Principales aspectos del Sistema Nacional de Inversiones en

Chile y las metodologías de evaluación social de proyectos

De acuerdo a instrucciones del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), las distintas

iniciativas de inversión – estudios básicos, proyectos y programas – deben ser
ingresadas al Sistema Nacional de Inversiones (SIN) para obtener financiamiento
público. Estas se ingresan al Banco Integrado de Proyectos con todos los
antecedentes de respaldo a fin de obtener la recomendación técnico-económica
favorable (RS). Adicionalmente, para la presentación de antecedentes que
permitirán la evaluación ex – ante, las instituciones deberán ajustarse a las
metodologías que el MDS publica en su página web. Estos documentos analizan
estos procesos, indicando – entre otras cosas – los tipos de recomendación
otorgadas y cuáles son las instituciones que deben postular a fondos públicos para
el financiamiento de las inversiones que ingresan a los procesos presupuestarios
respectivos a través del Subtítulo 31, Iniciativas de Inversión.

Además, se dan a conocer las metodologías más populares – desde el punto de

vista teórico – que se utilizan en la evaluación social de proyectos y sus enfoques
destacando, además del análisis costo-beneficio, los enfoques de eficiencia, de
distribución y de necesidades básicas.

Por último, también se presentan los precios sociales o precios sombras que se
utilizan para corregir los precios privados al momento de realizar una evaluación
social de proyecto.

Tabla de Contenido

Introducción .................................................................................................. 2
I. Iniciativas de inversión que ingresan al Sistema ........................................... 2
II. Metodologías de evaluación ........................................................................ 3
a. Tipo de metodología utilizada según tipología del proyecto ............................ 5
b. Cálculo de indicadores y Criterios de selección ............................................. 6
c. Precios sombra ......................................................................................... 9
d. Fundamentos teóricos de la evaluación: el análisis costo-beneficio.................. 3
e. Los distintos enfoques ............................................................................... 3

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Irina Aguayo Ormeño - iaguayo@bcn.cl – 13-01-2016

Elaborado para la Comisión de Desarrollo Social, Superación de la Pobreza y Planificación de la Cámara,

en el marco estudios comparados relativos a las evaluaciones socioeconómicas de proyectos de inversión
y las variables y criterios que incorporan y la evaluación posterior de los proyectos de inversión.
 2

Introducción

Los procesos de inversión pública en Chile son normados a través del Sistema
Nacional de Inversiones (SNI). Cuando una institución pública postula a fondos para
llevar a cabo una iniciativa de inversión en cualquiera de sus etapas debe ingresar
dicho estudio básico, programa y/o proyecto al SNI, respetando los principios,
metodologías, normas, instrucciones y procedimientos que orientan la formulación,
ejecución y evaluación de dichas iniciativas de inversión.

Los estudios básicos, proyectos de inversión y programas sujetos a la normativa del

SNI, son aquellos que constituyen inversión real, que, desde el punto de vista del
clasificador presupuestario, corresponden al Subtítulo 31 denominado Iniciativas de
Inversión, es decir aquellos que generan actividad económica. En el caso de los
proyectos de las municipalidades que son financiadas en más del 50% con aportes
del Gobierno Central a través de Transferencias de Capital (Subtítulo 33), también
deben ingresar al Sistema, exceptuándose de esta norma aquellos proyectos
establecidos en la Ley de Presupuestos.

Las iniciativas de inversión al ingresar al SNI, deben presentar los antecedentes que
permitan la evaluación ex – ante por parte del Ministerio de Desarrollo Social
(MDS). En esta evaluación el MDS determina la cartera de inversiones socialmente
rentables y que pueden ser elegibles para la asignación de recursos públicos por
parte de la Dirección de Presupuestos.

Los antecedentes que acompañan el estudio básico, proyecto y/o programa de

inversión deben ajustarse a las normas, instrucciones y procedimientos
expresamente elaborados en conjunto por el Ministerio de Hacienda y MDS, los
cuales señalan los plazos de ingreso al Sistema, las metodologías que se deben
utilizar según tipología de la inversión, creación de ficha de Iniciativa de Inversión
(IDI), entre otras.

El tema que aborda el presente informe y sus contenidos están delimitados por los
parámetros de análisis acordados y por el plazo de entrega convenido. No es un
documento académico y se enmarca en los criterios de neutralidad, pertinencia,
síntesis y oportunidad en su entrega.

I. Iniciativas de inversión que ingresan al Sistema

Como se señaló precedentemente, las iniciativas de inversión que ingresan al

Sistema Nacional e Inversiones (SNI) para su evaluación ex – ante1 son:

- Estudios Básicos: que corresponden a gastos destinados a generar

información de nuevas ideas de inversión.
- Proyectos: corresponde a gastos para estudios destinados a generar
información que permita decidir futuras inversiones en proyectos. Estos

1
De acuerdo a la metodología de Ministerio de Desarrollo Social. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/evaluacion/ex-ante/metodologias/ (Enero, 2016).
 3

gastos son para proyectos que se encuentran en la fase de preinversión,

prefactibilidad, factibilidad y diseño. Además, los proyectos postulados al SNI
pueden corresponder a gastos de inversión que realizan los organismos del
sector público para iniciar la ejecución de obras o continuar la ejecución de
obras iniciadas años anteriores, con el fin de incrementar, mantener o
mejorar la producción de bienes o servicios prestados.
- Programas: “corresponde a gastos destinados a incrementar, mantener o
recuperar la capacidad de generación de beneficios de un recurso humano o
físico, que no son inherentes a la institución que formula el Programa” 2.

II. Metodologías de evaluación

1. Fundamentos teóricos de la evaluación: el análisis costo-

beneficio

El análisis económico de la provisión de recursos públicos surge en 1844 en la idea

de que el proyecto contemple cubrir el costo total y generar utilidades netas;
posteriormente, en 1972 se establece que los criterios implícitos del análisis costo-
beneficio “derivan del principio de mejora potencial de Pareto3”4. En 2001 se
refuerza este concepto al indicar que el análisis costo beneficio es el más adecuado
si la asignación de recursos cumple con la eficiencia paretiana. En otras palabras, -
y de acuerdo a algunos autores que han estudiado los fundamentos teóricos de la
evaluación social de proyectos - un proyecto debe de contar con asignación de
recursos cuando los beneficios netos son positivos, o bien, si al menos alguien gana
y esa ganancia le permite compensar a los que pierden, aunque en la práctica esto
último no suceda.

De la eficiencia paretiana surge la validez teórica de la evaluación costo-beneficio

para medir cambios positivos en el bienestar de la sociedad.

2. Los distintos enfoques

De acuerdo al documento “Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión

Pública”5 del Ministerio de Desarrollo Social de marzo de 2015, tres son los enfoques
en la evaluación de proyectos, a saber; enfoque de eficiencia, enfoque distributivo y
de necesidades básicas. A continuación se revisan de manera sucinta cada una de
ellas.

2
Normas, instrucciones y procedimientos para el proceso de inversión pública. Ministerio de Desarrollo
Social, diciembre 2014. Disponible en http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/NIP2014.pdf
(Enero, 2016).
3
Pareto señala que la sociedad está mejor si al menos una persona mejora y las demás se mantienen
igual. Es lo que se conoce en economía como el óptimo de Pareto
4
Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión Pública. División de Evaluación Social de
Inversiones. Subsecretaria de Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social, marzo 2015. Disponible
en http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Manual%20ESP.pdf (Enero, 2016).
5
Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión Pública. División de Evaluación Social de
Inversiones. Subsecretaria de Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social, marzo 2015. Disponible
en http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Manual%20ESP.pdf (Enero, 2016).
 4

- Enfoque de Eficiencia: Corresponde a un enfoque de la economía

marginalista neoclásica en la que cada individuo al buscar maximizar su
bienestar maximiza el bienestar de la sociedad en su conjunto; bajo este
enfoque se pueden sumar todos los beneficios y costos ya que en el neto si
los beneficios son mayores, el proyecto generará mayor bienestar social.
“El argumento subyacente de este razonamiento es que si bien cada
individuo tiene diferentes utilidades marginales que dependen de su consumo
e ingreso, todos ellos, en el acto de participar de los mercados convierten su
utilidad marginal en canastas reales de consumo o producción que ajustadas
por el numerario, determinan el incremento en bienestar de la sociedad (en
la medida del VP [Valor Presente])”6. En este enfoque se hace abstracción de
los efectos distributivos, dejando en manos de los Gobiernos las políticas
distributivas.

- Enfoque distributivo: incorpora explícitamente los aspectos distributivos en la

evaluación de proyectos públicos. En este enfoque quién recibe los beneficios
y quién los costos no es neutro, ya que de ello depende cómo se distribuirá
la riqueza entre las personas. Uno de los supuestos implícitos al modelo es
que la utilidad marginal del consumo del dinero es distinta para cada
individuo.

Desde el enfoque de eficiencia se argumenta en contra del enfoque

distributivo que este podría aceptar proyectos con rentabilidad negativa, no
alcanzando el bienestar social y redistribuyendo el ingreso de manera de
sacrificar la riqueza.

- Enfoque de las Necesidades Básicas (NB): incorpora al enfoque de eficiencia

las externalidades que entre otras cosas se traduce en el consumo de una
canasta mínima de calorías, es decir, que toda la sociedad pueda satisfacer
las necesidades básicas, sea esto mediante la caridad y/o el altruismo. En
este caso, a diferencia del enfoque distributivo, el aumento en el bienestar
no proviene del consumo del individuo que realiza la donación sino que del
individuo que consume lo donado.

“Como señala Torche (1985), el enfoque NB valora no la propia distribución

del ingreso, sino el consumo asociado a esta distribución y en la medida en
que se destine a determinados tipos de bienes. Por ejemplo, nutrición
infantil, educación pre-escolar para niños pobres y salud y educación para
quienes no disponen de capacidad de pago, entre otros” 7.

Otro argumento en contra del enfoque distributivo es que no siempre es

posible realizar una redistribución ex – post de los ingresos y que el

6
Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión Pública. División de Evaluación Social de
Inversiones. Subsecretaria de Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social, marzo 2015. Disponible
en http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Manual%20ESP.pdf (Enero, 2016).
7
Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión Pública. División de Evaluación Social de
Inversiones. Subsecretaria de Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social, marzo 2015. Disponible
en http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Manual%20ESP.pdf (Enero, 2016).
 5

bienestar de los individuos pobres no siempre se refleja en la medición del

mayor consumo global de este grupo, a diferencia del enfoque de
necesidades básicas donde se compatibilizan los objetivos de crecimiento y
equidad.

No obstante, las críticas al enfoque de necesidades básicas argumentan la

dificultad de establecer cuáles son los bienes y servicios que conforman la
canasta de necesidades básicas y la disposición social a pagar, y que
tampoco sería fácil identificar los grupos de bajos ingresos objetivos del
proyecto

3. Tipo de metodología utilizada según tipología del proyecto

Cada una de las iniciativas de inversión que postula a recursos para los distintos
procesos presupuestarios y que serán evaluados ex – ante por el MDS, a fin de
determinar una cartera de iniciativas rentables socialmente, deben presentar como
antecedentes de respaldo el proyecto preparado, formulado y evaluado de acuerdo
a las metodologías publicadas por MDS en su página web8.

Las metodologías de evaluación social de proyectos tienen como objeto analizar la

conveniencia de ejecutar o no una determinada iniciativa de inversión.

En general, el MDS publica las metodologías que deben adoptarse según el sector
económico del que trate el proyecto presentado. La Tabla 1 muestra las distintas
metodologías vigentes y publicadas por MDS. En caso de que el proyecto no
corresponda a alguna de las metodologías específicas, se utiliza la metodología
general. La tabla corresponde a una muestra de metodologías y no contempla todas
las publicadas por el MDS.

Tabla 1. Muestra de metodologías vigentes para la evaluación de proyectos sociales

Sector Metodología
Agua Potable Rural Costo Eficiencia
Evacuación y Tratamiento de Aguas Servidas Costo Eficiencia
Evacuación y Drenaje Aguas Lluvias Costo-Beneficio/ Costo Eficiencia
Caletas Pesqueras Costo-Beneficio
Defensas Fluviales Costo-Beneficio
Deportes Costo Eficiencia y Costo-Beneficio
Edificación Pública Costo Eficiencia
Educación Costo Eficiencia
Electrificación Rural Costo Eficiencia
Infraestructura y Equipamiento Carabineros Costo Eficiencia
Pequeños Aeródromos Costo-Beneficio

8
Sistema Nacional de Inversiones. Ministerio de Desarrollo Social. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/evaluacion/ex-ante/metodologias/ (Enero, 2016).
 6

Sector Metodología
Policía de Investigaciones Costo-Beneficio
Residuos Sólidos Costo-Beneficio
Aeropuertos Costo-Beneficio
Viabilidad Interurbano Costo-Beneficio
Fuente: Revisión de cada una de las Metodologías de los sectores indicados, en MDS.

4. Cálculo de indicadores y Criterios de selección

En algunas ocasiones ocurre que existen diferentes alternativas para desarrollar un

proyecto de inversión, independiente de si la evaluación social del proyecto ha sido
realizada bajo el análisis costo-beneficio o bajo la metodología costo eficiencia; ello
lleva a que el evaluador (en este caso el Estado) deba decidir la mejor alternativa y
para ello calcula indicadores que le permiten contar con un criterio de decisión y por
ende de selección. A continuación se señalan estos indicadores para cada
metodología y se indica cual es el criterio a utilizar.

Indicadores Costo-Beneficio9: en este caso se pueden calcular los costos y

beneficios del proyecto en cada momento del tiempo pudiendo obtener una
comparación entre la situación con y sin proyecto.

- Valor Actual Neto Social (VANS): el VANS de un proyecto corresponde al

valor actual de los flujos en el tiempo, esto es, cada beneficio que entrega el
proyecto en un tiempo n es valorado y expresado en valor presente.
El VANS representa el cambio en la riqueza del país producto de la ejecución
del proyecto. Por lo tanto, la regla de decisión sobre la conveniencia de
ejecutar un proyecto es la siguiente:
 Si VANS > 0  Aumenta la riqueza del país, por lo tanto, conviene
ejecutarlo.
 Si VANS < 0  Disminuye la riqueza del país, por lo tanto, no conviene
ejecutarlo.
 Si VANS = 0  La riqueza del país se mantiene constante, por lo tanto, el
país está indiferente entre ejecutar el proyecto o invertir en la alternativa
que le genere igual rentabilidad anual.

En resumen un proyecto con VANS igual o mayor a cero siempre debe ser
elegible.

Se calcula de la siguiente manera:

9
Metodología de preparación y evaluación de proyectos de evacuación y drenaje de aguas lluvias.
División de evaluación social de inversiones. Ministerio de Desarrollo Social, 2014. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Aguas%20Lluvias%20Final%202014.pdf (Enero, 2016).
 7

Donde:
I0 = Valor actual de la Inversión social del proyecto.
Bt = Beneficio social del proyecto en el período t (t = 1,...., n).
Ct = Costo social de operación y mantenimiento del proyecto en el período t
VD = Valor de desecho o valor residual del proyecto
r = Tasa social de descuento del proyecto.
n = Número de años del horizonte de evaluación del proyecto

- Tasa Interna de Retorno Social (TIRS): es aquella tasa que hace que el VAN
del proyecto sea cero.
La regla de decisión sobre la conveniencia de ejecutar un proyecto utilizando
el criterio de la TIRS es la siguiente:
 Si la ρ > r  el proyecto conviene ejecutarlo
 Si la ρ < r  el proyecto no conviene ejecutarlo
 Si la ρ = r  el inversionista está indiferente entre ejecutar el proyecto o
su alternativa de inversión con una rentabilidad r% anual.

En otras palabras, el proyecto conviene ejecutarlo cuando el rendimiento del

capital en inversiones alternativas rinda menos que si este capital es
invertido en el proyecto.
El problema de utilizar la TIR como criterio de decisión surge cuando hay
múltiples TIR, no existe TIR 10 o no es posible comparar proyectos
mutuamente excluyentes.

Se calcula de la siguiente manera:

Donde:
I0 = Valor actual de la Inversión social del proyecto.
Bt = Beneficio social del proyecto en el período t (t = 1,...., n).
Ct = Costo social de operación y mantenimiento del proyecto en el período t (t =
1,.., n).
VD = Valor de Desecho
ρ = Tasa social de descuento del proyecto.
n = Número de años del horizonte de evaluación del proyecto

IVANS: se utiliza “cuando existe restricción de presupuesto y se dispone de

una numerosa cartera de proyectos con VANS positivo pero cuyo monto de
inversión agregado excede la disponibilidad de fondos presupuestarios,

10
Por ejemplo por presentar raíces complejas
 8

puede resultar engorroso determinar las distintas combinaciones de

proyectos que maximizan el VANS de la cartera seleccionada. Para evitar el
análisis “caso a caso” del aporte de un proyecto al VANS de la cartera, se
puede utilizar el indicador IVANS […]” 11, haciendo las veces de un indicador
de rentabilidad12.

La forma de cálculo es dividir el VANS de cada proyecto por su inversión en

el momento cero del tiempo.

Para la toma de decisiones, se elige el conjunto de proyectos con mayor

IVANS tomando como límite el monto del presupuesto asignado en ese
periodo para el conjunto de proyectos.

Se calcula de la siguiente manera:

Indicadores Costo-Eficiencia13: en general se utiliza en proyectos de inversión

donde los beneficios son altos desde el punto de vista de las necesidades sociales
que deben ser satisfechas y, sin embargo, estos son difíciles de medir y valorar.
También se utiliza cuando los beneficios son similares pero difieren en los costos.

- Valor actual de costos sociales (VACS): es el valor actualizado de los costos

de inversión, operación y mantención. Permite comparar alternativas de
igual vida útil.
De varias alternativas, se selecciona la de menor valor.

Se calcula de la siguiente manera:

Donde:

VACS = Valor actual del flujo de costos sociales descontado a la tasa r;

“n” = Número de años del horizonte de evaluación
r = Tasa de descuento
Io = Inversión social inicial;

11
Metodología de preparación y evaluación de proyectos de evacuación y drenaje de aguas lluvias.
División de evaluación social de inversiones. Ministerio de Desarrollo Social, 2014. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Aguas%20Lluvias%20Final%202014.pdf (Enero, 2016).
12
Este tipo de indicador podría presentar problemas de escalas en el proyecto.
13
Metodología de preparación y evaluación de proyectos de evacuación y drenaje de aguas lluvias.
División de evaluación social de inversiones. Ministerio de Desarrollo Social, 2014. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Aguas%20Lluvias%20Final%202014.pdf (Enero, 2016).
 9

Ct = Costo social de operación y mantenimiento en el período t.

- Costo anual equivalente (CAE): compara proyectos con beneficios iguales en

el tiempo pero distinta vida útil.
De varias alternativas se selecciona la de menor valor.

Se calcula de la siguiente manera:

Donde denominación de las variables tiene el mismo significado que en los

casos anteriores.

- Indicador costo-efectividad: El análisis costo-efectividad se utiliza para

comparar alternativas de proyectos que presentan beneficios distintos, los
cuales no pueden ser valorados, pero sí cuantificados; es decir, los beneficios
no pueden ser expresados en unidades monetarias pero sí en unidades
físicas.

Se calcula de la siguiente manera:

5. Precios sombra

Un aspecto central de la evaluación social de proyectos públicos es el enfoque con el

cual se evaluará, de allí surge la metodología de formulación, evaluación, y
construcción y la estimación de los precios sociales o precios sombra.

El MDS publica para cada proceso los precios sombras 14 que deberán utilizarse en la
evaluación social de proyectos. Estos precios sombras reflejan el verdadero costo o
beneficio para la sociedad de utilizar unidades adicionales de recursos en la
ejecución de un proyecto de inversión.

Los principales precios sociales estimados para la evaluación de proyectos -los

cuales son actualizados año a año- son los siguientes:

14
Precios Sociales vigentes 2015. División de Evaluación Social de Inversiones. Subsecretaria de
Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social. Marzo, 2015. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Precios%20Sociales%20Vigentes%202015.pdf (Enero,
2016).
 10

- Tasa Social de Descuento: Corresponde al costo de oportunidad de utilizar

los recursos en un proyecto determinado en vez de otro. Para el año 2015
esta tasa correspondió al 6% real anual, y a esta tasa es a la que se deben
descontar los proyectos sociales.

- Precio Social de la Divisa: la diferencia entre el “precio social y privado de la

divisa se origina por distorsiones en la economía, especialmente en los sector
de bienes y servicios transables internacionalmente” 15, cuando estos están
sujetos a aranceles/subsidios. El factor de corrección empleado es de 1,01,
para el cálculo de este factor se toma el valor del dólar observado.

- Precio Social de la Mano de Obra: corresponde al costo marginal social de

emplear un trabajador adicional. Los factores de corrección son los que se
muestran en la Tabla 2.

Tabla 2. Factores de corrección para la mano de obra en la evaluación social de proyectos.

Categoría de Mano de Obra Factor de Corrección (g)
Calificada 0,98
Semi Calificada 0,68
No Calificada 0,62
Fuente: MDS.

- Valor Social del Tiempo: valora los beneficios por ahorro en tiempo de viaje
según las categorías que se muestran a continuación.
 Viajes urbanos
 Viajes interurbanos
 Viajes aéreos viajes para deportes y recreación

- Precio Social del Combustible: se calcula el precio social para el diesel y el

combustible y se definen además ponderadores por tipo de vehículo (auto,
camión de un eje, dos ejes, etc.).

- Precio Social Otros Costos de Operación: corresponde al precio de cada

vehículo nuevo.
 Precio social neumáticos
 Precio social lubricantes
 Precio social vehículo nuevo
 Precio social mano obra mantención vehículos

- Precio Social del Carbono: permite incorporar en la evaluación los beneficios

o costos sociales de disminuir o aumentar las emisiones de gases de efecto
invernadero.

15
Precios Sociales vigentes 2015. División de Evaluación Social de Inversiones. Subsecretaria de
Evaluación Social. Ministerio de Desarrollo Social. Marzo, 2015. Disponible en
http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/fotos/Precios%20Sociales%20Vigentes%202015.pdf (Enero,
2016).