Sunteți pe pagina 1din 49

Universitatea Spiru Haret Bucureşti

Facultatea de Ştiinţe Juridice, Economice şi Administrative Craiova


Departamentul de Ştiinţe Juridice şi Administrative
Programul de studiu DREPT
Disciplina DREPT ADMINISTRATIV II
An II, sem II

DREPT ADMINISTRATIV II
SINTEZE CURS

I. Functia si functionarul public administrativ

1. Notiune. Clasificare

În baza articolului 73 alin. 3 litera j din Constitutia României, Parlamentul a adoptat


Legea organica privind statutul functionarilor publici, nr. 188/8.12.1999, act normativ ce a fost
supus numeroaselor completari si modificari.
Legea, în forma actuala, este structurata în 10 capitole si 118 articole, ea propunându-si sa
creeze un functionar public neutru din punct de vedere politic, capabil sa îsi îndeplineasca
sarcinile de serviciu într-o structura administrativa compatibila cu structurile similare din tarile
Uniunii Europene.
Din continutul sau rezulta ca legea urmareste sa reglementeze regimul functionarului
public de cariera din administratia publica. Aceasta reiese din coroborarea definitiei data de
prezenta lege functionarului public în articolul 2 alin.2, care consacra ca “functionarul public
este persoana numita, în conditiile legii, într-o functie publica”, cu definitia functiei publice (art.2
alin.1), ca fiind cea care“ reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite în
temeiul legii, în scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica
centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome ”.
În art.1 alin.1 din Statutul functionarilor publici se arata cadrul general de aplicare a
prezentei legi, care “reglementeaza regimul general al raporturilor juridice dintre functionarii
publici si stat sau administratia publica locala, prin autoritatile administrative autonome ori prin
autoritatile si institutiile publice ale administratiei publice centrale si locale”, exceptie facând
acei functionari publici pentru care, prin legi speciale, se reglementeaza statutul lor juridic si
prevazuti, în cadrul prezentei legi, în art.6 lit. a-e.
Articolele 12, 13 si 14 precizeaza si categoriile de servicii publice ai caror functionari
sunt supusi prezentului statut, si anume:
a) categoria înaltilor functionari publici: secretarul general al Guvernului si secretarul
general adjunct al Guvernului, secretarul general si secretarul general adjunct din ministere si
alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, prefectul, subprefectul, inspectorul
guvernamental;
b) categoria functionarilor publici de conducere: director general, director general
adjunct,director si director adjunct din aparatul autoritatilor administrative autonome, al
ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum
si în functiile publice asimilate acestora; secretar al unitatii administrativ-teritoriale;
director executiv si director executiv ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si
ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile
administrativ-teritoriale, în cadrul institutiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al
autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora,
precum si în functiile publice specifice asimilate acestora; sef serviciu, precum si în
functiile publice specifice asimilate acesteia; sef birou, precum si în functiile publice
specifice asimilate acesteia;
c) categoria functionarilor publici de executie:
- clasa I, persoanele numite în urmatoarele functii publice generale: expert,
consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum si în functiile publice
specifice asimilate acestora.
- clasa a II-a, persoanele numite în functia publica generala de referent de
specialitate, precum si în functiile publice specifice asimilate acesteia.
- clasa a III-a, persoanele numite în functia publica generala de referent, precum
si în functiile publice specifice asimilate acesteia.
Constatam, asadar, ca Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificari si completari, are în
vedere atât functionarii din aparatul administratiei centrale, cât si functionarii din cadrul
administratiei publice locale si al celei autonome.
De la aplicarea dispozitiilor statutului fac exceptie si unele categorii pe care art. 6 le
prevede expres si anume:
a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritatilor si institutiilor
publice, care desfasoara activitati de secretariat, administrative, protocol,
gospodarire, întretinere-reparatii si deservire, paza, precum si altor categorii de
personal care nu exercita prerogative de putere publica;
b) personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;
c) corpul magistratilor;
d) cadrele didactice;
e) persoanele numite sau alese în functii de demnitate publica.
Trasaturile specifice functiei publice sunt urmatoarele:
1) Functia publica este o situatie juridica reglementata legal, în sensul ca drepturile si
obligatiile care formeaza continutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilaterala, prin norme
juridice,de catre organele administratiei publice.
2) Functia publica reprezinta un ansamblu complex de drepturi si obligatii conferite
titularului ei, care capata un adevarat statut propriu si participa la realizarea competentei
organului administratiei publice din care face parte.
3) Functia publica are un caracter propriu, în sensul ca apartine numai celui anume învestit
în cadrul unui organ al administratiei publice.
4) Functia publica are un caracter continuu, în sensul ca existenta drepturilor si obligatiilor care
formeaza continutul sau dureaza atât timp cât dureaza competenta organului administratiei
publice pe care functionarul public o realizeaza, fara intermitente.
5) Functia publica are un caracter obligatoriu, în sensul ca exercitarea drepturilor si
îndeplinirea obligatiilor care formeaza continutul sau nu reprezinta o facultate sau o posibilitate
la aprecierea titularului functiei, care este obligat sa intervbina, din oficiu sau la cerere, potrivit
competentei sale.
6) Drepturile si obligatiile care formeaza continutul functiei publice sunt exercitate în regim
de putere publica.
7) Functiile publice sunt ocupate de personalul de specialitate, anume de catre functionarii
publici.
Clasificarea functiilor publice se face dupa urmatoarele criterii
1) Dupa întinderea competentelor acordate, functiile publice se împart în:
• Functii publice generale, care au un caracter general si comun tuturor autoritatilor si
institutiilor publice, în vederea realizarii competentelor lor generale;
• Functii publice specifice, care au un caracter specific unor autoritati si institutii publice,
stabilite în vederea realizarii competentelor specifice;
2) Dupa nivelul studiilor absolvite, functiile publice se împart în 3 clase :
• Functii publice din clasa I, care pot fi ocupate numai de persoanele care au studii
universitare de licenta absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lunga durata, absolvite
cu
diploma de licenta sau echivalenta
• Functii publice din clasa II, care pot fi ocupate numai de persoanele care au absolvit, cu
diploma, studii superioare de scurta durata
• Functii publice din clasa III, care pot fi ocupate de persoanele care au absolvit studii
liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diploma de bacalaureat.
3) Dupa locul ocupat în structura sistemului administratiei publice:
• Functii publice de stat – sunt cele stabilite si avizate în cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administratiei publice centrale, precum si în cadrul autoritatilor
administrative autonome ;
• Functii publice teritoriale – sunt cele stabilite si avizate în cadrul institutiei prefectului,
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale
administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale ;
• Functii publice locale - sunt cele stabilite si avizate în cadrul aparatului propriu al
autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora.
4) Dupa nivelul atributiilor titularului functiei publice, acestea se împart în trei categorii:
• Functii publice corespunzatoare categoriei înaltilor functionari publici
• Functii publice corespunzatore categoriei functionarilor publici de conducere
• Functii publice corespunzatoare categoriei functionarilor publici de executie
Functiile publice de executie sunt structurate pe grade profesionale : superior (nivel
maxim), principal, asistent si debutant.
5) Dupa modul de învestitura în functie :
• Functii publice ocupate de functionari publici de drept – sunt cei care au fost învestiti în
mod legal cu exercitarea functiei publice, cu respectarea tuturor cerintelor legii ;
• Functii publice ocupate de functionari de fapt – sunt cei care nu au fost învestiti legal în
functie. În cazul acestor persoane, în doctrina si în jurisprudenta s-a pus problema
efectelor juridice produse de actele emise de ei. Învestirea fiind nelegala, teoretic, ar
trebui ca toate actele emise de functionarii de fapt sa fie lovite de nulitate absoluta. În
jurisprudenta, aceasta problema a fost solutionata însa nuantat. Astfel, daca învestirea
functionarului a fost plauzibila, în sensul ca opinia publica si autoritatile au crezut ca
functionarul era legal numit, deci tertii au fost de buna-credinta, actele emise de
functionarii de fapt trebuie considerate valabile, întrucât intereseaza drepturi private
importante, iar prin anularea respectivelor acte s-ar aduce atingere sigurantei tertilor.
Dimpotriva, daca învestirea unui functionar de fapt nu a fost plauzibila, persoana se
socoteste un uzurpator, iar actele sale ca inexistente.
2. Statutul functionarilor publici. Reglementare actuala
• Raportul de serviciu (raportul de functie publica)
Raporturile juridice dintre serviciile publice si functionarii publici care ocupa functii
publice sunt raporturi juridice speciale de drept administrativ, anume raporturi de serviciu sau de
functie publica (art.1 din Legea nr. 188/1999).
Aceste raporturi nu sunt raporturi juridice contractuale, nu sunt raporturi juridice de
dreptul muncii, desi dispozitiile Statutului functionarilor publici se completeaza cu prevederile
legislatiei muncii, precum si cu reglementari de drept civil sau penal, dupa caz, în masura în care
nu contravin legislatiei specifice functiei publice (art.117).
Functionarul public ocupa o functie publica în urma promovarii concursului, fiind numit
întotdeauna printr-un act administrativ de numire (ordin, decizie etc.) de catre
conducatorul serviciului public în care exista functia publica vacanta. Prin urmare, functionarul
public exercita atributiile si responsabilitatile ce dau continut functiei publice ocupate nu în
temeiul unui contract de munca sau al unui contract de prestari servicii, ci în baza raporturilor
speciale de functie publica în care este subiect, mai precis direct în temeiul legii.
În acelasi timp, functionarul public nu are posibilitatea si nici dreptul sa-si negocieze cu
cel care l-a numit nivelul salariului, obligatiile care îi vor reveni, conditiile în care urmeaza sa
lucreze, numarul de ore de program sau zile de concediu etc., deoarece toate aceste elemente sunt
deja reglementate, fixate prin actele normative în baza carora a fost înfiintata functia publica.
În schimb, în temeiul legii cadru si al legilor speciale, functionarii publici se bucura de
stabilitate în functie si au dreptul garantat la cariera.
Functionarii publici numiti în functii publice trebuie sa-si desfasoare activitatea, sa-si
exercite atributiile si responsabilitatile în conditiile stabilite de lege, bazate pe principiile
stipulate în art.3 din Legea nr.188/1999, anume: legalitate, impartialitate, obiectivitate,
transparenta, eficienta, eficacitate,responsabilitate, orientare catre cetatean, stabilitate în
exercitarea functiei publice si subordonare ierarhica.
În consecinta, nu toate persoanele fizice care lucreaza în administratia publica au calitatea
de functionari publici si nu toti functionarii din cadrul administratiei publice se supun
dispozitiilor Legii nr.188/1999. De pilda, personalul contractual salariat din aparatul propriu al
autoritatilor si institutiilor publice, care desfasoara activitati de secretariat, administrative,
protocol, gospodarire, întretinere reparatii si deservire, paza, precum si altor categorii de personal
care nu exercita prerogative de putere publica este angajat cu contract individual de munca si i se
aplica legislatia muncii (art.6 lit.a). Pe de alta parte, pot beneficia de statute speciale functionarii
publici care îsi desfasoara activitatea în cadrul urmatoarelor servicii publice: structurile de
specialitate ale Parlamentului României, ale Administratiei Prezidentiale, ale Consiliului
Legislativ, serviciile diplomatice si consulare, autoritatea vamala, politia si alte structuri ale
Ministerului Administratiei si Internelor, precum si alte servicii publice stabilite prin lege (art.5
alin.1 lit. a-g).
• Recrutarea functionarilor publici
Ocuparea functiilor publice vacante se face prin: promovare, transfer, redistribuire,
recrutare si alte modalitati prevazute expres de Statutul functionarilor publici. Recrutarea în
vederea intrarii în corpul functionarilor publici se face prin concurs, în limita functiilor publice
vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a functiilor publice.
Conditii de acces într-o functie publica
Conditiile de acces într-o functia publica sunt acele elemente specifice functiei publice
prin îndeplinirea carora legiuitorul urmareste sa garanteze calificarea profesionala a viitorilor
functionari si sa limiteze arbitrariul în selectie.
Conditiile de acces pot fi clasificate, în principal, în functie de doua criterii. Astfel:
- În functie de interventia aprecierii autoritatii publice acestea pot fi:
a. Conditii obiective, caracterizate prin aceea ca autoritatea se limiteaza sa verifice în ce
masura candidatul le îndeplineste sau nu, fara a putea sa faca vreo apreciere proprie (existenta
unei diplome atestând pregatirea profesionala, a unui certificat medical privind starea de sanatate
etc).
Aceste conditii, la rândul lor, pot viza candidatul (cetatenia, studiile) sau autoritate
publica (existenta unui post vacant).
b. Conditii subiective, care permit o larga posibilitate de apreciere din partea autoritatii
publice, în functie de natura functiei si calitatile corespunzator necesare.
- În functie de sfera de aplicabilitate, distingem între:
a. Conditii generale, care vizeaza toate functiile si demnitatile publice si se regasesc în
Constitutie si în legea – cadru;
b. Conditii speciale, impuse anumitor categorii de functionari publici (din administratia
publica locala, din justitie etc.). Aceste conditii sunt prevazute de legile speciale care
reglementeaza regimul anumitor functii publice.
Statutul functionarilor publici, în art. 54 , precizeaza ca poate ocupa o functie publica
persoana care îndeplineste urmatoarele conditii generale:
a) are cetatenie româna si domiciliul în România;
Justificarea instituirii conditiei detinerii cetateniei române rezida în aceea ca puterea
publica în România apartine numai statului român, astfel încât persoana care prin atributiile sale
specifice contribuie la realizarea acesteia trebuie sa se identifice, prin cetatenie, cu acest stat.
Cetatenia româna exprima apartenenta unei persoane la statul român si reprezinta o
garantie de loialitate fata de stat si fata de modul de promovare a intereselor publice nationale.
Instituirea acestei conditii îsi are temeiul în articolul 16 alin.3 din Constitutia României,
potrivit caruia functiile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în conditiile legii, de
persoanele ce au cetatenia româna si domiciliul în România. Constitutia modificata a mai
adaugat un aliniat referitor la dreptul cetatenilor din tarile UE de a ocupa, în conditiile aderarii
României la UE, functii elective în administratia publica locala (art. 16 alin.4).
Conditia cetateniei este întâlnita si în articolul 1 din Legea nr. 21/1991 privind cetatenia
româna, potrivit careia doar cetatenii români pot ocupa functii publice civile si militare.
Cerinta referitoare la domiciliu îndeplineste un rol similar întrucât, în unele legislatii,
legatura dintre un stat si cetatean se stabileste în functie de domiciliu si nu în functie de cetatenie.
Puterea publica se exercita între niste limite bine stabilite, care sunt limitele teritoriale ale
statului respectiv. Motivul pentru care aceasta conditie a fost impusa prin lege este aceea a
realizarii unei suprapuneri între spatiul în care functionarul traieste si cel în care îsi desfasoara
activitatea.
Detinerea unei alte cetatenii decât cea româna sau a domiciliului într-un alt stat este un
impediment legal absolut pentru ocuparea unei functii publice din cauza posibilelor conflicte de
interese ce ar putea sa apara.
b) cunoaste limba româna, scris si vorbit;
Aceasta conditie este impusa de prevederile articolului 13 din Constitutie, potrivit caruia
în România limba oficiala este limba româna, iar ratiunea pentru care este instituita aceasta
conditie vizeaza faptul ca persoanele ce ocupa functii publice vin în contact cu cetatenii în
calitate de titulari ai puterii publice.
c) are vârsta de minimum 18 ani împliniti;
d) are capacitate deplina de exercitiu ;
e) are o stare de sanatate corespunzatoare functiei publice pentru care candideaza, atestata
pe baza de examen medical de specialitate;
f) îndeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;
g) îndeplineste conditiile specifice pentru ocuparea functiei publice;
h) nu a fost condamnata pentru savârsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra
statului sau contra autoritatii, de serviciu sau în legatura cu serviciul, care împiedica înfaptuirea
justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savârsit cu intentie, care ar
face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei în care a intervinit
reabilitarea;
i) nu a fost destituita dintr-o functie publica sau nu i-a încetat contractul individual de
munca pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
j) nu a desfasurat activitate de politie politica, astfel cum este definita prin lege.
Retinem, totodata, ca Statutul, în art. 47 alin.2, impune obligatia declararii averii la
numirea într-o functie publica, precum si la încetarea raportului de serviciu, declaratia facându-
se, în scris, pe propria raspundere si ar trebui sa cuprinda si bunurile sotului si ale copiilor
minori. În opinia prof.Antonie Iorgovan, aceasta este o conditie generala de acces la functia
publica, chiar daca nu este prevazuta sub sanctiunea de la regula juramântului.
Acestor conditii cu caracter general li se adauga, în cazul înaltilor functionari publici,
urmatoarele conditii (art. 16 alin.2):
- sa aiba studii universitare de licenta absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de
lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;
- sa urmeze si sa absolve programe de formare specializata pentru ocuparea unei functii
publice corespunzatoare categoriei înaltilor functionari publici ori a exercitat un mandat compet
de parlamentar;
- sa aiba o vechime în specialitatea studiilor necesare exercitarii functiei publice de cel
putin 5 ani;
- sa fi promovat concursul national pentru intrarea în categoria înaltilor functionari
publici.
Conditiile speciale de acces într-o functie publica se stabilesc de catre autoritatile publice
si au în vedere:
- vechimea într-o anumita specialitate ceruta de specificul functiei respective
- nivelul studiilor
- necesitatea si gradul de cunoastere a unei limbi straine
- necesitatea si nivelul cunostintelor de programare pe calculator
- necesitatea si gradul de cunoastere a limbii minoritatii nationale în localitatile în care
minoritatile nationale au o pondere minima de 20% din populatie (se refera la persoanele care
vin în contact direct cu cetatenii).
• Raporturile dintre functionarul public superior si cel subordonat
Functionarul public subordonat are obligatia de a executa ordinele superiorului sau
oerarhic.
Prescriptiile superiorului ierarhic se pot prezenta sub doua forme, anume prescriptii cu
caracter general, cuprinse în circulare sau instructiuni de serviciu, si ordine individuale, scrise
sau verbale.
În anumite cazuri, functionarul subordonat nu mai are obligatia sa respecte si sa se
supuna ordinelor superiorului sau. Astfel, daca ordinul are un vadit caracter ilegal ori este de
natura sa prejudicieze un interes legitim public sau privat, demnitatea, drepturile sau libertatile
fundamentale ale unei persoane, functionarul subordonat are nu numai dreptul, dar si obligatia sa
refuze executarea ordinului, pentru ca, altfel, va raspunde si el alaturi de autorul actului.
Totodata, functionarul subordonat este obligat sa înstiinteze în scris conducerea serviciului public
despre motivul refuzului sau de a executa ordinul primit.
• Regimul juridic al actului de numire într-o functie publica
Actul de numire reprezinta un act juridic unilateral emis de conducatorul autoritatii sau
institutiei publice în care exista functia publica ocupata. Acest act îmbraca forma scrisa si
trebuie sacontina obligatoriu (art. 62 alin.4): temeiul legal al numirii, numele functionarului
public, denumirea functiei publice, data de la care urmeaza sa exercite functia publica, drepturile
salariale, precum silocul de desfasurare a activitatii.
La intrarea în corpul unctionarilor publici, functionarul public depune juramântul de
credinta în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în functia publica definitiva.
Refuzul depunerii juramântului se consemneaza în scris si atrage revocarea actului administrativ
de numire.
În cele mai multe situatii, functionarii numiti încheie si un contract de munca, expresie a
acordului de vointa a celor doua parti din raportul de munca si care reflecta drepturile si
obligatiile lor reciproce, privitoare la conditiile si durata muncii, salarizarea, concediul de
odihna, protectia sociala,mai putin drepturile si obligatiile ce formeaza continutul raportului
functiei publice. Astfel, actuljuridic al învestirii si raportul de functie sunt dublate de contractul
de munca si raportul de munca (desiîn cazul unor functii, cum sunt cele militare, aceasta dublare
nu apare).
Actul de numire în functia publica are urmatoarele trasaturi:
- actul de numire este un act juridic, adica o manifestare de vointa facuta cu scopul de a
da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii. Drepturile si obligatiile generate de actul
de numire alcatuiesc continutul raportului de serviciu (al raportului juridic de functie publica).
Statutul de functionar public se dobândeste din momentul numirii si se exercita din
momentul depunerii juramântului. Prin urmare, actele emise de un functionar public numit care
nu a depus juramântul sunt lovite de nulitate.
- vointa juridica pe care o exprima actul de numire are caracter unilateral, cu admiterea
acceptarii de catre functionar, care se realizeaza în momentul prestarii juramântului.
- spre deosebire de caracterul consensual al contractului individual de munca, în care
forma scrisa este ceruta doar ad probationem, actul de numire în functia publica poate îmbraca
doar forma scrisa, conditie ceruta ad validitatem.
- actul de numire în functie, fiind o manifestare de vointa facuta în consideratiunea unei
persoane fizice determinate, are un caracter personal. El vizeaza, deci, aptitudinile fizice
si psihice ale unui anumit subiect de drept privat care, prin numire, dobândeste statutul de subiect
de drept public.
• Perioada de stagiu
Intrarea în corpul functionarilor publici de cariera direct dupa absolvirea studiilor se face
numai pe o functie publica de debutant. Astfel, candidatii reusiti la concurs sunt numiti
functionari publici debutanti prin ordin sau, dupa caz, dispozitie a conducatorului autoritatii /
institutiei publice în a carei organigrama se afla functia publica vacanta.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea
atributiilor si responsabilitatilor unei functii publice, formarea practica a functionarilor publici
debutanti, precum si cunoasterea de catre acestia a specificului administratiei publice si a
exigentelor acesteia.
Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru functionarii publici de executie din clasa
I, 8 luni pentru cei din clasa II si 6 luni pentru cei din clasa III.
La terminarea perioadei de stagiu, functie de rezultatul evaluarii realizate, functionarul
public debutant va fi:
- numit functionar public de executie definitiv în clasa corespunzatoare studiilor
absolvite, în functiile publice prevazute la art.14, în gradul profesional asistent;
- eliberat din functia publica, în cazul în care a obtinut la evaluare a activitatii calificativul
“nesatisfacator”.
3. Raspunderea juridica a functionarilor publici
Cu toate ca literatura juridica analizeaza, în general, numai notiunea de raspundere
juridica sub diferitele ei forme (penala, civila, disciplinara, contraventionala), un rol important
revine si notiunii de responsabilitate, vazuta ca o raportare activa si constienta a functionarului
public la normele si valorile colectivitatii.
Functionarii publici, în calitate de agenti ai statului, exercita atributiile si
responsabilitatile functiei publice. Ei trebuie sa îsi asume consecintele actelor lor, dar, având în
vedere ca nu sunt decât împuterniciti ai statului, prin intermediul carora se exercita puterea
publica, este echitabil ca raspunderea juridica sa fie partajata între functionarii publici si
autoritatea / institutia publica în cadrul careia îsi desfasoara activitatea. Astfel, daca o autoritate
administrativa este obligata sa raspunda pentru o fapta a unui functionar public, ea are
posibilitatea sa se îndrepte împotriva acestuia cu o actiune în regres pentru recuperarea daunelor
pe care este obligata sa le plateasca tertilor.
Pe de alta parte, o persoana care este vatamata într-un drept recunoscut de lege sau într-un
interes legitim prin actiunea / inactiunea unui functionar public, se poate adresa pentru repararea
prejudiciilor si recuperarea daunelor fie împotriva functionarului public care a savârsit fapta, fie
împotriva autoritatii administrative în care îsi desfasoara activitatea respectivul functionar, care
va raspunde solidar alaturi de acesta.
Raspunderea juridica a functionarilor publici îsi are temeiul în Legea nr. 188/1999 ori de
câte ori fapta savârsita are legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu. Dacã fapta nu are
legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu, este atrasa una dintre formele raspunderii de drept
comun.
Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999, încalcarea de catre functionarii publici, cu
vinovatie, a îndatoririlor de serviciu atrage raspunderea disciplinara, contraventionala, civila sau
penala, dupa caz.
Totusi, raspunderea juridica a functionarilor publici nu se poate angaja daca acestia au
respectat prevederile legale si procedurile administrative aplicabile autoritatii sau institutiei în
care îsi desfasoara activitatea.

Raspunderea disciplinara a functionarilor publici


Aceasta forma a raspunderii juridice administrative este atrasa în cazul savârsirii de catre
un functionar public a unei abateri disciplinare. Aceasta este definita de Legea nr. 188/1999 ca
fiind fapta savârsita cu vinovatie de catre un functionar public prin care se încalca îndatoririle
corespunzatoare functiei publice si a normelor de conduita profesionala si civica prevazute de
lege.
Caracteristicile raspunderii disciplinare:
1. Intervine numai în cazul savârsirii de catre functionarul public a unei fapte calificata de
normele dreptului administrativ ca fiind abatere disciplinara.
2. Subiectul activ este functionarul public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau institutia
publica în cadrul careia acesta îsi desfasoara activitatea.
3. Procedura de constatare, sanctionare si contestare a sanctiunii este o procedura
speciala,reglementata de Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor publici si de H.G. nr.
1210/2003.
Legea nr. 188/1999 enumera, cu titlu exemplificativ, urmatoarele fapte considerate abateri
disciplinare:
- întârzierea sistematica în efectuarea lucrarilor
- absente nemotivate de la serviciu
- interventiile / staruintele pentru solutionarea unor cereri în afara cadrului legal
- nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter
- refuzul de a îndeplini atributiile de serviciu
- neglijenta repetata în efectuarea lucrarilor
- savârsirea unor fapte de natura sa aduca atingere prestigiului autoritatii sau institutiei
publice în care îsi desfasoara activitatea
- exprimarea sau desfasurarea în calitatea de functionar public sau în timpul programului
de lucru a unor opinii sau activitati cu caracter politic
- nerespectarea prevederilor legale privitoare la incompatibilitati si la conflictul de
interese.
Potrivit art. 77 alin.3 din Statutul functionarilor publici, sanctiunile disciplinare sunt
urmatoarele:
a. Mustrarea scrisa
b. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pâna la 3 luni.
c. Suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare
în functia publica pe o perioada de 1-3 ani.
d. Retrogradarea în trepetele de salarizare sau retrogradarea în functia publica pe o
perioada de pâna la un an
e. Destituirea din functia publica.
Procedura aplicarii sanctiunilor disciplinare are la baza respectarea anumitor principii,
cum ar fi:
_ Principiul garantarii dreptului la aparare, potrivit caruia functionarul public are dreptul
de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apararea sa si de a fi asistat de catre un aparator.
_ Principiul contradictorialitatii, potrivit caruia partilor trebuie sa li se acorde posibilitatea
sa ia în discutie toate aspectele cauzei.
_ Principiul prezumtiei de nevinovatie
_ Principiul celeritatii, care presupune solutionarea cauzei în conditii de operativitate
_ Principiul proportionalitatii, care presupune ca între gravitatea si împrejurarile faptei
savârsite si sanctiunea aplicata sa existe o anumita proportionalitate.
_ Principiul legalitatii, potrivit caruia functionarului public nu-i pot fi aplicate decât
sanctiunile disciplinare prevazute în Legea nr. 188/1999.
_ Principiul unicitatii, potrivit caruia functionarului public nu i se poate aplica pentru
savârsirea unei abateri disciplinare decât o singura sanctiune disciplinara.
Sanctiunile disciplinare sunt aplicate de catre persoana care are competenta legala de
numire în functia publica, în mod direct, în cazul mustrarii scrise si la propunerea comisiei de
disciplina, în cazul celorlalte sanctiuni disciplinare (lit. b –e).
În cazul sanctiunilor disciplinare mai severe, aplicarea acestora va avea întotdeauna la
baza un raport al comisiei de disciplina. Aceasta este singura competenta sa cerceteze
împrejurarile în care a fost savârsita fapta si sa propuna sanctiunea care urmeaza sa fie aplicata.
Modul de constituire, componenta, atributiile, modul de functionare a comisiei de disciplina sunt
prevazute în H.G. nr.1210/2003.
Procedura de tragere la raspundere disciplinara este declansata în urma formularii în scris
a unei sesizari. Aceasta poate fi formulata de catre conducatorul compartimentului în care un
functionar public îsi desfasoara activitatea, de catre conducatorul autoritatii sau institutiei
publice, precum si de orice persoana interesata care considera ca a fost vatamata prin fapta
savârsita de un functionar public, daca aceasta fapta constituie abatere disciplinara.
Pentru individualizarea sanctiunii disciplinare, comisia va tine cont de cauzele si
gravitatea abaterii disciplinare, de împrejurarile în care aceasta a fost savârsita, de gradul de
vinovatie si consecintele abaterii, de conduita generala în timpul serviciului a functionarului
public, precum si de existenta în antecedentele acestuia a altor sanctiuni disciplinare care nu au
fost radiate.
Sanctiunile disciplinare se aplica în termen de cel mult 1 an de la data sesizarii comisiei
de disciplina cu privire la savârsirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data
savârsirii abaterii.
Functionarul public care este nemultumit de sanctiunea aplicata prin ordinul sau
dispozitia conducatorului autoritatii publice se poate adresa instantei de contencios administrativ,
solicitând anularea sau modificarea, dupa caz, a actului de sanctionare.
Din punct de vedere al efectului pe care îl are trecerea timpului asupra sanctiunilor
disciplinare: mustrarea va fi radiata dupa trecerea unui termen de 6 luni de la aplicare, cu
conditia ca, în aceasta perioada, functionarul public sa nu mai fi savârsit alte abateri disciplinare.
Restul sanctiunilor disciplinare sunt radiate în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru
care au fost aplicate, cu exceptia destituirii din functie, care este radiata în termen de 7 ani de la
aplicare, cu îndeplinirea aceleiasi conditii.
Potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,
raspunderea contraventionala a functionarilor publici se angajeaza în cazul în care
acestia au savârsit o contraventie în timpul si în legatura cu sarcinile de serviciu.
Aprecierea gradului de pericol social se face prin lege, care stabileste expres situatiile în
care fapta functionarului public constituie sau nu contraventie.
În cazul functionarilor publici ce savârsesc contraventii, se aplica prevederile legii-cadru
(O.G. nr.2/2001) privind constatarea contraventiilor, aplicarea sanctiunilor contraventionale,
procedura de constatare, caile de atac si executarea silita a proceselor-verbale de constatare si de
aplicare a sanctiunilor contraventionale.
Pe de alta parte, functionarii publici sunt împuterniciti, în cazurile stabilite prin lege, sa
constate savârsirea unei contraventii si sa aplice sanctiuni contraventionale.
II. Controlul activitatii administratiei publice
1. Notiune, necesitate
Administratia publica se contureaza la nivel statal ca si o putere de sine statatoare, cu
propriile sale interese si scopuri, este drept conectata, indisolubil legata de puterea executiva si
de procesele politice din aceasta zona a puterii statale.
Gândind în termenii democratiei moderne, daca afirmatia anterioara este adevarata, atunci
trebuie sa existe în stat forte care sa controleze functionarea acestei puteri. În virtutea
principiului check and balancies trebuie sa existe în stat alte forte care sa contrabalanseze
puterea administratiei publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte,
trebuie sa existe în orice tara democratica un control asupra administratiei (birocratiei) publice.
Acest control – avînd în vedere iarasi principiul separarii puterilor în stat – nu poate fi exercitat
de care o singura institutie, o singura putere tocmai din cauza ca existenta a numai doua puteri
poate duce la perpetuarea unei stari conflictuale.
Democratia presupune mai multe centre de putere care sa actioneze în acelasi timp, dar pe
cai diferite asupra acelui centru de putere care încearca sa acapareze puterea totala / suprema. În
termenii democratiei asupra administratiei publice trebuie sa actioneze – în sensul limitarii
puterii sale – o serie de alte institutii statale si sociale, formînd un întreg sistem de control.
Garantia juridica a îndeplinirii conformitatii activitatii organelor administratiei publice cu
exigentele stabilite de forurile politice îl constituie controlul asupra modului în care aceste
organe si-au exercitat atributiile conferite de lege de catre însesi autoritatile administrative sau de
catre autoritati care înfaptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativa sau judecatoreasca.
Controlul activitatii administratiei publice reprezinta o cerinta a principiului legalitatii
care conduce activitatea administratiei publice si care supune autoritatea administrativa obligatiei
de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispozitiilor prevazute de lege.
2. Formele controlului administratiei publice. Clasificare
Având în vedere complexitatea deosebita a activitatii pe care o desfasoara autoritatile
administratiei publice, atât la nivel central, cât si local, care cuprinde toate elementele si
sectoarele vietii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru
care, în doctrina, se utilizeaza urmatoarele criterii de clasificare:
Dupa natura juridica a autoritatii care exercita controlul administratiei publice, se pot
distinge:
• Controlul exercitat de autoritatea legislativa (Parlament), direct sau prin intermediul
unor autoritati publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ)
• Controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice
• Controlul jurisdictional (exercitat de autoritatile judecatoresti si de Curtea
Constitutionala)
• Controlul politic
• Controlul popular
• Controlul economic
Sintetizând, se poate afirma ca în cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale
statului – legislativa, executiva si judecatoreasca – exercita, prin mijloace specifice, controlul
asupra administratiei publice, la care se vor adauga însa si alte autoritati autonome.
Dupa regimul procedural aplicabil:
• Control contencios (realizat de instantele judecatoresti, de Curtea Constitutionala, în
cazul ordonantelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdictional si uneori de
comisiile parlamentare de ancheta)
• Control necontencios (control parlamentar traditional, control administrativ ierarhic,
unele forme ale controlului administrativ specializat etc.)
Dupa efectele pe care le determina:
• Control care atrage atentionari si sanctionari ale organelor administrative si
functionarilor acestora, însotite de anularea actelor
• Control care atrage numai atentionari si sanctionari
a. Controlul parlamentar
Forma a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesitati fundamentale
si apartine reprezentantilor natiunii de a verifica constant ca administratia nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate.
Parlamentul, prin natura functionarii sale, poate exercita mai ales un control preventiv a
prior asupra birocratiei si mai putin un control ulterior – a posteriori – desi acest mod de a
controla nu lipseste din arsenalul Parlamentului.
Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administratiei publice sunt
legile, fie ele constitutionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul traseaza
principalele limite ale functionarii formale ale administratiei publice, se stabilesc atributiile
sistemului administrativ, regulile de functionare si modalitatile de control ale sistemului
birocratic. Se stabileste cadrul general de functionare si rolul administratiei publice în stat.
Aceste reguli sunt cuprinse în unele dintre legile organice, cum ar Legea administratiei publice,
Legea functionarii guvernului si a aparatului acestuia, Legea organizarii ministerelor si a altor
agentii nationale s.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administratiei sunt cuprinse “doar” în
legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare si prezidentiale sau alte legi. Toate
aceste legi sunt bazate pe principiile administratiei enuntate în Constitutie. Aceste legi prevad o
serie de reguli “comportamentale” ale institutiilor care compun sistemul administrativ prin
stabilirea naturii relatiilor si resurselor de care dispun atât la nivel de autoritate, cât si la nivel
economic. Regulile de functionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru institutia
administrativa tot asa cum regulile legilor sunt obligatorii si pentru orice persoana fizica în
relatiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul, pe lânga faptul ca stabileste regulile generale de functionare a administratiei
publice, poate controla birocratia de stat si a posteriori, prin instituirea unor comisii
parlamentare de control care verifica functionarea administratiei publice în anumite domenii de
activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, în genere, sunt
înfiintate la aparitia unor abuzuri sau neglijente în ceea ce priveste functionarea sistemului
administratiei publice. Un exemplu în acest sens se leaga de caderea fondului mutual al Fondului
National de Investitii (FNI). Comisia parlamentara înfiintata pentru investigarea cauzelor ce au
dus la prabusirea fondului de investitii sus amintit a ajuns la concluzia ca autoritatile statale,
adica cele ale administratiei publice centrale, nu îsi exercitasera atributiile ce le reveneau si, în
consecinta, din aceasta cauza a fost posibila falimentarea frauduloasa a fondului de investitii. În
particular, raportul comisiei învinuia Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare – un organism
administrativ de specialitate subordonat executivului central – de functionare lacunara si
nerespectarea atributiilor ce le revenea prin lege. Totodata, raportul cerea executivului sa
stabileasca masuri pentru a preîntâmpina asemenea situatii în viitor.
Controlul parlamentar se concretizeaza, de regula, prin interpelarile si întrebarile
parlamentarilor adresate ministrilor, a dezbaterilor rapoartelor si declaratiilor primului-ministru,
a informarilor prezentate de Guvern si de celelalte organe ale administratiei publice, a analizelor
în comisiile permanente sau în cele de ancheta.
Controlul politic poate antrena raspunderea politica a Guvernului si nu poate avea o
influenta directa asupra functionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar
asupra administratiei publice urmareste cu precadere functionarea serviciilor publice, aplicarea
legii de catre autoritatile administratiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al
functionarilor publici, respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti.
b. Controlul administrativ
Generic, controlul înfaptuit de catre administratia publica asupra ei însisi poarta
denumirea de control administrativ. În functie de pozitia organelor administrative care
efectueaza controlul fata de organul controlat distingem 2 forme:
• controlul intern, când se realizeaza de persoane, compartimente etc. din interiorul
organului administrativ controlat
• controlul extern, când este exercitat de organe sau functionari din afara organelor
controlate
Controlul administrativ extern se clasifica în:
• control ierarhic
• control de supraveghere generala a Guvernului asupra administratiei publice
• control de tutela administrativa
• control specializat (exercitat de organe administrative cu atributii speciale de control, în
cele mai diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protectia muncii, comert
etc.).
• control administrativ-jurisdictional
Controlul administrativ intern
Acesta îmbraca 2 forme:
- un control intern general, realizat de catre conducatorii serviciilor publice ori de
functionari publici cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea
lor
- un control intern specializat, realizat de structuri organizatorice sau persoane
specializate (de ex. controlul financiar preventiv).
Controlul administrativ intern are un caracter permanent, fiind regasit, obligatoriu, la
nivelul fiecarei structuri, organ sau autoritate administrativa.
Organizarea administrativa fiind fundamentata pe ierarhie, generând astfel raporturi de
subordonare între functionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea
eficientei, legalitatii, eficacitatii si a oportunitatii de catre functionarii ierarhic superiori.
Pe de alta parte, controlul intern se exercita fie din oficiu, fie la sesizarea unui particular
care se considera vatamata într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin
emiterea sau refuzul emiterii unui act administrativ. În aceasta a doua ipoteza, controlul exercitat
la sesizarea particularului se numeste recurs administrativ, care, la rându-i, poate prezenta 2
forme: recurs gratios si recurs ierarhic.
Recursul gratios reprezinta cererea adresata de catre particularul vatamat printr-un act
administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se
solicita revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Recursul gratios poate fi exercitat si în situatia în
care autoritatea administrativa emitenta nu a dat un raspuns cererii formulate de catre un
particular, în termenul prevazut de lege sau într-un termen de 30 de zile de la data depunerii
cererii, termen care este prevazut cu caracter general de catre Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
Recursul gratios este prevazut de art.7 al Legii nr. 554/2004 si constituie, totodata, o
conditie de îndeplinirea careia este legata si posibilitatea ulterioara a particularului vatamat de a
se adresa unei instante de contencios administrativ.
Recursul ierarhic reprezinta sesizarea adresata de catre particularul vatamat prin
emiterea/adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autoritatii
administrative ierarhic superioare celei emitente.
Ca si recursul gratios, recursul ierarhic este tot o consecinta a principiului legalitatii însa,
spre deosebire de execitiul recursului gratios, exercitiul recursului ierarhic este lasat la
latitudinea persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ neconditionând
introducerea unei actiuni în contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.
Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 si reprezinta situatia în
care autoritatea ierarhic superioara solutioneaza o cerere care vizeaza legalitatea unui act
administrativ emis de o autoritate subordonata.
Autoritatea superioara are posibilitatea, daca sesizarea este întemeiata, sa modifice sau sa
anuleze actul administrativ. În acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioara fie poate sa se
substituie autoritatii emitente, fie sa oblige autoritatea emitenta sa emita un alt act administrativ
cu respectarea conditiilor de legalitate prevazute de lege ( o noua modificare). De asemenea,
autoritatea ierarhic superioara poate obliga organul ierarhic inferior sa emita certificatul sau
adeverinta solicitata de catre particular.
Atât recursul gratios, cât si recursul ierarhic se declanseaza numai la o sesizare adresata
autoritatii administrative de catre persoanele interesate; acelorasi autoritati administrative le
revine si sarcina de a solutiona sesizarea si de a lua masurile necesare remedierii situatiei atunci
când apreciaza sesizarea întemeiata.
Controlul intern se prezinta sub doua tipuri:
a) Control intern propriu-zis, care se exercita din oficiu de catre compartimentul de
specialitate din cadrul autoritatii administrative si vizeaza stabilirea conditiilor de legalitate si
oportunitate în care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din continutul
actelor administrative a prevederilor contrare legii.
Controlul intern poate fi prealabil, concomitent si posterior. În lipsa controlului prealabil,
autoritatea administrativa nu poate emite actul administrativ.
Controlul concomitent este dificil de realizat astfel încât el este mai putin folosit.
Controlul posterior, cel mai utilizat, vizeaza controlul legalitatii si oportunitatii actelor
administrative.
b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate si oportunitate exercitat de catre
autoritatile administrative ierarhic superioare, cu privire la activitatile autoritatilor administrative
care emit / adopta acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de catre ministere asupra
actelor emise de autoritatile administratiei publice deconcentrate din teritoriu.
În urma exercitarii acestui control, autoritatile administrative ierarhic superioare pot
confirma /modifica / anula / revoca, în tot / în parte, actele administrative emise de organele
inferioare.
Controlul administrativ extern Acest control comporta doua forme, unul al carui obiect
are un caracter general, celalalt cu un obiect particular, specializat, vizând protejarea unui
aspect determinat al legalitatii administrative sau care se aplica numai anumitor categorii de
servicii. El se exercita de catre autoritati administrative, demnitari sau functionari publici din
afara autoritatii ce face obiectul controlului si îmbraca urmatoarele forme:
- controlul ierarhic (de ex. Guvern – prefecti) este controlul exercitat din oficiu, de catre
organele ierarhic superioare asupra activitatii organelor din subordine.
- controlul de tutela administrativa. Tutela administrativa se asociaza cu modalitatea
efectiva de organizare si functionare a administratiei publice locale pe baza principiului
descentralizarii administrative. Întrucât aplicarea descentralizarii administrative nu are drept
consecinta independenta totala a colectivitatilor locale fata de statul în care sunt organizate,
autoritatile publice centrale îsi rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale,
exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poarta denumirea de tutela
administrativa, mai fiind numit si control de legalitate.
Raporturile de tutela administrativa sunt raporturi de drept administrativ, dar cu totul
speciale,pe care le întâlnim doar în administratia publica. Legislatia noastra a revenit la traditia
numirii de catre Guvern a unui prefect, la nivelul judetelor, care apare atât ca reprezentant al
Guvernului, pentru a exercita controlul de tutela administrativa, cât si ca reprezentant al
Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul judetului.
Tutela administrativa se exercita de catre Guvern, în contextul amplu al supravegherii
autoritatii publice executive asupra întregii structuri a administratiei publice, deci inclusiv asupra
administratiei publice locale. Mult mai pregnant în acest caz este rolul prefectului, ca autoritate
de tutela administrativa, care îndeplineste, în numele Guvernului pe care îl reprezinta la nivel
teritorial, toate drepturile si obligatiile specifice, în conditiile legii.
Potrivit principiului tutelei administrative reglementat implicit în Constitutie, articolul
123, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judetean. Asadar, prefectul ca institutie a
administratiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercita tutela administrativa
(controlul de legalitate) în numele Guvernului, în anumite situatii prevazute de lege controlul
prefectului trebuind corelat cu rolul si competentele atât ale unor structuri guvernamentale
(Autoritatea Nationala de Control) si Ministerul Administratiei si Internelor, cât si ale altor
organe si autoritati ale administratiei publice.
Cu exceptia institutiei prefectului, al carei rol este dominant în contextul supravegherii
activitatii autoritatilor administratiei publice locale, mai cu seama pe linia respectarii legii,
Guvernul îsi exercita prerogativele relativ la tutela administrativa prin intermediul unor structuri
guvernamentale specializate, dar si prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de
specialitate care au competente în domeniu.
Potrivit art. 123 alin. 2 din Constitutie, „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale
administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale”. Potrivit art. 123 alin. 3,
atributiile prefectului se stabilesc prin lege organica, în cazul de fata Legea nr. 340/2004 privind
institutia prefectului.
Ca autoritate de supraveghere a respectarii legii de catre autoritatile administratiei publice
locale, prefectul are dreptul sa atace în fata instantei de contencios administrativ un act al
consiliului judetean, al presedintelui consiliului judetean, al consiliului local sau al primarului,
atunci când apreciaza ca acesta este ilegal.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constitutia prevede principiul
suspendarii de drept a actului atacat, fiind consacrata o norma de protectie a persoanei în fata
unor eventuale abuzuri ale autoritatii administratiei publice locale, cât si a intereselor nationale în
raport cu cele locale.
Raporturile de tutela administrativa sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu
sunt reglementate expressis verbis, ci doar implicit în Constitutie si în celelalte texte normative
mentionate.
Desi nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente.
Aceasta forma de control se realizeaza indirect pentru ca prefectul doar sesizeaza instanta
de judecata cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile
administratiei publice locale si judetene (controlul direct este realizat de instanta de judecata).
Este o forma de control incomplet realizat pentru ca, potrivit art. 26 din Legea privind
institutia prefectului, “în exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitatii actelor
administrative ale autoritatilor administratiei publice locale ori judetene, prefectul poate ataca, în
fata instantei de contencios administrativ, aceste acte, daca le considera nelegale, cu exceptia
actelor de gestiune; actul atacat este suspendat de drept”. Este, de asemenea, un control
incomplet realizat deoarece prefectul exercita controlul doar asupra unei parti din activitatea de
administratie publica si anume adoptarea / emiterea de acte administrative (art. 134 (b) din Legea
nr. 215/2001).
Este, de asemenea, o forma de control partial realizata de catre prefect pentru ca acesta
poate constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor si poate doar cere revocarea sau
modificarea lor. Se exercita controlul asupra actelor adoptate ori emise de autoritatile
administratiei publice locale si judetene, exceptând actele de gestiune curenta ( art.26 din Legea
nr. 340/2004).
Guvernul, conform art. 102 din Constitutie, exercita supravegherea si conducerea
generala a administratiei publice, iar tutela este parte a actiunii de supraveghere. Dupa cum am
precizat, reprezentant al autoritatii tutelare este prefectul, prin intermediul caruia Guvernul îsi
exercita respectivele competete de control.
- controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele
autoritati publice, cu o anumita competenta, la autoritatile publice care au alte competente,
indiferent de subordonarea lor si vizeaza anumite segmente ale activitatii administratiei publice
(de ex. Finante publice, protectia muncii, starea civila, protectia mediului etc.). El se exercita
prin unele autoritati ale administratiei publice (de ex. Ministerul Administratiei si Internelor,
prefecti etc.), de unele organe specializate ale administratiei publice (de ex. Inspectia muncii), de
demnitari (presedintii consiliilor judetene, primari) sau de catre functionari publici cu atributii de
control.
- controlul exercitat prin jurisdictiile administrative este forma de control care se
realizeaza prin organe cu atributii jurisdictionale aflate în sistemul organelor administratiei
publice. Aceasta forma de control vizeaza doar legalitatea unor categorii de acte administrative
expres prevazute de lege.
c. Controlul politic
Este o forma de control pe care multi dintre specialistii în domeniu nu l-ar considera o
forma separata de control deoarece ia forma unui control interior. Juristii specializati în domeniul
public si administrativ l-ar considera pur si simplu o forma de control obisnuita.
Dar cum se manifesta controlul politic asupra administratiei publice ? În primul rînd si cel
mai efectiv se manifesta prin faptul ca, în majoritatea cazurilor, în fruntea institutiilor
administrative se afla persoane care au acces la aceste functii printr-un scrutin electoral, au fost
alesi pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este si politica. Persoanele candidate la o
functie publica sunt nominalizate cel mai adesea de catre partide politice, iar candidatii însisi au
optiuni ideologice si programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funtiei publice se da pe terenul
politic. Odata instalata, persoana care a câstigat alegerile pentru functia publica va controla
sistemul administrativ subordonat mai înainte si din punct de vedere politic. “Ne îndreptam catre
o directie gresita” – este sloganul cel mai des întâlnit la cei mai multi dintre proaspatii alesi în
functii publice. Si întotdeauna gasesc sa “rectifice” cursul avut pâna atunci a programelor
adminstrative fiindca ele nu corespund cu cerintele, tezele ideologice pe care le-a afirmat
candidatul în procesul electoral.
Controlul este mai înainte unul politic si numai dupa aceea unul de natura manageriala,
profesionala. Acest control politic este mai prezent daca luam în considerare si faptul ca – mai
ales în cazul administratiilor publice locale – persoanele publice alese în functii de conducere se
subordoneaza unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administratiei centrale, este
Parlamentul, iar în cazul autoritatilor locale este vorba de consiliile locale si / sau regionale, care
au control asupra deciziilor luate de catre primul ministru, ca sef al administratiei centrale,
asupra primarului – conducatorul administratiei locale si presedintele consiliului judetean –
conducatorul administratiei judetene / regionale. Hotarârile acestor foruri deliberative sunt
obligatorii în executie pentru persoanele publice executive aflate în fruntea unor administratii.
Hotarârile atât ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe baza de vot, votul
fiind precedat de catre dezbateri nu de alta natura, ci poltice. Ba mai mult, forurile deliberative
sunt alcatuite dupa rezultatul unor alegeri de ordin politic ca si în cazul persoanelor publice care
ocupa demnitati de executie.
Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii si nu a altei sfere
sociale. În consecinta, se poate afirma ca exista un control politic asupra administratiei, dar care
se manifesta din interiorul sistemului administrativ si nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din
aceasta cauza aceasta forma a controlului nu este atât de evidenta pentru multi dintre observatorii
fenomenului administrativ.
d. Controlul popular
Ca si în cazul controlului politic, atât controlul popular, cât si controlul economic este
mai putin definit în România tocmai din cauza ca aceste forme de control nu sunt atât de
proeminente ca si cele juridice sau financiare. Desi nu ies atât de mult în evidenta, aceste forme
de control îsi au rolul lor în sistemul administrativ.
Controlul popular al administratiei se poate exercita în doua forme. Forma intermediata a
controlului popular se materializeaza prin si cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct
se realizeaza prin referendumuri, fie ele nationale sau locale. În forma mediata a controlului
popular,mass-media este cea care, analizând consecvent si permanent actiunile administrative ale
unei autoritati sau alteia, din puntul de vedere al cetateanului, cetatenilor sau a comunitatii, poate
determina administratia în cauza sa rectifice masurile deja luate sau aflate în proiect.
Mecanismul modificarii cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se
mareste cercul decidentilor si a cunoscatorilor problemei în cauza, prin aceasta masura
modificându-se si rezultatul si / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de
zi. Mecanismul sus amintit functioneaza mai ales în cazul în care de pe urma deciziei
comunitatea ar fi revoltata din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut în sensul economic
al cuvântului.
Acelasi control popular se manifesta si în cazul în care decizia este greu de luat tocmai
din cauza importantei impactului acesteia asupra comunitatii. În asemena cazuri, decizia este
luata de un corp electoral în forma unei exprimari a vointei asemanatoare alegerilor. Este
referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluata de catre comunitatea în cauza de la
conducatorii politici-administrativi ai acesteia.
e. Controlul economic
Controlul economic este cea mai voalata forma a controlului. Controlul economic
exercitat asupra administratiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor
publice. Fiecare administratie se confrunta cu o serie de probleme a caror rezolvare s-a promis în
campania electorala care a dus la învestirea în functie a persoanei publice sau a corpului
deliberativ. Acestia cauta sa rezolve probleme aflate în atentia comunitatii / populatiei prin
intermediul unor masuri stabilite anterior. Aceste masuri, respectiv ordinea acestora sunt
denumite programe în domeniul politicilor publice. Acestea, prin definitie, trebuie sa aiba
rezultate concrete în domeniul problemei abordate.
Aceste rezultate trebuie sa fie masurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului
economic si social al unor programe administrative acopera, de fapt, notiunea controlului
economic.
Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenti unui
program, ci rezultatul acelei sume care a fost învestita pentru a duce la rezultatele scontate si
urmarite. Cum în România nu exista nici un program în domeniul politicilor publice, nu poate fi
vorba nici de un control economic exercitat din interior de catre evaluatori sau exterior exercitat
de catre populatie asupra administratiei.
În România, administratia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate în
aceasta maniera. Din pacate, controlul administratiei în România se rezuma doar la patru forme
de control, ignorând-se cele mai importante ale acestui control: popular si economic. Populatia
nu stie ce se întâmpla în administratie, este neîncrezatoare în ea si tocmai datorita non-
evaluabilitatii acesteia.
f. Controlul judecatoresc al activitatii administratiei publice. Contenciosul
administrativ
1. Notiune, scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea
Europeana Principiul separatiei puterilor în stat, potrivit caruia sunt organizate cele trei
puteri statale, presupune, deopotriva, atât o colaborare, precum si un control reciproc al acestora.
Drept urmare, contenciosul administrativ reprezinta, în fapt, o concretizare a principiului
separatiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecatoresc asupra activitatii
desfasurate de puterea executiva.
Specificul activitatii administratiei publice consta în organizarea executarii si executarea
în concret a legilor si a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precadere prin
actele administrative pe care le emite, administratia poate leza drepturi subiective sau interese
legitime ale particularilor. „Pentru a feri administratia sa comita ilegalitati, s-au stabilit diferite
mijloace preventive, care au drept scop sa asigure, pe de o parte, aplicarea exacta a legilor si
regulamentelor, iar, pe de alta parte, sa apere drepturile si interesele administratolor”
(E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ român, 1944, p.547). Astfel, controlul judecatoresc
se constituie în ultimul mijloc juridic pus la dispozitia celor vatamati pentru apararea drepturilor
lor subiective si a intereselor legitime care au fost vatamate prin activitatea abuziva a
administratiei publice.
Institutia contenciosului administrativ are vechi traditii în tara noastra, însa o buna
perioada de timp (perioada comunista) legiuitorul a desfiintat-o, considerându-se ca fiind
inadecvata pentru societatea socialista.
Dupa Revolutia din decembrie 1989, legiuitorul a repus institutia contenciosului
administrativ în drepturile sale firesti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ. Ulterior, contenciosul administrativ si-a gasit si suportul constitutional în art. 48 al
Constitutiei României din 1991.
Evolutia legislatiei, dar, mai ales, revizuirea Constitutiei au impus o noua lege a
contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.
Bazele constitutionale ale contenciosului administrativ le regasim în mod implicit sau în
mod expres în art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 si art.126 alin.6 din Constitutia
României, republicata.
• Notiunea de contencios administrativ
Aceasta notiune poate fi abordata într-un dublu sens:
- în sens larg, contencios administrativ reprezintã totalitatea litigiilor dintre administratia
publica si cei administrati.
- în sens restrâns, contenciosul administrativ se refera numai la acele litigii juridice în
care organele administratiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competentei pe
care le-o confera legea.
La rândul sau, aceasta ultima acceptiune are atât un sens material, cât si unul formal-
organic.
În sens material, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea litigiilor dintre
administratia publica si cei administrati si regimul juridic aplicabil solutionarii acestora.
În sens formal, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea instantelor competente a
solutiona litigiile mentionate.
În decursul timpului, au fost cunoscute 4 sisteme de contencios administrativ, dintre care
doar 3 mai sunt astazi în vigoare.
- Sistemul „administratorului-judecator” a fost un sistem specific monarhiilor absolutiste,
evident astazi disparut. El s-a caracterizat prin numeroase inechitati si abuzuri datorita faptului ca
administratia, parte în conflict, era în acelasi timp si judecatorul cauzei.
- Sistemul anglo-american se caracterizeaza prin competenta instantelor judecatoresti de
drept comun de a efectua controlul legalitatii actelor administrative. În acest sistem nu se face
deosebire între litigiile de drept comun si cele de contencios administrativ, toate având un
tratament egal si o procedura comuna. Sistemul mai este întâlnit si în Norvegia si Danemarca.
- Sistemul francez încredinteaza controlul legalitatii actelor administratiei unor instante
specializate, care însa nu apartin puterii judecatoresti, ci fac parte chiar din sistemul
administratiei publice. Aceste instante sunt tribunalele administrative interdepartamentale, curtile
administrative de apel si Consiliul de Stat, ca instanta suprema administrativa. Modelul francez
al tribunalelor administrative se întâlneste astazi în majoritatea statelor UE (Italia, Germania,
Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia, Suedia etc.).
- Sistemul mixt, întâlnit în România si în Spania, preia elemente din sistemul anglo-saxon
si din sistemul francez si stabileste competenta controlului legalitatii activitatii administratiei
publice unor instante specializate de contencios administrativ, situate în cadrul puterii
judecatoresti.
2. Reglementarea actualului contencios administrativ în tara noastra
Potrivit art.2 lit.e al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios
administrativ se întelege activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel putin una dintre parti este o autoritate
publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau încheierea, dupa caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Detaliind continutul notiunii, putem sublinia faptul ca litigiile date spre solutionare
instantelor de contencios administrativ sunt acele litigii în care cel putin o parte este un organ sau
autoritate a administratiei publice sau un functionar public.
• Formele contenciosului administrativ
a. din punct de vedere al constatarii, contenciosul poate fi obiectiv (apara dreptul
obiectiv, legalitatea) sau subiectiv (apara drepturile subiective si interesele legitime ale
particularilor);
b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plina
jurisdictie.
Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanta de contencios este
competenta sa anuleze / sa modifice un act administrativ emis / adoptat cu încalcarea legii / sa
oblige o autoritate administrativa sa rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de
lege. În acest sistem, instanta de contencios nu se poate pronunta asupra prejudiciului material
cauzat de actul administrativ.
Reparatia daunelor materiale se va face printr-o actiune separata în justitie, în fata unei
instante de drept comun.
Contenciosul administrativ de plina jurisdictie este acela în care instanta poate fie sa
anuleze sau sa modifice un act administrativ, fie sa oblige autoritatea administrativa sa
solutioneze o cerere sau sa emita actul administrativ ori sa repare prejudiciile materiale si morale
provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate si printr-o actiune separata
la instante de drept comun).
În România, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ au creat un sistem de contencios de plina jurisdictie, în care, solutionând cauza,
instanta poate sa modifice / sa anuleze un act administrativ, sa oblige autoritatea administrativa
sa emita / sa adopte un act administrativ, certificat, adeverinta si sa dispuna repararea
prejudiciului material si moral.
c. dupa sfera de cuprindere si temeiul legal al actiunii în justitie, exista contencios
administrativ de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, si un contencios special, bazat pe
reglementari derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contraventiilor, în materie
electorala etc.)
Constitutia României revizuita a largit considerabil temeiul actiunilor în contencios
administrativ, extinzându-l, dincolo de limita drepturilor subiective încalcate, si la interesul
legitim; a largit sfera actelor ce pot fi atacate în contenciosul administrativ, incluzând si
ordonantele Guvernului; a reglementat expres jurisdictiile administrative speciale (gratuite si
facultative); a garantat controlul de legalitate asupra actelor administrative pe calea
contenciosului administrativ, prevazând si exceptiile de la acest control. Prin urmare, Constitutia
a fortificat institutia contenciosului administrativ, în calitatea ei de instrument de protectie a
cetateanului împotriva abuzurilor administratiei.
Actuala reglementare-cadru în materia contenciosului administrativ realizeazã o
revalorizare a reglementãrii contenciosului administrativ din perioada interbelicã. Ea contribuie
la separarea puterilor în stat si la realizarea principiilor statului de drept.
Anterioara lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, a fost criticatã pentru
numãrul mare (14) de acte administrative exceptate, din diferite ratiuni, de la controlul legalitãtii
exercitat de instantele judecãtoresti. Legea nr. 554/2004 reduce numãrul exceptiilor, odatã cu
lãrgirea competentelor instantelor de contencios, crescând astfel sansele particularilor de a reusi
sã-si apere drepturile si interesele legitime în instanta de contencios administrativ.
Reglementarea actualã, realizatã prin Constitutie si prin Legea nr.554/2004, permite
subiectului dreptului la actiune sã cearã si instantei sã dispuna:
-anularea totalã sau partialã a unui act administrativ
-modificarea sau suspendarea unui act administrativ
-emiterea sau adoptarea unui act administrativ
-stabilirea si evaluarea pagubelor si obligatia autoritãtilor administrative de a le repara.
Potrivit actelor mentionate, contenciosul administrativ este reglementat în tara noastrã pe
2 grade de jurisdictie:
• Fondul cauzelor este de competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal de pe
lângã tribunale si curti de apel.
• Recursul si cãile de atac extraordinare sunt judecate de cãtre sectiile de contencios
administrativ si fiscal de pe lângã curtile de apel si de pe lângã Înalta Curte de Casatie si Justitie.
3. Conditiile actiunii directe în contencios administrativ, potrivit Constitutiei României
din 1991, modificata în 2003, si a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
Învestirea instantei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalitatii
unui act administrativ se poate face fie pe cale directa, prin promovarea unei cereri de chemare în
judecata a autoritatii publice emitenta a actului (prin actiune directa), fie pe cale indirecta, anume
prin invocarea exceptiei de nelegalitate a actului administrativ.
Art.52 din Constitutia revizuita stabileste dreptul persoanei vatamate într-un drept al sau
ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autoritati publice sau prin
nesolutionarea în termenul legal a unei cereri, de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei pe calea actiunii directe în justitie.
Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorifica prevederile constitutionale si formuleaza conditiile
actiunii directe în justitie. Respectivele conditii se refera la actul contestat, la titularul dreptului la
actiunea directa, la termenele în care actiunea directa poate fi exercitata si la efectuarea
procedurii prealabile.
1. Conditii referitoare la actul contestat
1. Actul atacat sã fie un act administrativ în forma tipica sau un fapt material asimilat
actului administrativ.
Cu privire la actul administrativ, acesta reprezinta o manifestare unilaterala de vointa ce
apartine unei autoritati publice în vederea executarii ori organizarii executarii legii, dâdnd
nastere, modificând sau stingând raporturi juridice. În acest sens, actul administrativ poate fi atât
individual, cât si normativ. Aceasta prevedere are rolul de a clarifica disputele între partizanii si
adversarii ideii ca numai actul administrativ individual, fiind producator de efecte juridice
concrete, poate vatama drepturi subiective, iar nu si actul administrativ normativ, întrucât contine
reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate în contenciosul administrativ, practica
judiciara, de altfel, oscilând în aceasta materie.
Legea nr. 554/2004 asimileazã actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde
solicitantului în termenul legal (tãcerea administrativa si tardivitatea). Comparând cuprinsul
alin.2 al art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispozitiile art.52 din Constitutia revizuita, observam ca
faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constitutionala, acest demers
procesual fiind lipsit de protectia suprema conferita de Constitutie.
De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileazã actelor administrative si
contractele încheiate de autoritãtile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor
proprietate publica, executarea unor lucrãri de interes public, prestarea unor servicii publice sau
achizitiile publice.
În al treilea rând, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului
instantelor de contencios administrativ si actele administrative jurisdictionale, acestea fiind
emise de catre autoritatile administrative cu atributii jurisdictionale în solutionarea unui conflict,
dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.
În ultimul rând, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, în consonanta
cu dispozitiile art. 126 alin.6 din Constitutie, pot face obiectul controlului în contenciosul
administrativ ordonantele sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale. În acest
caz, persoana vatamata va introduce actiunea sa împotriva ordonantelor Guvernului însotita de
exceptia de neconstitutionalitate.
Cu privire la faptul administrativ asimilat actului administrativ, art.2 alin.2 al Legii
asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde
solicitantului în termenul legal. Comparând cuprinsul art.2 alin.2 al Legii nr. 554/2004 cu
dispozitiile art. 52 al Constitutiei, se observa ca faptul refuzului nejustificat de a satisface o
cerere nu are consacrare constitutionala, acest demers procesual fiind lipsit de protectia suprema
conferita de Constitutie.
În concluzie, se constata ca nu pot fi atacate în contencios administrativ simplele adrese,
circulare sau unele masuri luate în vederea emiterii, adoptarii sau aplicarii unui act administrativ,
întrucât toate acestea reprezinta acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau
asimilate lor.
La fel, simplele fapte materiale sau operatiuni administrative, care nu produc prin ele
însele efecte juridice, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Totusi, instantele de
contencios administrativ vor fi competente sa se pronunte si asupra legalitatii actelor
preparatorii, a faptelor materiale si a operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecatii doar odata cu solutia asupra actului administrativ propriu-zis.
2. Actul administrativ atacat trebuie sã provinã de la o autoritate publicã.
Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care mentiona cã pot fi atacate în contencios
administrativ numai actele care provin de la autoritãti administrative, actuala lege foloseste
formularea de “autoritate publicã”, facând astfel posibilã introducerea unei actiuni în contencios
administrativ împotriva oricãrei autoritãti publice care emite acte administrative.
Potrivit întelesului legii, autoritatea publica reprezinta orice organ de stat sau al unitatilor
administrativ-teritoriale care actioneaza, în regim de putere publica, pentru satisfacerea unui
interes public. De asemenea, sunt asimilate autoritatilor publice persoanele juridice de drept
privat care, conform legii, au obtinut statutul de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze
un serviciu public (de ex. universitati, colegii, spitale private etc.).
3. Actul atacat trebuie sã producã o vãtãmare unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim.
Dreptul subiectiv încalcat printr-un act administrativ trebuie sa se regaseasca în categoria
drepturilor si libertatilor fundamentale enumerate în Titlul II Capitolul II din Constitutie.
Fatã de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei actiuni în justitie
numai în cazul în care se producea o vãtãmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004,
respectând dispozitiile constitutionale din art. 21 (potrivit cãrora pot fi atacate în justitie actele
prin care se aduce atingere drepturilor, intereselor legitime si libertãtilor acordate prin Constitutie
si prin legi speciale), permite introducerea unei actiuni în contencios administrativ nu numai în
situatiile în care este încalcat un drept subiectiv, ci si în situatiile în care se aduce atingere unui
interes legitim.
Cu privire la notiunea de interes legitim, pentru prima data în legislatia românesca se face
distinctie între interesul legitim public si privat.
- Interesul legitim privat constã în posibilitatea de a pretinde o anumitã conduitã, în
considerarea realizãrii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.
- Interesul legitim public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia
constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si îndatoririlor fundamentale ale cetatenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.
Drept urmare, nu sunt admisibile actiunile în justitie prin care s-ar solicita apãrarea unor
simple interese.
4. Actul administrativ sã nu facã parte din categoria finelor de neprimire
Finele de neprimire reprezinta acele cauze sau conditii care sustrag o categorie de acte
administrative de la controlul în fata instantelor de contencios administrativ. Absenta finelor de
neprimire constituie una dintre conditiile de admisibilitate a actiunii directe în contenciosul
administrativ.
Finele de neprimire sunt de 3 categorii:
• Fine de neprimire rezultate din natura actului
• Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent
• Fine de neprimire rezultate din existenta unui recurs paralel
Datorita prezentei finelor de neprimire, nu pot fi atacate în contencios administrativ
urmatoarele acte administrative:
- actele administrative ale autoritãtilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar - sunt acte administrative referitoare la
problemele strict militare ale activitatilor din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare
si care presupune dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor în aspecte privind
conducerea trupelor în caz de pace, razboi sau, dupa caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Nu toate actele emise de autoritatile militare sunt exceptate de la controlul legalitatii.
Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, în mod expres,
actele de comandament militar. În mod constant, instantele de contencios administrativ au înteles
sa interpreteze aceasta exceptie în sensul ca anumite acte emise de organele militare (cele de
pensionare, cele care privesc trecerea în rezerva sau retragerea din activitate) sunt supuse
controlului legalitatii.
- actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea cãrora se prevede prin lege
organica speciala, o alta procedurã judiciara; este cazul actelor de stare civila, actelor privitoare
la pensii, la fondul funciar, la brevetele de inventii sau la marcile de fabrica, de comert sau de
servicii.
În conditiile unor legi speciale, organice, controlul legalitatii actelor administrative de
autoritate poate fi exercitat si de catre alte instante judecatoresti decât cele de contencios
administrativ.
Ori de câte ori legea organica acorda unei instante competenta de a rezolva un litigiu
dintre administratie si particulari, aparut în urma adoptarii / modificarii unui act administrativ sau
a refuzului nejustificat de a solutiona o cerere, ne aflam în prezenta unei forme de control al
legalitatii.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stãrii de rãzboi, al stãrii de
urgentã, al stãrii de asediu, precum si cele care privesc apãrarea si securitatea nationalã ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru înlãturarea consecintelor calamitãtilor
naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai în cazul depasirii limitelor puterii de
apreciere a autoritãtii administrative, adicã pentru exces de putere.
Excesul de putere din partea unei autoritati de administratie publica înseamna exercitarea
dreptului de apreciere cu privire la o împrejurare a carei reglementare tine de competenta ei, prin
încalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de
lege.
Nu exista nici o diferenta între notiunile de siguranta interna si externa, siguranta
nationala prevazuta de Legea nr.51/1991 privind siguranta nationala, ori cea de securitate
nationala folosita de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste notiuni au, ca element central,
statul român cu atributiile conferite de art. 1 din Constitutie. Trebuie sa se faca, însa, o distinctie
între actele curente, care privesc siguranta statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul
Ministerului Administratiei si Internelor, si actele care se adopt în cazul amenintarii statului de
pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor
politice si de conducere. Numai acestea din urma sunt exceptate de la controlul exercitat de
instanta de contencios administrativ.
2. Conditii referitoare la titularul dreptului la actiune directa (“persoana vatamata”)
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ rezulta din interpretarea
coroborata a dispozitiilor art.1 si 2 alin.1 lit. a) si r) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul
dreptului la actiune directa poate fi:
• Orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, care reclama vatamarea
unor drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea
în termenul legal a unei cereri;
• Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii
etc.),care invoca vatamarea unui interes public;
• Avocatul Poporului; petitionarul dobândeste, de drept, calitatea de reclamant.
• Ministerul Public
Aceasta institutie poate intenta, în baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de actiuni: actiunea
în contencios administrativ subiectiv (în numele si pe seama persoanei fizice sau juridice),
actiunea în contencios administrativ obiectiv (în temeiul existentei unui interes public, vizând
doar actele administrative normative si urmarind doar anularea actelor, nu si despagubiri) si
actiunea intentata, în temeiul art.1 alin.8, pentru apararea propriilor drepturi, respectiv pentru
apararea interesului public, în calitatea sa de persoana de drept public.
Din analiza dispozitiilor legale, se poate concluziona ca Ministerul Public, prin
procurorul general de pe lânga ÎCCJ, devine aparatorul drepturilor si libertatilor persoanelor
fizice si juridice în fata abuzurilor administratiei publice.
• Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita
instantei anularea actului, atunci când actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul
civil si a produs efecte juridice.
Intrarea în circuitul civil semnifica încheierea unui act juridic sau realizarea unei
operatiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestari de vointa menite a marca acest
moment. Prin urmare, pâna la încheierea unui act civil sau de munca, comercial etc. sau
efectuarea unei operatiuni material-tehnice, actul mai poate fi revocat de catre emitentul sau.
Dupa aceasta data, numai instanta de contencios administrativ va putea anula actul administrativ.
Criteriul se aplica si actelor cu executare succesiva în timp, fiind luat în calcul momentul
primului act de executare din serie.
• Persoana vatamata în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonante sau
dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale.
• Prefectul, în virtutea dreptului de tutela administrativa prevazut de art. 123 alin.5 din
Constitutie, ale Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului si ale Legii contenciosului
administrativ.
În raport cu autoritatile administratiei publice locale, prefectul exercita functia de control.
Acest control nu este unul ierarhic, întrucât nu are la baza un raport de subordonare, ci îsi are
temeiul în prevederile legii. Controlul efectuat de catre prefect vizeaza doar legalitatea actelor
emise de autoritatile administratiei publice locale, adica conformitatea lor cu Constitutia si cu
celelalte acte normative în vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor
administrative, momentul luarii unei masuri administrative ramânând la aprecierea autoritatilor
administratiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutela administrativa vizeaza
si faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral – tacerea administrativa si refuzul
nejustificat de a rezolva cererea.
• Agentia Nationala a Functionarilor Publici
Actiunea poate fi introdusa fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect
raporturi de functie publica, fie împotriva refuzului nejustificat sau tacerii administrative.
• Orice subiect de drept public vatamat într-un drept sau interes legitim.
Persoanele juridice de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul
Finantelor Publice, Guvernul, ministerele, judetul, orasul si comuna, precum si entitatile
declarate ca atare prin legi sau hotarâri de Guvern (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Sociala,
Agentia Nationala a Functionarilor Publici).
Pârâtul poate fi orice autoritate publica, organ al administratiei publice, institutie
publica, regie autonoma, servicii publice administrative, functionarii publici. Nu pot avea
calitatea de pârât:
persoanele juridice de drept privat / asociatiile / fundatiile fara scop lucrativ.
Persoanele interesate se pot adresa cu actiuni directe împotriva autoritatilor publice sau
organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau împotriva functionarului
public emitent.
3. Conditii referitoare la exercitarea procedurii prealabile si la termenele în care
actiunea directa poate fi introdusa
• Exercitarea procedurii prealabile
Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, înainte de a se adresa instantei de contencios
administrativ competente, persoana vatamata trebuie sa solicite emitentului actului administrativ
unilateral, în termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea în tot sau în parte a
acestuia (recurs gratios). Plângerea se poate adresa si organului ierarhic superior, daca exista
(recurs ierarhic).
Conditia procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritãtii administrative
emitente, în virtutea cãruia aceasta îsi poate repara greseala prin anularea, revocarea sau
modificarea unui act administrativ.
Atât recursul gratios, cât si cel ierarhic trebuie exercitat în termen de 30 de zile de la data
la care s-a comunicat actul administrativ ilegal. În anumite situatii, temeinic justificate, recursul
gratios poate fi exercitat si într-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului.
Persoana care a fost vãtãmatã într-un drept al sau ori într-un interes legitim, prin emiterea
sau adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce
plângerea prelabila din momentul în care a luat la cunostinta, pe orice cale, de existenta actului,
în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de
prescriptie.
Exista si situatii în care plângerea prelabila nu este obligatorie, anume în cazul actiunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vatamati prin
ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale, în cazul exceptiei de
nelegalitate si a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde
solicitantului în termen legal.
În cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabila are
semnificatia concilierii în cazul litigiilor comerciale.
• Termenul de introducere a actiunii directe
Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificata prin Legea nr. 262/2007, cererile
prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ,
recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni
de la:
- data comunicarii raspunsului la plângerea prealabila
- data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii
- data expirarii termenului de solutionare a plângerii prealabile, fara a se putea depasi
termenul maxim de 1 an, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii
- data expirarii termenului prevazut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plângerii prealabile
- data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la comunicarea actului, data
luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere,
dupa caz.
În cazul ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale,
precum si actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricând.
Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la
data când s-a cunoscut existenta actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicarii
actului.
Termenul general de 6 luni este de prescriptie, iar termenul de 1 an este de decadere.
Obiectul actiunii în contencios administrativ
Este reglementat în art. 8 din Legea nr. 554/2004 si constã în:
• anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ unilateral
• obligarea la emiterea sau adoptarea actului
• repararea pagubelor cauzate si, eventual, acordarea de daune morale
• solutionarea litigiilor care apar în fazele premergatoare încheierii unui contract
administrativ, precum si orice litigiu legat de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea si
încetarea contractului administrativ.
De asemenea, legea permite introducerea unei actiuni în contenciosul administrativ si în
cazul nesolutionarii în termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoritãti publice de
solutionare a cererii.
Persoanele nemultumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act
administrativ si pe calea unei actiuni introduse la instantele de drept comun, în termenul general
de prescriptie extinctivã. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeazã cã, în situatia în care
întinderea unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscutã la data
introducerii unei actiuni în anularea actului la instanta de contencios administrativ, persoanele se
pot adresa cu o cerere separatã instantei de contencios administrativ, fãrã a depãsi un an de la
data comunicarii actului.
Competenta instantelor de contencios administrativ
Contenciosul administrativ este reglementat, în tara noastrã, pe 2 grade de jurisdictie:
fond si recurs, în acest domeniu nu exista calea de atac a apelului.
În privinta competentelor instantelor de contencios administrativ, sunt incidente atât
prevederile Legii nr. 554/2004, cât si ale art. 2 si 3 din Codul de procedurã civilã.
Din punctul de vedere al competentei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeazã un beneficiu
reclamantului, care poate introduce o actiune în contencios administrativ atât la instanta în raza
cãreia îsi are sediul sau domiciliul, cât si la cea în raza cãreia îsi are sediul pârâtul. Cu alte
cuvinte, legea permite reclamantului sã renunte la beneficiul creat, introducând actiunea la
instanta de la sediul pârâtului.
Din punctul de vedere al competentei materiale, Codul de procedurã civilã stabileste cã
tribunalele administrativ-fiscale judecã, în primã instantã, actiunile si cererile în materie de
contencios administrativ, cu exceptia celor date spre solutionare sectiilor de contencios
administrativ si fiscal de pe lângã Curtile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-
fiscale actele administrative emise sau încheiate de autoritãtile administrative pânã la nivel
judetean inclusiv, precum si litigiile administrative sau financiare care privesc taxe si impozite,
contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora de pânã la 500.000 de lei.
Sectiile de contencios administrativ si fiscal de pe lângã Curtile de Apel judecã, în primã
instantã, actiunile îndreptate împotriva actelor emise sau încheiate de autoritãtile publice
centrale, precum si litigiile administrative sau financiare care privesc taxe si impozite,
contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.
Ca instante de recurs, sectiile de contencios administrativ si fiscal de pe lângã Curtile de
Apel judecã recursurile împotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ-fiscale.
ÎCCJ judecã, prin Sectia de contencios administrativ si fiscal, recursurile împotriva sentintelor
pronuntate de sectiile de contencios administrativ si fiscal de pe lângã Curtile de Apel, precum si
conflictele de competentã.
Procedura în contenciosul administrativ
Cererea va trebui formulatã personal de cãtre persoana vãtãmatã sau de reprezentantul
legal sau prin mandatar cu procurã specialã, care va trebui sã legalizeze procura (copie
legalizatã). Ea va trebui sã continã numele si prenumele reclamantului si al pârâtului, domiciliul
sau sediul pãrtilor, instanta la care se adreseazã cererea, obiectul cererii, arãtarea probelor, data si
semnãtura.
Cererea va trebui sã fie însotitã de dovada exercitãrii procedurii prealabile, precum si de
actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulatã si
direct împotriva functionarului public care a emis actul, instanta putând sã-l oblige pe acesta la
plata daunelor provocate în solidar cu organul administrativ. În acelasi timp, functionarul public
are posibilitatea de a chema în garantie superiorul ierarhic când actul administrativ ilegal sau
refuzul nejustificat de a solutiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia.
Reclamantul mai poate cere si suspendarea executãrii unui act administrativ ilegal, în
cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea
executarii actului pâna la pronuntarea instantei de fond poate fi solicitata fie în faza procedurii
prealabile, odata cu introducerea plângerii la autoritatea emitenta, fie împreuna cu cererea
introductiva de instanta. În acest caz, instanta va hotãrâ de urgentã si cu citarea pãrtilor, iar
hotãrârea este executorie.
Legea nr. 554/2004 prevede ca cererea de suspendare a actului administrativ normativ
poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauza este un interes
public major.
Solutiile pronuntate de catre instanta de contencios administrativ
Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instanta, solutionând cererea, poate, dupa caz :
• sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ
• sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o
adeverinta sau orice alt înscris ori sa efectueze o anumita operatiune administrativa
• sa acorde despagubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate si cerute de
reclamant
• sa se pronunte asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecatii
Când obiectul cauzei îl formeaza un contract administrativ, instanta poate :
• dispune anularea, în tot sau în parte, a acestuia
• obliga autoritatea publica sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit
• impune uneia dintre parti îndeplinirea unei anumite obligatii
• suplini consimtamântul unei parti, când interesul public o cere
• obliga la plata unor despagubiri pentru daune materiale si morale.
Hotarârea pronuntata în prima instanta poate fi atacata cu recurs, în termen de 15 zile de
la comunicare. Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.
Executarea hotarârilor judecatoresti definitive si irevocabile
Aceste hotarâri judecatoresti, prin care s-au admis actiunile formulate si s-au acordat
cheltuieli de judecata se învestesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului
comun.
Hotarârile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat actele administrative
normative sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica în Monitorul
Oficial al României, partea I sau, dupa caz, în monitoarele oficiale ale judetelor ori al mun.
Bucuresti, la solicitarea instantelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
Daca în urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa încheie, sa înlocuiasca
sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris,
ori sa efectueze o anumita operatiune administrativa, executarea hotarârii definitive si irevocabile
se va face în termenul prevazut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30
de zile de la data ramânerii irevocabile a hotarârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice
sau persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru întârziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotarârilor judecatoresti definitive
si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la
data aplicarii amenzii constituie infractiune si se pedepseste cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau
cu amenda de la 2500 lei la 10000 lei.

EXCEPTIA DE NELEGALITATE

Reprezinta o alta modalitate de control a legalitatii actelor administrative unilaterale cu


caracter individual. Spre deosebire însa de controlul legalitatii exercitat pe calea unei actiuni
directe în contencios, exceptia de nelegalitate poate fi invocata în orice proces de competenta
instantelor judecatoresti – civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ,
nu însa si în fata unui organ administrativ cu atributii jurisdictionale.
Pe de alta parte, exceptia de nelegalitate constituie un mijloc de aparare prin care, în cazul
unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât valabilitatea unui act administrativ, una
dintre parti este amenintata cu aplicarea unui act administrativ pe care îl considera ilegal. Partea
respectiva se poate apara invocând nelegalitatea actului administrativ si solicitând ca actul sa nu
fie luat în considerare în judecarea cauzei. Totodata, instanta, din oficiu, poate ridica aceasta
exceptie.
În cazul invocarii unei exceptii de nelegalitate, instanta în fata careia a fost invocata
exceptia, constatând ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza,
prin încheiere motivata, instanta de contencios administrativ competentã si suspenda cauza.
Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanta în fata careia s-a ridicat exceptia de
nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze.
Instanta de contencios administrativ sesizata prin încheiere va judeca litigiul în procedurã
de urgenta, în sedinta publica, cu citarea partilor, pronuntându-se cu privire la legalitatea actului
administrativ.
Împotriva hotarârii instantei de contencios administrativ persoanele nemultumite pot face
recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
În cazul în care, în urma controlului exercitat de instanta de contencios administrativ, se
constata ca actul administrativ este nelegal, instanta în fata careia s-a ridicat exceptia va
solutiona cauza fara a mai lua în considerare respectivul act.
În legaturã cu exceptia de nelegalitate, în practica s-au ridicat doua probleme care
vizeaza:
- Sfera actelor administrative împotriva carora poate fi invocata exceptia de nelegalitate:
în mod constant, doctrina si jurisprudenta au retinut ca ea poate fi invocata împotriva tuturor
categoriilor de acte administrative, cu exceptia celor care sunt prevazute la art 5 din Legea nr.
554/2004, adica a finelor de neprimire si a actelor administrative asimilate.
- Momentul în care poate fi invocata exceptia de nelegalitate. În legatura cu aceasta, s-a
retinut ca exceptia poate fi invocata în oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs.
Spre deosebire de actiunea directa în contenciosul administrativ, care nu poate fi
introdusa în termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, exceptia de
nelegalitate, ca orice mijloc de aparare, este imprescriptibila.
Natura juridica a exceptiei este cea a unei exceptii procesuale de ordine publica, chiar
daca are efecte doar inter partes.
În urma constatarii ilegalitatii sale, actul administrativ continua sa produca efecte juridice
atât fata de destinatar, cât si fata de terte persoane, singurul efect al declararii ilegalitatii lui
constând în faptul ca instanta de judecata, chemata sa solutioneze cauza, îl considera inopozabil
în cadrul acesteia.
Într-o alta cauza, între aceleasi parti sau între alte parti, legalitatea actului administrativ va
trebui pusa din nou în discutie, însa ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocata de
parti sau de instanta din oficiu.

III. Raspunderea în dreptul administrativ

1. Teoria raspunderii în dreptul administrativ

Raspunderea juridica este una dintre formele raspunderii sociale, specificul sau constând
în aceea ca intervine numai atunci când au fost încalcate norme de drept, nu si în cazul încalcarii
unor norme morale, religioase ori politice.
Scopul raspunderii juridice îl constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept
încalcate si, pe de alta parte, sanctionarea celui vinovat de savârsirea faptului perturbator al
ordinii de drept.
O alta traasatura specifica raspunderii juridice consta în legatura sa strânsa cu activitatea
statului, care va interveni prin organele sale atunci când va constata încalcarea ordinii de drept, în
scopul restabilirii si aplicarii raspunderii juridice.
Elementul esential care determina angajarea raspunderii juridice este savârsirea unui fapt
ilicit, în sensul manifestarii unei conduite umane în contradictie cu prevederile legii si care va fi
sanctionata în mod corespunzator.
Raspunderea administrativa este o forma a raspunderii juridice care intervine în urma
încalcarii normelor dreptului administrativ. Elementele raspunderii administrative sunt:
savârsirea unei fapte ilicite, încalcarea unei norme de drept administrativ si interventia
autoritatilor administrative pentru restabilirea ordinii de drept si sanctionarea celui vinovat.
Functie de scopul urmarit, raspunderea administrativa îmbraca 3 forme esentiale:
- raspunderea contraventionala
- raspunderea disciplinara
- raspunderea patrimoniala.
2. Raspunderea administrativ-disciplinara –
3. Raspunderea administrativ-patrimoniala
Aceasta forma a raspunderii administrative a ridicat probleme de interpretare în doctrina
româneasca de specialitate, pornind, în special, de la insuficienta reglementarilor din domeniu.
Astfel,chiar în legatura cu natura juridica a acestei forme, sunt formulate opinii diferite. De ex.,
multi autori apreciaza ca, de fapt, raspunderea administrativa patrimoniala a statului este o forma
a rapunderii civile si nu una a raspunderii administrative. În acelasi timp, raspunderea
administrativa patrimoniala a persoanelor fizice, a functionarilor publici si chiar a persoanelor
juridice nu este clar si expres reglementata, suprapunându-se în practica cu raspunderea civila
delictuala.
În actuala literatura de specialitate predomina însa opinia potrivit careia, deocamdata, este
reglementata ca o forma a raspunderii administrative doar raspunderea administrativa
patrimoniala a statului.
În acest sens, reglementarea de principiu o gasim în art.52 alin.3 din Constitutia
României.
Astfel, raspunderea patrimoniala a statului este angajata pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare, ea fiind stabilita în conditiile legii si nu înlatura raspunderea magistratilor care
si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta. Statul român va raspunde doar atunci
când, printr-o noua hotarâre a instantei de judecata, este anulata hotarârea anterioara, dovedindu-
se existenta unei erori judiciare. Persoana interesata se va adresa ulterior cu o actiune în
despagubire, solicitând repararea prejudiciului material sau moral suferit, statul fiind reprezentat
prin Ministerul Finantelor Publice.
În al doilea rând, dispozitiile din legi sau din ordonante guvernamentale declarate
neconstitutionale ca urmare a admiterii exceptiilor de neconstitutionalitate de catre Curtea
Constitutionala dau dreptul persoanelor ce se considera vatamate prin aplicarea acestor acte de a
se adresa instantelor de judecata, solicitând obligarea statului la cuvenitele despagubiri.
4. Raspunderea administrativ contraventionala
Dreptul comun în materia contraventiilor îl constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul
juridic al contraventiilor, cu modificari si completari prin Legea nr.180/2002, cu modificari si
completari ulterioare.
Art.1 din O.G. nr. 2/2001 defineste contraventia ca fiind fapta savârsita cu vinovatie,
stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, hotarâre a Guvernului, a consiliului local, consiliului
judetean sau Consiliului General al municipiului Bucuresti.
Noua definitie elimina prevederea expresa din Legea nr. 32/1968, potrivit careia
contraventia trebuia sa prezinte un pericol social mai redus decât infractiunea. Argumentul ar
consta în aceea ca, în timp, s-a dovedit ca pericolul social mai redus al faptei constituie un
criteriu insuficient pentru definirea si delimitarea celor 3 fapte ilicite (infractiuni, contraventii si
abateri disciplinare), motiv pentru legiuitorul a renuntat la acesta. În practica, s-a constatat ca
unele fapte ilicite, calificate de legiuitor ca fiind contraventii, sunt sanctionate mai aspru decât
unele infractiuni.
Pentru ca o fapta sa fie considerata contraventie este necesar a fi îndeplinite urmatoarele
conditii:
1. Fapta sa fie savârsita cu vinovatie
2. Fapta trebuie sa fie stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, hotarâre a Guvernului,
a consiliului local, consiliului judetean sau Consiliului General al municipiului Bucuresti.
O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp si asupra
persoanelor a reglementarilor în materie contraventionala.
În ceea ce priveste aplicarea în timp a normelor contraventionale, 2 aspecte sunt avute în
vedere, anume: momentul intrarii în vigoare si norma aplicabila faptei contraventionale.
Potrivit dispozitiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea în vigoare a actelor normative prin
care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se
produce, dupa caz :
- la 30 de zile de la data publicarii, termen care reprezinta regula
- la cel putin 10 zile de la data publicarii, termen care constituie exceptia si opereaza
numai « în cazuri urgente ».
Sub aspectul aplicarii în timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul
retroactivitatii legii mai favorabile în materie constraventionala, iar alin.2 consacra principiul
ultraactivitatii, al supravietuirii reglementarii vechi în cazul în care aceasta era mai favorabila.
Referitor la aplicarea normelor contraventionale cu privire la persoane, într-o viziune
inovatoare, actuala reglementare consfinteste faptul ca subiecte ale raspunderii contraventionale
pot fi, deopotriva, atât persoanele fizice, cât si cele juridice.
• Subiectele contraventiei si ale raspunderii contraventionale
Raspunderea juridica pentru contraventii îsi are temeiul în savârsirea, cu vinovatie, a unei
fapte contraventionale. Pentru a raspunde contraventional, în cazurile anume prevazute de lege,
persoana contravenientului nu trebuie sa detina o calitate speciala sau oficiala. Raspunderea
contraventionala este tipica pentru persoana fizica, în calitatea acesteia de simplu particular, de
simplu cetatean. Daca sar cere persoanei fizice o anume calitate sau pozitie în scara ierarhiei
sociale pentru a raspunde pentru vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista si premisele
necesare ca raspunderea juridica sa se circumscrie altei reglementari legale, decât celei prevazute
pentru raspunderea contraventionala.
Contraventia, fiind o activitate ilicita, este atribuita unei persoane care a încalcat obligatia
de conformare. Cu exceptia minorilor sub 14 ani si a iresponsabililor permanenti, toti membrii
societatii sunt susceptibili de a savârsi contraventii.
În ceea ce priveste raspunderea contraventionala a minorilor, la un moment dat, s-a
avansat ideea reducerii limitei vârstei, probabil la 12 ani de la care se prezuma capacitatea psiho-
intelectuala si volitionala a persoanei de a-si dirija într-un anumit mod, legal sau nelegal,
propriile fapte. Aceasta opinie a fost influentata de presiunea psihologica a unor fapte grave
savârsite în ultimii ani în diferite tari de catre autori aflati la o vârsta foarte frageda.
Ordonanta nr.2/2001 a pastrat însa limita de vârsta de 14 ani pentru minorul care
raspunde contraventional. Nu sunt obiectiuni majore împotriva acestei optiuni.
Pot avea calitatea de subiect activ al contraventiei nu numai persoanele fizice, ci si
persoanele juridice. Pe de alta parte, toate subiectele de drept sunt titulare de valori sociale care
pot fi vatamate prin contraventii. Asadar, fie activ, fie pasiv, toate subiectele de drept pot fi
angrenate în savârsirea unei contraventii.
Subiectii contraventiei sunt contravenientul (subiectul activ) si persoana vatamata
(titularul valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiectii contraventiei sunt factori
preexistenti comiterii contraventiei pentru ca subiectul activ si cel pasiv erau în fiinta înaintea
savârsirii acesteia.
Notiunea de subiect al contraventiei nu trebuie confundata cu cea de subiect de drept
contraventional, deoarece aceasta din urma constituie genul proxim al speciei subiect al
contraventiei.
Duferenta specifica o reprezinta subiectele raporturilor contraventionale de conformare.
• Subiectul activ (contravenientul) persoana fizica
Este subiect activ al contraventiei persoana fizica ce savârseste o fapta prevazuta de legea
contraventionala, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci,
contravenientul este persoana fizica ce participa la savârsirea unei contraventii în calitate de
autor, instigator sau complice, daca aceasta fapta este consumata.
Persoana fizica poate fi un cetatean român, un cetatean strain sau apatrid, fara a interesa
domiciliul acestuia. De la principiul generalitatii raspunderii contraventionale, legea face doua
exceptii, anume:
- militarii în termen, carora nu li se aplica sanctiuni contraventionale, ci sanctiuni
administrative-disciplinare, în cazul în care au savârsit contraventii. Astfel, conform
art.44 din O.G.nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitatii din care
face parte contravenientul pentru a i se aplica, daca procesul-verbal este întemeiat, masuri
disciplinare.
- minorii între 14-18 ani au capacitate de exercitiu restrânsa, care se rasfrânge si în
domeniul raspunderii lor contraventionale. Ei raspund contraventional pe jumatate, în sensul ca
minimul si maximul amenzii se reduc la jumatate din minimul si maximul amenzii stabilite în
actul normativ pentru fapta savârsita.
Subiectul activ al contraventiei nu se confunda cu faptuitorul, deoarece calitatea de
faptuitor este data de împrejurarea comiterii unei fapte prevazute si sanctionata de legea
contraventionala, care poate sau nu sa fie contraventie. Faptuitorul devine contravenient numai
daca fapta pe care a comis-o realizeaza toate conditiile obiective si subiective de existenta a
contraventiei. Corelatia între notiunea de faptuitor si contravenient este una gen-specie.
Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede ca daca aceeasi persoana a savârsit
mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru fiecare contraventie în parte. Astfel, se
reglementeaza pluralitatea de contraventii, atunci când o persoana a savârsit mai multe fapte de
acelasi gen, în acelasi timp si constatate de agentul constatator în acelasi timp.
O contraventie poate fi comisa si de mai multe persoane, fiind vorba despre institutia
participatiei, a pluralitatii de contravenienti. Art.10 alin.3 stabileste ca atunci când au luat parte
mai multe persoane, sanctiunea urmeaza sa se aplice fiecarei persoane în mod separat.
Conditiile generale ale subiectului activ persoana fizica a. Capacitatea juridica a
contravenientului. Pentru ca o fapta prevazuta de legea contraventionala sa fie contraventie este
necesar ca faptuitorul sa fi împlinit vârsta de 14 ani si sa aiba discernamânt.
b. Responsabilitatea contravenientului. Aceasta conditie reprezinta starea psihofizica a
unei persoane de a avea capacitatea reprezentarii conduitei sale periculoase si a urmarilor
acesteia, orientându-si în mod voit energia sa fizica în raport cu aceasta conduita. Persoanele
carora le lipsesc aceste însusiri nu pot fi considerate contravenienti, deoarece faptele lor nu
oglindesc o pozitie constienta, iar sanctiunea nu ar fi în masura sa le corijeze conduita, sa-si
realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci si pe cel preventiv.
Din perspectiva dreptului, responsabilitatea exista sau nu, dar din punct de vedere
medical ea poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o exceptie,
cvasitotalitatea oamenilor au unele deficiente psihofizice. Eventualele alterari ale facultatilor
mintale ale contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizarii sanctiunilor aplicabile,
dar ele nu produc nici un efect referitor la existenta responsabilitatii sale. Sunt anumite legislatii
care considera diminuarea responsabilitatii o cauza de atenuare a raspunderii. Responsabilitatea –
conditie a subiectului activ al contraventiei – nu se confunda cu responsabilitatea juridica sau
raspunderea juridica, deoarece prima este o categorie psihologica ce vizeaza capacitatea
psihofizica a omului de a realiza semnificatia actiunilor sau inactiunilor sale si consecintelor
acestora, asupra carora el are controlul. În aceasta acceptiune, responsabilitatea este opusa
iresponsabilitatii, caracterizare ce reiese din interpretarea art.48 C. pen.
Existenta discernamântului, a starii de responsabilitate se prezuma, iresponsabilitatea
fiind o exceptie care trebuie dovedita si care, ca orice exceptie, este de stricta interpretare.
c. Libertatea de decizie si de actiune. Responsabilitatea si capacitatea faptuitorului
persoana fizica sunt conditii necesare pentru dobândirea calitatii de contravenient, dar ele nu sunt
însa si suficiente. Pe lânga cerinta responsabilitatii si conditia capacitatii juridice, mai trebuie
îndeplinita si cerinta libertatii de decizie si de actiune.
Potrivit acesteia, o persoana, pentru a avea calitatea de subiect al unei contraventii,
trebuie sa fi avut libertatea de a actiona si de a transpune, deci, în practica o decizie pe care a
luat-o în mod constient si liber. În cazul în care este constrânsa de o forta exterioara, de natura
fizica sau psihica, sa faca acest lucru, ea neputându-se opune, fapta nu va fi caracterizata ca si
contraventie. Art.11 alin.2 din O.G. nr.2/2001 reglementeaza constrângerea fizica si morala drept
cauze care înlatura caracterul contraventional al faptei si care duce, implicit, la exonerarea de
raspundere a persoanelor aflate într-o asemenea situatie.
Conditiile speciale ale subiectului activ Legiuitorul, uneori din ratiuni de politica juridica
sau datorita particularitatilor unor categorii de subiecti activi ai contraventiei, impune si
îndeplinirea unor conditii speciale referitoare la subiectul activ al acesteia. Calitatea respectiva
este fie o cerinta speciala, fie un element circumstantial de calificare (de pilda, conducator auto,
gestionar etc.).
De exemplu, subiect activ al contraventiei poate fi functionarul public, în cazul când, în
exercitiul functiei sale, savârseste o contraventie. Astfel, potrivit art.71 alin.1 din Legea
nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, raspunderea contraventionala a functionarilor
publici se angajeaza în cazul în care acestia au savârsit o contraventie în timpul si în legatura cu
sarcinile de serviciu.
• Subiectul activ (contravenientul) persoana juridica
Potrivit unui punct de vedere exprimat în doctrina recenta, din conceptia gresita privind
natura juridica a raspunderii contraventionale s-a ajuns la raspunderea contraventionala a
persoanei juridice, desi fosta lege cadru în materia contraventiilor – Legea nr. 32/1968 – nu
instituia o astfel de raspundere. Dispozitia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3
din Legea nr. 32/1968, care stabilea ca amenda pentru contraventii poate fi aplicata si persoanei
juridice, daca se prevede astfel într-un act normativ de nivelul legii. Ratiunea textului, de natura
exclusiv procedurala, a fost supralicitata, adoptându-se acte normative care fac din persoana
juridica subiect activ al contraventiei.
Aceasta „trecere” de la aspectul procedural al aplicarii amenzii contraventionale
persoanei juridice la aspectul de fond, specific Dreptului contraventional, s-a operat expres prin
O.G. nr.23/1992 privind modificarea unor sanctiuni contraventionale care, modificând Legea
nr.12/1990 privind protejarea populatiei împotriva unor activitati comerciale ilicite, a introdus în
art.20 alin.1 ipotezele unor fapte noi (literele d, e, f), sanctionându-le în cazul în care au fost
savârsite de persoane juridice.
Un pas mai departe în abordarea gresita a problemei a fost facut prin actele normative, cu
precadere din perioada post-decembrista, în care amenzile contraventionale aplicabile
persoanelor juridice au fost fixate în cuantum sensibil majorat fata de cele prevazute pentru
persoana fizica, fara sa se abroge textul care prevedea ca în cazul aplicarii amenzii persoanei
juridice, aceasta trebuie sa recupereze suma prin decizie de imputatie emisa împotriva persoanei
fizice vinovate de savârsirea contraventiei. În acest mod, contrar oricarei logici, persoana fizica
putea fi sanctionata contraventional cu amenda, de exemplu, pâna la 50.000 lei, daca sanctiunea i
se aplica în mod direct, sau pâna la 5 milioane lei, daca sanctiunea era aplicata prin intermediul
persoanei juridice. Astfel, prin H.G. nr.127/1994 privind stabilirea si sanctionarea unor
contraventii la normele pentru protectia mediului înconjurator s-a distins de plano între limitele
amenzilor prevazute pentru persoanele fizice si cele prevazute pentru persoanele juridice, cele
din urma fiind sensibil mai mari fata de cele dintâi, iar H.G. nr. 922/1995 privind stabilirea si
sanctionarea contraventiilor în domeniul îmbunatatirilor funciare s-a referit în art.4 la persoanele
juridice vinovate de savârsirea faptelor contraventionale.
Un exemplu pregnant îl ofera Legea nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii
fondului funciar nr.18/1991, prin care modificându-se art.90, s-a prevazut ca sanctiunile
contraventionale pot fi aplicate si persoanelor juridice, dar în cuantum majorat (?) de 10 ori fata
de cele aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinzând însa nicio dispozitie
cu privire la art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la actiunea în regres a persoanei juridice
împotriva persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru
persoanele juridice erau, în fapt, aplicabile persoanei fizice.
De altfel, trebuie mentionat si faptul ca sub legea cadru anterioara persista si o anumita
confuzie între autorul contraventiei – persoana fizica si autorul contraventiei – persoana juridica.
Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogata în prezent) prevedea
în art.38 ca amenzile contraventionale pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât si persoanelor
juridice, parând a reglementa un fel de coautorat al acestora în savârsirea contraventiei. O
dispozitie similara a fost inserata în O.U.G. nr. 60/2001 privind achizitiile publice (abrogata în
prezent), în art.99 alin.2. În O.G. nr.47/2000 privind stabilirea unor masuri de protectie a
monumentelor istorice care fac parte din Lista patrimoniului mondial s-a distins însa între
persoana fizica si cea juridica, prevazându-se în art.12 alin.3 ca sanctiunile contraventionale se
aplica persoanelor fizice si persoanelor juridice, dupa caz, potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat
ca fiind mai aproape de sensul juridic al raspunderii contraventionale.
Toate aceste observatii, pe deplin întemeiate în opinia noastra, sunt acum de domeniul
istoriei legislatiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituita raspunderea
contraventionala a persoanei juridice.
Conditiile raspunderii contraventionale a persoanei juridice
a. Capacitatea juridica a persoanei juridice.
Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, „persoana juridica îsi exercita drepturile si îsi
îndeplineste obligatiile prin organele sale. Actele juridice facute de organele persoanei juridice,
în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însasi. Faptele ilicite
savârsite de organele sale obliga însasi persoana juridica cada au fost îndeplinite cu prilejul
exercitarii functiei lor.
Faptele ilicite atrag si raspunderea personala a celui ce le-a savârsit, atât fata de persoana
juridica, cât si fata de cel de-al treilea”.
Persoanele juridice care sunt supuse înregistrarii au capacitatea de a avea drepturi si
obligatii de la data înregistrarii lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi si
obligatii, dupa caz, de la data actului de dispozitie care le înfiinteaza, de la data recunoasterii ori
a autorizarii înfiintarii lor sau de la data îndeplinirii oricarei alte cerinte prevazute de legea care
reglementeaza persoana juridica în cauza.
Raspunderea contraventionala a persoanei juridice este directa si personala. Prima
consecinta,derivând din aceasta conceptie, este de natura patrimoniala: persoana juridica trebuie
sa dispuna în bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contraventionale pe
care ar fi, eventual, condamnata sa le plateasca sub forma amenzii contraventionale. Noua
reglementare nu face nicio referire la faptul ca persoana juridica ar urma sa recupereze în vreun
mod anume suma platita cu titlu de amenda contraventionala. În consecinta, trebuie concluzionat
ca eventualul drept de regres al persoanei juridice împotriva prepusului sau excede raportului
juridic contraventional de conflict.
Dreptul de regres al persoanei juridice împotriva persoanei fizice care este raspunzatoare
de comiterea contraventiei este exercitabil în temeiul raspunderii civile delictuale.
b. Prevederea în lege a raspunderii contraventionale a persoanei juridice
Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridica raspunde contraventional în
cazurile si în conditiile prevazute de actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza
contraventii.
• Subiectul pasiv al contraventiei (victima)
Notiunea subiectului pasiv al contraventiei
Subiectul pasiv al contraventiei este persoana fizica sau juridica titulara a valorii sociale
vatamate prin contraventie. Altfel spus, victima contraventiei este persoana vatamata. Spre
deosebire de contravenient, victima nu trebuie sa îndeplineasca nicio conditie generala, decât
aceea de a i se fi cauzat o vatamare materiala sau morala prin savârsirea contraventiei. Nu trebuie
însa sa se confunde, chiar daca de cele mai multe ori asa este, persoana vatamata prin
contraventie cu persoana prejudiciata prin aceasta. Persoana prejudiciata este cea care a suferit
un prejudiciu material sau moral prin contraventie. Aceasta persoana este subiect de drept civil,
adica titulara actiunii civile ce rezulta din ssvârsirea contraventiei. De exemplu, în cazul
contraventiilor prevazute de art.83 din Legea nr. 137/1995 privind protectia mediului, subiectul
pasiv al contraventiei este statul, iar subiectul de drept civil este persoana fizica sau juridica
prejudiciata prin activitatea contraventionala.
În cazul contraventiilor la care nu identificam un subiect de drept lezat, altul decât statul,
acesta din urma are calitatea de subiect pasiv al contraventiei (de exemplu, în cazul unor fapte
contraventionale constând în nesocotirea regulilor de circulatie).
Conditiile speciale ale subiectului pasiv
Asa cum am precizat, subiectul pasiv al contraventiei nu trebuie sa îndeplineasca conditii
generale, dar unele norme de stabilire si sanctionare a contraventiilor impun, pentru existenta
contraventiei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv sa aiba anumite calitati
sau însusiri. De pilda, pentru existenta contraventiei prevazuta de art. 276 alin.1 lit.c din Codul
muncii, subiectul pasiv trebuie sa aiba calitatea de salariat.
Asa cum am vazut, subiectul activ al unei contraventii poate fi orice persoana fizica sau
juridica (regula), iar subiect pasiv o persoana fizica, o persoana juridica sau statul. În cazul
raspunderii contraventionale, subiectele acestei forme de raspundere administrativa sunt
persoanele fizice si juridice.
Sanctiunile contraventionale se aplica persoanelor fizice sau juridice care au savârsit
contraventii. Persoana fizica sau persoana juridica sunt socotite subiect pasiv al raspunderii,
adica cel asupra caruia se aplica sanctiunea juridica de catre subiectul activ.
Subiectul activ al raspunderii contraventionale este, de regula, o autoritate a
administratiei publice centrale sau locale, adica fie o autoritate de stat, fie o autoritate a
comunitatii locale. S-a aratat ca subiectul activ al raspunderii contraventionale poate fi, în
conditiile legii, si o persoana juridica de drept privat, daca este implicata în realizarea unui
serviciu public.
Potrivit aceleiasi opinii, daca pe baza fostei reglementari, persoana fizica era, de regula,
subiectul pasiv al contraventiei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate sa o
aiba si o organizatie nestatala sau chiar cu caracter statal, un agent public, în functie de subiectul
nemijlocit al contraventiei.
• Sanctiunile contraventionale
Conform O.G. nr. 2/2001, sanctiunile contraventionale sunt principale si complementare.
În domeniul contraventiilor au fost împrumutate doua principii din dreptul penal, potrivit carora,
pentru savârsirea unei contraventii, nu se poate aplica decât o singura sanctiune contraventionala
principala, precum si una sau mai multe sanctiuni complementare.
Cu privire la sanctiunile contraventionale, mai trebuie mentionat si faptul ca, în urma
revizuirii Constitutiei României din 2003, sanctiunea închisorii contraventionale a fost abrogata.
Sanctiunile contraventionale principale sunt:
– avertismentul
– amenda contraventionala
– obligarea contravenientului la prestarea unei activitati în folosul comunitatii.
Sanctiunile contraventionale complementare constau în:
– confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii
– suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizatiei de exercitare a unei activitati
– blocarea contului bancar
– închiderea unitatii
– suspendarea activitatii agentului economic
– retragerea licentei sau a avizului pentru anumite activitati/ operatiuni de comert
exterior, temporar/ definitiv
– desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului în situatia anterioara.
Prin legi speciale pot fi stabilite si alte sanctiuni contraventionale principale sau
complementare. Sanctiunile stabilite trebuie sa fie proportionale cu gradul de pericol
social al faptei.
a. Avertismentul
Este sanctiunea contraventionala cea mai putin severa si consta în atentionarea scrisa sau
verbala a contravenientului asupra pericolului social al faptei savârsite, însotita de recomandarea
de a respecta dispozitiile legale. Avertismentul se aplica în cazul în care fapta este de gravitate
redusa.
Atunci când persoana a savârsit o alta fapta ilicita sau daca se apreciaza ca aceasta va
repeta în viitor savârsirea contraventiilor se va aplica o sanctiune mai severa: amenda
contraventionala.
Spre deosebire de amenda contraventionala, care are caracter pecuniar, avertismentul este
o sanctiune morala, care consta în aratarea pericolului social al urmarilor produse si în sfatuirea
contravenientului sa adopte o conduita conforma cu normele sociale. Pe lânga elementul de
mustrare, avertismentul contine si un element de atentionare, în sensul ca persoanei
contraveniente i se atrage atentia ca savârsirea unei alte cont raventii în viitor va aduce o alta
sanctiune contraventionala mai severa.
Cu privire la aplicarea acestei sanctiuni, retinem ca ea poate fi scrisa sau orala. Atunci
când contravenientul este de fata la constatarea sanctiunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea
scrisa se poate face si în scris, atunci când contravenientul nu a fost de fata si i se comunica o
copie a procesuluiverbal de constatare si sanctionare a contraventiei, cu rezolutia
corespunzatoare.
b. Amenda contraventionala
Trebuie mentionat caracterul sau administrativ, prevazut expres în textul O.G. nr. 2/2001,
prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridica a amenzii contraventionale.
Amenda contraventionala apare ca o sanctiune pecuniara principala. Ca mijloc de
constrângere, ea consta în micsorarea silita a patrimoniului celui sanctionat, acesta fiind obligat
sa plateasca statului suma stabilita de sanctiune.
Obligatia de a individualiza sanctiune contraventionala a amenzii revine organului
competent sa aplice sanctiunea, care va aprecia de la caz la caz, în limitele prevazute de actele
normative, în functie de împrejurarile în care fapta a fost savârsita, de urmarile ei si persoana
contravenienta.
c. Prestarea unei activitati în folosul comunitatii
O.G. nr. 2/2001 precizeaza ca aceasta sanctiune nu poate depasi 300 de ore si ca ea
trebuie stabilita întotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sanctiuni este
reglementat prin O.G. nr. 55/2002.
d. Cu privire la sanctiunile complementare, retinem ca cea mai importanta este
sanctiunea confiscarii, aplicabila întotdeauna împreuna cu o sanctiune principala.
Sanctiunea confiscarii poate fi aplicata numai în situatia în care actul normativ special
care stabileste contraventiile prevede aceasta sanctiune. Sanctiunea confiscarii urmeaza a fi
aplicata tot de catre agentul constatator.
• Cauze care înlatura caracterul contraventional al faptei
În cazul raspunderii contraventionale, lipsa oricareia dintre trasaturile esentiale ale
contraventiei exclude raspunderea contraventionala. Cauzele care înlatura caracterul
contraventional al unei fapte sunt acele împrejurari, stari, situatii a caror existenta în timpul
savârsirii faptei face ca realizarea eficienta a uneia dintre trasaturile esentiale ale contraventiei sa
devina imposibila. Sediul materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 si 2 din
O.G. nr. 2/2001.
Caracterul contraventional al faptei este înlaturat în cazul legitimei aparari, starii de
necesitate,constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum si a infirmitatii, daca are legatura cu fapta savârsita. De
asemenea, minoritatea constituie pentru minorul care nu a împlinit 14 ani cauza care înlatura
caracterul contraventional al faptei.
Toate aceste cauze se constata numai de catre instanta de judecata.
• Procedura contraventionala potrivit reglementarii cadru
Procedura contraventionala cuprinde 4 faze (etape):
- constatarea contraventiei
- aplicarea sanctiunilor contraventionale
- caile de atac
- executarea sanctiunilor contraventionale
a. Constatarea si sanctionarea contraventiilor
Raspunderea contraventionala este declansata prin întocmirea unui proces-verbal de constatare
a contraventiei savârsite. Procesul-verbal se întocmeste în scris de catre persoane anume
prevazute în O.G. nr. 2/2001 si care poarta denumirea generica de agenti constatatori – organul
administrativ desemnat prin actul normativ de constatare si sanctionare a contraventiilor, cu
sarcina de a constata contraventiile într-un anumit domeniu.
Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de agenti constatori: primarii,
ofiterii si subofiterii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitati, persoane împuternicite în
acest scop de catre ministri si alti conducatori ai autoritatii publice centrale, de prefecti, primari,
presedinti ai CJ), precum si alte persoane prevazute în acte normative speciale (ex: conducatori
de tren).
În calitate de agent constator, aceste persoane exercita o parte din atributiile autoritatii
publice în numele careia se desfasoara activitatea.
Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia ca, în domeniul constatarii
contraventiilor, regula o reprezinta constatarea personala a contraventiei de catre agentul
constator.
Aceasta se realizeaza prin examinarea prin propriile simturi de catre agentul constatator a
actelor, faptelor si împrejurarilor care ofera relevanta, d.p.d.v. contraventional, unei fapte ilicite.
Constatarea personala a faptei semnifica aprecierea nemijlocita de catre agentul constator
a actiunii / inactiunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstantelor în care a fost savârsita
fapta, precum si a tuturor împrejurarilor care tin de fapta / persoana contravenienta si care permit
stabilirea cu exactitate a faptei si aplicarea unui regim juridic corespunzator.
De la regula constatarii nemijlocite a contraventiilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o exceptie,
anume art.30 alin.2, potrivit caruia agentul constator va verifica si va stabili daca fapta constituie
o contraventie în baza materialelor înaintate de catre organele de urmarire penala / de instanta de
judecata.
Activitatea agentului constator se materializeaza prin încheierea unui proces-verbal în
baza constatarilor facute si a probelor administrate. Regula este ca procesul-verbal se încheie în
forma scrisa. Forma scrisa este obligatorie si permite verificarea legalitatii încheierii în temeiul
obiectiv al raspunderii contraventionale, a conditiilor care au stat la baza angajarii raspunderii
contraventionale.
Natura juridica a procesului-verbal de constatare a contraventiilor a facut obiectul unor
controverse în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se considera ca acest act de
constatare este un act administrativ jurisdictional, opinie criticata cu motivarea ca acest fapt ar
presupune ca agentul constatator sa fie considerat si judecator al cauzei, fapt incompatibil cu
activitatea instantei de judecata.
Într-o alta opinie, se considera ca procesul-verbal este un act premergator (preparator),
care nu produce efecte juridice, dar care sta la baza emiterii actului administrativ de autoritate
prin care este sanctionata contraventia. Aceasta opinie este partial valabila si numai în contextul
art.21 alin.2 din O.G. nr.2/2001. O alta opinie considera ca procesul-verbal este un act
administrativ cu caracter contraventional, avându-se în vedere existenta unui drept
contraventional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat însa sub beneficiu de inventar
deoarece, la noi, înca nu exista deocamdata un Cod al contraventiilor si, implicit o ramura
autonoma de drept contraventional.
În concluzie, opinia majoritara este ca natura juridica a procesului-verbal de constatare si
sanctionare a contraventiei este cea a unui act administrativ individual de autoritate.
Actul de constatere a contraventiilor este un act oficial si, prin modul de întocmire, un act
cu forta probanta, bucurându-se de o tripla prezumtie: legalitate, autenticitate si veridicitate.

IV. Domeniul public. Regimul domenial


1. Notiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public
Problema proprietatii asupra bunurilor, în general, este rezervata domeniului dreptului
civil. În cazul bunurilor apartinând statului si unitatilor administrativ-teritoriale, exista o
problema legata de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite,
dupa cum apartin domeniului public sau domeniului privat.
Notiunea de „domeniu” îsi are originea în cuvântul latin dominium, care înseamna
posesiune, stapânire, drept de proprietate.
Bunurile proprietatea statului si a unitatilor administrativ-teritoriale se împart în doua
categorii, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept
public, si domeniul privat, supus regimului de drept privat, formând împreuna domeniul statului
si, respectiv, domeniul unitatilor administrativ - teritoriale.
Definirea notiunii de domeniu public a constituit una dintre preocuparile autorilor români
de drept administrativ, dar si ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea
domeniul ca fiind totalitatea bunurilor mobile si imobile apartinând statului, judetului sau
comunei, întrebuintate pentru satisfacerea interesului general, facând distinctie între domeniul
public, care era supus regimului de drept public, si domeniul privat, care era supus regimului de
drept privat.
Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau
al celorlalte administratiuni publice ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate,
în mod direct si nemijlocit, functionarii serviciilor publice si care sunt absolut necesare pentru
aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu apartineau
particularilor, ca fiind dependinte ale domeniului public, în sensul de bunuri domeniale, bunuri
ale statului.
Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 au renuntat la notiunea de domeniu public si au
consacrat, pentru bunurile apartinând statului, dreptul de proprietate socialista de stat si dreptul
de administrare directa pentru bunurile aflate în folosinta întreprinderilor si institutiilor statului.
Constitutia din 1991 a folosit termenii de proprietate publica si, respectiv, proprietate
privata, renuntând la notiunea de domeniu public, care fusese folosita de Codul civil din 1861, de
Constitutia din 1866, de Constitutia din 1923, precum si de doctrina administrativa interbelica.
2. Reglementare. Particularitatile proprietatii publice
Constitutia din 1991, revizuita în 2003, contine doua articole cu privire la proprietate, art.
44 si, respectiv, art. 136, primul este cuprins în Titlul II, consacrat drepturilor, libertatilor si
îndatoririlor fundamentale, iar cel de-al doilea în Titlul IV, consacrat economiei si finantelor
publice. De ce doua articole si înca în titluri diferite ?
Comisia de redactare a proiectului de Constitutie a urmarit ca reglementarea proprietatii
sa aiba un sediu general, unde sa se consacre sistemul proprietatii în România, deci formele pe
care le îmbraca proprietatea, cu evidentierea pozitiei statului fata de aceasta, precum si un sediu
special al proprietatii cetateanului, adica al dreptului de proprietate, ca drept fundamental. Ar fi
fost de dorit ca articolul cu privire la sistemul proprietatii sa fie anterior articolului cu privire la
dreptul de proprietate al cetateanului (proprietatea privata).
Analiza sistematica a reglementarilor constitutionale în materia proprietatii trebuie sa
porneasca de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de baza a sistemului proprietatii este data, deci,
de proprietatea publica si cea privata. Prin urmare, art. 136 precizeaza cele doua forme de
proprietate – privata si publica -, apoi stabileste regimul proprietatii publice, deoarece aceasta
reprezinta exceptia (regula în societate formând-o proprietatea privata), pentru ca în final sa
consacre principiul inviolabilitatii proprietatii private.
Prima referire facuta la proprietatea publica în legislatia recenta este continuta de art. 4
din Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat si
regulile de baza ale regimului juridic: „Terenurile care fac parte din domeniul public sunt
inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât daca,
potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public”. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale
art. 475 alin. (2), art. 476-478, art.499, art. 1310 si art. 1844 C. civ., care au fost revigorate în
noile conditii istorice.
Odata cu intrarea în vigoare a Constitutiei României din 1991, dreptului de proprietate
publica iau fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) si (3), care au devenit fundamentul
existentei sale. Dupa revizuirea legii fundamentale, realizata în anul 2003 si republicarea sa,
prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) si alin. (2).
Potrivit art. 136 alin. (1), „Proprietatea este publica sau privata”, iar conform alin. (2) al
aceleiasi dispozitii constitutionale, în noua sa redactare, „Proprietatea publica este garantata si
ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale”. Referiri exprese la
existenta proprietatii publice au fost facute si prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauza de utilitate publica, Legea nr. 7/1996 - Codul silvic, Legea administratiei publice locale nr.
215/2001, ca si în alte acte normative.
În sfârsit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special – Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia. Ea reglementeaza regimul juridic
general al acestei proprietatii. Aceasta lege reprezinta sediul materiei în ceea ce priveste regimul
general al dreptului de proprietate publica, aspect ce rezulta din art. 5 alin. (1): ”regimul juridic
al dreptului de proprietate publica este reglementat de prezenta lege, daca prin legi speciale nu
se dispune altfel”. Textul care apartine unei legi organice nu exclude ca si alte legi speciale sa
cuprinda reglementari privind dreptul de proprietate publica, care sa cuprinda unele
particularitati fata de regimul juridic general.
În doctrina, dreptul de proprietate publica a fost definit ca fiind „dreptul de proprietate a
statului si unitatilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se
exercita în regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil si insesizabil”; sau „acel drept
subiectiv de proprietate ce apartine statului sau unitatilor sale administrativ-teritoriale asupra
bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispozitie speciala a legii, sunt de uz si de utilitate
publica”; ori, „acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul si unitatile administrativ-
teritoriale si care confera acestor titulari atributele posesiei, folosintei si dispozitiei însa în
regim de drept public, asupra bunurilor care, prin declaratia legii sau natura lor sunt de uz sau
de interes public”.
Pentru definirea dreptului de proprietate publica trebuie sa tinem cont de urmatoarele
aspecte:
• proprietatea publica este o forma a dreptului de proprietate;
• ea constituie exceptia fata de proprietatea privata, care constituie regula;
• titularii acestui drept sunt numai statul si unitatile sale administrativ-teritoriale;
• obiectul dreptului de proprietate este alcatuit din bunurile care fac parte din domeniul
public;
• proprietatea publica se exercita în regim de drept public.
Asadar, dreptul de proprietate publica este acea forma a dreptului de proprietate ce
apartine statului si unitatilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul
public si se exercita în regim de drept public, sau dreptul statului si unitatilor administrativ-
teritoriale de a poseda, a folosi si a dispune, în regim de drept public, de bunurile care
alcatuiesc domeniul public.
Regimul juridic al proprietatii publice este unul preponderent de drept public, caracterizat
de trasaturi specifice, care sunt menite sa asigure respectarea afectatiunii bunurilor care-i
formeaza obiectul.
Caracterele specifice ale dreptului de proprietate publica sunt:
a. inalienabilitatea
Acest caracter, înscris în art. 136 alin.4 din Constitutie, presupune ca bunurile care fac
obiectul dreptului de proprietate publica sunt “scoase prin lege din circuitul civil”. Acest lucru
înseamna ca ele nu pot fi înstrainate prin acte juridice nici în mod voluntar, nici prin expropriere.
Mai mult decât atât, cu unele exceptii, dreptul de proprietate publica nu poate fi dezmembrat prin
constituirea drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitatie, servitute si superficie. De asemenea,
bunurile respective nu pot fi gajate sau ipotecate. Actele juridice încheiate cu nesocotirea
caracterului inalienabil sunt lovite de nulitate absoluta.
Se considera totusi ca domeniul public poate fi afectat de servituti prin fapta omului. De
altfel, legislatia statueaza ca servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai
în masura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul public caruia îi sunt destinate bunurile
afectate. Asadar, daca servitutea este compatibila cu uzul sau interesul public al imobilelor
afectate, se vor putea constitui atât servituti naturale sau legale, cât si conventionale. Servitutile
valabil constituite anterior intrarii bunului în domeniul public se mentin daca sunt compatibile cu
uzul sau interesul public al bunului.
b. imprescriptibilitatea
Dreptul de proprietate publica este imprescriptibil extinctiv si achizitiv:
- extinctiv pentru ca actiunea în revendicare poate fi introdusa oricând, dreptul la actiune
în sens material nu se stinge;
- achizitiv deoarece bunurile aflate în proprietate publica nu pot fi dobândite de nici o
persoana prin uzucapiune, în cazul imobilelor sau prin posesia de buna credinta, în cazul
mobilelor: „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o
declaratie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privata ci sunt scoase afara din comert”.
Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecinta a inalienabilitatii dreptului de proprietate
publica.
c. insesizabilitatea
Aceasta înseamna ca bunurile ce formeaza obiectul acestui drept nu pot fi urmarite de
catre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le poseda pe temeiul dreptului real de
administrare ori cu orice alt titlu. Acest caracter este o consecinta fireasca a caracterului
inalienabil al dreptului de proprietate publica deoarece, daca el nu ar opera, s-ar ocoli regula
inalienabilitatii.
Daca aceasta categorie de bunuri ar fi supusa executarii silite, atunci s-ar ajunge la
vânzarea lor silita si deci înstrainarea lor. Dar, cum statul este întotdeauna prezumat ca solvabil,
nu se aplica asupra bunurilor sale regimul comun privind urmarirea silita.
Actele normative care reglementeaza dreptul de proprietate publica prevad si care sunt
titularii sai în mod limitativ. În afara acestora, de regula entitati sau autoritati publice, nici o alta
persoana fizica sau juridica nu poate sa fie titular al dreptului de proprietate publica. În acest
sens, art. 136 alin. 2 din Constitutie statueaza ca: ”proprietatea publica apartine statului sau
unitatilor administrativ- teritoriale”.
Tot astfel dispun Legea fondului funciar nr. 18/1991, prin art. 4 alin. (2), Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, prin art. 1 si Legea
administratiei publice locale, nr. 215/2001, prin art. 122 alin. (1).
Cu referire la terenurile proprietate publica, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991,
republicata, dispune ca: ”domeniul public poate fi de interes national, caz în care proprietatea
asupra sa, în regim dedrept public, apartine statului, sau de interes local, caz în care
proprietatea, de asemenea în regim de drept public, apartine oraselor, comunelor, municipiilor
sau judetelor”.
Din aceste texte legale rezulta ca titulari ai dreptului de proprietate publica sunt:
a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes national. Aceste bunuri sunt date
Guvernului României în administrarea generala, iar în litigiile privitoare la ele, statul este
reprezentat, de regula, de Ministerul Finantelor Publice.
b) unitatile administrativ-teritoriale – comuna, orasul, municipiul, judetul – definite astfel
ca având personalitate juridica de drept public în art. 19 alin.1 din Legea nr. 215/2001, pentru
bunurile din domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date în administrarea generala a
consiliilor locale, consiliilor judetene ori a Consiliului General al mun. Bucuresti, dupa caz. În
litigiile legate de aceste bunuri, unitatile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile
locale ori judetene, dupa caz, care dau mandat scris, fiecare caz în parte, presedintelui consiliului
judetean ori primarului, care poate desemna un alt functionar ori un avocat care sa-l reprezinte în
instanta.
Autoritatile enumerate la punctul b) exercita în conditiile art. 2 din Legea nr. 213/1998,
”posesia, fo1osinta si dispozitia asupra bunurilor care alcatuiesc domeniul public în limitele si
în conditiile legii.”
Asadar, exercitarea prerogativelor de catre titulari nu este discretionara, potentarea
caracterelor juridice specifice nu este posibila decât în conformitate cu interesul general al
acestei forme a dreptului de proprietate si al regimului juridic pe care îl ofera. În acest context,
este de subliniat ca nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate sa fie titular al
dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public.
Aceste persoane juridice dobândesc, tot în cadrul oferit de lege, un drept de administrare
sau de concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva decât dreptul real de
proprietate.
Ele sunt simple modalitati de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu
exercitarea atributelor dreptului de proprietate publica.
Proprietatea publica nu poate avea ca obiect decât bunurile la care se refera alin.3 al art.
136 din Constitutie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic –
„valorificare în interes national”, iar altele urmeaza sa fie stabilite de legea organica, ceea ce
logic determina imposibilitatea înstrainarii. Este o constanta a dreptului public faptul ca bunurile
domeniului public, de vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind pastrate si protejate pentru
generatiile viitoare, sunt inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude însa o integrare în circuitul
economico-juridic al unor bunuri ale domeniului public, dimpotriva, unele dintre ele din
totdeauna au fost si o sursa de venituri pentru stat sau pentru autoritatile locale. Asa se explica de
ce, traditional, pentru a evoca „plata” pentru o utilizare privata a domeniului public s-a impus
notiunea de redeventa si nu notiunea de pret, specifica raporturilor juridice civile.
Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publica se dobândeste:
a. pe cale naturala
b. prin achizitii publice efectuate în conditiile legii
c. prin expropriere pentru cauza de utilitate publica
d. prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, consiliul judetean sau consiliul
local
e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ
teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica
f. prin alte moduri prevazute de lege.
Trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale
în domeniul public se face, dupa caz, prin HG, HCJ, HCL, hotarâri ce pot fi atacate, în conditiile
legii, la instanta de contencios administrativ competenta în a carei raza teritoriala se afla bunul.
Daca este vorba de trecerea în domeniul public a unor bunuri care apartin societatilor
comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritoriala este actionar, trecerea se poate
face numai cu plata si cu acordul adunarii generale a actionarilor, iar în lipsa acestui acord
trecerea se poate face numai prin procedura exproprierii pentru cauza de utilitate publica si dupa
o justa si prealabila despagubire.
Dreptul de proprietate publica înceteaza daca bunul a pierit ori daca a fost trecut în
domeniul privat, iar trecerea se face, dupa caz, prin HG, HCJ, HCL, daca prin Constitutie sau
prin lege nu se dispune altfel.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unitatii
administrativ teritoriale se face prin HG, la cererea consiliului judetean sau a consiliului local si
invers, trecerea unui bun din proprietatea publica a unei unitati administrativ-teritoriale în
proprietatea publica a statului se face prin hotarâre a consiliilor respective, la cererea Guvernului
(art. 9 din Legea nr.213/1998).
3. Definitia si trasaturile domeniului public
Domeniul public este o institutie traditionala a dreptului administrativ, iar cercetarea
acesteia a declansat, de-a lungul timpului, numeroase discutii, conturându-se teorii diferite atât în
ceea ce priveste notele de continut, cât si cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de
bunuri pe care le evoca aceasta notiune. În tara noastra, notiunea de domeniu public redevine o
notiune actuala dupa Revolutia din Decembrie 1989, mai precis dupa adoptarea Legii fondului
funciar nr. 18/1991, care nominalizeaza terenurile ce apartin domeniului public, exceptate de la
regula reconstituirii dreptului de proprietate privata. În plus, aceasta institutie este „reabilitata” si
prin Constitutia României, precum si prin Legea nr. 69/1991 a administratiei publice locale. Cu
privire la legea noastra fundamentala, trebuie facuta precizarea ca aici se vorbeste numai despre
proprietatea publica si nu despre domeniul public.
Daca ne raportam la legislatia moderna de la noi, constatam o varietate terminologica,
fiind folosite fie expresiile de „bun public” sau „domeniu public”, fie cele de „proprietate de
stat” sau „proprietate publica”, ceea ce ne obliga la o analiza terminologica, aceasta cu atât mai
mult cu cât nu de putine ori în doctrina româneasca sau în jurisprudenta s-au exprimat idei
diferite cu privire la semnificatia unei notiuni sau alteia, si de aici, existenta unei sfere mai
extinse sau, dimpotriva, mai restrânse pentru bunurile care formeaza domeniul public. Astfel, se
pune problema de a sti daca domeniul public se circumscrie numai la un ansamblu de bunuri ce
nu pot apartine particularilor,formând eventual proprietatea publica, sau este vorba de un regim
juridic care poate afecta, sub anumite aspecte, si bunurile susceptibile de proprietate privata.
Apoi, autorii români s-au întrebat daca nu cumva ideea de proprietate publica evoca si bunuri
care nu tin de domeniul public.
• Relatia proprietate publica – domeniu public
Constitutia României, prin art. 136 alin. 2, stabileste clar si precis ca proprietatea publica
apartine numai statului (proprietatea publica de interes national) sau unitatilor administrativ-
teritoriale (proprietate publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal). De
asemenea, legiuitorul constituant evoca fara dubii si faptul ca proprietatea publica vizeaza, în
fond, o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul
public. Constitutia României, spre deosebire de constitutiile din perioada interbelica, nu
opereaza cu notiunea de domeniu public, si aceasta din considerente de ordin redactional, însa
aceasta notiune trebuie subînteleasa.Notiunea de domeniu public nu se poate circumscrie numai
la bunurile care fac obiectul proprietatii publice, sub anumite aspecte apartin domeniului public
si bunuri imobile (terenuri agricole, paduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt
proprietate privata. Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin:
a) administrarea de catre institutii publice; b) administrarea de catre regii autonome; c)
închirierea sau concesionarea de catre orice subiect de drept; d) atribuirea în folosinta gratuita
institutiilor de utilitate publica. Prin închiriere sau concesionare, bunurile proprietate publica pot
fi exploatate si pe cale privata.
O definitie a domeniului public trebuie formulata de asa natura încât sa rezulte ca în sfera
acestei notiuni sunt cuprinse, în primul rând, bunurile proprietate publica, dar si bunuri
proprietate privata care, însa, au o semnificatie deosebita sub aspect istoric, cultural etc., fiind
valori nationale, ale patrimoniului national, ce trebuie transmise de la generatie la generatie,
motiv pentru care sunt guvernate de un regim de drept public, de paza si protectie a interesului
public sau, dupa caz, a uzului public.
Astfel, prin domeniu public întelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin
natura ori dispozitia expresa a legii, trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare,
reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui
serviciu public, si supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care
regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, dupa caz, în paza persoanelor
juridice de drept public.
Majoritatea covârsitoare a bunurilor ce apartin domeniului public o formeaza bunurile
proprietate publica, având ca titular statul sau, dupa caz, unitatile administrativ-teritoriale.
• Trasaturile domeniului public
Ca un bun sa faca parte din domeniul public, el trebuie sa:
a. prin natura ori destinatia expresa a legii sa intre în categoria celor care trebuie protejate
si transmise generatiilor viitoare.
Nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci
numai anumite categorii de bunuri. Specifica oricarei societati democratice organizate statal este
libertatea comertului, economia de piata, ceea ce înseamna ca majoritatea bunurilor sunt supuse
„consumului generatiei” care realizeaza actele de comert. Anumite bunuri, chiar daca sunt supuse
consumului, acesta nu poate fi decât limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele
trebuie conservate pentru generatiile viitoare în integralitatea lor. Destinatia unor bunuri de a
folosi si generatiilor viitoare este data de normele juridice fie în consideratiunea valorii lor
deosebite (istorice, artistice, stiintifice, documentare etc.), fie în consideratiunea utilitatii lor
publice.
Bunurile proprietate publica sunt relativ usor de identificat, pornind de la dispozitiile
constitutionale, în schimb, operatia de stabilire a bunurilor proprietate privata ce trebuie
conservate pentru generatiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora
nefiind suficiente criteriile legale, ci este necesara si o complexa activitate de apreciere, de
evaluare etc. a autoritatilor administratiei publice, a expertilor ce lucreaza în numele unei
autoritati administrative.
b. sa aiba semnificatia unei valori de interes public, în sensul ca apartine patrimoniului
natural, cultural, istoric etc., national sau, dupa caz, este destinat unei folosinte de interes public.
Faptul ca aceste bunuri au o atare destinatie nu înseamna ca toata lumea, obligatoriu,
trebuie sa se foloseasca de ele; ele pot fi folosite în interes public si altfel decât prin uzul direct,
nemijlocit al publicului. Asadar, deosebim o folosinta directa, data fiind natura bunului (ex.
mersul pe strada, scaldatul în apa marii sau a unui râu etc.), când nu este nevoie de nicio
conditionare si în cele mai dese cazuri folosinta este gratuita si, respectiv, o folosinta indirecta,
când bunul este pus în valoare printr-un serviciu public, organizat de administratia publica.
c. sa fie supus unui regim juridic administrativ sau, dupa caz, unui regim mixt, de drept
public si de drept privat, dar sub „controlul” regimului administrativ.
Unul dintre subiectele raporturilor juridice la care se refera un regim de drept public este
obligatoriu o persoana juridica de drept public. Aceasta trasatura scoate în evidenta si faptul ca
litigiile care se nasc fie în urma exercitarii regimului de proprietate publica, fie în urma
exercitarii regimului de restrângere a exercitiului dreptului de proprietate privata pentru bunurile
afectate domeniului public sunt litigii de contencios administrativ.
d. sa fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publica) sau în paza
unei persoane de drept public (bunuri proprietate privata care tin de domeniul public cultural
national, cum se retine de art. 1 din Legea nr. 182/2000).
Nu trebuie confundat dreptul de administrare a unui bun public de catre o regie
autonoma ori institutie publica, respectiv regimul concesionarii sau închirierii unui bun public,
cu dreptul de paza si protectie. Primele sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al
domeniului public proprietate publica, iar dreptul de paza si protectie este un regim de utilizare a
unui bun al domeniului public proprietate privata. Fundamentul constitutional actual al dreptului
de paza si protectie se afla în art. 135 alin. 2 lit. b, unde este prinsa ideea „protejarii intereselor
nationale” si, respectiv, la lit.f, unde apare ideea cresterii calitatii vietii.
Clasificarea bunurilor apartinând domeniului public si regimul juridic al acestuia
• Clasificarea domeniului public. Criterii
1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezinta:
- domeniul public de interes national
- domeniul public de interes judetean
- domeniul public de interes comunal
2. Din punct de vedere al modului de determinare:
- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constitutie
- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi
- bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritatile administratiei publice, în baza
criteriilor din Constitutie si legi.
3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritatii publice):
- bunuri ale domeniului public ce apartin proprietatii publice a statului sau unitatilor
administrativ-teritoriale
- bunuri ale domeniului public ce apartin proprietatii private, dar afectata de dreptul de
paza si protectie a statului (drept de politie).
4. Din punct de vedere al modului de încorporare:
- domeniu public natural (încorporarea bunurilor rezulta dintr-un fapt natural, Constitutia,
legea sau administratia publica nu fac altceva decât sa constate existenta acestor bunuri, stabilind
ca apartin domeniului public)
- domeniu public artificial (încorporarea bunurilor este rezultatul unei interventii a
omului, legea calificându-le ca fiind bunuri ale domeniului public).
5. Din punct de vedere al modului de utilizare de catre public:
- bunuri utilizate direct
- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public
6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
- bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public
- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public
7. Din punct de vedere al naturii bunurilor:
- domeniu public terestru
- domeniu public maritim
- domeniu public fluvial
- domeniu public aerian
- domeniu public cultural
- domeniu public militar
• Regimul juridic al domeniului public
Prin notiunea de regim juridic se evoca un ansamblu de reguli de fond si de forma care
„personalizeaza” materia respectiva în circuitul juridic. Regimul domenial al bunurilor
proprietatii publice este, prin definitie, un regim de drept administrativ, însa regimul domenial
care vizeaza bunurile proprietate privata nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, în
cazul bunurilor care apartin patrimoniului cultural national, dar sunt si în proprietate privata,
vorbim despre regimul unui drept de paza si protectie al statului, care se grefeaza pe regimul de
drept privat, al dreptului de proprietate privata (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000).
Data fiind destinatia bunurilor proprietatii publice, uzul public sau interesul public, pe de
o parte, si necesitatea conservarii si transmiterii lor pentru generatiile viitoare, pe de alta parte,
ele nu pot fi înstrainate, deci sunt inalienabile. Bunurile domeniului privat al statului sau al
unitatilor administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de
înstrainare, evident în conditiile si cu respectarea formelor prevazute de lege. Ca atare, un
proprietar, în principiu, este întotdeauna în drept sa înstraineze lucrul sau, alienabilitatea
bunurilor fiind regula generala pentru bunurile particulare.
În prezent, vom vorbi despre principiul inalienabilitatii bunurilor domeniului public care
fac obiectul proprietatii publice si, respectiv, despre principiul prohibirii ori restrângerii vânzarii
bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietatii private. Pe de alta parte,
inalienabilitatea de care se bucura bunurile domeniului public pe tot timpul cât sunt afectate unui
interes general nu este o inalienabilitate absoluta si uniforma, ci una relativa si limitata, ea
depinzând de natura bunului si de scopul pentru care a fost afectat.
Aceste bunuri apartinând proprietatii publice nu pot fi grevate de nici o servitute. Si
acest principiu trebuie însa privit nu în sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servituti
administrative care sunt compatibile cu natura si destinatia bunurilor (de ex. servitutea de vedere,
servitutea de scurgere asupra unei strazi).
Bunurile apartinând proprietatii publice sunt, de asemenea, si insesizabile în sensul ca
acestea nu pot fi urmarite de catre creditori pe cale de executare silita. Daca aceste bunuri ar
putea fi urmarite de catre creditori, s-ar crea posibilitatea ca, în mod indirect, sa se poata dobândi
si un drept de proprietate asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui
drept. O asemenea urmarire ar putea fi facuta pentru bunurile domeniului privat.
Dreptul de proprietate publica este imprescriptibil, neputând fi opuse proprietarului nici
prescriptia achizitiva si nici, dupa caz, posesia de buna-credinta. Aceasta înseamna ca dreptul de
proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publica nu poate fi
dobândit de nici o alta persoana prin uzucapiune (prescriptia achizitiva), în cazul bunurilor
imobile, sau prin efectul posesiei de buna-credinta, în cazul bunurilor mobile.
Principiul imprescriptibilitatii este consacrat de Legea nr. 213/1998. În plus, în art. 1844
C.civ. se prevede ca „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau
printr-o declaratie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate private, ci sunt scoase afara din
comert". Pentru terenuri, în alin. 2 al art. 5 din Legea fondului funciar se prevede, în mod expres,
ca dreptul de proprietate publica ce are ca obiect terenuri „este imprescriptibil“.
Dimpotriva, la bunurile apartinând domeniului privat al statului si unitatilor administrativ
teritoriale, prescriptia opereaza în aceleasi conditii ca si cum ar fi vorba despre bunuri apartinând
particularilor.
Dreptul de proprietate publica este imprescriptibil si sub aspectul prescriptiei extinctive,
titularii acestui drept putând exercita oricând actiunea în revendicare pentru apararea dreptului
lor.
Imprescriptibilitatea caracterizeaza si bunurile domeniului public care apartin proprietatii
private, în sensul ca statul are un drept de preemtiune asupra dobândirii proprietatii. Numai daca
statul renunta la acest drept se poate discuta dobândirea lor prin prescriptie, renuntare, însa, care
echivaleaza cu dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public).
Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este
de competenta Guvernului, a consiliului judetean, respectiv a consiliului local, acest act normativ
stabilind totodata si dreptul de control al instantelor de contencios administrativ, actiunea putând
fi introdusa practic de catre orice persoana îndreptatita sa invoce încalcarea unui interes public si
nu a unui drept sau interes privat. Orice înstrainare sau expropriere a unui bun public este nula si
constatarea nulitatii se poate invoca în orice moment; actiunea în revendicare se poate intenta
oricând fara sa se poata prescrie.
4. Servitutile administrative
Servitutile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele
utilizate pentru satisfacerea nevoilor publice.
Privite din punct de vedere al rolului pe care-l îndeplinesc, servitutile administrative
constituie o institutie apropiata exproprierii pentru cauza de utilitate publica, aceasta
reprezentând un mijloc prin care bunuri imobiliare particulare pot fi utilizate, în conditiile legii,
în interesul general. Între cele doua institutii exista însa si deosebiri de substanta.
Ceea ce este comun ambelor institutii o constituie faptul ca ambele sunt utilizate în
acelasi scop:Satisfacerea nevoilor de interes general, dar exista si diferenta derivând din faptul
ca, în timp de exproprierea da posibilitatea transferarii proprietatii imobilului din patrimoniul
privat în cel public, servitutea publica lasa imobilul în patrimoniul în care se afla, grevându-l
doar cu o sarcina. De asemenea, servituti administrative pot fi constituite si pe bunuri imobile
apartinând domeniului public, cu conditia ca bunurile asupra carora s-au constituit sa aiba o
afectare compatibila cu exercitiul lor. De ex., caile terestre de circulatie, care fac parte din
domeniul public, pot fi grevate cu servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a
cablurilor electrice.
Servitutile administrative se deosebesc si de servitutile civile, întrucât, desi îsi pastreaza
elementele de structura, asa cum sunt cunoscute în dreptul civil, nu mai au aceleasi caractere
juridice.
Daca în dreptul civil, servitutile se creeaza prin vointa partilor sau prin htarâre
judecatoreasca, în dreptul public ele se nasc prin vointa legiuitorului. De asemenea, servitutile
administrative sunt scoase din comertul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor si nu
pot face obiectul unor tranzactii.
Servitutile administrative se mai deosebesc de cele civile si prin mijloacele legale de
protectie.
Astfel, titularul unei servituti civile are o singura actiune la îndemâna pentru protectia
dreptului sau – actiunea confesorie, în timp ce titularul servitutii administrative îsi impune
dreptul sau prin concursul fortei publice. În cazul violarii acestui drept, titularul servitutii
administrative nu are la dispozitie numai actiunea în daune, ci si posibilitatatea de a cere
sanctionarea administrativa sau penala a vinovatului.
Caracterele servitutilor administrative:
a. sunt drepturi reale, care confera titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a
face acte de uzaj sau anumite actiuni asupra bunului, de a imoune restrictii proprietarului
bunului);
b. fiind de ordine publica, asupra servitutilor administrative nu opereaza prescriptia
extinctiva.
Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit în dispretul existentei unei servituti
administrative este consinderat ca a beneficiat de o simpla toleranta;
c. stabilitatea lor, dupa ce au fost aprobate prin lege, depinde de autoritatile
administrative;
d. competenta de solutionare a litigiilor ivite în legatura cu servitutile administrative
apartine instantelor de contencios administrativ, atunci când în discutie este pusa legalitatea unui
act administrativ privind servitutea însasi;
e. în unele cazuri prevazute de lege, nerespectarea servitutilor administrative poate atrage
sanctiuni administrative sau penale.
Servitutile administrative se sting în urmatoarele ipoteze:
- abrogarea textului legal prin care a fost instituita servitutea respectiva;
- desfiintarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desfiintare se
refera la acele servituti pentru utilizarea carora organele administratiei publice recurg la emiterea
sau adoptarea actelor administrative de autoritate. Administratia are posibilitatea sa-si revoce
propriile acte administrative. De asemenea, servitutile administrative mai dispar când actele
administrative de autoritate prin care au fost înfiintate au fost anulate de catre instantele de
contencios administrativ;
- servitutile temporare sunt desfiintate si prin împlinirea termenului stabilit prin actul de
autorizare;
- desfiintarea sau declasarea unor lucrari sau imobile în favoarea carora s-a constituit
servitutea administrativa (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servituti
aeriene – lucrari de protectie a aerodromului facute asupra terenurilor învecinate);
- confuziunea, reglernentata prin articolul 638 din Codul civil, care prevede ca “ orice
servitute este stinsa când fondul catre care este datorita si acela ce o datoreste cad în aceeasi
mâna", este aplicabila si servitutilor de drept public. Confuziunea nu poate avea loc decât în
cazul în care bunul afectat de servitute este expropriat.
Exemplu de servituti administrative:
- trecerea pe proprietatea privata a liniilor telegrafice, telefonice, de distributie a energiei
electrice, a retelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale si a celor uzate;
- trecerea retelelor de distributie a gazelor naturale, comunicatiei pe caile publice,
scurgerea apelor;
- interdictia de a planta arbori la o anumita distanta de calea publica, de eliminare a apelor
reziduale, de construire la o anumita distanta de calea ferata, autostrazi sau sosele
nationale;
- de vizibilitate, în interesul aeroporturilor si al securitatii instalatiilor de control si dirijare
a traficului aerian;
- în ceea ce priveste frontiera de stat: conditii de acces, de executare a unor activitati în
zona;
- în interesul domeniului militar si de urbanism.

Evaluare