Operaţiuni de menţinere a păcii

Evoluția operaţiunilor de menţinere a păcii

Tradiţie

Operaţiunile ONU de menţinere a păcii au fost înfiinţate în timpul Războiului Rece ca o

modalitate de rezolvare a conflictelor dintre state prin trimiterea de personal neînarmat sau purtând
numai arme uşoare. Trupele se aflau sub comandă ONU şi interveneau între cele două forţe armate
aflate în conflict. Trupele erau chemate atunci când puterile internaţionale mandatau Naţiunile
Unite să intervină pentru încetarea conflictului (aşa numitul proxi-război) care ameninţa
stabilitatea regională şi pacea şi securitatea internaţională.

Trupele de menţinere a păcii nu trebuiau să răspundă la foc cu foc. Ca regulă generală,

rolul lor era acela de a interveni atunci când se înceta focul şi când cele două părţi implicate
consimţeau asupra prezenţei lor. Trupele evaluau situaţia din teren şi raportau cu imparţialitate
dacă s-a încheiat acordul de încetare a focului, dacă insurgenţii şi-au retras trupele şi dacă au fost
îndeplinite şi alte elemente ale acordului de pace. Toate aceste eforturi ofereau răgazul necesar
pentru că diplomaţii să îndepărteze cauzele conflictului.

Multidimensional

Încheierea Războiului Rece a precipitat o reorientare a rolului operaţiunilor ONU de

menţinere a păcii. În noul spirit, de cooperare, Consiliul de Securitate a înfiinţat misiuni mai ample
şi mai complexe, adesea având mandatul de a aplica acordurile de pace între protagoniştii
conflictelor din interiorul unor ţări. Mai mult, noţiunea de „menţinere a păcii” a început să includă
tot mai multe elemente nonmilitare tocmai pentru a se asigura durabilitatea păcii. Departamentul
operaţiunilor ONU de menţinere a păcii a fost creat în 1992 tocmai pentru a sprijini cererea
crescândă de operaţiuni complexe.

În ansamblu, operaţiunile au fost încununate de succes. În El Salvador sau Mozambic, de

exemplu, misiunile au contribuit substanţial la asigurarea unei păci durabile. NU a mers însă totul
conform planului probabil şi din cauza unei evaluări supra-optimiste a rezultatelor aşteptate. În
timpul derulării misiunilor din Cambodgia şi Mozambic, Consiliul de Securitate mandata
operaţiuni în alte zone de conflict, cum ar fi Somalia, ţara în care nu încetase nici focul şi nici
beligeranţii nu ajunseseră la un consens. Astfel de operaţiuni nu s-au bucurat de sprijinul politic
atât de necesar în îndeplinirea mandatului. Eşecurile – cele mai dureroase fiind masacrul din
Srebenita din 1995 (Bosnia şi Herţegovina) şi genocidul din Ruanda din 1994 – au determinat
Naţiunile Unite să îşi examineze şi reconsidere propriile operaţiuni.

Naţiunile Unite și misiunile după anii `90

În 1999 s-a decis că reformarea misiunilor de menţinere a păcii este absolut necesară.
Secretarul General al ONU, Kofi Annan, a început o evaluare profundă a evenimentelor care au
condus la eşecurile enunţate anterior şi a solicitat o anchetă independentă asupra acţiunilor derulate
de Naţiunile Unite în timpul genocidului din 1994 din Ruanda. Toate analizele au demonstrat
necesitatea îmbunătăţirii capacităţii Naţiunilor Unite de a organiza operaţiuni de menţinere a păcii,
în special de a asigura detaşarea rapidă şi autorizarea în funcţie de cerinţele din teren. Misiunile de
menţinere a păcii aveau nevoie de reguli de angajament clare, de o mai bună coordonare între
Secretariatul ONU din New York şi agenţiile ONU în ceea ce priveşte planificarea şi detaşarea
trupelor în teatrul de operaţiuni, precum şi de o cooperare mai bună între ONU şi organizaţiile
regionale. În plus, ONU trebuia să-şi întărească preocupările de protejare a civililor în faţa
conflictului.

Concomitent, cererile pentru intervenţiile misiunilor ONU au continuat să crească atât

cantitativ, cât şi calitativ: misiunile de menţinere a păcii începuseră să se ocupe şi de asigurarea
respectării legii, de administraţie, de dezvoltare economică sau de drepturile omului. În 1999, ONU
a fost mandatată cu administrarea interimară în Timorul de Est, pregătind drumul către
independenţă acestei regiuni. În acelaşi an, ONU a preluat şi misiunea de administrare a tranziţiei
din Kosovo după încetarea raidurilor aeriene ale NATO asupra Iugoslaviei. În 1999 şi 2000,
Consiliul de Securitate decidea înfiinţarea a trei noi operaţiuni în Africa (Sierra Leone, Republica
Democrată Congo şi Etiopia şi Eritreea).

Raportul Brahimi

În martie 2000, secretarul general ONU a cerut unui grup de experţi internaţionali conduşi
de Lakhdar Brahimi (fost ministru algerian de externe) să analizeze operaţiunile de menţinere a
păcii şi să identifice unde şi când ar fi putut să fie acestea mai eficiente şi, mai ales, în ce mod.
 Raportul experţilor (cunoscut sub numele de raportul Brahimi) este o radiografie clară a
cerinţelor minime pentru că o misiune să se încheie cu succes: să aibă un mandat clar, să se bucure
de consimţământul părţilor aflate în conflict şi de resurse suficiente. Urmare a raportului, Naţiunile
Unite şi statele membre au luat unele măsuri pentru îmbunătăţirea operaţiunilor de menţinere a
păcii. Departamentul de resort (DPKO) a fost autorizat să-şi sporească numărul angajaţilor de la
New York astfel încât să poată oferi sprijinul necesar misiunilor din teren. Departamentul resort
şi-a întărit birourile cu consilieri militari şi cu poliţişti şi a înfiinţat o Unitate de Bune Practici care
să analizeze lecţiile desprinse din misiunile anterioare şi să ofere consultanţă în problematică de
gen, conduită trupelor, planificare pentru dezarmare, demobilizare şi programe de reintegrare,
respectarea legii etc. A fost pus în practică un mecanism de finanţare care precede obţinerea
mandatului astfel încât bugetul misiunii să fie deja disponibil în momentul aprobării mandatului.
În plus, divizia de logistică din Brindisi (Italia) a primit finanţarea necesară obţinerii stocurilor
strategice pentru intervenţii. S-a pus un accent sporit pe pregătirea personalului şi a fost reorganizat
Sistemul ONU de Aranjamente Stand-by (UNSAS) – un grup de specialişti (militari şi civili) din
ţările membre, materiale şi echipamente, toate la dispoziţia ONU. Noul sistem are capacitatea de
a trimite forţele în teren într-un interval de 30-90 de zile pentru orice operaţiune nou creată.

Misiunile curente îmbunătățire

Cerinţele sunt imense. În Republica Democratică Congo, de exemplu, ONU sprijină

guvernul de tranziţie al unei ţări imense, cu o infrastructură aproape inexistentă şi cu foarte puţină
coeziune naţională. În Kosovo, ONU sprijină părţile implicate în negocieri şi provincia pentru a
obţine statutul final. Misiunea din Liberia este în plină dezvoltare, în timp ce misiunile din Timor
Leşte şi din Sierra Leone îşi reduc amploarea. În tot acest timp apar crize noi şi noi acorduri de
pace trebuie semnate. Câteva dintre cele mai performante unităţi militare ale lumii sunt deplin
angajate (în special în Irak şi Afganistan), în timp ce ţările în curs de dezvoltare – principalii 10
contributori la operaţiunile ONU de menţinere a păcii – au resurse limitate.

În iulie 2004, DPKO avea în administrare 17 operaţiuni în întreaga lume (16 de menţinere
a păcii şi una politică, inclusiv cele din Coasta de Fildeş, Burundi şi Haiti) şi prospecta terenul
pentru cel puţin încă o misiune (cea din Sudan). Drept consecinţă, numărul celor angajaţi în astfel
de misiuni a crescut în câteva luni ale anului 2004 de la 51 000 (la începutul anului) până la
aproximativ 78 000, la care se adăugau 25 000 de militari, 2500 de poliţişti şi 1500 de observatori
militari. Ar fi nevoie de aproape 42 de oficialităţi de rang înalt (civili, militari şi poliţişti) pentru a
conduce misiunile în teren, alături de 6 500 de personal civil (în plus faţă de cei 9 700 care deja
lucrează în teatrele de operaţiuni). Toţi aceşti oameni au nevoie de resurse materiale (vehicule,
birouri, echipament de comunicare), iar bugetul DPKO aproape s-ar dubla întrucât misiunile
suplimentare necesită 2,38 miliarde de dolari în plus faţă de bugetul precedent (2.65 miliarde de
dolari pentru 2004-2005).

Creşterea numărului şi dimensiunilor misiunilor din Africa este impresionantă şi ar putea

fi un semnal ca în deceniul următor conflictele majore de pe continent s-ar putea termina. În
prezent, sunt funcţionale şapte misiuni în Africa, cea din Sudan fiind planificată să dureze încă un
an. În plus, Somalia ar putea solicita o nouă misiune, întrucât sunt semne că se va ajunge la un
acord de pace.

Factori cheie

Pentru că o misiune, indiferent de locaţie, să poate fi îndeplinită cu succes este necesar ca

o sumă de cerinţe universal valabile să fie atinse. Înainte de a recomanda tratamentul „operaţiune
de menţinere a păcii”, comunitatea internaţională trebuie să pună corect diagnosticul unei
probleme: trebuie să existe „pace” pentru că aceasta să poată fi „menţinută”, toate părţile implicate
fiind dornice ce înceteze lupta şi să accepte rolul ONU în rezolvarea disputei. Membrii Consiliului
de Securitate trebuie să cadă de acord asupra unui mandat clar şi realist, menţionând şi rezultatul
dorit. În plus, trupele trebuie desfăşurate într-un interval precis.

Comunitatea internaţională trebuie să fie pregătită să ţină pasul cu noile cerinţe. Este
esenţial că statele membre să ajungă la un numitor comun şi să susţină Organizaţia Naţiunilor
Unite din toate punctele de vedere: politic, financiar şi operaţional, astfel încât ONU să fie o sursă
de pace credibilă. Procesul de pace însă necesită timp; la fel şi construirea instituţiilor, ca şi
reconstrucţia unei ţări. Iar trupele de menţinere a păcii trebuie să-şi îndeplinească mandatul cu
profesionalism, competenţă şi integritate.

Personal: Principala problemă rămâne găsirea personalului (mai ales din ţările nordice)
pentru misiunile de menţinere a păcii. Totuşi, problema cea mai mare este ca specialiştii să
îndeplinească cerinţele necesare recrutării, mai ales că este nevoie de mii de poliţişti militari şi de
angajaţi civili cu experienţă în justiţie, administraţie publică, dezvoltare economică sau în alte
domenii. Misiunile ONU trebuie să asigure şi sprijin în domenii precum transport aerian tactic,
spitale de campanie sau controlul mişcării operaţiunilor, resursele necesare fiind adesea furnizate
de statele membre.

În situaţia ideală, personalul ar trebui să fie cunoscător de limbi străine şi să fie la curent
cu situaţia politică şi culturală din ţară în care urmează să-şi desfăşoară activitatea. În plus,
personalul trebuie fie gata să se prezente la post în cel mai scurt timp. ONU a lărgit criteriile de
eligibilitate pentru poliţia civilă, la misiuni putând participa şi ofiţeri pensionaţi. În plus, se acordă
o importanţă sporită educaţiei, disponibilităţii şi calificării celor care urmează a fi recrutaţi.

Nevoia de a restaura serviciile de bază şi guvernarea: În trecut, donatorii au dat dovadă de

reţineri atunci când au trebuit să plătească salariile funcţionarilor sau să achiziţioneze birotică
pentru birourile locale. În prezent, însă, consensul e tot mai uşor de atins atunci este nevoie de
servicii publice de bază, inclusiv cel juridic, administrativ, utilităţi publice sau trecerea societăţilor
post-conflict la normalitate în cel mai scurt timp posibil.

Lege şi ordine: ONU consideră “supremaţia legii” ca fiind o componentă extrem de

importantă în planificarea unei misiuni, înregistrând progrese notabile în dezvoltarea capacităţii
poliţieneşti şi juridice care să sprijine şi să corecteze din mers activităţile aflate în derulare.

În societăţile post-conflict sistemul juridic (cadru legislativ, curţi, judecători, procurori,

penitenciare) trebuie să fie capabile să funcţioneze independent şi corect încă de la început. Dacă
forţele de poliţie şi-au pierdut credibilitatea în rândul populaţiei, s-ar putea dovedi necesară
desfăşurarea temporară a unor forţe internaţionale sau derularea unui program de re-
profesionalizare profundă. Situaţia ar putea necesita înfiinţarea unui tribunal special care să judece
crimelor de război sau înfiinţarea unei comisii de reconciliere şi stabilire a adevărului.

Alegeri şi reinstaurarea democraţiei: Unele operaţiuni de menţinere a păcii au fost mandate

să organizeze alegeri. Totuşi, alegerile nu sunt uşor de organizat, iar ONU a învăţat cât de
importantă este întâi crearea condiţiilor propice, inclusiv asigurarea unui nivel de securitate
acceptabil, un cadru legislativ şi un proces de înregistrare a votanţilor transparent, uneori chiar o
constituţie, toate acestea implicând toţi actorii şi obţinând acordul lor.

Securitate: Un mediu instabil anulează eforturile de construire sau de menţinere a păcii.

Misiunile necesită adesea un număr mare de trupe, în special în perioada de început, iar prezenţa
lor poate fi un factor de stabilitate şi securitate până în momentul în care forţele locale de poliţie
sunt pe deplin funcţionale.

Siguranţa şi securitatea personalului ONU a devenit un subiect fierbinte în interiorul

Organizaţiei, mai ales după atacul asupra sediului ONU din Bagdad din 19 august 2003.
Evenimentul l-a determinat pe secretarul general ONU, Kofi Annan, să revizuiască întregul sistem
de securitate din interiorul ONU. Acesta necesită îmbunătăţiri permanente şi necesită sprijin
permanent din partea statelor membre.

Deciderea desfăşurarării operaţiunilor de menţinere a păcii şi cine conduce o astfel de

misiunile

Consiliul de Securitate al Naţiunilor Unite creează şi defineşte mandatul unei operaţiuni de

menţinere a păcii. Mandatul este de fapt descrierea obiectivelor şi misiunilor de îndeplinit. Pentru
a înfiinţa o nouă operaţiune sau pentru a modifica mandatul unei operaţiuni existente, nouă dintre
cei 15 membri ai Consiliului de Securitate trebuie să voteze în favoarea propunerii.

Totuşi, dacă unul dintre cei cinci membri permanenţi ai Consiliului (China, Federaţia Rusă,
Franţa, Marea Britanie şi Statele Unite ale Americii) votează împotriva propunerii, aceasta este
respinsă.

Secretarul general ONU administrează şi coordonează misiunile şi răspunde în faţa

Consiliului pentru îndeplinirea mandatelor acestora. De obicei, operaţiunile de amploare sunt
conduse de un Reprezentant Special al secretarului General, iar Departamentul ONU pentru
operaţiunile de menţinere a păcii (DPKO) îl asistă pe secretarul general în formularea politicilor şi
procedurilor, făcând recomandări asupra oportunităţii înfiinţarea unei noi misiuni sau
administrarea celor aflate în derulare. De asemenea, DPKO acordă sprijinul necesar şi unui număr
mic de misiuni politice, cum ar fi cea din Afganistan.

Oficialităţile militare de rang înalt, militarii angajaţi şi observatorii militari aflaţi sub
mandatul unei misiuni ONU sunt angajaţi direct de către Naţiunile Unite (de obicei, sunt detaşaţi
de la forţele armate naţionale). Trupele de menţinere a păcii, cunoscute sub denumirea de „căşti
albastre”, participă la operaţiuni în condiţii strict stabilite cu guvernele ţărilor pe care le reprezintă
şi îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea acestor guverne. Atât trupele, cât şi comandanţii
acestora, se deplasează în teatrul de operaţiuni ca şi contingente naţionale, raportând din punct de
vedere operaţional Comandantului Forţelor şi, prin acesta, Reprezentantului Special al Secretarului
General ONU.

Guvernele deţin autoritatea de a trimite sau a retrage trupele de menţinere a păcii cu care
s-au angajat în operaţiune, având în plus responsabilitatea de a le plăti salariile şi răspunderea în
aspecte disciplinare sau de personal.

Ofiţerii de poliţie civilă sunt tot o contribuţie a statelor membre şi îşi desfăşoară activitatea
după principiile observatorilor militari – experţi în misiune, plătiţi de Naţiunile Unite.

Consiliul de Securitate poate decide că operaţiunile de menţinere a păcii să fie administrate

şi de alte organisme, însă trupele respective nu se află sub mandat ONU. În 1999, de exemplu,
atunci când s-au încheiat campania de bombardamente a NATO, Consiliul de Securitate a autorizat
NATO să menţină pacea în Kosovo. În acelaşi timp, Consiliul a înfiinţat Misiunea Interimară de
Administrare a provinciei Kosovo (UNMIK) – o operaţiune de menţinere a păcii -, mandatând-o
să administreze teritoriul respectiv, să asigure respectarea legii şi a ordinii publice şi să creeze
instituţii democratice pentru auto-guvernare, inclusiv o poliţie civilă eficientă. În acelaşi an,
Consiliul de Securitate autoriza o forţă internaţională (sub comanda Australiei) să restaureze pacea
în Timorul de Est, cunoscut astăzi ca şi Timor Leste. Forţa internaţională a fost înlocuită un an mai
târziu de o operaţiune ONU de menţinere a păcii. În 2001, Consiliul autoriza o coaliţie
internaţională să menţină prezenţa militară în Afganistan, dar în acelaşi timp înfiinţa o misiune
politică menită să sprijine guvernul de tranziţie.

Costurile

Operaţiunile ONU de menţinere a păcii sunt foarte costisitoare. Totuşi, ONU alocă anual
pentru operaţiunile din întreaga lume sume mai mici decât bugetul primăriei oraşului New York
pentru departamentele de pompieri şi poliţie. În plus, operaţiunile de menţinere a păcii sunt
substanţial mai ieftine decât alternativă – războiul. În 2002, aceste operaţiuni au costat ONU
aproape 2,6 miliarde de dolari SUA. În acelaşi ani, guvernele din întreaga lume cheltuiau peste
794 miliarde de dolari pentru arme – cifra reprezintă 2,5 la sută din produsul intern brut mondial
şi nu dă semne să scadă.

În 1993, costul anual al operaţiunilor de menţinere a păcii a înregistrat, sub aspect financiar,
un vârf de 3,6 miliarde dolari SUA, suma oglindind cheltuielile misiunilor din fosta Iugoslavie şi
din Somalia. Până în 1998, costurile au scăzut la sub 1 miliard de dolari SUA, însă au crescut din
nou din cauza amplorii noilor operaţiuni, ajungând în anul 2001 la 3 miliarde de dolari SUA.

Bugetul aprobat pentru anii 2004-2005 a fost de 8,2 miliarde de dolari, însă din cauza
cerinţelor de noi operaţiuni (Sudan) sau a suplimentării mandatelor celor existente, au mai fost
necesare încă 2,38 miliarde de dolari SUA.

Toate ţările membre au obligaţia legală de a-şi plăti cotă parte din costurile acestor
operaţiuni, formula împărţirii fiind extrem de complexă şi agreată de către state. În pofida acestei
obligaţii, datoria ţărilor faţă de bugetul misiunilor de menţinere a păcii este de aproximativ 1,2
miliarde dolari SUA (datoria acumulată din iunie 2004 până în prezent).

Plătirea participanșilor

Militarii sunt plătiţi de propriile guverne în funcţie de gradul fiecăruia şi de scală naţională
de salarizare. Ţărilor care contribuie voluntar cu personal în uniformă li se rambursează de către
ONU o cotă fixă lunară pentru fiecare militar (aproape 1 000 dolari SUA), plus cheltuielile pentru
echipament. Au existat şi situaţii când tranşele de rambursare au întârziat, dar aceasta s-a întâmplat
tocmai din cauza faptului că statele membre nu şi-au plătit la timp contribuţia. Majoritatea
militarilor provin din ţările în curs de dezvoltare, lucru care adăugă o povară suplimentară asupra
bugetului unor ţări care nu îşi pot permite acest lux. Poliţia civilă şi personalul civil este plătit din
bugetul stabilit pentru fiecare operaţiune în parte.

Slabă finanţare, personalul insuficient şi lipsa regulilor stricte de angajament s-au dovedit
a fi contraproductive în anihilarea facţiunilor armate implicate într-un război civil. În unele situaţii,
forţele de menţinere a păcii însele au fost atacate şi au înregistrat victime. Drept consecinţă,
Consiliul de Securitate a început să mandateze operaţiunile de menţinere a păcii pe baza
Capitolului VII al Cartei Naţiunilor Unite, trupele putând folosi armament defensiv. Regulile de
angajament care guvernează recurgerea la forţa au fost întărite, permiţând căştilor albastre ca în
timpul misiunilor să „facă uz de toate mijloacele necesare” pentru a apăra civilii din imediata
apropiere şi a preveni orice tip de violenţă împotriva angajaţilor şi personalului ONU. În prezent
funcţionează în baza Capitolului VII al Cartei ONU următoarele misiuni: Republica Democrată
Congo, Liberia, Sierra Leone, Kosovo, Timor Leste, Burundi, Haiti şi Coasta de Fildeş.
 „Căştile albastre au dreptul să riposteze atât pentru propria apărare, cât şi pentru a-i proteja
pe cei pe care sunt mandataţi să-i apere”, a spus secretarul general ONU, subliniind că „noua
doctrină” nu trebuie interpretată ca o metodă de a transforma ONU într-o maşinărie de război.
Utilizarea forţei trebuie să fie întotdeauna considerată ultima ca şi soluţie.