditos do contratado, suspensão de contratar com o Poder
Público.
100
Ponto 10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de

Unidades de Conservação da Natureza - SNUC.
Rodrigo Graeff
Obras consultadas: ÉDIS MILARÉ, Direito do Ambiente, Ed. RT, 5ª edição
reformulada, atualizada e ampliada, 2007; PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Ed.
Malheiros, 12ª edição revista, atualizada e ampliada, 2004; ANA PAULA LIBERATO,
Resumo de Direito Ambiental, Ed. Juruá, 1ª reimpressão, 2008; ANTÔNIO F. G.
BELTRÃO, Direito Ambiental, Ed. Método, 2ª edição revista e atualizada, 2009.
Legislação básica: Lei nº 9.985/2000 -Instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza - SNUC. Lei nº 4.771/1965 - Código Florestal.
1. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA -

SNUC. A Lei nº 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza - SNUC, regulamentando o §1º, I, II, III e VII do art. 225 da CF/88. Por sua vez, a
regulamentação da Lei do SNUC foi parcialmente efetuada pelo Decreto 4.340, de 2002.
Edis Milaré entende que é possível sustentar que no conceito de espaços territoriais
especialmente protegidos, em sentido estrito (stricto sensu), tal qual enunciado na
Constituição de 88, se subsumem apenas as Unidades de Conservação típicas, isto é,
previstas expressamente na Lei nº 9985/2000, e, por igual, aquelas áreas que, embora não
expressamente arroladas, apresentam características que se amoldam ao conceito enunciado
no art. 2º, I, da referida Lei, que seriam então chamadas de Unidades de conservação
atípicas. Por outro lado, constituiriam espaços territoriais especialmente protegidos, em
sentido amplo (lato sensu), as demais áreas protegidas, como, por exemplo, as Áreas de
Preservação Permanente e as Reservas Florestais Legais (disciplinadas pela Lei nº
4.771/1965 - Código Florestal), e as Áreas de Proteção Especial (previstas na Lei nº
6.766/1979 - parcelamento do solo urbano), que tenham fundamentos e finalidades próprias
e distintas das Unidades de Conservação.
2. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM
SENTIDO ESTRITO (STRICTO SENSU)
2.1. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO TÍPICAS. Conceito de unidade de
conservação: de acordo com o art. 2º da Lei 9985/2000, unidade de conservação vem a
ser ""... espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais,
com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteção." Categorias de unidades de
conservação: as unidades de conservação que integram o SNUC dividem- se em dois
grandes grupos, com características específicas: A) Unidades de proteção integral. São
aquelas que têm por objetivo proteger a natureza, livrando-a quanto possível da inferência
humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto dos seus recursos, isto é, aquele que
não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com exceção dos
casos previstos na própria lei do SNUC. Espécies: 1. Estação Ecológica; 2. Reserva
Biológica; 3. Parque Nacional; 4. Monumento Natural; e 5. Refúgio da Vida Silvestre.
B) Unidades de uso sustentável. São aquelas
101
cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de

parcela dos seus recursos naturais. Mais explicitamente, visam a conciliar a exploração do
ambiente à garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos
ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma
socialmente justa e economicamente viável. Espécies: 1. Área de Proteção Ambiental;
2.Área de Relevante Interesse Ecológico; 3.Floresta Nacional; 4.Reserva Extrativista;
5.Reserva de Fauna; 6.Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e 7.Reserva
Particular do Patrimônio Natural.
2.2. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ATÍPICAS.
1) Reservas Ecológicas. UCs não mantidas pelo SNUC, já que delas a Lei n.° 9.985/00
não tratou. Para Paulo Bessa Antunes não houve revogação, ou cancelamento das pré-
existentes ao novo sistema em respeito ao ato jurídico perfeito e acabado. Porém, há autores
que entendem que houve revogação, é o caso de Frederico Amado. São previstas no Art. 9°,
Lei n.° 6.938/81.
2) Jardins Botânicos. Parques científicos e culturais destinados à pesquisa sobre
espécies em extinção; Sítios ecológicos de relevância cultural; Disciplinado apenas pela
Resolução CONAMA n.° 11/87
3) Jardins Zoológicos. Art. 1°, Lei n.° 7.173, de 14.12.83; qualquer coleção de animais
silvestres e mantidos vivos em cativeiro ou semi-liberdade e expostos à visitação pública;
Patrimônio público ou privado; animais silvestres são propriedade estatal; Funcionamento
autorizado pelo Poder Público.
4) Horto Florestal. Natureza científica semelhante à do jardim botânico. Deles diferem
porque os hortos são mais voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares da
flora e neles o aspecto do lazer é menos saliente; Disciplinado apenas pela Resolução
CONAMA n.° 11/87
5) Cavidades naturais. Propriedades da União (art. 20, X, CF/88); Decreto n.° 99.556/90
deu-lhes especial proteção e regulamentação; É proibido em um raio de 1.000 metros no
entorno de cavernas o desenvolvimento de atividades de terraplanagem, mineração,
dragagem e escavação que venham a causar danos ou degradação do meio ambiente ou
perigo para pessoas ou para a biota (Resolução CONAMA n.°10, de 14.12.88).
POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS
1) STJ. A formalização de qualquer das modalidades de Unidade de Conservação
invalida as licenças ambientais anteriormente concedidas. Além disso, é patente, in casu,
que a extração pretendida é danosa ao ecossistema do Parque, o que impede a concessão de
novas licenças. Recurso especial provido.(STJ. REsp 1.122.909/SC. Rel Min. Humberto
Martins. 2a Turma. Julgado em 24.11.2009).
2) TRF1. AC 2006.39.02.001166-2/PA; APELAÇÃO CIVEL. Ementa: AMBIENTAL
E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARQUE NACIONAL DA
AMAZÔNIA. UNIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL. SUSPENSÃO DE
ATIVIDADES AGRESSORAS AO MEIO AMBIENTE. RECUPERAÇÃO DO DANO
CAUSADO. RESPONSABILIDADE CIVIL. PETIÇÃO INICIAL. REQUISITOS.
PREENCHIMENTO. NECESSIDADE DE TUTELA DE URGÊNCIA E DE REGULAR
PROSSEGUIMENTO DO FEITO. III - A tutela constitucional, que impõe ao Poder Público e
a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, o
meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, como
direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo
102
(CF, art. 225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da

precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma determinada ação sobre
o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora, evitando-se a ação) e a conseqüente
prevenção (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade
possa ser danosa, ela deve ser evitada) ,
Processo: AG 2008.01.00.070046-3/MT; AGRAVO DE INSTRUMENTO.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE
INSTRUMENTO. CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL. DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA. HONORÁRIOS PERICIAIS. ADIANTAMENTO. ÔNUS DO
EXPROPRIANTE. I. A criação de parque nacional caracteriza, em face dos proprietários
de imóveis abrangidos na área da unidade de conservação, desapropriação indireta.
Precedentes. II. Cabe ao ente expropriante arcar com o adiantamento dos honorários
periciais em se tratando de desapropriação indireta, uma vez que esta consiste no
apossamento irregular de imóvel particular pelo Poder Público, sem o devido procedimento
expropriatório e, consequentemente, sem a correspondente
indenização a que faria jus o expropriado.III. Agravo de instrumento não provido.
RSE 2005.40.00.006269-7/PI; RECURSO EM SENTIDO ESTRITO.
Ementa: PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. DANO OCORRIDO EM ÁREA
DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA SERRA DE IBIAPABA. UNIDADE DE
CONSERVAÇÃO. JUSTIÇA FEDERAL. COMPETÊNCIA. I - É a Justiça Federal
competente para processar e julgar os crimes ambientais nos casos em que haja interesse
direto e específico da União. II - Crime cometido em área de proteção ambiental da Serra de
Ibiapaba (Unidade de Conservação) causa lesão a bens, serviços e interesses da União, nos
termos do art. 20, II, da CF/88, justificando-se a competência da Justiça Federal. III -
Recurso provido.
3. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM
SENTIDO AMPLO (LATO SENSU)
3.1. Área de Preservação Permanente - APP: Nos termos do art. 1º, § 2º, do Código
Florestal, consiste na área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º daquela Lei, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem,
a estabilidade ecológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas. Podem ser: A) Áreas de preservação
permanente por imposição legal: elencadas no art. 2º do Código Florestal, são objeto de
proteção pelo só fato de se enquadrarem nas condições previstas naquela lei. Resoluções do
CONAMA nº 302 e 303 regulamentaram o art. 2º do Cód. Florestal. (Ex.: É APP a floresta e
demais formas de vegetação nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos
d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 metros de
largura - art. 2º, "c", do Código Florestal); B) Áreas de preservação permanente por ato
do poder público: São as previstas no art. 3º e dependem de ato do Poder Público para que
sejam instituídas. No caso, o Poder Público identifica, demarca e declara como de
preservação permanente uma determinada área, podendo fazê-lo por meio de ato
administrativo, e não necessariamente uma lei em sentido estrito. 3.2 Reserva [Florestal]
Legal. O termo previsto na legislação é reserva legal, porém, Edis Milaré entende que
esta nomenclatura gera confusão com o princípio da reserva legal, optando, portanto, pelo
termo reserva florestal legal. A reserva legal encontra-se definida no art. 1º, §2º, III do Cód.
Florestal, com as alterações da MP 2.166/2001, como "área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso
sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos
103
ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas."

Logo, todo proprietário de imóvel rural passa a ter a obrigação de reservar uma área de floresta
ou outra forma de vegetação nativa que não poderá ser explorada. No máximo, sua
vegetação poderá ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com os
critérios e princípios estabelecidos em regulamento (art. 16, § 2º). (Ex. Em áreas não
situadas na Amazônia Legal, o proprietário deve reservar 20% da propriedade rural a título
de reserva legal. Art. 16, III e IV). O Código Florestal admite excepcionalmente o cômputo
das áreas de vegetação nativa protegidas a título de áreas de preservação permanente no
cálculo do percentual da reserva legal desde que não resulte em conversão de novas áreas
para o uso alternativo do solo e a soma da vegetação nativa em área de preservação
permanente e de reserva legal exceder aos percentuais indicados pelo art. 16, § 6º. A Reserva
Legal é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito de
propriedade rural, independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva,
regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do
solo. 3.2. Servidão Florestal: O art. 44-A do Código Florestal, incluído Pela Lei 4.771/65
criou este instituto, por meio do qual o proprietário rural renuncia voluntariamente, em caráter
permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa,
localizada fora da reserva legal e da área de preservação permanente. Dessa forma, o
proprietário rural que possui "excedente" de floresta, pode instituir servidão florestal nesta
área, a qual deve ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no registro de
imóveis competente. Um outro proprietário rural que não esteja cumprindo o mínimo previsto
para a sua reserva legal pode então compensá-la com tal excedente, mediante o
arrendamento da área sob regime de servidão florestal ou da aquisição de cotas (Cota de
Reserva Florestal - CRF) (art. 44, § 5º, do Código Florestal). Tal compensação deverá ser
submetida à aprovação pelo órgão ambiental estadual competente.
CARACTERÍSTICAS DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: a) Obrigação de
fazer imposta pelo Poder Público; b) Determinação de áreas a serem especialmente
protegidas por determinação de lei, decreto ou ato declaratório; c) A alteração, modificação
ou supressão só pode ser realizada mediante lei; d) Podem ser unidades de conservação
federal, estadual ou municipal, dependendo da lei que as instituiu; e) Nas unidades de
Proteção Integral se permite somente pesquisa científica e visitação mediante autorização,
já nas de uso sustentável se permite habitação e utilização econômica sustentável; f) Toda
unidade de conservação deve possuir um plano de manejo, representado pela própria lei que a
instituiu.
3.2. UNIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL E UNIDADE DE
USO
SUSTENTÁVEL
Unidades de Proteção Integral
Art. 9º da Lei nº 9.985/2000

Objetivo: preservação da natureza e realização de pesquisas
científicas
Estação
Ecológica Posse e domínio público
Desapropriação de áreas particulares
Resolução nº 04 do Conama - formações florísticas e áreas de

Reserva
104
preservação permanente, sítios ecológicos de referência cultural

Entidades civis podem participar da fiscalização
Ecológica
Áreas com relevante interesse turístico (Lei nº 6.513/77)
Posse e domínio públicos

Desapropriação de áreas particulares
Preservação integral da biota e atributos naturais
Reserva
Visitas permitidas apenas com caráter educacional
Biológica
Preservação dos ecossistemas naturais de grande relevância e beleza
cênica
Posse e domínio público
Áreas particulares devem ser desapropriadas
Parque
Pode-se conjugar preservação, educação, interpretação e pesquisa
Nacional
científica
Preservar sítios naturais raros singulares e de beleza cênica

Pode ser constituído em área particular, desde que seja possível
compatibilizar os objetivos da unidade
Monumento Pode ser submetido, concomitantemente, ao domínio público e ao
Natural domínio particular
Proteção de áreas para a reprodução de espécies ou comunidades da

flora local
Pode ser instituído em terras particulares
Refúgio da
Vida Silvestre desaproReiquero a anuência do proprietário; ante sua ausência permite-se a pr açã
Pesquisa científica requer autorização prévia
Visitação pública sujeita a restrições
Unidades de Conservação de Uso Sustentável
Pode haver indenização em decorrência do estabelecimento da
Área Proteção
Ambiental de APA, desde que essa signifique o encerramento de atividade
econômica e não mero meio de burlar atividade em decretação
(APA) falimentar
Pode ser constituída em terras públicas ou particulares
Em geral, ocasiona desapropriação indireta
de Terras públicas ou privadas

Área Pequenas áreas
Relevante
Interesse
Espécies raras da biota

Manutenção do ecossistema
Ecológico
Cobertura florestal nativa
Pesquisa científica e exploração sustentável
Apenas domínio público
Áreas particulares devem ser desapropriadas
Floresta Permissão de habitação a populações tradicionais já
Nacional existentes; em caso de retirada há a superveniência de indenização
pela propriedade e benfeitorias
Concessão de direito real de uso pelo Poder Público

Domínio público
Desapropriação de terras particulares
Reserva
Pesquisa científica através de autorização do órgão
Extrativista
Utilização sustentável da fauna para estudos técnico-
da científicos das espécies nativas
Reserva Posse e domínio público

Fauna
Domínio público
de
Reserva
Desenvolviment Reserva
o Sustentável
Populaçã proteção da diversidade
o tradicional que biológica
explora
sustentavelmente
os Domínio particular
recursos naturais Perpetuidade do proprietário
com vistas à
manutenção e
Particular C nservação da diversidade biológica

Patrimônio
do o
Natural (RPPN) Verificação do interesse público

Averbação no registro de imóveis
da Domínio público ou privado

Reserva Proteção integral da natureza
Biosfera
Sítios ecológicos de relevância cultural
Banco genético
Jardim
Botânico Acervo científico
Horto Florestal Aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora
ITEM 11
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administração Pública. Sistemas. A teoria da reserva do

possível.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR. FILHO. José Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, 2007. MAFFINI. Rafael. Direito
Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, Editora Revista dos Tribunais. Maffini.
Rafael. Discricionariedade Administrativa - Controle de exercício e Controle
de Atribuição. Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffi
ni.pdf.
Legislação básica: Art. 5º, XXXV, CF.
Segundo Carvalho Filho, controle jurisdicional é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder
Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio
Judiciário (conceito de HLM). Incide tanto sobre atos administrativos vinculados, quanto
discricionários, no que toca à análise dos vícios de ilegalidade ou ilegitimidade. Constitui o
controle judicial, juntamente com o princípio da legalidade, um dos fundamentos em que se
repousa o Estado de Direito. Convém lembrar que também é cabível a Reclamação ao STF
(desde que esgotadas as vias administrativas) contra condutas omissivas e comissivas (atos
administrativos) da Administração que contrariem enunciado de súmula vinculante (Art. 7o, §1o,
Lei 11.417/06).
1.1. Sistemas de controle: Conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento
jurídico que têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da Administração. Basicamente são de dois
tipos: o Sistema do Contencioso Administrativo e o Sistema da Unidade de Jurisdição. O Sistema
do Contencioso Administrativo (ou da Dualidade de Jurisdição ou Sistema Francês) é
caracterizado pelo fato de que, ao lado do Poder Judiciário, o ordenamento contempla uma
Justiça Administrativa. É adotado na França, na Itália, entre outros países europeus. Tanto na
Justiça Administrativa como na Jurisdicional as decisões proferidas ganham o revestimento da
res iudicata, de modo que a causa decidida em uma delas não mais pode ser reapreciada pela
outra. A jurisdição é dual tendo em vista que a função jurisdicional é exercida naturalmente por
duas estruturas orgânicas independentes. À Justiça Administrativa compete julgar causas que
visem à invalidação e à interpretação de atos administrativos e aquelas em que o interessado
requer a restauração da legalidade quando teve direito seu ofendido por conduta administrativa.
Também julga os recursos administrativos de excesso ou desvio de poder. No Brasil vigora o
sistema da jurisdição única, (art. 5º, XXXV, CF) de sorte que assiste exclusivamente ao Poder
Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e qualquer contenda sobre a adequada
aplicação do Direito a um caso concreto, sejam quais forem os litigantes ou a índole da relação
jurídica controvertida. Assim, o Poder Judiciário controla in concreto a legitimidade dos
comportamentos da Administração Pública, anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a
àquelas que seriam obrigatórias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso
(princípio da inafastabilidade da jurisdição).
1.2. Controle Jurisdicional: No Estado de Direito, a Administração só pode agir sob a
lei. Segundo Enterría, a legalidade em relação à Administração não é uma simples exigência
derivada apenas de sua organização burocrática e racionalizada, mas também é forma de garantir a
própria liberdade. Toda ação administrativa que force um cidadão
107
a suportar o que a lei não permite não é apenas uma ação ilegal, é uma agressão a sua
liberdade. Por conseguinte, reconhece-se a proteção jurisdicional a quem seja agravado por
ação ou omissão ilegal do Poder Público sempre que isto ocorra.
Há atos que se encontram sob controle especial, em razão de suas peculiaridades, entre
eles: a) atos políticos (são atos de governo, baseados na CF, possuindo maior
discricionariedade, mas possível o controle, desde que causem lesão aos direitos
individuais ou coletivos); b) atos legislativos típicos (não podem ser questionados pelas
ações comuns, mas sim pelo controle concentrado); c) atos interna corporis (a princípio não
estão sujeitos ao controle do judiciário, pois se limitam a estabelecer normas sobre o
funcionamento interno dos órgãos, mas se exorbitarem em seu conteúdo, causando lesão aos
direitos individuais ou coletivos, estão sujeitos ao controle jurisdicional - lembrar que cabe
MS contra PEC violadora de cláusula pétrea).
Dentro do controle jurisdicional comum, temos os meios comuns ordinários de
controle ou meios inespecíficos (ações ordinárias: declaratórias, constitutivas, anulatórias,
indenizatórias, etc) e as ações especiais (nunciação de obra nova, consignação em
pagamento, etc); e os meios especiais de controle ou meios específicos (exigem a presença
no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes, ex: ação popular, ação civil
pública, habeas data, habeas corpus, mandado de segurança individual e coletivo, mandado
de injunção).
O poder judiciário pode controlar todos os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionários, mas desde que o controle se limite à legalidade. O controle de
legalidade é em sentido amplo (leis e constituição), sendo vedado ao Judiciário apreciar o
mérito do administrativo, isto é, não pode o magistrado reavaliar critérios de conveniência
e oportunidade dos atos que são privativos do administrador público. No entanto,
atualmente o conceito de validade do ato administrativo vem sendo ampliado, não se
limitando apenas a verificação de questões meramente formais, podendo, assim, o Judiciário
analisar a validade do ato quando houver flagrante ofensa à razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, impessoalidade, etc. Nessa linha, leciona Maffini: "Poder-
se-ia dizer, em outras palavras, que o Poder Judiciário sempre foi legitimado a promover o
controle da validade das condutas administrativas discricionárias. O que evoluiu foi
justamente a definição de validade, que outrora se restringia a meros aspectos formais de
legalidade estrita e que, atualmente, relaciona-se com aspectos mais abrangentes, de cunho
formal e substancial, determinados por toda a gama de princípios integrantes da noção de
juridicidade administrativa. Assim, seria possível afirmar que o Poder Judiciário não pode
promover o controle do mérito administrativo, no sentido de não poder se intrometer em
questões administrativas de conveniência e oportunidade propriamente ditas; poderá,
contudo, fazer o controle no mérito administrativo, no sentido de que está legitimado a
realizar o controle da validade formal e substancial das decisões discricionárias, mesmo
que para isso tenha de analisar a escolha que foi realizada pela Administração Pública. O
que há de estar suficientemente esclarecido é que não mais se pode tratar a
discricionariedade ou o mérito administrativo como círculos de imunidade e de poder. Toda
e qualquer atuação estatal, inclusive a discricionária, estão sujeitas à ordem jurídica e,
assim, ao controle
jurisdicional da observância a tal submissão."
Menciona-se também, no que toca controle do ato administrativo discricionário, duas
teorias: a) Teoria da Discricionariedade reduzida a Zero: em regra na anulação de atos
discricionários o Judiciário desconstitui a decisão que afronta a norma, mas não pode
substituir a decisão desconstituída. A teoria da discricionariedade reduzida a zero permite,
excepcionalmente, que o Judiciário além de anular o ato inválido decida qual a
108
conduta administrativa deve ser perpetrada. Para tanto, faz-se necessário que o Judiciário
constate que todas as demais soluções contidas na norma discricionária sejam, no caso
concreto, inválidas. Ex: se dentre as hipóteses A, B e C, tem-se como válida apenas B, o
Judiciário pode se manifestar desde logo. Entretanto, se há margem de escolha pela
Administração - discricionariedade - o Judiciário não poderia se manifestar, eis que estaria
invadindo o mérito do ato administrativo. b) Teoria da falta de densidade normativa:
também decorre do princípio da inafastabilidade da jurisdição. O controle de atribuição,
conforme Maffini, "consiste na possibilidade de se controlar a constitucionalidade de
normas discricionárias em face da própria margem de liberdade que tal norma atribui ao
administrador." De acordo com tal primado, uma regra seria inconstitucional por afastar a
possibilidade de controle pelo Judiciário, pois haveria uma discricionariedade muito ampla.
Maffini cita o seguinte exemplo: "(...) o Supremo Tribunal Federal já assentou a
orientação de que se mostra inválida a inserção de questão em concurso público que
verse sobre tema não previsto no instrumento convocatório do certame. Imagine-se, a
partir disso, que uma determinada norma legal ou infralegal que disponha sobre um
determinado concurso público para ingresso em carreiras jurídicas dispusesse que
"poderão ser incluídas questões sobre quaisquer temas encontrados na Ciência do Direito".
Ora, nesse caso, a margem de liberdade é tamanha que se apresentaria absolutamente
inviável qualquer controle judicial sobre as questões inseridas no concurso. Ou seja, em
situação como tal, a norma discricionária em lume se encontra em total conflito com o art.
5º, XXXV, da CF,
pois inviabilizaria, por seu conteúdo normativo, todo e qualquer controle judicial."
Salienta-se ainda, que o tema também tem íntima relação com a discussão sobre o
controle de políticas públicas, como resultado das ideias de judicialização da política (ou
politização da justiça), segundo as quais se admite o que se tem denominado de ativismo
judicial. Tal ativismo propicia a intervenção do Judiciário em áreas típicas de gestão
administrativa, em virtude da reconhecida ineficiência da Administração. Embora tal ação
provoque resultados de satisfação social, a doutrina se tem dividido quanto a sua
admissibilidade e aos seus limites.
1.3. Teoria da reserva do possível: Ligada aos temas do neoconstitucionalismo e ao
princípio da supremacia e da força normativa da CF, o debate referente às teorias do mínimo
existencial e da reserva do possível está relacionado com a efetividade dos direitos
fundamentais, principalmente os direitos de segunda dimensão ou sociais (dimensão
positiva dos direitos fundamentais). O exame da viabilidade da atuação do Administrador
passa pela análise da chamada reserva do possível, que se traduz no conjunto de elementos
a serem sopesados pela Administração necessários à conclusão da possibilidade, ou não, do
cumprimento de certo objetivo. Em outras palavras, não se pode obrigar a Administração a
fazer o que se revela impossível. Entretanto, em cada situação poderá a Administração ser
instada a demonstrar tal impossibilidade que, se de fato inexistir, implica que a Administração
não terá como invocar em seu favor a reserva do possível. Limitações financeiras, normas
orçamentárias e o princípio da separação de poderes são expressões chaves neste assunto.
Segue trecho (editado) da ADPF 45 20, esclarecedor a este respeito (colocado para
aprofundamento): Conforme "ANA PAULA DE BARCELLOS: " m resumo: a limitação E
de recursos existe e é uma contingência que não se pode ignorar. O intérprete deverá levá-
la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o
magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode
20
A leitura do inteiro teor da ADPF é recomendada.
109
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gastá-

los sob a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política
pública, é exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituição. A
meta central das Constituições modernas é promoção do bem-estar do homem,
cujo ponto de partida está em assegurar as condições de sua própria dignidade,
que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais
mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade
(o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos
prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá
discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se
deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento
de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a
reserva do possível." Vê-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela
cláusula da "eserva do possível" ao processo de concretização dos direitos de
segunda
r
,
geração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que
compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão individual/social
deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de
disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações
positivas dele reclamadas. Mencionado binômio deve configurar-se de modo
afirmativo e em situação de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer
desses elementos, descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de realização
prática de tais direitos. Não obstante a formulação e a execução de políticas
públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação
popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não
se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador,
nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem
de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar,
comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais,
afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de
um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo intangível
consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias
a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí,
então, justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado - e até mesmo por
razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de
intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos
bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado".
Questões de Concurso: não constam no 25º e 26º

CPR.
Leitura Complementar: MAFFINI. Rafael. Discricionariedade Administrativa

-
Controle de exercício e Controle de Atribuição.
Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael
%20Maffi
ni.pdf. MAFFINI. Rafael. Direito Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e
ampliada, Editora Revista dos Tribunais (p.58-62).
Ponto 11. b. Convênios e consórcios administrativos. Contratos de

gestão.
Rod
rigo Graeff
110
Obras consultadas: FERNANDA MARINELA, Direito Administrativo, Ed. Impetus, 4ª

edição, revista ampliada, reformada e atualizada, 2010; JOSÉ DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Ed. Lumen Juris, 15ª edição,
revista ampliada e atualizada, 2006.
Legislação básica: Lei 11.107/05 (consórcios público); Lei nº 9.649/98 (organização da
Presidência da República); Lei 9.637/98 (organizações sociais).
1. Base constitucional dos convênios, consórcios administrativos e consórcios públicos:

art. 241 da CF.
2. Convênios administrativos: Ajustes firmados por pessoas administrativas entre si,
ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de
interesse público, independentemente de licitação e autorização legislativa. "A
jurisprudência do STF é firme no sentido de que a regra que subordina a celebração de
acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou
ratificação da Assembleia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia
dos poderes (art. 2º da CF)" (STF, ADI 342/PR)
3. Consórcios administrativos: Há autores que se referem ainda aos consórcios
administrativos, distinguindo-os dos convênios pelo fato de serem aqueles ajustados sempre
entre entidades estatais autárquicas e paraestatais da mesma espécie, ao passo que estes o
seriam entre pessoas de espécies diferentes (Marinela, pág 444). Carvalho Filho considera
desnecessária a distinção (pág. 189), chega a chamar os consórcios administrativos de mera
categoria dos convênios (pág. 191). Diferença dos convênios e consórcios administrativos
com contratos administrativos: enquanto nos contratos os interesses das partes são
divergentes (interesse público Administração x interesse lucro prestador serviços), nos
convênios e consórcios administrativos ambos os partícipes possuem interesses comuns e
paralelos e não contrapostos.
4. Consórcios públicos (Lei 11.107/05): Negócio jurídico plurilateral de direito
público, com o conteúdo de cooperação mútua entre os pactuantes que necessariamente são
entes federativos, visando a realização de atividades e metas de interesse comum;
Formalizados mediante pessoa jurídica sob a forma de associação pública ou pessoa jurídica
de direito privado, com necessidade de protocolo prévio de intenções e autorização
legislativa de cada entidade federativa participante do consórcio. 4.1. Requisitos formais
prévios: Primeiramente, o ajuste somente poderá efetivar-se se houver prévia subscrição de
protocolo de intenções (art. 3º Lei 11.107/05). Em segundo lugar, tem-se que, firmado o
protocolo, deverá este ser objeto de ratificação por lei (art. 5º), esta, porém, será dispensada
se a entidade pública, ao momento do protocolo, já tiver editado lei disciplinadora de sua
participação no consórcio. 4.2. OBS: Os consórcios públicos se diferenciam dos convênios
e consórcios administrativos, dentre outras peculiaridades, por gerarem nova pessoa
jurídica e por dependerem de autorização legislativa. 4.3. Natureza jurídica dúplice: a) Se
for pessoa jurídica de direito privado: Associação civil; b) Se for pessoa jurídica de direito
público: Autarquia. É válido observar que, caso tenha personalidade jurídica de direito
público, integrará a Administração Indireta, o que não ocorrerá caso tenha assumido a
forma de pessoa jurídica de direito privado. Neste último caso, seu quadro de pessoal terá
regime trabalhista e o regime jurídico será híbrido, com normas de direito privado e normas
de direito público (como as que se referem a licitações, contratos, prestação de contas e
concurso público). 4.4. Contrato de programa: ajustes para com a pessoa federativa:
definição de obrigações que se assumem entre os participantes para a perfeita gestão
111
associada de serviços públicos. (art. 13). 4.5. O contrato de rateio: pressuposto para que os
entes consorciados transfiram recursos ao consórcio público, observando a legislação de
orçamento e responsabilidade fiscal. (art. 8º). 4.6. Obs.: O controle das contas é feito pelo
Tribunal competente para análise das contas do chefe do executivo da unidade federativa
consorciada. 4.7. Funções dos consórcios públicos: a) firmar convênios, contratos, acordos
de qualquer natureza e receber contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos de governo; b) promover desapropriações e instituir servidões, nos
termos da declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo
Poder Público competente; c) ser contratados pela administração direta ou indireta dos
entes consorciados, com licitação dispensada; d) arrecadar tarifas e outros preços públicos
pela prestação de serviços ou pela outorga de uso dos bens públicos por eles administrados,
ou, mediante autorização específica, daqueles administrados pelo ente da Federação
consorciado; e) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos,
mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que indicará o objeto e as
condições da concessão, permissão ou autorização, observada a legislação de normas gerais
em vigor. 4.8. Alteração na Lei de Improbidade Administrativa. A Lei nº 11.107 introduziu
os incisos XIV e XV no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, passando a
configurar improbidade administrativa: a) a celebração de qualquer ajuste para a gestão
associada sem a observância das formalidades previstas na Lei 11.107; b) a celebração de
contrato de rateio de consórcio sem prévia e suficiente dotação orçamentária ou sem a
observância das exigências impostas na lei. 4.9. Alteração na Lei de Licitações: A Lei nº
11.107 modificou a Lei 8.666/93, determinando que os valores estipulados no art. 23 desta
Lei, para a definição da modalidade licitatória aplicável a cada caso, são diferentes quando se
trata de consórcio público, sendo dobrado quando formado por até três entes da Federação e
triplicado quando formado por maior número. Os limites em que a licitação é dispensável
também ficam dobrados nos casos dos consórcios públicos, ou seja, 20% do limite previsto
para a modalidade convite (art. 24 da Lei 8.666/93). Atenção: a pessoa jurídica criada pelo
consórcio público pode ser contratada pelos entes da Federação consorciados com dispensa
de licitação (art. 2º, §1º, III da Lei 11.107/05), porém, tais pessoas jurídicas estarão sujeitas a
Lei de Licitações nas contratações que realizarem com particulares, apesar das
peculiaridades supracitadas. 4.10. Críticas: a) pode acarretar uma indevida interferência da
União, em virtude do poder político e financeiro deste ente, em questões locais de Estados e
Municípios, representando risco à autonomia destes últimos entes públicos (Marinela, pág.
446); b) com todos os poderes que lhes são conferidos, os consórcios públicos podem ser
inconstitucionalmente equiparados, em diversos aspectos, às unidades da Federação
brasileira (Marinela, pág.
448);
5. Contratos de gestão: Termo genérico utilizada pela doutrina para designar acordos
operacionais firmados entre a Administração central e autarquias, fundações, órgãos
públicos e organizações sociais. A princípio, o contrato de gestão foi definido, como o
contrato administrativo celebrado entre dois entes da Administração Pública. No contexto
da Reforma administrativa que teve início em 1995, foi prevista pela Lei 9.649/98, em seus
arts. 51 e 52, a possibilidade de celebração de contrato de gestão entre Ministérios e as
autarquias ou fundações públicas, dando origem às agências executivas. A lei, contudo, não
apresentou o conceito de contrato de gestão. Da mesma forma, a Lei 9.637/98 utilizou o
termo "contrato de gestão" para definir o vínculo entre a Administração Pública e as
organizações sociais. Por fim, a Emenda Constitucional 19/98, inseriu a previsão de contrato
de gestão no art. 37, § 8º, da CF, embora não tenha se utilizado expressamente do termo
"contrato de gestão". Na previsão constitucional
112
consignou-se também a possibilidade de que a Poder Público celebre tal contrato com
órgãos da administração pública. 5.1. No contrato de gestão previsto na Lei 9.649/98,
celebrado com autarquias e fundações o objetivo é aumentar a eficiência destas pessoas
jurídicas, conferindo-lhes maior autonomia e estabelecendo, em contrapartida, objetivos,
metas e critérios para a aferição do cumprimento do estabelecido. Este contrato de gestão é
requisito para a classificação de tais pessoas jurídicas como agências executivas. Crítica: A
doutrina critica o instituto afirmando que a instituição de pessoa jurídica é feita por lei e esse
diploma igualmente define os seus limites, não pode o contrato dar mais liberdade do que fez
a lei, garantindo a essas entidades maior autonomia, sob pena, inclusive, de violação ao
princípio da separação dos poderes. Além disso, a imposição de metas pode ser feita por ato
unilateral, sendo desnecessária a celebração de contrato. Também é dispensável o contrato no
que tange à exigência de eficiência, pois esta é obrigação de todos os entes da
Administração Pública. Outra crítica é a ausência de personalidade jurídica de Ministérios e
demais órgãos públicos para a celebração de contratos. 5.2. Quanto ao contrato de gestão
celebrado com as organizações sociais, a finalidade é a prestação de serviços públicos.
Alguns doutrinadores preferem reconhecê-lo como uma figura similar ao convênio, já que
os interesses dos que o celebram são convergentes. De outro lado, preferem outros
doutrinadores manter a denominação contrato, deixando para analisar a sua natureza
conforme o caso concreto, identificando-se o substrato da relação jurídica pactuada.
6. Controle. Tendo em vista que o consórcio público independentemente de sua
natureza jurídica integra a administração indireta de todos os entes que o criaram, sujeita-se
ao chamado controle ministerial tal como todas as entidades da administração pública
indireta. Com o objetivo de permitir o atendimento aos dispositivos da LC n° 101/00, o
consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas,
nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues
em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de
cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou
projetos atendidos. O escopo é a transparência de todas as movimentações financeiras
praticadas pelos consórcios públicos para evitar desvio de recursos. A própria Lei 11.107/05
atribui ao Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder
Executivo, representante legal do consórcio, a função de fiscal contábil, operacional e
patrimonial dos consórcios públicos, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas. Tudo sem prejuízo do
controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio firmados.
Ponto 11.c. Proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro. Instrumentos:

tombamento, inventários, registros e outras formas de acautelamento e preservação.
Mariana Casati
Legislação básica: Artigo 216 e ss da Constituição Federal; Decreto-lei 25/1937;
Decreto-lei 3.365/1941; Decreto 3.551/2000.
113
A Constituição Federal em seu artigo 216, caput, ampliou o conceito de patrimônio cultural
para abranger os bens de natureza material e bens de natureza imaterial. Desse modo, está
superada a restrita composição do patrimônio histórico e artístico nacional contida no artigo
1º do Decreto-lei 25/1937, que se limita a bens tangíveis.
Neste sentido, a PGR em exercício Sandra Cureau propôs a ADPF 206 em face do
referido dispositivo, com o fito de buscar nova interpretação ao artigo, para incluir no
enunciado da norma o conceito amplo de bem cultural conforme os artigos 215 e 216 da Carta
Magna vigente. Para ela, "a Constituição de 1988 ampliou a ideia de patrimônio cultural,
que 'começou a ser formulada como fator, produto ou imagem de constituição e identidade
dos povos, vinculada ao sentido de pertença e multiplicidade de elementos formadores da
sociedade humana e à preservação de sua memória'. A interpretação do conceito, previsto
no artigo 1º do Decreto-Lei 25/1937 continua, no entanto, englobando apenas o
tratamento excepcional do valor do bem cultural." Além disso, "'o que importa, agora, é a
atenção especial que se dá à cultura material e imaterial dos grupos sociais formadores da
sociedade', valorizando não mais somente o fundamento estético, mas o conceito de
patrimônio relacionado à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira, isto é, levando em
consideração os bens culturais e hi21stóricos, como um reflexo dos valores, das crenças,
dos conhecimentos e das tradições. "
Tanto os bens materiais quanto os intangíveis dependem de proteção. Cumpre registrar
que a proteção do patrimônio cultural brasileiro se insere na competência material e
legislativa de todos os entes federativos nos termos do artigo 23, III e IV e art.24, VII e VIII
da CRFB. Nos termos da CF, há um rol exemplificativo das formas de tutela conforme se
demonstra a seguir.
Formas de tutela. O artigo 216, § 1º da CF, aponta um rol exemplificativo de
instrumentos de defesa do patrimônio cultural brasileiro: inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação. A) Inventário: é a identificação e registro por meio de
pesquisa e levantamento das características e particularidades de determinado bem,
adotando-se, para sua execução, critérios técnicos objetivos e fundamentados de natureza
histórica, artística, arquitetônica, sociológica, paisagística e antropológica. O inventário é
um instrumento de proteção consistente em uma lista de bens culturais, materiais ou
imateriais, em que se descreve e identifica de maneira pormenorizada o bem, que poderá
ser alvo posteriormente de registro, tombamento ou mesmo desapropriação. (Frederico
Augusto de Trindade Amado, p. 280). Embora o inventário não tenha sido regulamentado em
termos federais, é de grande utilização pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional, IPHAN. B) Registro: É o instrumento de tutela de bens imateriais, uma vez que
em relação a estes é incompatível a proteção por meio do tombamento. Esta forma de tutela
foi regulamentada pelo Decreto 3.551/2000. A doutrina entende que, assim como o
tombamento, é possível a instituição judicial ou legal do registro, esta interpretação confere
máxima efetividade a este instrumento de proteção instituído pela CF. De acordo com os
termos do Decreto 3.551/2000 são quatro os livros de registro, cujo rol é exemplificativo,
assim possível a abertura de novos. Destarte, o diploma normativo prevê o Livro de Registro
de Saberes, o Livro de Registro das Celebrações, o Livro de Registro das Formas de
Expressão e o Livro de Registro dos Lugares. Os pressupostos para inscrição nos Livros de
Registro é
21
http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/informes/procuradora-geral-da-republica-em-exercicio-sandra-cureau-pede-ampliacao-do-conceito-de-
patrimonio-historico-e-artistico-nacional/ Acesso em 17.02.2013.

114
a continuidade histórica do bem e sua relevância nacional para a memória, a identidade e a

formação da sociedade brasileira. O Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural (órgão
colegiado do IPHAN), após parecer do IPHAN, é o responsável pela decisão final sobre o
registro, que, caso seja positiva, concede o título de Patrimônio Nacional do Brasil. O bem
registrado terá a seguinte proteção jurídica (artigo 6º do Decreto 3.551/2000): "I-
documentação por todos os meios técnicos admitidos, cabendo ao IPHAN manter banco de
dados com o material produzido durante a instrução do processo. II- ampla divulgação e
promoção". Um exemplo de bem imaterial recentemente registrado é a capoeira, após a
realização do inventário da capoeira produzido por uma equipe multidisciplinar, esta
atividade foi incluída em dois livros, quais sejam, o Livro dos saberes em relação ao oficio
dos mestres da capoeira e no Livro das Formas de Expressão em relação à roda de capoeira.
C) Tombamento: em sentido amplo pode ser definido como um procedimento administrativo
que veicula uma modalidade não supressiva de intervenção concreta do Estado na
propriedade privada ou mesmo pública, de índole declaratória que tem o condão de limitar o
uso, gozo e a disposição de um bem, gratuito (em regra), permanente e indelegável,
destinado à preservação do patrimônio cultural material (móvel ou imóvel), dos
monumentos naturais e dos sítios e paisagens de feição notável, pela própria natureza ou
por intervenção humana (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 288). Previsão legal:
artigo 216, § 1º da CRFB e Decreto-lei 25/1937. Natureza jurídica: divisão na doutrina entre
servidão administrativa, limitação administrativa e modalidade autônoma de intervenção.
Para examinador, intervenção no domínio particular, ou seja, uma restrição parcial na
propriedade para demarcar o interesse público na proteção de determinado bem, sob a
perspectiva de seu valor cultural. (Nicolau Dino, artigo: A proteção do patrimônio cultural
em face da omissão do Poder Público). Classificação: a) Quanto ao procedimento: de ofício,
voluntário e compulsório. B) Quanto à eficácia: provisório ou definitivo. C) Quanto aos
destinatários: individual ou geral. Efeitos: a) Necessidade de transcrição no Registro
Público - o registro apenas confere publicidade e não constitui o tombamento. Este terá
eficácia desde a notificação do tombamento provisório ou inscrição em Livro de Tombo. Se
imóvel o registro deverá ser perpretado no cartório de Registro de Imóveis e, se móvel, no
Cartório de Registro de Títulos e Documentos; b) Se público, só pode ser alienado entre
entes públicos. Se particular, deve observar ordem de preferência (União, Estados e
Municípios) para alienar; c) O proprietário não pode modificar o bem, sob pena de multa; d)
Caberá ao proprietário arcar com os custos, salvo se demonstrar não possuir recursos
disponíveis, neste caso deve o Poder Público arcar com os custos dentro de seis meses, sob
pena de cancelamento do tombamento; e) A área do entorno do bem tombado deve
garantir visibilidade e ambiência, não podendo haver redução ou impedimento destes.
Trata-se de servidão administrativa, onde a coisa dominante é o bem tombado e serviente
os imóveis vizinhos. Indenização: em regra não caberá, salvo com a demonstração do
prejuízo efetivo, desde que haja restrição ao exercício do direito de propriedade, sendo este
o entendimento do STJ. Tombamento constitucional: incide sobre os documentos e sítios
detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos (§ 5º, do artigo 216 da
CRFB). Destombamento: pode ocorrer, por exemplo, no equívoco na valoração cultural de
um bem, ou vício no processo administrativo. Ademais, o artigo 19, §2º do Decreto-lei
25/1937, prevê o cancelamento do Tombamento quando o poder público não arcar com as
obras de restauração, na hipótese de o proprietário não possuir os recursos disponíveis.
Sanções administrativas: o Decreto 6514/2008 prevê multas por agressões ao patrimônio
cultural, bem como embargo e demolição de obra, que, por exemplo, impeça ou reduza a
visibilidade de bem protegido. Estatuto da Cidade:
115
Art.35 prevê a possibilidade de lei municipal autorizar o proprietário de imóvel urbano a

exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir quando o referido imóvel for
considerado necessário para o interesse cultural. É uma medida "compensatória". ACP e
Ação Popular em face da omissão do Poder Público: O fato de a Administração Pública
não adotar a providência de tombamento não impede a obtenção de medida de proteção na
esfera jurisdicional. O tombamento não constitui o valor cultural de um bem, mas apenas o
declara. A ausência de tombamento não implica, portanto, inexistência de relevância
histórica ou cultural. Esta pode ser reconhecida na via judicial, sanando-se, por este
caminho, a omissão da autoridade administrativa. Nicolau Dino em seu artigo "A proteção
do patrimônio cultural em face da omissão do Poder Público" ensina que a decisão judicial
na ACP ou na ação popular pode declarar o valor cultural do bem e constituir o gravame daí
decorrente, em substituição ao tombamento, com eficácia erga omnes. O autor defende que a
proteção judicial estaria incluída entre as "outras formas de acautelamento e preservação"
previstos no artigo 216, § 1º da CRFB. Jurisprudência: Segundo o STJ, no ROMS 18.952,
como o tombamento não implica em transferência de propriedade, inexiste a limitação
constante no artigo 1º, §2º, do DL 3365/41, que proíbe o município de desapropriar bem do
Estado. D) Vigilância: A vigilância é um instrumento que decorre do poder de polícia
administrativa, para a vigia de bens tombados, conforme previsão do artigo 20 do Decreto-
lei 25/1937. Embora este instrumento de proteção esteja previsto em nível constitucional,
não há lei regulamentando esta forma de tutela. Embora haja previsão restrita para os
tombamentos, deve ser aplicado a todos os bens culturais, uma vez que o poder público tem
dever de fiscalização, como garantia de proteção. E) Desapropriação: A desapropriação é
uma modalidade supressiva de intervenção do Estado na propriedade privada, ou mesmo na
pública. Decerto, para a proteção de bens culturais, a modalidade adequada é a
desapropriação por utilidade pública nos moldes do decreto-lei 3.365/1941 (artigo 5º, alínea
"K").
Leitura complementar: Petição inicial da APDF 206 (link).

Sobre desapropriação, vide os seguintes pontos: Constitucional: 13.b.; Administrativo:
7.a.; Internacional: 11.b.; Processo Civil: 7.b.
ITE M 12
Ponto 12.a - Estatuto do Ministério Público Federal.

Rodrigo Graeff
Bibliografia Consultada: não informada.

Legislação Básica: BRASIL. Lei Complementar n° 75/93. BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Disponível em <
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigo.asp#ctx1> acesso em 19/02/13.
Estabelece a Constituição da República Federativa do Brasil, no § 5º do artigo 128, que "Leis

complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos
116
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de

cada Ministério Público", observando-se as garantias e vedações estabelecidas no próprio
texto constitucional. No âmbito do Ministério Público da União, o diploma legislativo que
desempenha essa função é a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 93. Abaixo
transcreve-se alguns dos artigos sendo imprescindível a leitura da lei, na íntegra.
Art. 11. A defesa dos direitos constitucionais do cidadão visa à

garantia do seu efetivo respeito pelos Poderes Públicos e pelos
prestadores de serviços de relevância pública.
Art. 12. O Procurador dos Direitos do Cidadão agirá de ofício ou
mediante representação, notificando a autoridade questionada para que
preste informação, no prazo que assinar.
Art. 13. Recebidas ou não as informações e instruído o caso, se o
Procurador dos Direitos do Cidadão concluir que direitos
constitucionais foram ou estão sendo desrespeitados, deverá notificar o
responsável para que tome as providências necessárias a prevenir a
repetição ou que determine a cessação do desrespeito verificado.
Art. 14. Não atendida, no prazo devido, a notificação prevista no
artigo anterior, a Procuradoria dos Direitos do Cidadão representará ao
poder ou autoridade competente para promover a responsabilidade pela
ação ou omissão inconstitucionais.
Art. 15. É vedado aos órgãos de defesa dos direitos
constitucionais do cidadão promover em juízo a defesa de direitos
individuais lesados. (...)
Art. 16. A lei regulará os procedimentos da atuação do Ministério
Público na defesa dos direitos constitucionais do cidadão.
Art. 17. Os membros do Ministério Público da União gozam das
seguintes garantias:
I - vitaliciedade, após dois anos de efetivo exercício, não
podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em
julgado;
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público,
mediante decisão do Conselho Superior, por voto de dois terços (maioria
absoluta) de seus membros, assegurada ampla defesa; (ver
art. 128, § 5º, I, "b", da CF, modificado pela EC 45/04)
III - (Vetado) Razões do veto: O artigo 17 é mera reprodução do
item I do § 5° do artigo 128 da Constituição. No entanto, o item III,
suprimiu-se a remissão que o aludido item I faz ao artigo 153, III, da
Constituição, que atribuiu competência à União para instituir impostos
sobre a renda e proventos de qualquer natureza. O projeto, destarte, altera
o texto constitucional, modificando-o na sua essência.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
Mensagem_Veto/anterior_98/vep269-93.htm)
Vale observar a mudança da redação do dispositivo constitucional
117
correspondente, promovida pela EC 19/98.

Antes da EC: c) irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à
remuneração, o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, 153, §
2º, I;
Depois da EC c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art.
39, § 4º, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III,
153, § 2º, I;
Art. 28. O Conselho de Assessoramento Superior do
Ministério Público da União, sob a presidência do Procurador-Geral da
República será integrado pelo Vice-Procurador-Geral da República, pelo
Procurador-Geral do Trabalho, pelo Procurador-Geral da Justiça Militar e
pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios.
Art. 30. O Conselho de Assessoramento Superior do Ministério
Público da União deverá opinar sobre as matérias de interesse geral da
Instituição, e em especial sobre: (...)
Art. 31. O Conselho de Assessoramento Superior poderá propor
aos Conselhos Superiores dos diferentes ramos do Ministério Público da
União medidas para uniformizar os atos decorrentes de seu poder
normativo.
Art. 33. As funções do Ministério Público da União só podem ser
exercidas por integrantes da respectiva carreira, que deverão residir onde
estiverem lotados. (salvo autorização do Chefe da instituição -
Art. 129, § 2º, da CF, com redação dada pela EC 45/04)
Art. 39. Cabe ao Ministério Público Federal exercer a defesa dos
direitos constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de garantir-
lhes o respeito:
I - pelos Poderes Públicos Federais;
II - pelos órgãos da administração pública federal direta ou
indireta;
III - pelos concessionários e permissionários de serviço público
federal;
IV - por entidades que exerçam outra função delegada da União.
Art. 40. O Procurador-Geral da República designará, dentre os
Subprocuradores-Gerais da República e mediante prévia aprovação do
nome pelo Conselho Superior, o Procurador Federal dos Direitos do
Cidadão, para exercer as funções do ofício pelo prazo de dois anos,
permitida uma recondução, precedida de nova decisão do Conselho
Superior. (...)
Art. 41. Em cada Estado e no Distrito Federal será designado, na
forma do art. 49, III, órgão do Ministério Público Federal para exercer as
funções do ofício de Procurador Regional dos Direitos do Cidadão.
Parágrafo único. O Procurador Federal dos Direitos do Cidadão
118
expedirá instruções para o exercício das funções dos ofícios de

Procurador dos Direitos do Cidadão, respeitado o princípio da
independência funcional.
Art. 43. São órgãos do Ministério Público Federal:
I - o Procurador-Geral da República;
II - o Colégio de Procuradores da República;
III - o Conselho Superior do Ministério Público Federal;
IV - as Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público
Federal;
V - a Corregedoria do Ministério Público Federal;
VI - os Subprocuradores-Gerais da República; VII -
os Procuradores Regionais da República; VIII - os
Procuradores da República.
Art. 44. A carreira do Ministério Público Federal é constituída
pelos cargos de Subprocurador-Geral da República, Procurador Regional
da República e Procurador da República.
Parágrafo único. O cargo inicial da carreira é o de Procurador da
República e o do último nível o de Subprocurador-Geral da República.
Art. 45. O Procurador-Geral da República é o Chefe do
Ministério Público Federal.
Art. 46. Incumbe ao Procurador-Geral da República exercer as
funções do Ministério Público junto ao Supremo Tribunal Federal,
manifestando-se previamente em todos os processos de sua
competência.
Art. 47. O Procurador-Geral da República designará os
Subprocuradores-Gerais da República que exercerão, por delegação, suas
funções junto aos diferentes órgãos jurisdicionais do Supremo Tribunal
Federal.
§ 1º As funções do Ministério Público Federal junto aos
Tribunais Superiores da União, perante os quais lhe compete atuar,
somente poderão ser exercidas por titular do cargo de Subprocurador-
Geral da República.
§ 2º Em caso de vaga ou afastamento de Subprocurador-Geral da
República, por prazo superior a trinta dias, poderá ser convocado
Procurador Regional da República para substituição, pelo voto da
maioria do Conselho Superior.
Art. 48. Incumbe ao Procurador-Geral da República propor
perante o Superior Tribunal de Justiça: (...)
Parágrafo único. A competência prevista neste artigo poderá ser
delegada a Subprocurador-Geral da República.
Art. 51. A ação penal pública contra o Procurador-Geral da
República, quando no exercício do cargo, caberá ao Subprocurador-
119
Geral da República que for designado pelo Conselho Superior do

Ministério Público Federal.
Art. 52. O Colégio de Procuradores da República, presidido
pelo Procurador-Geral da República, é integrado por todos os
membros da carreira em atividade no Ministério Público Federal.
Art. 54. O Conselho Superior do Ministério Público Federal,
presidido pelo Procurador-Geral da República, tem a seguinte
composição:
I - o Procurador-Geral da República e o Vice-Procurador-Geral
da República, que o integram como membros natos;
II - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para
mandato de dois anos, na forma do art. 53, III, permitida uma
reeleição;
III - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para
mandato de dois anos, por seus pares, mediante voto plurinominal,
facultativo e secreto, permitida uma reeleição.
Art. 58. As Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério
Público Federal são os órgãos setoriais de coordenação, de integração e de
revisão do exercício funcional na instituição.
Art. 63. A Corregedoria do Ministério Público Federal,
dirigida pelo Corregedor-Geral, é o órgão fiscalizador das atividades
funcionais e da conduta dos membros do Ministério Público.
Art. 66. Os Subprocuradores-Gerais da República serão
designados para oficiar junto ao Supremo Tribunal Federal, ao Superior
Tribunal de Justiça, ao Tribunal Superior Eleitoral e nas Câmaras de
Coordenação e Revisão.
Art. 68. Os Procuradores Regionais da República serão
designados para oficiar junto aos Tribunais Regionais Federais.
Art. 70. Os Procuradores da República serão designados para
oficiar junto aos Juízes Federais e junto aos Tribunais Regionais
Eleitorais, onde não tiver sede a Procuradoria Regional da República.
Art. 73. O Procurador-Geral Eleitoral é o Procurador-Geral da
República.
Parágrafo único. O Procurador-Geral Eleitoral designará, dentre
os Subprocuradores-Gerais da República, o Vice-Procurador-Geral
Eleitoral, que o substituirá em seus impedimentos e exercerá o cargo em
caso de vacância, até o provimento definitivo.
Art. 76. O Procurador Regional Eleitoral, juntamente com o
seu substituto, será designado pelo Procurador-Geral Eleitoral, dentre os
Procuradores Regionais da República no Estado e no Distrito Federal,
ou, onde não houver, dentre os Procuradores da República vitalícios, para
um mandato de dois anos.
Art. 81. Os ofícios na Procuradoria-Geral da República, nas
Procuradorias Regionais da República e nas Procuradorias da
120
República nos Estados e no Distrito Federal são unidades de lotação e de

administração do Ministério Público Federal.
Art. 186. O concurso público de provas e títulos para ingresso em
cada carreira do Ministério Público da União terá âmbito nacional,
destinando-se ao preenchimento de todas as vagas existentes e das que
ocorrerem no prazo de eficácia.
Art. 187. Poderão inscrever-se no concurso bacharéis em
Direito há pelo menos dois anos, de comprovada idoneidade moral. (O
ingresso na carreira do Ministério Público far-se-á mediante concurso
público de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos
Advogados do Brasil em sua realização, exigindo-se do bacharel em
direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observando-se, nas
nomeações, a ordem de classificação - Art. 129, § 3º da CF, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004.)
Art. 237. É vedado ao membro do Ministério Público da União:
(...)
V - exercer atividade político-partidária, ressalvada a filiação e o
direito de afastar-se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer.
(Atenção: a EC 45/04 alterou a redação do o art. 128, § 5º, II, "e", da CF,
suprimindo a autorização de previsão em lei de exceções à
vedação de exercício de atividade político-partidária)
Matéria pertinente da jurisprudência do STF

"O Poder Judiciário tem por característica central a estática ou o não-agir por impulso
próprio (ne procedat iudex ex officio). Age por provocação das partes, do que decorre ser
próprio do Direito Positivo este ponto de fragilidade: quem diz o que seja 'de Direito' não o
diz senão a partir de impulso externo. Não é isso o que se dá com o Ministério Público.
Este age de ofício e assim confere ao Direito um elemento de dinamismo compensador
daquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Daí os antiqüíssimos nomes de
'promotor de justiça' para designar o agente que pugna pela realização da justiça, ao lado da
'procuradoria de justiça', órgão congregador de promotores e procuradores de justiça.
Promotoria de justiça, promotor de justiça, ambos a pôr em evidência o caráter comissivo ou
a atuação de ofício dos órgãos ministeriais públicos. Duas das competências
constitucionais do Ministério Público são particularmente expressivas dessa índole ativa
que se está a realçar. A primeira reside no inciso II do art. 129 (...). É dizer: o Ministério
Público está autorizado pela Constituição a promover todas as medidas necessárias à
efetivação de todos os direitos assegurados pela Constituição. A segunda competência está
no inciso VII do mesmo art. 129 e traduz-se no 'controle externo da atividade policial'.
Noutros termos: ambas as funções ditas 'institucionais' são as que melhor tipificam o
Ministério Público enquanto instituição que bem pode tomar a dianteira das coisas, se assim
preferir." (HC 97.969, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 1º-2-2011, Segunda Turma,
DJE de 23-5-2011).
"O legislador constituinte, ao proceder ao fortalecimento institucional do Ministério
Público, buscou alcançar duplo objetivo: instituir, em favor de qualquer pessoa, a
garantia de não sofrer arbitrária persecução penal instaurada por membro do
Ministério Público designado ad hoc; e tornar mais intensas as prerrogativas de
independência funcional e de inamovibilidade dos integrantes do Parquet". (HC
121
102.147, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 16-12-2010,

DJE de 3-2-2011.)
"A CF confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à
função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. <127>). Por isso
mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a
abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros
interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). Interesses difusos são aqueles que
abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato, e
coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis,
ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. A indeterminidade é a
característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que
envolvem os coletivos. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem
comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11-9-1990), constituindo-se em subespécie de direitos
coletivos. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos,
stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos,
explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que
conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como direitos
individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua
concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas.
As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas
por via de ação civil pública, a requerimento do órgão do Ministério Público, pois ainda
que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses
coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como dispõe o art. 129, III, da CF.
Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do
Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da
capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca
resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e
de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal." (RE 163.231,
Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 26-2-1997, Plenário, DJ de 29-6-2001.) No
mesmo sentido: AI 606.235-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 5-6- 2012,
Segunda Turma, DJE de 22-6-2012; AI 559.141-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento
em 21-6-2011, Primeira Turma, DJE de 15-8-2011; RE 514.023-AgR, Rel. Min. Ellen
Gracie, julgamento em 4-12-2009, Segunda Turma, DJE de 5-2-2010; RE 511.961, Rel.
Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-6-2009, Plenário, DJE de 13- 11-2009.
"Atribuições do Ministério Público: matéria não sujeita à reserva absoluta de lei
complementar: improcedência da alegação de inconstitucionalidade formal do art. 66,caput
e § 1º, do CC (Lei 10.406, de 10-1-2002). O art. 128, § 5º, da Constituição, não substantiva
reserva absoluta a lei complementar para conferir atribuições ao Ministério Público ou a
cada um dos seus ramos, na União ou nos Estados-membros. A tese restritiva é elidida pelo
art. 129 da Constituição, que, depois de enumerar uma série de 'funções institucionais do
Ministério Público', admite que a elas se acresçam a de 'exercer outras funções que lhe
forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a
representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas'. Trata-se, como
acentua a doutrina, de uma 'norma de encerramento', que, à falta de reclamo explícito de
legislação complementar, admite que
122
leis ordinárias - qual acontece, de há muito, com as de cunho processual - possam aditar
novas funções às diretamente outorgadas ao Ministério Público pela Constituição, desde
que compatíveis com as finalidades da instituição e às vedações de que nelas se incluam 'a
representação judicial e a consultoria jurídica das entidades públicas'." (ADI 2.794, Rel.
Min.Sepúlveda Pertence, julgamento em 14-12-2006,
Plenário, DJ de 30-3-2007.)
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Direito Administrativo

Legislação básica: Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo).
Carvalho Filho aduz que a hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e
agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa.
Entre os órgãos há uma relação de hierarquia. Por sua vez, conceitua Celso Antônio que
"Hierarquia pode ser definida como vínculo de autoridade, que une órgãos e agentes,
através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de
hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente
autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinador". Hierarquia caracteriza-
se pela existência de graus de subordinação entre os diversos órgãos da Administração Pública.
O poder hierárquico nem sempre está relacionado com aplicação de sanções
disciplinares. Somente deriva do poder hierárquico as sanções disciplinares aplicadas aos
servidores públicos que pratiquem infrações disciplinares. Quando a Administração Pública
aplica uma sanção disciplinar a um agente público, essa atuação decorre imediatamente do
poder disciplinar e mediatamente do poder hierárquico. Vale dizer, o poder disciplinar deriva
do hierárquico. Todavia, quando a administração pública aplica uma sanção administrativa a
alguém que descumpriu um contrato administrativo, há exercício do poder disciplinar. Da
mesma forma, o poder hierárquico diferencia-se do poder de polícia, tendo em vista que
este decorre de um vínculo geral entre a administração pública e os indivíduos.
Do exercício do poder hierárquico decorrem prerrogativas, do superior para o
subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. Os servidores públicos têm o
dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores (salvo quando manifestamente
ilegais, hipótese que devem representar contra a ilegalidade, nos termos do art. 166, IV e XII
da lei 8112/90).
Hipóteses em que não há hierarquia: a) entidades da Administração Indireta em face de
órgãos da Administração Direta (aqui há mera vinculação administrativa); b) órgãos
autônomos ou independentes, agente provido em cargo isolado sem subordinação
administrativa e normal legal excludente de hierarquia (certos órgãos não estão
123
submetidos à hierarquia. Podemos citar como exemplo as defensorias públicas estaduais,

que possuem autonomia. Os órgãos consultivos, no que tange ao conteúdo do parecer
exarado também não se subordinam a outro agente ou ente. O mesmo cabe afirmar dos
funcionários dedicados ao ensino, em certos aspectos de sua docência); c) entre entes
federativos.
A doutrina conceitua delegação de competência como a atribuição temporária, e
revogável a qualquer tempo, do exercício de algumas atribuições originariamente
pertencentes ao cargo do superior hierárquico a um subordinado (frisando que também pode
haver delegação por coordenação). Preleciona a doutrina que somente podem ser delegados
os atos administrativos, nunca os atos políticos. Também não se admite delegação entre os
Poderes, salvo nos casos expressamente previstos na Constituição (exemplo: lei delegada).
Insta frisar também que a regra é que a competência legal é atributo vinculado do ato
administrativo irrenunciável, mas pode ser delegado, nos termos da lei. Sobre a delegação
de competência, dispõe o a lei 9784/1999, em seus arts. 11 a 15, que: (a) a regra geral é a
possibilidade de delegação de competência, a qual somente não é admitida se houver algum
impedimento legal; (b) Nos termos expressos do art. 12 da referida lei, a delegação pode ser
feita tanto em relação de subordinação (quando há uma relação de subordinação entre o
agente ou órgão delegante e o delegado) bem como quando há uma relação de coordenação
(sem subordinação); (c) A delegação não pode ser total, mas tão só de uma parte da
competência e deve ter prazo determinado; (d) O ato de delegação é revogável a qualquer
tempo pela autoridade delegante. Tanto o ato de delegação como o da sua revogação devem
ser publicados no meio oficial; (e) O ato praticado por delegação deve conter expressamente
esse fato e é considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre o
delegado.
A Lei 9.784/99 traz as hipóteses em que se veda a delegação de competência, quais
sejam: a) edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativos; c) as
matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Frise-se que outras leis específicas
podem vedar a delegação de competência de outros atos.
Na delegação de competência o agente delegante permanece concomitante
competente com o agente delegado a exercer o poder delegado. Não se transfere a
titularidade da competência, mas sim o seu exercício parcial.
Já a avocação de competência é regulamentada pelo art. 15 da lei do processo
administrativo federal. O parágrafo único do art. 15 se limita a afirmar que "será
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior". Do
conceito legal, portanto, extrai-se que a avocação é ato mediante o qual o superior
hierárquico traz para si o exercício temporário de parte da competência atribuída
originariamente a um subordinado (a lei não prevê a avocação de atribuição de órgão ou
agente não subordinado. Daí, a avocação pressupõe essa relação de subordinação). Deve
ser medida excepcional e devidamente fundamentada.
Observe-se que a lei 9.784/99 não traz um rol de hipóteses em que é possível ou vedada
a avocação, de sorte que o art. 15 traz uma autorização genérica para avocação. Maria
Sylvia Di Pietro defende que a avocação, contudo, não seria possível em se tratando de
competência exclusiva do subordinado. A avocação é medida excepcional e que deve ser
evitada, pois é causa de desorganização normal do funcionamento do serviço, além de
representar um desprestígio para o servidor subordinado. De toda sorte, desonera o a
responsabilidade do subordinado no que tange ao ato praticado pelo superior.
124
Ponto 12 - c. Populações tradicionais. Acesso ao território e garantias territoriais.

Diversidade biológica e patrimônio genético. Proteção e acesso ao conhecimento
tradicional associado.
Rodrigo Graeff
Principais Obras Consultadas: Resumo 26° concurso, com acréscimo de trechos do artigo
abaixo. MAIA, Ynna Breves. Uma abordagem sobre o regime de proteção jurídica dos
conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade. Patentes x regime "sui generis". Jus
Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1289, 11 jan. 2007. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9377>. Acesso em: 24 set. 2010. DUPRAT,
Deborah. Pareceres jurídicos - Direitos dos Povos e das Comunidades Tradicionais.
1. Populações tradicionais: noções gerais e conceituação. Segundo Duprat, a CF/88, ao

reconhecer o Estado brasileiro como pluriétnico, e não mais pautado em pretendidas
homogeneidades e assimilacionismos sócio-culturais, o fez de forma absolutamente
explícita. Primeiro, impondo ao Estado garantir a todos o pleno exercício dos direitos
culturais (...), apoiando e incentivando a valorização e a difusão das manifestações culturais
(...) populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatório nacional (art. 215, caput, e seu § 1º), que se traduzem, dentre outros, em suas
formas de expressão e em seus modos de criar, fazer e viver (art. 216, I e II). Tratou, ainda,
exaustivamente e em caráter paradigmático, do território cultural necessário ao exercício
desses direitos pelas populações indígenas, emprestando-lhe significado especial,
divorciado da pauta patrimonial, porquanto espaço essencial à existência de uma
coletividade singular (art. 231, caput, e § 1º). Assim, para Duprat, não há diferença entre
indígenas, remanescentes de quilombolas e comunidades tradicionais, pois tais distinções são
externas a estes grupos, são classificações produzidas por terceiros, sem maiores
compromissos com os grupos que se pretende estejam ali refletidos. Segundo a autora, com
a Convenção 169, da OIT, toda essa discussão perdeu sua razão de ser. A uma, pelo critério
da auto-atribuição22; a duas, porque ela coloca, num grande bloco a que denomina povos
tribais23, grupos cujas condições sociais, econômicas e culturais os distinguem. Temos aí
comunidades remanescentes de quilombos e populações tradicionais. O que há de diferente
são os direitos que cabem a cada qual e que ficam a depender exatamente do modo
específico de vida de cada um deles. Neste sentido, o Decreto 6040/07, que estabelece a
Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais
(PNPCT), apenas concretiza o paradigma pluriétnico constitucional, definindo povos e
comunidades tradicionais como "grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem
como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam
territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social,
religiosa,
22 Art. 1º, 2. A consciência de sua identidade indııgena ou tribal deveraı ser considerada como
criteırio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposições da presente
Convenção.
23 Art. 1º, 1. A presente convenção aplica-se: a) aos povos tribais em paııses independentes, cujas
condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e
que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus proıprios costumes ou tradições ou por
legislação especial.
125
ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e

transmitidos pela tradição" (art. 3º, I). Além disto, traz a definição de territórios
tradicionais como sendo "os espaços necessários a reprodução cultural, social e econômica
dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou
temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas,
respectivamente, o que dispõem os arts. 231 da Constituição e art. 68 do ADCT e demais
regulamentações" (art. 3º, II). CONCLUSÃO: Assim sendo, como defende Santilli, quando
se fala em comunidades tradicionais, incluímos neste conceito não apenas as comunidades
indígenas, como também outras populações que vivem em estreita relação com o ambiente
natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua reprodução sócio-cultural, por meio
de atividades de baixo impacto ambiental: são as comunidades extrativistas, de pescadores,
indígenas, remanescentes de quilombolas, etc. Portanto, segundo Duprat, o que realmente há
de diferente entre os indígenas, os remanescentes de quilombolas e povos tradicionais são
apenas os direitos que cabem a cada qual e que ficam a depender exatamente do modo
específico de vida de cada um deles.
2. Acesso ao território e garantias territoriais. 2.1. Regime Jurídico Internacional. A
partir das premissas de Duprat, os povos tradicionais merecem uma proteção similar à
outorgada aos indígenas pela Convenção n. 169 da OIT, pois, enquanto po 24vos tribais,
formam uma coletividade de indivíduos que possuem uma íntima conexão com seus
territórios25, imprescindíveis que são para a reprodução cultural, social e econômica do
grupo inteiro (art. 13. 1).
Assim sendo, seguindo o raciocínio de Duprat, pode-se afirmar que é aplicável aos
povos tradicionais, guardadas as peculiaridades relativas aos povos indígenas e aos
remanescentes de quilombolas previstas na CF/88, o regime de acesso e proteção territorial
previsto nos artigos 13 a 19 da referida Convenção, primeiro porque tais dispositivos não
restringem sua aplicação aos indígenas e segundo porque todos eles fazem referência a
"povos interessados". 2.2. Regime jurídico Interno. No plano jurídico interno, o tratamento
dado às populações tradicionais no que se refere ao acesso territorial e garantias territoriais, é
basicamente disciplinado pelas Leis 11.428/2006 e 9985/00 (Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação/SNUC).
A Lei 11.428/2006, que dispõe sobre o regime jurídico da Mata Atlântica, além de trazer
uma definição do que considera como sendo populações tradicionais26, autoriza por parte
destes últimos a sua permanência no referido Bioma em regime de
24 "Para comunidades tradicionais, a terra possui um significado completamente diferente da que

ele apresenta para a cultura ocidental hegemônica. Não se trata apenas da moradia, que pode ser
trocadapeloindivıduo
ı semmaiorestraumas,massimdoeloquemanteım auniãodogrupo,eque permite a sua
continuidade no tempo atraveıs de sucessivas gerações, possibilitando a preservação da cultura, dos
valores e do modo peculiar de vida da comunidade eıtnica. Privado da terra, o grupo tende a se dispersar e a desaparecer, tragado
pela sociedade envolvente. Portanto, não eı soı a terra
que se perde, pois a identidade coletiva tambeım periga sucumbir." (SARMENTO).
25 "Territoırios tradicionais: os espaços necessaırios à reprodução cultural, social e econômica dos
povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporaıria,
observado, no que diz respeito aos povos indıgenas
ı e quilombolas, respectivamente, o que dispõem
os arts. 231 da Constituição e 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitoırias e demais
regulamentações"
26 Art. 2º, II - população vivendo em estreita relação com o ambiente natural, dependendo de seus
recursos naturais para a sua reprodução sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto
ambiental;
126
desenvolvimento autossustentável27, sendo que a exploração eventual, sem propósito

comercial direto ou indireto de espécies da flora nativa, para consumo nas propriedades ou
posses das populações tradicionais, independe de autorização dos órgãos competentes,
devendo os órgãos competentes assisti-las no manejo e exploração sustentáveis (art. 9º).
Excepcionalmente será autorizado a tais populações o corte, a supressão e a exploração da
vegetação secundária em estágio médio de regeneração do Bioma quando necessários para o
exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais imprescindíveis à sua
subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas de preservação permanente e, quando for o
caso, após averbação da reserva legal, nos termos do Código Florestal (art. 23, III).
Ademais, a referida Lei ainda garante a prioridade na concessão de crédito agrícola às
populações tradicionais que tenham vegetação primária ou secundária em estágios
avançado e médio de regeneração na Mata Atlântica.
*Já a Lei 9985/00 (Lei do SNUC) dispõe dentre seus objetivos "proteger os recursos
naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu
conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente" (art. 4º, XIII), bem
como uma de suas diretrizes garantir "às populações tradicionais cuja subsistência dependa
da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios
de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos" (art. 5º , X). A
lei do SNUC se encarrega de disciplinar a permanência e/ou exploração por parte de
populações tradicionais nas áreas de proteção de uso sustentável, tais como nas Áreas de
Relevante Interesse Ecológico, nas Florestas Nacionais, nas Reservas Extrativistas
(exploração direta em bases sustentáveis de acordo com o plano de manejo da área) e nas
Reservas de Desenvolvimento Sustentável (definição autoexplicativa), sendo que quanto às
duas últimas a posse e ocupação será regulada por contrato que estabelecerá condicionantes e
vedações (art. 23).
3. o protocolo de cartagena sobre biossegurança é um tratado sobre biossegurança
assinado durante a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) em Cartagena,
Colômbia. Em vigor desde setembro de 2003. BIOPROSPECÇÃO. Pode ser definida como
o método ou forma de localizar, avaliar e explorar sistemática e legalmente a diversidade de
vida existente em determinado local, tem como objetivo principal a busca de recursos
genéticos e bioquímicos para fins comerciais. Princípios da bioprospecção: Princípio da
prevenção, princípio da preservação; princípio da equidade distributiva; princípio da
participação pública no qual deverá ser garantida a participação mais ampla possível da
população envolvida em todos os seus segmentos através de entidades públicas ou
particulares e mesmo o cidadão sozinho; princípio da publicidade; princípio do controle
público e privado; e ainda o princípio da compensação em que a comunidade ou a pessoa
fornecedora da matéria prima ou do conhecimento (como por exemplo os pajés) devem
receber compensações em dinheiro ou em bens.
NORMAS QUE TRATAM DA BIODIVERSIDADE: CARÁTER ERGA OMNES. De
acordo com a decisão da CIJ, no caso Barcelona Traction, obrigações erga omnes são: "... as
obrigações de um Estado para com a Comunidade Internacional como um todo... Por sua
própria natureza, essas obrigações dizem respeito todos os Estados. Tendo em conta a
importância dos direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os Estados
27 Art. 2º, V - exploração sustentaıvel: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade

dos recursos ambientais renovaıveis e dos processos ecoloıgicos, mantendo a biodiversidade e os
demais atributos ecoloıgicos, de forma socialmente justa e economicamente viaıvel;
127
têm um interesse legal em sua proteção; são as obrigações... que um Estado assume
perante todos os demais". Um dos argumentos favoráveis com relação às obrigações
oriundas de normas sobre a biodiversidade serem erga omnes é a preservação e proteção desta
como um interesse comum da Comunidade Internacional. A biodiversidade representa
recursos genéticos insubstituíveis, que colaboram com a prosperidade do planeta: são fontes
alimentícias, de matéria farmacêutica e contribuem para o equilíbrio na biosfera. Há também
a responsabilidade intergeracional: Principio 1 da Declaração de Estocolmo (O Homem...
carrega a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente para os presentes
e futuras gerações.).
A Convenção sobre a Diversidade Biológica, preâmbulo: "a preservação da
biodiversidade é uma preocupação comum da humanidade". Kofi Annan asseverou:
biodiversidade "permeia todo o espectro da atividade humana" e "está diretamente ligada ao
bem-estar do nosso planeta e ao progresso da humanidade em longo prazo." A Corte
internacional de Justiça também reconheceu, em sua decisão do Caso da Competência em
matérias pesqueiras", o dever dos Estados de ter "o cuidado devido" para com "a necessidade
da conservação para o beneficio de todos". Além disso, a UNCBD não aceita reservas e
prevê que caso haja tratados cujos dispositivos ao serem aplicados possam causar danos
desnecessários à biodiversidade, as disposições da Convenção devem prevalecer.
4. Diversidade biológica; engenharia genética; patrimônio genético; proteção e
acesso ao conhecimento tradicional associado.
4.1. Noções gerais e normativa internacional. A CF/88 determina que o Poder Público e
a coletividade têm que preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do
país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético (art. 225,28§ 1º, II). No âmbito internacional, a Convenção da Diversidade
Biológica - CDB define diversidade biológica como sendo "a variabilidade de
organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas
terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de
ecossistemas" (art. 2º da CDB), noção esta que possui um valor intrínseco, cuja proteção
independe de qualquer valoração econômica ou utilização pelo homem, e da soberania dos
Estados sobre seus próprios recursos biológicos, pertencendo aos governos nacionais a
autoridade para determinar o acesso aos recursos genéticos. *Os OBJETIVOS da CDB são
(i) a conservação da diversidade biológica, (ii) a utilização sustentável de seus componentes
e (iii) a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos
genéticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genéticos e a transferência
adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos
e tecnologias, e mediante financiamento adequado. A conservação da diversidade biológica
deixou de ser encarada apenas em termos de proteção das espécies ou dos ecossistemas
ameaçados, adquirindo uma nova abordagem a partir da conciliação entre a necessidade
de conservação com a preocupação do desenvolvimento, baseada em considerações de
igualdade e partilha de responsabilidades. Reconhece-se assim que a conservação da
diversidade biológica é
28 ACDB, resultante da Conferência da ONU sobre MeioAmbiente e Desenvolvimento (ECO-92), foi

promulgada pelo Decreto 2.519 (16.03.1998). Para alguns, ateı a CDB, o patrimônio geneıtico era
considerado patrimônio da humanidade, em virtude do princıp ı io 18 da Declaração de
Estocolmo/72. Todavia, observa NICOLAU DINO que, em verdade, principalmente com relação aos
recursos geneıticos, o que deve existir eı um "pensar coletivo, em prol da realização de ideais comuns
da humanidade".
128
uma preocupação comum da Humanidade e parte integrante do processo do

desenvolvimento econômico e social. A Convenção promove uma nova forma de parceria
entre os países, onde a cooperação científica e técnica, o acesso aos recursos financeiros e
genéticos, e a transferência de tecnologias limpas constituem as bases principais (arts. 15 e
16). Pela primeira vez, no contexto da conservação da diversidade biológica, um instrumento
legal internacional declara os direitos e as obrigações das suas Partes Contratantes
relativamente à cooperação científica, técnica e tecnológica. Com base na CDB foi
elaborada a Política Nacional da Biodiversidade - PNB (Decreto 4.339/02), que estabelece
um programa de ação relativo à biodiversidade.
Neste cenário surge a Biotecnologia para garantir o equilíbrio ambiental planetário,
contribuindo não só para capacitar os ecossistemas a reagirem melhor às alterações sobre o
meio ambiente causadas por fatores naturais e sociais (considerando que, sob a perspectiva
ecológica, quanto menor a variabilidade de um ecossistema, maior a sua fragilidade), como
também para a própria sobrevivência da humanidade a partir do aproveitamento de
recursos genéticos na alimentação, a agricultura, na criação de animais e a medicina, etc.
Este é o elo entre a diversidade biológica e a biotecnologia. Ademais a CDB definiu
Biotecnologia como sendo "qualquer aplicação tecnológica que utilize sistemas biológicos,
organismos vivos, ou seus derivados, para fabricar ou modificar produtos ou processos
para utilização específica" (art. 2º). Assim, fica
evidente que a biotecnologia trata (em sua maior abrangência) do patrimônio genético.
BIOSSEGURANÇA. Biossegurança é o conjunto de estudos e procedimentos que
visam a evitar ou controlar os riscos provocados pelo uso de agentes químicos, agentes
físicos e agentes biológicos à biodiversidade.
BIOPIRATARIA. A biopirataria é a exploração, manipulação, exportação e/ou
comercialização internacional de recursos biológicos que contrariam as normas da
Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992. Não refere-se apenas ao contrabando de
diversas espécies naturais da flora e da fauna, mas, principalmente, à apropriação e
monopolização dos conhecimentos das populações tradicionais no âmbito do uso dos
recursos naturais. Estas populações estão perdendo o controle sobre esses recursos. Um caso
de biopirataria foi o contrabando de sementes da seringueira, pelo inglês Henry
Wickham. Essas sementes foram levadas para a Malásia, e29após algumas décadas este
país passou a ser o principal exportador de látex do mundo.
29Espeıcies brasileiras que foram patenteadas por empresas estrangeiras: Açaıı - ou juçara eı o fruto
da palmeira Euterpe oleracea da região amazônica que teve seu nome registrado no Japão, em 2003.
Por causa de pressão de organizações não-governamentais da Amazônia, o governo japonês
cancelou esta patente.Andiroba -Aaırvore (Carapa guianensis) eı de grande porte, comum nas
vaırzeas daAmazônia. O oıleo e extrato de seus frutos foram registrados pela empresa francesaYves
Roches, no Japão, França, União Europeıia e Estados Unidos, em 1999. E pela empresa japonesa
MasaruMorita,em1999.Copaıba ı -Acopaıbaı (Copaiferasp)eı umaaırvoredaregiãoamazônica. Teve sua patente registrada
pela empresa francesa Technico-flor, em 1993, e no ano seguinte na
Organização Mundial de Propriedade Intelectual. A empresa norte-americana Aveda tem uma
patente de Copaıba,ı registrada em1999.
Cupuaçu - Fruto da aırvore (Theobroma Grandiflorum), que pertence à mesma famılı ia do cacaueiro.
Existem vaırias patentes sobre a extração do oıleo da semente do cupuaçu e a produção do chocolate
da fruta. Quase todas as patentes registradas pela empresaAsahi Foods, do Japão, entre 2001 e
2002. A empresa inglesa de cosmeıticos Body Shop tambeım tem uma patente do cupuaçu, registrada
em1998.
Espinheira Santa -Aespinheira santa (Maytenus ilicifolia) eı nativa de muitas partes daAmeırica do
Sule sudeste do Brasil.Aempresa japonesa Nippon Mektron deteım uma patente de um remeıdio
que se utiliza do extrato da espinheira santa, desde 1996.
129
4.1.1. Engenharia Genética e patrimônio genético no regime jurídico interno. A fim de

regulamentar a CF e a CDB no que tange à tutela da biodiversidade, do patrimônio
genético e do conhecimento tradicional associado, e assuntos correlatos, foi editada a MP
2.186-16/01, que dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, à proteção e ao acesso ao
conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e
transferência de tecnologia para sua conservação e utilização (OBS.: esta MP não se aplica
ao patrimônio genético humano que, por sua vez, é regulado pela Lei 11.105/05).*Segundo a
doutrina, há uma grande estrutura legislativa voltada ao controle estatal sobre nosso banco
genético, com a finalidade de reprimir a biopirataria30, pois o Brasil é a nação mais rica do
mundo em diversidade biológica. ATENÇÃO 01: Desde logo cumpre salientar que a MP
estabelece que "o acesso ao patrimônio genético existente no País somente será feito
mediante autorização da União e terá o seu uso, comercialização e aproveitamento para
quaisquer fins submetidos à fiscalização, restrições e repartição de benefícios nos termos e
nas condições estabelecidos nesta Medida Provisória e no seu regulamento" (art.2º).
ATENÇÃO 02: A pesquisa sobre componentes do patrimônio genético deve ser realizada
preferencialmente no território nacional (art. 16, § 7º), sendo a participação de pessoa jurídica
estrangeira em expedição para coleta de amostra de componente do patrimônio genético in
situ e para acesso de conhecimento tradicional associado somente será autorizada quando
em conjunto com instituição pública nacional, ficando a coordenação das atividades
obrigatoriamente a cargo desta última e desde que todas as instituições envolvidas exerçam
atividades de pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins (16, § 6º).
4.1.2. Das Definições: PATRIMÔNIO GENÉTICO é a informação de origem genética,
contida em amostras do todo ou de parte de espécime vegetal, fúngico, microbiano ou
animal, na forma de moléculas e substâncias provenientes do metabolismo destes seres
vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em condições
in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em coleções ex situ, desde que coletados em
condições in situ no território nacional, na plataforma continental ou na zona econômica
exclusiva; ACESSO AO PATRIMÔNIO GENÉTICO é a obtenção de amostra de
componente do patrimônio genético para fins de pesquisa científica, desenvolvimento
tecnológico ou bioprospecção, visando a sua aplicação industrial ou de outra natureza;
ACESSO À TECNOLOGIA E TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA é a ação que tenha
por objetivo o acesso, o desenvolvimento e a transferência de tecnologia para a
conservação e a utilização da diversidade biológica ou tecnologia desenvolvida a partir de
amostra de componente do patrimônio genético ou do conhecimento tradicional associado;
BIOPROSPECÇÃO é a atividade exploratória que visa identificar componente do
patrimônio genético e informação sobre conhecimento tradicional associado, com potencial
de uso comercial; CONTRATO DE UTILIZAÇÃO
Jaborandi - Planta (Pilocarpus pennatifolius) soı encontrada no Brasil, o jaborandi tem sua patente
registrada pela induıstria farmacêutica alemã Merk, em 1991.
Veneno da jararaca -Ajararaca (Bothrops jararaca) eı uma espeıcie nativa de cobra da Mata Atlântica. O laboratoırio Squibb
usou uma pesquisa que havia sido desenvolvida no Brasil e
patenteou a droga Captopril, contra hipertensão, nos anos 70.
30 Art. 26 da MP: A exploração econômica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra
de componente do patrimônio geneıtico ou de conhecimento tradicional associado, acessada em
desacordo com as disposições desta Medida Provisoıria, sujeitaraı o infrator ao pagamento de
indenização correspondente a, no mıınimo, vinte por cento do faturamento bruto obtido na
comercialização de produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decorrência de
licenciamento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou não por propriedade
intelectual, sem prejuızı o das sanções administrativas e penais cabıvı eis.
130
DE PATRIMÔNIO GENÉTICO E DE REPARTIÇÃO DE BENEFÍCIOS é o instrumento

jurídico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condições de acesso e de remessa
de componente do patrimônio genético e de conhecimento
tradicional associado, bem como as condições para repartição de benefícios.
4.1.3. Da Gestão e Execução. A coordenação de implementação de políticas para a
gestão do patrimônio genético brasileiro, bem como o estabelecimento de normas técnicas,
critérios para as autorizações de acesso e de remessa, diretrizes para a elaboração do
contrato de utilização de patrimônio genético e de repartição de benefícios e critérios para a
criação de bases de dados para registro de informação sobre o conhecimento tradicional
associado, estão a cargo do Conselho De Gestão do Patrimônio Genético (CGEN - com
estrutura estabelecida pelo Dec. 3945/01), criado no âmbito do Ministério do Meio
Ambiente. O CGEN possui importantes competências deliberativas sobre determinados
assuntos, dentre elas (art. 11): 1) autorização de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimônio genético, mediante anuência prévia de seu titular; 2) autorização
de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuência prévia de seu titular; 3)
credenciamento de instituição pública nacional de pesquisa e desenvolvimento ou de
instituição pública federal de gestão para autorizar outra instituição nacional, pública ou
privada, que exerça atividade de pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins; etc.
4.1.4. Das Autorizações. Existem duas espécies de autorização de acesso a componente
do patrimônio genético existente em condições in situ no território nacional, na plataforma
continental ou na zona econômica exclusiva (art. 7º): 1) autorização de acesso e de
remessa: documento que permite, sob condições específicas, o acesso a amostra de
componente do patrimônio genético e sua remessa à instituição destinatária e o acesso a
conhecimento tradicional associado; e 2) autorização especial de acesso e de remessa:
documento que permite, sob condições específicas, o acesso a amostra de componente do
patrimônio genético e sua remessa à instituição destinatária e o acesso a conhecimento
tradicional associado, com prazo de duração de até dois anos, renovável por iguais períodos.
A concessão da autorização de acesso e de remessa está sujeita à anuência prévia (art. 16, §
9º): I - da comunidade indígena envolvida, ouvido o órgão indigenista oficial, quando o
acesso ocorrer em terra indígena; II - do órgão competente, quando o acesso ocorrer em área
protegida; III - do titular de área privada, quando o acesso nela ocorrer; IV - do Conselho de
Defesa Nacional, quando o acesso se der em área indispensável à segurança nacional; V - da
autoridade marítima, quando o acesso se der em águas jurisdicionais brasileiras, na
plataforma continental e na zona econômica exclusiva.
4.1.5. Exploração Comercial. Caso seja identificado potencial de uso econômico, de
produto ou processo, passível ou não de proteção intelectual, originado de amostra de
componente do patrimônio genético e de informação oriunda de conhecimento tradicional
associado, acessado com base em autorização que não estabeleceu esta hipótese, a
instituição beneficiária obriga-se a comunicar ao Conselho de Gestão ou a instituição onde
se originou o processo de acesso e de remessa, para a formalização de Contrato de
Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios (16, § 5º). 4.1.5.1.
Repartição Justa e Equitativa. O art. 24 da MP assegura, por intermédio da celebração do
referido contrato, a repartição justa e equitativa resultante da exploração econômica de
produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimônio
genético e de conhecimento tradicional associado, obtidos por instituição nacional ou
instituição sediada no exterior, podendo ser materializados, dentre outros modos, em: I -
divisão de lucros; II - pagamento de royalties; III - acesso e transferência
131
de tecnologias; IV - licenciamento, livre de ônus, de produtos e processos; e V -

capacitação de recursos humanos (art. 25). *São cláusulas essenciais do Contrato de
Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios, na forma do
regulamento, sem prejuízo de outras, as que disponham sobre: I - objeto, seus elementos,
quantificação da amostra e uso pretendido; II - prazo de duração; III - forma de repartição
justa e eqüitativa de benefícios e, quando for o caso, acesso à tecnologia e transferência de
tecnologia; IV - direitos e responsabilidades das partes; V - direito de propriedade
intelectual; VI - rescisão; VII - penalidades; VIII - foro no Brasil (Art. 28). OBS: o Protocolo
de Nagoya31 ampliou os instrumentos de repartição justa e equitativa.
5. Proteção e Acesso ao Conhecimento Tradicional Associado. Noções Gerais .
Indissociavelmente ligada à biodiversidade, de maneira mutuamente implicativa, está a
sociodiversidade, fonte de um extenso patrimônio sociocultural, que envolve os
conhecimentos, inovações e práticas de populações tra 2dicionais relevantes para a
conservação e o uso sustentável da diversidade biológica 3 . Inês Virgínia Prado Soares
define conhecimentos tradicionais como "os saberes, técnicas e práticas que os índios e outras
comunidades locais (tais como os quilombolas, os caiçaras, os seringueiros, os pescadores,
os ribeirinhos, entre outras) têm e utilizam para sua sobrevivência e para o atendimento de
necessidades culturais, espirituais, materiais e financeiras das presentes e futuras gerações.
São conhecimentos que vão desde formas técnicas de manejo e gestão de recursos naturais,
métodos de caça e pesca e, principalmente, conhecimentos sobre sistemas ecológicos e
espécies com propriedades farmacêuticas, alimentícias e agrícolas". Enfim, segundo
Santilli, "são formas culturais diferenciadas de apropriação do meio ambiente, em seus
aspectos materiais e imateriais." Os conhecimentos tradicionais associados fazem parte do
patrimônio cultural brasileiro33 tutelado pela CF/88 conforme o disposto nos artigos 215 e
216, e no artigo 8º, § 2º da MP 2.186- 16/0134. Prossegue a autora dizendo que até o ano
de 2000, tínhamos apenas o tombamento como meio de proteção aos bens culturais, sendo
que não é apenas de aspectos físicos que a cultura de um povo se constitui. Existe uma
porção intangível de 'herança cultural', que está contida nas tradições, no folclore, nas línguas,
nos saberes, dentre outros, que é a própria fonte da identidade do povo brasileiro.
5.1. Regime jurídico Internacional. Segundo a Convenção para a Salvaguarda do
Patrimônio Cultural Imaterial35, "entende-se por patrimônio cultural imaterial as práticas,
representações, expressões, conhecimentos e técnicas - junto com os
31 Firmado pelo Brasil em 02/2011:Acesso a Recursos Geneıticos e a Repartição Justa e Equitativa

dos Benefıcı ios Advindos de sua Utilização
32 Tanto a "bio" como a "sociodiversidade" estão protegidas pelo nosso sistema jurıdi ı co,pois a
CR/88 tutela as "manifestações das culturas populares, indııgenas e afro-brasileiras, e das de outros
grupos participantes do processo civilizatoırio nacional" (art. 215, § 1º), bem como a "diversidade e
a integridade do patrimônio geneıtico do paısı " (art. 225, § 1º, II).
33 Entendidos como os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memoıria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, incluindo as formas de expressão, os modos de fazer, criar e
viver, as criações cientıfı icas, artısı ticas e tecnoloıgicas, as obras, objetos, documentos, edificações e demais
espaços destinados às manifestações artısı tico-culturais, os conjuntos urbanos e sıtı ios de
valor histoırico, paisagıstico,
ı artısı tico, arqueoloıgico.
34 O conhecimento tradicional associado ao patrimônio geneıtico de que trata esta Medida
Provisoıria integra o patrimônio cultural brasileiro e poderaı ser objeto de cadastro, conforme
dispuser o Conselho de Gestão ou legislação especıfı ica.
35 Adotada em Paris em 17/10/03 e incorporada no ordenamento jurıd ı ico brasileiro por
intermeıdio do Decreto nº 5.753/06.
132
instrumentos, objetos, artefatos e lugares que lhe são associadas - que as comunidades, os
grupos e, em alguns casos, os indivíduos reconhecem como parte integrante de seu
patrimônio cultural. Este patrimônio cultural imaterial que se transmite de geração em
geração, é constantemente recriado pelas comunidades e grupos em função de seu
ambiente, de sua interação com a natureza e de sua história, gerando um sentimento de
identidade e continuidade, contribuindo assim para promover o respeito à diversidade
cultural e à criatividade humana" (art. 2º, 1), manifestado principalmente no campo dos
"conhecimentos e práticas relacionados à natureza e ao universo" (art. 2º, 2, 'd').
5.2. Regime jurídico Interno. No plano infraconstitucional, o tema é tratado pelo já
mencionado Decreto 6.040/07 (que institui o PNPCT e traz as já supracitadas definições sobre
"povos e comunidades tradicionais", bem como sobre "territórios tradicionais") e pela também
já mencionada MP 2.186-16/01 (que estabelece um regime jurídico voltado à proteção e
acesso ao conhecimento tradicional associado). *Dentre os objetivos da PNPCT, destaca-se
a garantia dos territórios tradicionais para o acesso aos serviços prestados pelos seus
ecossistemas; a implementação de direitos sociais, visando promover serviços de saúde, de
educação, previdenciários e de inclusão social 36; a promoção de tecnologias sustentáveis,
respeitando seu sistema de organização social e valorizando os recursos naturais locais e
práticas, saberes e tecnologias tradicionais. 5.2.1. A Disciplina da MP 2.186-16/01.
Segundo a MP, conhecimento tradicional associado consiste na informação ou prática
individual ou coletiva de comunidade indígena ou de comunidade local, com valor real ou
potencial, associada ao patrimônio genético (art. 7º, II); e acesso ao conhecimento
tradicional associado consiste na obtenção de informação sobre conhecimento ou prática
individual ou coletiva, associada ao patrimônio genético, de comunidade indígena ou de
comunidade local, para fins de pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico ou
bioprospecção, visando sua aplicação industrial ou de outra natureza (art. 7º, V). *O Estado
reconhece o direito das comunidades indígenas e das comunidades locais para decidir sobre
o uso de seus conhecimentos tradicionais associados ao patrimônio genético do País (art. 8º,
§ 1º). *A proteção ao conhecimento tradicional associado consta do art. 9º, seus incisos e
parágrafo único da MP, que estabelece que "à comunidade indígena e à comunidade local
que criam, desenvolvem, detêm ou conservam conhecimento tradicional associado ao
patrimônio genético, é garantido o direito de: I - ter indicada a origem do acesso ao
conhecimento tradicional em todas as publicações, utilizações, explorações e divulgações;
II - impedir terceiros não autorizados de: a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou
exploração, relacionados ao conhecimento tradicional associado; b) divulgar, transmitir ou
retransmitir dados ou informações que integram ou constituem conhecimento tradicional
associado; III - perceber benefícios pela exploração econômica por terceiros, direta ou
indiretamente, de conhecimento tradicional associado, cujos direitos são de sua
titularidade, nos termos desta Medida Provisória. Parágrafo único. Para efeito desta Medida
Provisória, qualquer conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético poderá ser
de titularidade da comunidade, ainda que apenas um indivíduo, membro dessa
comunidade, detenha esse conhecimento". OBS.: No que tange às autorizações (comum e
especial) de acesso e remessa, à facilitação de acesso à tecnologia e transferência de
tecnologia, bem como ao contrato de utilização de patrimônio genético e de repartição de
benefícios valem as mesmas considerações relativas ao patrimônio genético com as
seguintes peculiaridades: 1) o CGEN deliberará (art. 11, IV, alíneas 'b' e 'd' da MP 2.186-
16/01)
36 Vale a reflexão de que, inegavelmente, o sistema de sauıde e de educação levado às comunidades
constitui forma de imposição que faz com que o conhecimento tradicional se perca a cada dia.
133
sobre a autorização de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuência

prévia de seu titular; bem como sobre a autorização especial de acesso a conhecimento
tradicional associado à instituição nacional, pública ou privada, que exerça atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins, e à universidade nacional, pública
ou privada, com prazo de duração de até dois anos, renovável por iguais períodos; 2) o
CGEN ficará incumbido de analisar requerimentos e emitir a terceiros autorização de acesso
a conhecimento tradicional associado mediante anuência prévia dos titulares da área (art.
14, I, "b"). 5.2.1.1. A Questão da Anuência Prévia. A PNB (Decreto 4.339/02) prevê o
princípio do consentimento prévio informado (art. 2º, XIII), exigindo que o consentimento
deva ser instruído com informações, em linguagem compreensível, sobre os riscos, os
benefícios e as conseqüências econômicas, jurídicas e políticas do acesso aos recursos
genéticos e ao conhecimento associado. Segundo Ela WIECKO, a necessidade de
alterações e modificações no curso das atividades de pesquisa também deverá ser
informada aos detentores de conhecimento tradicional, estando sujeitas ao consentimento
prévio. A aplicação do princípio do consentimento prévio informado pode levar à hipótese de
uma determinada comunidade negar o acesso ao seu conhecimento (direito de objeção
cultural). *A MP 2.186-16/01 não fala em consentimento prévio informado, mas em
anuência prévia (art. 14, I, "b"), fato considerado por alguns doutrinadores como um
desafio semântico para garantir que o consentimento das populações seja consciente,
fundamentado e soberano. Ademais, há séria crítica sobre a dispensa da anuência em caso de
relevante interesse público (art. 17 da MP).
5. A importância da proteção do conhecimento tradicional associado à biodiversidade
As práticas, processos, atividades e inovações das populações indígenas e locais
exercem significativa contribuição para a preservação da biodiversidade, tendo em vista o
intenso manejo e interação mantidos com ela. A diversidade biológica não é apenas fruto da
própria natureza, mas é produto da ação humana, que por meio da convivência, do manejo e
da manipulação propicia o aumento da biodiversidade. O capítulo 15 é dedicado à
conservação da diversidade biológica e ao uso sustentável dos recursos biológicos, e no
seu item 15.5 (e) reconhece, com louvor, o valor das práticas, conhecimentos e inovações
de povos indígenas e locais, ao estatuir que o governo com o apoio de outros setores deverá,
em conformidade com a legislação nacional, adotar medidas para respeitar, registrar,
proteger e promover uma maior aplicação dos conhecimentos, inovações e práticas das
comunidades indígenas e locais que reflitam estilos de vida tradicionais e que permitam
conservar a diversidade biológica e o uso sustentável dos recursos biológicos, com vistas à
partilha justa e eqüitativa dos benefícios decorrentes, e promover mecanismos que
promovam a participação dessas comunidades, inclusive das mulheres, na conservação e
manejo dos ecossistemas. Outro fator revelador da importância dos conhecimentos
tradicionais associados à biodiversidade é a dispensa que esses proporcionam da
bioprospecção aleatória, onde se possui ínfima possibilidade de sucesso na identificação de
princípios ativos. Pela etnoprospecção (identificação de propriedades e princípios ativos de
recursos biológicos através do conhecimento tradicional), parte-se para um estudo
direcionado e racional, pois já se sabe que determinada comunidade local ou indígena faz o
uso de um recurso natural com uma finalidade específica, o que garante a empresas
interessadas em pesquisa nessa área economia com pesquisas, tempo e dinheiro. A ausência
de proteção efetiva e adequada abre espaço para a pirataria. Tais práticas devem ser coibidas
por meio da criação de um regime de proteção eficaz e apropriado, que se preocupe muito
mais com a perpetuação dos conhecimentos, práticas e inovações de povos indígenas e
134
locais, tão essenciais para a vida em geral do planeta, do que com a obtenção de direitos
exclusivos sobre os mesmos, sob a falsa e escusa argumentação de que tais mecanismos
estimulariam a criatividade humana ao oferecer uma recompensa.
ITE M 13
Ponto 13.a. Princípio da legalidade na Administração Pública. Poder regulamentar.

Espécies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Direito Administrativo
Curso de Direito Constitucional. 16º ed. 2012, Pedro Lenza.
Legislação básica: CF/88: art. 5, II; art. 84, VI, "a"; art. 49, V.
No âmbito administrativo o princípio da legalidade, como decorrência do regime direito

público, traduz a ideia de que a Administração Pública somente tem a possibilidade de atuar
quando exista lei que a determina ou autorize nesse sentido. Marçal Justen Filho preleciona
que a legalidade tem acepção de princípio: existe o princípio da legalidade, consistente na
previsão de que os direitos e obrigações serão produzidos por meio de lei. Mas o art. 5º, II, da
CF/88 também traria uma regra da legalidade. Trata-se de estabelecer a vedação e a
criação de direitos e obrigações por meio diverso da lei. Em várias outras passagens, a
Constituição editou regras que exigem a existência de uma lei para a produção de certo
resultado jurídico. Em suma, o direito brasileiro consagrou tanto o princípio como a regra da
legalidade.
Sob inspiração clássica, o princípio da legalidade ao particular é assegurada a liberdade
de fazer tudo o que a lei não proíbe quando da gestão de seus interesses, ao passo que à
Administração Pública impõe-se a restrição de apenas praticar atos os atos expressamente
autorizados pela lei (exigência de subsunção como regra legal permissiva). Veja-se que a
Constituição consagrou o princípio da legalidade, mas reconheceu a competência
normativa do Executivo (competência reservada ao Executivo para produzir normas
jurídicas). Regulamento é ato administrativo destinado a veicular normas gerais e abstratas,
disciplinando a atividade futura da Administração Pública e, eventualmente, de particulares.
O exercício do poder regulamentar, em regra, se materializa na edição de decretos e
regulamentos destinados a dar fiel execução às leis. São denominados decretos de
execução ou decretos regulamentares. Essa competência está prevista no art. 84, inciso IV,
da CF para o Presidente da República, que se aplica aos Estados, DF, e Municípios pelo
princípio da simetria.
A classificação tradicional reconhece a existência de duas espécies de regulamentos: os
de execução e os regulamentos autônomos. - Os regulamentos de execução pressupõem
a existência de uma lei, cujas normas são objeto de sua explicitação e desenvolvimento. O
regulamento de execução busca explicitar e facilitar a aplicação de normas contidas em uma
lei. O seu fundamento de validade imediato é a norma legal. São atos inferiores à lei,
devendo respeitá-la. Não se admite decreto regulamentar contra legem ou ultra legem. Não
é possível a delegação de decretos ou regulamentos
135
autônomos (CF, art. 84, parágrafo único). Conforme jurisprudência do STJ: Compete ao STJ,
em recurso especial, apreciar questão relativa a decreto que, a pretexto de regulamentar
determinada lei, supostamente extrapola o âmbito de incidência da norma. Conforme já
decidido pelo STF, o tema se situa no plano da legalidade, não da constitucionalidade.
Precedente citado do STF: ADI 2.387-0/DF, DJ 5/12/2003. REsp 1.151.739-CE, Rel. Min.
Nancy Andrighi, julgado em 14/11/2012. - Os regulamentos autônomos são aqueles
desvinculados de uma lei, encontrando o seu fundamento de validade diretamente na
Constituição. Dispensa a existência de uma lei. Por meio do regulamento autônomo, são
criados direitos e obrigações sem prévia existência de lei. A Constituição, na redação dada
pela EC 32/2001, permite duas espécies de regulamentos autônomos, nos termos do art. 84:
a) para organizar a estrutura administrativa federal, desde que não implique aumento de
despesa ou criação ou extinção de órgão público. b) extinguir cargo, quando vagos.
Portanto, a CF/88 expressamente prevê a possibilidade de serem editados decretos como
atos primários, isto é, atos que decorrem diretamente do texto constitucional, decretos que
não foram expedidos em função de alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional,
podendo ser objeto de controle de constitucionalidade (ADI 3664, 20/09/2011).
O controle judicial dos atos administrativos regulamentares dá-se de duas formas: a)
quando o ato regulamentar esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, será viável
apenas o controle de legalidade. Assim, se o ato administrativo extrapolou os limites da lei
ou a contrariou, trata-se de questão de afronta à legalidade e não de
inconstitucionalidade. Neste norte, não se admite ADI nesse caso; b) caso o ato
regulamentar (decreto autônomo) esteja em confronto diretamente com a CF, poderá ser
objeto de Ação Direta.
As Agências Reguladoras têm poder normativo (Poder Normativo de Conjuntura). Dada
a dinâmica das relações reguladas, não seria viável que tais matérias ficassem sujeitas ao
moroso processo legislativo.
Por fim, se o decreto exorbitar o Poder Regulamentar, ofendendo preceitos legais,
poderá ser sustado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V da CF. A ausência de um
ato normativo regulamentar, tornando inviável o exercício de direitos, pode caber mandado
de injunção ou ADI por omissão.
Ponto 13.b: Utilização dos bens públicos: autorização, permissão e concessão de uso;
concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia;
aforamento de bens; cessão de uso.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZP, HLM e CABM.
Legislação básica: MP 2220/01; Lei n. 9.636/98; Decreto-Lei no 271/1967; Dec.-Lei
9.760/46; art. 2.038 do Código Civil.
Gestão dos bens públicos: administração de bens compreende-se em sentido estrito, a

administração dos bens públicos admitindo unicamente sua utilização e conservação
segundo a destinação natural ou legal de cada coisa, e em sentido amplo abrange
136
também a alienação dos bens que se revelarem inúteis ou inconvenientes ao domínio

público e a aquisição de novos bens, necessários ao serviço público.
Uso Privativo: é o direito de utilização de bens públicos conferidos pela Administração
a pessoas determinadas, por meio de instrumento específico para tal fim 37. Características:
privatividade (usar sozinho, sem concorrência), instrumentamentalidade formal (título
jurídico forma, em que a Adm. manifesta consentimento), precariedade (pode ser revogado),
regime de direito público.
Autorização de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo
qual o Poder público consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo
privativo, atendendo primordialmente a seu próprio interesse. Em regra, não possui previsão
de prazo de duração e não gera direito de indenização. Excepcionalmente, todavia, pode ser
outorgada com prazo certo (Autorização Condicionada), o que é severamente criticado pela
doutrina, e, somente nesse caso, a revogação antes do prazo pode acarretar o direito de
indenização ao particular. Não depende de lei ou licitação prévia. Há o predomínio do
interesse particular (como todo ato administrativo deve atender ao interesse público, mas na
autorização prepondera o interesse do particular que pode, ou não, utilizar o bem). Ex:
autorização de fechamento de uma rua para a realização de uma festa junina, Autorização
de uso de terreno baldio, de áreas para estacionamento, de retirada de água de fontes não
abertas ao público. * Obs.: Difere-se da "Autorização de uso de imóvel publico de natureza
urbanística" (art. 9º, MP 2220/01): Nesta há limitações à discricionariedade - pressupostos
legais: temporal (até 30/06/01); territorial (até 250 m2), finalístico (fins comerciais), além
de não haver precariedade.
Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a
Administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo ao
mesmo tempo aos interesses público e privado. Diferentemente da Autorização, em que
prepondera o interesse privado, aqui os interesses - público e privado - são nivelados. Há
controvérsia na doutrina sobre o cabimento de licitação prévia à permissão, porque ela é
um mero ato administrativo e não um contrato. Majoritariamente, entende-se que ela é
uma espécie excepcional de ato administrativo que exige licitação prévia. A precariedade é
maior na autorização, mas ambas são precárias e não exigem indenização ao particular
(salvo quando por prazo certo). Ex: permissão para a ocupação de área de passeio público
para a instalação de uma banca de jornais, feiras de artesanato em praças públicas, para
vestuários públicos; para banheiros públicos; para restaurantes turísticos.
Concessão de uso: Contrato administrativo, pelo qual o Poder Público confere a certa
pessoa o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse
público da pessoa concedente. Semelhança com os anteriores: uso privativo mediante
consentimento formal da Adm e a discricionariedade. Elementos diferenciais são: i) a forma
jurídica é o contrato administrativo (bilateralidade), ao passo que os citados se formalizam
por atos administrativos (unilateralidade); ii) ausência de precariedade (há uma maior
estabilidade, haja vista que o concessionário assume obrigações perante terceiros e encargos
financeiros elevados, o que reflete na fixação de prazos mais prolongados). Se o Poder
Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-la antes do termo
estipulado, terá de indenizar o concessionário. Por ser contrato administrativo as
concessões de uso de bem público recebem a incidência normativa própria do instituto.
Assim, exige-se licitação prévia para seleção do
37
Maria Sylvia di Pietro (2010:pág.389)
137
concessionário com melhores condições para o uso de bem público - salvo nos casos de
inviabilidade de competição (inexigibilidade de licitação). Duas espécies de concessão de
uso: 1) Concessão remunerada de uso de bem público; 2) Concessão gratuita de uso de bem
público.
Concessão de direito real de uso: é o contrato administrativo pelo qual o Poder
público confere ao particular o direi3t8o real resolúvel de uso de um terreno público ou

sobre o espaço aéreo que o recobre , para os fins que, prévia e determinadamente, o
justificaram (JSCF, pag. 1010). É regulada pelo Decreto-Lei no 271/1967: é instituída a
concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização
fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra,
aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades
tradicionais e seus meoios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em

áreas urbanas (Art. 7 ) Objetivos: regularização fundiária, aproveitamento sustentável
das várzeas e a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.
Características: i) diferencia-se da concessão de uso: a) dado3 9que esta versa sobre direito
pessoal e não possui objetivos previamente fixados pela lei ; b) destinação de interesse
social, a concessão de uso nem sempre possuirá esses fins; ii) Pode incidir hipoteca sobre a
concessão, mas se ela for outorgada por prazo determinado, o direito de garantia fica limitado
à duração deste; iii) Pode ser objeto de alienação fiduciária, desde que passível de
alienação; iv) É transmissível por ato intervivos ou causa mortis, salvo reserva contratual e
desde que observados os fins da concessão; v) Formaliza-se por meio de escritura pública
ou termo administrativo que devem ser inscritos no Registro
de Imóveis; vi) Reque4r0;lei autorizadora e licitação prévia, salvo se estiver dentro das
hipóteses de dispensa vii) Pode ser por prazo certo ou indeterminado (configura
exceção de contrato administrativo por prazo indeterminado) e remunerada ou gratuita; viii)
é uma proteção ao patrimônio da Administração, pois evita a alienação, que as vezes não
oferece vantagens. Ex.: Concessão de uso de área estadual quando o Estado pretende
implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território. Ou concessão de
terrenos públicos quando o Município pretende incentivar a edificação em determinada área.
Concessão de uso especial para fins de moradia: (art. 1º MP 2.220/2001) consiste em
um direito-meio para realizar um direito-fim (direito à moradia). Foi concebida para
desoempenhar papel semelhante ao da usucapião especial para imóveis urbanos (art. 183,
§3 , CF), tendo em vista que os bens públicos são imprescritíveis (não podem ser
usucapidos) Requisitos: posse por 5 anos até 30 de junho de 2001; posse ininterrupta e
pacífica; imóvel urbano público de até 250m2; uso do terreno para fins de moradia do
possuidor ou de sua família; não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou
rural. Possui natureza de ato administrativo vinculado (direito subjetivo + requisitos legais),
de outorga de direito real de uso em imóvel público, para fins de moradia, que é formalizado
por meio de termo administrativo ou sentença judicial (natureza declaratória). Em ambos
os casos deve haver o registro em cartório. Características:
38
A concessão de direito real de uso incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço
aéreo que se ergue acima da superfície.( Diógenes Gasparini)

39 O concessionário é obrigado a utilizar o bem com o fim estabelecido na lei, o que mantém resguardado o interesse público
que originou a concessão.

40 Na esfera federal, a licitação eı dispensada se o uso for concedido ao outro oırgão administrativo. ( art. 17 §
2º - Leo n. 8.666/93). Fundamento: por serem pessoas da Adm., não haı ameaça a princıp ı io da competitividade
do setor privado,poisentre aquelas o alvo seraı sempre o interesse puıblico. No entanto, eı limitado a 500 hectares. (Dec. nº 5.732/06).

138
natureza real; transmissível inter vivos ou causa mortis 41; pode ser objeto de garantia real;
finalidade exclusiva de moradia; faculdade do PP (discricionária) de transferência o local de
ocupação, mas vinculada, se provocar riscos aos possuidores 42; só será reconhecida uma
vez ao mesmo possuidor; gratuita. Distinção concessão p/ moradia vs usucapião: i) neste o
objeto é privado, naquela é público; ii) na concessão só se confere o direito se os
pressupostos forem atendidos até 30.06.2001, ao passo que no usucapião não há um termo
final previsto. Abrangência: na área federal aplica-se as áreas de propriedade da União,
inclusive os terrenos de marinhas e acrescidos, no entanto não incide sobre imóveis
funcionais. Extinção: 1ª) desvio de finalidade: concessionário não utiliza o imóvel para sua
moradia ou de sua família; 2ª) aquisição de propriedade ou concessão de uso outro imóvel
urbano ou rural. Extinta, deve-se averbar no Registro de Imóveis por meio de declaração da
Adm.
Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia: (art.2 2º, MP 2220/01).
Requisitos: i) imóvel público urbano com área superior a 250 m ; ii) ocupação por
população de baixa renda para fins moradia; iii) por 5 anos, ininterruptamente e sem
oposição; impossibilidade de identificar os terrenos ocupados; iv) não serem proprietários
de outro imóvel urbano ou rural. Nessa concessão, cada concessionário será atribuída igual
fração ideal do terreno, sem levar em conta a dimensão do terreno
que cada possuidor ocupe, salvo acordo entre os possuidor 2es para viabilizar frações
diferenciadas. No entanto, não poderá ser exceder a 250 m . Do referido dispositivo,
encontramos também, a mesma colocação no art. 9º da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade),
que assim dispõe: "Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até 250 m2
(duzentos e cinqüenta metros quadrados), por 5 (cinco) anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural". É a mesma previsão do art.183
da CF. * OBS: É lícito deflagrar a tutela jurisdicional através do Mandado de Segurança
Coletivo quando houver lesão a um direito meta individual líquido e certo, de uma
Concessão de Uso para Moradia coletiva, de uma ocupação ou conjunto de ocupações.
Tutela-se o direito dos posseiros de terem a posse legalizada, a moradia concretizada e a
área urbanizada. O fundamento da pretensão é o art. 5º, LXX, 'b' da Constituição Federal (a
matéria é controvertida, sendo certo que existem Tribunais que sustentam,
equivocadamente, o descabimento, por entenderem pela exclusividade da via para defesa de
associados, concluindo que, em se tratando de direitos difusos, será adequada a Ação Civil
Pública). Ocorre o fenômeno da substituição processual, sendo dispensável, por outro lado, a
autorização assemblear, podendo a execução ser promovida pela própria entidade
associativa, por qualquer de seus membros, ou ainda pelo Ministério Público. O remédio
jurídico se mostra, ainda, eficaz para impugnar decisão judicial destituída de recurso
imediato no âmbito da Concessão de Uso para Moradia coletiva. De qualquer forma, trata-
se de um dos instrumentos de maior repercussão no tratamento dos direitos lesados no
âmbito da Medida Provisória 2220. Por outro lado, a sentença de procedência transitada
em julgado produz efeitos ultrapartes, desde que considerada a natureza de direito difuso (o
41
O herdeiro continua na posse do antecessor, desde que já resida no imóvel ao tempo da abertura da sucessão ( art.
1º, § 3o)
42 Art.5o ED facultado ao Poder Puıblico assegurar o exercıciı o do direito de que tratam os arts. 1oe 2oem
outro local na hipoıtese de ocupação de imoıvel: I - de uso comum do povo; II - destinado a projeto de
urbanização;III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas
naturais; IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou V - situado em via de comunicação.
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local

139
pedido poderá ser renovado em caso de sentença de improcedência por insuficiência

probatória).
Cessão de uso: o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da
mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum
modo, traduza interesse para a coletividade. Fundamento: é a colaboração entre as
entidades públicas e privadas com objetivo de atender, global e parcialmente, a interesses
coletivos. O benefício coletivo a diferencia das formas. Trata-se de transferência de posse
e não de propriedade. Ex: TJ cede uso de uma sala para o TCU. Alguns autores limitam a
cessão às entidades públicas, outros estendem para a Administração Indireta e pessoas
privadas, desde que sem fins lucrativos. Formaliza-se por meio de termo de cessão.
Excepcionalmente exige-se lei autorizadora (JSCF, p.1008), porque se insere no poder de
gestão administrativa43.
Enfiteuse ou Aforamento é o instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso
privativo de bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de pagar ao
proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. Propicia a aquisição de direito real
por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a terceiro,
mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para reaver o
imóvel. Nesse caso, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil, a importância
denominada de laudêmio, calculada sobre o preço da alienação. Já o foro anual, trata-se de
obrigação que o enfiteuta não pode deixar de cumprir. Se deixar de pagar o foro durante 3
anos consecutivos ou 4 anos intercalados, o inadimplemento acarretará a caducidade da
enfiteuse (art.101, p.u, Dec.-Lei 9.760/46). O novo Código Civil excluiu o instituto da
categoria dos direitos reais, e ainda proibiu a nova constituição de enfiteuses e
subenfiteuses (art.2.038), mesmo por entidades públicas, apenas assegurando a eficácia das
já existentes. (ato jurídico perfeito). Exemplos de áreas conferidas por enfiteuse: terrenos de
marinhas (art. 49, § 3o, do ADCT CF ).
Ponto 13.c. Recursos hídricos. Política Nacional de Recursos Hídricos.
Instrumentos de gestão de recursos hídricos. Regime jurídico das águas. Águas
subterrâneas.
Samuel Pastora Souza
Principais obras consultadas: Resumo do 26º Concurso; Amado, Frederico, Direito
Ambiental Esquematizado, 3ª Edição (junho/2012), Editora Método.
Legislação: Constituição Federal; Lei 9.433/1997; Decreto 24.643/1934.
Recursos Hídricos. A Constituição Federal de 88, em consonância com lei 6938/81,

classificou as águas como um dos recursos ambientais. Ao enumerar as águas da União e a
dos Estados, a CF atribui titularidade aos referidos entes, o que não lhes outorga o seu
domínio, pois a água, como um recurso ambiental, configura-se como um bem de uso
comum do povo, de titularidade coletiva, cabendo ao respectivo ente sua administração e
zelar pela sua adequada utilização e preservação em benefício de toda a sociedade. São bens
da União os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos
43
Contra: Hely entende que exige autorização legal quando a cessão é para entidade diferente.

140
de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países,
ou se estendam a territórios estrangeiros ou deles provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais e o mar territorial (art. 20, III e IV, CF/88). São bens dos
Estados as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União. (art. 26, I, Cf/88).
A Constituição nada diz sobre rios pertencentes aos Municípios, estando revogado, desde a
Constituição de 1946, o artigo 29 do Código de Águas na parte que a eles atribuía as águas
situadas "em seus territórios, respeitadas as restrições que possam ser impostas pela legislação
dos Estados".
Resolução 399, ANA - estabelece os critérios para classificar o curso d´água como de
domínio da União, do Estado ou do Distrito Federal. STF Súmula nº 479 - As
margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso
mesmo, excluídas de indenização.
Divisão constitucional de competência em matéria de águas: art. 22, IV, 24, IV, 21, XVI
e XIX e 23, XI. Art. 20, III; art. 21, XIX; art. 22, IV; art. 26, I CF+ Lei 9.433/97 (política
nacional). A política nacional de recursos hídricos foi instituída pela Lei n. 9433/97
(essencial a leitura desta lei neste tópico). A competência para legislar sobre águas foi
reservada privativamente à União pelo artigo 22, IV, da Constituição. Além disso, a ela foi
dada a atribuição de instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e
definir critérios de outorga de direitos de seu uso. (art. 21, XIX). Segundo Di Pietro, isto
não impede que os Estados estabeleçam normas sobre o policiamento de suas águas,
visando a sua proteção, tendo em vista que o artigo 24, VI, da Constituição lhes confere
competência concorrente com a União para legislar sobre "florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente
e controle da poluição".
Política Nacional de Recursos Hídricos. A lei 9.433/1997 instituiu uma Política
Nacional de Recursos Hídricos, tendo como fundamentos: água é recurso natural limitado
dotado de valor econômico e bem de domínio público. Ver art. 1° (todos os fundamentos),
2° (objetivos); 3° (diretrizes) e 4° (instrumentos). A regra é o uso múltiplo das águas
(consumo humano, agricultura, recreação, navegação, geração de energia elétrica, etc.).
Contudo, o artigo 7º, VIII, da lei 9.433/1997 prevê a instituição de prioridades no uso da água
pelos Planos de Recursos Hídricos. Além disso, na hipótese do enfrentamento de situações
de escassez, haverá uma ordem de preferência de utilização para o consumo humano (para
atender as necessidades básicas, e não as supérfluas) e a dessendentação de animais, sendo
válida a adoção de medidas restritivas temporárias.
A bacia hidrográfica é a área onde ocorre a drenagem das águas destinadas a um curso
de água, normalmente um grande rio, ou seja, normalmente vários cursos de água
convergem para um rio principal. A região hidrográfica é o espaço territorial brasileiro
compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas com
características naturais, sociais e econômicas homogêneas ou similares, com vistas a orientar
o planejamento e gerenciamento dos recursos hídricos. O Conselho Nacional de Recursos
Hídricos editou a Resolução 32/2003, que instituiu 12 Regiões Hidrográficas. O sexto
fundamento da PNRH é gestão descentralizada dos recursos hídricos, que será tripartite,
com a participação do Poder Público, das comunidades e dos usuários, atendendo o Princípio
da Participação Comunitária ou Cidadã.
Instrumentos de gestão de recursos hídricos
141
1) Os Planos de Recursos Hídricos - são planos diretores que visam fundamentar

e orientar a implementação da PNRH e o seu gerenciamento, devendo ser
elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e nacionalmente;
2) O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos
preponderantes, conforme a regulamentação da Resolução CONAMA
357/ 2005;
3) Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, que tem como objetivo
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos de água e o efetivo
exercício dos direitos de acesso à água;
4) A cobrança do uso de recursos hídricos, que visa reconhecer a água como bem
econômico e dar notoriedade ao seu real valor à vida, bem como incentivar a
racionalização do seu uso a obter recursos financeiros para o financiamento de
programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos
(Princípio do Usuário-Pagador).
STJ, Resp 861.661 - O faturamento do serviço de fornecimento de água com
base na tarifa progressiva, de acordo com a categoria de usuários e as faixas de
consumo, é legítimo e atende ao interesse público, porquanto estimula o uso
racional dos recursos hídricos. STJ, Resp 848.287 - o valor arrecadado pelo uso
dos recursos hídricos tem natureza de taxa. De acordo com o STJ (AgResp
2008.01.01..251-7), a água fornecida à população, após ser tratada pelas
empresas concessionárias, permissionárias ou autorizadas, não caracteriza
mercadoria, não incidindo, portanto, ICMS. Natureza pública das águas.
5) O quinto instrumento arrolado á a compensação aos municípios. Contudo, o
artigo 24, que o regulamentava, foi vetado pelo Presidente.
6) O último instrumento é o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos,
que visa a coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperação de
informações sobre os recursos hídricos e fatores que intervêm em sua gestão. Seus
princípios básicos são a descentralização da obtenção e produção de dados e
informações, a coordenação unificada do sistema e o acesso aos dados e
informações garantido a toda a sociedade.
Regime jurídico das águas. A utilização da água, em regra, exige outorga (rol
exemplificativo constante no art. 12). Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos:
instrumento pelo qual o poder público atribui ao interessado, público ou privado, o direito
de utilizar privativamente o recurso. Por prazo determinado até 35 anos, renovável, mas
pode ser suspenso ou extinto. Dispensada em alguns usos. Não precisa
licitar. Não configura prestação de serviço público. Natureza jurídica: ato
administrativo na modalidade autorização (discute-se se é precário e discricionário ou
vinculado nesse caso). Nos termos do artigo 13, da Lei 9.433/1997, a outorga fica
condicionada às prioridades de uso estabelecido nos Planos de Recursos Hídricos e deverá
respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições
adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso. Se a água for bem da União,
competirá à Agência Nacional de Águas - ANA outorgar o seu uso, cabendo delegação aos
estados e ao Distrito Federal. Caso a água seja estadual ou distrital, a estes entes caberá
exercer essa competência. A outorga não passa a integrar o patrimônio do beneficiário,
sendo ato precário passível de revogação ou suspensão nas hipóteses previstas na lei
9.433/97, razão pela qual ostenta a natureza de autorização
142
administrativa, embora tenha prazo que limite a sua precariedade, pois a revogação apenas
poderá ocorrer naqueles casos. O seu pagamento não tem índole tributária, podendo se
enquadrar como um preço público, sendo que já precedente pela insindicabilidade do
mérito do ato de outorga pelo Poder Público. As outorgas de direito de uso de recursos
hídricos para concessionárias e autorizadas de serviços públicos e de geração de energia
hidrelétrica vigorarão por prazos coincidentes com os dos correspondentes contratos de
concessão ou atos administrativos de autorização, na forma do artigo 5º, § 4º, da Lei
9.984/2000. Outrossim, a concessão da outorga não dispensa o prévio licenciamento
ambiental, inclusive a elaboração do EIA-RIMA, caso a atividade seja apta a causar
significativa degradação ambiental.
A conta de água que se paga mostra-se como um típico caso de aplicação do princípio
do usuário pagador, pois a água é bem inalienável. Caso Usina Hidrelétrica de Belo Monte:
art. 231§3° CF - deve ouvir indígenas + autorização do Congresso Nacional.
CÓDIGO DE ÁGUAS = disciplina a classificação e utilização da água sob o enfoque
econômico e dominial. Alguns de seus dispositivos não foram recepcionados pela CF.
Definia que as águas públicas eram as águas navegáveis ou flutuáveis. As águas comuns eram
bens de todos e águas particulares eram as contidas em terras privadas. Atualmente, pela
CF, TODAS AS ÁGUAS SÃO PÚBLICAS, não existem mais águas comuns ou
particulares. São bens da União ou do Estado. Não há águas municipais.
Posição do STJ no REsp 1184624 SP 2010/0044498-5 e Súm. 479/STF
Resolução 357 CONAMA: classifica as águas como doces, salobras e salinas,
determinando seu enquadramento segundo o uso preponderante. Resolução 237
CONAMA: condicionou o licenciamento ambiental à prévia outorga do direito de uso das
águas.
Águas subterrâneas. As águas subterrâneas são bens dos Estados (art. 26, I, CF/88). O
particular não tem o domínio sobre essas águas, mas apenas o direito à exploração das
águas subterrâneas mediante autorização do Poder Público, cobrada à devida
contraprestação (art. 12, II e 20, Lei 9.433/1997). Embora a dominialidade das águas
subterrâneas seja dos estados-membros, estas estão sendo tratadas em um programa
nacional, haja vista a necessidade da gestão integrada deste recurso e o fato dos aquíferos
quase sempre extrapolarem os limites das bacias hidrográficas, estados e países, sendo
necessários mecanismos de articulação entre os entes envolvidos. Também não deve ser
esquecido o papel dos municípios na gestão de recursos hídricos, pois estes são os
responsáveis pela política de uso e ocupação do solo, que tem relação direta com a proteção
das águas subterrâneas.
ITE M 14
Ponto 14.a. Agências executivas e agências reguladoras. Ordens e conselhos

profissionais. Serviços sociais autônomos. Fundações de apoio.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Banco de questões da prova oral. Celso Antônio Bandeira de
Mello. Curso de Direito Administrativo. 28ªaEdição. Ed. Malheiros; Dirley da Cunha
Júnior. Curso de Direito Administrativo. 9 Edição a. Ed. Podivm; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25 Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia

143
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 25 a Edição. Ed. Atlas; Odete Medauar. Direito
Administrativo Moderno. 15a edição. Ed. RT.
Legislação básica: Arts. 21, XI, XII e 177, §2º, III, CF; Arts. 5º, 6º e 9º da Lei
9.986/2000; Art. 51, Lei 9.649/98. Art. 24 da Lei 8.666/93; Lei 8.958/94.
O assunto é amplamente abordado pela doutrina e jurisprudência pátrias. Existem várias leis
esparsas criando agências, serviços sociais autônomos e fundações de apoio.
1. AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS. O vocábulo agência foi importado
do direito estadunidense. No Brasil, as agências autárquicas classificam-se em duas
categorias: a) agências reguladoras, que possuem a função básica de controle e
fiscalização, que surgiram por força do regime de desestatização; b) agências executivas,
mais apropriadas para a execução efetiva e descentralizada de certas atividades
administrativas típicas de Estado (CARVALHO FILHO, p. 483).
a) Agências reguladoras. As agências reguladoras, fruto da Reforma Administrativa, são
qualificadas como autarquias sob o regime especial. Possuem as características gerais das
autarquias, sendo também pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração
Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico,
sejam próprias e típicas do Estado. Entretanto, possuem características peculiares.
Segundo Mello, as agências reguladoras são autarquias sob regime especial criadas para
disciplinar e controlar certas atividades, tais como: a) serviços públicos propriamente ditos
(Ex: ANEEL, ANAC, ANTT); b) atividades de fomento e fiscalização de atividade privada
(ex: ANCINE); c) atividades relacionadas à promoção, à contratação e à fiscalização das
atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo (Ex: ANP); d) atividades que o
Estado também protagoniza, mas que, paralelamente, são exercidas por particulares, tal
como ocorre com o serviço de saúde (Ex: ANS, ANVISA); e) atividades relacionadas à
regulação do uso de bem público (Ex: ANA - Agência Nacional de Águas). Anote-se, ainda,
que a comissão de Valores Mobiliários-CVM, também possui natureza de autarquia sob
regime especial, embora não tenha recebido a designação de agência (MELLO, p. 170 e
171). Ver artigos 21, XI, XII e 177, §2º, III, ambos da CF.
As agências surgiram com o objetivo de disciplinar e controlar certas atividades, tais
como: serviços públicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalização da
atividade privada; atividades que o Estado também protagoniza, mas que, paralelamente,
são facultadas aos particulares, dentre outras. Nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho
(Manual de Direito Administrativo, 21ª edição, p. 466), a essas autarquias reguladoras foi
atribuída a função principal de controlar, em toda a sua extensão, a prestação dos serviços
públicos e o exercício de atividades econômicas, bem como a própria atuação das pessoas
privadas.
A principal função das agências é a reguladora, que pode ser considerada como uma
competência de as agências expedirem normas com o intuito de regularem a prestação, a
fiscalização e a fruição dos serviços públicos que lhe são afetos. São criadas por lei
específica, com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no executivo, não
havendo controle de subordinação ou hierarquia, mas existe uma tutela administrativa
quanto aos fins.
Da mesma forma que as autarquias tradicionais, possuem como elementos intrínsecos:
144
independência administrativa ou autonomia administrativa; autonomia funcional e

patrimonial da gestão de recursos humanos ou de quaisquer outros que lhe pertençam;
autonomia nas suas decisões técnicas; ausência de subordinação hierárquica. O que de fato
caracteriza a agência reguladora como autarquia especial são as disposições atinentes à
investidura e fixidez do mandato dos seus dirigentes. Eles são nomeados pelo Presidente da
República, sob aprovação do Senado, e exercem mandatos fixos, somente podendo perdê-
los em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar. Ver artigos, 5º, 6º e 9º da Lei 9.986/2000. Ressalte-se que a
garantia dos mandatos de seus dirigentes só se opera dentro do período governamental em
que foram nomeados. Encerrado tal período governamental, independente do tempo
restante para conclusão do mandato, o novo Governo pode modificar os dirigentes. Essa
característica da investidura dos dirigentes é o ponto principal para caracterizar as agências
reguladoras como autarquias especiais, sendo, para muitos, uma entidade sui generis.
A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar, em toda a
sua extensão, a prestação de serviços públicos e o exercício de atividades econômicas, bem
como a própria atuação das pessoas privadas que passaram a executá-los, inclusive impondo
sua adequação aos fins colimados pelo Governo e às estratégias econômicas e administrativas
que inspiraram o processo de desestatização.
Ademais, tais autarquias deverão ser fortes e atentas à área sob seu controle, de modo a
evitar que as pessoas privadas pratiquem abuso de poder econômico, visando à dominação
dos mercados e à eliminação da concorrência, provocando aumento arbitrário de seus
lucros. Sobre a relação jurídica entre as agências e as entidades de direito privado, são
necessários mecanismos para evitar a ingerência destas naquelas. Com base nisso, surgiu a
chamada teoria da captura, pela qual se busca impedir uma vinculação promíscua entre a
agência, de um lado, e o governo instituidor ou os entes regulados, de outro, com flagrante
comprometimento da independência da pessoa controladora (CARVALHO FILHO, p. 466).
Segundo Mello, as Agências Reguladoras não possuem competência regulamentar
propriamente dita, posto que está é, nos termos da CF, declarada privativa do Chefe do
Executivo.
Os seus servidores devem sujeitar-se ao regime jurídico estatutário - Lei 8.112/90. Os
Estados, DF e Municípios também podem criar suas próprias agências autárquicas quando
se tratar de serviço público de sua respectiva competência, cuja execução tenha sido
delegada a pessoas do setor privado, inclusive e principalmente concessionários e
permissionários. O que se exige é que a entidade seja instituída por lei, nela sendo
definidas a organização, as competências e a devida função controladora, como exige o
artigo 37, XIX, da CF. (CARVALHO FILHO, p. 486).
Exemplos: Agência Nacional de Energia Elétrica -ANEEL; Agência Nacional de
Telecomunicações - ANATEL; Agência Nacional do Petróleo - ANP; Agência Nacional de
Vigilância Sanitária - ANVISA; Agência Nacional de Saúde -ANS; Agência Nacional de
Águas -ANA; Agência Nacional de Transportes Terrestres-ANTT; Agência Nacional do
Cinema -ANCINE; Agência Nacional de Aviação Civil -ANAC.
b. Agências Executivas. Considera-se agência executiva a autarquia ou fundação
pública assim qualificada por ato do chefe do Executivo, que celebra com o órgão da
Administração Pública direta ao qual se acha vinculada um contrato de gestão, com vistas
à melhoria da qualidade de gestão e redução de gastos, passando, com isso, a gozar de
maiores privilégios. Assim, as agências executivas, ao contrário das agências
145
reguladoras, não são criadas para o desempenho de competências específicas.(CUNHA

JUNIOR, p. 199).
A base de sua atuação é a operacionalidade, ou seja, visam à efetiva execução e
implementação da atividade descentralizada (CARVALHO FILHO, p. 486). Di Pietro
destaca que se trata de medida que visa a melhorar a eficiência das entidades autárquicas e
fundacionais (DI PIETRO, p. 524). A previsão inicial dessa categoria de autarquias ocorreu
com o advento da Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da
República e dos Ministérios na Administração Pública Federal. Conforme o disposto no
art. 51 do referido diploma, ato do Presidente da República poderá qualificar como agência
executiva autarquias e fundações, desde que: 1) tenham plano estratégico de reestruturação
e de desenvolvimento institucional em andamento; 2) tenham celebrado contrato de gestão
com o Ministério supervisor.
A tais agências a lei assegura autonomia de gestão e a disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para que possam cumprir suas metas e seus objetivos
institucionais. As agências executivas não se configuram como categoria nova de pessoas
administrativas; a expressão corresponde apenas a uma qualificação (ou título) atribuída a
autarquias ou fundações governamentais. A agência executiva é um status.(CUNHA
JUNIOR, p. 199). Os contratos de gestão serão celebrados com peridiocidade mínima de
01 (um) ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho
da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a
avaliação do seu cumprimento.
A autarquia ou fundação qualificada como agência executiva poderá ter um tratamento
diferenciado relativamente às demais autarquias ou fundações. Por exemplo, são
destinatárias de um privilégio, não extensivo às demais, consistente na dispensa de
licitação para os contratos cujos valores correspondem ao dobro do limite estipulado para a
dispensa de licitação das autarquias e fundações que não são agências executivas. (vide
parágrafo único do art. 24 da Lei 8.666/93).
A qualificação como agência executiva será feita por meio de decreto e ficará mantida
desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de
reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão. Se descumprida essa condição, será desqualificada a autarquia ou a fundação
como agência executiva, por meio de decreto do chefe do Executivo, por iniciativa do
Ministério supervisor. Os Estados e Municípios, dentro de sua competência material, poderão
qualificar suas autarquias ou fundações públicas como agências executivas.
Exemplos: Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial
(INMETRO) e a Agência de Inteligência, instituída pela Lei 9.883/99. Com a mesma
natureza foram reinstituídas a SUDAN- Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia e a SUDENE - Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste. Todas essas
entidades continuam a ser autarquias.
2. ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS. São chamadas de autarquias
profissionais ou corporativas incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar
sua atividade.
Segundo Carvalho Filho, a Lei 9.649/98, que teve o escopo de reorganizar a
administração federal, passou a estabelecer que os serviços de fiscalização de profissões
regulamentadas seriam exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público,
mediante autorização legislativa (art. 58). Consignava, ainda que os
146
conselhos de fiscalização teriam personalidade jurídica de direito privado, sem vínculo

funcional ou hierárquico com os órgãos da Administração Pública (art. 58, §2º). Sua
organização e estrutura seriam fixadas por decisão interna do plenário (art. 58, §8º). Todos
esses dispositivos foram declarados inconstitucionais - decisão evidentemente acertada - já
que inviável é a delegação, a entidade privada, de atividade típica do Estado, ainda mais
quando se sabe que nele está incluído o exercício do poder de polícia, de tributação e de
punição, no que tange a atividades profissionais regulamentadas. Assim, ofendidos foram
os arts. 5º, XIII; 22, XXVI; 21, XXIV; 70,
parágrafo único; 149 e 175 da CF. (CARVALHO FILHO, p. 468 e 469)
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil - Decidiu-se que tal autarquia não integra a
Administração Indireta da União, configurando-se como entidade independente; assim, não
está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo controle
ministerial. Na verdade, foi utilizada a terminologia autarquia sui generis pelo STJ para
qualificar a OAB, nos moldes do REsp 915.753/RS: A OAB possui natureza de autarquia
especial ou sui generis, pois, mesmo incumbida de realizar serviço público, nos termos da
lei que a instituiu, não se inclui entre as demais autarquias federais típicas, já que não
busca realizar os fins da Administração. As contribuições pagas pelos filiados à OAB não
têm natureza tributária. As cobranças das anuidades da OAB, por não possuírem natureza
tributária, seguem o rito do Código de Processo Civil, e não da Lei n. 6.830/80. A OAB é
entidade que não pode ser comparada às demais autarquias profissionais, porque, além de
seu objetivo básico - de representação da categoria dos advogados - tem ainda função
institucional de natureza constitucional. Seu pessoal é regido pela CLT, mas não se submete
ao art. 37, II, da CF, que exige prévia aprovação em concurso público para a contratação dos
servidores. (ADI 3.026 - DF). As contribuições pagas pelos inscritos não tem natureza
tributária. A entidade não se sujeita às normas da Lei 4.320/64 (direito financeiro), nem ao
controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal
de Contas da União. Trata-se de regime especial, diverso do adotado para as autarquias em
geral. Não é idêntico, com certeza, ao adotado para as agências reguladoras - autarquias de
regime especial- mas é inegável que ostenta caráter de excepcionalidade em relação ao
sistema autárquico comum.
Exemplos de ordens e conselhos profissionais: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil);
CRM (Conselho Regional de Medicina); CREA (Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura), e outras do gênero. (CARVALHO FILHO, p. 469 a 471).
3. SERVIÇOS SOCIAIS AUTONOMOS. São entidades privadas criadas diretamente
por lei, para prestar, sem fins lucrativos, certos serviços sociais consistentes em ministrar
assistência ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais. Recebem do
Estado incentivo através de dotações orçamentárias específicas ou contribuições
parafiscais instituídas em seu favor e pagas pelos empresários e todos que exercem atividade
industrial. As contribuições parafiscais são espécies de contribuições sociais (art. 149 CF),
assim denominadas porque são destinadas a entidades paralelas do Estado.
Apesar de não pertencerem ao Estado, os serviços sociais autônomos são instituídos por
lei. Para existirem, dependem de atos constitutivos de responsabilidade das respectivas
Confederações Nacionais. Os Decretos-leis 9.403/46 e 9.853/46, por exemplo, atribuíram,
respectivamente à Confederação Nacional da Indústria e a do Comércio o encargo de
criarem, organizarem e dirigirem o SESI e o SESC. Tais entidades não prestam serviços
públicos delegados pelo Estado, mas exercem atividade privada de interesse público
(serviços não exclusivos do Estado).
147
Exemplo: SESI- Serviço Social de Indústria, o SESC - Serviço Social do Comércio, o Senai
- Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, o SENAC - Serviço de Aprendizagem
Comercial, o SENAR - Serviço de Aprendizagem Rural, o SEST - Serviço Social do
Transporte, o SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte, o SEBRAE -
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas; Serviço Social Autônomo
Associação das Pioneiras Sociais - prestar assistência médica qualificada e gratuita a todos os
níveis da população e de desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da
saúde, em cooperação com o poder público, Apex - Brasil - Serviço Social Autônomo
Agência de Promoção de Exportações do Brasil - promover a execução de políticas de
promoção de exportações, em cooperação com o Poder Público, especialmente as que
favoreçam as empresas de pequeno porte e a geração de empregos, ABDI - Serviço Social
Autônomo denominado Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (CUNHA JUNIOR, p. 230 e 231).
4. FUNDAÇÕES DE APOIO. Também intituladas de Entidades de Apoio. São pessoas
jurídicas de natureza privada que exercem, sem fins lucrativos, a atividade social (serviços
sociais não exclusivos do Estado) relacionada à ciência, pesquisa, saúde e
educação (comumente, elas atuam junto a hospitais públicos e universidades públicas).
São instituídas por particulares, em regra diretamente por servidores públicos, que agem
em nome próprio e com recursos próprios, para exercerem atividade de interesse social
relativa ao serviço prestado pela entidade estatal ou administrativa em que estes servidores
atuam. Recebem fomento do Estado, quer através de dotações orçamentárias específicas,
quer por meio de cessão provisória de servidores públicos e também por permissão
provisória de uso de bens públicos. São geralmente instituídas sob a forma de fundação de
natureza privada (mas podem ser instituídas também sob a forma de associação ou
cooperativa), mas que precisam celebrar vínculos jurídicos com o Estado, em regra sob a
forma de convênios.
Não se sujeitam ao regime jurídico-adminisitrativo, uma vez que prestam atividade de
natureza privada. Assim, os seus contratos são de direito privado, celebrados sem licitação
e seus empregados são celetistas, contratados sem concurso público. Essas entidades não
têm disciplina legal específica, apenas existindo a Lei 8.958/94, que veio estabelecer as
normas que disciplinam as relações entre as instituições federais de ensino superior e de
pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio. São regidas pelo Código Civil, e
sujeitas, em especial, à fiscalização do Ministério Público, nos termos do CC e do CPC, à
legislação trabalhista e ao prévio registro e credenciamento no Ministério da Educação e
do Desporto e no Ministério da Ciência e Tecnologia, renovável bienalmente. O Decreto
presidencial 5.205/04 regulamentou a Lei 8.958/94.
Exemplos: Bahia: Fundação Faculdade de Direito Bahia - FFDB, vinculada à
Universidade Federal da Bahia. Minais Gerais: Fundação Cristiano Ottoni - FCO,
vinculada à Universidade Federal de Minas Gerais. Brasília: Fundação Universitária de
Brasília - FUBRA, apóia e incentiva atividades de ensino, pesquisa e extensão da
Universidade de Brasília (UNB). São Paulo: Fundação de Apoio à Universidade de São
Paulo - FUSP, vinculada à USP. (CUNHA JUNIOR, p. 231 e 232).
Leitura complementar: Capítulo do Livro de José dos Santos Carvalho Filho que trata
da matéria. Legislação específica.
148
Ponto 14.b. Serviço público. Conceito. Classificação. Regime jurídico. O usuário do

serviço público.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ªa Edição. Ed. Malheiros; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 25 Edição.a Ed. Atlas. José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25 Edição. Ed. Atlas. Resumo de Direito Administrativo
Descomplicado. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 4ª Edição. Editora Método.
Legislação básica: Art. 175 da CF/88; Lei 8.987/95
Conceito. Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade

material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou
por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público - portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses
definidos como públicos no sistema normativo (MELLO, p. 679). Para José dos Santos
Carvalho Filho, serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Dois elementos fundamentais compõem o referido conceito: a) a prestação de utilidade
ou comodidade fruível singularmente pelos administrados (substrato material); b) a
prestação baseada em um regime de Direito Público formado por princípios e regras
caracterizados pela supremacia do interesse público sobre o privado (substrato
formal).Quando houver prestação de utilidade ou comodidade, oferecida pelo Estado e
fruível diretamente pelos administrados, haverá serviço governamental, mas não
necessariamente serviço público, que só existirá se o regime de sua prestação for o regime
administrativo, vale dizer, se a prestação em causa configurar atividade administrativa
pública.
Regime jurídico. Como o serviço é instituído pelo Estado e alveja o interesse coletivo,
nada mais natural que ele se submeta a regime de direito público. Na verdade, não se
precisa admitir que a disciplina seja integralmente de direito público, porque, como é
sabido, alguns particulares prestam serviços em colaboração com o Poder Público. Pode-se
até mesmo dizer que nesses casos o regime será híbrido, predominando, porém, o regime de
direito público quando em rota de colisão com o de direito privado. O regime jurídico é
composto pelos seguintes princípios: a) do dever inescusável do Estado de promover-lhe a
prestação direta ou indiretamente; b) da supremacia do interesse público; c) da
adaptabilidade (atualização e modernização dentro das possibilidades econômicas do
poder público); d) da universalidade (o serviço é indistintamente aberto à generalidade do
público); e) da impessoalidade (não discriminação entre usuários); f) da continuidade
(direito dos usuários a não suspensão ou interrupção); g) da transparência (acesso ao
público do conhecimento relativo ao serviço e a sua prestação); h) da motivação (dever de
fundamentar as decisões atinentes ao serviço); i) da modicidade das tarifas (também
aplicável às taxas, se esta for a modalidade de contraprestação); j) do controle interno e
externo sobre as condições de sua prestação.
Classificações:
149
a) Serviços Públicos Próprios x Impróprios. Próprios: são aqueles que, atendendo a

necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa direta (por meio de
seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e permissionários).
Impróprios: são os que, embora atendendo também a necessidades coletivas, não
são assumidos nem executados pelo Estado, seja direta ou indiretamente, mas
apenas por ele autorizados, regulamentados e fiscalizados; correspondem a
atividades privadas e recebem impropriamente o nome de serviços públicos. Ex: os
serviços prestados por instituições financeiras, os de seguro e de previdência
privada (art.192, I e II). José dos Santos Carvalho Filho prefere utilizar a
classificação em serviços delegáveis (por sua natureza, comportam ser executados
pelo Estado ou por particulares colaboradores) e indelegáveis (só podem ser
prestados pelo Estado diretamente);
b) Quanto ao objeto, os serviços podem ser administrativos, comerciais (ou
industriais) e sociais. Administrativos: são os que a Administração Pública executa
para atender as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão
prestados ao público. Ex: imprensa oficial. Comerciais ou Industriais: aqueles que a
Administração pública executa, direta ou indiretamente, para atender a
necessidades coletivas de ordem econômica. Ex: transportes, energia elétrica,
telecomunicações, etc. Sociais: aqueles que atendem a necessidades coletivas em
que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a iniciativa privada.
Ex: Saúde, educação, previdência, etc.
a) Serviços Gerais/coletivos (uti universi) e Serviços Individuais/singulares (uti
singuli). Os gerais são prestados a toda coletividade indistintamente, isto é, seus
usuários são indeterminados e indetermináveis. Serviços uti singuli ou individuais
ou divisíveis são aqueles prestados a beneficiários determinados. A Administração
sabe a quem presta o serviço e é capaz de mensurar a utilização por parte de cada um
dos usuários, separadamente.
b) Serviços Exclusivos e não Exclusivos. Exclusivos: o poder público deve prestá-
los de forma exclusiva (Ex: serviço postal e correio aéreo nacional). Não
exclusivos: podem ser prestados pelo Estado ou por particular (Ex: saúde,
educação) (Di Pietro, p. 110 a 113).
c) Serviços Administrativos e de Utilidade Pública: os administrativos são aqueles
que o Estado executa para compor melhor a sua organização, como o que implanta
centro de pesquisas. Já os de utilidade pública se destinam diretamente aos
indivíduos, ou seja, são proporcionados para sua fruição direta. Ex: energia
domiciliar.
O usuário do serviço público: A figura central em tema de serviço público é o usuário,
haja vista que o serviço é instituído unicamente em seu favor. O agente executivo do
serviço, seja a própria Administração ou o concessionário, tem obrigação de prestar o
serviço ao usuário ou consumidor, nos termos fixados nas leis e regulamentos. De fato, a
justificativa substancial para a existência do próprio Estado é a de oferecer aos
administrados as utilidades e comodidades que se constituem nos serviços públicos
(MELLO, p. 751 e 752). O art. 7o, Lei 8.987/95, obedecendo ao disposto no art. 175, p.u, II,
CF, dispõe que os usuários têm o direito de receber serviço adequado, isto é, aquele que
satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Os usuários possuem não somente direitos,
mas também deveres, os quais podem ser de três ordens: administrativa, concernente a
dados a serem apresentados pelo interessado junto à
150
Administração; técnica, relativa às condições técnicas necessárias para a Administração

prestar o serviço; e pecuniária, no que diz respeito à remuneração do serviço.
STJ: entende que é possível a interrupção do serviço por inadimplência do usuário.
Jurisprudência relacionada:
ADI 3558/RJ (Pleno, 29/11/2011 : por entender violada a competência da União, o
pleno do STF julgou inconstitucionais leis fluminenses que determinavam a instalação de
medidores individuais de consumo e a cobrança individualizada dos serviços de consumo
coletivo por parte das concessionárias de serviços públicos fornecedoras de luz, água,
telefonia fixa e gás naquela unidade federativa.
Súmula Vinculante n. 27: Compete à Justiça estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quando a ANATEL não seja litisconsorte
passiva necessária, assistente, nem opoente".
RESP 1246070 (2 a Turma, 18/6/2012): É pacífico o entendimento do STJ no sentido de
que a cobrança em face de concessionária de serviço público pelo uso de solo, subsolo ou
espaço aéreo é ilegal (seja para a instalação de postes, dutos ou linhas de transmissão, p.
ex.) porque (i) a utilização, neste caso, reverte em favor da sociedade - razão pela qual não
cabe a fixação de preço público - e (ii) a natureza do valor cobrado não é de taxa, pois não
há serviço público prestado ou poder de polícia exercido.
AgRg nos EREsp 1003667 (1 a seção, 25/8/2010): considerado o interesse da
coletividade, segundo a jurisprudência, a concessionária ou permissionária não pode
interromper a prestação do serviço público quando isso possa inviabilizar o
funcionamento de estabelecimentos de interesse do grupo social, como escolas, hospitais,
repartições públicas, dentre outros. Nesses casos, cabe a ela ingressar com ação de cobrança.
AgRg no REsp 1122762/SP (2a Turma, 24/11/2009): em relação aos particulares, o STJ
entende que a concessionária não pode paralisar o serviço por conta de débitos antigos, isto
é, o inadimplemento deve ser atual. Para as faturas antigas, ela deve entrar com ação de
cobrança.
Leitura Complementar: Artigos principais da Lei 8.987/95 e do Resumo de Direito
Administrativo Descomplicado.
Ponto 14.c. Política Nacional de Biossegurança: pressupostos doutrinários; regime

jurídico; instrumentos. Biossegurança, prevenção, precaução e informação.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 13ª
ed., São Paulo: Malheiros, 2005. Édis Milaré. Direito do Ambiente. 7ª Ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011. Robério Nunes dos Anjos Filho. Anotações sobre bioética e
pesquisas em comunidades indígenas. Artigo.
Legislação básica: Lei de Biossegurança (11.105/05); art.225, §1, II, da CF; Protocolo
de Cartagena (Decreto 5705/06); Resolução CTNBio 6/2008 (dispõe sobre as normas para
liberação planejada no meio ambiente de OGM); Decreto 5591/05 (regulamenta a Lei).
151
1. NOÇÕES GERAIS. A Biossegurança está inserida no ramo do Direito Ambiental,

tutelado constitucionalmente pelo artigo 225 da CF, e trata-se de direito fundamental de 3ª
geração ou dimensão.
2. CONCEITO. É Ramo da ciência, que se dedica ao estudo, avaliação e o controle dos
possíveis impactos derivados da utilização da biologia moderna. Objetiva garantir que a
biotecnologia se desenvolva em perfeito equilíbrio com a proteção da saúde humana e
animal, bem como do meio ambiente.
3. PRESSUPOSTOS DOUTRINÁRIOS. "A Lei 11.105/2005 não aplaina nem ratifica
o caminho do entendimento do desideratum legal, do seu pleno alcance e dos objetivos
derradeiros da sociedade em relação aos OGMs e à biossegurança em geral. Menos ainda,
deixa claro e definido o tipo de bem-estar-social e de desenvolvimento socioeconômico e
tecnológico que é preciso assegurar. Enfim, não traz luz alguma sobre a aludida Política
Nacional de Biossegurança - PNB. Em última análise, pergunta-se: o que pretende o
legislador inculcar e alcançar como resultado prático concreto da nova
legislação?" (MILARÉ, 2011)
Biossegurança: "Em síntese, biossegurança seria um conjunto de medidas para garantir
a vida em suas diferentes manifestações, como processo biológico e como qualidade
essencial à saúde humana e aos ecossistemas naturais. Trata-se de um postulado ainda
recente, colocado pela comunidade científica, pelas entidades ambientalistas e por diversos
outros segmentos da sociedade civil, tendo em vista as crescentes interferências das inovações
tecnológicas que afetam os seres vivos vegetais, animais e humanos. Tais interferências
representam, em termos, uma incógnita para a integridade do ecossistema planetário,
porquanto, se somadas, podem desencadear no mundo natural efeitos imprevisíveis a longo
prazo. Casos há em que não estão presentes meras incógnitas, mas, com certeza, riscos e
danos efetivos aos seres e sistemas vivos. Daí o caráter eminentemente ambiental e social
dessas interferências e alterações provocadas pela
Engenharia Genética e pela Biotecnologia" (MILARÉ, 2011)
4. REGIME JURÍDICO E INSTRUMENTOS. A política nacional de biossegurança
deve ser implementada pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio),
que é uma instância colegiada multidisciplinar, criada através da lei nº 11.105, de 24 de março
de 2005, cuja finalidade é prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo
Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança
relativa a OGM, bem como no estabelecimento de normas técnicas de
segurança e pareceres técnicos referentes à proteção da saúde humana, dos organismos
vivos e do meio ambiente, para atividades que envolvam a construção, experimentação,
cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, armazenamento, liberação
e descarte de OGM e derivados. A CTNBio editou diversas resoluções, portarias e
instruções normativas, disciplinando a política nacional do meio ambiente.
Principais Agentes implementadores da Lei 11.105/2005:
a) Conselho Nacional de Biossegurança (art.8): "Integrado por dez Ministros de
Estados e pelo Secretário Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da
República, é presidido pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da
República. Conta ainda com uma Secretaria Executiva também vinculada à Casa
Civil. O Conselho é a última e definitiva instância para recursos e decisões, nos
termos que especifica a Lei. Sua função mais importante é assessorar o Presidente
da República na formulação e na implementação da Política Nacional de
Biossegurança - PNB." (MILARÉ, 2011).
152
b) Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (art.10 e ss): "instância colegiada

multidisciplinar de caráter consultivo e deliberativo. Integra o Ministério da Ciência
e Tecnologia. As suas decisões relativas a aspectos de biossegurança do OGM
vincula os demais órgãos e entidades da Administração Pública (art.14, §1).
c) Órgãos e entidades de registro e fiscalização: são previstos pelo art.16, no
âmbito de diversos Ministérios.
d) Comissão Interna de Biossegurança (art.17): deve ser criada em toda instituição
que utilize técnicas e métodos de engenharia genética ou realize pesquisas com
OGM e seus derivados. "As Comissões Internas de Biossegurança representam,
assim, uma espécie de capilarização de todo o processo, que principia nas esferas
mais elevadas da Federação e se dirige para as bases operativas, estas já mais
próximas dos problemas e das situações concretas." (MILARÉ, 2011).
e) Sistema de Informação em Biossegurança: funciona no âmbito do Ministério da
Ciência e Tecnologia, sendo responsável pela gestão e divulgação das informações
relativas ao tema.
Rotulagem: O art.40 prevê que os alimentos e ingredientes alimentares destinados ao
consumo humano ou animal, que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM ou
derivados, deverão conter informação nesse sentido em seus rótulos.
5. BIOSSEGURANÇA, PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO E INFORMAÇÃO. Em
termos práticos, entende-se por biossegurança um conjunto de políticas e de ações públicas
e privadas compatíveis com a disciplina jurídica dos riscos conhecidos, dos riscos potenciais
e da ignorância relacionados ao emprego e/ou desenvolvimento de modernas tecnologias,
tendo por propósito evitar a configuração de danos graves e/ou irreversíveis não apenas ao
ambiente natural, mas igualmente à saúde humana e à hereditariedade. Para melhor
compreensão do conceito, convém esclarecer que, se toda tecnologia, em seu amplo
significado, ocupa-se da ação humana sobre coisas e pessoas, as modernas tecnologias
ocupam-se das ações humanas cujas consequências não se restringem aos contemporâneos,
não se limitam do ponto de vista espacial, nem excluem o imprevisto.
Para além dos riscos conhecidos e dos riscos potenciais envoltos com o emprego e/ou
desenvolvimento de modernas tecnologias, a biossegurança tem ressaltado nos dias que
correm, como problema de primeiríssima grandeza, a questão da ignorância quanto às
consequências do agir tecnológico. Para enfrentá-los, dois são os princípios que norteiam
as políticas e as ações empregadas com o propósito de evitar a configuração de danos graves
e/ou irreversíveis: o princípio da prevenção e o princípio da precaução.
O princípio da prevenção disciplina os riscos conhecidos, ou seja, as situações em que
as consequências do agir tecnológico não são apenas conhecidas, mas também passíveis de
atribuição de probabilidades objetivas. Nestas situações, o princípio da prevenção preconiza
que medidas sejam adotadas para evitar a configuração do dano. O princípio da precaução,
por sua vez, disciplina duas situações bastante distintas entre si: as em que, embora as
consequências do agir tecnológico sejam conhecidas, não é possível a atribuição de
probabilidades objetivas a cada uma delas; e as em que não são conhecidas todas as
consequências do agir. À primeira situação corresponde a disciplina dos riscos potenciais, à
segunda, a da ignorância. Em ambas as situações, o princípio da precaução preconiza a
adoção de medidas tendentes a não gerar o dano, seja por meio da inversão do ônus da prova,
seja por meio da proibição, ainda que provisória, da ação.
153
O princípio da precaução é previsto expressamente no art.1 da Lei 11.105/05 (Esta Lei

estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o
cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a
exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação no
meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados - OGM e seus
derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de
biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e a
observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente). Em que pese
ser aplicada no direito ambiental em geral, aqui é reforçada, tendo em vista a ausência de
certeza científica absoluta em relação ao tema. O Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica de 2000 dispõe que "a falta de
conhecimentos científicos ou de consenso científico não será necessariamente interpretada
como indicativo de um nível determinado de risco, uma ausência de risco ou de um risco
aceitável". O que significa dizer que o princípio da precaução envolve um procedimento de
avaliação de riscos bastante distinto do preconizado pelo princípio da prevenção, tendo-se
em conta que a incerteza do risco, ao não permitir a conclusão da equação risco/vantagem
em termos definitivos, pode exigir, até mesmo, a adoção de medidas proibitivas, posto que
provisórias, para não gerar o dano.
Na área de biossegurança, a incerteza do risco, seja pela impossibilidade de atribuição
de probabilidades objetivas a consequências conhecidas do agir tecnológico, seja pela pura
e simples ignorância de todas as suas conseqüências, é um grave fator de insegurança.
Paulo Affonso Leme Machado, citando o Comunicado de Bruxelas sobre o Princípio da
Precaução, acentua que "a invocação do princípio da precaução é uma decisão exercida
quando a informação científica é insuficiente, não conclusiva ou incerta e haja indicações
de que os possíveis efeitos sobre o ambiente, a saúde das pessoas ou dos animais ou a
proteção vegetal sejam perigosos e incompatíveis com o nível de segurança escolhido.
A introdução de organismos geneticamente modificados (OGMs) gera uma incerteza
científica. Não há dúvidas de que os OGMs podem causar significativo impacto ao meio
ambiente, diante do grau de incerteza científica quanto aos reflexos no meio ambiente e na
própria saúde humana. É, em princípio e por natureza, potencialmente causador de
significativo impacto ambiental. Neste sentindo, o Poder Público deve aplicar o
princípio da precaução, de modo a evitar sérios e irreversíveis danos ambientais.
"A Lei 11.105/2005 objetiva estabelecer normas de segurança e mecanismos de
fiscalização no uso das técnicas de Engenharia Genética. Ao falar em normas de segurança,
implicitamente, a lei abarca o conceito de que a Engenharia Genética implica riscos, que
necessitam ser geridos. Oito atividades relativas aos OGMs são abrangidas: "construção,
cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, liberação e
descarte." (LEME MACHADO)
No que concerne às informações no âmbito da biossegurança, observa-se que o art. 19
da Lei 11.105/2005 dispõe sobre o sistema de informações em biossegurança (SIB), criado,
no âmbito do Ministério da Ciência e Tecnologia, destinado à gestão das informações
decorrentes das atividades de análise, autorização, registro, monitoramento e
acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. As disposições dos
atos legais, regulamentares e administrativos que alterem, complementem ou produzam
efeitos sobre a legislação de biossegurança de OGM e seus derivados deverão ser divulgadas
no SIB concomitantemente com a entrada em vigor desses atos. Os órgãos e entidades de
registro e fiscalização, referidos no art. 16 da Lei 11.105/2005, deverão alimentar o SIB
com as informações relativas às atividades de que trata a Lei,
154
processadas no âmbito de sua competência. Com isso, resta assegurado o princípio da

transparência e informação em sede de biossegurança.
6. BIOSSEGURANÇA RELACIONADA AOS INDÍOS. O fato de muitas das
comunidades formadas por índios permanecerem isoladas ou manterem pouco contato com
o restante da sociedade as tornam particularmente interessantes para fins de pesquisa
científica, pois constituem grupos humanos com índice muito baixo de interferências
externas, seja sob o ponto de vista da miscigenação biológica seja no que concerne aos seus
hábitos culturais. Dessa forma, é amplo o campo de pesquisas que podem ser realizadas em
populações indígenas, pois abrange não só as investigações de natureza médica e
farmacológica, as quais comumente ocupam o centro das atenções em razão dos possíveis
riscos e malefícios que podem causar, mas também aquelas voltadas à sociologia, à
antropologia, à educação, à economia, e a outras ciências. Aplica-se aqui, portanto, a larga
conceituação de 'pesquisa' e de ' pesquisa em seres humanos'.
Qualquer pesquisa em 4s4eres humanos deve se dar à luz dos três princípios reconhecidos
no Relatório Belmont e referendados pela bioética, quais sejam, os da autonomia,
beneficência e justiça, além de um quarto princípio, o da não maleficência, que é
reconhecido por muitos pesquisadores.
Tendo em vista que as comunidades indígenas são, por sua própria natureza, mais
vulneráveis, merecem o tratamento conferido pela Resolução 196/96 do Conselho Nacional
da Saúde, que dispõe que a pesquisa deve: (i) prever procedimentos que assegurem a
confidencialidade e a privacidade, a proteção da imagem e não estigmatização, garantindo
a não utilização das informações em prejuízo das pessoas e/ou comunidades; b) respeitar
sempre os valores culturais, sociais, morais, religiosos e éticos, bem como os hábitos e
costumes, quando as pesquisas envolverem comunidades; c) garantir o recebimento dos
benefícios obtidos das pesquisas.
7) JURISPRUDÊNCIA
a) AgR 2007.01.00.016599/PI, do TRF 1, "O art.40 da Lei 11.105/2005 não diferencia
os produtos com presença meramente adventícia de OGM ou seus derivados daqueles em
que essa presença é deliberada, nem tampouco autoriza a fixação de limites mínimos
através de regulamento";
b) ADI 3510: CONSITUCIONALIDADE DO USO DE CÉLULAS-TRONCO
EMBRIONÁRIAS EM PESQUISAS CIENTÍFICAS PARA FINS TERAPÊUTICOS.
c) ADI 3645: INFORMAÇÃO QUANTO À PRESENÇA DE ORGANISMOS
GENETICAMENTE MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES
ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI
FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUÇÃO, CONSUMO E
PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIÃO E
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS.
Leitura complementar: Lei 11.105/2005 e Artigo de Reinaldo Pereira e Silva sobre
"Biossegurança e Princípio da precaução, disponível em
44 Belmont Report, de 1978, é resultados do trabalho da Comissão Nacional para Proteção dos
Seres Humanos da Pesquisa Biomédica e Comportamental, instituída pelo governo
estadunidense para identificar os princípios éticos básicos aplicáveis na pesquisa em seres
humanos."
155
http://www.oab.org.br/revistacndh/anexos/BIOSSEGURANCA_E_PRINCIPIO_DA_P
RECAUCAO.pdf
ITE M 15
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evolução histórica e

fundamentos jurídicos.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
Legislação básica: art.37, §6º da CF, lei 4619/65, lei 6453/77, LC 101/06.
A responsabilidade do Estado constitui a obrigação, atribuída ao Poder Público, de

recompor os danos causados por seus agentes no exercício de suas funções ou agindo nessa
qualidade. Os pressupostos para reparação civil são: ação/omissão do poder público, dano e
nexo causal. Para o ressarcimento do prejuízo é necessário que este seja certo, especial e
anormal (estes 2 últimos requisitos em se tratando de comportamentos estatais lícitos,
segundo CABM).
1.1. Evolução Histórica: (a) Irresponsabilidade do Estado: o Estado não respondia por
qualquer prejuízo causado a terceiros. Ocorreu no período do Absolutismo Europeu.
Prevalecia a máxima The King can do no wrong. (b) Responsabilidade subjetiva ou com culpa
(Teoria Civilista): O Estado passa a responder mediante a comprovação de culpa que
poderia recair sobre o agente ou sobre o serviço. A culpa recaía sobre o agente quando era
possível sua identificação; caso contrário, incidia sobre o serviço (culpa anônima). A culpa
pela prestação do serviço era identificada pela expressão faute du service, traduzida como
culpa/falta do serviço. Verificava-se quando o serviço não funcionava; funcionava mal; ou
funcionava atrasado. (c) Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista): O Estado responde
pelos danos causados com base no conceito de nexo de causalidade - na relação de causa e
efeito existente entre o fato ocorrido e as consequências dele resultantes. Não se cogita a
necessidade de aquele que sofreu o prejuízo comprovar a culpa ou o dolo. A
responsabilidade objetiva possui duas variantes: 3.1. Responsabilidade objetiva com base
no risco integral: o Estado não pode invocar excludentes de responsabilidade, como caso
fortuito ou força maior; 3.2. Resp objetiva com base no risco administrativo: É permitido
invocar as excludentes.
1.2 Histórico no Brasil: (a) Constituição 1824 - "Art. 178, n. 29. Os empregados
públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício de
suas funções e por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos", cujo
equivalente constava do art. 82 da Constituição de 1891. Para CABM, significava que o
agente respondia solidariamente com o Estado. (b) Constituição de 1937 - "Art. 158: Os
funcionários públicos são responsáveis, solidariamente, com a Fazenda Nacional, Estados
e Municípios, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no
exercício de seus cargos." Não havia necessidade de ação de regresso, uma vez que o
funcionário público respondia solidariamente - poderia ser acionado conjuntamente com a
Fazenda. Existia a chamada responsabilidade subjetiva solidária. (c) Constituição de 1946 -
"Art. 194: As pessoas jurídicas de direito público
156
interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, agindo nesta
qualidade, causarem a terceiro. Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os
funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes". O funcionário somente
respondia se fosse comprovada a sua culpa em ação regressiva, desaparecendo a
solidariedade. Introduziu a teoria da responsabilidade objetiva. (d) Constituição de 1967 e
1969 - "Art. 105: As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus
funcionários, nesta qualidade, causarem a terceiros. Parágrafo único. Caberá ação de
regresso contra o funcionário que agiu com culpa ou dolo". Acrescenta a possibilidade de
ação regressiva no caso de dolo do agente.
(e) Perfil atual - art. 37, § 6.º, da CF/88 - "As pessoas jurídicas de direito público e as
de direito privado, prestadoras de serviços públicos, responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa." Os requisitos para a ação de regresso são
condenação com trânsito em julgado e caracterização de culpa ou dolo. A Lei n. 4.619/65
estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trânsito em julgado da
sentença condenatória. (e.1) Responsabilidade por ato comissivo: as pessoas jurídicas de
direito público e as pessoas jurídicas de direito privado, quando prestadoras de serviço
público, em regra, responderão de forma objetiva, na modalidade do risco administrativo.
No entanto, excepcionando-se tal regra, tem-se a responsabilidade na modalidade do risco
integral em se tratando de dano nuclear (art.21, XXIII, d, da CF), e dano ambiental
(art.225,§3º). Ressalta-se que, as pessoas jurídicas de direito privado que prestem atividades
econômicas podem vir a responder de modo objetivo por força da aplicação do CDC ou do
art.944 do CC. (e.2) Responsabilidade por omissão: Segundo Hely a responsabilidade é
objetiva na modalidade é de risco administrativo, não importando a natureza do dano (se
advindo da omissão ou ação do Estado). Para CABM, cuja tese é majoritária, se o dano for
decorrente de omissão, significa que a responsabilidade recaiu sobre a não prestação de
serviço, ou prestação deficiente, sendo a responsabilidade, na visão deste doutrinador,
subjetiva (faute du service). No entanto, o STF tem admitido a responsabilização de forma
objetiva da Administração Pública quando restar comprovado que a própria Administração
se colocou na posição de garante ou quando houver o descumprimento de um dever legal
por parte da Administração (RE 633138, 1ª Turma, 2012) e desde que haja um nexo causal
direto
entre o dano e a conduta. Nesse sentido:
- RE 607771, 2º Turma, STF, 2010: reconheceu-se a responsabilidade objetiva no caso
de latrocínio cometido por foragido, visto que a "A negligência estatal no cumprimento do
dever de guarda e vigilância dos presos sob sua custódia, a inércia do Poder Público no seu
dever de empreender esforços para recaptura do foragido são suficientes para caracterizar o
nexo de causalidade".
- RE 409203, 2º Turma, STF, 2006: foi reconhecida a responsabilidade objetiva em caso
de estupro cometido por foragido, pois no caso houve flagrante descumprimento da Lei de
Execução Penal, pois um condenado submetido a regime prisional aberto praticou, em sete
ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades responsáveis pela execução da pena
lhe aplicassem a regressão do regime prisional. Na oitava vez que se evadiu ele cometeu o
crime de estupro contra uma menor de 12 anos.
- AI 734689, 2ª Turma, STF, 2012: reconhecimento da responsabilidade objetiva em
caso de tratamento hospitalar inadequado, pois em virtude da indisponibilidade da UTI
pediátrica e de aparelho de respiração artificial um infante faleceu.
O STJ também tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado no caso de morte
157
de preso sob a sua custódia em delegacia de polícia (Resp 1022798, 2ª Turma, 2008) e no
interior do presídio (Resp 1054443, 2ª Turma, 2009).
1.3. Pontos Polêmicos:
a) Denunciação da lide: Há divergência. STJ admite, mas reputa não obrigatória, já que
a responsabilidade do Estado é objetiva e a do servidor é subjetiva, tendo ambas
fundamentos diversos (EREsp 313886, 1ª Seção, 2004).
b) Ação direta contra o agente público: Para o STF (RE 327904, 1ª Turma, 2006) não há
possibilidade de ingressar com ação diretamente contra o agente, porque o § 6.º do art. 37
da Constituição Federal dispõe que a responsabilidade é do Estado que tem direito
regressivo contra o causador do dano, estabelecendo uma dupla garantia.
c) Prazo Prescricional: A 1ª Seção do STJ, no julgamento do EREsp 1.200.764 (2012),
reafirmou que o prazo de reparação pelos danos causados pela Fazenda Pública é de 05 anos,
nos termos da lei 9494/97.
d) Indenização por dano moral em virtude de superlotação carcerária: Resp 962934/MS
(2ª Turma, 2011) - pleiteava-se no presente Resp a indenização por dano moral em favor de
detento, em virtude da superlotação do sistema carcerário. Tal pretensão restou indeferida
nos seguintes termos: "2. A condenação do Estado à indenização por danos morais
individuais, como remédio isolado, arrisca a instituir uma espécie de pedágio- masmorra",
ou seja, deixa a impressão de que ao Poder Público, em vez de garantir direitos inalienáveis
e imprescritíveis de que são titulares, por igual, todos os presos, bastará pagar, aos
prisioneiros que disponham de advogado para postular em seu favor, uma "bolsa-
indignidade" pela ofensa diária, continuada e indesculpável aos mais fundamentais dos
direitos, assegurados constitucionalmente. 3. A questão não trata da incidência da cláusula
da reserva do possível, nem de assegurar o mínimo existencial, mas sim da necessidade
urgente de aprimoramento das condições do sistema prisional, que deverá ser feito por meio
de melhor planejamento e estruturação física, e não
mediante pagamento pecuniário e individual aos apenados."
1.4. Responsabilidade Judicial: de acordo com o art 5.º, inc. LXXV, da Constituição
Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hipótese do condenado previsto
na sentença. O art. 133 do CPC estabelece a possibilidade de responsabilizar o juiz, por
perdas e danos. O STF já decidiu que "[...] salvo os casos expressamente previstos em lei, a
responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos de juízes", bem como que "prisão
em flagrante não se confunde com erro judiciário a ensejar reparação nos termos da 2ª parte
do inciso LXXV do art. 5º da Constituição Federal" (RE 553637, 2ª Turma, 2009) e, do
mesmo modo, "Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro judiciário
(C.F., art. 5º, LXXV ) mesmo que o réu, ao final da ação penal, venha a ser absolvido" (RE
429518 AgR, 2ª Turma, 2004).
1.5. Responsabilidade Legislativa: O Estado responde por leis inconstitucionais que
causarem prejuízos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo
Poder Judiciário, em sede de controle abstrato (REsp 571645, 2ª Turma, 2006), embora a
doutrina admita que a declaração de inconstitucionalidade possa ser incidental (JSCF). Os
prejuízos não se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos
emergentes. Di Pietro afirma que as leis de efeitos concretos também podem gerar o dever
de indenizar.
- MI 283 DF: mora na edição de lei necessária ao direito de reparação em face da União
contido art.8,§3º ADCT. No caso, foi concedido prazo para União regular e se ela não
regulasse, reconheceu-se a possibilidade de o impetrante pleitear perdas e danos.
158
1.5. Questões de Prova: não constam questões no 25º e 26º CPR.

1.6. Leitura Complementar: MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito
Administrativo, 2010.
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal:

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
Legislação básica: LC 101/06, CP (arts.359-A a 359-H).
É um conceito trazido pela LC 101/2000 (LRF) e tem como significado o zelo na

arrecadação das receitas e realização das despesas públicas, obrigando o gestor a cumprir
os limites de gasto com pessoal, e da dívida pública, agindo com transparência, e de forma
planejada. A LRF determina a implantação de mecanismos de transparência e de incentivo à
participação popular no controle das contas públicas. Para isso, ela exige, dentre outras
coisas, que os gestores públicos publiquem demonstrativos, durante o ano em curso, para que
se possa acompanhar a execução orçamentária daquele exercício. Salienta-se ainda, no que
toca a realização de despesas e assunção de obrigações por parte dos entes públicos, a lei
10.028/00, que incluiu no CP o capítulo IV, crimes contra as finanças públicas.
1.1. Questões de Prova: não constam questões no 25º e 26º CPR. 1.2.
Leitura Complementar: LC 101/06.
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Política nacional do meio ambiente.
Paulo Henrique Caldas de Oliveira
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; Édis Milaré.
Direito do Ambiente - A gestão ambiental em foco. 6ª edição. Ed. Revista dos Tribunais;
Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira. Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos
do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Política
Nacional do meio ambiente: comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen
Juris, 2005.Romeu Thomé. Manual de Direito Ambiental. 3ª Ed.. Editora Juspodivm, 2013.
Legislação básica: Legislação básica: Arts. 2º, 4º, 6º, 8º, 9º, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei
6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03; Art. 2º, Res. CONAMA 01/ 86.
I. SISNAMA. I. 1. Conceito. O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) é o

159
conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbidos da

proteção do ambiente. É uma estrutura político-administrativa oficial/governamental, mas
que permite a participação de instituições não governamentais e da sociedade, ainda que
por delimitadas vias. Não possui personalidade jurídica. Podem ser implantados Sistemas
Estaduais e Municipais. Segundo Romeu Thomé, a finalidade da criação de um Sistema
Nacional de Meio Ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos
diversos níveis da federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente,
implementar a política nacional do meio ambiente. A LPNMA inclui, portanto, como
integrantes do SISNAMA também os órgãos estaduais (seccionais) e municipais (locais), e
não apenas órgãos da União.
I. 2. Estrutura. (art.6 da Lei 6938/81). Órgão Superior: Conselho de Governo
(composição - art. 7, caput, da Lei 10.683/03). Atua também por meio de suas Câmaras.
Câmara de Políticas de Recursos Naturais (Dec. 11696/95): objetivo de formular políticas
públicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais, é composta somente por
representantes de órgãos do Governo Federal. Órgão Consultivo e Deliberativo:
CONAMA. Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Tem composição paritária. Decreto
99.274/90 regulamenta (art. 5, §1, I, prevê um representante do MPF na condição de
Conselheiro Convidado). Tem como finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de
Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Câmara Especial Recursal - É a instância
administrativa do CONAMA responsável pelo julgamento, em caráter final, das multas e
outras penalidades administrativas impostas pelo IBAMA. Suas decisões têm caráter
terminativo. OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o CONAMA não tem competência privativa para
estabelecer normas e padrões de poluição de automóveis, aeronaves e embarcações, como
diz no dispositivo, mas sim concorrente (normas e padrões gerais), a fim de respeitar o art.
24, VI, da CF (Paulo Affonso Machado, p. 170). Órgão Central: Ministério do Meio
Ambiente. OBS: Serviço Florestal Brasileiro - integra a estrutura do Ministério do Meio
Ambiente, possui autonomia financeira e administrativa e é o órgão responsável pela gestão
de florestas públicas no âmbito federal (inclusive das concessões florestais) e gestor do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Órgãos Executores: a) IBAMA -
autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministério do Meio Ambiente; principais
atribuições: exercer o poder de polícia ambiental; executar ações das polícias nacionais de
meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao
controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização,
monitoramento e controle ambiental; executar as ações supletivas de competência da União;
b) Instituto Chico Mendes (ICM-Bio) - autarquia federal de natureza especial, com
autonomia financeira e administrativa, criada pela Lei 11.516/07, com competência para
administrar as unidades de conservação previstas e criadas no âmbito federal a partir da L.
9.985/00. A criação do ICM-Bio representou a redefinição de competências antes atribuídas
ao IBAMA. Finalidades do ICM-Bio: executar ações da política nacional de unidades de
conservação da natureza; executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos
naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de
conservação de uso sustentável instituídas pela União; fomentar e executar programas de
pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;
exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação
instituídas pela União; promover e executar, em articulação com os demais órgãos e
entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de
160
ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas. Órgãos
Setoriais: entes integrantes da Administração Federal direta e indireta, cujas atividades se
direcionem ao meio ambiente. Órgãos Seccionais e Locais: órgãos ou entidades estaduais e
municipais, respectivamente, que executam programas e exercem função de fiscalização e
controle.
OBS: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio) - não integra o
SISNAMA. Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança relativa a
OGM.
II. Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). II. 1. Conceito. O PNMA é o plano
de ação governamental, integrando União, Estados e Municípios, objetivando a
preservação do meio ambiente. II. 2. Princípios e Objetivos (art.2º e 4º, da lei 6938/81).
A PNMA tem por objetivo geral a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propícia à vida, visando a assegurar, no país, condições ao desenvolvimento
socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana (art. 2º, caput). No tocante aos objetivos específicos (art. 4º), Édis Milaré aponta a
imprecisão vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente não é objeto de manejo e
sim de gestão. O que é objeto de manejo são os recursos naturais (Milaré, p. 338).
Relativamente ao objetivo do inciso VI ("preservação e restauração dos recursos
ambientais"), destaca o autor que "preservação" vale para todas as modalidades de recursos
ambientais; a "recuperação" é mais apropriada ao meio natural, ao passo que a
"restauração" condiz melhor com o meio cultural" (Milaré, p. 338). II. 3. Instrumentos
(art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistério de Paulo Bessa Antunes,
são "mecanismos legais e institucionais postos à disposição da Administração Pública para
a implementação dos objetivos da PNAMA" (Antunes, p. 131). Dessa forma, todo o eixo da
PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora alguns deles não tenham sido
regulamentados ou sejam esparsos na legislação ambiental brasileira: (i) padrões de
qualidade ambiental - é a necessidade do Poder Público de estabelecer os limites máximos
de lançamentos de matérias ou energias, de efluentes ou resíduos no meio ambiente. Os
padrões são estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa Nacional de Controle de
Qualidade do Ar, programas de qualidade das águas, do solo e de ruídos; (ii) zoneamento
ambiental - mais conhecido como "zoneamento ecológico-econômico", significa o uso e
ocupação territorial, incluindo a utilização de recursos ambientais. De acordo com o Dec.
4.297/02, é o mecanismo de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na
implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas. O ZEE estabelece medidas e
padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos
hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, com a garantia do
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º). Édis
Milaré o define como "um processo de conhecimento do meio ambiente em função do seu
ordenamento", destacando que o mesmo é apresentado na forma de representação
cartográfica de áreas com características homogêneas (Milaré, p. 362). Assim, o escopo do
ZEE é precipuamente o ordenamento físico-territorial, numa conceituação geográfica que
deve levar em conta a "vocação" própria de cada área, respeitadas suas características
físicas (Milaré, p. 366); (iii) avaliação de impactos ambientais (AIA) - é um instrumento de
gestão ambiental com inspiração no direito norte-americano, aplicável às atividades e
empreendimentos que efetiva ou potencialmente possam causar poluição ou degradação
ambiental. Não se confunde com
161
o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos estudos ambientais e inclui
o EIA como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de obras ou atividades capazes de
provocar significativo impacto, e não de todas obras ou atividades simplesmente
modificadoras do meio ambiente, até mesmo porque é impossível conceber uma atividade
antrópica que não altere de alguma forma o meio ambiente (Milaré, pp. 378-379). Registre-
se que, no caso das atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA 001/1986,
esse risco de significativa degradação ambiental é presumido, salvo prova em contrário. Em
suma, a AIA é gênero, de que são espécies todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos
ambientais apresentados como subsídio para a análise da Licença Ambiental, tais como:
relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar,
diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise
preliminar de risco (Milaré, p. 381). OBS: Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) - é um dos
instrumentos associados à PNMA, embora não conste explicitamente no texto legal com esse
nome. Encerra um desdobramento ou modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de
impactos ambientais urbanos. O EIV não dispensa o EIA nem outros procedimentos
licenciatórios nos casos em que esses são expressamente exigidos em lei; sua aplicação está
prevista no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01). (iv) licenciamento ambiental - este tópico
será estudado detalhadamente outro ponto do resumo; (v) incentivos à produção e instalação
de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia voltados para a melhoria da
qualidade ambiental - pode se dar através de incentivos fiscais e econômicos. Aplica-se esse
instrumento em mecanismos empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produção
mais limpa etc; (vi) criação de espaços territoriais especialmente protegidos - tem como
principal instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SNUC), criado pela L. 9.985/2000 (vide ponto 10.a); (vii) sistema nacional de informações
sobre o meio ambiente (SINIMA) - é responsável por organizar, sistematizar e divulgar as
informações ambientais dos órgãos e entes integrantes do SISNAMA, nos três níveis de
governo. Decorre do princípio da informação. O SINIMA possui três eixos estruturantes: o
desenvolvimento de ferramentas de acesso à informação baseadas em sistemas
computacionais livres; a sistematização de estatísticas e elaboração de indicadores
ambientais; e a integração e interoperabilidade de sistemas de informação. Alerta, contudo,
Milaré, que, como anotado no documento intitulado Geo-Brasil 2002 - Perspectivas do meio
ambiente no Brasil, o propósito da difusão das informações colhidas pelo SINIMA nunca se
tornou viável, uma vez que os órgãos responsáveis pela coleta e armazenamento de
informações e dados de natureza ambiental nunca quiseram disponibilizá-los, por temerem
a perda do controle sobre as informações e a responsabilidade por sua gestão (Milaré, p.
464); (viii) cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental -
consiste na identificação obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem à
consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental,
destinado a conhecer os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais, subsidiando
o SINIMA. É um instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos para a gestão
cooperada do patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público. Sua renovação ocorre a
cada dois anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467); (ix) penalidades disciplinares - cuida-
se do poder de polícia ambiental conferido aos entes e órgãos integrantes do SISNAMA
para a aplicação de penalidades pelo cometimento de infrações administrativas ambientais
(vide item 13.b.); (x) relatório de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previsão entre
os instrumentos do PNMA, o Poder
162
Público até hoje não produziu um RQMA. O mais próximo disso foi a publicação, pelo
IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em profundidade a situação ambiental
brasileira. Os Geo's são uma contribuição do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência Nacional de Águas (ANA) editou em 2006 o Geo-
Brasil recursos hídricos; (xi) garantia de acesso a informações relativas ao meio ambiente -
Milaré ensina que, através desse instrumento (que nada mais é do que uma garantia
constitucional - converge para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da CRFB), associado
ao SINIMA, torna-se possível o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa à
"difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações
ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da
qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico" (Milaré, pp. 471-472); (xii) cadastro técnico
federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais -
objetiva o registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades
potencialmente poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e comercialização de
produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos
da fauna e flora. O certificado de registro não desobriga as pessoas físicas ou jurídicas
inscritas no cadastro de obter as licenças, autorizações, permissões ou concessões, os
alvarás e outros documentos obrigatórios para o exercício de suas atividades (Milaré, p.
474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alterações legislativas,
atrelado à cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), o que, para
Milaré, representa um evidente desvio de sua finalidade maior, que é possibilitar a melhor
instrução dos processos decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa tem
como fato gerador o exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro
técnico federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente
considerado (Milaré, p. 475). Jurisprudência: "É condição constitucional para a cobrança
de taxa
pelo exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a
fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por não
serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela
União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação."
(STF, AgR no RE 602089); o STF assentou também que a receita da empresa pode
ser utilizada como critério para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o
valor da TCFA (STF, AgReg no AI 746.875); (xiii) instrumentos econômicos - esse
instrumento foi criado recentemente, pela Lei 11.284/06, acompanhando a previsão do
Princípio 16 da Declaração Rio-92, o qual dispõe que "as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar
com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar
distorções no comércio e nos investimentos internacionais". A lei traz um rol exemplificativo
desses instrumentos: a) servidão ambiental - consiste na possibilidade de o proprietário
renunciar, em caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente, ao direito de uso,
exploração ou supressão de recursos naturais existentes na propriedade, mediante a
anuência do órgão ambiental competente (art. 9º-A, caput). Não pode ser instituída sobre
áreas de preservação permanente e reservas legais (§ 1º). A limitação ao uso ou exploração
da vegetação da área sob servidão ambiental deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para
a reserva legal florestal (§ 2º). A servidão ambiental deve ser averbada à margem da
matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (§ 3º), permitindo-se que a área utilizada para
a servidão ambiental seja objeto de compensação de reserva legal, o que obriga a averbação
dos imóveis envolvidos (§ 4º). Com a instituição permanente ou temporária da servidão
ambiental, o proprietário não
163
poderá alterar a destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade (§ 5º); b) concessão florestal
- delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante
licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo
edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração de produtos madeireiros
e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços florestais identificam-se
com o turismo ecológico, a recreação em contato com a natureza e a educação ambiental.
Aponta Milaré que a intenção maior da concessão florestal, segundo o Ministério do Meio
Ambiente, é transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso, promover o uso
sustentável da floresta, auxiliando no combate ao desmatamento ilegal e também à grilagem
de terras em florestas importantes, como a Amazônia (Milaré, p. 476); c) seguro ambiental
- ainda encontra-se pendente de regulamentação. É instrumento de implementação do
princípio da reparação integral do dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos
recursos financeiros necessários à repristinação total do dano causado ao meio ambiente,
mesmo na hipótese de insolvência do poluidor. Outros instrumentos econômicos: imposto
de renda ecológico; ICMS ecológico; índice de sustentabilidade empresarial; "princípios do
equador" - referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por
instituições financeiras na gestão de questões socioambientais associadas a operações de
financiamento de projetos; "mecanismo de desenvolvimento limpo" (MDL) - torna eficaz o
Protocolo de Kyoto, mediante a instituição de um mercado de venda de créditos de carbono,
visando a facilitar o atingimento das metas de redução de emissão de gases de efeito estufa
definidas para os países que o ratificaram. A proposta do MDL consiste em que cada tonelada
de CO² que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por um país em
desenvolvimento poderá ser negociada no mercado mundial (Milaré, pp. 477-479).
Palavras-Chave: estrutura, político-administrativa, órgãos, plano.
ITE M 16
Ponto 16.a. Setor público não-estatal. Organizações sociais. Organizações da

sociedade civil de interesse público.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR (manutenção integral). Prova
Objetiva Comentada do 26º CPR. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009; ALEXANDRINO,
Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 18ª ed. São Paulo:
Método, 2010.
Legislação básica: Lei n.º 9.637/98, Lei n.º 9.648/98, lei 9790/99 e Decreto 3100/99.
O tópico está ligado ao tema "Reforma Administrativa". Saímos de um modelo altamente

intervencionista para entrarmos em um que mais se aproxima de uma intervenção mínima,
daí as privatizações, etc. Assim, foi nesse contexto que os
164
pensadores da Reforma Administrativa passaram a falar em terceiro setor, ao lado do

primeiro setor, que é o Estado, e do segundo setor, que é o mercado. Com o objetivo de
ampliar a descentralização na prestação de serviços públicos, criou-se o Plano Nacional de
Publicização PNP (Lei n.º 9.637/98). Publicização porque transfere por meio de parcerias
ao setor público não-estatal (Organizações Sociais) a prestação de atividades de caráter
social antes prestadas por pessoas e órgãos administrativos, que deverão ser extintos. JSCF
critica essa denominação porque nenhuma atividade está sendo publicizada, o que só
ocorreria se uma atividade prestada pela iniciativa privada fosse transferida para órgãos
governamentais. O que, na verdade, ocorre é o inverso, uma desestatização. CABM critica
essas novas figuras jurídicas e a terminologia a ela associada, por serem eufemismos para a
implementação de uma ideologia política neoliberal, "pretendendo a submersão do Estado
Social de Direito".
1.1. Organizações Sociais: As OS não constituem uma nova espécie de entidade, são
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de
particulares, para o desempenho de serviços sociais não exclusivos do Estado, que, por
preencherem determinados requisitos previstos na Lei n.º 9.637/98, recebem um tipo
especial de qualificação jurídica e vinculam-se ao Poder Público, mediante instrumento
jurídico denominado "contrato de gestão" (esse ajuste não configura propriamente um
contrato, assemelhando- se muito mais com a modalidade de convênio, na medida em que
por meio deles busca-se atingir objetivos paralelos, comuns, por meio de cooperação; não
existem interesses contrapostos). Foi em virtude dessa natureza real que a Lei n.º 9.648/98
inseriu na Lei de Licitações uma nova hipótese de dispensa de licitação, qual seja a
celebração de contrato de prestação de serviços com as organizações sociais para
atividades contempladas nos contratos de gestão (art. 24, XXIV). Os principais requisitos
estabelecidos na Lei n.º 9.637/98 são: (I) ter personalidade jurídica de direito privado; (II) a
ausência de fins lucrativos; (III) dedicar- se ao ensino, cultura, saúde, pesquisa científica,
desenvolvimento científico e proteção ao meio ambiente; (IV) proibição de distribuição de
lucros; (V) possuir Conselho de Administração integrado por representantes do poder
público e da sociedade civil. No caso das OS, compete ao Ministério competente para
fiscalizar a área da atividade que ela vai prestar atribuir a mencionada qualificação. Com
esse título, elas poderão receber recursos orçamentários e bens públicos (estes por meio de
permissão de uso) para atingirem seus objetivos. É possível, ainda, a cessão de servidores
públicos com ônus para o governo (obs.: ADI 1923). CABM entende ser uma
inconstitucionalidade aberrante, por violação dos princípios da licitação e da isonomia,
qualificar uma OS para receber bens públicos, recursos orçamentários e até servidores
públicos, sem qualquer demonstração de habilitação técnica ou econômico-financeira.
1.2. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: Por meio da Lei n.º
9.790/99, foi instituído o regime da gestão por colaboração, criando as OSCIPs. Da mesma
forma que as OS, são pessoas jurídicas de direito privado, que por atenderem a
determinados requisitos previstos na Lei, recebem um tipo especial de qualificação jurídica
conferida por meio de "termo de parceria". Essas entidades devem ter personalidade
jurídica de direito privado, não podem ter fins lucrativos e devem ter um dos seguintes
objetivos: promoção da saúde, educação, cultura, assistência social, segurança alimentar e
nutricional, assistência jurídica complementar, defesa do meio ambiente, promoção do
desenvolvimento econômico e social, incluindo o combate à pobreza, experimentação de
novos modelos socioprodutivos, promoção do voluntariado, realização de estudos,
pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas relacionados a esses objetivos,
promoção de valores universais, como ética, paz,
165
cidadania, direitos humanos, democracia. Além disso, não podem estar incluídas no rol das
pessoas jurídicas impedidas, previsto no art. 2º da Lei (cooperativas, sindicatos,
organizações sociais, etc). Compete ao Ministério da Justiça conferir a essas entidades a
qualificação de OSCIP. No entanto, cumpre anotar que as OSs são discricionariamente
qualificadas pelo Ministério correspondente à sua área de atuação, isso porque possuem
vínculo direto com o Ministério que mantém identidade (art. 2º, II, Lei 9.637/98).
Caso descumpram as regras do contrato de gestão/termo de parceria, as OSs ou OSCIPS
poderão ser desqualificadas, com a reversão de bens e recursos públicos ao erário e seus
dirigentes responsabilizados pelos danos ocasionados. Por receberem recursos públicos,
devem prestar contas e qualquer irregularidade deve ser prontamente comunicada ao TCU,
MPF e AGU, para fins de adoção das medidas administrativas e judiciais cabíveis. Não
predomina nas OSCIPs o regramento de direito público, a despeito do art. 10, V, da Lei
9790/99. A fiscalização pelos Tribunais de Contas restringe-se às verbas públicas
repassadas às entidades (art. 4º, VII, d, da Lei 9790/99). Ademais, a necessidade de
concurso público limita-se aos entes de direito público, bem como às sociedades de
economia mista e às empresas públicas.
1.3. Diferenças: MSZP: pretende-se com as OS que elas assumam determinadas
atividades desempenhadas por entidades da administração, resultando na extinção destas.
Nas OSCIP, essa intenção não resulta, implícita ou explicitamente, da lei, pois a qualificação
da entidade como tal não afeta na existência ou as atribuições de entidades ou órgãos
integrantes da administração. CABM cita mais duas diferenças: o poder público não
participa dos quadros diretivos das OSCIP, como acontece com as OS; o objeto das OSCIP
é muito mais amplo que o das OS. Além disso, as OS firmam contrato de gestão, e as
OSCIP, termo de parceria. Enfim, as OS são mais atreladas ao poder público do que as
OSCIP.
1.4. Questões de Concurso: questão 34 do 26º CPR;
34. No tocante às organizações do chamado "terceiro setor", é correto
afirmar que:
a) ( ) As organizações da sociedade civil de interesse público são constituídas por
lei de iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministério com o qual mantêm
identidade de atribuições, mas preservando autonomia quanto à gestão administrativa e
financeira.
b) ( ) Tendo recebido a qualificação de interesse público, as organizações da
sociedade civil, passam a submeter-se a regramentos de direito público
submetendo-se a prestação de contas de recursos repassados pelo poder
público e formando seu quadro de pessoal apenas mediante concurso de
provas ou de provas e titulas
c) ( ) As organizações sociais possuem personalidade jurídica de direito
privado, habilitando- se ao recebimento de recursos públicos a partir da
homologação de seus atos constitutivos pelo Ministério Público e da
celebração de termo de parceria com órgãos da Administração Pública.
d) ( ) Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos,
práticas e visões devocionais e confessionais não podem qualificar-se como organização
da sociedade civil de interesse público, ainda que desempenhem atividades de assistência
social.
GABARIT O: D.
166
1.5. Leitura Complementar: as obras consultadas e a legislação de regência.
Ponto 16.b. Proteção da probidade administrativa. Instrumentos de atuação. As

sanções na Lei 8.429/1992. Prescrição.
Paula Prevedello Ceretta.
Principais obras consultadas: Manutenção integral do Resumo do Grupo do 26º CPR.
Legislação básica: lei 8429/92.
1.1. Proteção da probidade administrativa. Etimologicamente probidade vem de probus

("o que brota bem") e historicamente a expressão foi utilizada de forma figurativa para
caracterizar o indivíduo honrado, íntegro, reto, honesto e virtuoso. Em contrapartida,
improbidade relaciona-se com desonestidade, má fama, incorreção, imoralidade. Não há
definição legal de probidade/improbidade, posicionando-se a doutrina majoritária no
sentido de que se trata de especificação do princípio da moralidade administrativa do art.
37 da CF (cf. ampla lista na nota 91 de GARCIA; ALVES, 2006, p. 47). GARCIA e ALVES
indicam que a definição da probidade não passa unicamente pelo princípio da moralidade,
mas pressupõe o cotejo da conduta do sujeito com o princípio da juridicidade, termo
genérico que abarca todos os princípios administrativos explícitos (art. 37 CF) e implícitos
(proporcionalidade, razoabilidade...), bem como as regras definidas em norma
infraconstitucional. A CF preocupa-se com a proteção da probidade nos seguintes
dispositivos: a) art. 14, § 9º, que permite o estabelecimento, por lei complementar, de
causas de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa; b) art. 15, V, que
traz a condenação por improbidade como causa de suspensão dos direitos políticos; c) art.
85, V, que prevê ser crime de responsabilidade do Presidente aquele que atente contra a
probidade. O dispositivo constitucional mais importante sobre o tema é o art. 37, § 4º, que
prevê: a) um rol mínimo de sanções imputáveis aos sujeitos ativos dos atos de improbidade
(suspensão
dos direitos políticos, perda da função pública; ressarcimen 4t5o ao erário); b) a medida
cautelar de indisponibilidade de bens (art. 7º da 8.429/92) e c) a independência da
esfera criminal e político-administrativa.46
1.2. Instrumentos de atuação: É possível dividir o controle da probidade na
administração em preventivo e repressivo. O preventivo pode se dar por meio de normas
deontológicas (códigos de ética); regras de incompatibilidade (art. 9º da 8.666/93; art. 18 da
9.784/99 e Súmula vinculante 13 STF); monitoramento da evolução patrimonial (art. 13 da
8.429/92). A figura do ombudsman, não incorporada na CF, mas cujas atribuições guardam
grande sintonia com aquelas atribuídas ao Procurador Federal dos direitos do cidadão (art.
11 ao 16 e 39 ao 42 da LC 75/93) é muito relevante para a implementação do controle
preventivo. O controle repressivo pode se dar na esfera
4
5 Há três medidas cautelares previstas na 8.429/92, uma de natureza pessoal e duas patrimoniais, quais sejam: a) afastamento do
agente público, que poderá ser determinada administrativa ou judicialmente; poderá durar o tempo necessário para a instrução
processual e que não gera prejuízo para a remuneração (art. 20); b) indisponibilidade de bens (art. 7º) e c) sequestro (art. 16). De
acordo com o art. 17, a ação principal deverá ser proposta dentro de 30 dias da efetivação da medida cautelar, havendo controvérsia
no STJ se o termo inicial se conta do primeiro ato de constrição (REsp 1.115.370-SP, 1ª Turma, 2010) ou do último (REsp. 69.870, 4ª
Turma, 1995).
46 A expressão "sem prejuízo da ação penal cabível" foi um dos principais argumentos dos defensores da aplicabilidade da 8.429/92 aos
agentes políticos no julgamento da Rcl. 2138, STF.

167
administrativa, legislativa e judicial, todas autônomas e independentes. O controle

administrativo decorre do poder-dever de autotutela (346 STF e 473 STF) e do poder
hierárquico, podendo ser deflagrado de ofício, por requisição do MP (art. 22 da 8.429/92)
ou por representação de qualquer pessoa (art. 14 da 8.429/92). Deve-se observar o
procedimento administrativo disciplinar do estatuto do acusado, havendo a
necessidade de que a comissão processante dê conhecimento ao MP e ao TC, que terã47o a
faculdade de designar representante para acompanhar o feito (art. 15 da 8.429/92). O
controle legislativo ocorre por meio dos Tribunais de Contas (de cuja aprovação ou rejeição
das contas independe a aplicação das sanções da 8.429/92 - art. 21, II) e das Comissões
Parlamentares de Inquérito (cujas conclusões podem ser encaminhadas ao MP para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores - art. 58, § 3º CF). O controle
judicial dos atos de improbidade é feito por meio do procedimento previsto na Lei
8.429/92, devendo o legitimado ativo buscar não pecar nem pela insuficiência (como na
utilização leviana do argumento da reserva do possível - STJ,
REsp 699.287, 2ª Turma, 2009), nem pelo excesso.48
1.3. Sanções: Possuem caráter extrapenal, podendo ser aplicadas isoladas ou
cumulativamente, levando-se em consideração na individualização da pena a gravidade do
fato, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente (art. 12, § único). O
STJ não vem aplicando a insignificância (REsp 892.818, 2ª Turma, 2008). Segundo o art. 8º
da LIA, a pena patrimonial aplicada ao réu pode ser transmitida aos seus sucessores até os
limites da herança. No que atine à extensão punitiva da condenação, o juiz não precisa se
ater às sanções postuladas pelo autor em seu pedido inicial, podendo aplicar alguma outra
sanção não nele mencionada. Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2010, pág. 188), a
pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido, reconheça a prática do
ato de improbidade e a consequente submissão à LIA. As sanções são mero corolário da
procedência do pedido e, por esse motivo, sua dosimetria compete ao julgador,
considerando os elementos que cercam cada caso. A indicação errônea ou inadequada do
dispositivo concernente à conduta do réu não impede que o juiz profira sentença fundada em
dispositivo diverso, pois o réu se defende dos fatos que lhe são imputados,
independentemente da norma na qual se fundou o autor da ação, sem que haja violação ao
princípio da congruência entre pedido e decisão. O STJ tem manifestado adesão a esse
mesmo entendimento. Por fim, o STJ tem permitido que a medida cautelar de
indisponibilidade alcance bens em quantidade suficiente para garantir não só a pena de
ressarcimento ao erário, mas também a pena de multa.
ENRIQUECIMENTO PREJUÍZO AO ERÁRIO VIOLAÇÃO DE

ILÍCITO (art. 9º c/c 12, I). (art. 10 c/c 12, II). PRINCÍPIOS (art. 11 c/c
Elemento subjetivo: dolo. Elemento subj.: dolo ou 12, III). Elemento
culpa.
subjetivo: dolo.
- perda dos bens ou valores; - perda dos bens ou valores; - ressarcimento integral
47
No MS 15.054, julgado em 25/05/11, o STJ reafirmou que a apuração de atos de improbidade administrativa, capaz de gerar pena
de demissão (art. 132, IV, da 8.112/90), poderia ser efetuada pela via administrativa, não exigindo a via judicial.
48 Como na inobservância de direitos fundamentais do acusado ou na negação da margem de atuação epistêmica do administrador, em
função de sua maior capacidade institucional e expertise. Note que o STJ, em repercussão geral, entendeu não violar o devido
processo legal a ausência da notificação prévia do art. 17, § 7º da 8.429/90 quando não se trata de ação de improbidade
administrativa típica (ex: ação de ressarcimento de danos cumulada com pedido de anulação do ato) (REsp 1.163.643-SP, 1ª Seção,
2010). Majoritariamente entende-se que a notificação prévia é dispensada quando houver prévio inquérito civil ou outra espécie de
procedimento administrativo, por analogia com a súmula 330 do STJ. O STJ entende que a ausência da notificação é causa de
nulidade relativa (REsp. 1.134.461, 2ª Turma, 2010). Viola direito fundamental a aplicação retroativa da lei de improbidade (REsp.
1.153.656-DF,1ª Turma, 2011).

168
- ressarcimento integral - ressarcimento integral; (deve ser integral art. 5º);
(deve ser integral art. 5º); (deve ser integral art. 5º) - perda da função;
- perda da função; - perda da função;
- suspensão dos direitos
- suspensão dos direitos - suspensão dos direitos políticos (3 a 5);
políticos (8 a 10); - multa (até 100

políticos (5 a 8);
vezes a
- multa (até 3 vezes o valor - multa (até 2 vezes o valor remuneração);
do acréscimo); - proibição de
do acréscimo);
contratar
- proibição de contratar - proibição de contratar com o Poder Público; (3

com o Poder Público; (10 com o Poder Público; (5 anos)
anos) - bição de receber

anos)
proi
- proibição de receber - proibição de receber benefícios fiscais. (3 anos)

benefícios fiscais. (10 anos) benefícios fiscais. (5 anos)
1.4. Prescrição: O termo inicial é o conhecimento da infração e, tendo prescrevido o prazo

para ação de improbidade, ainda se pode cobrar o ressarcimento do agente ímprobo, pois
ele é imprescritível. O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a
propositura da ação de improbidade: a) 5 anos, contados do término do exercício do
mandato, cargo ou função de confiança; b) dentro do prazo previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente exercer,
cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo,
há de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o
vínculo entre agente e Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em
comissão, por esse ser temporário (REsp 1.060.529, 2ª Turma, 2009). Também decidu o STJ
que, se o agente público for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo prescricional
será o término do último mandato. (REsp 1.107.833, 2ª Turma, 2009) Por fim, o STJ, de
forma pacífica, entende que em função do art. 37, § 5º da CF, são imprescritíveis as sanções
de ressarcimento ao erário (REsp 1.089.492, 1ª Turma, 2010).
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparação: responsabilidade civil.

Lívia Cynara Prates Thomé
Principais obras consultadas: Resumão do 26° CPR; MACHADO, Paulo Affonso
Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011; FIORILLO, Celso
Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012;
SARLET, Ingo Wolfgang. Direito Constitucional Ambiental: Constituição, Direitos
Fundamentais e Proteção do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2012; LEITE, José Rubens
Morato. Dano Ambiental: Do Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª
ed. São Paulo: RT, 2012.
Legislação básica: art. 225 da CF.
1. Noções Gerais. Preceitua o art. 225, caput, da CF/88 ser o meio ambiente "bem de

169
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". A
Lei Maior evidencia, com isso, a responsabilidade solidária de todos aqueles que, de
alguma forma, contribuíram para a ocorrência do dano ambiental (Fiorillo, pág. 122). Na
busca de adequada definição do que vem a ser "meio ambiente", José Rubens Morato Leite se
socorre da conceituação dada por Jollivet e Pave, para quem se cuida do "conjunto dos
meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o homem se instalou e que explora e
administra, bem como o conjunto dos meios não submetidos à ação antrópica, e que são
considerados necessários à sua sobrevivência."
(Morato Leite, pág. 73)
2. Dano Ambiental. Dentro da teoria da responsabilidade civil, não há falar em dever
de indenizar sem a ocorrência de dano. Acerca do tema, Fiorillo ressalta a inexistência de
relação indissociável entre a responsabilidade civil e o ato ilícito, ou seja, haverá dano ainda
que este não derive de ato ilícito. Desta feita, complementa o jusambientalista,
"ocorrendo lesão a um bem ambiental, resultante de atividade praticada por pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que direta ou indiretamente seja responsável pelo dano, não só
há a caracterização deste como a identificação do poluidor, aquele que terá o dever de
indenizar." (Fiorillo, pág. 108). José Rubens Morato Leite (pág. 194) frisa ainda que, ante o
dever genérico a todos imposto pela CF, em seu art. 225, de proteção e conservação do meio
ambiente, o dano ambiental pode perfeitamente decorrer de omissão do agente - que, caso
houvesse agido, poderia impedir a ocorrência do dano, ou, ao menos, minorá-lo - hipótese
em que restaria caracterizada sua responsabilidade pelo dano ocorrido.
3. Responsabilidade Objetiva pelo Dano Ambiental. A partir da Revolução Industrial,
o mundo jurídico passou a perceber que a necessidade da demonstração do trinômio dano,
culpa e nexo de causalidade (elementos da teoria subjetiva da culpa) para a caracterização
da responsabilidade civil, por vezes, criava embaraços para atender aos anseios da
população. Surgiu, assim, a teoria objetiva da culpa. Fiorillo (pág. 102), citando Caio Mário
da Silva Pereira, explica que a doutrina objetiva, ao invés de exigir que a responsabilidade
civil seja a resultante dos três elementos tradicionais suprarreferidos, assenta na equação
binária cujos polos são o dano e a autoria do evento danoso. O direito ambiental,
considerando a extrema importância dos bens jurídicos por ele tutelados, adotou a teoria da
responsabilidade civil objetiva desde antes da CF/88, na lei 6.938/81, a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgação da Lei Maior, referida norma
infraconstitucional restou por ela recepcionada (Fiorillo, pág. 103).
4. Excludentes de Responsabilidade: Caso Fortuito e Força Maior. Depois de muita
discussão doutrinária e jurisprudencial, o STJ vem se inclinando a acolher a teoria do risco
integral nos danos ambientais, afastando a possibilidade do reconhecimento das excludentes
de responsabilidade do caso fortuito e força maior, consoante se verifica do voto do Min.
Sidnei Beneti (Recurso Especial 1.114.398/PR, Rel. Min.Sidnei Beneti, 2ª Seção, DJe de
16/02/2012), ao tratar do noticiado caso dos danos infligidos aos pescadores artesanais das
Baías de Antonina e Paranaguá/PR, em virtude de poluição ambiental decorrente de dois
acidentes de responsabilidade da empresa PETRÓLEO BRASILEIRO S/A - PETROBRAS
(Min. Beneti - "a alegação de culpa exclusiva de terceiro pelo acidente em causa, como
excludente de responsabilidade, deve ser afastada, ante a incidência da teoria do risco
integral e da responsabilidade objetiva ínsita ao dano ambiental").
5. Ressarcimento do Dano Ambiental. O ressarcimento do dano ambiental pode ser
170
feito de duas formas: por meio da reparação natural ou específica (em que há o
ressarcimento "in natura") ou através de indenização em dinheiro (Fiorillo, pág. 103). Isso
não significa, entretanto, que a reparação possa se dar de um ou de outro modo,
indistintamente. Deve-se, preferencialmente, buscar o retorno ao status quo ante, por meio
da reparação específica e, somente ante a absoluta impossibilidade desta, é que deve ser
admitida a reparação pecuniária.
José Rubens Morato Leite (pág. 221) alerta que a reparação especifica do dano
ambiental, quando viável, deve se dar de forma integral, ou, quando não puder ocorrer
totalmente, que se dê no máximo possível.
É de se observar ainda que "a cumulação de pedidos de ressarcimento pelos danos
materiais e morais, ou até mesmo uma ação em que sejam pleiteados somente danos morais
causados aos usuários do bem ambiental, por violação a este bem, que é de natureza difusa,
não tem o condão de afastar a reparação específica, porquanto, como bem difuso, ele
pertence a toda a coletividade, e a reparação específica faz-se
inafastável, quando possível." (Fiorillo, pág. 104)
Ingo Sarlet (pág. 239), ao tratar do dano ambiental ocorrido em área de proteção
ambiental no interior de propriedade privada, respaldado pela atual jurisprudência do STJ,
salienta que a reparação, nestes casos, é obrigação de natureza propter rem, ou seja,
independe da culpa do atual proprietário pela degradação ambiental ocorrida em sua
propriedade, sendo dele, portanto, o ônus de arcar com a reparação dos danos ocasionados
por proprietários anteriores.
5. Jurisprudência.
- STJ: no voto da Min. Eliana Calmon restou consignado, por força da
"fundamentalidade material" do direito ao ambiente, que a lesão ao patrimônio ambiental
"está protegida pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida,
fundamental e essencial à afirmação dos povos (...) antecedendo todos os demais direitos,
pois sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer (...)". (REsp 1120117/AC, Rel.
Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe
19/11/2009).
- STJ: Trecho do voto do Min. Mauro Campbell Marques: "Esta Corte Superior possui
entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos
ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também
do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários antigos".
(REsp 1251697/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).
- STJ: Trecho do Voto do Min. Luis Felipe Salomão: "(...) a responsabilidade por dano
ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, tendo por pressuposto a
existência de atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, sendo o
nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato
que é fonte da obrigação de indenizar, de modo que, aquele que explora a atividade
econômica coloca-se na posição de garantidor da preservação ambiental, e os danos que
digam respeito à atividade estarão sempre vinculados a ela, por isso descabe a invocação,
pelo responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil e, portanto,
irrelevante a discussão acerca da ausência de responsabilidade por culpa exclusiva de
terceiro ou pela ocorrência de força maior". (EDcl no REsp 1346430/PR, Rel. Ministro
LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em
05/02/2013, DJe 14/02/2013)
171
- STJ: "1. O Código Florestal, em seu art. 18, determina que, nas terras de propriedade
privada onde seja necessário o florestamento ou o reflorestamento de preservação
permanente, o Poder Público Federal poderá fazê-lo sem desapropriá-las, se não o fizer o
proprietário. 2. Com isso, não está o art. 18 da Lei n. 4.771/65 retirando do particular a
obrigação de recuperar a área desmatada, mas apenas autorizando ao Poder Público que se
adiante no processo de recuperação, com a transferência dos custos ao proprietário, que
nunca deixou de ser o obrigado principal. 3. Tal obrigação, aliás, independe do fato de ter
sido o proprietário o autor da degradação ambiental, mas decorre de obrigação propter rem,
que adere ao título de domínio ou posse". (REsp 1237071/PR, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
03/05/2011, DJe 11/05/2011)
LEITURA COMPLEMENTAR: LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: Do
Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª ed. São Paulo: RT, 2012.
ITE M 17
Ponto 17.a. Fatos da Administração Pública: atos da Administração Pública e fatos

administrativos. Elementos do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Resumo Oral 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9 ed. Saraiva, 2004. CARVALHO FILHO,
José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 2009. MELLO. Celso Antônio
Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: sem legislação.
Atos da Administração Pública constitui conceito amplo, abrangendo atos que não são atos
administrativos, tais como atos privados, atos materiais e atos políticos ou de governo.
Fato administrativo, por seu turno, é toda "[...] atividade material no exercício da função
jurídica, que visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Exemplos de fatos
administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a
noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na Administração, um movimento
na ação administrativa. Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que a
de fato jurídico, uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja,
aqueles que não repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido
no seio da Administração"(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2009, p. 91). Numa
acepção tradicional, em suma, "fatos administrativos são descritos como a materialização da
função administrativa [...]", resultante de um ato administrativo (ALEXANDRINO, Marcelo,
2010, p. 413).
Ato administrativo é a "[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes - como,
por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional"
172
(MELLO, 2011, p. 385). Os elementos do ato administrativo são: i) competência (círculo

definido em lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade); ii)
forma (exteriorização do ato); iii) objeto (o conteúdo do ato); iv) motivo (pressuposto de
fato e/ou de direito que autoriza ou exige a prática do ato); e v) finalidade (objetivo
almejado pela prática do ato, i. é., o interesse público).
1.1. Questões de Concurso: não constam no 25º e 26º CPR. 1.2.
Leitura Complementar: as obras acima referidas.
Ponto 17.b. Poder de polícia administrativa. Poder de polícia e direitos fundamentais.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR;
FILHO. José Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, 2007.
Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: art.145, II da CF; art.78 CTN.
Segundo JSCF a expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um amplo e um

restrito. Em sentido amplo, significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação
aos direitos individuais (ex. elaboração de leis pelo Legislativo). Em sentido estrito, por seu
turno, se configura como atividade administrativa, consistente no poder de restringir e
condicionar a liberdade e a propriedade. Para Hely: "poder de polícia é o mecanismo de
frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito
individual". Em termos mais simples, pode ser entendido como toda limitação individual à
liberdade e à propriedade em prol do interesse público. DIRLEY CUNHA JR. esclarece que
o poder de polícia não incide para restringir o direito em si, mas sim para condicionar o seu
exercício, quando o comportamento administrativo expõe a risco o interesse coletivo. A
expressão "poder de polícia" não é mais utilizada na maioria dos Estados europeus, à
exceção da França, sendo substituída pelo termo "limitações administrativas à liberdade e à
propriedade". É que referida expressão traz consigo uma ideia de "Estado de Polícia", que
precedeu ao Estado de Direito. No Brasil a doutrina ainda é fiel ao vocábulo. É assente o
entendimento de que o fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do
interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os
administrados.
As características de tal poder são: 1) discricionariedade (rebatida por alguns, como
CABM, para quem, em determinadas hipóteses, tal poder será vinculado - concessão de
licença quando preenchidos os requisitos); 2) autoexecutoriedade (exceção para a cobrança
de multas) e 3) coercibilidade. JSCF menciona como requisitos de legitimidade da polícia
administrativa os requisitos gerais de validade de todos os atos: exercício regular da
competência, forma imposta pela lei, finalidade, motivo e objeto. Tem-se ainda como
requisito de legitimidade o princípio da proporcionalidade, pois conforme CABM, é preciso
que a administração tenha cautela na sua atuação, "nunca se servindo de meios mais
energéticos que os necessários à obtenção do resultado pretendido pela lei". Não havendo
proporcionalidade entre a medida adotada e o fim a
173
que se destina a autoridade administrativa incorrerá em abuso de autoridade, o que poderá

acarretar a invalidação do ato, inclusive através de mandado de segurança.
O poder de polícia pode ser dividido em duas áreas de atuação: na área administrativa e
na área judiciária. Como nos traz Di Pietro, normalmente se menciona que a principal
diferença entre as duas está no caráter preventivo da polícia administrativa e no caráter
repressivo da polícia judiciária. Entretanto, como diz a própria doutrinadora, essa diferença
hoje não mais é aceita como absoluta, uma vez que a polícia administrativa pode agir
preventivamente, como pode agir repressivamente (exemplo: apreensão de arma usada
indevidamente ou a cassação da licença do motorista infrator). Do mesmo modo, pode-se
afirmar que a polícia judiciária atua preventivamente. Como exemplo poder-se-ia mencionar
que "embora seja repressiva em relação ao indivíduo infrator da lei penal, é também
preventiva em relação ao interesse geral" (Di Pietro). Outra diferenciação que se costuma
fazer está na ocorrência ou não de ilícito penal. Se a atuação se der na esfera do ilícito
puramente administrativo (prevenção ou repressão), a polícia é administrativa. Caso se trate
de ilícito penal, é a polícia judiciária que agirá. Também se menciona que a diferença seria o
fato de a polícia judiciária ser privativa de corporações especializadas (pol. civil e militar),
enquanto a polícia administrativa se reparte entre os vários órgãos da Administração.
CABM rebate essas diferenciações e menciona que a verdadeira diferença estaria em que
a atividade da polícia administrativa visa a paralisação de atividades anti-sociais; já a
judiciária objetiva a responsabilização dos violadores da ordem jurídica.
1.1. Poder de Polícia e Direitos Fundamentais: a razão do poder de polícia é o
interesse social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce sobre os
cidadãos. Daí surge o antagonismo entre as liberdades individuais e o interesse coletivo. É
importante ressaltar, contudo, que a doutrina moderna tem sustentado a
constitucionalização do conceito de interesse público, rechaçando a idéia de sua
supremacia absoluta como princípio jurídico ou postulado normativo. GUSTAVO
BINENBOJM, na obra "Uma Teoria do Direito Administrativo" defende que "a definição
do que é o interesse público, e de sua propalada supremacia sobre os interesses
particulares, deixa de estar ao inteiro arbítrio do administrador, passando a depender de
juízos de ponderação proporcional entre os direitos fundamentais e outros valores e
interesses metaindividuais constitucionalmente consagrados." Dessa forma, o exercício do
poder de polícia encontra limites na garantia dos direitos fundamentais, não sendo o
administrador livre para definir o que seja interesse público, bem como para enunciar de
forma absoluta a sua supremacia sobre os interesses particulares. No exercício de referido
poder, deve o Administrador utilizar um juízo de ponderação proporcional entre os
direitos fundamentais e outros interesses ou valores transindividuais consagrados pela CF.
Normalmente, para se constatar a legitimidade do poder de polícia, utilizam-se os três pontos:
necessidade; adequação e proporcionalidade em sentido estrito. A Administração deve
proceder com cautela no exercício do poder de polícia, cuidando para não aplicar meios mais
enérgicos do que o suficiente para se alcançar o fim almejado. Qualquer interferência
administrativa em matéria de direitos fundamentais deve buscar sempre uma solução
otimizadora que prestigie todos os direitos e princípios constitucionais envolvidos. Assim, o
reconhecimento de direitos fundamentais pela CF configura o próprio limite do poder de
polícia, uma vez que esses não podem ser suprimidos. A atuação da polícia administrativa só
será considerada legítima e proporcional se for realizada nos estritos termos legais,
respeitando os direitos fundamentais e as liberdades públicas asseguradas na Constituição e
nas leis. Nesse sentido, GASPARINI (Diógenes, 2004, p. 128) afirma que "é na conciliação
da
174
necessidade de limitar ou restringir o desfrute da liberdade individual e da propriedade

particular com os direitos fundamentais, reconhecidos a favor dos administrados, que se
encontram os limites dessa atribuição. Assim, mesmo que a pretexto do exercício do poder
de polícia, não se pode aniquilar os mencionados direitos. Qualquer abuso é passível de
controle judicial".
1.2. Questões de Concurso: não constam questões no 25º e 26º CPR.
1.3. Leitura Complementar: Binenbojm. Gustavo. Uma teoria do Direito
Administrativo, 2ª edição, 2008.
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurídica. Princípios. Características

Principais obras consultadas: Amado, Frederico, Direito Ambiental Esquematizado,
3ª Edição (junho/2012), Editora Método; Fiorillo, Celso Antônio Pacheco, Curso de Direito
Brasileiro, 10ª Edição (2009), Editora Saraiva.
Legislação: Constituição Federal; Lei Complementar 140/2011; Lei 6.938/1981;
Decreto 4.297/2002; Lei 6.803/1980
Natureza Jurídica. O zoneamento é uma medida não jurisdicional, oriunda do poder de

polícia, com dois fundamentos: a repartição do solo e a designação do seu uso. É uma
modalidade de limitação administrativa, incidindo sobre o território, a fim de reparti-lo em
zonas consoante o melhor interesse na preservação ambiental e no uso sustentável dos
recursos naturais. Existem outras espécies de zoneamento, a exemplo do agrícola (art. 43,
Lei 4.504/64), assim como o da Zona Costeira, na forma do art. 3º, Lei 7.661/88. A
doutrina consagra que a natureza jurídica do zoneamento é de limitação administrativa da
propriedade, com esteio no princípio constitucional de que a
propriedade deve cumprir sua função social (arts. 5, XXIII, 182, § 2º e 170, CRF/88).
Princípios. O princípio do desenvolvimento sustentável ampara-se no artigo 225 da
Constituição Federal, o qual prevê o dever da coletividade Poder Público de preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O zoneamento ambiental é um tema que
se encontra relacionado ao aludido princípio, porquanto objetiva disciplinar a forma como
será compatibilizado o desenvolvimento industrial, as zonas de conservação da vida
silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vista sempre, com já frisado, a
manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras
gerações. O ZEE deverá observar os princípios da função socioambiental da
propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da
participação informada, do acesso equitativo e da integração, conforme previsão expressa
no Decreto 4.297/2002.
Características. É o instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente
seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelecendo
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos
recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população. (art. 2º,
Decreto 4.297/2002).
175
O zoneamento ambiental, que pode ser chamado de zoneamento ecológico-econômico

(ZEE), é um dos instrumentos para a efetivação da Política Nacional do Meio Ambiente (art.
9º, II, Lei 6.938/81). Nos termos do art. 13, §2º, do novo Código Florestal, os Estados que
não possuem seus Zoneamentos Ecológico-Econômicos, segundo a metodologia
estabelecida em norma federal, terão o prazo de cinco anos, a partir da data da sua publicação
(28.05.2012), para a sua elaboração e aprovação. Questão complexa é saber se o zoneamento
ambiental deverá ser aprovado por lei ou por um simples decreto. O Decreto 4.297/2002
exige expressamente processo legislativo para a alteração do zoneamento (art. 19, § 1º),
assim implicitamente pressupõe a sua aprovação por lei, à luz do princípio da Simetria. Nas
demais esferas, dependerá do conteúdo das respectivas legislações distritais, estaduais e
municipais.
O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes
públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos
serviços ambientais dos ecossistemas. (art. 3º, Decreto 4.297/2002). Competirá à União,
segundo o disposto no art. 7º, IX, LC 140/2011, elaborar o zoneamento ambiental de
âmbito nacional e regional. Os Estados terão a incumbência de elaborar o zoneamento
ambiental de âmbito estadual, em conformidade com os de âmbito nacional e regional. Não
existe previsão expressa, na referida lei, para que os municípios promovam zoneamentos
ambientais locais, sendo apenas elencada a competência para elaborar o Plano Diretor,
observando os zoneamentos ambientais (art, 9º, IX), o que não impede o ente político local
de elaborá-los, desde que sejam compatíveis com o zoneamento nacional, regional e
estadual. O ZEE dividirá o território em zonas, tendo em vista as necessidades de proteção,
conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável. Deve se
orientar pelos princípios da utilidade e da simplicidade, de modo a facilitar a
implementação de seus limites e restrições pelo Poder Público, bem com sua compreensão
pelos cidadãos.
A alteração do ZEE, bem como as mudanças nos limites das zonas e indicação de novas
diretrizes gerais e específicas, somente poderá ser realizada depois de decorrido o prazo
mínimo de dez anos de sua conclusão, ou de sua última modificação. Esse prazo não será
exigido na hipótese de ampliação do rigor da proteção ambiental da zona a ser alterada, ou
de atualizações decorrentes de aprimoramento técnico-científico (art. 19, Decreto 4.297/02).
Mesmo assim, essa alteração dependerá de consulta pública e aprovação pela comissão
estadual do ZEE e pela Comissão Coordenadora do ZEE, mediante processo legislativo de
iniciativa do Poder Executivo. Entretanto, a restrição de iniciativa legislativa ao Poder
Executivo, por simples decreto, parece ser inconstitucional, pois tal reserva não está
prevista no artigo 61 Constituição Federal. Por fim, cabe ressaltar que a alteração do ZEE
não poderá reduzir o percentual da reserva legal definido em legislação específica, nem as
áreas protegidas, com unidades de conservação ou não.
Zoneamento Ambiental Industrial. No que concerne ao zoneamento industrial nas
áreas críticas de poluição, a matéria é disciplinada pela lei 6.803/1980. O zoneamento
deverá ser aprovado por lei, observado a seguinte divisão: zonas de uso estritamente
industrial, zonas de uso predominantemente industrial, zonas de uso diversificado e zonas de
reserva ambiental.
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se, preferencialmente, à localização de
estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações,
emanações e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das
populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de
176
controle e tratamento de efluentes, nos termos da legislação vigente. Quando se tratar de

delimitação e autorização de implantação de zonas de uso estritamente industrial que se
destinem à localização de polos petroquímicos, cloroquímicos, bem como de instalações
nucleares e outras definidas em lei, a competência será exclusiva da União, ouvidos os
Estados e Municípios. As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se,
preferencialmente, à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos
adequados de controle e tratamento de efluentes, não causem incômodos sensíveis às
demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populações. As zonas de
uso diversificado destinam-se à localização de estabelecimentos industriais, cujo processo
produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural que se situem, e com
elas se compatibilizem, independentemente do uso de métodos especiais de controle da
poluição, não ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes à saúde, ao bem-estar e à
segurança das populações vizinhas. Ainda estão previstas as zonas de reserva ambiental, nas
quais, por suas características culturais, ecológicas, paisagísticas, ou pela necessidade de
preservação de mananciais e proteção de áreas especiais, ficará proibida a localização de
estabelecimentos industriais. Nos termos do artigo 1º, § 3º, da lei, as indústrias que não
estejam confinadas nas zonas industriais definidas por ela, serão submetidas à instalação de
equipamentos especiais de controle e, nos casos mais graves, à relocalização, haja vista a
inexistência do direito adquirido de poluir. O direito de indenização no caso da
relocalização dependerá da análise casuística da situação, a fim de se mensurar se os
prejuízos experimentados pela empresa decorrem ou não diretamente de uma postura
comissiva ou omissiva da Administração Pública.
ITE M 18
Ponto 18.a. Agentes públicos. Natureza jurídica da relação de emprego público.

Agentes políticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estágio probatório. Cargo
em comissão. Agente de fato. Aposentadoria do servidor público.
Natália Dornelas
Obras consultadas: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2008; JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso de
Direito Administrativo. Bahia. Juspodivm. 2011; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo. Saraiva. 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo. Malheiros. 26 ed. 2001.
Legislação básica: CF arts. 37, I a XVII, 39, 40, 41, 93, 95, 128, I; LC 75, LC 35; Lei
8.112/90; Lei 8.429/90, Lei 9.962/00.
1. AGENTES PÚBLICOS. A expressão agente público é ampla e abrange todos aqueles

que - exprimindo de algum modo a vontade do Estado - exercem funções públicas,
independentemente do vínculo jurídico, com ou sem remuneração, temporária ou
permanentemente. O art. 2º da lei 8.429/1992, afirma que se reputa agente público, para os
efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
177
mencionadas no artigo anterior. A doutrina classifica os agentes públicos em agentes

políticos, agentes particulares colaboradores e servidores públicos.
a. Agentes políticos. Exprimem a vontade superior do Estado, integrando a estrutura de
Poder. São titulares de cargos que integram o arcabouço constitucional do Estado com
estatutos previstos na própria Constituição. Abrange os membros do poder Executivo e
Legislativo, auxiliares imediatos do Executivo (Ministros e Secretários). Liame político.
Magistrados e membros do MP: a maioria da doutrina (Bandeira de Mello, Carvalho Filho,
Gasparini) entende que não seriam agentes políticos, MAS, há precedentes do STF (RE
228977, de 5.3.02; RE 579799, de 2.12.08), dizendo o contrário: que seriam agentes
políticos.
b. Particular em colaboração. Agente colaborador é uma categoria de agente público.
São particulares que executam funções especiais, públicas, tais como os jurados,
convocados para serviço eleitoral, etc. José dos Santos Carvalho Filho cita ainda como
exemplo os titulares de cartório não oficializados e os concessionários e permissionários de
serviço público. Celso Antônio Bandeira de Melo considera ainda os contratados para
locação civil de serviços. José dos Santos discorda daquele mestre por considerar que o
vínculo é meramente contratual. Diferencia ainda o caso em que a contratação visa fins de
emprego (quando serão, então, agentes públicos) e a contratação de objeto determinado.
c. Servidores Públicos. Os servidores públicos trabalham para entes da Administração
Pública (Direta ou Indireta), com personalidade jurídica de direito público. Liame
profissional (não político). A CRFB/88 exigiu um regime único: ou estatutário (cargo
público) ou celetista (emprego público). A EC 19/98 aboliu a unicidade do regime para o
mesmo ente. No entanto, a cautelar na ADI 2135, em 2.8.2007, suspendeu, com efeito ex
nunc, a eficácia do caput do art. 39, da CR, restabelecendo o RJU. São os antigos
"funcionários públicos". A decisão em cautelar permanece até hoje. A expressão
funcionário público tinha sentido mais restrito do que servidor público, porque eram apenas
os servidores estatutários que integravam a Administração direta, ao passo que servidor
público abrange Administração Direta, Autarquias e Fundações públicas sob qualquer
regime. Expressão em desuso (usada por diplomas anteriores a 88), útil, no entanto, para o
direito penal (art. 327, CP). Também existem os servidores de entes governamentais de
direito privado, os quais são os empregados (celetistas) da Administração Indireta com
personalidade jurídica de direito privado.
2. NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO DE EMPREGO PÚBLICO. Emprego
público é vínculo contratual, regido pela CLT, mas há influxo de regras específicas, como a
Lei 9.962/00, havendo a exigência de concurso público. Segue algumas características da
relação jurídica de emprego público: (a) Regime jurídico trabalhista (contratual). (b)
Obrigatório para as pessoas jurídicas de direito privado; nas de direito público, é facultativa.
(c) Estados e Municípios não podem editar lei, como a 9.962/00 nem aplicá-la, pois a
competência para legislar sobre Direito do trabalho é da União. Aplicam diretamente a CLT.
Mas podem editar lei que imponha autolimitação quanto aos poderes atribuídos pela CLT ao
empregador em geral. (d) Lei 9.962 prevê contrato por tempo indeterminado, desde que
haja prévia aprovação em concurso público, permitindo a resilição unilateral apenas
quando houver: d.1) falta grave; d.2) acumulação ilegal de cargos ou funções públicas;
d.3) excesso de despesa; d.4) insuficiência de desempenho.
3. GARANTIAS. ESTABILIDADE E VITALICIEDADE. O cargo público é um
vínculo estatutário, regido pela lei (no âmbito federal, a Lei 8112) e pela CR. É a mais
178
indivisível unidade de competências (atribuições e responsabilidades), em regra criado por

lei, pode ser em comissão (livre nomeação/exoneração) efetivo (concurso público), ou
vitalício (também por concurso público). NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO ENTRE
TITULARES DE CARGO E O PODER PÙBLICO: - Estatutária, institucional e não
contratual; - Estado pode alterar por lei o regime jurídico. Não há garantia de continuidade
do regime. Existem diversas garantias referentes ao exercício do cargo público. Podemos
destacas a vitaliciedade e a estabilidade.
Vitaliciedade x Estabilidade x Efetividade. Nos dizeres do Marçal Justen Filho
"vitaliciedade significa que a demissão do sujeito depende de sentença judicial que
reconheça a comprovação de infração a que seja cominada sanção dessa ordem. A
vitaliciedade não significa a garantia de titularidade do cargo por toda a vida, uma vez que o
servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, e não há impedimento à extinção
do cargo. A Constituição atribui o regime da vitaliciedade aos magistrados (art. 95, I), aos
membros dos Tribunais de Contas (art. 73, §3º) e do Ministério Público (art. 128, §5º, a)".
(MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum,
2012. p.906) Existem duas súmulas do E. Supremo Tribunal Federal a respeito do assunto,
quais sejam, a nº 11 (A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o funcionário
em disponibilidade, com todos os vencimentos) e a nº 36 (Servidor vitalício está sujeito a
aposentadoria compulsória, em razão da idade). A perda da vitaliciedade somente se dá com
sentença judicial transitada em julgado. Logo os efeitos da vitaliciedade são mais benéficos
do que os da estabilidade. A estabilidade consiste em uma garantia contra a exoneração
discricionária, submetendo a extinção da relação estatutária a processo administrativo ou
judicial destinado a apurar a prática de infração a que seja cominada a pena de demissão,
ressalvada a hipótese específica de perda do cargo para redução das despesas com pessoal
(autorizada constitucionalmente nos artigos 169, parágrafos 4º a 7º, e 247). (MARÇAL,
Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.904).
De acordo com o artigo 41, §1º da Constituição Federal somente perde a estabilidade o
servidor nomeado para cargo de provimento efetivo mediante sentença judicial transitada
em julgado ou procedimento administrativo com garantia de ampla defesa ou procedimento
de avaliação periódica de desempenho (demissão poderá fundar-se não apenas em prática
de infrações graves, mas também em ausência de capacidade ou aptidão para o
desempenho das atribuições inerentes do cargo - visa não apenas verificar se houve
infração de deveres, mas apurar se o funcionário tem condições de cumprir com seus
deveres). Existe ainda a previsão do artigo 169, §4º, da Constituição Federal que permite
que o servidor estável perca o cargo para assegurar a observância do limite máximo de
despesas com pessoal. A estabilidade é adquirida após 3 anos de exercício que coincide com
o estágio probatório (posição jurisprudencial), que é período de prova a que se submete o
servidor. Há precedentes conferindo estabilidade a empregado público (portanto, de pessoa
jurídica de direito público) aprovado em concurso público (390/TST). Estabilidade: STJ: a
estabilidade diz respeito ao serviço público, e não ao cargo. O servidor estável, ao ser
investido em novo cargo, não está dispensado de cumprir o estágio probatório. Adquirida a
estabilidade o servidor só poderá ser demitido: a) se cometer falta grave; b) se houver
processo administrativo para apurar a falta; c) for garantida a ampla defesa.
Assim, os funcionários vitalícios só podem ser desligados por decisão judicial - ex.
magistrados, membros do MP e Ministros/Conselheiros de TC´s. Na 1ª instância, juízes e
membros do MP adquirem vitaliciedade após 2 anos de exercício. Nas demais hipóteses, a
vitaliciedade é imediata (ex. juízes que entram pelo "quinto" da advocacia,
179
ministros de Tribunais Superiores). Além da estabilidade/vitaliciedade, detentores de cargos

têm a prerrogativa da irredutibilidade salarial (que é apenas nominal); garantia de isonomia
remuneratória conforme a complexidade/responsabilidade do cargo. Garantia de
permanência prerrogativa para assegurar a independência desses agentes. Previsão
constitucional para os membros do MP, TC e magistrados (respectivamente, 128, § 5º, I, a;
73, § 3º; 95, I, da CF). Não podem as Constituições estaduais ou Leis Orgânicas
municipais ou lei de qualquer outra esfera criar cargos vitalícios (STF, Informativo 409).
Vitaliciedade mediata: depende de prévio estágio confirmatório; imediata: adquirida na
investidura.
Diferente é o que se chama de cargo efetivo, quando o funcionário ostenta estabilidade.
A demissão pode ser por processo administrativo, decisão judicial, reprovação em
avaliação periódica de desempenho, ou, excepcionalmente, para contenção de despesas,
depois de adotadas medidas do art. 169/CR. Diferença entre estabilidade e efetividade:
estabilidade é a garantia constitucional do servidor público estatutário de permanecer no
serviço público, apos a o período de três anos de efetivo exercício. Efetividade é a situação
jurídica que qualifica a titularização de cargos efetivos, para distinguir-se da relativa aos
cargos em comissão.
4. ESTÁGIO PROBATÓRIO (art. 20 e §§ da Lei 8212/90). Período de três anos
dentro do qual o servidor é aferido quanto aos requisitos necessários para o desempenho do
cargo, relativos ao interesse no serviço, adequação, disciplina, assiduidade, etc. Mesmo
sem estabilidade ainda, o STF entende que nesse período o servidor não pode ser exonerado
sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade (Súmula 21).
Há entendimento de que o prazo de 3 anos para a aquisição da estabilidade não está
vinculado ao prazo do estágio probatório (STJ, MS 9373/DF, Rel. Min. Laurita Vaz).
5. CARGO EM COMISSÃO. É uma ocupação transitória de cargo público. Não há
estabilidade. São de livre nomeação (sem concurso) e exoneração ad nutum (art. 37, II, da
CF). A EC 19/98 alterou o art. 37, V, da CF estabelecendo que o exercício de funções de
confiança deve ser realizado por servidores ocupantes de cargo efetivo. Já os cargos em
comissão podem ser atribuídos a servidores de carreira, nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei, devendo as atribuições de tais funções e cargos destinar-se apenas
à chefia, direção e assessoramento. Sujeitam-se ao Regime Geral de Previdência Social -
RGPS.
6. AGENTE DE FATO. Trata-se de agente que, mesmo sem ter uma investidura
normal e regular, executa uma função pública em nome do Estado. Pode ser: a) Agente
necessário: pratica atos e executam atividades em situações excepcionais em colaboração
com o Poder Público e como se fossem agentes de direito. Atos confirmados em regra em
razão do interesse público; ou b) Agente putativo: desempenha atividade pública na
presunção de que há legitimidade, embora não tenha havido investidura dentro do
procedimento legalmente exigido.
Teoria da aparência: alguns atos podem ser questionados internamente na
Administração, mas externamente devem ser convalidados para evitar que terceiros de boa-
fé sejam prejudicados. Agente recebe remuneração, mesmo sendo ilegítima a investidura,
pois trabalhou efetivamente. No caso do agente de fato há mera irregularidade na
investidura (sem concurso, p.ex.). Seus atos são considerados válidos (teoria da aparência).
Não se confunde com a usurpação de função (não há sequer investidura), neste caso o ato é
considerado inexistente (RMS 25.104, STF).
7. APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO. Conceito: direito, garantido pela
180
CF, ao servidor público, de perceber determinada remuneração na inatividade, diante da

ocorrência de certos fatos jurídicos previamente estabelecidos (Carvalho Filho). Natureza
jurídica: De acordo com a jurisprudência dominante do STF e do STJ, o ato de
aposentadoria dos servidores públicos é ato administrativo complexo, somente se
aperfeiçoando com a fusão da vontade de pelo menos dois órgãos públicos. Para ambas as
Cortes, o ato de aposentadoria, embora já seja apto a produzir regularmente seus efeitos
desde sua expedição pelo ente administrativo ao qual o servidor se encontra vinculado,
somente se completa com o registro pelo Tribunal de Contas, cuja competência consiste
em examinar e confirmar a aposentadoria já concedida pelo órgão de origem do servidor.
Súmula Vinculante nº3. Estatutários: incidem as regras do art. 40 da CF que trata de
regime previdenciário especial. Trabalhistas: temporários e ocupantes de cargo em
comissão (art. 40, § 3º, CF): regime geral de previdência social (arts. 201 e 202 da CF).
Modalidades de aposentadoria do servidor público (art. 40,
§§ 1º ao 6º, da CF):
a) VOLUNTÁRIA, desde que cumpridos 10 anos de efetivo exercício no serviço
público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, além de: i) no caso
da voluntária por tempo de contribuição, 60 anos de idade e 35 de contribuição, se
homem, e 55 anos de idade e 30 de contribuição, se mulher; ii) no caso da por idade,
65 anos de idade, se homem, e 60 anos se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
b) COMPULSÓRIA, aos 70 anos, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição;
c) INVALIDEZ PERMANENTE com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição, salvo acidente de serviço, moléstia profissional ou doença grave,
contagiosa ou incurável.
Professores (art. 40, § 5º, CF): se comprovarem exclusivamente tempo de efetivo
exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio
(ver Súmula 726 do STF), os requisitos de idade e de tempo de contribuição para a
aposentadoria voluntária por tempo de contribuição serão reduzidos em 5 anos.
Aposentadoria especial (art. 40, § 4º, CF): definidas em leis complementares, cuja
concessão está prevista para i) servidores portadores de deficiência; ii) que exercem
atividades de risco; iii) cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. Proventos: antes o valor dos proventos
equivalia ao recebido na ativa. Após a EC 41-2003, o cálculo dos proventos deve observar
o art. 40, §§ 3º e 17, sendo uma média baseada nas remunerações sobre as quais o servidor
contribuiu ao longo de sua vida profissional, na forma da lei (ver Lei 10.887/04). Art. 40, §
2º, CF: os proventos não poderão exceder a remuneração auferida pelo servidor quando em
atividade. Cumulação de proventos : vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à
conta do regime previdenciário especial dos servidores efetivos (art. 40, § 6º, CF),
ressalvados os casos de cargos acumuláveis. No caso de cargos acumuláveis ou quando
também há contribuição para o RGPS, a soma total dos proventos deve sempre respeitar o
teto previsto no art. 37, XI, CF. Revisão de proventos (art. 40, § 8º, CF): assegurado o
reajustamento dos benefícios para preservar- lhes, em caráter permanente, o valor real. A EC
41-03 suprimiu a regra da paridade entre os proventos e pensões e as remunerações da ativa.
Contagem de tempo: princípio da reciprocidade do cômputo do tempo de contribuição
(art. 40, § 9º, CF); vedada a contagem de tempo de contribuição fictício (art. Art. 40, § 10,
CF).
União, Estados e Municípios podem sujeitar os servidores ao teto de proventos do
181
RGPS, se instituírem regimes de previdência complementar, na forma do art. 40, §§ 14 ao

16, CF.
A EC 41-2003 teve como principais pontos: fim da aposentadoria com proventos
integrais para os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação da
Emenda; estabelecimento de um redutor para pensões acima de certo valor; instituição de
contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas que recebam proventos acima de certo
valor; previsão de regime de previdência complementar (ver ADI 3.105/DF, em que o STF
declarou parcialmente inconstitucionais o art. 4º, I e II, da EC 41-03); instituição de regras
de transição para os servidores ingressados no serviço público até a data de publicação da EC
41-03; garantia dos direitos adquiridos dos já aposentados e pensionistas bem como
daqueles que, até a EC 41-03, tenham cumprido os requisitos legais. A EC 47-2005 ("PEC
paralela") atenuou algumas das perdas de direitos impostas pela EC 41.
Leitura complementar: arts. 37 a 41 da CRFB e jurisprudência do STF sobre o tema.
Ponto 18.b. Parcerias público-privadas

Natália Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. Eda. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25 Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 175, CF; Lei 11.079/04; Art.31, Lei 9.074/95; Arts. 6º e 9º, I e
II, Lei 8.666/93; Art.3º, caput e par. 1º, Decreto 5.977/06; Arts. 17, 29, 30 e 32, LC 101/ 00.
Esse assunto restringe-se bastante à leitura da Lei 11.079/2004.

1. NOÇÕES GERAIS. O tema surgiu com o programa de Reforma do Estado a partir da
década de 90, cujo ápice foi o Governo FHC, com a privatização de empresas federais,
flexibilização de monopólios de serviços públicos e estímulos ao Terceiro Setor.
2. CONCEITO. Em sentido amplo, as PPP's são os vínculos negociais de trato
continuado entre Administração e particulares, sob a responsabilidade destes, tendo em vista
atividades de interesse comum relevante (concessão de serviço público, contratos de gestão
com OS's, termos de parceria com OSCIP's e uso privado de bem público). Em sentido estrito
encontram-se as figuras da concessão patrocinada e da concessão administrativa.
3. REGIME LEGAL. A Lei das PPP's (Lei 11.079/2004) estabeleceu um sistema de
garantias de proteção do concessionário contra o inadimplemento do concedente. Não é uma
lei geral de parcerias, mas uma lei sobre duas de suas espécies: a concessão patrocinada e a
concessão administrativa. A Lei 11.079/04 traz, ao lado de normas gerais - aplicáveis a
todas as esferas de governo - regras endereçadas exclusivamente à
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União (arts. 14 a 22). As PPP's têm como objetivo atrair o setor privado, nacional e
estrangeiro, basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande vulto.
Com efeito, a principal vantagem das PPP's é a diluição dos riscos e proveitos entre o
parceiro público (concedente) e o privado (concessionário), tornando assim, a concessão
mais atraente para este último. Essa diluição de riscos se dá com a garantia ao parceiro
privado de um "retorno mínimo", proporcionado pela contraprestação paga pelo parceiro
público (Alexandrino e Paulo, p. 750).
Nesse mister, destacam-se, como cláusulas essenciais dos contratos de PPP (art. 5º): a
repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato
do príncipe e álea econômica extraordinária (alínea "c") e o compartilhamento com a
Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da
redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado (alínea "f").
A contraprestação da Administração Pública nos contratos de PPP pode ser feita por (art. 6º):
a) ordem bancária; b) cessão de créditos não tributários; c) outorga de direitos em face da
Administração Pública; d) outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; e) outros
meios admitidos em lei.
O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável
vinculada ao seu desempenho. O art. 7º exige que a contraprestação seja
obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto da PPP. É possível,
entretanto, haver pagamento de contraprestação pela disponibilização parcial do serviço,
quando a parte disponibilizada puder ser fruída de forma independente (Alexandrino e
Paulo, p. 757). Decorre do parágrafo único do art. 11 que NÃO é obrigatória a previsão de
que sejam concedidas garantias da contraprestação do parceiro público ao parceiro privado.
Tendo em vista tratar de investimentos de longo prazo, a L. 11.079/04 traz dispositivos a
fim de evitar o desequilíbrio fiscal, a saber: (i) fixação de limites globais de despesas
previstas com PPP's pela União, calculado sobre sua receita corrente líquida (art. 22); (ii)
vedação a que a União preste garantia ou realize transferência voluntária aos demais entes
federados que extrapolem aquele limite (art. 28); (iii) exigência de expressa observância da
LRF (art. 10). As despesas geradas pelos contratos de PPP podem ser consideradas despesas
obrigatórias de caráter continuado (17 LRF) ou dívida pública (29, 30 e 32 LRF), a
depender a classificação dos critérios fixados pela Secretaria do Tesouro Nacional. São
riscos dos contratos de PPP: a) comprometimento irresponsável de recursos públicos futuros
(daí a exigência legal do debate público prévio dos projetos - cuja elaboração pode ficar a
cargo do concessionário - e a criação de órgão gestor centralizado para definir prioridades),
b) contratações de longo prazo mal planejadas e estruturadas (necessidade de ponderar ônus
e vantagens entre um contrato PPP e um contrato administrativo comum), c) abuso populista
no patrocínio estatal das concessões (exigência de autorização legislativa específica para
concessão patrocinada em que mais de 70% da remuneração do concessionário fiquem a
cargo da Administração), e d) desvio no uso da concessão administrativa (banalização).
O inciso III do art. 4º da referida lei explicita a "indelegabilidade das funções de
regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas
do Estado".
É vedada a celebração de PPP (art. 2º, § 4º): a) cujo valor do contrato seja inferior a R$
20 milhões; b) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos (o período
máximo é 35 anos); c) que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Nos termos
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do art. 2º, §4º, da Lei nº 10.079/04 (LPPP), é vedada a celebração de contrato de Parceria
Público-Privada (PPP) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte
milhões de reais) e cujo período de prestação do serviço seja inferior a cinco anos. Quanto
ao prazo, o art. 5º, I, da mesma lei prevê que o prazo de vigência deve ser compatível com a
amortização dos investimentos realizados e que não pode ser superior a trinta e cinco anos,
incluindo eventual prorrogação.
Todavia, a própria Lei nº 10.079/04 prevê limites de valores e prazos para a contratação
de PPP's que devem ser observados pela Administração não na perspectiva dos contratos
individualmente celebrados, mas sim em relação à situação da própria Administração,
especialmente no tocante ao cumprimento de normas e metas de caráter financeiro. Quanto
aos valores, os incisos I e II do art. 10 da LPPP condicionam a abertura do processo
licitatório a diversos fatores, tais como: autorização expressa da autoridade competente,
fundamentada em estudo técnico que demonstre que as despesas criadas ou aumentadas não
prejudicarão as metas de resultados fiscais previstas na LC nº 101/00, devendo os efeitos
financeiros ser compensados pelo aumento de receita ou redução permanente de despesa nos
exercícios seguintes; e elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos
exercícios em que deva vigorar o contrato.
Por sua vez, o art. 22 condiciona que a União contrate PPP quando a soma das despesas
de caráter continuado derivadas do conjunto de parcerias já contratadas não exceda, no ano
anterior, a 1% da receita líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes,
nos 10 anos subsequentes, não excedam a 1% da receita líquida projetada para os respectivos
exercícios. O art. 28 prevê proibição similar aplicável aos Estados, DF e Municípios que
desejarem celebrar contrato de PPP, mas que diz respeito à concessão de garantia e à realização
de transferência voluntária de recursos por parte da União a esses entes. Por fim, quanto ao
prazo, o art. 10, inc. V, da referida lei dispõe que a abertura do procedimento licitatório para
fins de celebração de PPP só pode ocorrer se o seu objeto estiver previsto no plano
plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.
Antes da celebração do contrato de PPP, deverá ser constituída sociedade de propósito
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria (art. 9º). A transferência do
controle da sociedade de propósito específico é condicionada à autorização expressa da
Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, devendo o pretendente à
aquisição do controle: a) atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade
financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; b)
comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. Entretanto, na hipótese
específica de o contrato de PPP conter cláusula prevendo a possibilidade de o parceiro
público autorizar a transferência do controle da sociedade de propósito específico para os
financiadores desta, com o objetivo de promover sua reestruturação financeira e assegurar a
continuidade da prestação dos serviços, a obtenção da autorização do Poder Público, pelos
financiadores que adquirirão o controle, não é condicionada ao atendimento das exigências
de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal (art. 5º, §2º, I).
A sociedade de propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta. É vedado
à Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das sociedades de propósito
específico, exceto na hipótese de aquisição da maioria do capital votante daquelas por
instituição financeira controlada pelo Poder Público, quando tal aquisição decorra de
inadimplemento de contratos de financiamento (art. 9º, §§ 4º e 5º).
A contratação nas PPP's será sempre precedida de licitação na modalidade
concorrência. Entretanto, a L. 11.079/04 traz algumas inovações ao procedimento
licitatório, possibilitando que o edital inclua regras similares às aplicáveis ao pregão,
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como a apresentação de propostas escritas seguidas de lances em viva voz e a autorização

de que o edital estabeleça a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento.
Alertam, contudo, os autores que, não obstante essas peculiaridades, a licitação prévia às
PPP's é sempre uma concorrência (Alexandrino e Paulo, p. 760). O art. 12 da lei prevê a
aplicação subsidiária da Lei 8.666/93 ao procedimento licitatório prévio à celebração das
PPP's. Para Di Pietro, a L. 11.079/04 atribuiu ampla competência discricionária à
Administração Pública, no que atine à fixação das regras a que estará sujeito o procedimento
licitatório prévio à celebração da PPP. A L. 11.079/04 impõe como condição para a abertura
da licitação que o objeto da PPP esteja previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde
o contrato será celebrado, prescrevendo, ainda, a necessidade de obtenção de licença
ambiental prévia, ou a expedição das diretrizes para o licenciamento ambiental do
empreendimento, sempre que o objeto do contrato a ser celebrado o exija. A minuta do
edital e do contrato de PPP deve ser submetida à consulta pública. O edital de licitação
conterá a minuta do futuro contrato, podendo prever o emprego dos mecanismos privados de
resolução de disputas, inclusive a arbitragem. Deverão estar especificadas no edital, quando
houver, as garantias da contraprestação do parceiro público a serem concedidas ao parceiro
privado. Destaque- se que, nas PPP's, assim como nas concessões comuns e nas permissões
de serviços públicos, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou
executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução das obras
ou serviços (L. 9074/95, art. 31; L. 11.079/04, art. 3º, caput e § 1º; Dec. 5.977/06),
diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em geral (art. 9º, I e II, da L.
8.666/93).
4. REGRAS APLICÁVEIS ESPECIFICAMENTE À UNIÃO
(i) previsão da criação, por decreto, de um órgão gestor de PPP's, com atribuição
para: a) definir os serviços prioritários para execução no regime de PPP; b) disciplinar os
procedimentos para celebração dos contratos de PPP; c) autorizar a abertura de licitação e
aprovar seu edital; d) apreciar os relatórios de execução dos contratos. O órgão gestor deve
remeter ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União, com periodicidade anual,
relatórios de desempenho dos contratos de PPP (art. 14, caput e § 5º). O Dec. 5.385/05
regulamenta o art. 14 da L. 11.079/04, denominando o órgão gestor de Comitê Gestor de
Parceria Público-Privada Federal - CGP. Cumpre notar que o órgão gestor NÃO realiza
licitações, mas tem atribuição para autorizar a abertura dos
procedimentos licitatórios e aprovar o edital (art. 3º, III e § 1º do Dec. 5.385/05);
(ii) previsão da criação do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas - FGP,
destinado a garantir o pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros
públicos federais nas PPP's (arts. 16 a 21). O FGP deve ser criado, administrado, gerido e
representado judicial e extrajudicialmente por instituição financeira controlada, direta ou
indiretamente, pela União (art. 17). Caberá à instituição financeira deliberar sobre a gestão e
alienação dos bens e direitos do FGP, zelando por sua rentabilidade e liquidez. O FGP terá
natureza privada e patrimônio separado do patrimônio dos cotistas. A integralização das
cotas do FGP pode ser feita em dinheiro, títulos da dívida pública, bens imóveis dominicais,
bens móveis, inclusive ações de sociedades de economia mista federal excedentes ao
necessário para a manutenção de seu controle pela União, ou outros direitos com valor
patrimonial. A integralização com bens será feita independentemente de licitação, mediante
prévia avaliação e autorização específica do Presidente da República, por proposta do
Ministro da Fazenda. É admitido, inclusive, o aporte de bens públicos de uso especial ou de
uso comum ao FGP, desde que o poder público proceda à sua desafetação de forma
individualizada. Em caso de
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inadimplemento, os bens e direitos do fundo poderão ser objeto de constrição judicial e

alienação para satisfazer as obrigações garantidas. Tal possibilidade é criticada por Di
Pietro, conforme apontam Alexandrino e Paulo, uma vez que acaba por permitir, pela via
indireta, a penhorabilidade dos bens da União, autarquias e fundações públicas, ao arrepio
do art. 100 da CRFB (Alexandrino e Paulo, p. 765). A quitação do débito pelo FGP
importará subrogação deste nos direitos do parceiro privado. O art. 21 da lei faculta a
constituição de um patrimônio de afetação dentro do FGP, isolado do restante do patrimônio
do fundo, e destinado a garantir um contrato específico de PPP. Para Di Pietro, tal previsão é
de constitucionalidade duvidosa, pois o patrimônio de afetação tem por finalidade privilegiar
determinado credor, contrariando, portanto, os princípios da isonomia e da impessoalidade
que devem nortear a destinação dos recursos orçamentários.
5. ESPÉCIES
5.1. CONCESSÕES PATROCINADAS. São concessões de serviços públicos a serem
prestados pelo concessionário aos administrados - incluindo exploração de obra pública - que
envolvem o pagamento de adicional de tarifa pela Administração. Regime remuneratório:
cobrança de tarifa dos usuários + contraprestação do concedente em forma pecuniária.
Regime contratual: há direito do concessionário à homologação tácita do reajuste ou correção
do preço. Há possibilidade de cláusulas contratuais para proteção dos agentes financeiros
que contrataram com o concessionário (ex.: assunção do controle acionário do
concessionário diretamente pelo BNDES - há limite legal de 70% para operação de crédito,
salvo Norte, Nordeste e Centro-Oeste: 80% e 90%). É outorgada apenas a sociedade de
propósito específico, criada exclusivamente para tal fim. A alocação de riscos é matéria
contratual. A licitação é por concorrência tradicional ou por concorrência-pregão (julgamento
primeiro e exame da habilitação do vencedor depois). A L. 8.987/95 é aplicada de forma
complementar (exceto quanto à sub- concessão, que é incabível). As concessões comuns
também envolvem prestação de serviços públicos aos administrados, mas não há adicional
de tarifa pela Administração (aplica-se só a L. 8.987/95 e não a lei da PPP). É possível que a
concessão comum se transforme em concessão patrocinada, alterando-se o regime
remuneratório (a alteração do contrato será lícita e não importará violação à isonomia).
5.2. CONCESSÕES ADMINISTRATIVAS. É nova fórmula contratual para a
Administração obter serviços, seja usuária direta (6º, L. 8.666/93) ou indireta (175 CF).
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, pode ser objeto de concessão
administrativa um serviço público não remunerado por tarifa cobrada dos usuários, hipótese
em que a Administração Pública pagará pelo serviço na qualidade de "usuária indireta"
(Alexandrino, p. 753). Alertam, contudo, os autores, citando o entendimento de Maria
Sylvia de Pietro, que a PPP não poderá ter por objeto só a construção de um hospital ou de
uma escola, porque, nesse caso, haveria contrato de empreitada regido pela L. 8.666/93.
Vale dizer, após a construção da obra, deve haver a prestação de serviço de que a
Administração seja usuária direta ou indireta (p. 754). Já no caso de o objeto da concessão
administrativa ser um serviço comum (não enquadrado como serviço público) prestado
diretamente à Administração, esta pagará pelo serviço na qualidade de "usuária direta".
Referem, ainda, que, para Di Pietro, apesar de não ser cabível a cobrança de tarifa na
concessão administrativa, "não há impedimento a que o concessionário receba recursos de
outras fontes de receitas complementares, acessórias, alternativas ou decorrentes de projetos
associados" (p. 754). Têm a mesma lógica econômico-contratual da concessão tradicional
(investimento inicial, vigência por longo prazo, remuneração vinculada a
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resultados, flexibilização na escolha de meios para atingir os fins previstos nos contratos),
acrescida de sistema de garantias e destinada a serviços administrativos em geral (infra-
estrutura pública penitenciária, policial, educacional, sanitária, salvo as atividades
exclusivas do Estado, como poder de polícia). Antes tais serviços só eram possíveis
mediante o contrato administrativo de serviço da L. 8.666/93, que continua a existir. Mas
aqui a definição do objeto e modo de prestação do serviço não precisa ser exaustiva, o
contratado fará investimento mínimo de R$ 20 milhões (não há discriminação contra entes
federados pobres, pois simplesmente podem se valer dos contratos administrativos comuns),
o serviço será prestado por no mínimo 5 anos (prazo de amortização em favor da
Administração) e no máximo 35 anos, e a remuneração dependerá da fruição dos resultados
(não mais derivando automaticamente da execução da prestação). Regime remuneratório:
concessionário não recebe tarifas dos usuários, mas há contraprestação do concedente.
Leitura complementar: Ler a lei 11.079/2004.
Ponto 18.c: Política Nacional de Resíduos Sólidos. Objetivos e princípios. Planos de

resíduos sólidos. Responsabilidade civil e resíduos sólidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resíduos sólidos
André Nardes
Principais obras consultadas: Lei e site do MMA.
Legislação básica: Lei 12.305/2010.
Um dos maiores problemas do meio ambiente na atualidade é a produção do lixo e sua

destinação. A fim de nortear essa situação, sancionou-se a lei nº 12.305/10, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Contém instrumentos importantes para
permitir o avanço necessário ao País no enfrentamento dos principais problemas
ambientais, sociais e econômicos decorrentes do manejo inadequado dos resíduos
sólidos. Posteriormente, em 23/12/2010, em ato acontecido em São Paulo - SP, durante
a EXPO CATADORES 2010, o ex Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, assinou
o Decreto Nº 7404/2010, que regulamentou referida lei.
São objetivos da PNRS (artigo 7º): I - proteção da saúde pública e da qualidade
ambiental; II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos
sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; III - estímulo à
adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços; IV - adoção,
desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar
impactos ambientais; V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e
insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados; VII - gestão integrada de resíduos
sólidos; VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor
empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de
resíduos sólidos; IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos; X -
regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos
gerenciais e econômicos que assegurem a
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recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007; XI -
prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: a) produtos reciclados e
recicláveis; b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de
consumo social e ambientalmente sustentáveis; XII - integração dos catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos; XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida
do produto; XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e
empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos
resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético; XV - estímulo à
rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
São princípios da PNRS (artigo 6º): I - a prevenção e a precaução; II - o poluidor-
pagador e o protetor-recebedor; III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que
considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV - o desenvolvimento sustentável; V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização
entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam
as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do
consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de
sustentação estimada do planeta; VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder
público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; VIII - o reconhecimento do resíduo sólido
reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e
renda e promotor de cidadania; IX - o respeito às diversidades locais e regionais; X - o
direito da sociedade à informação e ao controle social; XI - a razoabilidade e a
proporcionalidade.
São planos de resíduos sólidos da PNRS (artigo 14º): I - o Plano Nacional de Resíduos
Sólidos; II - os planos estaduais de resíduos sólidos; III - os planos microrregionais de
resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou
aglomerações urbanas; IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V - os planos
municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI - os planos de gerenciamento de
resíduos sólidos.
A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano
Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20
(vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como conteúdo mínimo: I -
diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos; II - proposição de cenários, incluindo
tendências internacionais e macroeconômicas; III - metas de redução, reutilização,
reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos
encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o
aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos
sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e
à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; VI -
programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas; VII - normas e
condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou
para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando
destinados a ações e programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para
incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o
planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos das regiões integradas de
desenvolvimento instituídas por lei complementar, bem como para as áreas de especial
interesse turístico; X - normas e diretrizes para a
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disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos; XI - meios a serem utilizados para
o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e
operacionalização, assegurado o controle social.
O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante processo de
mobilização e participação social, incluindo a realização de audiências e consultas públicas.
A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei,
é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados,
destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para
serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de
crédito ou fomento para tal finalidade. Serão priorizados no acesso oaos recursos da
União aos Estados que instituírem microrregiões, consoante o § 3 do art. 25 da
Constituição Federal, para integrar a organização, o planejamento e a execução das ações a
cargo de Municípios limítrofes na gestão dos resíduos sólidos.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as microrregiões
instituídas conforme previsto acima abrangem atividades de coleta seletiva, recuperação e
reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, a gestão de resíduos
de construção civil, de serviços de transporte, de serviços de saúde, agrossilvopastoris ou
outros resíduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para vigência por prazo
indeterminado, abrangendo todo o território do Estado, com horizonte de atuação de 20
(vinte) anos e revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como conteúdo mínimo: I -
diagnóstico, incluída a identificação dos principais fluxos de resíduos no Estado e seus
impactos socioeconômicos e ambientais; II - proposição de cenários; III - metas de
redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de
resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV -
metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final
de resíduos sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à
inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis; VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas; VII -
normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos do Estado, para a obtenção de seu
aval ou para o acesso de recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade
estadual, quando destinados às ações e programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII -
medidas para incentivar e viabilizar a gestão consorciada ou compartilhada dos resíduos
sólidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos
sólidos de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; X - normas e
diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos, respeitadas as
disposições estabelecidas em âmbito nacional; XI - previsão, em conformidade com os
demais instrumentos de planejamento territorial, especialmente o zoneamento ecológico-
econômico e o zoneamento costeiro, de: a) zonas favoráveis para a localização de
unidades de tratamento de resíduos sólidos ou de disposição final de rejeitos; b) áreas
degradadas em razão de disposição inadequada de resíduos sólidos ou rejeitos a serem
objeto de recuperação ambiental; XII - meios a serem utilizados para o controle e a
fiscalização, no âmbito estadual, de sua implementação e operacionalização, assegurado o
controle social.
Além do plano estadual de resíduos sólidos, os Estados poderão elaborar planos
microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos direcionados às
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regiões metropolitanas ou às aglomerações urbanas. A elaboração e a implementação pelos

Estados de planos microrregionais de resíduos sólidos, ou de planos de regiões
metropolitanas ou aglomerações urbanas, em consonância com o previsto acima, dar-se- ão
obrigatoriamente com a participação dos Municípios envolvidos e não excluem nem
substituem qualquer das prerrogativas a cargo dos Municípios previstas por esta Lei.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, o plano
microrregional de resíduos sólidos deve atender ao previsto para o plano estadual e
estabelecer soluções integradas para a coleta seletiva, a recuperação e a reciclagem, o
tratamento e a destinação final dos resíduos sólidos urbanos e, consideradas as
peculiaridades microrregionais, outros tipos de resíduos.
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos
previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a
recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento
para tal finalidade. Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos
acima aos Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no §
1o do art. 16; II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras
formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por
pessoas físicas de baixa renda.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo
mínimo: I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território,
contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e
disposição final adotadas; II - identificação de áreas favoráveis para
disposiçãoofinal ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que
trata o § 1 do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver;
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala,
a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais; IV
- identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento
específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33,
observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; V - procedimentos operacionais e
especificações mínimas a serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007; VI - indicadores de desempenho operacional
e ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; VII -
regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o
art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais
disposições pertinentes da legislação federal e estadual; VIII - definição das
responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização, incluídas as etapas do
plano de gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder
público; IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e
operacionalização; X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não
geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos; XI - programas e
ações para a
190
participação dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de

associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas
de baixa renda, se houver; XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios,
emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos; XIII - sistema de cálculo dos
custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos,
bem como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007; XIV -
metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a
reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente
adequada; XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na
coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações
relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XVI - meios a
serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da implementação e
operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e
dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33; XVII - ações preventivas e corretivas
a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento; XVIII - identificação dos
passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e
respectivas medidas saneadoras; XIX - periodicidade de sua revisão, observado
prioritariamente o período de vigência do plano plurianual municipal.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos pode estar inserido no plano
de saneamento básico previsto no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, respeitado o conteúdo
mínimo previsto acima e observado para Municípios com menos de 20.000 (vinte mil)
habitantes, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos terá conteúdo
simplificado, na forma do regulamento.
O conteúdo simplificado não se aplica a Municípios: I - integrantes de áreas de especial
interesse turístico; II - inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; III - cujo território abranja,
total ou parcialmente, Unidades de Conservação.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o
Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de outras
infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de limpeza urbana
e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
Na definição de responsabilidades na forma prevista acima (inciso VIII), é vedado
atribuir ao serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos a realização
de etapas do gerenciamento dos resíduos a que se refere o art. 20 em desacordo com a
respectiva licença ambiental ou com normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se
couber, do SNVS.
Além do disposto acima (incisos I a XIX), o plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos contemplará ações específicas a serem desenvolvidas no âmbito dos órgãos
da administração pública, com vistas à utilização racional dos recursos ambientais, ao
combate a todas as formas de desperdício e à minimização da geração de resíduos sólidos.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não pode ser
utilizada para impedir a instalação ou a operação de empreendimentos ou atividades
devidamente licenciados pelos órgãos competentes.
Nos termos do regulamento, o Município que optar por soluções consorciadas
intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, assegurado que o plano
191
intermunicipal preencha os requisitos estabelecidos nos incisos I a XIX do conteúdo

mínimo, pode ser dispensado da elaboração de plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos.
Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos: I - os
geradores de resíduos sólidos previstos nas alíneas "e", "f", "g" e "k" do inciso I do art. 13
(serviços públicos de saneamento básico, industriais, serviços de saúde, serviços de saúde);
II - os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que: a) gerem resíduos
perigosos; b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua
natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo
poder público municipal; III - as empresas de construção civil, nos termos do regulamento
ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama; IV - os responsáveis pelos terminais e
outras instalações referidas na alínea "j" (serviços de transportes) do inciso I do art. 13 e,
nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se
couber, do SNVS, as empresas de transporte; V - os responsáveis por atividades
agrossilvopastoris, se exigido pelo órgão competente do Sisnama, do SNVS ou do Suasa.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo: I -
descrição do empreendimento ou atividade; II - diagnóstico dos resíduos sólidos gerados
ou administrados, contendo a origem, o volume e a caracterização dos resíduos, incluindo os
passivos ambientais a eles relacionados; III - observadas as normas estabelecidas pelos
órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa e, se houver, o plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos: a) explicitação dos responsáveis por cada etapa do
gerenciamento de resíduos sólidos; b) definição dos procedimentos operacionais relativos
às etapas do gerenciamento de resíduos sólidos sob responsabilidade do gerador; IV -
identificação das soluções consorciadas ou compartilhadas com outros geradores; V -
ações preventivas e corretivas a serem executadas em situações de gerenciamento
incorreto ou acidentes; VI - metas e procedimentos relacionados à minimização da geração
de resíduos sólidos e, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS
e do Suasa, à reutilização e reciclagem; VII - se couber, ações relativas à responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, na forma do art. 31; VIII - medidas
saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos; IX - periodicidade
de sua revisão, observado, se couber, o prazo de vigência da respectiva licença de operação a
cargo dos órgãos do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos atenderá ao disposto no plano municipal
de gestão integrada de resíduos sólidos do respectivo Município, sem prejuízo das normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não obsta a
elaboração, a implementação ou a operacionalização do plano de gerenciamento de resíduos
sólidos.
Para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as
etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos, nelas incluído o controle da
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, será designado responsável técnico
devidamente habilitado que manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal
competente, ao órgão licenciador do Sisnama e a outras autoridades, informações
completas sobre a implementação e a operacionalização do plano sob sua responsabilidade.
Sem prejuízo de outras exigências cabíveis por parte das autoridades,
192
será implementado sistema declaratório com periodicidade, no mínimo, anual, na forma do

regulamento. As informações serão repassadas pelos órgãos públicos ao Sinir.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama.
Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a aprovação
do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal competente. No
processo de licenciamento ambiental a cargo de órgão federal ou estadual do Sisnama, será
assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial quanto à disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos.
Responsabilidade. Cabe ao poder público atuar, subsidiariamente, com vistas a
minimizar ou cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio
ambiente ou à saúde pública relacionado ao gerenciamento de resíduos sólidos. Os
responsáveis pelo dano ressarcirão integralmente o poder público pelos gastos decorrentes
das ações empreendidas.
O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade
das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos e
das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento.
O titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos é
responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços, observados o
respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº 11.445, de
2007, e as disposições desta Lei e seu regulamento.
As pessoas físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento de resíduos sólidos
(art. 20) são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de
gerenciamento aprovado pelo órgão competente.
A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento
ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as
pessoas físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento (art. 20) da
responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado
dos respectivos resíduos ou rejeitos.
Nos casos abrangidos pelo plano de gerenciamento (art. 20), as etapas sob
responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente
reomuneradas pelas pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no §

5 do art. 19.
O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos
resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo art.
33 (logística reversa), com a devolução.
Responsabilidade Compartilhada. Conjunto de atribuições individualizadas e
encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos
resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como
para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do
ciclo de vida dos produtos.

193
A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo: I -
compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão
empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias
sustentáveis; II - promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a sua
cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; III - reduzir a geração de resíduos
sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os danos ambientais; IV - incentivar a
utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabilidade;
V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de produtos derivados
de materiais reciclados e recicláveis; VI - propiciar que as atividades produtivas alcancem
eficiência e sustentabilidade; VII - incentivar as boas práticas de responsabilidade
socioambiental.
Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de gerenciamento de resíduos
sólidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes têm responsabilidade que abrange:
I - investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado de produtos:
a) que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem ou a outra
forma de destinação ambientalmente adequada; b) cuja fabricação e uso gerem a menor
quantidade de resíduos sólidos possível; II - divulgação de informações relativas às formas
de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos; III
- recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua
subsequente destinação final ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de
sistema de logística reversa na forma do art. 33 (logística reversa); IV - compromisso de,
quando firmados acordos ou termos de compromisso com o Município, participar das ações
previstas no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, no caso de produtos
ainda não inclusos no sistema de logística reversa.
As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a
reciclagem. Cabe aos respectivos responsáveis assegurar que as embalagens sejam: I -
restritas em volume e peso às dimensões requeridas à proteção do conteúdo e à
comercialização do produto; II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira
tecnicamente viável e compatível com as exigências aplicáveis ao produto que contêm; III -
recicladas, se a reutilização não for possível. É responsável todo aquele que: I - manufatura
embalagens ou fornece materiais para a fabricação de embalagens; II - coloca em
circulação embalagens, materiais para a fabricação de embalagens ou produtos embalados,
em qualquer fase da cadeia de comércio.
São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno
dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de
limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de: I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como
outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as
regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas; II -
pilhas e baterias; III - pneus; IV - óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens; V -
lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; VI - produtos
eletroeletrônicos e seus componentes.
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas previstos no
acima serão estendidos a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou
de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando,
194
prioritariamente, o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos

resíduos gerados.
A definição dos produtos e embalagens considerará a viabilidade técnica e econômica
da logística reversa, bem como o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio
ambiente dos resíduos gerados.
Sem prejuízo de exigências específicas fixadas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS, ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, cabe aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos tomar todas as medidas
necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema de logística
reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre outras
medidas: I - implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados; II -
disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis; III - atuar em
parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis.
Os consumidores deverão efetuar a devolução após o uso, aos comerciantes ou
distribuidores, dos produtos e das embalagens objeto de logística reversa.
Os comerciantes e distribuidores deverão efetuar a devolução aos fabricantes ou aos
importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos.
Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos
produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a
disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão competente
do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.
Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, por
acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar- se de
atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes
nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens, as ações do poder público
serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as partes.
Com exceção dos consumidores, todos os participantes dos sistemas de logística reversa
manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente e a outras autoridades
informações completas sobre a realização das ações sob sua responsabilidade.
Os acordos setoriais ou termos de compromisso podem ter abrangência nacional,
regional, estadual ou municipal. Os acordos setoriais e termos de compromisso firmados em
âmbito nacional têm prevalência sobre os firmados em âmbito regional ou estadual, e estes
sobre os firmados em âmbito municipal. Na aplicação de regras concorrentes, os acordos
firmados com menor abrangência geográfica podem ampliar, mas não abrandar, as medidas
de proteção ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de compromisso firmados
com maior abrangência geográfica.
Sempre que estabelecido sistema de coleta seletiva pelo plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos, os consumidores são obrigados a: I - acondicionar
adequadamente e de forma diferenciada os resíduos sólidos gerados; II - disponibilizar
adequadamente os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis para coleta ou devolução.
195
O poder público municipal pode instituir incentivos econômicos aos consumidores que
participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal.
No âmbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao
titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, observado,
se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos: I - adotar
procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; II - estabelecer
sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econômicos e sociais medidas para
viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis
oriundos dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; IV - realizar as
atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso, mediante a devida
remuneração pelo setor empresarial; V - implantar sistema de compostagem para resíduos
sólidos orgânicos e articular com os agentes econômicos e sociais formas de utilização do
composto produzido; VI - dar disposição final ambientalmente adequada aos resíduos e
rejeitos oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos.
Para o cumprimento do disposto acima, nos incisos I a IV, o titular dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem
como sua contratação. A ocontratação é dispensável de licitação, nos termos do inciso
XXVII do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
Licenciamento. Ver ponto 15, item c.
De qualquer forma é possível verificar algumas regras na referida lei. É, no
que couber, assim como na PNMA, instrumento da PNRS.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o
Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de outras
infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de limpeza urbana
e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama. Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovação do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal
competente. No processo de licenciamento ambiental referido a cargo de órgão federal ou
estadual do Sisnama, será assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial
quanto à disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com
resíduos perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro de
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou à saúde pública, observadas
as regras sobre cobertura e os limites máximos de contratação fixados em regulamento.
Considerará o porte da empresa, conforme regulamento.
ITE M 19
196
Ponto 19.a. Concessão de serviço público. Natureza jurídica e conceito. Regime

financeiro.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. aEd. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25 Edição. Ed. Atlas;
Legislação básica: Art, 75, CR; Lei 8.987/95; Arts. 2º, caput e par. 2º e 3º, e arts 27 e
31, Lei 9.074/95; Arts. 9º, 72 e 78, XV, Lei 8.666/93.
1. CONCEITO. Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a

Administração transfere à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas a execução de certa
atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de tarifas pagas pelos
usuários. A L. 8.987/95 tem caráter nacional, podendo os entes federados editar leis próprias
sobre o tema pertinentes à sua esfera de competência, desde que não contrariem as normas
gerais daquela lei.
Segundo o art. 2º, da Lei 8.987/1995, concessão de serviço público é a delegação de sua
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (a lei não fixa prazo
máximo de duração). Já a concessão de serviço público precedida da execução de obra
pública é a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento
de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação,
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
2. NATUREZA JURÍDICA. É contrato administrativo (art. 175, parágrafo único, da
CRFB, e L. 8987, art. 4º). É bilateral, comutativo, intuitu personae e formal, com cláusulas
regulamentares (referentes à organização e funcionamento do serviço, pode a Administração
inovar unilateralmente) e cláusulas financeiras (deve ser preservado o equilíbrio econômico-
financeiro).
3. REGIME LEGAL. Independem de concessão, permissão ou autorização: o
transporte de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário (L. 9.074/95, art. 2º, § 2º); o
transporte aquaviário de passageiros que não seja realizado entre portos organizados; o
transporte rodoviário e aquaviário de pessoas realizado por operadoras de turismo no
exercício dessa atividade; o transporte de pessoas, em caráter privativo de organizações
públicas ou privadas, ainda que em forma regular (art. 2º, § 3º, Lei 9.074/95). Por outro lado,
exige a L. 9.074/95 a concessão ou, se cabível, permissão de serviço público para a
realização dos seguintes serviços, precedidos ou não de obras públicas: a) vias federais; b)
exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, eclusas, diques e
irrigações; c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegários de uso público, não
instalados em área de porto ou aeroporto; d) serviços postais. Quanto a estes últimos,
observe-se que a L. 11.668/08 autorizou a EBCT a celebrar contratos de franquia postal
(não se trata de concessão nem permissão de serviço público) com pessoas jurídicas de
direito privado, para desempenhar atividades auxiliares relativas ao serviço postal (são as
agências franqueadas, as quais devem ser selecionadas em
197
licitação na modalidade concorrência). Jurisprudência : "O exercício de atividade notarial

delegada (art. 236, § 1º, da Constituição) deve se dar por conta e risco do delegatário, nos
moldes do regime das concessões e permissões de serviço público." (STJ, Resp 1163652).
A lei prevê a possibilidade de as concessionárias executarem desapropriações e
constituírem servidões administrativas, quando isso for necessário para a prestação do
serviço público a elas delegado, ou para a realização da obra necessária à respectiva
prestação (art. 31, VI). Cumpre, contudo, destacar que a prévia decretação da utilidade ou
da necessidade pública do bem a ser desapropriado é atribuição exclusiva do poder público;
apenas a execução da desapropriação é que pode ser encargo do poder público ou da
concessionária. Essas regras, aliás, também valem para a constituição de servidões
administrativas.
4. CONCESSÃO x PERMISSÃO. Apesar de a L. 8.987/95 ser a lei de normas gerais
sobre as concessões e permissões de serviços públicos, o legislador quase somente se
preocupou em editar disposições expressas acerca das concessões. Dessa sorte,
atualmente, o regramento jurídico aplicável às permissões de serviços públicos é
praticamente o mesmo a que se submetem as concessões. Tanto é que o STF já chegou ao
ponto de afirmar, de forma liminar, que os termos "concessão" e "permissão" de serviços
públicos podem ser tratados como sinônimos, haja vista que o art. 175, parágrafo único, I,
da CRFB afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e
concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta (STF, ADIMC 1.491).
Diferenças entre concessão e permissão de acordo com a L. 8.987/95:
a) só há concessão para pessoas jurídicas ou consórcios de empresas, ao passo que
as permissões podem ser celebradas com pessoas físicas ou jurídicas. OBS: Na
hipótese de concessão outorgada a consórcio de empresas, a empresa líder do
consórcio é quem responde perante o poder concedente pelo cumprimento do
contrato de concessão; há entretanto, responsabilidade solidária entre as demais
consorciadas (art. 19, § 2º);
b) as concessões obrigatoriamente devem ser precedidas de licitação na modalidade
concorrência, enquanto as permissões devem obrigatoriamente ser precedidas de
licitação, mas a lei não especifica modalidade determinada;
c) a lei afirma que as permissões devem ser formalizadas em "contrato de adesão",
aludindo à "precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato" pelo poder
concedente; diferentemente, não se refere a "contrato de adesão" para qualificar o
contrato de concessão, tampouco a "precariedade" ou a "revogabilidade unilateral"
desse contrato. Entretanto, advertem Alexandrino e Paulo que, incontroversamente,
todo e qualquer contrato administrativo propriamente dito é um contrato de adesão,
sem possibilidade de "negociação" pelo particular contratante (p. 702). Ressalvam,
ainda, os autores que, apesar de a lei haver destacado apenas em relação às
concessões que nestas o contrato é por prazo determinado, omitindo-se a tal respeito
no tocante às permissões, certo é que os contratos de permissão também devem ser
celebrados por prazo determinado. Tal conclusão decorre do art. 23, I, e art. 40,
parágrafo único da lei e dos princípios norteadores da atividade administrativa e da
própria CRFB.
Há consenso na doutrina quanto a serem inaplicáveis aos contratos de concessão e de
permissão se serviços públicos as regras sobre prazos máximos constantes do art. 57 da L.
8666/93.
198
Semelhanças entre concessão e permissão: ambas são, acima de tudo, contratos

administrativos, sendo, por via de consequência, contratos bilaterais, formais, de adesão,
celebrados intuitu personae.
Algumas leis instituidoras de agências reguladoras conferem a elas atribuição para atuar
como poder concedente, o que, para os autores, contraria frontalmente a L. 8.987/95, a qual
confere tal poder exclusivamente aos entes federativos. Não obstante, tais leis nunca
tiveram sua inconstitucionalidade declarada, presumindo-se, portanto, legítimas. A L.
11.196/05 acrescentou à L. 8.987/95 o art. 23-A, que possibilita que o contrato preveja o uso
da arbitragem para a solução de conflitos.
5. SUBCONCESSÃO. Regras acerca da possibilidade de subconcessão:
a) subconcessão tem por objeto parcela do objeto próprio da concessão, ou seja, é
subconcedida a prestação do serviço público (e não meras atividades acessórias
ou complementares);
b) somente é possível a subconcessão parcial;
c) a possibilidade de subconcessão tem que estar prevista no contrato de concessão
e tem que ser expressamente autorizada pelo poder concedente;
d) o contrato de subconcessão será sempre precedido de concorrência; portanto,
quem efetivamente outorga a subconcessão é o poder concedente, e não a
concessionária (esta se limita a pedir ao poder concedente que promova a
subconcessão);
e) a subconcessionária assume todos os direitos e obrigações que eram da
concessionária, relativamente à parte da concessão que foi subconcedida; não se
formam, portanto, relações jurídicas entre a concessionária
ea
subconcessionária, mas tão somente entre a subconcessionária e o poder
concedente, bem como entre a subconcessionária e os usuários do serviço
público subconcedido;
f) o contrato celebrado entre a subconcessionária e o poder concedente é um
contrato administrativo, regido pelo direito público. OBS: A subconcessão não se
confunde com outras duas figuras: (i) subcontratação parcial do objeto do contrato
(art. 72 da L. 8.666/93) - é admitida se estiver prevista no edital de licitação e no
próprio contrato. Constitui contrato privado; (ii) contratação da concessionária com
terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou
complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos
associados (par. 1º do art. 25 da L. 8.987/95) - Trata- se de contrato privado, que não
representa a transferência a terceiros, nem mesmo parcial, do objeto principal da
concessão. Não afasta a responsabilidade da concessionária.
O art. 27 traz duas figuras assemelhadas à subconcessão: (i) transferência de concessão
(realizada pela própria concessionária - A doutrina é pacífica no sentido da
inconstitucionalidade desta previsão legal, pois consubstancia a transferência de concessão
sem licitação prévia; (ii) transferência do controle societário da concessionária -
Requisitos: a) obtenção da anuência prévia do poder concedente, b) atendimento, pelo
pretendente, das exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade
jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço. Este requisito é dispensado na hipótese
de a concessionária passar por dificuldades financeiras e necessitar que o seu controle seja
assumido pelos seus financiadores, para
199
promover sua reestruturação financeira (art. 27, parágrafos 2º, 3º e 4º); c) compromisso do
pretendente de cumprir todas as cláusulas do contrato de concessão em vigor.
6. REGIME LICITATÓRIO. Principais diferenças em relação às licitações em geral:
a) Necessidade de autorização legislativa prévia, dispensada nos casos de
saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos nas Constituições e Leis
Orgânicas.
b) Obrigatória a modalidade concorrência, tanto para a concessão quanto para a
outorga de subconcessão. O art. 18-A permite que o edital estabeleça a inversão da
ordem das fases de habilitação e julgamento, o que assemelha o procedimento ao
pregão. No caso de privatizações, pode ser utilizada a modalidade leilão (L.
9.074/95, art. 27);
c) Tipos de licitação (L. 8.987/95, art. 15) com julgamento levando em conta a
menor tarifa, a melhor oferta de pagamento pela concessão, e a melhor proposta
técnica.
d) O poder concedente deve publicar, previamente ao edital de licitação, ato
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando
seu objeto, área e prazo (art. 5º).
e) O Autor ou a pessoa economicamente responsável pelo projeto básico ou
executivo podem participar da licitação ou da execução das obras ou serviços, ao
contrário do que ocorre no regime geral (L. 9.074/95, art. 31 e L. 8.666/93, art. 9º).
f) No caso de o licitante vencedor ser um consórcio, é facultado ao poder
concedente, desde que previsto no edital, determinar que ele se constitua em
empresa antes da celebração do contrato (art. 20).
g) Em face da imperatividade do art. 175 da CRFB, Alexandrino e Paulo,
acompanhando o entendimento de Di Pietro, asseveram não ter aplicação às
concessões e permissões de serviço público os casos de dispensa de licitação. No
tocante à incidência das hipóteses de inexigibilidade às concessões e permissões,
todavia, Di Pietro admite, caso demonstrada a inviabilidade de competição,
enquanto aqueles autores repudiam, por entendê-las absolutamente incompatíveis
com o art. 175 da CRFB (p. 706).
h) A L. 8.987/95 estabelece como regra geral a ausência de exclusividade na
outorga de concessão ou permissão (art. 16). Somente se for técnica ou
economicamente inviável a coexistência de duas ou mais concessões ou
permissões para o mesmo serviço público é que a delegação poderá ter caráter
exclusivo.
7. REGIME FINANCEIRO. Como remuneração pelo serviço, o Poder Concedente
fixa a tarifa a ser paga pelos usuários. O concessionário tem direito à fixação das tarifas em
montante suficiente para ser devidamente prestado o serviço. O concessionário deve suportar
sozinho os prejuízos que advenham da sua ineficiência, assim como os advindos de erro
quanto à estimativa de captação e manutenção de usuários.
OBS: tarifa x preço público - são muitas vezes tratados como sinônimos. Entretanto,
para parcela significativa da doutrina, acompanhada por Alexandrino e Paulo, tarifa é
espécie do gênero preço público, pois é o nome dado ao preço público que representa a
contraprestação pecuniária de um serviço público pago diretamente pelo usuário ao
200
respectivo prestador.
A regra é a remuneração do particular prestador de serviço público advir diretamente de
tarifa, mas é possível que haja outras formas de remuneração, como no caso de
concessionárias do serviço de conservação de estradas de rodagem que obtêm receita da
locação de espaços para afixação de publicidade às margens da rodovia. Celso Antônio B. de
Mello ensina que descaracteriza, contudo, o contrato de concessão a hipótese de o particular
prestador de serviço público ser remunerado exclusivamente por fontes estranhas à
exploração. Não é vedado, entretanto, que parte da remuneração provenha de subvenções do
poder público cujo escopo seja assegurar a modicidade das tarifas. Cabe lembrar, todavia,
que será desclassificada da licitação a proposta que, para sua viabilização, necessite de
vantagens ou subsídios que não estejam previamente autorizados em lei e à disposição de
todos os concorrentes (art. 17).
A regra geral é a concessionária cobrar tarifas uniformes para um mesmo serviço por ela
prestado. Entretanto, o art. 13 prevê a possibilidade de cobrança de tarifas
"diferenciadas" em função de características técnicas dos custos específicos provenientes
do atendimento aos distintos segmentos dos usuários. A manutenção da equação financeira
estabelecida no momento da celebração do contrato é um direito subjetivo da
concessionária. Daí a necessidade de revisão do contrato, para restabelecer o equilíbrio
econômico-financeiro tanto nas hipóteses de fato do príncipe quanto nas de fato da
administração (art. 9º, § 3º e 4º).
OBS: reajuste x revisão - reajuste significa a mera atualização, com periodicidade pré-
estabelecida, destinando-se a manter o valor real da tarifa; no reajuste, basta a
homologação dos cálculos apresentados pela própria concessionária pelo poder
concedente; revisão é a alteração da tarifa para restabelecer o equilíbrio econômico-
financeiro; só se justifica, como regra, nas hipóteses de álea extracontratual e
extraordinária; na revisão, faz-se necessário procedimento administrativo que deve ser
inteiramente realizado pelo poder concedente. O art. 35 da L. 9.074/95 prevê que "a
estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente fica condicionada à
previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da estrutura tarifária do
concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômico- financeiro
do contrato". Estabelece o parágrafo único que "a concessão de qualquer benefício tarifário
somente poderá ser atribuída a uma classe ou coletividade de usuários dos serviços, vedado,
sob qualquer pretexto, o benefício singular". O § 1º do art. 9º da L. 8.987/95 dispõe que a
cobrança de tarifas somente poderá ser condicionada à existência de serviço público
alternativo e gratuito para o usuário nos casos expressamente previsto em lei. Logo, tal
dispositivo não chancela a orientação de parte da doutrina no sentido da impossibilidade de
serem cobrados pedágios sob o regime de tarifa quando a rodovia seja a única via de acesso a
determinada região.
Jurisprudência: " indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para É
que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte
coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão tenham sido
assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988."(STJ,
ADRESP 799250)
8. PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE. Correspondem em linhas
gerais às cláusulas exorbitantes aplicáveis aos demais contratos administrativos, com uma
ou outra peculiaridade, especialmente a respeito da intervenção na concessão e das hipóteses
de extinção, que são disciplinadas com maior detalhe na L. 8.987/95.
Principais prerrogativas:
201
a) poder de alteração unilateral das cláusulas de execução - não pode, contudo,

implicar a desnaturação do objeto, sob pena de burla ao princípio da licitação;
b) poder de extinguir unilateralmente a concessão (ou permissão) antes do término
do prazo - só se aplica aos casos de encampação, caducidade e anulação, pois, nas
demais hipóteses de extinção da concessão, a extinção não se dá de forma
unilateral;
c) poder de inspeção e fiscalização;
d) poder de aplicar diretamente penalidades contratuais e administrativas;
e) poder de intervenção na concessão ou permissão - é uma variante da cláusula
exorbitante da L. 8.666/93 chamada "ocupação temporária" ou "ocupação
provisória", que recebe disciplina detalhada pela L. 8.987/95. De acordo com o art.
32, o poder concedente poderá intervir na concessão, mediante decreto, com o fim de
assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das
normas contratuais, regulamentares e legais. A intervenção, por si só, não é uma
sanção, mas mero procedimento acautelatório. Por isso, é decretada desde logo, sem
contraditório e ampla defesa prévios. Características da intervenção na concessão:
(i) é ocasionada pela prestação de serviço inadequado; (ii) é determinada por
decreto do chefe do Executivo, que deve conter: a designação do interventor; o
prazo da intervenção; os objetivos e limites da intervenção; (iii) não existe
intervenção por prazo indeterminado, apesar de a lei não trazer um prazo; (iv)
decretada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias,
instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da
medida e apurar as responsabilidades, assegurada a ampla defesa; (v) o procedimento
administrativo deve ser concluído no prazo de 180 dias, sob pena de considerar-se
inválida a intervenção; (vi) a intervenção não resulta obrigatoriamente na extinção
da concessão; se não for o caso de extinção, cassada a intervenção, a administração
do serviço será devolvida à concessionária.
Leitura complementar: Lei 8.987/1995.
Ponto 19.b. Extinção da concessão de serviço público. Reversão dos bens. Permissão e
autorização.
Mariana Casati
Legislação básica: Lei 8.987/95, arts. 2º, IV, 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º, 36 e 40; CRFB,
arts. 21, XI e XII, 175, I e 223.
1. EXTINÇÃO DA CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO.

a) Legislação básica. Artigos 35 e seguintes da lei 8987/95. b) Extinção da
Concessão: O contrato de concessão pode extinguir-se por várias formas, pondo fim aos
seus efeitos no que toca à prestação de serviço pelo concessionário. c) Formas de
extinção da concessão: c.1) Advento do termo contratual (ou Reversão da
202
Concessão): vencido o prazo estipulado, o contrato estará extinto. c.2) Rescisão Judicial:
a pedido do concessionário, quando inadimplente o poder concedente. De acordo com o
artigo 39, parágrafo único, da lei 8987/95, os serviços a cargo do concessionário não
poderão ser interrompidos ou paralisados até a decisão judicial transitada em julgado; c.3)
Rescisão consensual ou amigável: contratante e contratado podem de comum acordo
extinguir o contrato; c.4) Anulação: decorre de uma ilegalidade do contrato (ex: vício na
licitação). Aplica-se o art. 59, da Lei 8666/93; c.5) Rescisão administrativa: ocorre quando
a própria administração por ato unilateral decide extinguir o contrato. Pode acontecer
quando há descumprimento de cláusula contratual ou por razões de interesse público; c.5.1)
Encampação ou Resgate: trata-se da extinção do contrato de concessão por meio de ato
motivado por razões de interesse público da Administração. JSCF alerta que embora estes
fatores sejam próprios da avaliação dos administradores públicos, estão eles vinculados à
sua veracidade. Assim, se o concedente encampa o serviço sob a alegação de determinado
motivo, fica vinculado à efetiva existência, sob pena de inexistindo a razão, o ato de
encampação ser nulo. A Encampação gera dever de indenizar e depende de autorização
legislativa. Requisitos da Encampação: A) Interesse público; B) Lei autorizativa específica;
C) Pagamento prévio da indenização. Serão indenizadas as parcelas não depreciadas; ou não
amortizadas dos investimentos efetuados nos bens reversíveis com o objetivo de garantir a
continuidade do serviço concedido. Apesar do silêncio da lei, CABM defende que cabe
indenização por lucros cessantes, sob pena de agravo à equação econômico- financeira do
contrato. c.5.2) Caducidade ou Decadência: trata-se da extinção do contrato de
concessão em razão do descumprimento de cláusula contratual (inadimplência do
concessionário), seja ela gerada por fato comissivo, omissivo, doloso ou culposo. A
Caducidade não gera necessariamente a obrigação de indenizar e não requer autorização
legislativa. Requisitos da caducidade: A) Comunicação da concessionária, antes da
instauração do processo administrativo, acerca dos descumprimentos contratuais que lhe
são imputados, com fixação de prazo para que ela corrija as falhas e transgressões
apontadas; B) Não corrigidas as falhas, será instaurado o processo administrativo e
comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente;
C) Indenização, que não é prévia, será na forma do artigo 36 da lei 8987/95 e será
descontado o valor das multas contratuais e danos causados à concessionária. Para CABM
a indenização se limita a parcela não amortizada do capital, representada pelos
equipamentos necessários à prestação do serviço e que reverterão ao poder concedente.
Salvo no caso de transferência da concessão sem anuência do concedente - em que a
declaração de caducidade é obrigatória -, nos demais casos, sua decretação, ou a aplicação
de outras sanções, ficará a critério do concedente; c.6) Extinção de pleno direito: a lei
menciona a extinção em razão de falência ou extinção da empresa concessionária e
falecimento ou incapacidade do titular no caso de empresa individual. A doutrina fala em
extinção de pleno direito. Trata-se da extinção em razão de circunstâncias estranhas à
vontade das partes (Ex: falência, incapacidade, morte). Desapropriação não é forma de
extinção da concessão, pois não se desapropriam pessoas, mas apenas bens, não sendo
cabível a desapropriação de uma concessionária, que é um sujeito de direitos. Ademais,
segundo CABM a própria concessão não pode ser desapropriada, pois o concedente é o
titular da concessão, e assim não se expropria algo do qual é titular. Todavia, surgiria o
problema de expropriação feita por outra pessoa de Direito Público, que não o próprio
concedente, mas também não seria possível, pois representaria violação ao princípio
constitucional de distribuição de competências, uma vez que o poder concedente detém
constitucionalmente a competência para o serviço realizado pela concessionária
203
contratada.
2. REVERSÃO DE BENS. a) Legislação básica: Artigos 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º e
36, todos da Lei 8987/95. b) Conceito: A reversão consiste na transferência dos bens
utilizados pelo concessionário na realização do serviço, ao poder concedente, quando
extinta a concessão. A reversão não é forma de extinção da concessão, mas sim uma
consequência dela. Sem a extinção da concessão, não há reversão. c) Fundamento: A
reversão fundamenta-se na noção de que a utilidade dos bens aplicados ao serviço só existe
para o concessionário enquanto ele desfruta dessa situação jurídica, ao passo que para o
concedente eles ainda serão úteis, privilegiando o princípio da continuidade dos serviços.
3. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO: 3.1) Permissão. a) Legislação básica. Artigo
175, inciso I da CRFB. Artigo 2º, inciso IV e art. 40, ambos da lei 8987/95. b) Conceito:
Permissão de serviço Público é o contrato administrativo através do qual o Poder Público
(permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução de certo serviço público
nas condições estabelecidas em normas de direito público, inclusive quanto a fixação de
tarifas. (JSCF, pg 413). c) Natureza Jurídica: Para a doutrina clássica a permissão sempre
teve a natureza de ato administrativo, unilateral e precário. Em razão do caráter precário, a
permissão deveria ser utilizada em situações transitórias e efêmeras, em que não há aporte
de grande investimento pelo concessionário, e que haja rentabilidade do serviço em curto
prazo. A precariedade informa que a Administração dispõe de poderes, para de forma
flexível alterar ou encerrar a permissão em razão de interesse público, sem obrigação de
indenizar o permissionário. E é justamente esta característica que diferencia a permissão
da concessão. Ocorre que segundo CABM o uso da permissão foi sendo desnaturado. E
assim, a título de permissão estão sendo concedidos serviços públicos que demandam
pertinência, estabilidade e garantias razoáveis em prol do seu prestador, e para tanto está
sendo celebrado contrato com prazo certo e indenização em caso de revogação (CABM pg.
733). Ademais, a CRFB de 1988 em seu artigo 175, inciso I, utilizou a palavra contrato
indistintamente, de modo a abranger ambos os institutos, quais sejam, concessão e
permissão. E ainda, a lei 8987/95, no seu artigo 40, previu a permissão como contrato de
adesão. Assim, controvérsia entre a posição tradicional e a previsão legal gerou diferentes
entendimentos doutrinários: a) Para CABM é uma impropriedade jurídica redacional do
artigo 175, inciso I, da CRFB, e a permissão permanece com a natureza de ato
administrativo unilateral e precário, assim, se for firmada contrato com prazo certo, é
imprópria a designação permissão adotada para a relação jurídica, e os efeitos do ato irão
equiparar-se a uma concessão. O eminente doutrinador é acompanhado em seu
entendimento pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro. b) Para JSCF, embora considere
infeliz a previsão legal do artigo 40 da lei 8987/95 e também do artigo 175, I da CRFB, diz
ser forçado a se render à caracterização estabelecida pela lei, qual seja, a de contrato
administrativo de adesão, sob pena de ferir a lógica e precisão científica que informam o
direito. c) Jurisprudência: Na ação direta de inconstitucionalidade ADI nº 1.491-DF, em
que se discutia a questão relativa à forma de delegação do serviço móvel celular, prevista na
Lei nº 9295/1996, a Corte decidiu, que o artigo 175, parágrafo único, da CRFB, afastou
qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão ao conferir àquela o caráter
contratual próprio desta. (ADI nº 1.491-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, com voto de
desempate do Min. SIDNEY
SANCHES, jul. em 1º.7.1998; vide Informativo STF nº 117, jul.1998)
3.2) Autorização. a) Legislação básica. Artigo 21 XI e XII e artigo 223, todos da
CRFB. b) Conceito e natureza jurídica. Há grande controvérsia doutrinária sobre o
204
conceito e natureza jurídica da autorização. Para JSCF, a autorização é ato

administrativo discricionário e precário pelo qual a Administração consente que o
indivíduo desempenhe atividade de seu exclusivo e predominante interesse, não se
caracterizando a atividade como serviço público. (JSCF, pg 441). Em relação à previsão
do artigo 21 XII, este eminente autor, diz que algumas vezes as atividades elencadas nem
sempre são típicos serviços públicos, e sim exercido por particulares no próprio interesse
destes. Assim, a interpretação cabível para o artigo constitucional, reside em que a
concessão e permissão são os institutos próprios para a prestação de serviços públicos, e a
autorização o adequado para o desempenho da atividade do próprio interesse do
autorizatário. (JSCF, 442). O jurista conclui seu entendimento com o artigo 175, inciso I,
alegando que a CRFB, ao referir-se à delegação de serviços públicos se refere apenas à
concessão e permissão.
CABM diz que a controvérsia existente entre os artigos 21, incisos XI e XII e o disposto
nos artigo 175, inciso I, todos da CRFB, deve considerar que a regra é a delegação do
serviço público por meio da concessão e permissão (artigo 175, inciso I) e a expressão
autorização, que aparece nos artigos 21 XI e XII do diploma constitucional, se subsume em
duas hipóteses: A) Uma que corresponde a hipóteses que efetivamente há serviço de
telecomunicação, como o de radioamador ou de interligação de empresas por cabos de
fibras opticas, mas não propriamente serviço público, mas serviço de interesse privado
delas próprias. Para o autor a palavra autorização foi utilizada no sentido de polícia
administrativa, que libera alguma conduta privada propriamente dita, mas cujo exercício
depende de manifestação administrativa aquiescente para verificação se com ela não
haverá gravames ao interesse público. B) Outra, a de abranger casos em que efetivamente
está em pauta um serviço público, mas se trata de resolver emergencialmente uma dada
situação, até a adoção dos convenientes procedimentos por força dos quais se outorga a
permissão ou concessão. Por isto mesmo a palavra autorização está prevista no artigo 223
da CRFB. (CABM, pg 669). c) Exemplo de atividade autorizada. O exemplo,
tradicionalmente utilizado pela doutrina, é o serviço de táxi, considerado atividade privada
exercida sob o regime de autorização. Ocorre que a lei 12.587/2012 que instituiu a Política
Nacional de Mobilidade Urbana, classificou o serviço de táxi como transporte público
individual, caracterizando o como serviço público, prestados sob o regime de permissão.
(artigos 4º, inciso VIII, 12 da Lei 12.587/2012). Todavia, em relação ao transporte privado
coletivo, definido nos termos do artigo 4º, VII da citada lei, o consentimento estatal se
formaliza por autorização. (artigo 11 da Lei 12.587/2012).
Ponto 19.c. Gestão de florestas públicas. Uso e exploração. Concessão florestal.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: www.mma.gov.br e www.florestal.gov.br.
Legislação básica: Leis nº 11.284/06 e 9.985/2000; Decretos nº 6.063/07 e 7.167/10.
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) - Lei 11.284/06, traz uma novidade na
exploração de unidades de conservação, especificamente, para florestas nacionais,
possibilitando que empresas ou cooperativas explorarem os recursos madeireiros das
205
FloNas por meio de um plano de manejo. Polêmica e controversa, a Lei cria o Serviço
Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria também o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. Concede à pessoa jurídica
brasileira, em consórcio ou não, a gestão florestal. Exclui da concessão a titularidade
imobiliária da unidade de manejo ou a preferência em sua aquisição, o acesso ao
patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou
constituição de coleções, o uso dos recursos hídricos, a exploração dos recursos minerais,
pesqueiros ou da fauna silvestre, dentre outros.
Princípios: no art. 2º da LGFP estão relacionados os princípios que devem produzir
efeitos sobre a administração das florestas públicas: a) a proteção dos ecossistemas, do solo,
da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio
público; b) o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das
florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento
sustentável local, regional e de todo o País; c) o respeito ao direito da população, em
especial das comunidades locais, de acesso às FP e aos benefícios decorrentes de seu uso e
conservação; d) a promoção do processamento local e o incentivo ao incremento da
agregação de valor aos produtos e serviços da floresta, bem como à diversificação industrial,
ao desenvolvimento tecnológico, à utilização e à capacitação de empreendedores locais e da
mão-de-obra regional, etc.
Definições: a LGFP, em seu art. 3º, traz uma série de definições, dentre elas a de
"florestas públicas", "manejo florestal sustentável", "concessão florestal", "auditoria fiscal",
etc.
Gestão de florestas públicas: para produção sustentável compreende i) a criação de
florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei nº 9.985/2000
(FloNas), e sua gestão direta; ii) a destinação de florestas públicas às comunidades locais,
nos termos do art. 6º da LGFP; iii) a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou
plantadas e as unidades de manejo das FloNas. Gestão direta: ao Poder Público dos três
níveis federativos será facultado, para execução de atividades subsidiárias, firmar
convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros,
observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes, através de
instrumentos com prazo máximo de 120 meses.
Da destinação às comunidades locais: Antes da realização das concessões florestais,
as FP ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação,
pelos órgãos competentes, além de outras formas previstas em lei, por meio de: i) criação de
reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, observados os requisitos
previstos da Lei nº 9.985/2000; e, ii) concessão de uso, por meio de projetos de
assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros
similares, nos termos do art. 189 da CF e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária. A destinação às comunidades locais deverá ser feita de forma não onerosa para o
beneficiário, através de ato administrativo próprio. Ademais, as comunidades locais
poderão participar da licitação para a concessão florestal, por meio de associações
comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas em lei. O Poder Público
poderá, com base em condicionantes socioambientais definidas em regulamento, regularizar
posses de comunidades locais sobre as áreas por elas tradicionalmente ocupadas ou
utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação dos recursos ambientais essenciais para
sua reprodução física e cultural, por meio de
concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitação.
Concessão florestal: é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
206
praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade
de manejo, de forma sustentável e respeitando o Plano de Manejo Florestal (PMF) aprovado
pelo governo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às
exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado. A publicação do edital de licitação de cada
lote de concessão florestal deverá ser precedida de audiência pública, por região, realizada
pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem prejuízo de outras formas de consulta
pública. PAOF: Anualmente, as FP que serão submetidas a processos de concessão estarão
descritas no Plano Anual de Outorga Florestal - PAOF. Plano de Outorga: O poder
concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a conveniência da
concessão florestal, caracterizando seu objeto e a unidade de manejo. As licitações para
concessão florestal serão realizadas na modalidade concorrência e outorgadas a título oneroso,
sendo vedada a declaração de inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei 8.666/1993. Objeto
da concessão: terá por objeto a exploração de produtos e serviços florestais, contratualmente
especificados, em unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georreferenciado,
sendo vedada, no âmbito da concessão florestal, a outorga dos seguintes direitos: i)
titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição; ii) acesso ao patrimônio genético
para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou constituição de coleções; iii) uso
dos recursos hídricos acima do especificado como insignificante (Lei 9.433/97); iv)
exploração dos recursos minerais; v) exploração de recursos pesqueiros ou da fauna
silvestre; vi) comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em
florestas naturais. Todavia, o direito de comercialização de créditos de carbono poderá ser
admitido no caso de reflorestamento de áreas degradadas ou convertidas para uso alternativo
do solo. Licença ambiental e EIA: a licença prévia para uso sustentável da unidade de
manejo será requerida pelo órgão gestor, mediante a apresentação de relatório ambiental
preliminar ao órgão ambiental competente integrante do SISNAMA. E, nos casos
potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente, será exigido EIA
para a concessão da licença prévia. Os custos do relatório ambiental preliminar e do EIA
serão ressarcidos pelo concessionário ganhador da licitação. A aprovação do plano de
manejo da unidade de conservação nos termos da Lei 9.985/00 substitui a licença prévia,
sem prejuízo da elaboração de EIA nos casos potencialmente causadores de significativa
degradação ambiental. Licitação: Habilitação: além dos requisitos da Lei 8.666/93, exige-
se a comprovação da ausência de débitos inscritos na dívida ativa relativos a infrações
ambientais e de decisões condenatórias, com trânsito em julgado, em ações penais relativas
a crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária ou a crime previdenciário. A
habilitação é exclusiva para empresas ou outras pessoas jurídicas constituídas sob as leis
brasileiras e que tenham sede e administração no País. Os requisitos do edital constam dos
arts. 20 e ss da LGFP. Critérios de seleção: a proposta é escolhida com base nos critérios de
maior preço e melhor técnica, esta considerando i) o menor impacto ambiental; ii) os
maiores benefícios sociais diretos; iii) a maior eficiência; iv) a maior agregação de valor ao
produto ou serviço florestal na região da concessão. Contrato de concessão: para cada
unidade de manejo licitada, será assinado um contrato de concessão exclusivo com um
único concessionário, que será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de
responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros,
sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue essa
responsabilidade. Sem prejuízo de sua responsabilidade, o concessionário poderá contratar
terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidiárias ao manejo florestal
sustentável dos produtos e à exploração dos serviços florestais
207
concedidos, sendo vedada a subconcessão na concessão florestal. Prazo: os prazos dos

contratos de concessão florestal serão estabelecidos de acordo com o ciclo de colheita ou
exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo incluído
no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mínimo, um ciclo e, no
máximo, 40 anos. O prazo dos contratos de concessão exclusivos para exploração de
serviços florestais será de, no mínimo, 5 e, no máximo, 20 anos. Extinção da concessão: por
i) esgotamento do prazo contratual; ii) rescisão; iii) anulação; iv) falência ou extinção do
concessionário e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual; v)
desistência e devolução, por opção do concessionário, do objeto da concessão. Outras
cláusulas: As cláusulas contratuais essenciais e outras características desses instrumentos
estão previstos nos arts. 27 a 35 da LGFP, ao passo que o regime econômico e financeiro da
concessão florestal está disciplinado nos arts. 36 a 41.
Órgãos: a LGFP institui o Serviço Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministério
do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. O SFB
atua exclusivamente na gestão das FP e tem suas atribuições delineadas no art. 55 da LGFP.
Dentre elas, criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais e gerenciar o
Cadastro Nacional de Florestas Públicas. Será dirigido por um Conselho Diretor, composto
por um Diretor-Geral e 4 diretores, em regime de colegiado. O Poder Executivo poderá
assegurar ao SFB autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício
de suas atribuições, mediante a celebração de contrato de gestão e de desempenho. O FNDF
tem natureza contábil e será gerido pelo órgão gestor federal, objetivando fomentar o
desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no Brasil e a promover a
inovação tecnológica do setor. É vedada ao FNDF a prestação de garantias.
Supressão vegetal: qualquer atividade que envolva a supressão de vegetação nativa
depende de autorização. Quando a exploração de florestas e formações sucessoras implicar
em corte raso da vegetação arbórea natural, a Autorização de Supressão para Uso
Alternativo do Solo deve ser requisitada.
Uso Alternativo do Solo: significa a substituição de florestas e formações sucessoras
por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para Reforma Agrária,
agropecuários, industriais, de geração e transmissão de energia, de mineração e de transporte.
O aproveitamento da matéria-prima florestal nas áreas onde houver supressão para o uso
alternativo do solo será permitido mediante Autorização para Utilização de Matéria-Prima
Florestal - AUMPF, que é expedida somente depois de constatada pela vistoria técnica a
existência de matéria-prima florestal e após conferência do volume e espécie. As florestas
públicas não destinadas a manejo florestal ou unidades de conservação ficam impossibilitadas
de conversão para uso alternativo do solo, até que sua classificação de acordo com o ZEE
esteja oficializada e a conversão seja plenamente justificada.
Reposição florestal (vide Decreto nº 5.975/06): é a compensação do volume de
material-prima extraído de vegetação natural pelo volume de material-prima resultante de
plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal. É obrigada a
reposição florestal à pessoa física ou jurídica que: a) utiliza matéria-prima florestal oriunda
de supressão de vegetação natural; b) detenha a autorização de supressão de vegetação
natural. É dispensado da obrigatoriedade de reposição florestal aquele que
comprovadamente utilize: a) resíduos provenientes de atividade industrial, tais como
costaneiras, aparas, cavacos e similares; b) matéria-prima florestal não- madeireira ou
oriunda de PMFS, de floresta plantada ou de supressão da vegetação
208
autorizada, para benfeitoria ou uso doméstico dentro do imóvel rural de sua origem.
Permanece a obrigação de comprovar junto à autoridade competente da origem do recurso
florestal utilizado. Fica desobrigado da reposição o pequeno proprietário rural ou possuidor
familiar, assim definidos no art. 1º, § 2º, inc. I, da Lei nº 4.771/65, detentor da autorização de
supressão de vegetação natural, que não utilizar a matéria-prima florestal ou destiná-la ao
consumo.
Transporte: o Documento de Origem Florestal - DOF é a licença obrigatória, em
âmbito federal, para o transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira, lenha,
carvão e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de espécies
nativas, para fins comerciais ou industriais. O DOF contém informações sobre a procedência
desses produtos e subprodutos e é emitido e impresso pelo próprio usuário, com base no
saldo de produtos e subprodutos florestais, via acesso ao Sistema - DOF. Alguns estados
adotam sistemas próprios de controle do fluxo de produtos e subprodutos florestais, todavia,
o órgão federal coordenador do sistema nacional poderá bloquear a emissão do DOF dos
entes federativos não integrados ao sistema e fiscalizar os dados e relatórios respectivos (§ 5º,
art. 35, CoFlo). Para a emissão do DOF, a pessoa física ou jurídica responsável deverá estar
registrada no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17 da Lei nº 6.938/81. No DOF deverão
constar a especificação do material, sua volumetria e dados sobre sua origem e destino e o
documento deverá ser exigido de todo aquele que recebe ou adquire, para fins comerciais ou
industriais, madeira, lenha, carvão e outros produtos ou subprodutos de florestas de espécies
nativas, conservando-o até o beneficiamento final do produto.
ITE M 20
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor público. Regime

disciplinar e processo administrativo disciplinar.
Mariana Casati
Legislação básica: Arts. 37, VI, VII, XV; 39, §3º; 40, todos da CRFB; Lei 8.112/90.
1) DIREITOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS. a) Direitos elencados na CF: a.1)

Irredutibilidade de vencimentos e subsídios (art. 37, XV), observado o teto
constitucional; a.2) Direito de greve e de livre associação sindical (art. 37, VI e VII): este
último é autoaplicável, enquanto o primeiro exige lei específica regulamentar (segundo DI
PIETRO, a lei será editada por cada esfera de governo, uma vez que a matéria não é
privativa da União). O STF, ao julgar os mandados de injunção nºs 670, 708 e 712, decidiu
pela aplicação da Lei nº 7.783/89 aos servidores públicos até que seja suprida a omissão
legislativa. O STF também tem afastado o direito de greve a categorias que exercem
atividades relacionadas à manutenção da ordem pública (v.g., policiais civis); a.3)
Estabilidade, em razão da qual somente poderão perder o cargo em virtude de sentença
judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhes sejam
assegurada ampla defesa; a.4) Alguns dos direitos sociais assegurados aos trabalhadores
(art. 39, §3º): salário-mínimo; garantia de
209
salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável; 13º salário;
remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família para os dependentes;
duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais; repouso semanal
remunerado, preferencialmente aos domingos; remuneração do serviço extraordinário
superior, no mínimo, em 50% à normal; gozo de férias anuais remuneradas com, pelo
menos, 1/3 a mais que o salário normal; licença à gestante, sem prejuízo do emprego ou do
salário, com duração de 120 dias (a Lei nº 11.770/2008 permitiu a prorrogação da licença
por 60 dias adicionais); licença-paternidade (5 dias consecutivos); proteção do mercado de
trabalho da mulher, redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de saúde, higiene e
segurança; proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de
admissão, por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil, podendo a lei estabelecer
requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir; a.5) Direito a
regime de previdência social de caráter
contributivo e solidário, consoante regras fixadas no art. 40;
b) Direitos elencados na Lei 8.112/90: CABM distingue os diversos diretos previstos
na Lei 8.112/90 em duas grandes categorias, subdividindo-as em categorias fundamentais:
b.1) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: Que se subdividem em:
b.1.1) de ordem pecuniária (na ativa); b.1.2) de ausência ao serviço; b.1.3) aposentadoria;
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes.
Que se subdividem em: b.2.1) pensão; b.2.2) auxílio funeral; b.2.3) auxílio reclusão.
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: b.1.1) Direitos e
vantagens de ordem pecuniária: Os direitos e vantagens de ordem pecuniária
compreendem: i) Subsídio (EC 19/98): modalidade remuneratória de certos cargos, por força
da qual a retribuição se efetua por meio dos pagamentos mensais de parcelas únicas, sendo
vedado qualquer outro tipo de vantagem. ii) Vencimento: é a retribuição pecuniária pelo
efetivo exercício do cargo (art. 40 da Lei 8.112/90). Enquanto remuneração é o vencimento
básico acrescido das vantagens previstas em lei (art. 41, lei 8.112/90). iii) Vantagens
pecuniárias: que compreendem as indenizações, as gratificações, adicionais e benefícios
da seguridade social. iv) Indenizações: têm por objetivo ressarcir o servidor de despesas
que seja obrigado a realizar em razão do serviço. Compreendem as: ajudas de custo (arts.
53 e 54 da Lei 8.112/91), as diárias (art. 58 da Lei 8.112/91), transporte (art. 60 da Lei
8.112/91), auxílio moradia (art. 60-A e ss da lei 8.112/90). v) Gratificações: (art. 61, I, II e
IX): compreende três espécies
de acréscimos: 1) pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento,
cargo de provimento em comissão ou de natureza especial (art. 62); 2) natalina, que
corresponde a 1/12 da remuneração a que o servidor fizer jus no mês de dezembro, por mês
de exercício no respectivo ano (art. 63); 3) por encargo de curso ou concurso, a quem
atuar como instrutor em curso instituído no âmbito da Administração Pública Federal ou
participar, fiscalizar, avaliar ou supervisionar banca examinadora ou de comissão de análise
de currículos e, ainda, participar da logística de preparação e de realização de concurso
público ou participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar provas de exame vestibular ou de
concurso público ou supervisionar essas atividades (art. 61, XI, da Lei 8112/90, acrescido
pela Lei 11.314/06). vi) Adicionais (art. 61, IV a VIII) - são dos mais variados tipos. E
compreendem: 1) pelo exercício de atividades insalubres (art. 68); 2) por serviço
extraordinário (art. 73); 3) por trabalho noturno (art. 75); 4) de férias (art. 76). A Lei 8.112/90
prevê a possibilidade de outros adicionais, relativos à natureza ou local de trabalho (art. 61,
VIII).
Embora, o presente trabalho se paute na classificação feita de Celso Antônio Bandeira
de Mello, importante trazer à colação, em relação às vantagens pecuniárias a
210
classificação realizada por Hely Lopes Meirelles: "vantagens pecuniárias são acréscimos
ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela decorrência do
tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto
officii), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem),
ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter pernonam). As duas
primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de
função), as duas últimas formam a categoria das gratificações de serviço e gratificações
pessoais".
Os adicionais de função são devidos em função da natureza especial da função ou do
regime especial de trabalho, como o adicional de dedicação exclusiva e as funções
comissionadas. A gratificação de serviço é a retribuição paga em decorrência das condições
anormais em que o serviço é prestado (ex.: gratificações de insalubridade, de risco de vida e
saúde). As gratificações pessoais correspondem aos acréscimos pagos em razão de situações
individuais do servidor, como o salário-família.
Benefícios da seguridade social: compreende o auxílio natalidade (art. 196) e salário
família (197).
b.1.2) Direitos de ausência ao serviço: Os direitos e vantagens que implicam ausência
ao serviço são os seguintes: a) férias; b) licenças; e c) afastamentos. Férias: constituem- se
em direito a um descanso anual, por 30 dias consecutivos, e a que se faz jus a partir da
completude do primeiro ano de exercício, sendo remuneradas com 1/3 da retribuição normal
do servidor. (CABM, p. 299). Licenças: são afastamentos pleiteados pelo servidor de
acordo com motivos previstos na lei. Em regra, presentes as razões para sua outorga a
licença deverá ser concedida ao servidor, salvo em duas hipóteses, em que a concessão ou
não dependerá das conveniências da administração pública, quais sejam, para tratar de
interesses particulares e para capacitação profissional. Afastamentos: também configuram
direitos de ausência ao serviço por variadas razões. Entre licença e afastamento não há
diferença senão as de nomes. Na Lei 8112/90 há hipóteses de afastamento que a lei nomeou
como concessões.
b.1.3) Aposentadoria: A CF em seu art. 40 atribui aos servidores titulares de cargo
efetivo regime de previdência de caráter contributivo. O regime decorrente deste artigo
também se aplica aos titulares de cargos vitalícios (magistrados, membros do MP,
Ministros e Conselheiros dos TC). Os demais servidores públicos, ocupantes de cargo em
comissão, cargo temporário e emprego público, regulam-se pelo regime geral de previdência
social (art. 40, §13 da CRFB).
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes: b.2.1) Pensão: é a
importância que, por motivo da morte de servidor, passa a ser mensalmente dispensada a
seus dependentes na forma da lei (§§ 1º e 2º do art. 217 e 218); b.2.2) Auxílio- funeral: é a
importância devida a família do servidor quando de seu falecimento, e corresponde a um
mês de sua remuneração ou proventos. No caso de acumulação legal de cargos, o auxílio
será pago somente em razão do cargo de maior remuneração (art. 226); b.2.3) Auxílio-
reclusão: é a importância devida à família do servidor em razão da prisão deste por motivo de
prisão provisório ou decorrente de sentença definitiva.
2) DEVERES DO SERVIDOR PÚBLICO. a) Legislação: Arts. 116 e 117 da Lei
8.112/90. O art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor: exercer com zelo e
dedicação as atribuições do cargo; ser leal às instituições a que servir; observar as normas
legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente
ilegais; atender com presteza ao público em geral, à expedição de certidões, às requisições
para a defesa da Fazenda Pública; levar ao conhecimento da
211
autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente
para apuração; zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;
guardar sigilo sobre assunto da repartição; manter conduta compatível com a moralidade,
representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder, dentre outros. O art. 117, por
sua vez, traz um extenso rol de proibições. A transgressão de ambos os dispositivos dá
ensejo à responsabilidade administrativa.
3) RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PÚBLICO: O servidor público sujeita-
se à responsabilidade civil, penal e administrativa. (art. 121 da Lei 8.112/90). As diversas
responsabilidades são independentes entre si (art. 125). Em virtude desta independência é
que o STF no MS nº 21.708-DF, decidiu que pode ser aplicado ao servidor pena de
demissão em processo disciplinar, mesmo se ainda em curso ação penal a que responda
pelo mesmo fato. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou
administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação concernente
à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do
exercício de cargo, emprego ou função pública (art. 126- A). 3.1) Responsabilidade Civil.
A responsabilidade civil é a imputação, ao servidor público, da obrigação de reparar o dano
que tenha causado à Administração ou a terceiro, em decorrência de conduta culposa ou
dolosa, de caráter comissivo ou omissivo. É hipótese de responsabilidade subjetiva. Se o
dano for causado a Administração a responsabilidade do servidor é direta, porém se o dano
for causado a terceiros, a responsabilidade do servidor pode ser direta (quando for acionado
pelo lesado) ou indireta (por meio do direito de regresso assegurado a Administração - art.
37, § 6º CF). A responsabilidade civil do servidor deve ser apurada em procedimento
administrativo, em que sejam assegurados contraditório e ampla defesa. A indenização só
poderá ser descontada em folha de pagamento se o servidor anuir, sob pena de
configuração de penhora ex officio nos vencimentos, subsídios ou salários do servidor,
vulnerando o disposto no art. 649, inciso IV do CPC. O STF, no julgamento do MS nº
24182/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 12/02/04, afastou a aplicabilidade de
dispositivo previsto na Lei nº 8.112/90 que autoriza semelhante desconto. 3.2)
Responsabilidade Penal. A responsabilidade penal do servidor é a que decorre de conduta
que a lei penal tipifica como infração penal (JSCF, p. 758). A responsabilidade criminal é
apurada mediante processo judicial, sendo que o conceito adotado pelo art. 327 do CP
relativo a funcionário público para fins criminais é mais amplo que o de servidor público,
aproximando-se do conceito de agente público. Repercussão na esfera civil da decisão penal:
só causa reflexo na esfera civil da Administração se caracterizar também ilícito civil ou
ocasionar prejuízos aos cofres públicos. A decisão absolutória no crime poderá repercutir, ou
não, na esfera civil. Se não houve dano patrimonial à Administração, não poderá haver
responsabilidade civil do servidor (salvo se atentar contra os princípios da Administração -
cabe improbidade). Se houve dano, por exemplo, em razão de conduta culposa, a decisão
absolutória no crime não influenciará na esfera civil da administração. Repercussão na
esfera administrativa. Crimes funcionais: terá sempre reflexo na esfera da Administração.
Se absolutória, distinguir o motivo da absolvição. Inexistência do fato exclui da condição de
autor. Administração não poderá punir o servidor pelo fato decidido na esfera criminal. Se
por insuficiência de prova, não influenciará na decisão administrativa se, além da conduta
penal imputada, houver a configuração de ilícito administrativo naquilo que a doutrina
denomina de conduta residual. Crimes não funcionais: nenhuma influência haverá na esfera
administrativa quando a pena não impuser a perda da liberdade. Absolvição na
212
esfera administrativa: independência das instâncias administrativa e penal, a solução na

esfera administrativa não impede a instauração de processo no âmbito criminal. 3.3)
Responsabilidade administrativa. A responsabilidade administrativa decorre da prática de
ilícitos administrativos definidos na legislação estatutária, cujos elementos básicos são os
mesmos do ilícito civil. As sanções, por seu turno, são previstas na lei definidora do regime
jurídico estatutário de cada ente, e dependem, para sua aplicação, de processo
administrativo prévio com as garantias a ele inerentes (contraditório e ampla defesa) e de
decisão motivada. Em relação às penalidades, importante observar que a lei não faz um elo
entre a conduta e a penalidade tal como ocorre no direito penal. A lei apenas estabelece um
rol de deveres e vedações e outro rol de penalidades, sem interligá-las. Desse modo, o
sistema punitivo da Administração Pública deverá observar na aplicação das sanções o
princípio da proporcionalidade, e assim, aplicar determinada sanção com adequada
correlação com a infração praticada e o princípio da motivação, para o fim de apontar os
elementos que comprovam a observância da adequação punitiva. Cumpre destacar, que ao
poder judiciário só é licito examinar a legalidade da punição, não pode, portanto, ter
ingerência nos critérios de conveniência, oportunidade ou justiça dos atos punitivos.
4) REGIME DISCIPLINAR E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
A Lei 8.112/90, em seu art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor e no art.
117 traz as proibições. A transgressão deles dá margem à responsabilidade
administrativa. As penalidades, conforme art. 127, são as seguintes: I advertência; II
suspensão, conversível em multa; III demissão; IV cassação de aposentadoria ou
disponibilidade; V destituição de cargo em comissão; VI destituição de função
comissionada.
A advertência será aplicada por escrito em faltas de menor gravidade. A suspensão se
houver reincidência em faltas punidas com advertência e nas demais infrações que não
tipificam casos de demissão, pelo máximo de 90 dias (art. 130). Por conveniência da
Administração, pode ser convertida em multa, à base de 50% do vencimento ou
remuneração, por dia de serviço, ficando o servidor em serviço (§2°). As penalidades de
advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 e 5 anos de
efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova
infração disciplinar. A demissão, expulsão do serviço público, é aplicável pelo Presidente
da República, pelos Presidentes das Casas Legislativas, dos Tribunais Federais e pelo PGR,
conforme a esfera a que esteja sujeito o servidor (art. 141, I) nas infrações graves (art. 132).
A maioria dos casos se refere ao procedimento incorreto com dinheiros públicos ou
vantagens indevidas (incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, e IX e XI, XII e XVI do art. 117).
Ausências ao serviço também podem ser causa de demissão quando configurarem "abandono
de cargo" (art. 132, II) ou "inassiduidade habitual" (inciso III). Abandono do cargo é a
intencional ausência ao serviço, por mais de 30 dias consecutivos (art. 138), inassiduidade
habitual é a falta ao serviço, sem causa justificada, por 60 dias, intercaladamente, em um
período de 12 meses (art. 139). Em alguns casos a demissão acarretará a inabilitação por
cinco anos para o serviço público federal (art. 137), assim como em outros a inabilitação
será definitiva. (art. 137, p.u.). Demissão por improbidade administrativa (art. 132, IV),
aplicação irregular de dinheiro público (art. 132, VIII), lesão aos cofres públicos e
dilapidação do patrimônio nacional (art. 132, X) ou por corrupção (art. 132, XI), haverá,
ainda, a indisponibilidade dos bens do servidor e sujeição ao ressarcimento do erário, sem
prejuízo da ação penal cabível (art. 136). Relembre-se que a ação de ressarcimento do erário
é imprescritível, art. 37, § 5°, da CRFB. Cassação da aposentadoria ou disponibilidade:
autoridades
213
competentes para imposição da penalidade de demissão (art. 141, I) quando o inativo tiver
praticado, na atividade, falta a que corresponderia tal sanção, e, ainda que a lei não o diga,
terá de acarretar, por identidade de razão, as mesmas consequências previstas para os casos
de demissão. Destituição de ocupante de cargo em comissão ou função comissionada:
mesma autoridade que fez a nomeação (art. 141, IV), e, quando incidente sobre quem não
seja titular de cargo efetivo, dar-se-á nas mesmas hipóteses que ensejam as penalidades de
suspensão ou demissão (art. 135), acarretando, ainda, as inabilitações, restrições de direitos e
sujeição às consequências desta última (arts. 136 e 137). Titular de cargo efetivo incorre
também nas sanções correspondentes à gravidade da falta em que incidiu.
PRESCRIÇÃO. Prescreve em 5 anos a medida disciplinar para demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou função; em 2 anos para
suspensão; em 180 dias para advertência; todos a partir da data em que a infração foi
conhecida. Caso a infração também seja capitulada como crime, aplicam-se os prazos
prescricionais previstos na lei penal (conforme art. 142).
SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO. Procedimento apurador - com
garantia de ampla defesa - que será a sindicância ou, obrigatoriamente, o processo
administrativo, se a sanção aplicável for suspensão acima de 30 dias, demissão, cassação
de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou função
comissionada (art. 143, c/c art. 146). A sindicância ou processo administrativo interrompem
a prescrição até a decisão final proferida pela autoridade competente (§ 3°
do art. 142), que só recomeça a fluir a partir do dia em que cessar a interrupção (§ 4°).
A autoridade que tiver conhecimento de irregularidade é obrigada a promover-lhe a
apuração imediata. As denúncias serão apuradas desde que contenham a identificação e o
endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada sua autenticidade (art.
143).
Sindicância: prazo de conclusão não excedente de 30 dias (prorrogáveis). Aplicação de
penalidade de advertência ou suspensão até 30 dias, assegurada ampla defesa. Se mais grave
deverá ser instaurado processo administrativo disciplinar (arts. 145 e 146). Se a sindicância
concluir que a infração configura ilícito penal, além de ser instaurado imediatamente PAD,
a autoridade competente remeterá cópia dos autos ao MP (art. 154, p.u.).
Processo administrativo: conduzido por comissão formada por três servidores estáveis,
sob a presidência de um deles (art. 149). Três fases: A) instauração; B) inquérito; e C)
julgamento (art. 151) -, duas primeiras de alçada da comissão. O julgamento compete à
autoridade superior que mandou instaurar o PAD. Se a penalidade a ser aplicada exceder sua
alçada, deve encaminhar à autoridade competente, para que decida. O prazo para conclusão
do processo administrativo é de 60 dias, contados da data em que for constituída
comissão, prorrogáveis por igual período quando as circunstâncias o exigirem (art. 152). a)
Instauração do processo: com a publicação do ato que constituir a comissão (art. 151) e é
seguida do b) inquérito de três partes ou etapas: a instrução, a defesa e o relatório (art. 151,
III). O inquérito desenvolver-se-á de acordo com o princípio do contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 153). A falta de defesa técnica por
advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição (súmula
vinculante nº 5).
Sindicância passa a ser uma das peças da instrução (art. 154). A comissão promoverá a
tomada de depoimentos, acareações, investigações, diligências, perícias e o mais que
necessário for para coleta da prova (art. 155), facultando-se ao servidor o direito de
214
acompanhar o processo, pessoalmente ou mediante procurador constituído, arrolar e

reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas, bem como formular quesitos,
quando se tratar de matéria que demande análise pericial (art. 156). Concluída a oitiva de
testemunhas, proceder-se-á ao interrogatório do acusado (art. 159). Tipificada a infração
disciplinar, o servidor será indiciado, com a especificação dos fatos a ele imputados e
respectivas provas (art. 161), fazendo-se sua citação para defesa no prazo de 10 dias. Caso o
indiciado seja revel ser-lhe-á nomeado procurador dativo, ocupante de cargo efetivo
superior ou do mesmo nível, ou de nível de escolaridade igual ou superior ao dele (art. 164,
§2°). Apreciada a defesa, a comissão processante elaborará relatório conclusivo quanto à
inocência ou responsabilidade do servidor, e indicará os dispositivos normativos
transgredidos, bem como as circunstâncias atenuantes ou agravantes (art. 165 e parágrafos).
O processo disciplinar, então, juntamente com o relatório será encaminhado à
autoridade para julgamento a ser exarado em 20 dias contados do recebimento do processo
- terá de acatar o relatório, salvo se contrário à prova dos autos, hipótese em que,
motivadamente, a autoridade julgadora poderá agravar a penalidade ali indicada, abrandá-la
ou inocentar o servidor (art. 168). A superação do prazo estabelecido para o julgamento não
lhe constituirá causa de nulidade (art. 169, § 1°). Estando a infração capitulada como crime,
os autos serão remetidos ao MP para instauração da ação penal, ficando trasladados na
repartição (art. 171). O processo administrativo disciplinar pode ser a qualquer tempo
revisto, de ofício ou a pedido, perante fatos novos ou elementos não apreciados no processo
suscetíveis de justificar seja a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada
(arts. 174 e 176).
Resumo PAD: Servidor tem responsabilidade disciplinar (administrativa) em instância
parcialmente independente da penal, por violação aos deveres funcionais. Sanções
disciplinares: advertência (prescreve em 180 dias), suspensão (prescreve em 180 dias ou 2
anos), demissão (prescreve em 5 anos), cassação de aposentadoria (5 anos), destituição de
cargo em comissão. Sindicância pode resultar: a) arquivamento; b) aplicação de
advertência ou suspensão até 30 dias; c) PAD para demais casos. Prazo máx. 30 dias para
sindicância. Prazo do PAD: 60 + 60, a contar da constituição da comissão. Não é prazo para
julgamento pela autoridade, apenas para a conclusão do PAD, que possui mais 20 dias para
decidir (140 total).
Jurisprudência: "O direito de opção previsto no caput do art. 133 da Lei n. 8.112/1990
a um dos cargos,empregos ou funções públicas indevidamente acumulados deve ser
observado somente nas hipóteses em que o servidor puder fazer pedido de exoneração de
um dos cargos. Isso porque o servidor que responde a processo administrativo disciplinar
não pode ser exonerado a pedido até o encerramento do processo e o cumprimento da
penalidade eventualmente aplicada, de acordo com o art. 172 do mesmo diploma. Assim,
fica suspenso o direito de opção previsto no art. 133 enquanto pendente a conclusão de
processo administrativo disciplinar em relação a um dos cargos." (STJ, Info. 508, RMS
38.867-AC, Rel. Min. Humberto Martins, j.
18/10/2012.)
"A Seção reconheceu que é impossível o agravamento da penalidade imposta a servidor
público após o encerramento do respectivo processo disciplinar, ainda que a sanção
anteriormente aplicada não esteja em conformidade com a lei ou orientação normativa
interna. O PAD somente pode ser anulado quando constatada a ocorrência de vício
insanável (art. 169, caput, da Lei n. 8.112/1990), ou revisto quando apresentados fatos
novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do servidor punido ou a
inadequação da penalidade aplicada (art. 174,caput, da Lei n. 8.112/1990). Nos termos
215
do enunciado da Súm. n. 19/STF, o rejulgamento do processo administrativo disciplinar para

a aplicação de nova punição ao servidor caracteriza bis in idem, situação vedada na seara
administrativa. Assim, in casu, a anulação parcial do processo administrativo disciplinar
para adequar a penalidade aplicada ao servidor, consoante pareceres do órgão
correspondente, ensejando aplicação de sanção mais grave ofende o devido processo legal
e a proibição da reformatio in pejus. Com base nesse entendimento, a Seção concedeu a
ordem para determinar a reintegração do impetrante no cargo de analista ambiental do
Ibama. Precedentes citados: MS 13.341-DF, DJe 4/8/2011; MS 13.523-DF, DJe 4/6/2009.
(STJ, Info. 498 MS 10.950-DF, Rel. Min. Og Fernandes,
julgado em 23/5/2012.)
"O TCU, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de
processo administrativo disciplinar - PAD, tendo em vista a independência entre as
instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as acusações tanto no âmbito
disciplinar quanto no de apuração de responsabilidade por dano ao erário." (STF, Info.
680, MS 27867 AgR/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 18.9.2012)
Ponto 20.b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material.

Administração Pública e governo.
Rodrigo Graeff
Administrativo. 26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo. 4ª
Edição. Ed. Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo.
21 ª Edição. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª
Edição. Ed. Malheiros.
Legislação básica: Art. 2º, CF; Art. 37, CF; Decreto-lei 200/67.
1. NOÇÕES GERAIS. A divisão da Administração Pública em sentido subjetivo (formal

ou orgânico) corresponde ao conjunto de órgãos, entidades, conjunto de agentes. Já, a
administração pública em sentido objetivo (material ou funcional), corresponde à função
executiva que ela exerce. São critérios utilizados para identificar os sentidos da
Administração Pública (objeto de estudo do Direito Administrativo). Por outro lado, Celso
Antônio Bandeira de Mello utiliza os critérios orgânico/subjetivo e objetivo para distinguir
as funções do Estado.
2. Conceitos de ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (sentidos material, funcional,
formal, orgânico). Segundo Hely Lopes Meirelles, no sentido formal, a Administração
Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; no
sentido material, é o conjunto de funções necessárias para os serviços públicos; no sentido
operacional, é o desempenho sistemático, legal, técnico dos serviços próprios do Estado ou
por ele assumido em benefício da coletividade.
Para José dos Santos Carvalho Filho, no sentido objetivo, o verbo administrar indica
gerir, zelar, enfim uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar não
só algo ligado ao Poder Público, como também a coletividade ou ao público em geral. O
sentido objetivo, pois, da expressão, deve consistir na própria atividade
216
administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a
função administrativa. E, no sentido subjetivo da administração pública, a expressão pode
também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a
incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o
sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este
sentido da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas:
Administração Pública. (pag. 10-11)
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública
divide-se em dois sentidos: (a) "Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses
coletivos"; (b) "Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração
Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado".
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, critério orgânico ou subjetivo identifica a
função através de quem a produz. Enquanto o critério objetivo leva em consideração a
atividade; esse critério subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece a
função administrativa a partir de elementos intrínsecos a ela; por exemplo, função
legislativa - a expedição de atos gerais e abstratos, função administrativa - prática, concreta
realização da utilidade pública, função jurisdicional - solução de controvérsias jurídicas; b)
objetivo formal: reconhece a função administrativa pelas características, atributos deduzíveis
do tratamento legal que lhe corresponda.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO. Governo é o conjunto de órgãos e
as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas
diretrizes supremas. Não se confunde com a Administração Pública em sentido estrito, que
tem a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo. Portanto,
enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administração Pública atua de
modo subordinado.
Segundo Fernanda Marinela, tanto o Governo quanto a Administração Pública são
criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades
(pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes. Em sentido
formal, governo é conjunto de poderes e órgãos constitucionais; no aspecto material, é o
complexo de funções estatais básicas; e, no enfoque operacional, governo é a condução
política dos negócios públicos, atuando por meio de atos de soberania e atos de autonomia,
visando ao interesse público. Governo, em síntese, é uma atividade política e
discricionária, representando uma conduta independente do administrador, como um
comando com responsabilidade política e constitucional, mas sem responsabilidade
profissional pela execução (o que é natural da Administração). (pag.
18-19)
Ponto 20.c. Proteção jurídica do Meio Ambiente e a exploração mineral. Mineração

e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos à exploração
mineral.
Eduardo Luiz Bezerra de Souza
217
Principais obras consultadas: VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio
ambiente e Mineração. In MACHADO, Paulo Affonso Leme, 1939-, org. ap; MILARÉ, Édis,
1942-, org. ap. Direito ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 5v, p. 365-382;
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed., refor. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010.
Legislação básica: CRFB/88; Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67); Lei nº
7.805/89. Lei nº 8.876/94 (Lei do DNPM).
Leituras complementares sugeridas: não tem.
PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE E A EXPLORAÇÃO MINERAL

Disposições constitucionais: os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são de
propriedade da União (CRFB, art. 20, IX). Em razão disto, a pesquisa e a lavra dos
recursos minerais só poderão ser feitas com autorização ou concessão da União
(art. 176, §1º).
CRFB, art. 225, §2º: "Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo
órgão público competente, na forma da lei" OBS: a solução técnica é o Plano de
Recuperação de Área Degradada - PRAD.
CRFB, art. 174, §3º: "O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em
cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-
social dos garimpeiros".
Ao Conselho de Defesa Nacional compete "propor os critérios e condições de
utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu
efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a
exploração dos recursos naturais de qualquer tipo" (CRFB, art. 91, §1º, III).
Compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas e outros recursos
minerais (CRFB, art. 22, XII); e estabelecer as áreas e as condições para o exercício da
atividade de garimpagem, em forma associativa (CRFB, art. 21, XXV). Em matéria de
fiscalização (poder de polícia ambiental), a competência administrativa é comum (CRFB,
art. 23, IX).
Como se vê, a atividade mineradora é permitida em território nacional, sendo
expressamente vedada apenas: (a) se praticada em áreas definidas como intocáveis (ex.: se
localizada em faixa de fronteira e não houver autorização do Conselho de Defesa Nacional);
e (b) se realizada em área indígena sem autorização do Congresso Nacional e sem que a
comunidade indígena seja consultada (CRFB, art. 231, §3º).
No plano infraconstitucional, destacam-se, em matéria de proteção ambiental da
exploração mineral, o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67) e a Lei nº 7.805/89
(que dispõem sobre o regime de permissão de lavra garimpeira).
Na esfera federal, o órgão responsável pela fiscalização da atividade de exploração
mineral é o Departamento Nacional da Produção Mineral - DNPM, autarquia
vinculada ao Ministério das Minas e Energia, cujo objetivo é controlar e fiscalizar o
exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, e inclusive promover
a outorga dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos
minerais (art. 3º, Lei nº 8.876/94).
MINERAÇÃO E IMPACTOS AMBIENTAIS
218
A atividade mineradora de qualquer espécie é altamente ofensiva ao meio ambiente,

principalmente quando feita sem autorização e fiscalização. Quanto à lavra e o
beneficiamento (lavagem) do carvão, por exemplo, a poluição causada "(...) decorre da
existência de extensas áreas cobertas e rejeitos piritosos ricos em enxofre e metais pesados,
gerando gás sulfídrico e gás sulfúrico. O ácido resultante da oxigenação do enxofre
dissolve os metais e possibilita a sua ocorrência em altas concentrações no meio aquático,
arrastados pelas águas fluviais. Como o beneficiamento é feito com a água, sempre haverá
a produção de polpas contendo sólidos em suspensão e sais dissolvidos. Na deposição dos
rejeitos sólidos, a degradação verifica-se pela percolação das águas de precipitação sobre
a pilha em descoberto. A não compactação e recobertura causam a combustão espontânea,
produzindo gases sulfurosos. No caso da mineração em céu aberto, quando da nova
abertura concomitante à lavra, os efeitos são o aumento da acidez por percolação de águas
de precipitação sobre as camadas descobertas, ocasionando lagoas ácidas. Além disso,
quando não ocorre a revegetação das áreas lavradas e recompostas, ocorrerá também a
erosão e a esterilização da área. Na mineração subterrânea, o agravamento da poluição
dá-se pelas drenagem nas minas e ela subsidência verificada na superfície decorrente do
recuo de pilares. É comum em todos os lugares onde existe a exploração de carvão mineral
a ocorrência de sérios problemas hídricos, detectados pela presença, nos cursos d'água
adjacentes, de grandes quantidades de finos de carvão e minerais associados, aumento da
acidez mineral e altos teores de ferro, metais pesados e íons dissolvidos" (VAZ e MENDES,
op. cit.).
LICENCIAMENTO. O licenciamento é obrigatório tanto para a permissão de lavra
garimpeira (art. 3º da Lei nº 7.805/89) quanto para a concessão de lavra (art. 16 da Lei nº
7.805/89), concedido pelos órgãos ambientais competentes na estrutura do SISNAMA.
Exploração mineral em áreas de conservação: depende de prévia autorização do órgão
ambiental que a administre (art. 17, Lei nº 7.805/89). EIA: sempre necessário (Resolução
01/86, art. 2º, IX; e Resolução nº 09/90, ambas do CONAMA).
DEVERES AMBIENTAIS RELATIVOS À EXPLORAÇÃO MINERAL
Deveres do titular da concessão (art. 47 do Código de Mineração): dentre outros, "II -
Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo D.N.P.M., e cuja segunda
via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina; III - Extrair somente
as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão; (...) V - Executar os
trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares; (...) VII - Não
dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento ulterior da jazida;
VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou
indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a salubridade das habitações
existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar
danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição do ar, ou da água, que possa resultar
dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as
águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII;
XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; (...)".
Deveres do DNPM (art. 3º da Lei nº 8.876/94): "V - fomentar a produção mineral e
estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais"; "VI - fiscalizar a pesquisa, a
lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais, podendo realizar vistorias,
autuar infratores e impor as sanções cabíveis, na conformidade do disposto na legislação
minerária"; "VII - baixar normas, em caráter complementar, e exercer fiscalização sobre o
controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de
219
mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio

ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores".
ITE M 21
Ponto 21.a Bens públicos. Classificação. Natureza jurídica do domínio público.

Rodrigo Graeff
Administrativo. 26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo. 4ª
Edição. Ed. Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo.
21 ª Edição. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª
Edição. Ed. Malheiros.
Legislação básica: Fernanda Marinela. Direito Administrativo. Ed. Impetus. 2011;
Celso Antônio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo. 2010;
www.boletimjurídico.com.br; http://columbo2.cjf.jus.br/juris/unificada.
A) BENS PÚBLICOS são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito
Público, isto é, União, Estados, DF, Municípios, respectivas autarquias e fundações de
Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam
afetados à prestação de um serviço público (Celso Antônio Bandeira de Melo, 920).
Características: alienabilidade condicionada à desafetação, que transforma o bem
público em dominical; os bens dominicais são alienáveis desde que haja demonstração do
interesse público, prévia avaliação, licitação e, caso se trate de bem imóvel, de autorização
legislativa específica - art. 17, Lei nº 8.666/93); impenhorabilidade (possibilidade de
sequestro de valores, nos termos do art. 100, CF e em casos de violação reiterada de
direitos fundamentais ex. fornecimento de medicamentos); imprescritibilidade
(insuscetíveis de aquisição mediante usucapião. Súmula 340. STF); não onerabilidade (não
podem ser gravados - art. 1.225, CC; violaria art. 100 da Constituição Federal - ordem dos
precatórios e requisitos para alienação. STJ. REsp 861682 / RS).
Principais Espécies: a) terras devolutas (são bens dominicais, à medida que pertencem
ao domínio público de quaisquer das entidades estatais e não se acham utilizadas pelo poder
público, nem destinadas a fins administrativos específicos); b) terrenos de marinha - são as
áreas pertencentes à União que, banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em
sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do
preamar médio de 1831. ADI 4264: STF declarou, em sede de cautelar, a
inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, entendendo ser necessário o
chamamento, por notificação pessoal, e não por edital, dos interessados certos, em razão da
remarcação dos terrenos de marinha: "Os terrenos de marinha são bens públicos dominicais
e, nessa qualidade, podem ser utilizados por terceiros ... STJ. EDcl AREsp 7872/SC 2012".
"Pacificou-se no âmbito da Primeira Seção entendimento segundo o qual a transferência
entre vivos de direitos sobre benfeitorias realizadas em terreno de marinha dão ensejo à
cobrança de laudêmio". STJ. AgRg nos EDcl no AREsp 5795 / SC. 2011" c) terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios (são as por
220
eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas;

pertencem à União; natureza de bens de uso especial); d) Ilhas (as lacustres e fluviais
pertencem aos estados-membros, salvo se estiverem em zonas limítrofes com outros países
ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em que pertencerão à União (art. 20, III,
CF). Ilhas costeiras ou oceânicas pertencem à União, salvo as que forem sede de municípios
(mesmo nessas, áreas afetadas ao serviço federal são da União).
B) CLASSIFICAÇÕES.
1) Quanto à titularidade: Podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
"STF. A propriedade particular situada nas florestas e matas mencionadas no artigo 225, § 4º,
da Constituição Federal permanece como bem privado, devendo o Estado em que essa
estiver localizada responder pela restrição que a ela impuser, visto que a expressão
patrimônio nacional contida na norma constitucional não as converteu em bens
públicos da União. RE 259267."
2) Quanto à destinação: a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados à
utilização geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de
condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder
público. Ex: ruas, praças, estradas, mares, rios navegáveis, etc. Em regra, são colocados à
disposição da população gratuitamente, mas nada impede que haja cobrança como
retribuição (art. 103 CC). Ex: cobrança de estacionamento em áreas públicas por alguns
municípios. b) Bens de uso especial: aqueles que visam à execução dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral. São os bens utilizados pela
administração para a execução dos serviços públicos. Ex: edifícios das repartições
públicas; c) Bens dominicais: aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São
aqueles que não possuem uma destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo
Estado para fazer renda. Aqueles que não são de uso comum do povo ou de uso especial
(conceito residual). Ex: terras devolutas, terrenos de marinha, prédios públicos desativados,
dívida ativa.
3) Quanto à disponibilidade. a)Bens indisponíveis por natureza: aqueles que, dada a
sua natureza não-patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que
pertencem. Ex: bens de uso comum do povo (rios, mares). "Ementa: RIOS PUBLICOS -
MARGENS DE RIOS NAVEGAVEIS SÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO NÃO SE INCLUEM NA
EXPROPRIAÇÃO, NÃO SÃO INDENIZAVEIS. O USO DAS MARGENS E FACULTADO
AOS PARTICULARES. STF. RE 63206". b) Bens patrimoniais indisponíveis: embora
tenham natureza patrimonial, em razão de estarem afetados a uma destinação pública
específica. Ex: bens de uso especial (prédios das repartições públicas). c) Bens
patrimoniais disponíveis: possuem natureza patrimonial e não afetados a certa finalidade
pública, podendo ser alienados na forma da lei. Ex: bens dominicais em geral (art. 101, CC).
Para H. Meirelles (p.515).
C) NATUREZA JURÍDICA DO DOMÍNIO PÚBLICO: possui natureza jurídica de
poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu
patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de
interesse público), ou sobre as coisas não apropriáveis individualmente, mas de fruição
geral da coletividade.
"EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
TRIBUTÁRIO. IPTU. PORTO DE SANTOS. IMUNIDADE RECÍPROCA. TAXAS.
HONORÁRIO ADVOCATÍCIO. SUCUMBÊNCIA. 1. Imóveis situados no porto, área de
domínio público da União, e que se encontram sob custódia da companhia, em
221
razão de delegação prevista na Lei de Concessões Portuárias. Não-incidência do IPTU, por

tratar-se de bem e serviço de competência atribuída ao poder público (artigos 21,
XII, ""e 150, VI, da Constituição Federal). STF. AI-AgR 458856. Eros Grau". f
Divide-se em domínio eminente (poder político), que autoriza as limitações impostas
pelo Estado ao exercício de direitos em todo território nacional, e, em domínio
patrimonial, poder do Estado sobre bens de sua propriedade ou sob sua administração.
(SCHIESARI, Nelson. Direito Administrativo: Coletânea Atualização Jurídica. 1. ed., São
Paulo: Hemeron, 1975, página 97, citado por Wanildo José Nobre Franco em ´Domínio
Público - bens públicos (www.boletimjurícico.com.br).
Domínio Público e faixa de fronteira.
"RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE.
AUSÊNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL.
INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇÃO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA É
PÚBLICA. 1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado de
domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior. 2. Não havendo
registro de propriedade do imóvel, inexiste, em favor do Estado, presunção iuris tantum de
que sejam terras devolutas, cabendo a este provar a titularidade pública do bem. Caso
contrário, o terreno pode ser usucapido. STJ. RESP 200400717107. LUIS FELIPE
SALOMÃO. 2009".
Ponto 21.b. Validade, vigência e eficácia do ato administrativo. Autoexecutoriedade

do ato administrativo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24ª Edição (2011); SILVA, Gustavo
Scatolino e CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Manual de Direito Administrativo.
Editora JusPodivm (2012).
VALIDADE, VIGÊNCIA E EFICÁCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. De acordo com a

doutrina, a formação do ato administrativo representa um processo que vai definindo os
elementos que o compõem. Por conseguinte, quando esgotadas as fases necessárias à sua
produção, o ato jurídico será tido como perfeito. Este, portanto, é o ato administrativo que
completou o ciclo necessário à sua formação. Assim, imperfeito é o ato administrativo
inacabado. O ato inexistente é o que tem apenas aparência de ato (casamento em festa
junina).
Quando o ato administrativo é expedido em conformidade com o sistema normativo, o
mesmo será válido. Validade é a conformidade do ato administrativo com os requisitos
previstos no ordenamento jurídico.
Por outro lado, "o ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de
seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra
dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou
ato controlador a cargo de outra autoridade" (MELLO, 2011, p. 388). No entanto, José dos
Santos entende que eficácia é a idoneidade que o ato possui de
222
produzir seus efeitos. Se o ato completou seu ciclo de formação (ato perfeito), ainda que
dependa de condição ou termo, será eficaz. Quando um ato que completou seu ciclo de
formação (eficaz) depende da ocorrência de condição ou termo, segundo José dos Santos,
apresenta-se como ato eficaz, porém inexequível.
Para Celso Antônio, um ato administrativo eficaz (exequível para José dos Santos)
poderá produzir efeitos típicos (inerentes à própria função do ato) ou atípicos, que se
dividem em efeitos prodômicos e em efeitos reflexos. Os efeitos prodômicos são os efeitos
preliminares, que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da conclusão do ato
administrativo. Incidem somente nos atos administrativos que dependem de mais de uma
manifestação de vontade, observados nos chamados atos compostos e complexos. Como
exemplo, temos o ato que confere aposentadoria a um servidor público, sujeito ao ato de
controle do TCU (ato complexo segundo o STF). Os efeitos reflexos são aqueles que atingem
a órbita de terceira pessoa, alcançam terceiros não objetivados pelo ato, ou seja, o ato atinge
outra relação jurídica que não era seu objeto próprio. É o caso do locatário de imóvel
desapropriado, já que uma vez perdido o imóvel pelo proprietário desapropriado, o locatário
vê rescindida a relação jurídica de locação que mantinha com o ex-proprietário.
Por fim, no que se refere à vigência, a doutrina ensina que a vigência designa "[...] o
período de sua vida ou duração, desde o momento em que passa a existir no mundo jurídico
até o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato ou por ter completado o
tempo de duração que recebeu ao ser editado. Entrada em vigor ou início da vigência
consiste no momento da inserção do ato administrativo no ordenamento jurídico; a entrada
em vigor constitui o ponto no tempo que separa o passado do futuro dos efeitos do ato.
Perda da vigência é o momento em que o ato sai do mundo jurídico" (MEDAUAR, 2008, p.
138). No ordenamento jurídico brasileiro, a vigência do ato administrativo tem início a
partir de sua publicidade. Como bem ressalta Diógenes Gasparini (2004, p. 70), a vigência
expressa o período de permanência do ato no ordenamento jurídico; é a dimensão temporal
do ato. Já a eficácia é a prontidão para produzir efeitos. A vigência e a eficácia, na prática,
decorrem da publicação ou do conhecimento do ato pelo seu destinatário.
AUTOEXECUTORIEDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. Os atos
administrativos possuem como características ou atributos a presunção de legitimidade, a
imperatividade e a autoexecutoriedade. Celso Antônio traz ainda outro atributo, a
exigibilidade. Esta seria resultante da fragmentação da autoexecutoriedade, que
englobaria a executoriedade e a exigibilidade. A exigibilidade é o poder da Administração
de exigir o cumprimento do ato administrativo, podendo utilizar meios indiretos de coerção
como, por exemplo, a aplicação de multas para compelir indiretamente o administrado a
fazer ou não fazer alguma coisa. A executoriedade é a execução direta pela própria
administração com seus meios diretos de coerção (remoção de veículo, demolição, etc.).
A autoexecutoriedade é um atributo do ato administrativo, por meio do qual ele pode ser
executado diretamente pela Administração Pública, independentemente de autorização do
Poder Judiciário. A autoexecutoriedade estará presente quando houver previsão legal ou
quando se tratar de ato urgente, com risco de prejuízo para o interesse público (demolição
de prédio que ameaça ruir).
Levando-se em consideração a divisão de Celso Antônio, através da exigibilidade o
Estado poderia compelir o administrado a observar seus atos, porém de maneira indireta.
Já através da executoriedade, o Estado poderá se valer de mecanismos diretos,
223
sem a atuação do judiciário, no intuito de compelir o administrado a observar seus atos. Ou

seja, a executoriedade seria um plus em relação à exigibilidade, de tal modo que nem todos
os atos exigíveis são executórios.
De acordo com a doutrina, o fundamento da autoexecutoriedade é salvaguardar com
eficiência e rapidez o interesse público. Porém, tal atributo não se encontra presente em
determinados atos, como a cobrança de multa e a desapropriação.
Ponto 21.c Poder de polícia ambiental. Competências

Rodrigo Sales Graeff
Obras consultadas: Aula professor Luís Oliveira - CEJUS.
Legislação básica: Fontes: Constituição da República de 1988. Lei Complementar n°
140/11
O Poder de Polícia Ambiental se divide em preventivo e repressivo, tal decorre da

competência material (administrativa) comum prevista no art. 23 da CR/88. Dentre os
incisos do art. 23, destacam-se em relação ao Poder de Polícia, os incisos VI e VII, in
verbis:Inciso VI- competência comum, proteger o meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas. Inciso VII- preservar as florestas, fauna e flora.
Pode-se dizer também, tocante ao direito ambiental cultural, o tombamento, tal como
previsto no inciso III, do art. 23.
Todos os entes da federação poderão agir em matéria ambiental.
Deste fato decorre a existência de conflitos na execução da política nacional do meio
ambiente.
Os conflitos se dão tanto no aspecto positivo, vários entes querendo fazer a mesma
coisa, como no negativo, pela omissão, em que os entes "empurram" de um para o outro,
sem efetivamente agir.
O Poder de Polícia Preventivo, se apresenta, notadamente pelo licenciamento ambiental.
Parâmetros para a solução do conflito de exercício do Poder de Polícia Ambiental. Nós temos
dois parâmetros nos extremos para o licenciamento ambiental, que são:
1- Domínio dos bens públicos- quer dizer, se o bem fosse da União o
licenciamento seria da União , se o bem fosse do estado o licenciamento seria do
estado, se o bem fosse do município o licenciamento seria do município.
O problema é que muitas atividades ambientais ocorrem em propriedade privada e
obviamente o conflito não seria resolvido, atividade privada realizada em propriedade
privada, tal parâmetro não seria adequado.
2- O outro extremo seria o interesse público predominante- interesse nacional
prevalece sobre o regional que por sua vez prevalece sobre o local.
Esse outro parâmetro é de difícil visualização ele efetivamente tornará quase que
inviável a atuação dos estados e municípios.
224
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na
forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais.
Então, quer dizer é um outro parâmetro que também não funciona.
Por isso, o parâmetro central sempre foi apresentado pela Resolução 237/ 97 do
CONAMA(Conselho Nacional do Meio Ambiente). Esse é o parâmetro que sempre existiu e
confirmado pela LC 140/2011.
A Lei Complementar 140/2011 tem sua vigência e aplicabilidade imediata ... cabendo
aos municípios o licenciamento ambiental das atividades de impacto local conforme
definido no artigo 9°. A atuação dos entes federados nos termos dos Incisos III, VI e VIII
e do parágrafo único do Art. 23 da Constituição Federal de 1988, dar-se-á de forma
cooperada. Pode o Município, segundo o previsto na LC140/2011, iniciar
imediatamente a exercer seu direito, não dependendo de qualquer tipo de
transferência, delegação, qualificação ou habilitação e muito menos se submetendo
à assinatura de convênio.
Até a prolação da LC n° 140/11, o regramento se dava com base na Resolução
CONAMA n° 237, bem como na Lei 6938/81 - Lei geral que regulamenta a política
nacional do meio ambiente, no art. 10, dizia que a competência seria dos estados.
E, mais, no mesmo art. 10 parágrafo 4ª, hoje revogado pela LC 140/2011, previa que em
alguns casos a competência para o licenciamento ambiental seria da União através do
IBAMA. E em momento nenhum previu competência municipal, até porque em 1981 os
municípios nem autonomia tinham.
A Resolução CONAMA n° 237/97, nos seus artigos 4, 5 e 6, tentou resolver o problema,
mas foi muito criticada por tratar de competência constitucional, o que seria afeto à lei.
No entanto, como o CONAMA é formado por técnicos por pessoas que entendem da
matéria, o conteúdo da Resolução foi respeitado e chancelado pela LC 140/2011.
Para dividir as competências entre os entes da federação como pede o art. 23 CR/88, o
CONAMA buscou argumentos técnicos. Resolução 237 art.1ª IV: Art. 1ª Para efeito desta
Resolução são adotadas as seguintes definições: IV - Impacto Ambiental Regional: é todo
e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de inﬂuência direta do
projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.
Solução para o conflito em relação a competência para o licenciamento ambiental :
Poder de Polícia Preventivo. A competência vai depender da atividade.
Qual é o impacto da atividade que querem fazer? E aí veio esta solução: a área de
influência direta do projeto.
Se a atividade a licenciar se limita ao território do município, a competência é do
município e não há razão para União intervir.
Se a área de influência do projeto extrapolar mais de um município a área de influência
direta cabe ao estado licenciar.
E por fim, se a área de influência direta do projeto extrapolar mais de um estado se
225
estender a território estrangeiro ou bem da União, a competência será desta.

O problema foi a forma porque Resolução não está aí para dividir competência
constitucional entre os entes da federação.
LC 140/ 2011 - nova divisão dos parâmetros.
O artigo 7ª trabalha as atribuições da União, artigo 8ª - estado e o artigo 9ª - município.
Atenção, a LC vai além do licenciamento ambiental.
Art. 7 São ações administrativas da União:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação
instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental
(APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen);
ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a
partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a
participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
O artigo 8ª em relação a competência dos estados foi surpreendente no inciso XIV, pois
criou verdadeira competência residual dizendo que compete ao estado o licenciamento
ambiental porém ele fecha dizendo ressalvado o que cabe à União(art. 7ª) e o que cabe ao
município( art. 9ª ) .
Em verdade o estado vai perder competências que eram do município, que eram
outorgadas aos municípios através de convênios, porque agora a lei complementar
chancelou o parâmetro com o município.
Mas, a competência do estado em si, de atividades ambientais cujo impacto extrapola
mais de um município, vai continuar na competência do estado.
Então, não há alínea nenhuma no inciso XIV do artigo 8ª , competência residual.
226
Art. 8- São ações administrativas dos Estados:

XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7ª e 9ª .
Art. 9ª São ações administrativas dos Municípios:
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo
Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
Agora município nenhum para exercer a sua competência ambiental de licenciamento

precisa de convênio com os estados. Basta a LC 140 que chancelou a prática anterior.
Em verdade, convênio ainda vai ser importante porque o município para exercer a sua
competência tem que ter estrutura. O art. 15, vai na mesma linha do art. 20 da Resolução.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas
ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental,
nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve
desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a
sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações
administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações
administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou

autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em
conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei
Complementar.
PODER DE POLÍCIA PUNITIVO.

Até a LC n° 140, o problema era enorme porque não tínhamos a Resolução do
227
CONAMA resolvendo a questão.

A CR/88 no artigo 23 falava que a competência é comum, então evidentemente um ente
da federação poderia aplicar sanções ambientais ao eventual poluidor tanto quanto os
demais entes da federação. Isto é, um poluidor poderia concomitantemente ser sancionado
pela União, estado e município porque o artigo 23 atribuiu competência a
todos eles.
Neste particular, o conflito era efetivamente positivo, vale dizer, todos os entes
desejavam aplicar a sanção para arrecadar. Diante disso a solução para o problema, em
relação à sanção ambiental está na LC 140, logo ela é duplamente importante porque
resolve o problema da competência administrativa para o licenciamento e resolve o
problema da competência administrativa para o sancionamento.
O parâmetro adotado pela LC 140/11, em seu art. 17, foi o da simetria. Vale dizer: quem
tem competência para licenciar vai ter a mesma competência para sancionar. Art. 17.
Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo
administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
A doutrina critica exemplificando com situações que podem repercutir em outros entes,
como já ocorrido. Ex. Estourou um tanque de um fábrica de celulose no município de Minas
Gerais, chamado de Cataguases próximo a fronteira com o estado do RJ. Deve ter gerado a
poluição a 10 metros do estado de Minas Gerais e o resto todo da poluição foi para o estado
do Rio de Janeiro, região Norte do estado do Rio de Janeiro pegando o rio Paraíba do Sul.
Na época, o vice -governador do estado do RJ que acumulava a pasta do meio ambiente
chegando para vistoriar o local deparou-se com um grande dano ambiental e naquela ocasião
disse que ia fechar a fábrica sem se dar conta que a fábrica ficava em Minas Gerais.
Realmente ele não pode fechar uma fábrica em Minas. Os assessores do vice-governador
alertaram que quem pode fechar a fábrica em Minas é o governo de Minas. O governo de
Minas disse naquela ocasião que não iria fechar a fábrica porque se fechar a fábrica a cidade
fecha também porque a cidade vive em torno da fábrica.
Nesse parâmetro do artigo 17 quem vai aplicar a sanção? É Minas ? e vai para o
fundo estadual de Minas Gerais para recuperar o dano no estado do Rio de Janeiro? Parece
que situações como esta ainda dependem de solução mais adequada.
Solução sugerida seria utilizar o mesmo parâmetro do licenciamento ambiental fazendo
uma simples adaptação. - ÁREA DE INFLUÊNCIA DIRETA DO DANO- só isso, se o dano
ambiental se limita ao município a competência de aplicar a sanção é do município; se
extrapolou mais de um município então a competência para aplicar a sanção é do estado; se
extrapolou mais de um estado então a competência para a aplicação da sanção é da União,
que era o caso do exemplo porque extrapolou mais de um estado(Rio de Janeiro/Minas
Gerais e ainda chegou ao Espírito Santo). A competência devia ser da União e aí iria para
o fundo nacional do meio ambiente e recuperaria os danos dos três estados.
O art. 17, em seu parágrafo 3°, dispõe sobre a prevalência do auto de infração.
§ 3o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos

entes federativos da atribuição comum de fiscalização da
228
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou

potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a
legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração
ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
Vale frisar que em matéria dos crimes ambientais envolvidos nesses danos quem agiu foi o
MPF e a ação correu na Justiça Federal.
Mas, de qualquer maneira, está aí a solução relativa a atribuição administrativa
referente ao sancionamento administrativo ambiental.
ITE M 22
Ponto 22.a. Provimento e vacância dos cargos públicos.

Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24ª Edição (2011); SILVA, Gustavo
Scatolino e CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Manual de Direito Administrativo.
Editora JusPodivm (2012).
Legislação básica: Art. 8 e 33 da lei 8112/90; art. 84, XXV, CF.
"Provimento é o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo,

emprego ou função" (DI PIETRO, 2011, p. 602). No entanto, José dos Santos entende que o
provimento é o fato administrativo que traduz o preenchimento de um cargo
público, sendo o ato administrativo o meio idôneo para materializar o provimento.
Pode ser originário ou derivado. Originário é o que vincula inicialmente o servidor ao
cargo, emprego ou função (nomeação e contratação), sendo porque o indivíduo não
pertencia ao serviço público ou pertencia a quadro funcional regido por estatuto diverso do
que rege agora o cargo provido. Provimento derivado é aquele que pressupõe um vínculo
anterior do servidor com a Administração. O provimento derivado pode ser vertical, tal
como a promoção, ou horizontal.
São formas de provimento derivado horizontal: i) readaptação: é a colocação do
servidor em cargo compatível com sua incapacidade física ou mental superveniente; ii)
reversão: é o reingresso do servidor aposentado ao serviço público; iii) aproveitamento: é o
reingresso do servidor estável que se encontrava em disponibilidade; iv) reintegração é o
retorno do servidor ilegalmente desligado do serviço público, em razão da anulação do ato de
desligamento na via administrativa ou judicial; v) recondução é o retorno do servidor estável
ao cargo que ele ocupava anteriormente, por ter sido reprovado no estágio probatório do
novo cargo ou em razão da reintegração do servidor que, anteriormente, ocupava o cargo hoje
ocupado pelo servidor reconduzido.
A nomeação, hipótese típica de provimento originário, é da alçada do Chefe do Poder
Executivo, para os cargos da Administração, efetuando-se mediante decreto. No entanto,
229
tal atribuição é delegável aos Ministros, os quais poderão nomear por portaria. Cabe, no
entanto, aos respectivos tribunais efetivarem a nomeação dos juízes e dos serviços
auxiliares do judiciário. Já ao presidente da respectiva casa legislativa cabe prover os cargos
de seus serviços auxiliares.
Vacância, por sua vez, "[...] é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do
cargo, emprego ou função" (DI PIETRO, 2011, p. 607). São formas de vacância: i) a
exoneração, que não constitui penalidade; ii) a demissão, que é a vacância imposta como
penalidade; iii) a promoção, que é, simultaneamente, forma de provimento e de vacância, e
a iv) readaptação, já mencionada. José dos Santos também aponta a aposentadoria e o
falecimento do servidor como formas de vacância do cargo.
A exoneração pode ser a pedido, quando o servidor deseja sair do serviço público e
desocupar o cargo de que é titular, ou ex officio, constituindo-se pela iniciativa da
Administração em dispensar o servidor. Esta última possui três espécies: a) Não aprovação
no estágio probatório, no caso de servidor efetivo; b) Servidor que toma posse, mas não
entra em exercício no prazo legal; c) Do cargo em comissão a critério da autoridade
competente. Quando a lei complementar prevista no artigo 41, §1 º, III, CF for editada, mais
um caso de exoneração ocorrerá, quando o servidor, após sofrer avaliação funcional,
demonstrar insuficiência de desempenho, comprovada em processo administrativo com
ampla defesa. Por fim, criou-se, também, outra hipótese de exoneração de servidor
estável, quando as providências administrativas, com a finalidade de adequar as despesas
de pessoal aos limites fixados na LC nº 101/00, mostrarem-se insuficientes.
A exoneração rompe o vínculo do servidor com a Administração. Assim, para o retorno
ao cargo anteriormente ocupado, será exigida a realização de concurso. Porém, há uma
tendência, atualmente, de relativizar essa exigência, permitindo a recondução do servidor
que pediu exoneração, desde que este ainda não tenha terminado o período de estágio
probatório no novo cargo. Atualmente, também se admite a recondução entre esferas
diferentes (de cargo público estadual para federal anterior, por exemplo). Existe, também,
julgado do STJ admitindo a recondução de emprego público federal (celetista) de volta para
cargo público federal (estatutário). Entretanto, o STJ não admitiu retorno ao cargo anterior
quando o novo cargo submetia-se a regime jurídico diverso (Magistrado Federal queria
retornar ao cargo de Advogado da União).
Ponto 22.b. Ética na Administração Pública. Dever de transparência e de

informação
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Hans Kelsen. Teoria
Pura do Direito. Tradução João Batista Machado. 6ª Edição. Ed. Martins Fontes; José dos
Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição. Ed. Lumen Juris;
Miguel Reale. "A ética do juiz na cultura contemporânea". Revista Forense
comemorativa - 100 anos, Tomo II. Paulo Nader - Coord. Ed. Forense
Legislação básica: Art. 5º, inc. XXXIII, da CF; Art. 37, CF; Art. 216, § 2º, da CF; Art.
84, inc. XXIV, da CF; LC 101/00 e LC 131/09; Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994 -
Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; LF
230
12.527, de 18 de novembro de 201149 - Lei de Acesso à Informação; Decreto nº 7724, de 16

de maio de 2012 - Regulamenta a Lei nº 12.527/11.
1. Noções Gerais. O tema é amplo, fazer correlação da ética-atos de improbidade

administrativa; os deveres de transparência e de informação com a gestão pública,
fiscalização, participação da sociedade.
2. Ética. A palavra Ética vem do grego ethos, que significa, etimologicamente, caráter,
conduta, estando mais ligada à consciência individual; ela busca distinguir o bem do mal,
orientando sempre as ações humanas para o lado positivo.
Segundo Miguel Reale, ética é a ciência normativa da conduta. Devemos partir da
verificação de que a conduta é própria apenas do homem. Os demais animais movem- se.
Só o homem se conduz, ou seja, só o homem tem consciência do seu agir. A tal ponto que ele
pode mudar a decisão tomada, escolher outro caminho, ou deixar de escolher. A Ética, sendo
uma ciência normativa, não é mera descrição daquilo que usualmente os homens fazem,
mas assinala, ao contrário, uma aspiração no sentido de serem seguidas determinadas
diretrizes consideradas necessárias ao aperfeiçoamento humano. (pag
775)
Ética e Moral, embora se relacionem, são temas diferentes, já que ter valores (Moral) é
diferente de refletir sobre como agir em relação a esses valores (Ética). A Moral é a matéria
com a qual a Ética trabalha. A Moral surge antes da Ética, por meio do estabelecimento de
normas que promovem o bem para determinada comunidade humana. Ética é um conjunto
de conhecimentos extraídos da investigação do comportamento humano ao tentar explicar
as regras morais de forma racional, fundamentada, científica e teórica. É uma reflexão sobre
a moral.
Outrossim, Hans Kelsen assevera que a distinção entre Direito e Moral não está no
conteúdo do que prescrevem e proíbem, mas sim, como prescrevem ou proíbem uma
determinada conduta humana. O Direito se concebe por uma ordem de coação, procura obter
uma conduta humana, ligando a conduta oposta ao ato de coerção, enquanto a Moral não
possui ato de coerção. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da moralidade
impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar
presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência,
oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é
desonesto (pag. 20-21). Então, ética na administração pública significa que os órgãos
públicos/gestores públicos/servidores devem buscar a escolha de suas condutas com base na
ética, visando o interesse público.
3. Dever de transparência e de informação. Um dos princípios básicos da
Administração Pública é a publicidade. Para José dos Santos Carvalho Filho, os atos da
Administração Pública devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os
administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a
possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.(pag.
24)
Um dos deveres do administrador público é prestar contas. A transparência e informação
são obtidas através da publicidade. Transparência significa democratização do acesso às
informações. A lei nº 12.527/11 regulou o acesso às informações previsto no art. 5º, inciso
XXXIII; art. 37, § 3º, inciso II e art. 216, § 2º, todos da CF. De forma expressa,
231
determina aos órgãos e entidades públicas a gestão transparente de informações (art. 6º).
Ademais, referida lei, estabelece um conteúdo mínimo do que deve ser divulgado, como por
exemplo os registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; os
registros das despesas; informações concernentes a procedimentos licitatórios, bem como a
todos os contratos celebrados (art. 8, §1º). Pelo enfoque da Lei da Responsabilidade Fiscal,
transparência consiste em tornar públicos e inteligíveis os atos de gestão fiscal, de modo a
propiciar o controle, a fiscalização e a efetiva participação da sociedade na administração
dos recursos que são colocados à disposição do governo.
O art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparência da gestão fiscal: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório
de Gestão Fiscal. A LC 131/09 alterou diversos dispositivos da LC 101/00, no que concerne à
transparência, dispôs que a mesma estaria assegurada através de: a) incentivo à participação
popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; b) liberação ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público; c) adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que
atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União (art. 48,
parágrafo único).
Outrossim, incluiu o art. 48-A da LRF, determinando o acesso a informações a qualquer
pessoa física/jurídica referentes às despesas e receitas das unidades gestoras. As contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício,
no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (art. 49, da LRF; art. 84, inc.
XXIV, da CF).
Verificada discrepância entre as contas prestadas/informadas, possível ingressar com
ação popular, ação de improbidade administrativa. Outrossim, o cidadão poderá
encaminhar informações sobre irregularidades para os tribunais de contas.
Ponto 22 c: Desenvolvimento sustentável. Aquecimento global. Normas

internacionais em tema ambiental. Reparação do dano ecológico.
Flávia Faerman
Principais obras consultadas. BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso
de Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso Antônio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Juspodivm, 3ª edição, 2011.
Legislação básica. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima
(Decreto 2.652/1998); rotocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas
232
sobre Mudança do Clima (Decreto 5.445/2005); Declaração do Rio de 1992; Convenção

sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves
Aquáticas, conhecida como Convenção de Ramsar (Decreto 1.905/96), Convenção sobre
Diversidade Biológica(Decreto 2.519, de 16/03/1998). Convenção sobre Comércio
Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (Decreto
76.623, de 17/11/1975); Acordo Internacional de Madeiras Tropicais (Decreto 2.707, de
04/08/1998); Decreto Convenção Internacional de Combate à Desertificação nos Países
afetados por Seca Grave e/ou Desertificação (2.741, de 20/08/1998); Protocolo de
Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica (Decreto
5.705, de 16/02/2006); Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos
Nucleares (Decreto 911, 03/09/1993); Convenção Internacional sore Responsabilidade Civil
em Danos Causados por Poluição por Óleo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977),
Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Internacional por Danos Causados por
Objetos Espaciais, de 1972 (Decreto 71.981, de 22/03/1973).
Questões prova oral: nenhuma encontrada.
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Em 1984 o então Secretário Geral das Nações

Unidas (ONU), Javier Pérez de Cuellar, criou a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento com o propósito de avaliar os avanços dos processos de degradação
ambiental e a eficácia das políticas ambientais para combatê-los. Esta Comissão foi
presidida por Gro Harlem Brundtland, que exerceu o cargo de Primeira Ministra da Noruega
a partir de 1981 e nos períodos de 1986 a 1989 e 1990 a 1996. Após três anos de estudos e
atividades, esta Comissão publicou em abril de 1987 suas conclusões em um documento
intitulado 'Nosso futuro comum', que passou a ser conhecido como o relatório Brundtland.
O relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável como aquele que "satisfaz
as necessidades do presente sem pôr em risco a capacidade das gerações futuras de terem
suas próprias necessidades satisfeitas." Cunhou, assim, a expressão 'eqüidade
intergeracional' - intergeneration equity. As recomendações do relatório Brundtland
originaram a Conferência das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do
Rio de Janeiro de 1992 (a ECO 92). (BELTRÃO, 465/466)
AQUECIMENTO GLOBAL. "A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima - United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC) - é o primeiro documento internacional a tratar sobre aquecimento global.
Assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, consiste em um marco
histórico, visto que reconhece que a estabilidade do sistema climático do planeta pode ser
afetada por emissões de dióxido de carbono e outros gases causadores do efeito estufa por
fontes antrópicas. Sua vigência iniciou-se em 21.03.1994 e, até novembro de 2007, já havia
sido ratificado por 192 países.
Segundos seus artigos, os Governos comprometem-se, em síntese, a: coletar e
compartilhar informações, a: coletar e compartilhar informações acerca de gases
causadores do efeito estufa, políticas nacionais e melhores práticas; lançar estratégias
nacionais quanto a tais gases e adaptá-las aos impactos que estão por vir, incluindo a
previsão de apoio financeiro e tecnológico aos países em desenvolvimento; cooperar na
preparação para adaptação aos impactos da mudança climática.
233
A partir da assinatura deste Tratado, há anualmente encontros dos países signatários,

chamados de Conferências das Partes Signatárias da Convenção-Quadro sobre Mudanças
Climáticas (COPs), para debate das questões relacionadas ao aquecimento global. Dentre
estes destaca-se o realizado no ano de 1997 na cidade de Quioto, Japão, que originou o
famoso Protocolo que leva o nome desta cidade. Vale observar que o Protocolo de Kyoto
guarda autonomia em relação à Convenção-Quadro; há países, como os Estados Unidos da
América, que, embora signatários da convenção, não assinaram aquele Protocolo.
O Protocolo não estipula metas e prazos para todos os gases que produzem efeito estufa,
mas apenas para quatro deles: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e hexafluoreto de
enxofre; e duas famílias de gases: hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs).
As reduções de tais gases devem ser traduzidas em 'equivalentes de CO2"
(BELTRÃO, 467/469)
NORMAS INTERNACIONAIS EM TEMA AMBIENTAL. NORMAS GERAIS DO
DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Examinaremos a seguir, de maneira
muito sucinta, alguns dos principais documentos internacionais voltados ao tema do meio
ambiente, que, apesar de não serem tecnicamente tratados, trazem preceitos que servem de
importantes referências para o tratamento da questão ambiental no âmbito internacional, que
funcionam, na prática, como soft law. 1) Declaração de Estocolmo de 1972. A declaração
de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano visa a estabelecer princípios comuns que
possam orientar a humanidade no esforço de preservação e de melhoria do meio ambiente
onde vive. É considerada o ponto de partida da construção do atual sistema internacional
de proteção ambiental. 2) Declaração do Rio de 1992. A declaração do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento foi proclamada por ocasião da Eco 92, em 1992. A Declaração
do Rio mantém praticamente todos os valores consagrados na Declaração de Estocolmo, mas
os atualiza, à luz dos avanços ocorridos em duas décadas de negociações internacionais no
campo ambiental, dos progressos científicos e das mudanças ocorridas no meio ambiente
global. A declaração salienta, logo no princípio, que os seres humanos estão no centro das
preocupações com o desenvolvimento sustentável, tendo direito a uma vida saudável e
produtiva, desde que em harmonia com o ambiente onde vivem. O Direito Internacional do
Meio Ambiente é, portanto, antropocêntrico. Na construção do desenvolvimento
sustentável, os Estados têm responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Nesse
sentido, os países desenvolvidos reconheceram a maior responsabilidade que lhes cabe na
busca internacional do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões exercidas
por suas sociedades sobre o meio ambiente global e por conta das tecnologias e recursos
financeiros que controlam. Ao mesmo tempo, as ações internacionais na área do meio
ambiente e do desenvolvimento devem também atender aos interesses e às necessidades de
todos os países, prioritariamente aqueles ainda em desenvolvimento. 3)Agenda 21. A
agenda 21 foi aprovada na Eco 92 e é um programa de ação que visa garantir o
desenvolvimento econômico em condições equitativas para toda a humanidade, dentro de
parâmetros de respeito ao meio ambiente. Não é um tratado e, portanto, não é juridicamente
vinculante. Entretanto, a importância que as suas normas adquiriram para as políticas
ambientais dos Estados e das
instituições em geral permite classificá-la como soft law." (PORTELA, 383/386)
REGULAÇÃO DE TEMAS ESPECÍFICOS NO DIREITO INTERNACIONAL DO
MEIO AMBIENTE. Proteção da fauna, da flora e das florestas. O primeiro tratado
voltado a proteger a fauna, a flora e as florestas foi, segundo Soares, a Convenção para a
Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América,
234
firmada em 1949 (Decreto 58.054, de 23/08/1966).

Outro tratado importante é a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância
Internacional, especialmente como habitat das Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar), 1971,
emendada por um Protocolo de 1982 (Decreto 1.905, de 16/05/1996). A Convenção para o
Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção,
conhecida como "Cites", foi firmada em 1973 (Decreto 76.623, de 17/11/1975), com o intuito
de combater a degradação da fauna e da flora pela imposição de limitações às transações
comerciais internacionais que envolvam seus exemplares, suas partes e produtos derivados.
Outro tratado que regula a proteção da fauna, da flora e das florestas é a Convenção
sobre a Diversidade Biológica, de 1992 (Decreto 2.519, de 16/03/1998). A Convenção parte
do princípio de que os recursos da biodiversidade devem ser preservados prioritariamente
in situ, ou seja, no habitat natural de onde originam ou, no caso ex situ, ao menos no país de
origem.
Outro tratado de interesse para a proteção da flora e das florestas é o Acordo
Internacional de Madeiras Tropicas, assinado em 1994 (Decreto 2.707, de 04/08/1998), que
visa regular o comércio internacional de madeiras nobres dos trópicos.
Proteção do solo e desertificação. O principal tratado a respeito é a Convenção
Internacional de Combate à Desertificação nos Países afetados por Seca Grave e/ou
Desertificação, particularmente na África, firmada em 1994 (Decreto 2.741, de
20/08/1998).
Antártida. A Antártida é uma área internacional, que não pertence a nenhum Estado
específico. Como recorda Soares, é o 'único espaço na terra que constitui um habitat
preservado em seu Estado natural e que, dada sua fragilidade, os Estados têm a intenção de
conservar'. Para preservar o continente antártico, o Tratado da Antártida proíbe manobras
militares e experiência com armas, inclusive nucleares, naquela área (art. I, § 1º), bem como
o uso daquele território como depósito de lixo radioativo (art. V, § 1º). Por outro lado, o
tratado favorece a pesquisa científica na Antártida (art. II e III) e limita as reivindicações
territoriais sobre a região (art. IV), reduzindo o risco que a ocupação humana certamente
poderia trazer sobre o ambiente local. Por fim, o Tratado Antártico obriga os Estados a
deliberarem acerca da preservação e conservação dos recursos vivos na Antártida (art. IX, § 1i,
'f').
Alimentos transgênicos e organismo geneticamente modificados: o Protocolo de
Cartagena. O principal tratado voltado a regular a produção e manejo de organismos
geneticamente modificados é o Protocolo da Cartagena sobre Biossegurança da
Convenção sobre Diversidade Biológica, de 2000 (Decreto 5.705, de 16/02/2006).
Combate ao aquecimento global. Poluição atmosférica: o Protocolo de Quioto.
Proteção da camada de ozônio. A poluição atmosférica começou a tomar lugar de
destaque no Direito Internacional a partir do julgamento do caso da Fundição Trail (Trail
Smelter Case), que envolveu o Canadá e os Estados Unidos e foi decidido em 1941. O caso
referia-se às atividades de uma fundição canadense localizada próxima à fronteira com os
EUA, cujas atividades estariam poluindo o território norte-americano. O laudo arbitral que
decidiu o caso determinou que 'nenhum Estado tem o direito de usar ou permitir o uso de
seu território de maneira tal que emanações de gases ocasionem danos dentro do território
de outro Estado ou sobre as propriedade ou pessoas que aí se encontrem, quando se trata de
consequências graves, e o dano seja determinado mediante prova certa e conclusiva.' Como
resultado, o Canadá teve de
235
pagar uma reparação aos EUA, e foram determinados os parâmetros mínimos de

operação que a empresa deveria seguir para cessar as atividades poluidoras.
Poluição do mar e pesca. O combate à poluição do mar é um dos temas regulados no
principal tratado referente ao Direito do Mar, no caso a Convenção das Nações Unidas sobre
o Direito do Mar, assinada em Montego Bay (Jamaica), em 1982 (Decreto 1.530,
de 22/06/1995)." (PORTELA, 383/395)
REPARAÇÃO DO DANO ECOLÓGICO. A RESPONSABILIDADE
INTERNACIONAL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE E A REPARAÇÃO DO DANO
ECOLÓGICO. No âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, a responsabilidade
internacional é objetiva ou por risco. Com isso, não se perquire acerca da eventual culpa do
agente pelo dano e, nesse sentido, basta que se configure um prejuízo para que surja a
obrigação de reparação, independentemente da forma pela qual o autor do dano tenha ou não
concorrido para o problema. Também é irrelevante para a configuração da responsabilidade
internacional no campo ambiental o fato de a atividade ser ou não considerada 'perigosa'
ou, ainda, de ser ou não proibida pelo Direito Internacional.
Os tratados referentes à proteção do meio ambiente que se referem à responsabilidade
internacional por danos ambientais e que se encontram em vigor no Brasil são os seguintes:
Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Decreto 911,
03/09/1993); Convenção Internacional sore Responsabilidade Civil em Danos Causados por
Poluição por Óleo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977), celebrada sob a égide da
Organização Marítima Internacional (OMI); e a Convenção Internacional sobre a
Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972 (Decreto
71.981, de 22/03/1973)." (PORTELA, 399).
ITE M 23
Ponto 23.a. Domínio público terrestre. Evolução do regime jurídico das terras
públicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias públicas. Domínio público do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidráulica. Domínio público aéreo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 24ª edição (2011), Editora Atlas
Legislação básica: Constituição Federal; Código de Minas; Lei 12.734/2012.
1. Noções Gerais. Os bens públicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial e
dominical. São bens públicos os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público,
podendo ser corpóreos, incorpóreos, móveis, imóveis, semoventes, créditos, ações.
2. Conceito Domínio Público. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a expressão
domínio público não tem sentido unívoco. De um lado, pode significar bens que pertencem
ao domínio do Estado ou que estejam sob sua administração/regulamentação. Por outro, pode
significar conjunto de bens destinados à coletividade. Citando Cretella Júnior, que define o
domínio público como conjunto de bens móveis e imóveis
236
destinados ao uso direto do Poder Público ou a utilização direta ou indireta da

coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público.
Por sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello classifica os bens públicos quanto à natureza
física em: i) bens de domínio hídrico e; ii) bens de domínio terrestre. Os bens de domínio
terrestre compreendem os do solo e do subsolo. Domínio do solo: i) terras devolutas; ii)
terrenos da marinha; iii) terrenos reservados; iv) terrenos acrescidos; v) ilhas. Domínio do
subsolo: i) cavidades subterrâneas; ii) jazidas minerais.
3. Evolução do regime jurídico das terras públicas no Brasil. A história da
propriedade rural, no Brasil, compreende quatro fases: de sesmarias, a de posses, a que se
inicia com a Lei de Terras (Lei n. 601/1850) e a que tem por marco a instauração da
República, com a Constituição de 1891. No Brasil todas as terras foram,
originariamente, públicas, por pertencentes à Coroa Portuguesa, por direito de conquista.
Depois, passaram ao Império e à República, sempre como domínio do Estado. A primeira
medida adotada com vistas à colonização foi a divisão das terras em capitanias hereditárias,
incluindo entre os direitos outorgados aos donatários o de distribuir sesmarias, assim
consideradas as glebas de terras públicas que eram concedidas aos particulares
interessados em cultivá-las, mediante o pagamento de uma renda calculada sobre os frutos.
A concessão de sesmarias, feita sob o regime enfitêutico, gerou os grandes latifúndios.
Em 1822, pouco antes da Independência, foi suspensa a concessão de sesmarias,
iniciando-se a segunda fase, de ocupação; como não havia legislação disciplinando o uso
das terras, as pessoas tomavam posse e começavam a cultivá-las. A partir de então, a morda
habitual e o cultivo da terra foram considerados fatores essenciais à legitimação da posse.
Com o intuito de regularizar a situação das terras públicas e legitimar as ocupações, foi
promulgada a primeira lei de terras no Brasil - a Lei n. 601/1850, que: a) definiu as terras
devolutas e proibiu sua aquisição a não ser por compra, salvo as limítrofes com outros
países; b) tratou da revalidação das concessões de sesmarias; c) dispôs sobre a legitimação
de posses e instituiu o processo de discriminação das terras públicas das particulares. Pelo
conceito da Lei n. 601/1850, terras devolutas eram terras vagas, abandonadas, não utilizadas
quer pelo poder público, quer por particulares. Esta lei foi regulamentada pelo Dec. Imperial
1.318/1854 que instituiu as terras reservadas e a faixa de fronteira.
A quarta fase da evolução do regime de terras se inicia com a Constituição de 1891, que
reservou para a União a porção de terras indispensável à defesa das fronteiras,
fortificações, construções militares e estradas de ferro federais; transferiu as demais aos
Estados. O Dec. Federal 19.924/31 reafirmou o direito dos Estados-membros sobre as terras
que lhes foram transferidas pela Constituição de 1891. O Decreto-lei n. 9.760/46 define as
terras devolutas federais em seu artigo 5º: são devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios
Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum
uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado. Na
Constituição de 1988, em seu art. 20, enumera os bens pertencentes à União.
As terras públicas compõem-se de terras devolutas, plataforma continental, terrenos
reservados, terras ocupadas pelos silvícolas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, ilhas
dos rios públicos e oceânicas, álveos abandonados, além das vias e logradouros públicos e
áreas ocupadas como fortificações e edifícios públicos.
4. Conceito de Faixa de Fronteira e de Vias Públicas. Segundo José dos Santos
Carvalho Filho, faixa de fronteira é a área de 150 km de largura que corre
237
paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países

estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional (v. art. 20,§ 2º,
da CF). São de domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras.
Porém, nem toda área situada na faixa de fronteira é de domínio público. Há áreas nessa
faixa que são de domínio privado. Outrossim, conforme Súmula 477 do STF, há transferência
tão somente do uso das terras devolutas, permanecendo o domínio com a União. Se os
Estados-membros concederem títulos a terceiros serão considerados alienação a non
domino.A Lei nº 6634/79 disciplina as restrições, condições de uso e de alienação das terras
situadas na faixa de fronteira.
No julgamento da Pet 3388 (Demarcação Raposa/Serra do Sol), o relator Min. Carlos
Brito, considerou que há compatibilidade entre a apropriação usufrutuária de terras
indígenas e faixa de fronteira, sobretudo, porque a Constituição não faz ressalva nenhuma
quanto à demarcação abrangente de faixa de fronteira ou nela totalmente situada, deixando
expressa a possibilidade de seu uso e ocupação não estatal, a serem regulados em lei (CF,
art. 20, § 2º). Segundo Hely Lopes Meirelles, as terras ocupadas com as vias e logradouros
públicos pertencem às Administrações que os construíram. Tais áreas podem constituir
bens de uso comum do povo ou de uso especial. Estradas há que, embora de domínio
público, são reservadas a determinadas utilizações ou a certos tipos de veículos.
As estradas de rodagem compreendem, além da faixa de terra ocupada com o
revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborização, áreas essas pertencentes
ao domínio público da entidade que as constrói, como elementos integrantes da via
pública. A legislação rodoviária geralmente impõe uma limitação administrativa aos terrenos
marginais das estradas de rodagem, consistente na proibição de construções a menos de 15
metros da rodovia. Tal limitação só abrange a zona rural, cessando quando a rodovia ingressa
no perímetro urbano na condição de avenida ou rua. De acordo com Maria Sylvia di Pietro,
pode-se conjugar o uso comum do povo com uso privativo, exercido por particulares para
diversas finalidades. A Administração Pública detém a gestão do domínio público, o poder
de consentir nessa utilização. É possível o uso privado das vias públicas para realização de
feiras-livres, distribuição de jornais, etc. Cuida-se de uso privado, exercido por particular
em seu próprio interesse, no entanto, há utilidade pública.
5. Domínio público do subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia
hidráulica.
Nos termos do artigo 20, IX e X da Constituição Federal são bens da União: os recursos
minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos. Assim, fora desses casos, o domínio do subsolo é
privado, pertencendo ao proprietário do solo, até uma profundidade que lhe seja útil.
O artigo 176 da Constituição Federal prevê que "as jazidas, em lavra ou não, e demais
recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da
do solo, para efeitos de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao
concessionário a propriedade do produto da lavra". Como se observa os recursos minerais
são bens da União, fazendo parte do denominado domínio público do s ubs ol o.
Jazida é "toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à
superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico" (art. 4º, Decreto-
lei 227/67 - Código de Mineração). Mina é a jazida em lavra. A jazida é fenômeno
geológico, da natureza, enquanto a mina é o resultado de exploração da
238
jazida, traduzindo uma atividade econômica e produtiva.

Ao proprietário do solo o §2º, artigo 176 assegura participação nos resultados da lavra,
na forma e no valor que dispuser a lei. Além disso, o artigo 20, §1º, assegura aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da Administração Direta da
União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo
território, plantaforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou
compensação por essa exploração. Atualmente, o pagamento de royalties do petróleo foi
alterado pela Lei 12.734/2012, que estendeu o direito à compensação para todos os Estados
e Municípios, respeitados as Concessões realizadas sob a égide da lei antiga, ou seja, ela só
vale para o futuro (acompanhar a votação dos vetos no Congresso Nacional).
A pesquisa e a lavra dependem da autorização ou concessão da União e só podem ser
dadas, no interesse nacional, a brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que
tenha sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições
específicas quando essa atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terra
indígenas (art. 176, §1º da Constituição). Nos termos do §3º do artigo 176, a autorização de
pesquisa será sempre por prazo determinado e as autorizações e concessões não poderão ser
cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.
7. Domínio público aéreo.
Insuscetível de apropriação particular, soberania exclusiva do país. Basicamente rege-se
pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7565/86) e por Convenções Internacionais.
- Projeta-se sobre todo o território nacional, inclusive sobre o mar territorial
subjacente;
- Não há direito à passagem inocente de aeronaves, todo o sobrevoo precisa de
autorização. Entretanto, a Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de
Chicago) permite que aeronaves de seus Estados-partes desde que em voos não regulares,
sobrevoem outros Estados-partes sem fazer escalas, ou fazendo escalas
apenas para fins não comerciais, sem necessidade de obter licença prévia;
- Regido pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (art. 303§2° autoriza o abatimento
de aeronave classificada como hostil);
- Convenção de Chicago (sobre a aviação civil internacional); Convenção de
Varsóvia (transporte aéreo internacional); Convenção de Montreal (transporte aéreo
internacional).
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instância administrativa.

Representação e reclamação administrativas. Pedido de reconsideração e recurso
hierárquico próprio e impróprio. Prescrição administrativa
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24ª Edição (2011); SILVA,
239
Gustavo Scatolino e CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Manual de Direito

Administrativo. Editora JusPodivm (2012).
Legislação básica: , 5º XXXIV e XXXV; Lei 9.784/99; Decreto 20.910/32; Lei
8.666/93.
1. Noções Gerais. O estudo destes institutos possui fundamento constitucional no direito

de petição, enquanto possibilidade do cidadão obter informações ou o reparo de
ilegalidades. (CF, 5º, XXXIV). Para concretizar tais interesses, é utilizada a ideia do
processo, com a finalidade de ser uma marcha adiante, progresso, desenvolvimento, um meio
pelo qual o Estado se utiliza para atingir seus fins, seja na seara judicial, legislativa ou
especificamente na área administrativa, com todos os incidentes e recursos visando ao
atendimento do devido processo legal.
2. Conceito de procedimento. Série de atos coordenados para a realização dos fins
estatais, existindo nas três funções do Estado, como será demonstrado abaixo.
3. Processo e procedimento administrativo. Processo: Relação jurídica integrada por
algumas pessoas, que nela exercem atividades direcionadas para determinado fim,
existindo nas três funções do Estado: processo legislativo, processo administrativo e
processo judicial. Procedimento administrativo: Modo pelo qual os diversos atos se
relacionam na série constitutiva de um processo. Para Carvalho Filho, é inadequada a
expressão procedimento administrativo como substituta de processo administrativo, pois não
são figuras antagônicas, mas ligadas entre si, onde todo processo demanda uma tramitação
de atos, que seria o procedimento.
Diferença entre processo judicial e administrativo: Além da diversidade do julgador
(Administração Pública e Judiciário), no processo administrativo o Estado é, ao mesmo
tempo, parte e julgador, não ocorrendo a coisa julgada judicial, mas tão somente a coisa
julgada administrativa, cujo conceito será abaixo explicitado. O processo
administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido do interessado (não se aplica o princípio
da inércia). São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de dezoito anos,
ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
Tipos de processo administrativo: Gracioso (sem lide) e o contencioso (com lide, ou
seja, quando existem interesses contrapostos, como no processo administrativo
disciplinar);
4. A instância administrativa: Meio pelo qual o Estado se utiliza para promover o
processo administrativo, podendo ser classificado pelos seguintes sistemas
administrativos: a) sistema da jurisdição uma, todas as causas podem ser julgadas pelo
Judiciário, inspirada no modelo inglês, atualmente utilizado no Brasil (CF, 5º XXXV - a lei
não excluirá do judiciário lesão ou ameaça a direito). Observação: Salvo expressa
disposição legal, não é necessário o esgotamento da instância administrativa para ingressar
na via judicial; b) sistema do contencioso administrativo, inspirado no modelo francês,
caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional entre o Judiciário e Tribunais
administrativos, encabeçados por um Conselho de Estado (Observação:
não existe contencioso administrativo nestes moldes no Brasil).
Princípios de processo administrativo: Publicidade, oficialidade, obediência à forma e
aos procedimentos, gratuidade, ampla defesa e contraditório, pluralidade de instâncias,
economia processual, participação popular, Princípio da segurança jurídica: "certeza do
indivíduo na correta aplicação dos valores e princípios de justiça absorvidos pelo
240
sistema de direito adotado em determinada sociedade" - Carmen Lúcia Antunes Roca.

Sindicância administrativa: meio sumário de que se utiliza a Administração para
sigilosa ou publicamente proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público,
as quais confirmadas fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo
administrativo disciplinar. (caso tenha o poder de punir o investigado,
mesmo em casos de penas leves, deve observar o contraditório e a ampla defesa).
5. Representação. Forma de manifestação administrativa pelo qual o interessado
denuncia irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas oriundas de agentes da
administração pública, postulando a apuração e a regularização destas situações, com
fundamento constitucional no art. 74 par. 2º CF e 198 CPC (específico contra juízes que
retardam processos além dos prazos), bem como em diversos outros diplomas legislativos.
6. Reclamação administrativa. Espécie de recurso em que o interessado critica algum
serviço da administração pública ou postula a revisão de ato que lhe prejudica direito ou
interesse. Regulamentado no decreto 20.910/32, extinguindo-se em um ano caso não exista
previsão de outro prazo. Observação: Existe a previsão de reclamação constitucional na
lei 11.417 contra ato administrativo que contrarie, negue vigência ou aplique indevidamente
súmula vinculante. Para Carvalho Filho se trata de hipótese de
impugnação de caráter jurisdicional e não administrativo
7. Pedido de reconsideração. Recurso dirigido à mesma autoridade que praticou o ato
recorrido, podendo ser utilizado independentemente de previsão legal, com fundamento no
direito constitucional de petição. Súmula 430 STF - Pedido de reconsideração na via
administrativa não interrompe o prazo para MS. Existe previsão expressa no art.
106 da lei 8.112/90 e art. 109 da lei 8666/93.
8. Recursos hierárquicos próprios. Recebem este nome porque tramitam na via
interna da mesma pessoa jurídica, dispensando previsão legal. Diferem-se dos recursos
hierárquicos impróprios, pois nestes o recorrente se dirige a autoridades em pessoa
jurídica distinta daquele de onde se originou o ato impugnado, não havendo entre o agente
recorrido e o prolator da nova decisão relação de subordinação, mas de vinculação, típica
de entidades jurídicas distintas (Ex: recurso para Ministro de Estado oriundo de Presidente
de Autarquia Federal). Obs.: É possível que a decisão do recurso administrativo resulte em
agravamento da situação do administrado, ou seja, cabe a reformatio em pejus, mas a lei
exige a ciência àquele, antes da decisão, para que possa apresentar alegações (art. 64, §
único, Lei 9.784/99). Entretanto, os processos administrativos de que resultem sanções são
passíveis de revisão, que pode ser realizada a qualquer tempo, quando surgirem fatos novos,
podendo ser realizada a pedido ou de ofício, não podendo resultar agravamento da decisão
(art. 65, Lei 9.784,99).
9. Prescrição administrativa. Para Hely Lopes Meirelles seria o escoamento dos
prazos para a interposição de recurso no âmbito da administração, ou para a manifestação
da administração sobre a conduta de seus servidores ou sobre direitos e obrigações dos
particulares perante o poder público. Fundamento: segurança jurídica (lembrar do
Princípio da confiança legítima, cobrado no 25º concurso do MPF) e estabilidade das
relações jurídicas. São prazos extintivos: prescrição, decadência e preclusão. Observação:
Existe o prazo de 05 anos para a própria administração pública rever seus atos quando
favoreçam particulares, conforme artigo 54 da lei 9.784/99,
salvo em caso de má fé do particular. Esse prazo tem natureza decadencial e não
prescricional, pois com o término do prazo extingue-se o direito potestativo da
administração em rever os próprios atos, salvo em caso de má-fé.
241
10. Coisa julgada administrativa. Possuindo fundamento na garantia da eficácia da

segurança jurídica, podemos definir como a impossibilidade da Administração Pública rever
seus próprios atos após processo formal e interno com o particular, também não podendo a
mesma recorrer ao Poder Judiciário, tornando-se, pois, imutável a respectiva decisão
administrativa em prol do administrado. (Obs: relação com o princípio da confiança).
11. Casuística. O processo administrativo e a obrigatoriedade da presença de advogado:
A súmula vinculante 05 - "A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição"
A verdade sabida, consistindo no conhecimento pessoal e direto da falta pela autoridade
competente que aplica a pena é inconstitucional por ferir o devido processo legal da CF/88.
Súmula 429 STF - A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não
impede o uso de mandado de segurança contra omissão da autoridade.
Súmula vinculante 21 - É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento
prévio de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente

Principais obras consultadas: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental
Brasileiro. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente:
doutrina, pratica, jurisprudência, glossário / Edis Milaré. - 2. ed. rev. atual. e ampl. - São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. VITTA, Heraldo Garcia. O meio ambiente e
ação popular. São Paulo: Saraiva, 2000.
Legislação básica: art. 225, da CF/88; art. 14 do CTN.
O Direito Ambiental, com o advento da Constituição da Federal de 1988, aliada à Lei

6.938/81 que estabelece os objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente com execução
regulamentada pelo Decreto 99.274/90, ganhou eficácia normativa, pois, tem- se a partir de
então, a defesa de um bem comum de uso coletivo, denominado "Meio Ambiente". No
campo doutrinário, são vários os princípios que o compõe, sendo eles: Princípio do Direito
Humano Fundamental; Princípio da Responsabilidade; Princípio Democrático; Princípio do
Equilíbrio; Princípio da Precaução; Princípio do Limite; Princípio da Prevenção; Princípios
do Usuário Pagador e do Poluidor Pagador.
Tais fundamentos estão consolidados no art. 225 da CRFB, e na lei supracitada qual
estabelece os objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente.
Todavia, conforme bem prescreve o princípio da prevenção ou precaução, as normas de
direito ambiental devem ter como norte o fato de que é necessário que o meio ambiente seja
preservado e protegido como patrimônio público. Esta prevenção recairá em situações onde
ocorrem os riscos reais ou iminentes ao meio ambiente. Portanto, com a obrigação do Poder
Público em defender e preservar o meio ambiente surge então órgãos administrativos e
procedimentos legais especializados para sua segurança e
242
aplicabilidade, quais a partir de então passaremos a abordar.

Os meios processuais para proceder-se à defesa do meio ambiente, seja
administrativamente ou judicialmente, visam à proteção dos seres humanos, aos bens
imóveis e, ainda, à observância do direito material. A ação tem como objeto o pedido de
providência jurisdicional que se formula para a proteção de determinado bem da vida
(MILARÉ, 2000, p. 417).
Na legislação pátria, o meio processual de defesa ambiental é mais utilizado e talvez
mais importante seja a Ação Civil Pública. O artigo 129, inciso III, da CRFB, prevê como
uma das funções institucionais do Ministério Público promover a ação civil pública para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros, tendo natureza especialíssima. Não é
direito subjetivo, mas direito atribuído a órgãos públicos e privados para tutela de
interesses não-individuais. Através dela obtém-se uma condenação que consiste em uma
pena para promover a reparação do dano causado pelo agente poluidor, degradador ou, ainda,
destruidor do meio ambiente.
Vejamos uma decisão judicial referente a uma ação civil pública ambiental:
"PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA
TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE FAZER, DE NÃO FAZER E DE
PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3º DA LEI
7.347/85. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. ART. 225, § 3º, DA CF/88, ARTS. 2º E 4º
DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93 E ART. 83 DO CDC. PRINCÍPIOS DA
PREVENÇÃO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA REPARAÇÃO INTEGRAL. 1. A Lei
nº 7.347/85, em seu art. 5º, autoriza a propositura de ações civis públicas por associações
que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao
consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ou a
qualquer outro interesse difuso ou coletivo. 2. O sistema jurídico de proteção ao meio
ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º) e infraconstitucionais
(Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros, nos princípios da prevenção, do
poluidor-pagador e da reparação integral. 3. Deveras, decorrem para os destinatários
(Estado e comunidade), deveres e obrigações de variada natureza, comportando prestações
pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem como de pagar quantia (indenização
dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações essas que não se excluem,
mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso. 4. A ação civil pública é o instrumento
processual destinado a propiciar a tutela ao meio ambiente (CF, art. 129, III) e submete-se ao
princípio da adequação, a significar que deve ter aptidão suficiente para operacionalizar, no
plano jurisdicional, a devida e integral proteção do direito material, a fim de ser instrumento
adequado e útil. 5. A exegese do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a
condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a conjunção
"ou" deve ser considerada com o sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos
pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de alternativa excludente (o que
tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins). 6. Interpretação
sistemática do art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Código de Defesa do
Consumidor ("Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código
são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva
tutela.") bem como o art. 25 da Lei 8.625/1993, segundo o qual incumbe ao Ministério
Público "IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a
proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente (...)". 7. A exigência
para cada espécie de prestação, da propositura de uma ação civil pública
243
autônoma, além de atentar contra os princípios da instrumentalidade e da economia

processual, ensejaria a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas
semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum
(medidas de tutela ambiental), cuja única variante seria os pedidos mediatos, consistentes
em prestações de natureza diversa. 8. Ademais, a proibição de cumular pedidos dessa
natureza não encontra sustentáculo nas regras do procedimento comum, restando ilógico
negar à ação civil pública, criada especialmente como alternativa para melhor viabilizar a
tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinária, para a tutela de todo e
qualquer outro direito. 9. Recurso especial desprovido." (STJ, REsp
625249/PR, rel: Min. LUIZ FUX, 1ª. T., j: 15/08/2006, DJ 31.08.2006 - p. 203)
A ação popular também é um dos meios de acesso à tutela jurisdicional, e visa à
proteção do meio ambiente, a CRFB de 1988, alargou o alcance dessa modalidade de ação,
possibilitando aos cidadãos em geral, a busca da proteção jurisdicional, para preservação de
bem de interesse coletivo.
No dizeres de Celso Antonio Pacheco Fiorillo: "a ação popular presta-se à defesa de
bens de natureza pública (patrimônio público) e difusa (meio ambiente), o que implica a
adoção de procedimentos distintos. Com efeito, tratando-se da defesa do meio ambiente, o
procedimento a ser adotado será o previsto na Lei Civil Pública e no Código do
Consumidor, constituindo, como sabemos, a base da jurisdição civil coletiva. Por outro lado,
tratando-se da defesa de bem de natureza pública, o procedimento a ser utilizado será o
previsto na Lei nº 4.717/65".

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