DR - Administativ III Nicola Iordan

Capitolul XI
ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A

ACTIVITĂŢII EXECUTIVE
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.

Relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudenţa şi legislaţia au folosit
diverse expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor administraţiei publice.
Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu distinge, mai întâi,
între actele „puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea
executivă” în raporturile cu cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale
statului”1. Apoi, autorul citat consideră că actele puterii executive în raporturile sale cu cetăţenii se
împart în trei categorii, distingând: actele administrative de autoritate, actele administrative de
gestiune şi actele jurisdicţionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ
administrativ competent, prin care se creează o situaţie juridică generală sau individuală, guvernată
de norme de drept public, în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.
Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de un organ competent,
ce „tinde să creeze unui organism administrativ, o situaţie juridică cu caracter patrimonial,
reglementată de normele dreptului privat”.
Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o
manifestare de voinţă exprimată de funcţionarii publici determinaţi de lege, în scopul de a constata,
cu putere de adevăr legal, o situaţie juridică sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune, era larg răspândită în
literatura juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele
cursuri de drept administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul secolului al
XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea3.
Autorii de drept administrativ, atât din Franţa, cât şi din alte ţări, au fost preocupaţi de
elaborarea unei definiţii „unice şi certe” a actului administrativ, având însă puncte de vedere
diferite. În acest sens, A. de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal,
material şi funcţional. Teoria actului administrativ de autoritate şi, respectiv, de gestiune, vizează
sensul formal. Autorul arată însă că se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină cât
şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele unilaterale ce emană de la persoanele private în
exercitarea diferitelor servicii publice.4
Literatura juridică postbelică a formulat mai multe terminologii (acte cu caracter
administrativ, acte ale administraţiei de stat, acte de administraţie etc.) 5, dar, dintre toate s-au
remarcat două formulări care au avut rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de
specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ şi de act administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de profesorul Tudor Drăganu,
mentorul Şcolii de drept constituţional şi administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate
regimul juridic al elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraţiei de
stat, emise în realizarea puteri de stat.6 Autorul a urmărit a releva, chiar prin denumire, faptul că
aceste acte se supun unui regim juridic propriu şi diferit de cel al altor categorii de acte juridice,
precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele administraţiei de
stat.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura „E. Marvan”, Bucureşti,
1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
3
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17
4
Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218
5
Romulus Ionescu, op. citată, p. 216
6
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti,
consideră că denumirea de „acte administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice
ale organelor administraţiei de stat7.
Acestor două mari curente de gândire s-au raliat „discipolii” şcolilor de drept administrativ,
în literatura de specialitate fiind enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrative sunt definite de profesorul Ioan Santai drept „actele
juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de
subiecte speciale investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.8
În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezintă „manifestări
unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei
publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.9
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul administrativ reprezintă o
manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative sau
de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii
corelative”10.
Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan apreciază că pot fi utilizate
ambele denumiri, în funcţie de contextul de idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului.
„După părerea noastră, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe
ideea activităţii în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil”11.
În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică
principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi
expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puteri
publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti”.12
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport constituţional şi legal
decât pentru denumirea de act administrativ.
Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia României, republicată, precum şi
de alte acte normative, dintre care enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art.
1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.
Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că actul administrativ
poate fi definit ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă care emană de la o autoritate publică, de
regulă din sfera puterii executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în
regim de putere publică şi care, la nevoie poate fi pusă în executare în mod direct, prin forţa de
constrângere a statului.
2. Trăsăturile actului administrativ
2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel ansamblu de însuşiri care
determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le
diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.13
Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o unanimitate de opinii cu privire
la numărul, denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”14.
7
8
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18
9
Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287
10
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 84
11
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23
12
Ibidem, p. 24
13
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18
14
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept administrativ atribuie
conotaţii diferite noţiunii de administraţie publică, în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi
de sistem de organe (autorităţi publice).
Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele trăsături constante,
dintre care amintim următoarele: sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în
realizarea puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai autorizate opinii
exprimate în materie.
Astfel, profesorul Tudor Drăganu15 consideră că actul de drept administrativ se
particularizează printr-un număr de şase trăsături, şi anume:
a) emană de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestării de voinţă;
c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci trăsături ale actului
administrativ, după cum urmează:
a) formă principală de activitate a administraţiei de stat;
b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală;
c) este emis în realizarea puterii de stat;
d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat;
e) are o formă specifică16.
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie Iovănaş, pe care le formulează
17
altfel :
a) este act juridic;
b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat;
c) este obligatoriu;
d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă 18, patru trăsături, în concret fiind vorba
despre următoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilaterală de voinţă;
c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice;
d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu 19 opinează că există
şapte trăsături ale actului administrativ prin care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de acte
juridice (lege, contract, hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:
a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;
b) manifestare de voinţă unilaterală;
c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor
şi a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
15
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51 – 57
16
Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235
17
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219
18
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114
19
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292
Profesorul Valentin I. Prisăcaru20 consideră că actul administrativ de autoritate, se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraţiei
publice, instituţii publice şi regii autonome);
b) cuprind o dispoziţie, un ordin;
c) pot avea caracter normativ sau individual;
d) sunt emise pentru executarea unei legi existente;
e) produc efecte numai pentru viitor;
f) produc efecte de la data la care au fost publicate sau aduse la cunoştinţa celor interesaţi;
g) sunt asigurate sub aspectul executării de puterea publică.
Profesorul Antonie Iorgovan21 apreciază că anumite trăsături reliefate de unii autori (cum ar
fi caracterul obligatoriu şi caracterul executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele
administrative reprezintă manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice;
sunt emise în realizarea administraţiei publice.
În acest context, autorul consideră că actul administrativ are următoarele trăsături:
a) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice;
b) este o voinţă juridică unilaterală;
c) este emis numai în realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ
(Legea nr. 554/2004).
Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate, în ceea ce ne priveşte,
considerăm că actul administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă;
b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea autorităţilor
administraţiei publice;
c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice;
d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituţie şi
pe Legea contenciosului administrativ22.
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă

Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate, această trăsătură are menirea
de a determina includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă
parte, de a diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele
material-juridice săvârşite de administraţia publică.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a administraţiei
publice în scopul de a produce în mod direct efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau
a stinge drepturi şi obligaţii. Voinţa manifestată de către organul administraţiei publice trebuie să fie
expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul
manifestării ei23. Pentru aceste considerente se apreciază că, un act administrativ, de vreme ce
cuprinde o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri
sau a unui sentiment.24
Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele administrative o constituie
unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi
adoptat sau emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează,
sau cu privire la care dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor
actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, împreună cu legile şi hotărârile
judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din actele administrative se particularizează prin
20
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pp.
198, 199
21
22
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288-292
23
Ibidem, p. 223
24
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30
faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de organizare şi executare în concret a
legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive.
După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară din
oficiu, sau la cererea persoanelor interesate.
În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau
individual, unilateralitatea manifestării de voinţă ne apare cât se poate de evident. Această teză
doctrinară îşi găseşte astăzi şi un suport legal în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică25, conform căruia:
„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele menţionate la
art. 8 au valoare de recomandare.”
Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi cel de executare al
unor acte administrative pun sub semnul întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi
anume:
a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii sau a unei plăţi de către
subiectul pasiv al raportului de drept administrativ;
b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe autorităţi publice sau cu
participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale.
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este
precedată, însoţită sau succedată de efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de
celălalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent.
De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar 26;
autorizaţiile de construire sau demolare se eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţie27, după caz, de primar sau preşedintele consiliului judeţean, la
cererea persoanei interesate şi cu plata anticipată a taxei legale.
Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa unei contraprestaţii
oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter
bilateral? Răspunsul dat în literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât prestaţia,
precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce rezultă direct din lege şi nu ca urmare a unui acord de
voinţă intervenit între cele două subiecte ale raportului de drept administrativ.
b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă colegială şi sunt investite
cu atribuţii de realizare a puterii publice, care se realizează prin adoptarea unor acte administrative.
Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape respectiv, dezbaterea,
deliberare şi în final aprobarea (cu majoritatea prevăzută de lege) persoanelor care compun organul
colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste situaţii deoarece voinţa
fiecărei persoane componentă a organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în
mecanismul decizional al autorităţii publice în cauză, nu în ceea ce priveşte caracterul unilateral al
actului.
De asemenea, actul administrativ este unilateral şi în situaţia în care a fost adoptat în comun
de două sau mai multe autorităţi administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui
contract intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât contractul presupune nu
numai existenţa unui acord de voinţă, ci şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte,
drepturi şi obligaţii opozabile între părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul actelor
administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile apar opozabile nu între organele în cauză,
ci faţă de subiecţii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă.
Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea
unitară a dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de
fostul Departament pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne28.
25
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
26
Art. 42 din Legea nr. 49/1996 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 120 din 11 iunie 1996
27
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
28
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia actelor de stare civilă, ce
trebuie aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul adoptării sau emiterii
sale cu respectarea unor formalităţi procedurale, de exemplu: cererea solicitantului, avizul sau
acordul cerute de lege, etc.
Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea persoanei fizice sau
juridice îndreptăţite29; persoanele fizice de cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de
lege pot fi autorizate, la cerere, să procure arme letale30.
În cazul actelor administrative emise la cerere31, solicitanţii au deplina libertate de a se folosi
de beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are doar
valoarea unei condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind vorba
despre un consimţământ al părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În consecinţă, şi în astfel de
situaţii manifestarea de voinţă are caracter unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea
administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul că actul administrativ poate fi revocat
numai prin voinţa organului emitent.
De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte semnificaţia juridică a
renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu
alte cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de
încetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la această întrebare dat de
profesorul Antonie Iorgovan a fost următorul: „Renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în
sine, o modalitate de încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul actului
administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ,
manifestarea de voinţă a celui interesat nu este «încorporată» în structura actului” 32. Se apreciază că,
din momentul în care dorinţa beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului emitent,
acesta are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare.
În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual
(de exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în
ceea ce priveşte existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv rezultatul
manifestării de voinţă a organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Pentru a putea determina
încetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv
trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competentă, acestea fiind
modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ33.
În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile, art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 conform
cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de către organul
competent care a acordat acest drept, atunci când titularul dreptului se află în una dintre următoarele
situaţii: a) renunţă să mai deţină armele înscrise în permisul de armă.”
În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale anterioare, concomitente sau
ulterioare adoptării/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului
administrativ, însă efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării unilaterale de
voinţă a organului emitent.
2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează
activitatea administraţiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaţie juridică, prin
intermediul cărora autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa conferită de lege.
Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod elocvent din aprecierile
profesorului Antonie Iorgovan, conform căruia: „Actul administrativ este, însă, forma cea mai
29
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
30
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
31
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62
32
33
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133
importantă, aceasta datorită unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce - şi
unor aspecte de natură cantitativă - ponderea pe care o ocupă.”34
De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau
altora dintre formele concrete în activitatea diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei publice,
nu ni se mai pare a fi astăzi de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi autonomiei
locale.
În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră că: „Prin această
caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că actul administrativ nu este singura formă juridică prin
care lucrează administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.”35
În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului Romulus Ionescu
potrivit căreia: „acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau
nejuridice, realizate de organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia de stat,
şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat,
operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile direct productive.”36
2.1.3. Autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice

Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă,
cu semnificaţie juridică, prin care se realizează administraţia publică.
De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile ce compun sistemul
administraţiei publice.
Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei României din 1991 37 a extins
sfera autorităţilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar „autorităţile
administrative”.
În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică” statuează:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită
să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”
Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu susţine: „Referitor la
actele vizate de alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative
emise de către autorităţile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de
autorităţile publice, fără deosebire de natura lor juridică”38.
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau
al conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care exercită
atribuţii ce ţin de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autorităţilor
administrative, cărora, însă, le este specific.
În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin această trăsătură, identificăm
actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care emană, fiind vorba despre
actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi despre actul
administrativ emis prin delegaţie, adică de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative
de realizare a administraţiei publice, prin actul de autoritate dat în scopul realizării unor servicii
publice.”39
34
Ibidem, p. 28
35
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85
36
37
Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată
38
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României revizuită, comentarii şi explicaţii,
Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107
39
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice
În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul administrativ de autoritate de
celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice40.
Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei
publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere publică.
„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului
administraţiei publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile
juridice ce presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge
drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică.”41
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public. Pentru a-şi realiza această
menire, administraţia publică este înzestrată de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care
îi conferă o poziţie de superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazează pe egalitatea juridică a
părţilor, raporturile stabilite între autorităţile administraţiei publice şi particulari se caracterizează
prin poziţia de inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie supraordonată în raport cu cei
administraţi, activitatea acesteia exercitându-se în regim de putere publică.
Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate
publică, în scopul de a apăra interesul public uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale (ex.
exproprierea pentru cauză de utilitate publică; asigură ordinea şi liniştea locuitorilor; stabileşte
măsuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor manisfetări publice
care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică etc.)42.
Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din oficiu ale actelor
administrative.
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriu
Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa
Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecinţă a faptului că actul administrativ se emite în regim de
putere publică (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte şi anume: obligativitatea
faţă de organul emitent, faţă de subiectele de drept care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele
ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, făcându-se distincţie între
actele normative şi cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare (până în
momentul revocării, anulării sau abrogării)43.
Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile actelor cu caracter
normativ adoptate în materie, de respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care
actul se adresează chiar organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această calitate,
cât şi ca subiect obligat să îl execute.
Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou act administrativ cu caracter
normativ într-o anumită materie, el nu va mai fi obligat să-şi respecte propria reglementare
normativă, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea, tacită
sau expresă, după caz, a vechiului act normativ44.
Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaţia de a-l executa,
având în vedere principiul legalităţii care guvernează regimul juridic al actului administrativ.
40
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p.290; Verginia Vedinaş, op.
citată, p. 88
41
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33
42
Vezi art.68 alin.1 lit. h şi l din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare
43
44
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3)
b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor,
indiferent dacă sunt sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu caracter normativ, cât şi
cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit
autorităţii emitente atunci când aceasta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de
activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul cărora se
reglementează execuţia bugetului de stat sunt obligatorii atât pentru autorităţile administrative
subordonate (direcţiile generale ale finanţelor publice, administraţiile financiare etc.), precum şi
pentru agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au
obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele administrative ierarhic
superioare organului emitent. Însă această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie
de anumite situaţii concrete şi de caracterul normativ sau individual al actului.
Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită organul superior asupra
activităţii desfăşurate de autoritatea ierarhic inferioară, primul trebuie să respecte actele
administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic
superior va ţine cont de reglementările emise în materie de organul controlat (obligaţia de
conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior
în temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului în cauză.
Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un act cu caracter normativ
nu este obligat să respecte actele normative adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic
inferioară, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga.
În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă faptul că, de regulă, ele nu
sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în
care emiterea sau adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, situaţie în
care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau să adopte/emită un nou act individual.
Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică diferită, determinată de
mai mulţi factori: poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ; competenţa
organului emitent; procedura de elaborare a actului; caracterul normativ sau individual al actului;
caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge două categorii
de acte juridice45 şi anume:
a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel
îndreptăţit se adresează unei autorităţi statale pentru a obţine un titlu executor susceptibil
de realizare prin forţa de constrângere a statului;
b) acte pentru a căror executare, atunci când cel obligat refuză, se realizează direct, prin
forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind titluri
executorii.
Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie, lipsa caracterului executor
fiind o excepţie, doar atunci când se prevede prin normă specială acest lucru 46. Motivaţia care
determină caracterul executoriu al actelor administrative o regăsim în următoarele argumente:
a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii publice;
b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate.
Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor
administrative nu se identifică cu cel obligatoriu47. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar în
caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al
unor acte juridice semnifică faptul că executarea, inclusiv prin intermediul forţei coercitive a
statului, se realizează în mod direct, din oficiu.
45
46
47
Ibidem, p. 55
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din momentul adoptării lor
legale.
Aşa, spre pildă, potrivit art. 15 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă nr.45/2003 privind finanţele
publice locale, bugetele locale se aprobă de către consiliile locale care au şi competenţa de a stabili
anumite impozite şi taxe locale, conform art. 23 din ordonanţă 48. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile
locale stabilesc şi termenele până la care contribuabilii, persoane fizice şi juridice, au obligaţia de a
achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care această obligaţie nu se execută de bună voie,
pe baza hotărârii adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale
(serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală49.
Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative care nu dobândesc în mod
direct caracter executoriu şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a
sancţiunii (act administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării acestuia. Plângerea suspendă executarea, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3)
din actul normativ citat50.
Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se întâlnesc în situaţiile în
care actele administrative dau naştere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a
căror existenţă juridică este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele
judecătoreşti (în cazul unor litigii).
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de

Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului administrativ ne ajută
să deosebim actul administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de
actele de autoritate specifice altor categorii de organe.”51
Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor administrative ca fiind un
ansamblu de reguli de fond şi formă pe care se fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea
acestor acte.52
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 şi art. 52 din
Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum
se arată în mod constant în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum şi legea
organică sus-menţionată instituie principiul conform căruia actele administrative se supun
controlului de legalitate exercitat de instanţele specializate de contencios administrativ.
Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut din următoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice se
supun controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ,
constituind excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ şi
actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum şi de
conducătorii diferitelor instanţe judecătoreşti53.
48
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 19 iunie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
49
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 92/2003 privind Codul
de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi
completările ulterioare
50
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
modificările şi completările ulterioare
51
52
53
3. Clasificarea actelor administrative
În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în funcţie de mai multe
criterii, cel mai frecvent fiind utilizate următoarele: întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă,
situaţia juridică generată, autoritatea publică de la care emană (autorul acului), procedura de
elaborare, etc.54
3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc

După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se
grupează în două categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative
cu caracter individual.
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin faptul că ele cuprind
reguli generale, abstracte, impersonale şi sunt de aplicabilitate repetată.
În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca fiind:”actul emis sau adoptat de o
autoritate publică, cu aplicabilitate generală.”55
Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de principiu, obligatorii şi
impersonale, se aplică tuturor situaţiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar eficienţa
acestora nu încetează printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice
erga omnes, faţă de toţi subiecţii de drept ce cad sub incidenţa normei în cauză.
Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă
orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.
Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc.
actele normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de voinţă care produc efecte
juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-
uri, etc.).
Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul prin executare, nefiind
de aplicabilitate repetată.
La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai multe categorii, după cum
urmează56:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul de drept
căruia i se adresează.
Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici57: „Numirea în funcţiile publice pentru care se organizează concurs în
condiţiile art. 51 alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul autorităţilor şi
instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.”
Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul administrativ de numire se
stabilesc atât drepturile salariale precum şi obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care
urmează să o ocupe persoana beneficiară a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în funcţie se stabilesc faţă de
un subiect de drept determinat (câştigătorul concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete,
specifice funcţiei publice.
b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal
54
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 37-39, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 90-91
55
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
56
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296
57
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv faţă
de o activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul actului şi căruia îi conferă un complex de
drepturi şi obligaţii, în condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii
(şcolare, universitare), deciziile de pensionare, diversele permise, etc.
c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă
Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesul-verbal prin care se
constată săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia
este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
care constituie „legea-cadru”.
În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale prin care se instituie
măsuri asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 119 alin. (4) din Ordonanţă,
„Măsurile asiguratorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent”, care trebuie
motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicţionale
Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise (pronunţate) de un organ
de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie
pentru că, prin ele, se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic
ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau juridică).”58
În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca
fiind necesară şi oportună elucidarea chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt
sau nu de actualitate, în contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21
alin. (4) din Constituţia României, republicată, statuează „Jurisdicţiile speciale administrative sunt
facultative şi gratuite.”
În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă, consfinţeşte activitatea
administrativ-jurisdicţională, în condiţiile legii speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena
Simina Tănăsescu relevă că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea
justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.”59.
Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin următoarele caracteristici:
 sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice sau, de structuri
administrative create în cadrul sau pe lângă acestea;
 obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe baza sesizării persoanei
interesate;
 emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face după o procedură bazată
pe principiul contradictorialităţii;
 emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie motivată în toate
cazurile;
 se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, constituind o
excepţie de la principiul revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu
puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătoreşti;
 împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate numai căile de atac
prevăzute de legea specială.
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei categorii, respectiv:
onerative, prohibitive şi permisive, care pot avea caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă subiecţii de drept cărora li se
adresează la o anumită conduită sau prestaţie.
Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din Normele metodologice de
aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora:
„Orice persoană impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea adăugată, nu
58
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134
59
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi sens, a se vedea Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295
mai realizează decât operaţiuni fără drept de deducere datorită obiectului de activitate, are obligaţia
să solicite scoaterea din evidenţa de plătitor de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”.60
Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de urmat pentru
contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe valoarea adăugată.
b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite acţiuni.
În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicţie, cu caracter
contravenţional sau se consacră constrângerea administrativă în cele mai diverse forme.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se interzice amplasarea
reclamelor pe: a) clădirile ce adăpostesc sedii ale autorităţilor publice;”.61
c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă subiecţilor de drept facultatea
(libertatea) de a-şi alege conduita de urmat.
Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu obligă şi nici nu interzic o
anumită acţiune, ci lasă subiectelor de drept libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De
regulă, în cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfăşura
anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor verificări prealabile care au în vedere
legalitatea acţiunii.
Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr.
1050/2004: „Când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră necesară
consultarea unor experţi, poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele asupra cărora
aceştia trebuie să se pronunţe”.
În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive de statut personal62.
Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv autorizaţii impuse de lege şi
„autorizaţii libere”.
Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei de a le elibera, dacă sunt
întrunite condiţiile cerute de lege în vederea eliberării lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu completările şi
modificările ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data
înregistrării cererii, pe baza documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari,
respectiv preşedinţii consiliilor judeţene – s.n.) ...”63.
Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au o dublă obligaţie,
respectiv de a verifica dacă solicitantul a depus documentaţia completă şi de a elibera autorizaţia de
construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va notifica acest lucru
solicitantului, cu indicaţia de a depune documentele necesare.
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă administraţiei libertatea de
a aprecia dacă eliberează sau nu autorizaţia solicitată.
Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea activităţii de transport
persoane sau bunuri în regim de taxi, materie reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind
transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere.64
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii taxi permanente şi
sezoniere pentru perioada acordată, se va stabili prin hotărâre a consiliului local, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.
Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei publice locale facultatea
de a stabili un anumit număr de autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale unităţii
administrativ-teritoriale.
60
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
61
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi privat de interes local, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004
62
63
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997, modificată şi completată prin Legea nr. 453/2001
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
64
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată
După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de acte administrative
respectiv, acte constitutive şi acte declarative (recognitive) de drepturi şi obligaţii.
Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii juridice cu caracter de
noutate, dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive sunt actele de
autorizare, actele de sancţionare, etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin ele se constată o situaţie
preexistentă emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele
administrativ jurisdicţionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter
confirmativ, etc.
Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative, stabilind drepturi şi
obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din momentul
în care faptul juridic constatat s-a produs. Nu acelaşi lucru se întâmplă în cazul actelor constitutive
care, generând prin ele însele noi raporturi juridice, produc, de regulă, efecte doar din momentul
emiterii lor, pentru viitor.
3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate avându-se în
vedere natura organului emitent, competenţa acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă
care concură la adoptarea actului.
3.4.1. După natura organul de la care emană, actele administrative pot fi emise/adoptate,
după caz:
3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive: Preşedintele României (decrete); Guvern
(hotărâri şi ordonanţe); de la primul-ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi
judeţene (hotărâri); preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi
(ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii judecătoriilor,
tribunalelor şi curţilor de apel, în măsura în care exercită atribuţii specifice administraţiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale administraţiei publice
produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în vreme ce actele administraţiei locale generează efecte
numai în unitatea administrativ-teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz.
3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele administrative pot fi acte de
administraţie generală (care emană de la organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie
specială (care emană de la organele cu competenţă specială), acestea din urmă trebuind să fie
conforme cu cele dintâi.
3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele
administrative pot fi acte simple (când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă, provenind
de la o singură autoritate publică şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe manifestări de
voinţă, provenind de la mai multe autorităţi publice).
Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi de cea ierarhic
superioară, în timp ce actele complexe pot fi revocate doar prin acţiunea comună a organelor care
au contribuit la constituirea actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic.
În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative se împart în acte
interne care produc efecte în interiorul organului şi acte externe care produc efecte în afara
organului emitent.
3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare

În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinându-se cont de gradul de
complexitate al procedurii administrative, iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi
forma exterioară, etc. 65.
3.5.1. După gradul lor de complexitate, actele administrative pot fi elaborate după o
procedură simplă sau după o procedură complexă. Actele elaborate după o procedură simplă nu
presupun îndeplinirea unor formalităţi procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate
65
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122
după o procedură complexă, care trebuie să îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite,
pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice.
3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte emise din oficiu
(acestea fiind, de regulă, revocabile) şi acte emise la cerere (acestea fiind, în general, irevocabile).
3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte comunicate (cele individuale) şi
acte publicate (cele normative).
3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative emise în formă scrisă şi
acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (sau acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei
scrise cerute de lege intervine nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie de alte criterii.
După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare contravenţională);
c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de autorizaţii).
În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenţei
construcţiei contra unei taxe numite „redevenţă”);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile
instituţiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită tinerilor
cu vârsta cuprinsă între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe proprietate
personală66);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe cale administrativă).
După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după cum urmează:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională);
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
În literatura franceză de specialitate,67 actele administrative sunt clasificate în:
1. acte normative şi acte individuale;
2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare (de situaţii existente) şi
acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari, acte care impun obligaţii,
acte care conferă un statut personal (drepturi şi obligaţii);
4. acte exprese şi acte tacite.
4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă „un ansamblu de reguli de fond şi de
formă, care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă
criteriile de valabilitate ale acestora”.68
Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinie în privinţa definirii regimului juridic, autorii
de drept administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea
autorilor consideră că atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor administrative,
trebuie avute în vedere reguli ce guvernează formarea, modificarea sau desfiinţarea lor.
Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se supun unui regim juridic
distinct, specific lor, şi anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituţie şi
de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu privire la
legalitatea actelor administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor în vigoare,
punerea în executare şi încetarea efectelor juridice.69
66
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuinţe
proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
67
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
68
69
4.1. Legalitatea actelor administrative
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative,
al întregii activităţi desfăşurate de administraţia publică.
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52,
123 şi art.126 ale legii fundamentale, republicată.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În România, respectarea
Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51.
Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi anume:
a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice, situând în vârful
piramidei Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte
juridice (legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele constituţionale,
altfel spus să se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toţi
subiecţii de drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii
în reglementarea relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia României,
republicată, conform căruia: „Nimeni nu este mai presus de lege.”
În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se manifestă în alegerea,
organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul legalităţii fiind
consacrat în mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul fundamental al regimului
juridic care le guvernează, literatura de specialitate conturând în timp două mari teze.
După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerată o
condiţie de valabilitate a actelor administrative, distinctă de oportunitate.
După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea este considerată a fi
corolarul condiţiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o
dimensiune) a legalităţii.70
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii de la Cluj, „prin
oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli
minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor
mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”.71
Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind „conformitatea acestora cu legea
fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte
normative care au o forţă juridică superioară”.72
În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora:
„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de
autoritatea publică competentă să le adopte.
(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt
stabilite prin Constituţie şi prin celelalte legi.
(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de Guvern se
emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.73
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a
menţiona în preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul
respectiv74.
În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr. 24/2000,
republicată, stipulează: „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor
judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot
contraveni Constituţiei şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.”75
70
71
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24
72
73
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
74
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată
75
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele administrative se
bucură de prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub toate
aspectele, atât de fond, cât şi de formă.
Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase şi variate, de
multe ori ele fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care
acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de legalitate şi condiţiile
specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.76
Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de legalitate următoarele
cerinţe:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice
care sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei
sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le
include pe următoarele:
a) momentul în care este adoptat actul administrativ;
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum şi a
duratei pe care o reclamă aplicarea ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că actele administrative
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de valabilitate:
a) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale;
b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică superioară;
c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege;
d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată de mai mulţi factori
precum: momentul adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se aplică
actul, mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează aplicarea actului şi
durata de timp pe care o reclamă aplicarea lui, conformitatea actului cu condiţiile
generale de viaţă şi de cultură şi conformiatea actului cu scopul legii.77
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate atrage aplicarea sancţiunilor specifice
dreptului administrativ. Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului
administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni cu privire la
actul administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia. Autorii de drept administrativ
apreciază în unanimitate că nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi prin urmare, nu
toate determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora, neîndeplinirea unei
(unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative)
actului administrativ.
4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică sau sting raporturi
juridice, aşadar produc efecte juridice, cu o anumită forţă juridică.
În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei juridice a actelor
administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaţiei executării lor, se face apel la prezumţia de
76
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50
77
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35
legalitate78, o prezumţie relativă („juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează
teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consideră că atâta timp cât actul
administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi
de formă prevăzute de lege, de aceea ideea respectării lui apare desprinsă din ideea respectării
legii.79
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi anume: de autenticitate şi de
veridicitate.
Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul administrativ a fost
emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice pe care înscrisul constatator al actului o
indică prin forma sa exterioară (antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că
pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se semnează de reprezentantul legal al
emitentului, se datează şi se numerotează”.
Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul administrativ exprimă
adevărul.
Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului administrativ, subiectele
cărora li se adresează fiind obligate, după caz, să-l execute sau să-l respecte.
În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de executare (în general, o
obligaţie pozitivă, „de a face”), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca
efect al emiterii actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie
negativă, de „a nu face”), care priveşte alte subiecte de drept decât cele obligate la executare.
Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este identică cu a altor acte
unilaterale emise de organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a
legii.80
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac parte şi actele
administrative, este într-adevăr, superioară forţei juridice a celorlalte acte juridice (exceptând legea
şi restul actelor juridice specifice organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană
(organe de stat, organizaţii neguvernamentale).
Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept
comercial, de dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei
juridice între diverse acte administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice.
În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul
emitent în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv 81.
Spre exemplu, de la nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de urgenţă, acestea
din urmă putând fi adoptate de Guvern „numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu
poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora” 82) şi hotărâri ale
plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au aceeaşi forţă juridică. Ordonanţele
au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi apoi deciziile primului-ministru.
Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa actelor administrative ce emană de la alte organe ale
administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre exemplu, hotărârile adoptate
de consiliul judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise de preşedintele consiliului
judeţean).
4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea acestuia de a se constitui ca o
dovadă în legătură cu cele cuprinse în conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al
părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii) 83, pentru actele
78
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253
79
80
81
82
Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită
83
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniul proprietăţii
şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie
administrative se cere, de regulă, forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele,
şi pentru a se constitui, când este cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor
autentice. Această forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a revocării,
anulării sau abrogării actului administrativ de către autorităţile competente.
4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o importanţă deosebită din
punct de vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de consecinţe juridice, precum
existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină este consacrat
principiul conform căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial,
în mijloacele mass-media, afişare, etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicării84.
Acest principiu doctrinar trebuie revizuit, ca o consecinţă firească a principiului instituit de
art. 78 din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial
al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificările de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative85, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1)
Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară
prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data
publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră
în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este
prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată
ulterioară stabilită în text.”
Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor
administrative:
a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu
condiţia de a fi depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului,
competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;;
b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3
zile după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară
prevăzută în textul acestora;
c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi cele
ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la o dată ulterioară
prevăzută expres în textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului 86: „Ordinul
prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost
2005
84
85
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
86
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu
de la data comunicării către persoanele interesate”
Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea
Constituţiei României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea fundamentală în
această materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale administraţiei
locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare,
actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică,
în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian
local de mare tiraj.”
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli:
a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin obligatorii
şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la
comunicare (art. 50 şi art. 109).
Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se poate face
în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001.
b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică regulile
privind intrarea în vigoare a hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel
cum rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice
locale.
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în sarcina
autorilor actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a
fiecărui act. Textul menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile
necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia conform
art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile asupra altor acte normative, ca: abrogări,
modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este cazul.”
Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor,
fiind acte active, şi nu acte retroactive. De la principiul neretroactivităţii actelor administrative
există şi unele excepţii, situaţii în care actul retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului
lor (exemple: actele administrative declarative, actele administrative jurisdicţionale, ori actele
adoptate în baza unei hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii o
constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor
drepturi şi obligaţii care au luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau
adoptării actului administrativ (spre exemplu, actele de stare civilă – certificatul de naştere, de deces
ori actele de aprobare sau de confirmare).
4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice, se
caracterizează, sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio
ex officio”).87
În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este
executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de
constrângere a statului direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului
administrativ), fără a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca
orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu executoriu, putându-se trece la executarea silită
direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executoriu de către un organ de stat (de
regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice civile.
Astfel, conform art. 130 din Codul de procedură fiscală:
87
„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în temeiul unui titlu
executoriu emis de organul fiscal competent sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu
executoriu.
(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă prin
expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt mod
prevăzut de lege”88.
În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce
constituie el însuşi titlul de creanţă, se va putea efectua executarea silită a creanţelor fiscale;
executarea va începe „numai după ce debitorul a fost înştiinţat să plătească, iar după înştiinţare au
trecut 15 zile de la comunicare” (art. 130 alin. 3).
În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea
judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo
altă formalitate”.
Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenţa
anumitor excepţii, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele
administrative care nu generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de
dreptul muncii, raporturi „proteguite prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti”.89
4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care,
de regulă, se realizează de către autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de
către o instanţă judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc
efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora, de exemplu: anularea,
revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripţia, executarea, etc.
În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de
natură să conducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o
manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici o
relevanţă cu privire la încetarea efectelor acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la beneficiul
actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta să înceteze să mai
producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau de către organul ierarhic
superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării.
Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului obligatoriu al actelor
administrative, desfiinţându-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adică sunt
desfiinţate drepturile şi obligaţiile administrative generate de actul respectiv.
Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin două
modalităţi, şi anume:
 producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă acest efect;
 intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare celui dintâi şi vizează
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material – juridic
Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod excepţional încetarea efectelor
juridice ale actelor administrative, numai atunci când legea le atribuie aceste efecte.
În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin această modalitate este
foarte rar întâlnită, întrucât aceste acte sunt de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte
de executare. Un astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare. Acestea se
particularizează prin faptul că produc efecte juridice numai până la data în care încetează
evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după caz, până la expirarea termenului de aplicare
prevăzut în conţinutul lor.
În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia acreditează teza doctrinară, art.
53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
88
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003
89
normative, republicată, stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi perioada de
aplicare sau data încetării aplicării sale”.
Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de
aplicabilitate repetată), încetarea efectelor juridice se produce, în mod obişnuit, prin executare sau,
prin producerea anumitor fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului
de valabilitate). Aşa spre exemplu, conform art. 103, art. 105 şi art. 106 din O.G. nr. 92/2003
privind Codul de procedură fiscală, stingerea creanţelor fiscale poate avea loc prin plată,
compensare sau restituire.
De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice
contraveniente are drept consecinţă încetarea executării sancţiunii contravenţionale. În cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot
conduce la încetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor produse de
actele administrative îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor
administrative, ceea ce face imposibilă realizarea actelor prin încetarea existenţei subiectului de
drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ
îl constituie ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paşaport, carnet de
conducere, carte de identitate, etc.).
Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte normative, efectele
produse de actele administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se
prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării”.
În final relevăm că executarea unui act administrativ este modalitatea care determină, cel
mai frecvent încetarea efectelor produse de actele administrative.
b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act juridic
Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic
superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv
sau temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de încetare.
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe
modalităţi, după cum urmează:
a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească, de organul ierarhic
superior sau de parchete, în cazurile expres prevăzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior în baza raporturilor
de subordonare sau de către emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa judecătorească, organul ierarhic
superior sau de emitentul actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul ierarhic superior sau de
organul emitent; abrogarea poate fi expresă sau tacită.90
5. Condiţiile de valabilitate şi caracterele actelor administrative

În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele
administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii
administrative, precum şi o serie de condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice,
denumite condiţiile de valabilitate ale actului administrativ91.
Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului
nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.92
90
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109
91
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34
92
5.1. Condiţiile generale
Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor
deciziilor, în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea
formei şi legalitatea.
Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune selectarea unor criterii ştiinţifice ce stau la
baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate pe
studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode moderne de analiză şi
luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate concretizate, după caz, în
expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare93.
Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume:
a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative de
nivel superior, de acelaşi nivel şi în corelaţie cu reglementările comunitare şi tratatele
internaţionale la care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei (actului
administrativ)94;
b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante, astfel încât să nu se
contrazică unele pe altele (concordanţa internă a actului).
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util
şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul
juridic a încetat practic să mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea
deciziei trebuie să se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil
procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie
redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 şi art.35 din
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de decizie
şi numai de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru
executarea legilor sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.95
În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele normative ale autorităţilor
administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes
local, în limitele stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au
atribuţii legale.”
5.2. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă „obligaţia
ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul enumeră
următoarele condiţii de valabilitate96: actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent
în limitele competenţei sale; actul administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea
procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul legii; actul să fie conform cu scopul
legii.
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele

competenţei sale legale
Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în mod unitar în doctrina de
specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul activităţilor cu şi fără
semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”97.
93
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată
94
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată
95
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
96
97
Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin
unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele
exercitării lor.”98.
Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită competenţă,
determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată.
Ea trebuie să fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată
potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită.
În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe două căi, şi anume:
a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate
emite sau adopta, după caz99;
b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin coroborarea reglementării
organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator100.
Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a
administraţiei publice şi nu o facultate.
În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o manieră strictă, fiind
necesară aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă,
să producă în mod valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente
şi în limite prevăzute de lege.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături şi
101
anume :
a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este
înzestrată cu o anumită competenţă, strict determinată de lege.
În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite în
mod nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci
când legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise
altor persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de
competenţă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă persoană (demnitar sau
funcţionar public) când titularul competenţei se află în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini
atribuţiile102. Suplinirea se caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la
persoana titulară a competenţei la cea care o înlocuieşte temporar. Suplinirea poate fi de drept, când
operează în temeiul unor dispoziţii legale exprese, în mod direct, sau, se poate realiza prin act
administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie: „Dacă primul-ministru se
află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale, demisia,
incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru
a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern”.
Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care, potrivit legii, revin
unui demnitar sau funcţionar public, către un alt demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic,
legea permiţând acest lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură persoană a unei
părţi din atribuţii şi nu a tuturor atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii (suplinirii) 103. Ca exemplu,
putem menţiona art. 70 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 potrivit căruia: „Primarul deleagă
viceprimarului sau, după caz, viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în cel mult 30 de zile de la
validare, exercitarea atribuţiilor ce îi revin potrivit art. 68 alin.(1) literele j, m, r, v, x şi y.”
98
Tudor Drăganu, op. citată, p. 108
99
De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe”, fără să facă vreo
precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
100
De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal, din Legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la
actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
101
102
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, p. 123
103
Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român, în „Revista
Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24
b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege
autorităţilor administraţiei publice trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând un
caracter facultativ pentru autoritatea publică104.
Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă în
materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent
poate să adopte un act cu un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul
emiterii sale105.
c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod
continuu, fără întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să
emită/adopte un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de
lege106.
În doctrina de specialitate107, se consideră că competenţa îmbracă mai multe forme, după
cum urmează:
1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor sociale pe care le poate
reglementa sau în care poate acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar sau
funcţionar public.
Competenţa materială poate fi generală sau specială.
2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale exercitării atribuţiilor
(competenţei materiale) de către o autoritate a administraţiei publice.
La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:
 naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de competenţă exercitându-şi
atribuţiile pe întreg teritoriul ţării;
 locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală).
3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept administrativ, în
condiţiile şi cazurile reglementate în mod expres de lege.
4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul cărora se exercită
atribuţiile conferite de lege unei autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiţii de valabilitate,
trebuie să avem în vedere toate formele competenţei.
În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei
publice competentă şi în limitele competenţei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat
legal şi va produce în mod valabil efecte juridice. Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu
încălcarea competenţei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.
5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege

În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită
formă pentru a produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil,
guvernat de principiul consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea
prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/2005 108, Titlul
X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora contractele de vânzare-cumpărare care privesc
bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă şi a actului
autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.
În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele administrative
trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea
ce priveşte mecanismul de adoptare a acestora.
Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o
garanţie a respectării legalităţii109.
104
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p.210
105
106
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298
107
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70
108
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
109
Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres de
tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici 110
prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să
conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de
la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a
activităţii”.
În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum
sunt:
a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la cunoştinţă publică sau de
a comunica actele administrative111;
b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor administrative adoptate (emise) de
autorităţile administraţiei publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în
vederea exercitării controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ să-şi cunoască cu
exactitate drepturile şi obligaţiile;
d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc.
Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma
scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică.
Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă, în
condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează
regimul juridic al contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională, poate
fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul formelor necesare
pentru ca actul să producă efecte juridice112. Instituirea formelor procedurale necesare
adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efectuării acestora cu toate
precauţiunile prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă şi scop, atât
intereselor generale, precum şi celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea administraţiei
publice de a adopta unele decizii nefondate şi obligarea la pregătirea temeinică a soluţiilor, precum
şi întărirea legalităţii, întrucât anumite forme procedurale asigură un control eficient din acest punct
de vedere.
Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în literatura de specialitate, după
mai multe criterii.
Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale 113.
Formele procedurale esenţiale asigură legalitatea şi oportunitatea actului administrativ,
nerespectarea lor având drept consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale
neesenţiale stimulează operativitatea activităţii administraţiei, nerespectarea lor neafectând
valabilitatea actelor administrative.
După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost clasificate în forme simple
(forma scrisă şi forma orală) şi forme complexe.
În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale se
împart în trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare.
Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului penal, în dreptul
administrativ nu există încă un Cod de procedură administrativă care să stabilească în mod unitar
regulile ce ar trebui urmate de către autorităţile administraţiei publice. Un început există, fiind
redactat de către un colectiv coordonat de prof. Ioan Santai „Proiectul Codului de procedură
administrativă al României”, lucrare ce a văzut lumina tiparului sub egida Centrului Regional de
Formare Continuă pentru Administraţie Publică Locală Sibiu.
În acest context, procedura administrativă este reglementată de o multitudine de acte
normative specifice unor domenii de activitate.
110
111
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
112
113
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii
Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu
conţinutul legii presupune conformitatea acestuia cu cele trei elemente care formează structura
logico-juridică a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în
celelalte acte normative cu forţă juridică superioară pe care urmează să le aplice114.
a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei publice va
trebui să examineze dacă sunt îndeplinite condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei
legale.
În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar, în
absenţa acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea
administraţiei publice alege o altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu
îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său pe
temeiul că nu a respectat ipoteza legală.
b. Autoritatea administraţiei publice poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de
ipoteza normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă
dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social respectiv115.
Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru
nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma legală.
c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că s-a aplicat o altă sancţiune
sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală.
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin
reglementarea respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din
conţinutul legii. În primul caz, legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din
primele articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr.
339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează principiile fundamentale şi regulile generale,
precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi
financiară în România”116.
Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a
produce în mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual)
contravine scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ.
Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele
pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate 117. Ca urmare, conformitatea unui
act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc
legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.
6. Procedura de elaborare a actelor administrative
6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe cu sesizarea necesităţii
adoptării lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare, prelucrarea acestora,
elaborarea proiectului în mai multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului,
deliberarea şi, în final, adoptarea actului. Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un
complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu
cei ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.
114
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316
115
116
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
117
În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel,
într-un prim sens, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de
organele administraţiei publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege.
Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care
reglementează forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă118. În această accepţiune, precizăm
că procedura administrativă nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un act normativ
care să stabilească în mod unitar şi siste,matizat regulile procedurii administrative, aceasta fiind
reglementată de o multitudine de acte normative.
Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin justificat, că procedura
administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:
 în activitatea executivă nu există un Cod de procedură administrativă care să constituie
un ansamblu unitar şi sistematizat de norme juridice, acestea rezultând dintr-o mulţime
de acte normative, spre deosebire de procedura instanţelor judecătoreşti care este
codificată;
 procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de procedura judiciară, fiind
constituită dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;
 procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de
procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către
părţile aflate în litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute de lege;
 cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotărârile
judecătoreşti care nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se
de soluţionarea litigiului.
Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează procedura
administrativă, după cum urmează:
 principiul legalităţii şi oportunităţii;
 principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă competenţa legală;
 principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
 principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ;
 principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
 principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse;
 principiul exercitării controlului activităţii executive, al celerităţii rezolvării problemelor
cetăţenilor;
 principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
 principiul răspunderii administrative;
 principiul subsidiarităţii.119
Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului administrativ, în cele ce urmează
vom analiza formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii
actului administrativ.
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ

Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul public şi privat,
autorităţile administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a adoptării/emiterii
actelor administrative, realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare şi
prelucrare a datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor
„formalităţi” sau „acte pregătitoare”120 şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în
absenţa cărora nu ar fi posibilă adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ.
Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc prin ele însele efecte juridice.
118
119
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de Formare Continuă pentru
Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.
120
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale prealabile:
sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme
procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin intermediul căreia o
autoritate a administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune
adoptarea/emiterea unui act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică (de exemplu, situaţia în care primarul
sesizează prefectul pentru a constata dizolvarea de drept a consiliului local121) sau, de la orice altă
persoană fizică sau juridică (dreptul de petiţionare fiind garantat de lege 122, autorităţile publice
având obligaţia să rezolve petiţiile cetăţenilor şi ale organizaţiilor legal constituite).
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă orice
sesizare ci, este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul de
iniţiativă. Acest drept conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de elaborare şi apoi
de adoptare a unui act administrativ. Datorită conţinutului dreptului de iniţiativă nu se poate afirma
că există acte administrative emise din iniţiativa unor organizaţii sau a unor persoane fizice, ci
numai acte emise la sesizarea acestora123. În concluzie, relevăm că sesizarea poate să provină de la
orice subiect, dar dreptul de iniţiativă aparţine numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă, propuneri,
acorduri prealabile sau sunt însoţite de avize124.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un alt
organ în vederea luării unor măsuri în sensul recomandării făcute de autorul
propunerii125.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, organigrama,
statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului
propriu de specialitate126.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a unei
propuneri astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ
acţionează la propunerea alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 35 alin. (4) din O.U.G. nr. 45/2003 privind
finanţele publice locale127, conform cărora: „În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a
contestaţiilor prevăzut la alin. (3) proiectul bugetului local, însoţit de raportul primarului, al
preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, după caz, şi
de contestaţiile depuse de locuitori, este supus aprobării consiliului local, judeţean sau Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, după caz, de către ordonatorii principali de credite.”
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile deliberative
ale administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au competenţa de a aproba,
prin hotărâre, bugetele locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv
a primarilor, primarului general al capitalei şi a preşedinţilor consiliilor judeţene).
Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:
a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri
care se eliberează la solicitarea organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind modul de reglementare a
unei situaţii concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca
viitorul act administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să
conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie
121
Art. 58 din Legea nr. 215/2001
122
Art. 51 din Constituţia revizuită, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
123
124
125
126
Art. 38 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală
127
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 19 iunie 2003
temeinic fundamentate, avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi
corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară.
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare însoţite de o expunere de
motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare128.
Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele de specialitate din
cadrul autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la
solicitarea acesteia129. În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică
legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală
prealabilă adoptării actului administrativ.
d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită altui organ
administrativ într-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa şi a decide în
deplină cunoştinţă de cauză130.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o
solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie legală şi oportună.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin chiar de
organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe (când emană
de la un alt organ decât cel competent să emită actul).
Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al avizului.
Acesta poate proveni131 de la organe inferioare, egale sau superioare 132 ierarhic autorităţii
competente să emită actul administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată, avizele
133
pot fi : facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ, şi anume
aceea de a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta” opinia exprimată în aviz.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să
emită actul administrativ este liberă să le solicite sau nu unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a
cerut, nu are obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără solicitarea sau cu
ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui. De regulă, această
categorie de avize nu este prevăzută de lege.
Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul
administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora.
Nesolicitarea avizului consultativ conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în
astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru nerespectarea avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonanţa
Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr.
48/2003134:
„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile prevăzute la art.3 alin.
(1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor
comisiei, în termen de cel mult 60 de zile de la data solicitării.
128
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
129
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse de
consilieri, de primar sau de cetăţeni, redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi
al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
130
131
Ibidem, p. 127
132
În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p.56 şi Mircea Preda,
op. citată, p. 185
133
134
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul
local ori judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în
lipsa acestuia.
(3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea avizului
comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de
contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.”
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului are
doar obligaţia legală de a solicita avizul consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ, fiind prevăzute de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să
emită actul administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor avize.
În consecinţă, actul administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea avizului
conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind calificate ca
atare.
Spre exemplu, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, inclusiv
rectificarea acestora, se aprobă de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite astfel cum prevăd dispoziţiile art. 15 lit. c) din O.U.G. nr.45/2003 privind
finanţele publice locale.
Menţionăm că indiferent de categorie, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de lege,
prin care aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o altă
autoritate a administraţiei publice135.
Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să
elaboreze actul administrativ condiţionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege
determină nevalabilitatea actului administrativ.
Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ
la care se referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea
emitentă a actului şi nu aceea care şi-a dat acordul136.
Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul conform, trebuie observat
că deşi au unele elemente comune (ambele sunt emise anterior şi la solicitarea autorităţii
administrative competente să adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate.
Astfel, în timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul acordului prealabil, efectul
juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă a două sau mai multe autorităţi 137. Pentru acest
considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ, precum
şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt considerate acte
administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare a
reunirii unui număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la autorităţi
administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formând o unitate
juridică.
f. În doctrină sunt citate şi alte forme procedurale care pot fi întâlnite în etapa pregătitoare
a actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale,
sau comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a
proiectului, anchetele, cercetările, rapoartele, referatele, dările de seamă, procesele -
verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale etc138.
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ

În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai
frecvent citate în literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea
actului administrativ, motivarea şi redactarea.
135
136
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302
137
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103
138
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86
a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă, raportat
la numărul total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca
deliberările autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să fie
prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod
expres cvorumul necesar şi anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă139.
Îndeplinirea cvorumului este obligatorie întrucât normele ce îl reglementează sunt stabilite
în legi organice sau ordinare şi, în consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le respecte şi să li
se conformeze. Aceste dispoziţii constituie o condiţie de valabilitate a reuniunii şi funcţionării
legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi, implicit, determină
valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate procedurală
care are în vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului
administrativ, pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă,
absolută sau calificată.
Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului administrativ se realizează cu votul
favorabil al majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă140.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al
majorităţii membrilor care formează organul colegial141.
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a două
treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul colegial142.
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act
administrativ; primul are în vedere numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o
autoritate administrativă colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte
numărul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe când
majoritatea necesară are în vedere procesul votării actului administrativ.
c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia se expun considerentele
de fapt şi de drept, care justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea unui act
administrativ.
Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern actului
administrativ143.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării actelor administrative
normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare144.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale. Actele
administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate 145 în virtutea procedurii
specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a
acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea actului.
În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele146:
139
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă
majoritatea consilierilor în funcţie.”
140
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor
prezenţi…”.
141
Art. 46 alin. (2) din Legea nr. 21/2001 prevede că: „Hotărârile privind bugetul local, precum şi cele prin care se
stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie”.
142
Art. 46 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile
legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare
judeţeană, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului, precum şi cele privind asocierea şi cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale, cu
persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie.”
143
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98
144
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr.555/2001, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001
145
146
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul
reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc.
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de drept
ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (1) din Codul de procedură fiscală 147, „Actul administrativ
fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde
următoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis şi data la
care îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de
drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar, folosindu-se
terminologia proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când
un act, pentru care obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de
elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci când actul este motivat, dar
considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi
emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al
conţinutului sau scopului său148.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui înscris
(document) care să reflecte într-un mod cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată
de autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 – republicată, stabilesc
regulile generale de tehnică legislativă ce trebuiesc avute în vedere de către autorităţile abilitate de
lege să iniţieze şi să adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductivă,
partea dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului149);
b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie
redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă
orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în
cazul actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot îmbrăca şi forma nescrisă, dar numai în cazurile expres
prevăzute de lege.
6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ

Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul
constituirii actului juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului
administrativ şi a efectelor sale. În doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale
ulterioare adoptării actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea,
comunicarea, publicarea şi ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ superior al
administraţiei publice determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja emis de
un organ ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar
produce efecte juridice conform legii150.
147
Aprobat prin O.G. nr. 92/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003,
cu modificările şi completările ulterioare
148
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135
149
150
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la Cluj
aprobările îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările
improprii151.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din
urmă152. În acest caz, rolul hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de
valabilitate şi nu de existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării sale
legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor acte
prin care un organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de
raporturi sociale de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări, elementul
esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentând un element de existenţă a actului
administrativ complex153.
Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate
unor organe ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de permise,
certificate, înscrisuri etc. Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece
au o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la
Bucureşti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi
„condiţii procedurale posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se
declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această manifestare
de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”154
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o
propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/1991 155 acordarea cetăţeniei române
se face de către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este abordată
de doctrină în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare
aprobativă156.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice
încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior.
Această manifestare de voinţă nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu
dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl constituie răspunsul emis de un
consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea prefectului formulată conform art. 26
din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis
anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. În
această accepţiune, confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat,
contribuind la valabilitatea acestuia din urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un organ administrativ
ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Această
formă de confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul
instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu privire la rezultatele
concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
151
Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97
152
Art. 38 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001
153
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic de care organul
superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în limitele competenţei sale legale, op.
citată, p. 243
154
155
156
c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate atât de Constituţie
precum şi o serie de acte normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează
de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare 157. Tot
astfel, hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează,
pentru legalitate, de către secretarul comunei sau al oraşului158.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia diferită a
semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice
cu componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi
contrasemnarea reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului
administrativ.
Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul administrativ a fost
aprobat cu majoritatea prevăzută de lege (condiţie esenţială de valabilitate a actului).
b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi publice unipersonale,
semnarea şi contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea
actului administrativ, absenţa lor atrăgând nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în procedura administrativă.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi
ratificarea improprie159.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior
adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice,
urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt
vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză, fără să fie afectate şi efectele actului
juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care
acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea competenţei
legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului de a
ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu
aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care emitentul
actului încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existenţa şi conţinutul actului.
Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi prin publicare.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la
cunoştinţa persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru din
familie, prin afişare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză, etc.
Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul actelor administrative individuale, care obligă la o
anumită prestaţie, al actelor administrativ-jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-
contravenţional.
Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar şi în cazul
unor persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii160.
Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe
ale acestora care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu caracter
militar161.
Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa
cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare162.
157
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată
158
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale
159
Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105
160
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului – verbal, în copie, se va
face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate
161
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată
162
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative
normative, prevăzută de Constituţia României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi
ordonanţele adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub
sancţiunea inexistenţei163. Sunt exceptate de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea
nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect
reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională164.
Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este imposibil să se comunice aceste
acte către toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele
electorale.
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de principiul de drept
potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se
oferă subiecţilor de drept posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice.
6.5. Procedura aprobării tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă românească şi în scopul
de a asigura celeritatea în activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura
aprobării tacite165.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării tacite constituie
„modalitatea alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei
publice” şi urmăreşte următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor
stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile
întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizarea cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei;
e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă, aproape exhaustivă.
Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de reînnoire a autorizaţiilor,
precum şi procedurile de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor
sau, după caz, a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de
autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor
care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al
autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale166.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin
hotărâre, la propunerea motivată a unei autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea
procedurii aprobării tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice interesate, actul normativ citat
instituie în sarcina autorităţilor administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de
autorizaţii, obligaţia de a afişa la sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de
completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii şi modul în
care acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi, dacă este cazul,
indicarea autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte
163
Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată
164
Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005
165
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 291 din 25
aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
827 din 22 martie 2003
166
A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări şi completări, prin Legea
nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
administrative ce fac parte din documentaţia ce trebuie depusă 167, precum: adresa,
numărul de telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia
utilizată, având următoarea redactare:
„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următorul
înţeles:
a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente
prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau
exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările
sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizării;
b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă
autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaţii.
(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente în termenul prevăzut
de lege pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu aprobarea tacită.”
Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune câteva observaţii.
În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este riguros ştiinţifică, fiind
de natură să producă incertitudine şi confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi cea de
formalitate procedurală (operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării actului
administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite în doctrină. Mai fericită ni se părea
formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a
include”168.
În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi atotcuprinzătoare definiţia
autorizaţiei nu se referă în mod explicit la executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie
reglementată prin Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri
pentru realizarea locuinţelor, republicată169.
În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite operează numai în cazul în
care, autoritatea administraţiei publice competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în
termenul legal solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau reaua-
credinţă manifestată prin „tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative nu
echivalează cu aprobarea tacită, dacă îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv:
 să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege;
 să fie motivat.
Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin. (1)
ale Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza cărora se desprind următoarele reguli:
a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei publice competente, la
cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de legea specială. Cu titlu
exemplificativ, relevăm că:
 pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia necesară este prevăzută de
art. 7 din Legea nr. 50/ 1991, republicată cu modificările şi completările ulterioare;
 pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale care desfăşoară
activităţi economice în mod independent, la cerere se anexează documentele
prevăzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/2004170, etc.
c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dacă legea specială
nu prevede un alt termen;
d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea
administraţiei publice are obligaţia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei,
după caz:
167
Ibidem, art. 4 alin. (1)
168
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309
169
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
170
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru aprobarea Normelor de
aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi
economice în mod independent
cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea
autorizaţiei, dacă acest termen este mai mare de 15 zile;
 cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea
autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularităţii
constatate.
În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei se
prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă.
e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea
administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin.
(1) din Ordonanţă.
În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau
exercita profesia de drept în temeiul legii chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate
(autorizaţia).
Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, beneficiarul
procedurii de aprobare tacită poate opta, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de
urgenţă, la una din următoarele variante:
a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente solicitând eliberarea
autorizaţiei;
b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ competente.
a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii administrative existenţa
cazului de aprobare tacită solicitându-i-se „eliberarea documentului oficial prin care se permite
desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii” 171. Formularea
legiuitorului ni se pare a fi cel puţin discutabilă, în fapt şi în drept fiind vorba despre actul
administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea
procedurii de aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte neechivoc din text.
Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau refuză să elibereze
autorizaţia, solicitantul se poate adresa instanţei de contencios administrativ.
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea de-a doua variantă şi se
adresează direct instanţei de contencios administrativ, procedura administrativă menţionată nu este
obligatorie.
Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele de contencios
administrativ în astfel de situaţii, prezintă atât asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul
comun”, instituit prin Legea nr.554/2004 – legea contenciosului administrativ172.
Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice
având ca obiect constatarea aprobării tacite şi de obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la
instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare
purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga
documentaţie depusă de acesta.
3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca în apărarea sa, după caz:
 existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege;
 notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului
remedierea neregularităţii constatată la documentaţia depusă în vederea emiterii
autorizaţiei.
4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la înregistrare, cu citarea
părţilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru.
171
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003
172
Ibidem, art.9, 10 şi 11
Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de contencios administrativ va
pronunţa una dintre soluţiile prevăzute de art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:
a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după
caz, a notificării transmise conform art. 6 alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege,
va respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.
b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Ordonanţă pentru
aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice
să elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o
anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie”173.
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se redactează în termen de 10
zile de la pronunţare şi sunt irevocabile”.
Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 potrivit căreia hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul
procedurii aprobării tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în primul grad de
jurisdicţie este irevocabilă.
În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă unele discuţii cu privire la
constituţionalitatea şi legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează accesul liber la justiţie al
persoanei. În acest context, atât doctrina cât şi legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea
justiţiei se desfăşoară cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea şi
contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotărârilor, posibilitatea de exercitare a căilor de atac
etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă
instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituţionale.
Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea nelegalităţii dispoziţiilor în
discuţie, avându-se în vedere cel puţin două argumente şi anume:
a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii contrare,
respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organică
potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de Ordonanţa de urgenţă nr.
27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat în mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care
exclud posibilitatea executării unei căi de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă
instanţă sunt deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.
Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să infirme acest punct de
vedere.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu emite autorizaţia sau
nu o emite în termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate
obliga conducătorul autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi judiciare reprezentând
20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unei
despăgubiri pentru daunele cauzate prin întârziere.
Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare174.
Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că soluţionarea cererii de
chemare în judecată este de competenţa instanţei de contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită aplicarea amenzii
judiciare prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în
garanţie persoanele vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă
şi suportate de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune,
potrivit dreptului comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.
173
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
174
Ibidem art. 12
În sfârşit, alături de alţi autori175 vom realiza o succintă analiză asupra art. 16 din Ordonanţa
de urgenţă care, conţine norme de excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul
administrativ, de natură a crea incertitudini şi o practică administrativă neunitară.
Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea documentului oficial prin
care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,
autoritatea administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzute pentru
eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de
la data expirării termenului legal pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de
remediere a tuturor deficienţelor identificate, precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte
această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile.”
În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi comentarii.
Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului („... după obţinerea
documentului oficial prin care se permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au în
vedere o dată ulterioară celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite.
Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea termenului de notificare, după
caz:
 data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea administrativă, în fapt actul
administrativ de autoritate, denumit în concret „autorizaţie”;
 termenul stabilit prin hotărâre judecătorească.
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor condiţii importante”, ne
conduce la concluzia că actul administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea
condiţiilor de legalitate consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii, regula este
anularea sau, după caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al ordonanţei de urgenţă
instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel puţin discutabilă.
În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea sau revocarea actului
administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea
noţiunii de revocare şi nu a celei de anulare176.
În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula documentul”, în fapt şi în drept
fiind vorba despre anularea (în opinia noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului
constatator al actului administrativ.
Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2) al aceluiaşi articol, în
următoarea redactare: „Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se
permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată
neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei naţionale,
ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele identificate
nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”.
Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.
În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi găseşte suportul
constituţional în art. 52 din Constituţia României, republicată, conform căruia este recunoscut
persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un
act administrativ, posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului, anularea actului şi repararea
pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege organică.
Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi
dispusă, după caz, de organul ierarhic superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa
judecătorească şi de autorităţile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare
şi urmărire penală şi ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor).
În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă presupune
unele clarificări sub aspect doctrinar cu privire la constituţionalitatea sa, organul competent să
dispună anularea actului administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului
administrativ.
175
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313
176
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121
În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două situaţii în care
autoritatea administraţiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv:
 neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public şi care nu pot fi
remediate;
 faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea administraţiei publice
deficienţele identificate şi notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacită.
7. Executarea actelor administrative
7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de organizare a
executării şi de executare în concret a legilor şi altor acte normative subordonate legii. În
îndeplinirea atribuţiilor sale, autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât şi actele
altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice (administrative, civile,
de dreptul muncii), sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic (avize,
comunicări, evidenţe etc.).
7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de
drept administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii,
contravenienţii, etc.).
Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului revine organului
administrativ, cu toate că el apare titular al unor drepturi. De exemplu, în caz de neplată la termen a
impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt
obligate să declanşeze procedura executării silite177.
7.3. Formele execuţiei administrative

În opinia profesorului Ioan Santai178, executarea sarcinilor de către administraţia publică se
poate face în afara răspunderii juridice sau în cadrul acesteia.
În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara răspunderii juridice,
măsura executării nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de
drept administrativ (de exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători 179, a întocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act administrativ intervine în cadrul
răspunderii juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenţionale 180,
executarea măsurii confiscării administrative181 etc.).
7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia publică sunt metoda
convingerii şi metoda constrângerii182.
177
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-şi plăteşte de bună voie
obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de executare
silită, potrivit prezentului cod.”
178
179
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
180
Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
181
182
Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de
recunoaştere a ei ca fiind adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a
subiectului de drept conformă cu prevederile legale183.
Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele
administraţiei pentru a-şi asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au
fost enunţate unele reguli184 şi anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau colectiv, raportat la
subiecţii cărora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare a necesităţii unei măsuri se face fie în vederea pregătirii opiniei
publice sau a celor în cauză pentru o hotărâre ce urmează să fie luată, fie se desfăşoară
cu privire la o decizie deja adoptată;
c) explicarea se face direct celor interesaţi sau, prin intermediul mijloacelor mass-media.
Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative poate fi utilizată în
afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de
exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator185).
Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduită pe care
nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică se manifestă prin obligarea unui subiect de drept să
execute un act administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului. Administraţia
publică dispune de o forţă de constrângere proprie, utilizată atât pentru executarea actelor sale, cât
şi a actelor adoptate de alte autorităţi publice sau organisme neguvernamentale.
În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază în utilizarea metodei
constrângerii, după cum urmează186:
a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de convingere folosite nu
au determinat rezultatele scontate;
b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă avertizarea sau somarea
prealabilă a subiectului în cauză şi numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii;
c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de
lege, cu procedura şi metodele legale.
Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea
forţată a unor bunuri), cât şi în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a
amenzii contravenţionale).
7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative (când executarea are
loc din convingere sau prin constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative
(când, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin constrângerea subiectului).
În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme procedurale mult
simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în
cazul impozitului privind imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).
Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării prin constrângere, întâlnim
forme procedurale cum sunt, de exemplu, somaţia în caz de neplată a impozitelor.187.
În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii administrative, legea prevede, de
regulă, formalităţi simplificate188.
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii, formalităţile sunt mai numeroase
şi mai complexe, ca de exemplu în cazul executării silite a amenzii contravenţionale189.
183
184
J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp. 276, 297-300, 304
185
186
187
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei.”
188
Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului
constatator sau se trimite prin poştă organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte,
în termenul prevăzut la alin (1).”
189
Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării amenzii, organele prevăzute
la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene,
8. Căile administrative de atac
8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea deopotrivă a interesului public
şi a celui privat.
Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin formele sale concrete de
activitate, respectiv prin acte administrative, operaţiuni tehnico-materiale şi fapte material-juridice,
care se realizează din oficiu sau, la cererea subiectelor interesate. În practică, există situaţii în care
actele şi acţiunile organelor administrative dau naştere la nemulţumiri, lezând drepturi subiective şi
interese legitime. În aceste cazuri, persoanele nemulţumite au dreptul să formuleze reclamaţii prin
intermediul cărora se urmăreşte eliminarea carenţelor din activitatea administraţiei, pe de o parte, şi
satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor administraţi (particularilor), pe de
altă parte.
Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie 190, de Ordonanţa Guvernului
nr. 27/2002 privind reglementarea activităţilor de soluţionare a petiţiilor191 şi de alte acte normative.
De asemenea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţia
României, republicată, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, în
scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi anulării actului administrativ,
eventual, reparării pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe, prin petiţie se înţelege
cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un
cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor publice centrale
şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale,
companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi
regiilor autonome denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice”192.
În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor publice au fost definite
astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează unei autorităţi
administrative în scopul luării unei măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept
subiectiv sau a unui interes personal.
b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi administrative, în scopul
determinării autorităţii respective în luarea unor măsuri menite a satisface interese
generale.
c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se urmăreşte determinarea unei
autorităţi a administraţiei publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care
petentul pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte apărarea unui drept sau
interes general lezat, prin determinarea autorităţii administrative competente în luarea
unor măsuri care să restabilească legalitatea încălcată.
Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice considerate a fi abuzive,
persoanele interesate pot exercita calea administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al
sesizării, atât la organul emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural care creează subiecţilor
de drept posibilitatea de a corecta încălcarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma
unor vătămări cauzate de către autorităţile administraţiei publice 193. În mod generic, calea
respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are
sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti
prin care s-a soluţionat plângerea.”
190
Art. 51 din Constituţie României, republicată
191
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi aprobată prin Legea nr.
233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
192
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002
193
administrativă de atac poartă denumirea de recurs. În dreptul administrativ însă, termenul nu are
aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau penal.
Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, conform
căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea
dacă recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text constituţional
consfinţeşte existenţa recursului administrativ care se exercită gratuit.
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele activităţi de soluţionare a
litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act
administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute
de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea
contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe
baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase”.194
Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, în
raport de autoritatea administrativă a cărei activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept ce
le promovează, poartă diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare195 (denumiri generice),
plângere196 (în materie contravenţională), întâmpinare197 (în materie electorală), cerere de
revizuire198 (în materie fiscală), contestaţie199 (în materia invenţiilor, achiziţiilor publice,
concesiunii), etc.
8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate200, s-au întrebuinţat două criterii pentru clasificarea căilor
administrative de atac.
Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de atac, distingem recursul
ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul este adresat autorităţii publice ierarhic superioare
celei de la care emană actul sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic
(graţios) în situaţiile în care este introdus la autoritatea administrativă de la care emană actul sau
măsura atacată.
După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem recursul jurisdicţional
şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act
administrativ jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea prevede o
procedură jurisdicţională, finalizată prin adoptarea unui act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional
(necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unei măsuri administrative care se finalizează
prin adoptarea unui act administrativ.
8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii care pot exercita căile administrative de atac pot fi, după caz, persoane fizice sau
juridice, autorităţi publice, precum şi organisme şi organizaţii nestatale legal constituite.
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de atac exercitate de către
persoanele fizice în faţa autorităţilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi
a societăţilor comerciale.
Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la petiţie tuturor cetăţenilor,
precum şi organizaţiilor legal constituite, în cazul celor din urmă, petiţiile putând fi formulate
exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă.
Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile administraţiei publice ierarhic
superioare faţă de emitentul actului sau a unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în
raporturile de subordonare ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic superioară
194
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, pp. 34-35
195
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
196
197
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
198
Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
199
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 27 2 din
Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare
200
are dreptul de control asupra activităţii desfăşurate de organul inferior ierarhic, ale cărei acte
nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită pentru
exercitarea căii administrative de atac; el trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv
sau a unui interes legitim propriu ori al unui terţ201, sau a încălcării unor drepturi ori interese
generale.
Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi atacat orice act
administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice măsură administrativă.
Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai
altor subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă care a adoptat actul sau
măsura administrativă, cât şi la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care
prin norma legală se indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale
exercitării ei, calea de atac poate fi promovată simultan sau succesiv la două sau mai multe organe,
sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele elemente:
a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act administrativ, operaţiune
tehnico-materială sau fapt material juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative;
c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autorităţi administrative
sau, poate fi sesizată succesiv aceeaşi autoritate;
e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute
de lege (de exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale202);
f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în afara cazului în care legea
îl declară în mod expres definitiv sau irevocabil.
8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu excepţia contractelor care
pot fi atacate numai în faţa instanţelor judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al
Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus
atât de către cetăţeni, precum şi de către organizaţiile legal constituite, prin intermediul
reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor administrative le revine obligaţia să primească,
să examineze şi să clarifice toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse în
atenţie.
Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor, sau în scris, prin petiţii.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei autorităţi
administrative în ceea ce priveşte înregistrarea, evidenţa şi păstrarea documentelor 203. Conducătorii
autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a
activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt adresate, de legalitatea soluţiilor
şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop, prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost
instituită obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie publică un compartiment
distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, înregistra şi
expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de lege.
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului solicitat, este totuşi
obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu 204, în maximum 5 zile către
organul competent. Acest lucru trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.
În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le consemneze în formă
scrisă, deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă petentului.
201
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de
alegători, chiar dacă privesc alte persoane.
202
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contravenţiilor
203
204
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002
Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30 de zile 205. Pentru
situaţiile deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor
administrative care au primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile 206.
În mod cu totul excepţional, pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen, se poate aproba
prelungirea acestuia.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii de specialitate, iar
problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea
directă a conducerii autorităţii respective. În toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la
care se referă petiţia. Dacă sesizările şi reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se
cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora.
În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici recursul graţios şi nici
cel ierarhic nu suspendă executarea actului administrativ, având în vedere caracterul executoriu al
acestuia.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002,
există şi recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea
nr. 67/2004207, întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori
din listele electorale permanente se fac în scris şi se depun la primar, acesta fiind obligat să se
pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării.
9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce efecte juridice, cu alte
cuvinte pentru a naşte, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se
cunosc, de regulă, din momentul adoptării actului administrativ.
În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte juridice de drept
administrativ, raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a
statului, având la bază subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept.
În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da naştere şi unor
raporturi juridice de altă natură: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi consecinţe în plan
economic, social şi cultural etc.
Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte şi anume:
a) momentul producerii efectelor juridice;
b) întinderea efectelor juridice;
c) încetarea efectelor juridice.
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

În literatura de specialitate se considera că momentul de la care actele administrative produc
efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor
individuale208. Cu alte cuvinte, este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care
are două consecinţe principale: producerea de efecte juridice şi punerea în executare a actului
administrativ.
Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi respectiv de la data
comunicării actelor administrative individuale, subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte
conţinutul acestora şi pe cale de consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.
Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte cel puţin două obligaţii
chiar din momentul adoptării/emiterii lui, respectiv:
a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, după caz;
205
Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ
206
207
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
208
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu, op.
citată, p. 318 ş.a.
b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ decât
în condiţiile prevăzute de lege209.
Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15 alin. (2), art. 78 şi art.
114 alin. (4) ale legii fundamentale care, în forma iniţială, aveau următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai
favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la data
publicării sau la data prevăzută în textul ei.”
Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă.
Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament ...”.
Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula neretroactivităţii legii. Legea
intra în vigoare, de regulă, la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin
excepţie, la o dată ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. În
cazul ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv
depunerea lor spre aprobare la Parlament.
Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în ceea ce priveşte intrarea
în vigoare a legii şi, în mod implicit, unor acte administrative.
Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin. (5) din Constituţia
României, republicată, care au următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”
Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre
dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în
Monitorul Oficial al României (...)”.
Comparând cele două variante ale textelor constituţionale desprindem următoarele reguli
novatoarea reglementate prin Constituţia republicată:
a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe lângă legea penală a fost
inclusă şi legea contravenţională mai favorabilă;
b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a (termenul se calculează în zile calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată
ulterioară specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din vechea
reglementare);
c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă de a fi depuse spre dezbatere Camerei
competente a fi sesizată, dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă.
Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii, în
doctrina de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor
administrative210.
Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi completările Legii nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative 211, care
constituie dreptul comun în materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o
singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a diferitelor acte normative.
Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea nr.24/2000 republicată,
desprindem următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter
normativ:
a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată
ulterioară prevăzută în textul acestora.
209
Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249
210
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40
211
Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25
august 2004
Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în
Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin.
1);
b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2);
c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise de autorităţile
administrative centrale autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte
normative emise de organele administraţiei publice centrale intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, dacă în cuprinsul lor nu este
prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, emitentul actului trebuie să stipuleze în textul actului data intrării în vigoare, obligatoriu
ulterioară celei în care s-a publicat.
d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ
adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă
doar la modalitatea aducerii lor la cunoştinţă publică.
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în vigoare, actele normative
adoptate de autorităţile administraţie publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii
nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
În consecinţă, distingem următoarele reguli:
a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în vigoare de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 50, coroborate
cu cele ale art. 110 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri poate fi făcută în termen
de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr.
215/2001.
b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de preşedinţii consiliilor
judeţene devin executorii la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi
art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), menţinându-se regula instituită prin art.50
alin. (2) din legea organică a administraţiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la data aducerii la
cunoştinţă publică (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului).
În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a
actelor administrative cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, apreciem că se menţine
regula consacrată conform căreia acestea produc efecte de la data comunicării lor prin orice
modalitate consacrată.
Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice
active şi nu retroactive.
De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele administrative care produc
efecte retroactive, fie datorită caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele
administrative cu caracter jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri
judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de astfel
de acte o constituie cea a actelor administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constată
(recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere ca urmare a unor fapte juridice
anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au avut loc respectivele fapte
juridice (de exemplu: actele de stare civilă- naştere şi deces, somaţiile de plată, actele administrative
de aprobare, anulare, confirmare etc.).
Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează, producând efecte şi după
data ieşirii lor din vigoare. Astfel, în cazul în care un nou act de reglementare contravenţională
prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza
actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei212.
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizată sub trei aspecte şi
anume: întinderea în spaţiu, întinderea asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice
ale actelor administrative.
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competenţa teritorială a
organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice centrale
(Preşedintele României, Guvern, miniştri, conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc
efecte juridice pe întreg teritoriul ţării.
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale (consilii
locale, primari, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale produc
efecte în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost alese sau numite, după caz.
Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru determinarea
competenţei teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau
reşedinţa persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii
faptei (în materie contravenţională213), locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe
imobile), etc.
De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale actelor administrative
adoptate de o autoritate administrativă se impun şi altor organe ale administraţiei publice214.
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor
Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de drept cărora li se adresează
respectiv, autorităţi publice şi particulari (persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod
deosebit, calitatea acestor subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de
drept administrativ trebuie să fie subiect calificat şi anume organul emitent al actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având în vedere calitatea
specială a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare, până la
data scoaterii lor din vigoare.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, precizăm că, de regulă, nu
cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în
momentul adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau de drept care
a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada
prevăzută în conţinutul lor sau, până la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea
evenimentului care le-a justificat apariţia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin faptul că nu sunt de
aplicabilitate repetată, se consumă odată cu producerea faptului respectiv.
212
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
213
214
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării sancţiuni amenzii
contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi
are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către organul
financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile
prevăzute de lege.
9.3. Încetarea efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care,
de regulă, se realizează de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanţele
judecătoreşti215. Cu alte cuvinte, actele administrative normative şi individuale produc efecte
juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea,
prescripţia, etc.)216
Majoritatea doctrinelor apreciază că renunţarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un
act administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia 217. Întrucât
actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de
act să nu aibă nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă, în cazul în care o
persoană renunţă la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă
efecte juridice este necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul său ierarhic superior.
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr.
300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi
economice în mod independent218, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în baza
cererii de renunţare sau când una dintre condiţiile de autorizare prevăzute de art. 5 nu mai este
îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie urmând a fi adresată autorităţii administraţiei
publice emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că beneficiarul unui drept conferit
prin act administrativ poate doar solicita emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse
de actul în cauză.
În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului
obligatoriu al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea
drepturilor şi a obligaţiilor219. Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor juridice ale unui
act administrativ poate avea loc prin două modalităţi şi anume:
a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie acest efect;
b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează suprimarea efectelor
juridice ale actului anterior.
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic
Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative,
trebuie făcută distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter
individual.
Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu îşi pierd eficienţa prin
fapte de executare. În consecinţă, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform căreia
efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a
intervenţiei unui fapt material-juridic220. Fac excepţie de la această regulă actele administrative
temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului
care le-a determinat.
În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, remarcăm
faptul că efectele lor juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată,
limitată însă la un anume număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice create de aceste acte se
sting, adeseori, în urma intervenţiei unor fapte materiale de producerea cărora legea leagă acest
efect, cum sunt: încetarea existenţei subiectului de drept, prescripţia, împlinirea termenului,
executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a unui act
administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept la data decesului acestuia. În cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia
215
216
Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133
217
În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274
218
219
220
Ibidem, p. 176
pot duce la încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în caracterul strict
personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor odată cu
încetarea existenţei subiectului pasiv al raportului de drept administrativ.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte
administrative individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în
termen de şase luni de la săvârşirea faptei221.
Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor produse de actul
administrativ individual îl constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul
pentru cetăţeanul român se emite pe o perioadă de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Spre
exemplu, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator.
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic
Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou
act juridic care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o
instanţă judecătorească, ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau temporar,
efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea şi
anularea.
9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind operaţiunea juridică ce
determină încetarea temporară (vremelnică) a efectelor actelor administrative 222. În doctrină s-a
afirmat că suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta legalitatea
acestora, ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită 223. Este vorba, aşadar, de întreruperea
vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul
administrativ să fie în vigoarela data suspendării.
În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile art. 64 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în următoarea
redactare:
„(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act
normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres,
data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare
reintră de drept în vigoare.
(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei
suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la
data expirării suspendării.”
Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că aceste dispoziţii sunt
aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual.
Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea
sau oportunitatea unui act administrativ, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării
actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul dintre următoarele
motive224:
a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică sau persoană juridică)
sau de o autoritate publică;
b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de natură să pună sub semnul
întrebării legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele autorităţilor ierarhic superioare,
emise ulterior actului în cauză;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;
221
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
222
223
224
Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230
e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc.
În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza
pe două căi: prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă, după caz, de următoarele
autorităţi publice:
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul de a emite sau revoca
actul, cu atât mai mult îl va putea şi suspenda;
În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 295/2004
privind regimul armelor şi muniţiilor225, conform cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi
folosire a armelor letale se dispune de către organul competent care a acordat acest drept, în
următoarele situaţii:
a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1) lit. d);
b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15 alin. (1) lit. e);
c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea prevede sancţiunea
contravenţională complementară a suspendării dreptului de port şi folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune pentru întreaga perioadă în
care persoana se află în oricare dintre situaţiile prevăzute la alin. (1).”
2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului administrativ. În
temeiul dreptului său de a exercita controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele
ilegale ale unei autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda astfel de acte;
3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente,
instanţa poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până la
pronunţarea instanţei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce
desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare a
pedepselor, propriile acte administrative şi cele ale organelor de procuratură
subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de
stat226.
B. Suspendarea de drept presupune existenţa unor prevederi exprese ale
legii, în baza cărora actul administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului,
considerat ilegal227. Un alt exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea
contravenientului formulată împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a
sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării actului în cauză228.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor administrative în
cauză sau, după caz, specifică instanţelor judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii:
a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare a
constatării caracterului său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ
de revocare229;
b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesară şi în
această situaţie intervenţia unui act administrativ;
c) de drept230, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, când
împrejurările de fapt, care au determinat ca executarea actului să fie inoportună, au
dispărut;
225
226
Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974,
p. 311
227
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
228
Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
229
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295
230
Ibidem, p. 296
d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului administrativ fusese hotărâtă
de instanţa judecătorească, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului
administrativ
9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul
său superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ231. Când revocarea este dispusă de
autoritatea emitentă a actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil
acestei categorii de acte juridice232 determinat de specificul activităţii autorităţilor administrative, de
organizare şi executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod constant de doctrină, îşi
găseşte astăzi atât un suport constituţional, în art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un
suport legal, reieşit din art. 7 alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004,
din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel puţin 10 zile înaintea
introducerii acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu
motivarea necesară, reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a
revocării acestuia”.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate 233, cauzele care determină
revocarea, pot fi analizate sub două aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei distingem:
 revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului administrativ;
 revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de adoptarea/emiterea actului,
indiferent de faptul că vizează nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
 cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale revocării să fie ex tunc,
pentru trecut, ca şi când actul nici nu ar fi existat;
 cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi natură (ex tunc);
 cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice în viitor (ex nunc), având
drept consecinţă încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din momentul
revocării.
În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea actului administrativ
constituie un principiu specific regimului juridic care guvernează acest tip de act juridic.
În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sancţiune îndreptată
împotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu îl constituie revocarea dreptului de port şi
folosire a unei arme letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea publică,
siguranţa naţională, viaţa şi integritatea corporală a persoanelor234.
Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator. Spre pildă, în ipoteza
aceluiaşi drept de port şi folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai are
calitatea de magistrat, demnitar etc.235.
Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea constituie un caz particular al
nulităţii236.
Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi suspendare există mai multe
deosebiri, dintre care cităm următoarele:
 revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul juridic al actelor
administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar în situaţii de
excepţie;
231
232
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie consacrat expres în viitorul Cod
de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp. 81-82)
233
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113
234
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor
235
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
236
 revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu certitudine nelegalitatea sau
neoportunitatea actului administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci
când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului în
cauză;
 revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor produse de actul
administrativ, în timp ce suspendarea determină întreruperea temporară (vremelnică)
a efectelor produse de actul în cauză.
Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de
modificare a actelor237.
Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care, având dreptul de a-şi
desfiinţa propriul act, poate şi să modifice (reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act.
În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară
emitentului actului, problema este privită nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative
normative pot fi modificate de către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi acte normative
care, fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le pot modifica pe cele ale autorităţilor
subordonate. Pe de altă parte, actele administrative individuale care sunt de competenţa exclusivă a
autorităţii inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar dacă aceasta le-a
revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în
atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens, se consideră că modificarea de către organul
superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care este de competenţa
exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se
bucură organul emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor
ierarhice, îndrumări obligatorii pentru organul subordonat, în sensul modificării actului considerat
ilegal sau inoportun238.
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de procedură ca şi adoptarea sau
emiterea actului în cauză, principiu ce este valabil şi pentru reformare.
9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii239
Dacă în cazul actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter absolut,
toate actele administrative de acest gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale,
acest principiu încetează a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute de lege ori, ca
efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor generate de actele administrative respective. Principale
excepţii de la principiul revocabilităţii citate de doctrină sunt următoarele240:
a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispun de stabilitatea
lucrului judecat, necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor (soluţionarea anumitor
conflicte juridice) precum şi de procedura specială după care se adoptă, riguros reglementată de
lege şi, pe de altă parte, de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-jurisdicţionale sunt
irevocabile, precizăm că în toate situaţiile normele juridice care reglementează această materie
prevăd şi căile de atac (fie o cale administrativă de atac, fie una judecătorească, ori ambele)
stabilind, în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest context, apreciem că trebuie
interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, care stipulează că
„Jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite”.
În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a descongestiona activitatea
instanţelor judecătoreşti, astfel încât se justifică intervenţia lor numai dacă litigiul poate
incontestabil să fie soluţionat pe această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru particulari. În
acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare a particularilor pentru a recurge la
asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a fi interpretat în mod neunitar de
doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în administraţie şi justiţie.
237
238
239
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie Iovănaş are în vedere cinci
categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp.
83-91)
240
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citată, vol.
II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.
În acest context, considerăm, că, de lege ferenda, se impune o reglementare expresă în această
materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la jurisdicţiile administrative, precum şi
condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice de altă natură (de drept
civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru că generează
raporturi juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în
competenţa de verificare a emitentului respectivului act administrativ.
Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor sau pe baza unei hotărâri
judecătoreşti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (2) lit. u) din Legea nr.215/2001, legea administraţiei
publice locale, primarul are competenţa să numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile legii,
personalul din aparatul propriu de specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac
prin act administrativ individual emis în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor publici şi potrivit dispoziţiilor Codului
muncii241, în cazul personalului contractual.
Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor juridice dintre funcţionarii
publici şi autoritatea publică (în cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de
serviciu conform art. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire
constituie temeiul încheierii contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii,
dintre angajator (primarul, în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere
raporturi de muncă. Din momentul semnării contractului individual de muncă, executarea,
modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul
administrativ individual de numire fiind irevocabil.
De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform căreia actele
administrative cu caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (în sensul larg al
termenului), pot fi revocate până în momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind
irevocabile242.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt
irevocabile, stabilirea acestora rezultând în mod expres sau implicit din normele de
drept, astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra actului.
În această categorie, literatura de specialitate menţionează:
 actele administrative care conferă drepturi patrimoniale importante;
 actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civilă, diplomele de
absolvire a unei instituţii de învăţământ, actele de identitate etc.)
Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce persoana interesată poate
cere oricând emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a
prestat activitatea respectivă şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege243.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul
executării lor, revocarea lor neputând restabili situaţia anterioară.
Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele materiale, patrimoniale
produse şi de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost
realizat material. Din categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care dau naştere la
drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaţiile de construire şi de
demolare a unor imobile). Prin urmare, în această categorie se încadrează numai actele
administrative ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni determinate.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia irevocabilitatea unui act
administrativ nu mai poate fi invocată, chiar dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de la
principiul revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care îşi
întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau dolosive244.
241
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003
242
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87
243
244
Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145
9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative
În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele administrative se
realizează prin abrogare.
În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a celor cu caracter
normativ, punerea de acord a noilor reglementări cu cele în vigoare, altfel spus, integrarea
proiectului în ansamblul legislaţiei reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea
unor noi norme administrative, se urmăreşte fie acoperirea unui „vid legislativ” în materia
respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai corespund stării de drept sau
stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului
legislativ de «ramurile uscate» ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele
reglementări juridice care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare
sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare”245.
Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea legislaţiei, context în care
se apreciază că abrogarea are următoarele funcţii:
a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare;
b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie;
c) înlătură discrepanţele şi necorelările;
d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de
cerinţe de aplicare, ca urmare a schimbărilor petrecute în societate246.
Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în articolul final, abrogarea
vechii reglementări sau tacită, denumită şi implicită, situaţie care rezultă din contextul noii
reglementări.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi totală, situaţie în care
are drept consecinţă încetarea efectelor juridice ale întregului act administrativ la care se referă, sau
parţială când vizează doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitentă, de o autoritate
ierarhic superioară sau de Parlament, prin lege, în cazul ordonanţelor.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative conform cărora:
„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi
nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi totală sau parţială.
(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la
întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca
prin abrogarea unui act administrativ anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac
excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost
respinse prin lege de către Parlament”.
9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.
9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaţia în doctrină.
Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este considerată a fi o
sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii.
Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul
legalităţii. În practică însă, pot exista situaţii în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile
sale încalcă acest principiu, consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a
funcţionarului public vinovat.
În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de
gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar
245
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2000, p. 168
246
I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137
se poate întâmpla ca agenţii administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu
respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o
chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca
o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin urmare sancţiunea
nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât nulitatea actului”247.
În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din
dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenţierilor, elocventă
este teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text,
pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text.”248
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de
specialitate.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii
consacrată în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală, dar sunt lovite de un viciu profund ce poate
fi constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar într-
un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes direct
şi personal249.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii actului administrativ, trebuie
să avem în vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind
necesar să cercetăm următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre
condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp,
autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe
categorii de interese, respectiv:
 interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel naţional, reprezentate prin
Stat;
 interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau
stabilimente publice;
 interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară
inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată
sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.250
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea
Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale
unui act administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel
încât nu produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii.
Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de
valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită
acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau
judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a actelor anulabile o reprezintă
posibilitatea remedierii viciului prin confirmare251.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută
sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când
aceste nulităţi sunt constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au
fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa
actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice252.
247
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1937, p. 424
248
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, 1947, p.
107
249
Paul Negulescu, op. citată, p. 426
250
Ibidem, p. 426
251
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
252
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul
administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la
forma exterioară sau la procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi
nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele
două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau
nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice253.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului
juridic, nulităţile se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor
imperative (prin care se apără interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme
dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determină nulitatea relativă. În categoria normelor
imperative intră prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale
actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la formalităţile procedurale
neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act administrativ
adoptat, în mod valabil, de un organ colegial254.
Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa
fie amplu cercetată în literatura juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se
cu cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea următoarelor
problematici255:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la
dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor
de drept administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea
absolută, cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul
administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate256.
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate autorul 257 consideră că
orice teorie privind nulitatea actelor administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot
afecta legalitatea unui act nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în
mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de fond şi
de formă, încălcarea unora sau a celorlalte fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz,
nulitatea relativă.
Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de mare
importanţă, stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de vicii
de o mai mică importanţă.
Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative,
după criteriul importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi
doctrina a consacrat condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că
primele ar avea o importanţă mai mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit
unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea unor condiţii de formă ori de procedură considerate a fi
„de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a actului afectat. Această afirmaţie doctrinară
este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale.
Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se stipulează
că procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr
de menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, elemente care nu erau
prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă
atrag nulitatea actului: „Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, a denumirii şi
253
254
255
256
257
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75
sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului
constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.
În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne conduce la următoarele
concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancţionează, după caz,
cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă;
b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-
verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul);
c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a procesului-
verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei
judecătoreşti, din oficiu.
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în dreptul administrativ
este consfinţită şi de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 are
următoarea redactare:
„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie
personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes
patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local.
(2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de
drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă
de orice persoană interesată.”
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte „nulitate absolută”, care
poate fi invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a
nulităţii, respectiv nulitatea relativă.
B. Noţiune. Clasificare.
Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate, fiind în
acelaşi timp consacrată de Constituţie şi de alte acte normative.
Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52 alin. (1) şi art. 126 alin.
(6) din Constituţia republicată, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte
acte normative, etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se defineşte ca fiind
„operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a determina, în mod
direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”258.
Într-o altă opinie259, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată
acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat
ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii”.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care lipseşte
actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.260”
Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă actelor administrative
afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale.
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ precum şi pe cele cu
caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează
nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de
nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza
nelegalitatea actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură
prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea
eronată a legii la situaţia de fapt reglementată prin actul administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru
viitor (ex nunc).
258
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70
259
260
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa de Editură „Şansa”
S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată de instituţia anulării
actelor administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul
administrativ sunt valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a
nulităţii relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor norme
legale de importanţă deosebită sau, care ocrotesc interesul general.
Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de o
importanţă mai mică sau, care ocrotesc un interes particular261.
Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul administrativ ilegal,
regăsim atât asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul
nulităţii absolute şi a celei relative.
Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm că se menţine distincţia
din dreptul civil conform căreia nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond,
esenţiale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă care intervine ori de câte
ori sunt încălcate condiţii de mai mică importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea actului.
În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă,
care în mod firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al
efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel262:
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au fost
încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului;
b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin confirmare,
în dreptul administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de nulităţi sau
numai nulităţile relative, potrivit legii.
În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face de către o instanţă
judecătorească, inclusiv de cele de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem
distinge două situaţii, după cum urmează:
a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată;
b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată sau din oficiu, de
instanţa judecătorească competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001).
Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum şi alte
legi speciale prevăd termenele în care poate fi introdusă acţiunea în anulare.
În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute şi relative, nulităţile
actelor administrative au fost clasificate şi după alte criterii şi anume263:
a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese (prevăzute de lege), sau virtuale
(neprevăzute de lege, dar care decurg din normele juridice).
b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale, atunci când desfiinţează
actul în integralitatea sa, sau parţiale, dacă îl desfiinţează numai în parte.
c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi nulităţi constatate de
autorităţi publice (administrative sau judiciare).
d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de fond (vizează
conţinutul actului juridic), sau de formă (derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale
actelor de drept).
C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatată de organele
competente care pot fi, după caz:
a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul raporturilor de subordonare
administrativă.
261
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 117-119
262
I. Iovănaş, op. cit., p. 63
263
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului „Ministerul Administraţiei Publice şi Internelor poate propune Guvernului, anularea
ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor exprese ale art.21 şi art. 52,
coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum
şi cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a altor legi speciale
(Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă
etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă în funcţie de
autoritatea competentă să dispună anularea.
Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic superior este obligat să
respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activităţi.
Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este diferită, după cum este
vorba de instanţele de contencios administrativ sau de instanţele de drept comun.
Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza
normelor dreptului procesual penal.
D. Efectele nulităţii
De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare sting efectele actelor
anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu ar fi existat 264. În cazul în care actul
administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor
(ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte cuvinte,
actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat.
Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele materiale, care prin însăşi
existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice deosebite265.
Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice
produse înainte de anulare rămân valabile, anularea actului producând efecte juridice numai pentru
viitor (ex nunc).
9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie
Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în evidenţă încă din perioada
interbelică de autorii de drept administrativ francezi şi români 266, iar practica judecătorească din
aceste ţări a consacrat categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un suport
constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din legea
fundamentală.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României, republicată: „În exercitarea
atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile şi
ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii
care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se
comunică numai instituţiilor interesate.”
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia, unora sau tuturor
elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput267.
Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o persoană cu inteligenţă
mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă,
caracterul obligatoriu268.
Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce caracterizează actele
administrative, ele sunt executorii de drept, producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În
264
265
Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
266
Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431
267
268
Ibidem, p. 64
cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii
fiind atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza. Neoperând această prezumţie, pe cale de
consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu şi executoriu.
Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la controlul
judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii acestor acte,
ele pot contesta existenţa lor. De altfel, excepţia de ilegalitate se poate ridica în faţa oricărei
instanţe, nu numai a instanţelor de contencios administrativ.
B. Efectele inexistenţei
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele269:
1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al
acestuia. În consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi
refuzată;
2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de drept
interesat şi oricând, neoperând prescripţia;
3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă
judecătorească270, independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia;
4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând;
5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive sau
irevocabile, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează
numai actele legal emise271, nu şi pe cele inexistente;
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative
inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici pentru
viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui act
normativ inexistent şi nici să execute un act individual inexistent.
9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ
conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă.
Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenţei, doctrina franceză
relevă că actul administrativ inexistent poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de
nulitate care poate fi revocat numai înăuntrul termenului de recurs.272
269
270
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
271
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
272
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114

DR - Administativ III Nicola Iordan

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DR - Administativ III Nicola Iordan

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A

1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.

2. Trăsăturile actului administrativ

2.1. Situaţia în doctrină

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă

2.1.3. Autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de

3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare

4. Regimul juridic al actelor administrative

4.2. Forţa juridică a actelor administrative

4.3. Forţa probantă a actelor administrative

4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

4.5. Modul de executare al actelor administrative

4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

5. Condiţiile de valabilitate şi caracterele actelor administrative

5.2. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele

5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noţiunea de procedură administrativă

6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ

6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ

6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ

6.5. Procedura aprobării tacite

7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuţiei administrative

7.2. Subiectul execuţiei administrative

7.3. Formele execuţiei administrative

7.4. Metode de executare a actelor administrative

7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

8.1. Definirea căilor administrative de atac

8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

9. Efectele actelor administrative

9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice

9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

S-ar putea să vă placă și